Res. 00037-2017 Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI — State liability for annulled zoning in the Cerros de Escazú Protective ZoneResponsabilidad del Estado por anulación de zonificación en Zona Protectora Cerros de Escazú

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Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI

Resolución Nº 00037 - 2017

Fecha de la Resolución: 22 de Marzo del 2017 a las 14:00

Expediente: 14-010707-1027-CA

Redactado por: Cynthia Abarca Gómez

Clase de asunto: Proceso de puro derecho

Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL



Sentencias Relacionadas Sentencias en igual sentido


Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: Derecho Procesal Contencioso Administrativo

Tema: Proceso contencioso administrativo

Subtemas:

Presupuestos básicos de planificación urbana respecto al trámite que legitima su adopción y vigencia.

Tema: Municipalidad

Subtemas:

Alcances de la competencia municipal en el control del desarrollo urbano.

Tema: Plan regulador

Subtemas:

Corresponde la planificación, control y ejecución del desarrollo urbano local.

Tema: Planificación urbana

Subtemas:

Alcances de la competencia municipal en el control del desarrollo urbano.
Presupuestos básicos del trámite que legitiman su adopción y vigencia.
Consideraciones sobre la vinculación de las regulaciones ambientales y uso del suelo.

Tema: Expropiación

Subtemas:

Consideraciones como una limitación legítima al derecho de propiedad en materia contencioso administrativo.

Tema: Limitaciones a la propiedad

Subtemas:

Consideraciones sobre la expropiación en materia contencioso administrativa.

Tema: Derecho a la propiedad

Subtemas:

Consideraciones sobre la expropiación como limitación legítima en materia contencioso administrativo.
Efecto de la planificación urbana.

Tema: Urbanismo municipal

Subtemas:

Competencia de la municipalidad en la verificación del cumplimiento de la regulación urbanística.

Tema: Urbanismo

Subtemas:

Competencia de la municipalidad en la verificación del cumplimiento de la regulación urbanística.

Tema: Zonificación urbana

Subtemas:

Consideraciones sobre la vinculación de las regulaciones ambientales y uso del suelo.

“V.- Sobre la naturaleza y alcances de los planes reguladores. Ante el contenido de las alegaciones sobre las cuales la parte accionante fundamenta su demanda, como punto de partida, resulta necesario realizar algunas precisiones sobre la naturaleza y alcances de los planes reguladores e instrumentos que lo componen. Al socaire de los dispuesto por el numeral 169 de la Constitución Política, la competencia exclusiva de planificación, control y ejecución del desarrollo urbano local corresponde a las municipalidades, lo cual realizan a través de los denominados planes reguladores, mediante los que, dentro de su ámbito territorial de jurisdicción, disponen -entre otros elementos- cual será la zonificación del uso del suelo. En este sentido indica la citada norma: “La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley.” Lo anterior obedece a la autonomía que sobre sus territorios le ha otorgado el constituyente originario, postulado que se reitera en el canon 170 párrafo inicial que indica: “Las corporaciones municipales son autónomas”. Las potestades y funciones de estas unidades administrativas se desarrollan en el Código Municipal y en la Ley de Planificación Urbana, en lo que concierne a la actividad objeto de nuestro examen. Bajo esta inteligencia, el canon 3 del Código Municipal indica: “La jurisdicción territorial de la municipalidad es el cantón respectivo, cuya cabecera es la sede del gobierno municipal./ El gobierno y la administración de los intereses y servicios cantonales estarán a cargo del gobierno municipal.” Desde este plano, la emisión de planes reguladores locales, compete a los Municipios, mediante el procedimiento establecido por ley. Así, la Ley de Planificación Urbana, No. 4240 de 15 de noviembre de 1968, dispone en su artículo 15: “Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinando régimen contralor.” Desde ese plano, el numeral primero de la Ley de Planificación Urbana conceptualiza al plan regulador como el instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas. En cuanto a su naturaleza, la Sala Constitucional los ha considerado de la siguiente manera: “Éstos se tratan de mecanismos amplios de planificación por medio de los cuales, los gobiernos locales deciden acerca del mejor uso que debe ser dado a la tierra, así como al diseño de los servicios públicos, vías locales de comunicación, vivienda y renovación urbana, entre otros. En tal sentido, estos planes constituyen mecanismos de política municipal que permiten planificar el tipo de desarrollo que se desea para cada cantón, en atención de los derechos e intereses de sus habitantes y de los valores de rango constitucional que informan toda actuación pública (ver en ese sentido sentencia número 5097-93, de las diez horas veinticuatro minutos del quince de octubre de mil novecientos noventa y tres y sentencia número 2006-10971 de las dieciocho horas tres minutos del veintiséis de julio del dos mil seis).” (Resolución 2008-6304 de las doce horas y veintiséis minutos del dieciocho de abril del dos mil ocho). Mediante estos planes, se concreta la potestad de planificación y ordenación urbanística que viene conferida como competencia primigenia a los entes locales. En ese tanto, la Planificación Urbana es definida por el numeral primero de la Ley de Planificación Urbana como “el proceso continuo e integral de análisis y formulación de planes y reglamentos sobre desarrollo urbano, tendiente a procurar la seguridad, salud, comodidad y bienestar de la comunidad.”  De este modo, el planeamiento urbanístico debe ser considerado como una aplicación concreta del ejercicio de las potestades que el poder público confiere al Estado, como parte de las acciones tendientes a definir la acción político-económica nacional. A fin de cuentas, lo esencial de este tipo de manifestaciones de poder, es que, mediante un planeamiento adecuado, se produzca en la utilidad del suelo, una serie de combinaciones de destinos varios, de manera tal que su ordenamiento revista un mejor servicio y rendimiento para el hombre y la comunidad urbana, equilibrando el desarrollo de los núcleos de población y de las áreas rurales circundantes, de las distintas comunidades urbanas, de las regiones y en general del país. Es menester señalar que los planes reguladores y sus respectivos reglamentos tienen naturaleza normativa, y por consiguiente, obligan tanto a los propietarios de terrenos ubicados en la zona de aplicación, como a la misma municipalidad que los dicta. Son instrumentos normativos que imponen limitaciones de orden urbanístico, como derivación de la habilitación prevista por la Ley No. 4240. De esa manera, una vez adoptado el instrumento de planificación local, las disposiciones allí contempladas resultan aplicables a todas las edificaciones que se pretendan construir, remodelar o ampliar con posterioridad a su entrada en vigencia, salvo algunos casos excepcionales.  Así, trata de un instrumento de ordenación urbana y concreción de la potestad planificadora que es atinente a las Corporaciones Locales, y que fija las reglas para la edificabilidad en una determinada área y que por tal, incide de manera directa en la disponibilidad del ius edificandi que es propio de la propiedad inmueble, incorporando por ende limitaciones a la propiedad, efectos que exige y justifica la satisfacción de varios presupuestos legales y procedimiento de emisión. Sobre su naturaleza jurídica puede verse, entre otras, las resoluciones números 416-2010, 2304-2010, 073-2011, 126-2011 y 141-2012, todas de la Sección III de este Tribunal Contencioso Administrativo, así como el voto No. 2006-13330 de la Sala Constitucional.

VI.- Exigencias y procedimiento para emitir un Plan Regulador. A partir de lo anteriormente expuesto, resulta clara la naturaleza jurídica del Plan Regulador, su finalidad y la competencia de los entes locales para su emisión, así como su alcance jurídico para limitar el pleno goce de los diversos atributos del dominio. No obstante, la emisión de estos planes reguladores, es una competencia que dista de ser irrestricta, y como típica función administrativa en ejercicio de potestades de imperio, en la especie, de corte ordenatorio y por tal, delimitador relativo de derechos de los particulares, debe estar sujeta, como de hecho lo está, a la legalidad. Ello supone la aplicabilidad de límites que el mismo ordenamiento le impone, no solo a nivel de definición de marcos de acción y procedimiento, sino además, y tal vez, lo más relevante, a límites que derivan del plexo normativo y de los propios derechos cuyo ejercicio pretende condicionar, o al menos, encausar. La actividad planificadora radica en la esencia misma del poder del Estado en su vertiente teleológica, pues en el fondo, pretende sentar las bases sobre las cuales deben apoyarse las acciones de desarrollo urbano, a fin de que mediante la ordenación del uso de la propiedad urbana, se permita una mejor utilización y la optimización de los recursos, para incrementar la calidad de vida del particular, en armonía con el modelo social y económico imperante. Aún esto, es claro que está sujeta a bordes o barreras. La planificación no puede ser arbitraria ni antojadiza, debe ser el medio para llegar a un fin, el vehículo transportador de los factores urbanos hacia el destino de una mejor ciudad que integre las distintas variables que gravitan a su alrededor bajo una armonía adecuada. Es por esto, que bajo el prisma del principio de legalidad, la emisión de planes reguladores está sujeta al procedimiento específico previsto por la Ley de la Planificación Urbana. Además, dicho cuerpo legal establece el contenido básico de estos actos normativos. Sobre el particular véanse los artículos 15 al 20 de la legislación mencionada. En concreto, el artículo 16 de la Ley de Planificación Urbana estipula que de acuerdo con los objetivos que definan los propios y diversos organismos de gobierno y administración del Estado, el plan regulador local contendrá, entre otros elementos, sin limitarse a ellos: a) la política de desarrollo, con enunciación de los principios y normas en que se fundamenta y los objetivos que plantean las necesidades y el crecimiento del área a planificar, b) el estudio de la población, que incluirá proyecciones hacia el futuro crecimiento demográfico, su distribución y normas recomendables sobre densidad; c) el uso de la tierra que muestre la situación y distribución de terrenos respecto a vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente; d) El estudio de la circulación, por medio del cual se señale, en forma general, la localización de las vías públicas principales y de las rutas y terminales del transporte; e) Los servicios comunales, para indicar ubicación y tamaño de las áreas requeridas para escuelas, colegios, parques, campos de juego, unidades sanitarias, hospitales, bibliotecas, museos, mercados públicos y cualquier otro similar, f) los servicios públicos, con análisis y ubicación en forma general de los sistemas e instalaciones principales de cañerías, hidrantes, alcantarillados sanitarios y pluviales, recolección y disposición de basuras, así como cualquier otro de importancia análoga y g) la vivienda y renovación urbana con exposición de las necesidades y objetivos en vivienda, y referencia a las áreas que deben ser sometidas a conservación, rehabilitación y remodelación. Ahora bien, la emisión de un plan regulador está sujeta al cumplimiento de exigencias sustanciales, que dispone el ordenamiento jurídico, como criterio condicionante de la validez de la conducta. En este plano, el mandato 17 de la Ley de previa cita estatuye que, de previo a implantar un plan regulador o alguna de sus partes, deberá la respectiva  municipalidad que lo intenta proceder de la siguiente manera: “1) Convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y la divulgación adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer el proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. El señalamiento deberá hacerse con antelación no menor de quince días hábiles; 2) Obtener la aprobación de la Dirección de Urbanismo, si el proyecto no se hubiere originado en dicha oficina o difiera del que aquélla hubiere propuesto, sin perjuicio de los recursos establecidos en el artículo 13; 3) Acordar su adopción formal, por mayoría absoluta de votos; y 4) Publicar en " La Gaceta " el aviso de la adopción acordada, con indicación de la fecha a partir de la cual se harán exigibles las correspondientes regulaciones./ Igualmente serán observados los requisitos anteriores cuando se trate de modificar, suspender o derogar, total o parcialmente, el referido plan o cualquiera de sus reglamentos.”  (Sobre requisitos de eficacia consultar sentencia 2000-09038 de las diez horas cinco minutos del trece de octubre del dos mil de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia). Se trata de distintas fases que se plasman en el curso de un procedimiento administrativo, cada una de las cuales, tiene una ratio específica y una lógica sistemática dentro de la integralidad del acto final. Son por ende, etapas de un mismo procedimiento, que si bien no deben considerarse de manera autónoma, cada una de ellas ostenta una finalidad concreta que se vincula de manera directa con los intereses jurídicos que confluyen en la materia urbanística. Cada exigencia legal para emitir un plan regulador constituye la fuente de una fase procedimental que en un orden lógico, es presupuesto de la siguiente, de manera que la ausencia o imperfección sustancial –que trastorne el fin público- de la etapa previa, incorpora un vicio de invalidez en las etapas subsiguientes. El examen del contenido del precepto 17 recién referido permite establecer que cada una de esas exigencias supone acciones procedimentales para poder establecer su debido cumplimiento, pero que en su conjunto, constituyen partes de un solo procedimiento común que tiene como resultado la emisión de un acto de carácter normativo denominado Plan Regulador o de su modificación parcial o total. Cabe señalar que ese mismo trámite ha de seguirse para cualquier cambio o alteración al plan regulador, como consecuencia de la máxima del paralelismo de las formas. Aunado a ello, los artículos 19  y 20 ídem prescriben que cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de la salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad y que esos reglamentos contendrán normas y condiciones para promover, entre otros, una relación armónica entre los diversos usos de la tierra, división adecuada de los terrenos, rehabilitación de áreas y prevención de su deterioro y en general, cualquier otro interés comunitario que convenga al buen éxito del plan regulador. La emisión de estos planes de ordenación territorial, como se desprende de la Ley de Planificación Urbana, se someten a un control intenso de parte de la Dirección de Urbanismo del INVU, instancia encargada de aprobar esos instrumentos de planificación, a efectos de lo cual, debe cotejar y verificar el cumplimiento de las reglas y principios técnicos (que incluye la variable ambiental, como derivación de los artículos 16 y 158 de la LGAP y numeral 17 de la Ley Orgánica del Ambiente) en su emisión. Así, en el ordinal 18 de la ley de referencia se estipula con toda claridad que la citada aprobación del plan o de sus reglamentos de implementación podrá (deberá) ser negada parcialmente (o de manera total), estableciendo las justificaciones legales y/o técnicas que determinen la conveniencia de ese rechazo para el interés nacional o regional. Incluso, la misma norma señala que en caso de que la Municipalidad gestionante no acoja los reparos externados por el INVU, quedará en suspenso sólo la parte objetada, sin perjuicio de que la corporación inconforme haga uso de los recursos establecidos en el artículo 13 del mismo conjunto legal o se avenga a someter la controversia a la decisión de la comisión conciliadora que las partes convengan constituir para el caso. Esto pone de manifiesto el rol de control preventivo que la Ley de Planificación Urbana ha conferido al INVU, como instancia que en esta materia busca armonizar el desarrollo local con las reglas y planes de desarrollo nacional o regional. Esto se desprende además de las competencias que el ordinal 10 de la Ley No. 4240 le concede a la Dirección de Urbanismo. Ahora bien, este control se extiende a los diversos reglamentos y reglas procesales que los entes locales emitan para la ejecución y acatamiento del plan regulador. En ese sentido, el canon 20 de la Ley de Planificación Urbana señala el conjunto normas y condiciones que deben desarrollar esos reglamentos, mismos que deben mostrar congruencia con el plan regulador, pero además con las demás normas jurídicas que constituyan o impongan restricciones o limitaciones al uso de la tierra. El mismo ordinal 21 de la citada legislación precisa los principales reglamentos de desarrollo Urbano, indicando que serán: 1) El de Zonificación, para usos de la tierra; 2) El de Fraccionamiento y Urbanización, sobre división y habilitación urbana de los terrenos; 3) El de Mapa Oficial, que ha de tratar de la provisión y conservación de los espacios para vías públicas y áreas comunales; 4) El de Renovación Urbana, relativo al mejoramiento o rehabilitación de áreas en proceso o en estado de deterioro; y  5) El de Construcciones, en lo que concierne a las obras de edificación.

VII.- Las diversas variables que convergen en la materia urbanística en el régimen jurídico nacional justifican por demás cada uno de esos presupuestos, que de seguido se abordan en cuanto a las etapas básicas del trámite que legitima su adopción y puesta en vigencia: a) Audiencia pública: En un primer término la audiencia pública tiene por objeto llevar a la realidad la aplicación del principio de participación ciudadana como derivación del principio democrático, permitiendo la concurrencia de los munícipes en el proceso de elaboración del instrumento de planificación y ordenamiento local. Por ende, no es otra cosa que la necesaria y obligatoria instancia a los potenciales destinatarios de los efectos reales del plan regulador, para externar sus criterios, opiniones y objeciones y que tal insumo sea ponderado por las autoridades públicas de previo a adoptar las decisiones correspondientes. En concreto, funge como instancia de legitimación social del plan mediante la variable participativa pública. Aunado a ello, la audiencia ha de convocarse con la debida antelación, sea, un plazo mínimo de quince días hábiles, lo que tiene por objeto que los vecinos conozcan el instrumento consultado y se encuentren en posibilidad objetiva de externar sus impresiones. Sobre los alcances y utilidad de la audiencia pública, en la sentencia  2004-12242 de las 14:28 horas del 29 de octubre del 2004, la Sala Constitucional indicó. “…La audiencia pública que en casos como el presente se realiza por parte de los entes municipales, tiene por objeto permitir el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta directamente y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático.  Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen simplemente en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque ciertamente tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión.” Ergo, no se trata de un requisito eminentemente formal, sino de un verdadero espacio de discusión y debate público. b) Aprobación de la Dirección de Urbanismo: En un segundo aspecto, se establece la aprobación debida de la Dirección de Urbanismo, si el proyecto no se hubiere originado en dicha oficina o difiera del que aquélla hubiere propuesto. Dentro de la dimensión triangular que particulariza la planificación urbana en Costa Rica, se impone una relación de coordinación competencial entre las Municipalidades, como entes a los que acude la competencia originaria para la potestad que permite la planificación y ordenación urbana local, y la Dirección del Urbanismo del INVU, al que se ha asignado la competencia legal de aprobar las propuestas técnicas emanadas del seno de los ayuntamientos que se concretan en los planes reguladores, dentro de un control de fundamento y base eminentemente técnica, que no de oportunidad y/o conveniencia. Así en efecto se desprende de los ordinales 7, 17 y 18 de la Ley de Planificación Urbana, norma esta última que señala la posibilidad de negación de partes de los planes o sus reglamentos, siempre que se respalde ese criterio en aspectos legales o técnicos, cuya vigencia sea de absoluto interés nacional o regional. La norma dispone que de no acogerse los reparos hechos por la Municipalidad quedará en suspenso sólo la parte objetada, sin perjuicio de que la corporación inconforme haga uso de los recursos pertinentes. Esto pone en evidencia la necesaria coordinación que subyace en esta materia, aspecto del cual, ya ha dado cuenta de manera extensa la jurisprudencia de la Sala Constitucional, entre otros, en el fallo 5445-99. En el fondo, la “aprobación” de la Dirección de Urbanismo, tiene por objeto el ejercicio de la vigilancia y autoridad para el debido cumplimiento de las normas de interés nacional comprendidas en esta la normativa de desarrollo urbano (artículo 7 inciso 4) de la Ley de Planificación Urbana). Esta asignación competencial le empodera para revisar y aprobar los planes reguladores y sus reglamentos, antes de su adopción por las municipalidades, tal y como lo señala el precepto 10 de ese mismo cuerpo legal. Consiste por ende en un requisito sustancial que busca llevar a la realidad el principio de coordinación que opera en materia urbanística. c) Adopción formal del plan: El tercer aspecto se refiere a la adopción formal del Plan Regulador por parte del Concejo Municipal, por mayoría absoluta de votos. La concatenación y secuencia lógica del trámite se pone de manifiesto en este punto. La adopción formal del plan viene a ser la culminación de todo un procedimiento previo en el cual se ha agotado la realización de la audiencia pública que ha permitido la participación cuidadana, se ha otorgado ya la “aprobación” de la Dirección de Urbanismo. Con esos insumos, corresponde al órgano político local, el examen de la propuesta técnica a efectos de establecer su procedencia. En esta etapa, se busca la validación formal por parte del Concejo de la propuesta técnica y sus distintos instrumentos, mediante la manifestación expresa e inequívoca de voluntad colegiada. La exigencia contemplada en el citado canon 17 de la Ley de Planificación Urbana confirma las potestades que en ese orden confiere al Concejo el artículo 13 incisos a, c, k y o del Código Municipal. En ese tanto, se manifiesta como una representación del principio democrático que permite a los regidores manifestar su conformidad o no con la propuesta de Plan y en caso de mayoría absoluta de votos, plasmar la voluntad colegiada de adopción de ese instrumento, que limita el uso de la propiedad. La ausencia de este elemento impide la validez del plan, pese al cumplimiento de las demás etapas previas. Las exigencias hasta este punto comentadas, consisten en insumos impostergables que han de ser satisfechos a fin de cumplir con el Ordenamiento Jurídico y por ende, impregnar de validez el plan regulador. d) Publicación en el Diario Oficial: El último requerimiento se refiere a la publicación en " La Gaceta " del aviso de la adopción acordada, con indicación de la fecha a partir de la cual se harán exigibles las correspondientes regulaciones.Cabe destacar que la publicidad en cuestión se refiere a la publicación íntegra del Plan Regulador, lo que incluye la totalidad de los reglamentos incluidos y del mapa oficial. Esta publicación de la disposición general permite el despliegue de los efectos de la norma, por ende, se relaciona más que con la validez del plan regulador, con la eficacia del mismo, según se desprende del numeral 140 en relación al 240, ambos de la Ley General de la Administración Pública. Nótese que la norma exige la indicación diáfana del momento a partir del cual surgen los efectos del plan, lo que se relaciona con un aspecto de certeza y seguridad jurídica. Si bien la omisión de este detalle redunda en una deficiente técnica administrativa, pues socaba de manera directa la certidumbre de la eficacia del acto, por cuya trascendencia en la esfera de la disponibilidad de la propiedad inmobiliaria, exige claridad en torno al momento en que rige, ante la eventualidad de la ausencia de mención sobre este aspecto temporal, ha de acudirse a los mecanismos de integración normativa, a efectos de establecer el momento a partir del cual, surge la vigencia de la norma. Lo contrario, esto es, suponer que por la deficiencia apuntada, el plan, no puede en modo alguno, surtir efectos, se aleja de toda lógica, partiendo de que existe una publicación que en tesis de principio, busca la citada eficacia de un acto que ha satisfecho las exigencias de rigor. En este sentido, el numeral 43 del Código Municipal señala que a falta de mención expresa de una fecha distinta, las normas reglamentarias rigen a partir de su publicación. Dicha disposición, de naturaleza especial en la materia municipal, es de válida aplicación a la especie, pues el presente proceso versa sobre materia urbanística, por competencias que incumben a las corporaciones locales, a fin de cuentas, asuntos asociados al marco competencial de los ayuntamientos, por ende, regulable también por las disposiciones del ordenamiento jurídico propio de esa rama.

VIII.- Sobre la ponderación de la variable ambiental en la planificación urbana. Ahora bien, dentro del esquema procedimental de un plan regulador, así como de la emisión de alguno de los reglamentos que fijen las reglas de su ejecución (incluido el Reglamento de Zonificación), es innegable que se impone el análisis y tutela del ambiente, como derivación de la obligación genérica que impone el mandato 50 constitucional. La materia urbanística debe incluir dentro de su marco de análisis, valoración y protección, la materia ambiental, al punto que todo desarrollo urbano debe ponderar esa variable, tal y como lo dispone la legislación tutelar ambiental. Se trata de un campo de la actividad humana en la que se evidencia de manera directa su incidencia en el ambiente. La autonomía que viene constitucionalmente conferida a las municipalidades para la planificación y ordenación territorial no supone una desvinculación de las regulaciones ambientales. Es por ello que en tesis de principio, todo plan regulador ha de contar, de previo a ser aprobado e implementado, con la ponderación de la variable ambiental, claro está, con la debida participación de las autoridades competentes en ese campo. La trascendencia de esta variable justifica por demás su valoración en este tipo de proyectos, como derivación de la doctrina que dimana del canon 50 de la Carta Magna, derechos a los cuales, las corporaciones locales quedan sometidas, sin que ello implique una lesión a su autonomía. Este numeral constitucional impone al Estado, en sentido amplio, (que incluye a las demás instituciones públicas y corporaciones locales), a intervenir activamente en la tutela del ambiente, aspecto cuyo desarrollo es materia de ley, a fin de propiciar un desarrollo económico  y social en compatibilidad total con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. La legislación en este sentido es vasta, dentro de la que se puede citar la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 del 04 de octubre de 1995, Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996, Ley de Conservación de Vida Silvestre No. 7317, Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos No. 7779 del 30 de abril de 1998, Ley de Biodiversidad No. 7788 del 30 de abril de 1998, Ley de Aguas No. 276 del 27 de agosto de 1942 y Ley de Planificación Urbana No. 4240 del 15 de noviembre de 1968. En particular, resulta relevante el contenido del artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente que dispone: “Artículo 17.-Evaluación de Impacto Ambiental. Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán de una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de ese organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras y proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental”. Asimismo, el Reglamento General Sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), -Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo del 2004, publicado en La Gaceta No. 125 de 28 de junio del 2004-, en su numeral 67 dispone: “Artículo 67.- Integración de la variable ambiental en los Planes Reguladores. Los Planes Reguladores establecidos por la Ley de Planificación Urbana y por la Ley de la Zona Marítima Terrestre, o aquellos otros planes o programas oficiales de ordenamiento del uso del suelo, como forma de planificar el desarrollo de actividades humanas potencialmente impactantes al medio, deberán cumplir el requisito de integrar la variable de impacto ambiental, la cual estará sujeta a un proceso de viabilidad ambiental por parte de la SETENA, de previo a su aprobación por las autoridades respectivas. La SETENA, por medio de su Manual de EIA, establecerá los términos de referencia, los instrumentos y los procedimientos para que dicha variable ambiental sea integrada a los planes reguladores o planes o programas de ordenamiento del uso del suelo, aplicable, tanto a aquellos que se encuentren en elaboración o se elaborarán en el futuro, como a aquellos ya aprobados, que todavía no cuenten con la viabilidad ambiental.” El manual de esta última norma se emitió mediante el Decreto número 32967-MINAE, publicado el 4 de mayo del 2006. En ese orden, la Sala Constitucional ha señalado con contundencia: “La determinación de la viabilidad ambiental de los reglamentos urbanos o planes reguladores por parte de un órgano técnico especializado contribuye con la efectividad del artículo 50 de la Constitución Política y a la mejor tutela del derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. La ordenación urbana es una de las herramientas más importantes y trascendentales para las Corporaciones Municipales en la cumplimento de sus metas y en la satisfacción de los intereses locales. Es la expresión normativa de la voluntad cantonal y de la planificación y diseño de su desarrollo colectivo e individual, pero sin desprenderse del contorno nacional y de la unidad territorial y ambiental a la que pertenecen. La forma de planificar el desarrollo de actividades humanas tiene un impacto significativo en el ambiente, que podrá ser negativo o positivo según los usos y actividades que se autoricen. De esta manera, la incorporación de variables ambientales y el sometimiento de los planes reguladores a un proceso de evaluación ambiental, son imperativos que se derivan de lo dispuesto en el artículo 50 constitucional” (Sentencia número 2007-13293 de las diez horas cuarenta minutos del catorce de septiembre del dos mil siete.) De esa manera, se insiste, la consideración del impacto para el ambiente de los planes de ordenación urbana, así como de los instrumentos reglamentarios de implementación, no pueden, bajo ninguna justificación, prescindir de esta variable, so pena de generar un proceder ilegítimo que daría paso a las responsabilidades civiles, penales y administrativas derivadas de la desatención de este deber. La omisión de esta exigencia y sus efectos en términos de invalidez de los instrumentos de ordenación urbana ha sido analizada por la Sala Constitucional, entre otros, en los votos 2005-14293 y 2001-5737.

IX.- Sobre el efecto (impacto) de la planificación urbana en el derecho de propiedad de las personas. Al tenor de lo expuesto hasta el momento, se desprende que la potestad planificadora urbana (nacional, regional o local) consiste en una competencia legítima, que busca conciliar el derecho de propiedad con el interés público en lo que se refiere al establecimiento programado y con justificación técnica debida, de los usos permitidos y no permitidos de la tierra. Desde ese plano, incide de manera directa en el derecho de propiedad inmobiliaria, concretamente en el denominado derecho de edificación y disposición del inmueble (ius edificandi), y el destino o uso que se le quiera dar al predio (actividad comercial, industrial, agrícola, de conservación, etc) en la medida en que si bien el titular de la cosa mantiene su dominio, el ejercicio concreto del derecho de edificación y/o de uso, viene condicionado a priori por las reglas que fije el plan regulador, el reglamento de zonificación, las normas de fraccionamiento y las condiciones que imponga el reglamento de construcciones y el Reglamento de Renovación Urbana. En rigor, ser trata de un derecho cuyo ejercicio se supedita a que el uso propuesto por el titular sea compatible (conforme) con el contenido en esas reglas de planificación. De ahí que en el contexto urbanístico, el uso de la tierra, en función de lo dispuesto en esas herramientas normativas, pueda ser urbanizado, urbanizable y no urbanizable. Incluso, a partir de la zonificación, el certificado de uso de suelo puede reflejar que el uso propuesto es conforme, no conforme o con reservas al uso propuesto. Desde esa arista, las modificaciones en estos instrumentos de planificación bien pueden generar como efecto una imposibilidad de uso de la tierra, acorde a la vocación originaria para la cual fue adquirida. Con todo, es claro que estas reglas de planificación incorporan limitaciones al ejercicio del derecho de dominio (propiedad), limitaciones que han de ser razonables y proporcionadas, sin que pueda estimarse legítimo que supriman por completo la disponibilidad o régimen de uso de los bienes. Existe por ende una relación inescindible entre la propiedad inmobiliaria y el Derecho Urbanístico, en la medida en que este último limita, orienta y condiciona el contenido efectivo de aquella. El derecho de propiedad, tutelado en el canon 45 de la Carta Magna, en principio, se entendió como un derecho de carácter absoluto, exclusivo y perpetuo. Empero, el análisis de este derecho ha evolucionado a la percepción de una naturaleza relativa, en tanto está sujeta a la posibilidad de imponer limitaciones por causa de interés público. En el fallo No. 4205-96 de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996, la Sala Constitucional, sobre el contenido de este derecho indicó: “V. DE LA FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD Y SU RELACIÓN CON LAS LIMITACIONES AL DERECHO DE PROPIEDAD -PÁRRAFO SEGUNDO DEL ARTICULO 45 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. Una concepción del derecho de propiedad privada en términos absolutos y prácticamente ilimitados, pasó a constituir el punto de apoyo básico sobre el cual se estableció el sistema occidental, consagrándose como centro básico del ordenamiento jurídico la completa intangibilidad del derecho de propiedad, por cuanto la misma implicaba el completo señorío sobre el bien, de manera absoluta, general, independiente, plena, universal, ilimitada y exclusiva. Sin embargo, tal concepto ha evolucionado, hasta llegar a proponerse la defensa de una propiedad basada en la armonía social, y por un sentido social de la propiedad de la tierra. Se modifica así la base jurídica sobre la que descansa la protección de la propiedad y de ser un derecho exclusivo para el individuo, pasa a corresponderle una obligación en favor de la armónica convivencia de la sociedad. Surgió la idea de la "función social" de la propiedad, en la que todo individuo tiene la obligación de cumplir ciertas obligaciones comunales, en razón directa del lugar que ocupa y de los intereses del grupo social que lo representa. El contenido de esta "propiedad-función", consiste en que el propietario tiene el poder de emplear el bien objeto del dominio en la satisfacción de sus propias necesidades, pero correspondiéndole el deber de ponerla también al servicio de las necesidades sociales cuando tal comportamiento sea imprescindible. Con este nuevo concepto se ensanchan las atribuciones del legislador para determinar el contenido del derecho de propiedad, lo que se logra por medio de los límites y obligaciones de interés social que pueda crear, poniendo fin a su sentido exclusivo, sagrado e inviolable.(...) VI. El artículo 45 de la Constitución Política consagra, en nuestro orden jurídico-constitucional, el derecho de propiedad. En el párrafo primero señala su carácter de "inviolable" y establece la obligación por parte del Estado de indemnizar al propietario previamente, cuando deba suprimirla por razones de "interés público legalmente comprobado". En el párrafo segundo establece la posibilidad de establecer limitaciones de interés social a la propiedad, mediante ley aprobada por votación calificada -votación de los dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa-. De lo anterior, queda claro que la obligación de indemnizar por parte del Estado, está constitucionalmente prevista única y exclusivamente cuando se trata de expropiar y no rige para las limitaciones de interés social que se establezcan mediante ley aprobada por votación calificada (...)" Desde este plano, esa propiedad, si bien constituye un derecho de base constitucional, su contenido se desarrolla por fuentes legales. En esa línea, el canon 264 del Código Civil fija el contenido del dominio o propiedad, que comprende los derechos de posesión, usufructo, transformación, enajenación, defensa, exclusión, restitución e indemnización. Como se ha señalado, ese contenido no es irrestricto, pues se encuentra sujeto a limitaciones impuestas por ley teniendo en cuenta el interés privado de los demás propietarios, así como el interés público de la colectividad. Desde este plano, el mismo numeral 45 de la Carta Magna fija las formas en que de manera legítima, ese derecho de propiedad se ve relativizado. Esa norma estatuye en su tenor literal: "La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley. En caso de guerra o conmoción interior, no es indispensable que la indemnización sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente se hará a más tardar dos años después de concluido el estado de emergencia./ Por motivos de necesidad pública podrá la Asamblea Legislativa, mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad limitaciones de interés social." En lo que viene relevante al marco urbanístico, el precepto aludido, en el párrafo segundo regula la figura de las limitaciones administrativas, categoría de la que participan las reglas urbanísticas. Estas limitaciones se basan en la existencia de una utilidad o necesidad pública genérica que se fundamenta en las reglas de convivencia social y vecindad, tutela de materia ambiental, disposiciones edilicias o urbanísticas, entre otras. De ahí que a diferencia de la expropiación que recae sobre el bien de una persona en particular que se identifica en la declaratoria de interés y definición del bien particular a obtener por este mecanismo forzoso, en las limitaciones administrativas, el destinatario de aquellas es cualquier persona (titular) que se encuentre en el supuesto de hecho previsto por la norma que impone la limitación. Por otra parte, las limitaciones deben ser impuestas por ley emitida con mayoría calificada, en tanto que para la expropiación no se impone esa exigencia de mayoría en el procedimiento de emisión de ley. Una limitación impuesta sin ley habilitante o al amparo de una fuente legal emitida sin esa mayoría de aprobación legislativa, sería inválida en su base. Por otro lado, en las limitaciones, en tesis de inicio, no se suprime el derecho de propiedad, sino que solamente se limita al titular a la realización o ejercicio de algunos de los atributos de ese dominio o reduce su ámbito de acción, sin suprimirlos totalmente. Dada esa particularidad, en la medida en que en la expropiación hay pérdida total de los atributos del derecho de propiedad (como un todo), se impone, al tenor de la misma Constitución Política, indemnización previa (con las salvedades previstas por esa norma y la misma Ley de Expropiaciones), a diferencia de la limitación administrativa, en la que, al no existir supresión del derecho de propiedad, en tesis de inicio, no se prevé reparación patrimonial.

X.- En cuanto a los alcances y restricciones de esas limitaciones a la propiedad, el Tribunal Constitucional en el fallo aludido expresó en lo relevante: "VIII. No obstante lo señalado en los considerandos anteriores, debe advertirse que las limitaciones legítimas que puedan imponerse a la propiedad privada encuentran su frontera natural en el grado de afectación a la propiedad; esto es, cuando la restricción al derecho de propiedad se convierte en una verdadera expropiación con la consecuente obligación de indemnizar, porque se hace desaparecer completamente el derecho de propiedad, o cuando no se afecte a la generalidad de la colectividad. Así lo señaló la Corte Plena en relación con las limitaciones a imponer a la propiedad cuando traspasan el límite señalado, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres: "[...] es decir "limitaciones" como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad privada ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la carta política"; y como lo indicó este Tribunal en las citadas sentencias número 5097-93 y 2345-96; en que señaló: "IV.) Para la Sala los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo". (Sentencia número 5097-93); "Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien". (sentencia número 2345-96).”  Al respecto, debe recordarse que los planes reguladores, por su contenido y régimen reforzado de creación, legítimamente pueden imponer limitaciones de interés social a la propiedad. En esa línea pueden verse también los votos números 5305-93, 6706-93, 4205-96 y 2006-13330, todos de la Sala Constitucional. De lo anteriormente expuesto se colige que las las limitaciones urbanísticas son totalmente válidas, empero, en la medida en que la imposición de una de estas situaciones lleve, en el ámbito práctico, a disfuncionalizar la propiedad (o su contenido), sea, que imposibiliten la utilización o uso del bien para los fines permitidos por las normas urbanísticas, esas limitaciones pasan a ser vías de expropiación de hecho. En general, cuando se utilice cualquier otra forma de afectación o limitación al ejercicio pleno del dominio, que consista en una imposibilidad de ejercicio de la nuda propiedad, emerge el derecho de indemnización a favor del titular afectado. En esa línea, el canon 13 de la Ley de Expropiaciones señala: "Las disposiciones de esta Ley serán aplicables para constituir servidumbres y para todo tipo de afectación de bienes y derechos. Cuando, por el tipo de afectación, se le limite sustancialmente la disponibilidad del bien o el derecho, la tramitación como afectación será improcedente y deberá ejecutarla la expropiación integral." En igual sentido, el ordinal 17 de la Ley de Expropiaciones regula el denominado remanente disfuncional, que impone que en aquellos casos de expropiaciones parciales, el resto del inmueble no pueda ser utilizado por el titular en las actividades permitidas. En ambos  casos, cuando el efecto material sea la limitación sustancial de la disponibilidad del bien, lo debido es establecer la expropiación total de ese bien. Lo anterior ya que en ese supuesto, se estaría no ante una afectación de la propiedad, propia del régimen de las limitaciones administrativas, sino ante una verdadera expropiación de hecho, en la medida en que se suprime por completo la posibilidad de disposición del bien. Lo anterior debe analizarse en cada caso concreto, para lo cual, es imperativo considerar el uso permitido del suelo de cada inmueble a expropiar, así como las cabidas mínimas de fraccionamiento o edificación y usos permitidos o no permitidos. Por ejemplo, si el remanente no expropiado o la franja de terreno sobre la cual no pesa la limitación administrativa tiene una cabida inferior a la que establece el plan regulador para poder ejercer el derecho de transformación o construcción (ius edificandi), en los casos de terrenos con vocación urbanística, el efecto jurídico material es la supresión de la disponibilidad de uso de la heredad, llevando en tales hipótesis a la obligación de expropiar todo el terreno. Igual ocurre cuando en los terrenos con vocación urbana, el plan regulador no permite ningún tipo de transformación, pues en esos casos, se expone al propietario a una suerte de imposibilidad de explotación de su inmueble, pese a que el propietario mantiene las obligaciones urbanas que imponen las limitaciones administrativas, v.gr., construcción y mantenimiento de aceras, conservación y seguridad del inmueble, entre muchas, así como cargas tributarias referidas al inmueble, entre ellas, impuesto sobre la propiedad inmobiliaria, tasas municipales varias, sin que pueda sacar provecho de uso y disposición del bien. Debe indicarse que además existen limitaciones de orden ambiental, como las que impone la Ley Forestal, que permite al Estado determinar áreas protegidas por la vía del Decreto Ejecutivo. Cabe reiterar que una de las características de las restricciones y servidumbres es que el propietario no pierde totalmente esa condición y puede continuar utilizando el bien, en el marco de lo permitido y debido, es decir, no supone la pérdida absoluta de la disponibilidad del bien. Por ello, cuando como consecuencia de una limitación administrativa, el propietario no pueda del todo utilizar el bien o no pueda darle uso, supondría en el fondo una transferencia del bien a la totalidad del uso público, lo que llevaría, se insiste, a una expropiación de hecho. De ahí que en cada caso deba examinarse si la propiedad se torna disfuncional o se enerva sustancialmente la nuda propiedad, caso en el cual, como tutela del derecho de propiedad, se impone la orden expropiatoria, a fin de no someter al titular a una desposesión injustificada. Atendiendo a estas pautas, de seguido se ingresa al examen de las afectaciones que la accionante reprocha respecto de la finca de su propiedad, las cuales, según indica, llevan a suprimir su derecho de edificación acorde a las intenciones y vocación inicialmente establecidas por el Reglamento de Zonificación vigente al momento de adquirir el bien en el año 2007 […].”

 

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Otras Referencias: Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 del 04 de octubre de 1995 Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996 Ley de Conservación de Vida Silvestre No. 7317 Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos No. 7779 del 30 de abril de 1998 Ley de Biodiversidad No. 7788 del 30 de abril de 1998 Ley de Aguas No. 276 del 27 de agosto de 1942 Ley de Planificación Urbana No. 4240 del 15 de noviembre de 1968

Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas
Texto de la resolución

 

EXPEDIENTE: 14-010707-1027-CA

ASUNTO: PROCESO DE CONOCIMIENTO

ACTOR: DESARROLLOS URBANÍSTICOS BLOQUE SGRAH CUATRO DDD S.A..

DEMANDADOS: EL ESTADO, MUNICIPALIDAD DE MORA, INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO, SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN.

 

No. 0037-2017-VI.

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEXTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las catorce horas del veintidós de marzo del dos mil diecisiete.

Proceso de puro derecho establecido por el señor Nombre40664  , portador de la cédula de identidad número CED109808, en su condición de apoderado especial judicial de la entidad de esta plaza denominada DESARROLLOS URBANÍSTICOS BLOQUE SGRAH CUATRO DDD S.A., con cédula de persona jurídica número CED109809, contra el Estado, representado en este proceso por la señora procuradora Gloria Solano Martínez, cédula de identidad número CED1780, la Municipalidad de Mora, representada por su Alcalde, señor Nombre10172  , cédula de identidad número CED84076, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (en adelante INVU), representado por su apoderada general judicial, señora Graciela Cavada Azofeifa y el Sistema Nacional de Área de Conservación (en lo sucesivo SINAC), representada por su apoderada especial judicial, señora Gidgett Ramírez Hernández, cédula de identidad número CED109810.

 

RESULTANDO:

            1.-  En fecha 19 de diciembre del 2014, la entidad accionante formula la demanda que ha dado origen al presente proceso, para que en sentencia se disponga, pretensiones que fueron luego precisadas en audiencia preliminar celebrada el 24 de mayo del 2016 en el siguiente sentido: "l. Que se declare a los demandados responsables de la inutilización e imposibilidad de explotación de los lotes que fueron adquiridos durante la vigencia de la modificación efectuada al Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del Cantón de Mora del año 2001, por ser inmuebles con un área inferior a la permitida según el reglamento de zonificación vigente. 2. Que se declare responsable al Estado que por la falta de fiscalización, control y protección de la Zona de Protección Cerros de Escazú, permitiendo el cambio de la zonificación y cambio de los usos permitidos a vivienda unifamiliar y multifamiliar lo que generó la compra de terrenos con áreas dentro del rango superior a 1.000 m2 e inferiores a 10.000 m2, y con ello ocasionó que los demandantes hicieran la compra de terrenos dentro de ese rango, que posteriormente serían inexplotables e inutilizables. 3. Que se declare responsable a los demandados al pago de los daños y perjuicios ocasionados por la pérdida o disminución del valor de mercado de los terrenos adquiridos por la demandante, daños ocurridos a partir de la resolución 2010-021258 de las 14:00 horas del 22 de diciembre de 2010 de Sala Constitucional hasta la promulgación del plan general de manejo zona protectora Cerros de Escazú, publicado en Gaceta número 37 del 23 de febrero de 2016 y la pérdida o disminución de valor de mercado a partir de la promulgación del plan general de manejo zona protectora Cerros de Escazú consistiendo los daños en la pérdida de valor comercial con respecto al valor actual de mercado, las cuotas de mantenimiento del condominio pagadas desde la compra, impuestos municipales pagados desde la compra, los honorarios profesionales pagados para la compra y los perjuicios, los intereses legales y costo de oportunidad por la inversión. 4. Que se condene a los demandados al pago de los intereses legales por las sumas de daños y perjuicios, y al daño moral ocasionado por la esperanza de compra y adquisición de lote para vivienda que se vio truncada. 5. Que se condene a los demandados al pago de las sumas que se liquiden con la respectiva indexación. 6. Que se condenen a los demandados al pago de ambas costas." Como pretensión subsidiaria formuló la siguiente: "l. Que en virtud de la pérdida de valor de los lotes adquiridos por los demandantes en el Condominio Hacienda Los Bambúes adquiridos por los demandantes, y la imposibilidad de utilización para el fin que fueron adquiridos dichos inmuebles por parte de los demandantes, se ordene le expropiación forzosa a cargo del Estado de esos inmuebles, conforme al articulo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente." (Imágenes 22-40, 45-47, 171-172 del expediente)

          2.- Conferido el traslado de ley, la demanda fue contestada de manera negativa por todas las partes y opusieron las siguientes defensas: a) Estado: Falta de derecho y falta de legitimación pasiva (imágenes 105-116 del expediente); b) Municipalidad de Mora: falta de agotamiento de la vía administrativa (desistida en audiencia preliminar), falta de legitimación activa y pasiva, actividad procesal defectuosa (desistida en audiencia preliminar), falta de derecho, falta de interés actual, culpa de la víctima y hecho de tercero (imágenes 120-146 del expediente); c) INVU: falta de derecho, falta de legitimación activa y pasiva (imágenes 61-80 del expediente) y d) SINAC: prescripción y falta de derecho (imágenes 81-97 del expediente)

          3.- En la audiencia preliminar celebrada el 24 de mayo del 2016, la entidad accionante precisó sus pretensiones en los términos arriba señalados y planteó como hecho nuevo el siguiente: "Décimo noveno: El Sistema Nacional de Áreas de Conservación mediante resolución RSINAC-CONAC-04-2016, resolución tomada a partir del acuerdo número 9 de la sesión ordinaria número 11 -2015 del 23 de noviembre de 2015 del Consejo Nacional de Áreas de Conservación dicta el plan general de manejo Zona Protectora Cerros de Escazú, el cual fue publicado en Gaceta número 37 del 23 de febrero de 2016. Lo anterior a fin de cumplir con la resolución número 2010-021258 de las 14:00 horas del 22 de diciembre de 2010, resolución que afecta la situación jurídica de mi representado."  (Imagen 172 del expediente)

          4.- Otorgado el plazo para pronunciarse sobre dicha ampliación, las partes co-accionadas se pronunciaron en los términos que consta a imágenes 175-179 (INVU), 191-195 (Municipalidad), 199-202 (Estado) y 503-511 (SINAC).

          5.- La audiencia preliminar establecida en el ordinal 90 del Código Procesal Contencioso Administrativo fue continuada el 16 de junio del 2016 con la asistencia de todas las partes. En esa fase la Municipalidad de Mora desistió de la defensa de actividad defectuosa y de la de falta de agotamiento de la vía administrativa. De igual manera, mediante la resolución No. 1347 de las 14 horas 36 minutos, el juzgador de trámite dispuso diferir para sentencia la defensa de prescripción formulada por las partes accionadas. Al no existir prueba que evacuar en juicio oral, de conformidad con el numeral 98.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo, el asunto fue declarado de puro derecho y las partes presentes rindieron sus conclusiones de manera oral. (Imágenes 723-728 del expediente)

            6.- El expediente respectivo fue remitido a esta Sección Sexta del Tribunal Contencioso Administrativo para la emisión del fallo pertinente en fecha 19 de diciembre del 2016, según consta en detalle del Sistema Escritorio Virtual, en el que consta la totalidad del expediente principal.

            7.- Mediante auto de las diez horas del siete de febrero del dos mil diecisiete, este Tribunal dispuso en lo medular: "...En la audiencia preliminar el juzgador de trámite dispuso el rechazo de la prueba pericial ofrecida por la entidad accionante consistente en análisis de perito en correduría de bienes raíces, para que analizara y definiera si la supresión del Plan Regulador de Mora, en lo que se refiere al Reglamento de Zonificación del año 2001, había incidido en el precio final de las propiedades en el Condominio Hacienda Los Bambúes, con respecto al valor de mercado. Empero, de cara al análisis de las pretensiones de fondo, de orden indemnizatorio, es imperativo establecer de manera técnica, si la emisión del Plan de Manejo por parte del SINAC en el año 2016, ha generado un impacto en el valor de mercado de la propiedad de la accionante, dado que constituye un elemento medular en la teoría del caso de la promovente, que se desprende de la variación de pretensiones realizada en la audiencia preliminar que consta a imágenes 170-173 del expediente. Para tales efectos, y a tono con las potestades de corrección y saneamiento que de oficio, acude a todo órgano jurisdiccional, a tono con los ordinales 97, 98 del Código Procesal Civil y a fin de evitar eventuales nulidades en el fallo final como derivación de lesiones al debido proceso y la máxima de apertura probatoria de las partes, se dispone revocar parcialmente la decisión del juez de trámite adoptada a las 15 horas 05 minutos dictada dentro de la audiencia preliminar celebrada el 16 de junio del 2016, únicamente en lo que se refiere al rechazo de la prueba pericial. En su lugar, a fin de enderezar los procedimientos, se dispone la admisión de la prueba pericial ofrecida por la parte reclamante a fin de que designe de perito experto en correduría de bienes raíces, a efectos de que se sirva rendir análisis y dictamen en cuanto al siguiente aspecto: La incidencia en el precio en mercado inmobiliario que se haya producido respecto de la finca del Partido de San José, matrícula de Folio Real Placa26445, como parte del proyecto Condominio Residencial Los Bambúes, producto del régimen de disponibilidad y edificabilidad fijados por el Plan General de Manejo de la Zona Protectora Cerros de Escazú, emitido por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación mediante resolución RSINAC-CONAC-04-2016, resolución tomada a partir del acuerdo número 9 de la sesión ordinaria número 11 -2015 del 23 de noviembre de 2015 del Consejo Nacional de Áreas de Conservación, publicado en Gaceta número 37 del 23 de febrero de 2016, que fija una ocupación máxima de 300 metros cuadrados con una permisibilidad de dos pisos en edificaciones de vivienda unifamiliar, respecto de las condiciones y valor de mercado que ostentaba esa propiedad en el año 2007. Cabe destacar que dicho análisis deberá referirse únicamente el valor del terreno (sin edificaciones), pero considerando la potencialidad de uso constructivo que en ambos momentos históricos regía. Para tales efectos se fija un monto prudencial de ¢250.000.00 (doscientos cincuenta mil colones) para responder por los estipendios profesionales del perito designado, sin que dicha suma implique en forma definitiva el monto total de los honorarios. Esta suma deberá depositarse en la cuenta de este Tribunal en el Banco de Costa Rica, No. 140107071027-3 dentro del plazo de TRES DÍAS HÁBILES, bajo el apercibimiento de que si no se verifica dentro citado plazo, se tendrá por desistida la prueba pericial aludida. Una vez efectuado el depósito deberá comunicarse a este despacho a fin de proceder a la designación del profesional respectivo.(...)". (Imágenes 731-733 del expediente)

            8.- En escrito presentado el 16 de febrero del 2017, la demandante aporta comprobante de depósito de los honorarios fijados prudencialmente por este cuerpo colegiado. (Imágenes 752-753 del expediente)

            9.- Contra el auto referido en el aparte 7 anterior, el Estado, la Municipalidad de Mora, el INVU y el SINAC formularon recurso de revocatoria por las razones que se observan en imágenes  734-736, 737-738, 740-741 y 742-743 del expediente, respectivamente. Respecto de esas impugnaciones, mediante el auto de las 10 horas del 23 de febrero del 2017, a fin de continuar con los procedimientos, este Tribunal confirió audiencia de dichos recursos a la accionante, según consta a imágenes 755-762 del expediente, sin que conste dentro de los autos, manifestación alguna sobre ese particular.

          10.- Por auto de las 11 horas 50 minutos del 13 de marzo del 2017, este Tribunal resolvió las medidas recursivas aludidas en el siguiente sentido: "POR TANTO. Se acogen los recursos de revocatoria formulados por las partes co-accionadas. En consecuencia, se revoca el auto de las las diez horas del siete de febrero del dos mil diecisiete. No existiendo más aspectos que corregir, procédase a emitir la sentencia de fondo correspondiente. Se ordena la devolución inmediata a favor de la accionante, de las sumas depositadas por conceptos de honorarios profesionales provisionales. NOTIFÍQUESE." En los procedimientos ante este Tribunal no se han observado nulidades que deban ser subsanadas.

 

Redacta el juzgador Garita Navarro con el voto afirmativo de las juezas Abarca Gómez y Fernández Brenes. 

CONSIDERANDO

            I.- Hechos probados. De relevancia para la resolución del presente proceso se tienen los siguientes: 1)  Que la Zona Protectora Cerros de Escazú fue creada mediante Decreto 6112-A es del 23 de junio de 1976 y su ampliación fue dispuesta por el Decreto Ejecutivo No. 14672 del 20 de junio de 1983. (Consulta sistema SCIJ) 2) Que en Gaceta No. 205 del 27 de Octubre de 1993, se publicó el primer Plan Regulador de Ciudad Colón el cual había sido aprobado por parte del Concejo Municipal de la Municipalidad de Mora mediante sesión número 254 del 27 de Agosto de 1993, y que había sido estudiado desde el año 1991 por parte del INVU, según el cual en su artículo 10, se estableció la Zona Agrícola, que correspondería a terrenos ubicados en la periferia del cantón, zona en la que estaría ubicada la finca madre en la que se constituyó el Condominio Hacienda Los Bambúes. Dentro de los requisitos de aquella zonificación se establecía un área mínima (menor superficie permitida de un lote) conforme a la "Parcela Mínima Productiva" definida por el Ministerio de Agricultura y Ganadería, un frente mínimo de 20 metros, y una cobertura máxima (área que se deduce del coeficiente de dividir el área del terreno cubierta por la estructura entre el área del lote) del 10% del área del lote, incluyendo construcciones afines al uso agrícola, tales como bodegas, galerones, tanques, etc. (Hecho primero de la demanda no controvertido por la Municipalidad de Mora y el INVU) 3) En el año 2001 la Municipalidad de Mora, inició un procedimiento de aprobación para una modificación al plan regulador de Mora, a fin de que el mismo fuese aprobado por el INVU conforme a la Ley de Planificación Urbana, y mediante oficio PU-C-PT-081-2001 del 30 de abril del 2001 del INVU, se registra la primera actuación de control y fiscalización por parte del INVU acerca de la planificación de desarrollo urbano pretendida por la Municipalidad de Mora. Así el INVU comunica al Concejo Municipal de Mora, algunas recomendaciones al proyecto de modificación del plan regulador. (Hecho segundo de la demanda no controvertido por el INVU) 4) Que mediante oficio de fecha 9 de mayo del 2001, el Alcalde Municipal del Cantón de Mora envía a la Dirección de Urbanismo del INVU un estudio hidrológico realizado por una empresa particular, así como el mapa del Proyecto de la Modificación del Plan Regulador de Ciudad Colón, según dicho estudio se establece en la "Descripción de Crecimiento", que de acuerdo a las altas pendientes de la zona, y tendiendo el desarrollo de la zona, este debería tender a ser residencial de baja densidad con lotes de áreas superiores a 1000 m2; además, se aportaron al estudio hojas cartográficas con la demarcación de la Zona de Protección Cerros de Escazú. (Hecho tercero de la demanda no controvertido por el INVU en cuanto a la remisión del estudio) 5) Que mediante oficio PU-C-D-495-2001 del 17 de agosto del 2001, sin que conste dentro del expediente administrativo del INVU, algún tipo de estudio técnico ambiental acerca de la posible afectación ambiental a la Zona de Protección de los Cerros de Escazú, la Dirección de Urbanismo comunicó a la Municipalidad de Mora la aprobación, por mayoría absoluta de votos, de la propuesta de modificación al plan regulador, cambiándose así el reglamento de zonificación para el área comprendida dentro de la Zona Protectora Cerros de Escazú, modificándose el uso del suelo de zona agrícola y usos forestales de la tierra, a una Zona Residencial de baja Densidad con Restricciones, el cual permitía el uso de suelo para construcción de vivienda unifamiliar y multifamiliar. (Hecho quinto de la demanda no controvertido por el INVU y la Municipalidad de Mora) 6) Que mediante sesión ordinaria número 210-2001 de las 17:00 horas del día 3 de Setiembre del año 2001, Capítulo Tercero: Informe del Señor Alcalde, artículo 21, se presentó para aprobación del Concejo la Modificación al Plan Regulador de Ciudad Colón, el cual fue aprobado mediante acuerdo definitivo, y ordenándose en esa oportunidad la publicación en el Diario Oficial La Gaceta, rigiendo dicho plan a partir de su publicación. Posterior a la modificación, no existe ningún algún tipo de actividad de control, fiscalización o protección de la Zona de Protección de los Cerros de Escazú por parte del MINAET. (Hecho sexto de la demanda no controvertido por la Municipalidad) 7) Que en Gaceta número 173 del 10 de Setiembre del 2001, se publicó la modificación del Reglamento de Zonificación de Ciudad Colón, que según su artículo 4.3 creó la Zona Residencial de Baja Densidad con Restricciones (Z.R.B.D.R), estableciéndose así en dicho reglamento para dicha zona los usos permitidos, los usos no conformes y los requisitos, de la siguiente manera:

“Articulo 4.3. Zona residencial de baja densidad con restricciones (Z.R.B.D.R): Esta zona corresponde a terrenos ubicados al Este y Oeste del cuadrante de Ciudad Colón, en la cual para desarrollar cualquier proyecto será necesario realizar estudios y análisis que establezcan que las futuras edificaciones no tendrán problemas debido a deslizamientos, hundimientos, ó erosión de los suelos.

1. Usos permitidos: Vivienda unifamiliar y multifamiliar, en urbanizaciones y condominio, comercio menor y servicios públicos comunales. Toda actividad agrícola, pecuaria v forestal o relacionada con estas.

2. Usos no conformes: Todos los no incluidos en usos permitidos.

3. Requisitos:

3.1. Estudios Hidrología y Geológicos que demuestran que no existen problemas de deslizamientos, hundimientos o erosión de los suelos.

3.2. Área lote mínimo: 1.000 metros cuadrados .

3.3. Frente mínimo de lote: 20.00 metros .

3.4. Retiros: Frontal 5.00 metros ,

Laterales 3.00 metros a cada lado ó 5.00 metros a un solo lado.

Posterior 3.00 metros

En edificación de 2 ó más pisos se aplicará lo indicado al respecto en el Reglamento de Construcciones.

3.5. Altura máxima: 2 pisos en vivienda unifamiliar.

6 pisos en vivienda multifamiliar de 4 pisos en adelante se deberá contar con el visto bueno de Aviación Civil.

3.6. Cobertura máxima: 30% en vivienda unifamiliar

15% en vivienda multifamiliar.

3.7. Densidad permitida: 30 habitantes por hectárea

6 viviendas por hectárea.”

De igual manera se reformó el inciso 3 del artículo 10 de ese Reglamento de Zonificación en el siguiente sentido:

“Articulo 10 .—Zona Agrícola (Z.A.): Esta zona corresponde a terrenos ubicados generalmente en la periferia, que conservan un uso agrícola, el cual se pretende proteger y a la vez darle un colchón de amortiguamiento al desarrollo urbanos, como límite.

1. Usos permitidos. Además de las instalaciones necesarias para la actividad agrícola, se permite únicamente la vivienda del propietario o de los peones de la finca, siempre que existan los servicios mínimos.

Para las Zonas de Brasil, Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael, y Barrio La Trinidad, se hace la excepción dentro de estos sectores ya que existe un alto índice de vivienda mezcladas con la actividad agrícola y que debe darse lugar a un crecimiento vegetativo, por lo tanto se establece que la vivienda se permite y con los mismos requisitos de la zona residencial ya definidos. El crecimiento vegetativo se hace en la periferia de las calles públicas y con accesos a servidumbres o calles públicas nuevas no mayores a 150 metros de largo en el caso de calle pública y no mayor de 60 metros en el caso de servidumbre, cumplan con el Reglamento de Construcción y los tamaños de lote dependerán de las pruebas de infiltración.

2. Requisitos.

2.1. Arca mínima: 1 hectárea .

2.2. Frente mínimo: 20,00 metros ,

2-3. Cobertura máxima- 10% del área de la finca, incluyendo las construcciones afines al uso agrícola.

(*)3. Requisitos:

Para las zonas de Brasil, Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael y Barrio La Trinidad, de conformidad con lo establecido en el punto primero del presente artículo, se permite el desarrollo residencial con los siguientes requisitos:

1. Densidad máxima de 250 habitantes por hectárea.

2. Altura máxima de 6 pisos.

3. Cobertura máxima del 30%.

4. Los usos conformes y no conformes como se establecen en la Zona Residencial.

5. Todos los terrenos de esta zona deberán presentar estudios en que se analicen la estabilidad de suelos, erosiones, deslizamientos y contaminación de ríos y quebradas, así como fuentes de agua.”

(Hecho séptimo de la demanda no controvertido por el INVU y la Municipalidad de Mora) 8) En fecha 12 de Abril del 2007, entre Nombre138419  , cédula de identidad número CED109811, en su calidad de apoderado especial de Nombre96718   , cédula de identidad número CED109812 y Nombre138422  , cédula Placa26446, denominado "CEDENTES" y la señora Nombre139159   , cédula de identidad número CED109813, en su calidad de "CESIONARIA", celebraron contrato de cesión de acciones, en virtud del cual, los primeros cedían cada uno una acción común y nominativa de la entidad denominada Desarrollos Urbanísticos Bloque Sgrah Cuatro DDD S.A., pasando la cesionaria a ser la dueña de la totalidad del capital accionario. El monto del contrato privado fue de $256.017,86 (doscientos cincuenta y seis mil diecisiete dólares con ochenta y seis centavos), lo anterior a fin de construir una vivienda para habitar con su familia. En la cláusula cuarta inciso b) del contrato se indicó: "Que el único activo de la sociedad es la finca filial inscrita en el Registro Público de la Propiedad, Partido de San José, Sección de Propiedad Horizontal, matrícula de Folio Real número Placa26443        , que es la filial número cuarenta y siete de condominio Hacienda Los Bambúes, que se encuentra libre de gravámenes hipotecarios, anotaciones y embargos, así como al día en el pago de impuestos nacionales y municipales." (Imágenes 15-16 del expediente) 9) Que la finca matrícula Placa26447 se describe con una naturaleza de finca filial Placa13487, terreno apto para construir, que se destinará a uso habitacional el cual podrá tener una altura máxima de dos pisos, sita en el distrito Colón del Cantón de Mora, Provincia de San José, cabida de dos mil tres metros con setenta y cuatro decímetros cuadrados, plano SJ-1040167-2005. (Imagen 48 del expediente) 10) Que la finca matrícula Placa26447, corresponde a la finca filial número 47 del Condominio Horizontal Residencial Hacienda Los Bambúes, desarrollada por Urbanizadora La Laguna S.A.  En el plano catastrado SJ-1040167-2005 se indica en el detalle del cuadro de áreas que de la cabida referida en el aparte previo la cobertura máxima permitida en zona es de 30%, con una altura de 2 pisos, para un área máxima de cobertura propuesta de 601.12 m2 (seiscientos un metros doce decímetros cuadrados), un área máxima de construcción de 1202.24 m2 (mil doscientos dos metros veinticuatro decímetros cuadrados), índice de construcción 0.6. (Copia de plano catastrado SJ-1040167-2005 a imágenes 118-119 del expediente) 11) Que en escrito recibido en la Secretaría de la Sala Constitucional a las 10:11 horas del 19 de junio de 2009, el Alcalde de la Municipalidad de Mora, presentó acción de inconstitucionalidad contra la reforma integral efectuada al Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del cantón de Mora, únicamente en relación con la Zona Protectora Cerros de Escazú (ZPCE), tramitada bajo el expediente 09-009306-0007-CO. En lo medular adujo que la Zona Protectora Cerros de Escazú, que tiene una extensión de 7.175 hectáreas, de las cuales aproximadamente el 30 % se encuentra en el cantón de Mora, es una unidad geomorfológica que sirve de pulmón a la Gran Área Metropolitana, con una rica biodiversidad, un valioso sistema hídrico y gran belleza paisajística. El 10 de septiembre de 1993 entró a regir el Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del Cantón de Mora y, según la zonificación vigente en ese momento, la Zona Protectora Cerros de Escazú se encontraba integralmente dentro de la Zona Agrícola, cuyas regulaciones sobre uso de suelo eran restrictivas en cuanto a fines urbanísticos, con el fin de asegurar un control constructivo sobre esta zona dedicada a la protección forestal, y a la protección de los cuerpos de agua, para favorecer la estabilidad de los suelos con la cobertura vegetal. Señaló que en el año 2001 se realizó una reforma integral al Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del Cantón de Mora, publicada a La Gaceta N.173 del 10 de septiembre del 2001, que afectó esencialmente las áreas ubicadas en la Zona Agrícola y zona de resto del distrito, así como las áreas incluidas dentro de la Zona Protectora Cerros de Escazú, que anteriormente se encontraban dentro de la zona agrícola. Agregó que la reforma integral al Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del Cantón de Mora implicó un desmejoramiento desde el punto de vista ambiental en los siguientes aspectos: a) aumento del porcentaje de cobertura máxima del lote, pasa de 10 % al 30 % en ciertas zonas, que produce una disminución en la permeabilidad de los suelos b) disminución del lote mínimo: se pasó de entre 7000 metros cuadrados y una hectárea (10000 metros cuadrados) a 1000 metros cuadrados en algunas zonas, que implica la posibilidad de hacer fraccionamientos más densos en estas zonas de protección forestal; c) aumento en la densidad poblacional: se pasa a 30 habitantes por hectárea ; d) se cambió el uso de suelo: se pasa de uso agrícola a uno residencial donde se permite llevar a cabo la vivienda unifamiliar y multifamiliar, en urbanizaciones y condominio, comercio menor y servicios públicos comunales y realizar toda agrícola, pecuaria y forestal o relacionada con éstas; e) no se consideró la existencia de recursos forestales que deben ser protegidos por todas las instituciones estatales; f) no se consideró la existencia de las áreas de protección de quebradas, ríos y nacientes que también deben ser protegidos. Consideró el accionante que la reforma integral al Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del Cantón de Mora, únicamente en cuanto a la modificación de la zonificación de las áreas ubicadas en la Zona Protectora Cerros de Escazú y lo correspondiente en el Mapa de Zonificación, viola los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, que tutelan el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, pues las disposiciones impugnadas producen el desmejoramiento de las garantías ambientales definidas por la Municipalidad de Mora, por medio del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador, en cuanto a la Zona Protectora Cerros de Escazú, dado que la zona agrícola era la zona con mayores restricciones en cuanto a cobertura, lote mínimo y usos conformes y no conformes, sin embargo actualmente es posible que un urbanizador lleve a cabo un condominio en la Zona Protectora casi sin ningún tipo de restricción, pues es un uso conforme según la norma que se impugna, lo cual es totalmente contrario a los propósitos y fines de la creación de esta área silvestre protegida, que pretende resguardar los recursos forestales e hídricos de estos terrenos, que representa una violación al derecho a un ambiente sano, puesto que el ambiente en su integralidad se ve afectado, en perjuicio de todos los vecinos del Cantón, y especialmente los vecinos de la zona protectora y su área de influencia, que traspasa los límites cantonales. Acusó también la infracción del artículo 25.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, pues de allí se desprende la obligación de los Estados de respetar y asegurar el disfrute de los derechos humanos para sus habitantes, que engloba el accionar institucional, que debe encaminar todas sus políticas y regulaciones generales, así como sus actos concretos a su consecución, por lo que existe una discordancia entre el principio contenido en esa norma internacional y la reforma efectuada en el 2001 al Reglamento de Zonificación del Cantón de Mora, en cuanto a la Zona Protectora Cerros de Escazú. Alegó también una violación al artículo 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana Sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, conocido como Protocolo del Salvador, pues es claro que la emisión de una normativa local con fuerza de ley material, que flexibilice las regulaciones ambientales en un área silvestre protegida, es contraria a esta norma de derecho internacional, que establece la obligación del Estado de promover la protección preservación y mejoramiento del ambiente. Además señaló que la normativa impugnada violaba el principio de progresividad de los derechos humanos, ya que lejos de mejorar y asegurar el reconocimiento y respeto real de las personas de gozar de un nivel de vida adecuado que le asegure su salud y el bienestar y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, se emitieron regulaciones perjudiciales a la Zona Protectora Cerros de Escazú. (Sentencia 2010-21258 de la Sala Constitucional, resultando primero, consulta realizada al sistema SCIJ) 12) Que dentro del trámite de la acción de inconstitucionalidad referida en el aparte previo, se confirió audiencia al INVU, siendo que en el resultando 13 de la sentencia No. 2010-21258, la Sala Constitucional resume la respuesta de ese ente a las alegaciones del accionante en los siguientes términos: "13.- La señora Eugenia Vargas Gurdián, en su calidad de Presidenta Ejecutiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, manifiesta que no se encuentra evidencia alguna sobre estudios técnicos avalados por los entes competentes, que justificaran la modificación del reglamento cuestionado, en el que se cambia una zona que en esencia era de restricciones por aspectos geológicos y por tanto de protección, para convertirla en una Zona Residencial de Mediana Densidad. No solo no se encontraron los estudios que justificara esa modificación, sino que existe el informe técnico del funcionario de la Dirección de Urbanismo, Ing. Meyer Morúa, que en su oportunidad no avaló el Estudio Hidrológico realizado por una empresa privada (folio 39 – 40). No aparece en los archivos de la Dirección de Urbanismo, así como tampoco en los proporcionados por la Municipalidad de Mora, que fuese aportada la documentación requerida y obligatoria que se solicitaba en esa oportunidad en función de lo establecido en la Ley de Planificación Urbana y que justificara la modificación pretendida. No consta lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Planificación, la audiencia pública de previo adoptarse y ponerse en marcha las regulaciones urbanísticas locales o sus modificaciones. En comparación entre el Plan Regulador de 1993 y la modificación de 2001, en donde se muestran los cambios en zonificación y reglamento, se produce un cambio radical hacia el este y oeste de la Ciudad Colón, de Zona de Protección a restricciones de Zona Residencial Media Densidad. Señala que para tal cambio no se reportan evidencias de los estudios técnicos – ambientales y legales que sustentaran los mismos. A pesar de que la modificación contó con el aval de la Dirección de Urbanismo, se desconocen los fundamentos técnicos, ambientales y legales que tuvo el funcionario encargado en aquella época de otorgar tal aprobación." (Sentencia 2010-21258 de la Sala Constitucional, consulta realizada al sistema SCIJ) 13) Que dentro del trámite de la acción de inconstitucionalidad referida en el aparte previo, se confirió audiencia al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (ahora MINAE), siendo que en el resultando 14 de la sentencia No. 2010-21258, la Sala Constitucional resume la respuesta de ese ente a las alegaciones del accionante en los siguientes términos: "14.- El señor Nombre139160    , en su condición de Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, señala los antecedentes de la Zona Protectora de Cerros de Escazú, creado por Decreto Ejecutivo 6112-A de fecha 23 de junio de 1976 y, ampliado por Decreto Ejecutivo 14672 de fecha veinte de junio del año 1983, para constituir 7060 hectáreas aproximadamente. La disposición prevé que los inmuebles estatales y privados que estuvieran ubicados dentro de la Zona Protectora quedarían sometidos de forma obligatoria al régimen forestal. Una parte del área protegida quedó incluida dentro del cantón de Mora, la Municipalidad en el año 1993, emitió un Plan Regulador, el cual contaba con su respectivo Reglamento de Zonificación, el cual a su vez incluyó dicha zona dentro de la Zona Agrícola. Incluía restricciones en instalaciones para la actividad hasta el 10 % del área total del lote, no existía incompatibilidad al no verse afectada la vocación forestal de los terrenos incluidos. El resultado del nuevo Plan Regulador, y su Reglamento de Zonificación, es la modificación del uso de suelo en los terrenos contenidos dentro de la Zona Protectora Cerros de Escazú, teniendo como resultado que algunas zonas quedaran dentro del área agrícola, otras dentro de la zona del resto del distrito, y otras dentro de la zona residencial de baja densidad, dando como resultado que en algunas áreas ubicadas dentro de la Zona Protectora, se permitiera la construcción de viviendas unifamiliares, viviendas multifamiliares en urbanizaciones y condominios, comercios menores y servicios públicos comunales, así como las actividades agrícolas, pecuarias y forestales relacionadas. Para dichos fines se permitió la construcción de viviendas multifamiliares de 6 pisos y viviendas unifamiliares de 2 pisos, así como el aumento en la cobertura máxima hasta un 30% en viviendas unifamiliares y un 15% en viviendas multifamiliares. Por último, se autorizó una densidad de población de 30 habitantes por hectárea. Ha cambiado la función del área de la Zona Protectora Cerros de Escazú a partir del 2001, de vivienda para fines agrícolas a urbanizaciones y condominios. El Ministro concuerda con el Alcalde Municipal en cuanto a que la modificación efectuada al Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de Mora, en relación con la Zona Protectora Cerros de Escazú, estaría contribuyendo a desmejorar la calidad ambiental de dicha área. Las áreas silvestres protegidas son zonas geográficas debidamente delimitadas, se encuentran construidas por terrenos, humedales y porciones de mar y han sido declaradas como tales al tener un significado especial al estar constituida por ecosistemas y por existencia de especies amenazadas y al estar orientadas a la conservación y protección de la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general, por lo que se deduce que la Zona Protectora Cerros de Escazú, cumple a cabalidad con varios de estos preceptos, en especial con la protección del recurso hídrico. Debe tomarse en cuenta que un área silvestre de cualquier categoría debe ser manejada como una unidad según el Jefe de la Oficina Subregión Puriscal, del Área de Conservación Pacífico Central, y para este caso se tiene que la Zona Protectora Cerros de Escazú está territorialmente inmersa en varios cantones tales como Alajuelita, Acosta, Aserrí, Santa Ana, Escazú y Mora, por lo que debe de verse como un todo. Por esta razón, es pertinente considerar que cualquier decisión tomada en torno a este caso se debe afectar no solamente la porción de terreno correspondiente al Cantón de Mora, sino a todo el territorio comprendido en la Zona Protectora Cerros de Escazú, al ser una única unidad territorial, con categoría de área silvestre protegida y con sus objetivos bien definidos." (Sentencia 2010-21258 de la Sala Constitucional, consulta realizada al sistema SCIJ) 14) Que mediante la sentencia No. 2010-021258 de las 14 horas del 22 de diciembre del 2010, la Sala Constitucional resolvió la acción de inconstitucionalidad referida en los apartes previos en el siguiente sentido: "Se declara CON LUGAR la acción. En consecuencia se anulan por inconstitucionales los artículos 4.3 y 10 del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de Mora, publicado en La Gaceta No. 173 del 10 de septiembre de 2001. En cuanto al artículo 13 del Reglamento de Zonificación de 1993, no resulta inconstitucional si después de su publicación en el Diario La Gaceta no se aplica a Áreas Silvestres Protegidas. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Sin embargo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se dimensionan los efectos en el sentido de que la inconstitucionalidad declarada no afecta las construcciones plenamente terminadas o los propietarios que cuenten con las respectivas licencias de construcción otorgadas por la Municipalidad, salvo aquellas que aún no han iniciado a la fecha de publicación del aviso. Hasta tanto la Municipalidad y el Ministerio de Energía, Ambiente y Telecomunicaciones no hayan promulgado la respectiva normativa, únicamente se deben admitir trabajos de remodelación o mantenimiento sobre las áreas previamente construidas. Comuníquese este pronunciamiento al Poder Ejecutivo. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese. / El Magistrado Castillo Víquez salva el voto únicamente en cuanto al dimensionamiento de esta sentencia." Este fallo fue publicitado en el Boletín Judicial No. 13 del 19 de enero del 2011. (Sentencia 2010-21258 de la Sala Constitucional, consulta realizada al sistema SCIJ, copia de publicación aportada en preliminar que consta en imagen 729 del expediente) 15) Que en el fallo aludido en el aparte previo, en el considerando VIII, el Tribunal Constitucional dimensionó los efectos de la sentencia en el siguiente sentido: "VIII.- Dimensionamiento de los efectos de la sentencia. Redacta al Magistrada Calzada Miranda. De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la declaración de inconstitucionalidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia del acto o de la norma, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. La sentencia constitucional de anulación podrá graduar y dimensionar en el espacio, el tiempo o la materia, su efecto retroactivo, y dictará las reglas necesarias para evitar que esto produzca graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales. En el caso que nos ocupa, esta Sala debe tomar en cuenta que la impugnación del Reglamento de Zonificación, según la publicación a La Gaceta No. 173 del 10 de septiembre de 2001, se realizó aproximadamente ocho años después de su puesta en vigencia. El aviso de la interposición y curso de la demanda se publicó el 17 de agosto de 2009. A juicio de esta Sala, aún cuando las disposiciones impugnadas del Reglamento de Planificación Urbana expedidos por la Municipalidad de Mora han tenido vigor y permanencia, ello ha ocurrido especialmente dentro del sector de la Zona Protectora Cerros de Escazú que le antecede. En este sentido, la creación de la Zona Protectora mencionada por Decreto 6112-A es del 23 de junio de 1976 y su ampliación por Decreto No. 14672 del 20 de junio de 1983, entraron en vigencia con mayor antelación que los planes reguladores, por lo que no se podría estimar que aquellas disposiciones nacionales fueran ignoradas por la Municipalidad y por los vecinos del Cantón y otras áreas protectoras que afectan en su totalidad al Cantón de Mora. Por lo anterior, la Sala estima que la sentencia debe ir acompañada de un dimensionamiento especial con el fin de cubrir únicamente las construcciones plenamente terminadas, o a las iniciadas y que cuenten con las respectivas licencias de construcción e iniciadas antes del primer aviso del 17 de agosto de 2009. A juicio de la Sala, habrán de tenerse en cuenta dos condiciones específicas, la primera cuando aquel interesado que ha cumplido con todos los requisitos necesarios inició efectivamente su edificación antes de la publicación del aludido aviso, pues actuó amparado a la normativa urbana emitida por la Municipalidad. La segunda si las viviendas en dichos lugares requieren remodelaciones que no impliquen más área de construcción o mantenimiento, ello debe admitirse como derechos adquiridos de buena fe, bajo la condición de conservar la misma área previamente construida. Todo lo anterior, sin perjuicio de que la Municipalidad de Mora promulgue nuevas disposiciones urbanas que garanticen el desarrollo humano en equilibrio con el medio ambiente, cumpliendo con las disposiciones de la Ley de Planificación Urbana, sin modificar el régimen de suelos de las respectivas Zonas Protectoras, así como los respectivos estudios técnicos de impacto ambiental. De igual manera, en las áreas que le competen al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, cuando cumpla con el respectivo Plan de Manejo de las respectivas zonas protectoras que afecten de igual manera al Cantón de Mora y otros, de lo cual no podría abstraerse el Ministerio ante la presión que estas zonas reciben de las comunidades adyacentes. Finalmente, es claro que al declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, las disposiciones respectivas del Reglamento de Zonificación de 1993, en cuanto a la Zona Agrícola (artículo 11) y las disposiciones del Resto de Distrito (ZRD) (artículo 13), no entran en vigor automáticamente, sino hasta que las mismas sean publicadas, dado que únicamente consta la reseña en La Gaceta, según se indicó supra en esta sentencia. Ante esta ausencia normativa, deberá integrarse el ordenamiento urbano del Cantón de Mora con la respectiva normativa dictada por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo."  (Sentencia 2010-21258 de la Sala Constitucional, consulta realizada al sistema SCIJ) 16) Que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación mediante resolución RSINAC- CONAC-04-2016, resolución tomada a partir del acuerdo número 9 de la sesión ordinaria número 11 -2015 del 23 de noviembre de 2015 del Consejo Nacional de Áreas de Conservación dicta el plan general de manejo Zona Protectora Cerros de Escazú, el cual fue publicado en Gaceta número 37 del 23 de febrero de 2016. (Imágenes 218-462 del expediente) 17) Que la finca matrícula Placa26448 inscrita a nombre de la entidad accionante no cancela impuestos ni servicios municipales desde el primer trimestre del año 2010. (Oficio DV-016-16 del 07 de julio del 2016 que consta a imágenes 196-197 del expediente) 18) Que en el oficio SINAC-ACOPAC-TOPO-029-2016 de fecha 26 de mayo del 2016, emitido por el Ing. Minor Hidalgo Vargas, Topógrafo del Área de Conservación Pacífico Central  (ACOPAC), se hace un análisis respecto de la finca de la entidad accionante en cuanto a  su ubicación y la zonificación que establece el Plan General de Manejo de la Zona Protectora Cerros de Escazú y se concluye: "Conclusión. 1. El plano catastrado Placa26449, según trabajo de gabinete e información consignada en el cuerpo del plano catastrado, el terreno se encuentra totalmente dentro de la Zona Protectora Cerros de Escazú. 2. El plano catastrado SJ-1040167-2005, según trabajo de gabinete e información consignada en el cuerpo del plano catastrado, el terreno se encuentra totalmente dentro de la Zona de Mediana Intervención, que consigna la zonificación del Plan General de Manejo de la Zona Protectora Cerros de Escazú." (Imágenes 514-520 del expediente) 19) Que mediante el oficio ACOPAC-OSRP-680-16 del 30 de mayo del 2016 de la Oficina Subregional Puriscal del Área de Conservación Pacífico Central del SINAC, se presenta detalle de los usos permitidos (conformes) según zonificación del Plan General de Manejo de la Zona Protectora Cerros de Escazú, zona de mediana intervención, respecto del terreno graficado en el plano SJ-1040167-2005. El citado oficio señala que en las zonas de mediana intervención (ZMEI), el uso permitido es el siguiente: "1.2 Uso permitido. 1. La agricultura ecológica diversificada para autoconsumo en áreas pequeñas dentro de la finca que se identifiquen aptos para esta práctica y no comprometan la conservación de los suelos y las aguas. 2. Plantaciones forestales con fines comerciales y su aprovechamiento en terrenos no quebrados, con pendientes menores al 40%, previa evaluación de impacto ambiental y con intensivas prácticas de conservación de suelos y aguas. 3. El aprovechamiento en propiedad privada, sólo si cuenta con los requisitos de la Administración Forestal del Estado. 1.2. Condiciones e Infraestructura: (...) En propiedad privada se permitirán urbanizaciones o condominios que cuenten con planta de tratamiento y cumplan con lo establecido en la "Matriz de Criterios de Uso del Suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de Acuíferos para la protección del recurso hídrico". Podrán ser urbanizados si cumplen con lo dispuesto en el Decreto 29415-MP-MIVAH-MINAE. Para estos casos deberá cumplirse con toda la normativa que regula esta materia. / Para otros usos la construcción poseerá no más de dos niveles con una altura máxima de 8 metros y una cobertura según factor de ocupación del suelo establecidos en los lineamientos del plan general de manejo, se trabaja con materiales de block o concreto, ladrillo, piedra, madera, miméticos con el medio natural y otros, con ventanas de madera u opacas, con techos que no reflejen la luz solar. Estas actividades deben de contar con un sistema de recolección de aguas servidas y eliminación de excretas o planta de tratamiento de aguas residuales avalado por los decretos del Ministerio de Salud, reglamento 37757-S. La construcción de vivienda unifamiliar, no poseerá más de dos niveles con una altura máxima de 8 metros con una cobertura en proporción con el tamaño de la finca, no mayor de 300 m2 metros y una cobertura según factor de ocupación del suelo establecidos en los lineamientos del plan general de manejo, se trabaja con materiales de block o concreto, ladrillo, piedra, madera, miméticos con el medio natural y otros, con ventanas de madera u opacas, con techos que no reflejen la luz solar. (...) 1. Lineamientos para nueva infraestructura en la ZPCE. Como lineamientos generales dentro de la Zona Protectora Cerros de Escazú, que deberán ser incluidos en la Evaluación de Impacto Ambiental como parte del proyecto de nueva infraestructura deberá cumplir en lo aplicable dependiendo del tipo de obra constructiva con las siguientes disposiciones: a) el desarrollo de nueva infraestructura no podrá exceder la densidad de 20 personas por hectárea. b) El factor de ocupación del suelo será en propiedades con una extensión de: 1. Hasta 500 metros cuadrados será del 50%, 2. mayores de 501 metros cuadrados pero menores de 1000 metros cuadrados será del 35%, 3. mayores de 1001 metros cuadrados pero menores de 5000 metros cuadrados será de 30%, 4. mayores 5001 metros a una hectárea será de 25%, 5. mayores de una hectárea pero menores de 10 ha. será de 20%, 6. mayores de 10 Ha. pero menores de 20 ha. será de 10% y 7. de 20 a 50 Ha será 5% y mayores de 50 ha será el 3%. c) Las construcciones no deberán presentar paños de vidrio que excedan los 1.5 metros cuadrados y deberán contar con sistema de protección para aves. d) Las construcciones deberán tener una altura máxima de (sic) medidos desde el piso, los cuales serán específicos para cada zona de intervención de la zonificación. (...) En lo no regulado aquí, bajo al debida justificación técnica serán aplicables las normas establecidas por el Decreto Ejecutivo 25902-MIVAH-MP-MINAE. ..." -El destacado es propio- (Imágenes 522-528 del expediente) 20) Que mediante el oficio PUCC-39-2015 del 02 de julio del 2015, emitido por el Encargado de Planificación Urbana y Control Constructivo de la Municipalidad de Mora, se indica que según el Sistema Integral Municipal (SIM), a nombre de la entidad Desarrollos Urbanísticos Bloque SGRAH Cuatro DDD S.A., no se encuentra registrada ninguna licencia constructiva en el subproceso de Control Constructivo. (Imagen 147 del expediente) 21) Que la presente demanda fue comunicada a las co-accionadas según el siguiente detalle: a) Estado: 19 de mayo del 2015 -imagen 52 del expediente-; b) SINAC: 19 de mayo del 2015 -imagen 53- ; c) INVU: 28 de mayo del 2015 -imagen 55-; d) Municipalidad de Mora: 29 de mayo del 2015 -imagen 59 del expediente-. 

            II.- Hechos no probados. De relevancia para este proceso se tienen los siguientes: 1) Que el INVU haya valorado la variable ambiental en el trámite de aprobación de modificación del Plan Regulador de la Municipalidad de Mora, sometido a su conocimiento en el año 2001 y que incluía modificaciones al régimen de uso de suelo en un área que incluía la Zona Protectora Cerros de Escazú. 2) Que luego de la modificación al Plan Regulador de Ciudad Colón en el año 2001, no existe ningún algún tipo de actividad de control, fiscalización o protección de la Zona de Protección de los Cerros de Escazú por parte del MINAET. 3) Que luego del 02 de julio del 2015, la entidad accionante haya presentado alguna gestión para obtener licencia constructiva respecto del bien inmueble matrícula de Placa26444  . 4) Que la demandante no pueda disponer de su derecho de edificación dentro del bien inmueble matrícula de Placa26444  , conforme a las condiciones propias del Condominio Horizontal Residencial Hacienda Los Bambues, desarrollada por Urbanizadora La Laguna S.A. 5) Que a raíz de la emisión del Plan General de Manejo de la Zona Protectora Cerros de Escazú, el terreno graficado en el plano SJ-1040167-2005, finca de Placa26444  , haya perdido el valor económico en el mercado inmobiliario que ostentaba de previo a la emisión de ese Plan.

            III.- Objeto del proceso. Luego del análisis de los autos y del ajuste de pretensiones establecido en la audiencia preliminar, es claro que el objeto de este proceso estriba en determinar la procedencia o no del marco de responsabilidad que se imputa a las partes co-accionadas, como derivación de lo que la accionante considera son daños y perjuicios generados en su condición de propietaria de la finca del partido de San José, matrícula de Folio Real Placa26447, que es la finca filial 47 del proyecto denominado Condominio Horizontal Residencial Hacienda Los Bambues, desarrollada por Urbanizadora La Laguna S.A. En concreto, las pretensiones reparatorias se plantean en el siguiente orden:"l. Que se declare a los demandados responsables de la inutilización e imposibilidad de explotación de los lotes que fueron adquiridos durante la vigencia de la modificación efectuada al Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del Cantón de Mora del año 2001, por ser inmuebles con un área inferior a la permitida según el reglamento de zonificación vigente. 2. Que se declare responsable al Estado que por la falta de fiscalización, control y protección de la Zona de Protección Cerros de Escazú, permitiendo el cambio de la zonificación y cambio de los usos permitidos a vivienda unifamiliar y multifamiliar lo que generó la compra de terrenos con áreas dentro del rango superior a 1.000 m2 e inferiores a 10.000 m2, y con ello ocasionó que los demandantes hicieran la compra de terrenos dentro de ese rango, que posteriormente serían inexplotables e inutilizables. 3. Que se declare responsable a los demandados al pago de los daños y perjuicios ocasionados por la pérdida o disminución del valor de mercado de los terrenos adquiridos por la demandante, daños ocurridos a partir de la resolución 2010-021258 de las 14:00 horas del 22 de diciembre de 2010 de Sala Constitucional hasta la promulgación del plan general de manejo zona protectora Cerros de Escazú, publicado en Gaceta número 37 del 23 de febrero de 2016 y la pérdida o disminución de valor de mercado a partir de la promulgación del plan general de manejo zona protectora Cerros de Escazú consistiendo los daños en la pérdida de valor comercial con respecto al valor actual de mercado, las cuotas de mantenimiento del condominio pagadas desde la compra, impuestos municipales pagados desde la compra, los honorarios profesionales pagados para la compra y los perjuicios, los intereses legales y costo de oportunidad por la inversión. 4. Que se condene a los demandados al pago de los intereses legales por las sumas de daños y perjuicios, y al daño moral ocasionado por la esperanza de compra y adquisición de lote para vivienda que se vio truncada. 5. Que se condene a los demandados al pago de las sumas que se liquiden con la respectiva indexación. 6. Que se condenen a los demandados al pago de ambas costas." Como pretensión subsidiaria formuló la siguiente: "l. Que en virtud de la pérdida de valor de los lotes adquiridos por los demandantes en el Condominio Hacienda Los Bambúes adquiridos por los demandantes, y la imposibilidad de utilización para el fin que fueron adquiridos dichos inmuebles por parte de los demandantes, se ordene le expropiación forzosa a cargo del Estado de esos inmuebles, conforme al articulo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente." Como sustento de su demanda, la sociedad promovente señala los siguientes cargos. Relata que la ZPCE fue creada por Decreto Ejecutivo No. 6112-A del 23 de junio de 1976 con un área aproximada de 7060 hectáreas. En Decreto Ejecutivo No. 14672 del 20 de junio de 1983 se amplía la zona protectora y se estableció que todos los terrenos de propiedad privada quedarían sujetos a régimen forestal. Estima que el MINAE en colaboración con las municipalidades tienen la obligación de la administración de las áreas protegidas y mantener el equilibrio ambiental y que en este caso se ha producido una omisión permisiva de parte del Estado que produjo actuaciones "legítimas" de particulares en afectación de zonas protegidas, por lo que la Administración se convierte en responsable de los daños que pueda ocasionar al momento de limitar o impedir las actuaciones legítimas señaladas. Se refiere a la potestad de creación de planes reguladores. Apunta que acorde al numeral 25 de la Ley de Planificación Urbana, en los reglamentos de zonificación se deben fijar las zonas especiales que comprenden zonas con recursos naturales conservables, aspecto que además de vigilar el Estado debe verificar el INVU. Considera que en su caso se da una responsabilidad por conducta ilícita y funcionamiento anormal de la Administración. Señala, realizó una inversión para la compra de terreno para vivienda en un condominio, la cual a la fecha no puede o es imposible materializar, producto de conductas administrativas contrarias al ordenamiento jurídico desplegadas por las Administraciones demandadas.  Indica, existe un daño objeto de reparación, que es la pérdida total de la inversión realizada para la compra de un terreno en el Condominio Hacienda Los Bambúes pues dicha inversión se hizo sobre una propiedad que no cuenta con las características legales exigidas por el reglamento de zonificación vigente, es decir no tiene el área mínima de 10.000 metros cuadrados, no estaban dispuestos para reserva forestal, además que el porcentaje mínimo o cobertura en la actualidad, conlleva a una inutilización del terreno para los fines para los cuales fueron adquiridos, es decir la construcción de una casa con ciertas condiciones socioeconómicas que no podría desarrollarse en el 10% del terreno, lo que hace que el daño sea cierto y efectivo. Acota, actuó al amparo de normas urbanísticas que se presumían válidas y eficaces, con la esperanza razonable de adquirir un terreno para vivienda residencial, no agrícola. Expone, al ejercer la decisión de compra de los lotes en el Condominio Hacienda Los Bambúes, se hizo porque en ese momento existía una regulación urbanística, el Plan Regulador del Cantón de Mora y su Reglamento de Zonificación que emanó de la autoridad competente la Municipalidad de Mora, el cual les permitía, en apariencia, la adquisición conforme al ordenamiento jurídico de un terreno explotable y utilizable para vivienda, el cual contaba a su vez con la aprobación en apariencia legal por parte del órgano competente durante su trámite de aprobación final, a saber, el visto bueno por parte de la Dirección de Urbanismo del INVU, y que además, aparentaba tener la venia por parte del MINAE, no obstante tratarse de un área protegida, la cual no había declaración, por parte del ente competente para su protección y administración, que no podía ser utilizada para tales fines, lo que nos lleva a concluir que existieron causas o hechos generadores, materializados en actuaciones formales e inactividad, concretadas en la modificación al Reglamento de Zonificación del Cantón de Mora, aprobación del proyecto por parte de la Dirección de Urbanismo sin los estudios técnicos, y la actuación omisiva por parte del Estado, ya que si hubiese resguardado a tiempo el área protegida de los Cerros de Escazú, máxime con conocimiento de que particulares ya se encontraban construyendo edificaciones en un área protegida, de alguna manera por su competencia de administración de áreas protegidas, debió poner un alto en el camino o advertir sobre la afectación al medio ambiente, lo cual hubiese conllevado a que los aquí demandantes no ejercieran su decisión de compra, lo cual se agrava por el hecho de que esa normativa tuvo una vigencia aproximada a los 9 años. De seguido se ingresa al examen de los cargos formulados.

            IV. Aspecto previo. Sobre la defensa de prescripción. Las partes accionadas plantean defensa de prescripción. En el caso del SINAC, estima que el plazo de cuatro años aplicable a la especie se computa desde la publicación de la Reforma Integral al Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de la Municipalidad de Mora de 1993 publicado en La Gaceta No 173 del 10 de setiembre de 2001, según señala la actora en el hecho primero de su demanda, ya que los otros actos generadores, según el dicho del mismo actor se dan antes que este. Por su parte la Municipalidad de Mora expresa, que según el dicho del actor, la aplicación del voto 2010-021258 de las 14 horas del 22 de diciembre del 2010, fue la detonante en cuanto a la eventual pérdida o disminución del valor de mercado de los terrenos adquiridos por la demandante, por lo que solicita el pago de los daños y perjuicios presuntamente ocasionados, que van desde la fecha de la publicación del voto hasta el dictado del Plan de Manejo de la Zona Protectora Cerros de Escazú. Así pues ya han pasado más de 5 años de la publicación de dicho voto en el Boletín Judicial, por ende el plazo para interponer el presente de conocimiento en esta sede, bajo las pretensiones en como lo plasma el actor es improcedente, por superar evidentemente el año que es el plazo que regula la ley. En fase de audiencia preliminar los representantes del INVU y del Estado se plegaron a estos argumentos de prescripción. Tal y como fue indicado en los resultandos de este fallo, por decisión No. 1347 de las 14 horas 25 minutos del 16 de junio del 2016, se reservó esta defensa para fase de sentencia. Análisis de la prescripción. Luego de la ponderación de las alegaciones de las partes, estima este Tribunal que dicha defensa debe ser rechazada. Ciertamente, en el marco de la responsabilidad civil extracontractual de la Administración Pública, a la luz del ordinal 198 de la LGAP, en estas lides opera un plazo de prescripción (liberatorio) de 4 años computados desde el hecho que motiva o genera la responsabilidad. En rigor, este plazo, corre desde el momento en que quien reclama el daño se encuentre en posibilidad objetiva de conocer la causa del daño y emprender las vías de reclamo pertinentes. Desde esa óptica, no puede correr dicho lapso desde la reforma del reglamento de zonificación, siendo que en el curso de su vigencia, se trataba de una norma que produjo efectos jurídicos y materiales, dentro de ellos, que terceros adquirieran fincas con régimen de uso de suelo que esa norma luego derogada permitía. Tampoco es el pronunciamiento y posterior publicación de lo resuelto por la Sala Constitucional lo que hace surgir dicho plazo. Si bien se mira, como adelante se verá, el elemento objetivo, que a decir de la accionante, genera el daño reclamado, está compuesto no solamente por la emisión y posterior anulación del citado Reglamento de Zonificación, sino además por la posterior emisión del Plan de Manejo por parte del SINAC, publicado el 23 de febrero del 2016, que le genera una afectación en el valor comercial de su propiedad, al modificarse las condiciones originales bajo las cuales había adquirido su heredad. Desde ese plano, es más que notorio que dada la fecha de instauración de este proceso en fecha 19 de diciembre del 2014, la data de comunicación de la demanda respectiva a las co-accionadas según el siguiente detalle: a) Estado: 19 de mayo del 2015 -imagen 52 del expediente-; b) SINAC: 19 de mayo del 2015 -imagen 53- ; c) INVU: 28 de mayo del 2015 -imagen 55-; d) Municipalidad de Mora: 29 de mayo del 2015 -imagen 59 del expediente-, así como el planteamiento de la precisión de pretensiones dentro de la audiencia preliminar del 24 de mayo del 2016, no había fenecido el plazo de 4 años aludido, pues se tratan estas últimas referencias, circunstancias relevantes sobre las cuales descansa el reclamo de la demandante y sin las cuales, no podía ejercitarse lógicamente el derecho de acción. Ello supone que el ejercicio del derecho de reclamo se expresa dentro de los márgenes de temporalidad aludidos, atinentes a la especie, derivación de lo cual, en consecuencia, se impone el rechazo de la defensa bajo examen.

V.- Sobre la naturaleza y alcances de los planes reguladores. Ante el contenido de las alegaciones sobre las cuales la parte accionante fundamenta su demanda, como punto de partida, resulta necesario realizar algunas precisiones sobre la naturaleza y alcances de los planes reguladores e instrumentos que lo componen. Al socaire de los dispuesto por el numeral 169 de la Constitución Política, la competencia exclusiva de planificación, control y ejecución del desarrollo urbano local corresponde a las municipalidades, lo cual realizan a través de los denominados planes reguladores, mediante los que, dentro de su ámbito territorial de jurisdicción, disponen -entre otros elementos- cual será la zonificación del uso del suelo. En este sentido indica la citada norma: “La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley.” Lo anterior obedece a la autonomía que sobre sus territorios le ha otorgado el constituyente originario, postulado que se reitera en el canon 170 párrafo inicial que indica: “Las corporaciones municipales son autónomas”. Las potestades y funciones de estas unidades administrativas se desarrollan en el Código Municipal y en la Ley de Planificación Urbana, en lo que concierne a la actividad objeto de nuestro examen. Bajo esta inteligencia, el canon 3 del Código Municipal indica: “La jurisdicción territorial de la municipalidad es el cantón respectivo, cuya cabecera es la sede del gobierno municipal./ El gobierno y la administración de los intereses y servicios cantonales estarán a cargo del gobierno municipal.” Desde este plano, la emisión de planes reguladores locales, compete a los Municipios, mediante el procedimiento establecido por ley. Así, la Ley de Planificación Urbana, No. 4240 de 15 de noviembre de 1968, dispone en su artículo 15: “Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinando régimen contralor.” Desde ese plano, el numeral primero de la Ley de Planificación Urbana conceptualiza al plan regulador como el instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas. En cuanto a su naturaleza, la Sala Constitucional los ha considerado de la siguiente manera: “Éstos se tratan de mecanismos amplios de planificación por medio de los cuales, los gobiernos locales deciden acerca del mejor uso que debe ser dado a la tierra, así como al diseño de los servicios públicos, vías locales de comunicación, vivienda y renovación urbana, entre otros. En tal sentido, estos planes constituyen mecanismos de política municipal que permiten planificar el tipo de desarrollo que se desea para cada cantón, en atención de los derechos e intereses de sus habitantes y de los valores de rango constitucional que informan toda actuación pública (ver en ese sentido sentencia número 5097-93, de las diez horas veinticuatro minutos del quince de octubre de mil novecientos noventa y tres y sentencia número 2006-10971 de las dieciocho horas tres minutos del veintiséis de julio del dos mil seis).” (Resolución 2008-6304 de las doce horas y veintiséis minutos del dieciocho de abril del dos mil ocho). Mediante estos planes, se concreta la potestad de planificación y ordenación urbanística que viene conferida como competencia primigenia a los entes locales. En ese tanto, la Planificación Urbana es definida por el numeral primero de la Ley de Planificación Urbana como “el proceso continuo e integral de análisis y formulación de planes y reglamentos sobre desarrollo urbano, tendiente a procurar la seguridad, salud, comodidad y bienestar de la comunidad.”  De este modo, el planeamiento urbanístico debe ser considerado como una aplicación concreta del ejercicio de las potestades que el poder público confiere al Estado, como parte de las acciones tendientes a definir la acción político-económica nacional. A fin de cuentas, lo esencial de este tipo de manifestaciones de poder, es que, mediante un planeamiento adecuado, se produzca en la utilidad del suelo, una serie de combinaciones de destinos varios, de manera tal que su ordenamiento revista un mejor servicio y rendimiento para el hombre y la comunidad urbana, equilibrando el desarrollo de los núcleos de población y de las áreas rurales circundantes, de las distintas comunidades urbanas, de las regiones y en general del país. Es menester señalar que los planes reguladores y sus respectivos reglamentos tienen naturaleza normativa, y por consiguiente, obligan tanto a los propietarios de terrenos ubicados en la zona de aplicación, como a la misma municipalidad que los dicta. Son instrumentos normativos que imponen limitaciones de orden urbanístico, como derivación de la habilitación prevista por la Ley No. 4240. De esa manera, una vez adoptado el instrumento de planificación local, las disposiciones allí contempladas resultan aplicables a todas las edificaciones que se pretendan construir, remodelar o ampliar con posterioridad a su entrada en vigencia, salvo algunos casos excepcionales.  Así, trata de un instrumento de ordenación urbana y concreción de la potestad planificadora que es atinente a las Corporaciones Locales, y que fija las reglas para la edificabilidad en una determinada área y que por tal, incide de manera directa en la disponibilidad del ius edificandi que es propio de la propiedad inmueble, incorporando por ende limitaciones a la propiedad, efectos que exige y justifica la satisfacción de varios presupuestos legales y procedimiento de emisión. Sobre su naturaleza jurídica puede verse, entre otras, las resoluciones números 416-2010, 2304-2010, 073-2011, 126-2011 y 141-2012, todas de la Sección III de este Tribunal Contencioso Administrativo, así como el voto No. 2006-13330 de la Sala Constitucional.

VI.- Exigencias y procedimiento para emitir un Plan Regulador. A partir de lo anteriormente expuesto, resulta clara la naturaleza jurídica del Plan Regulador, su finalidad y la competencia de los entes locales para su emisión, así como su alcance jurídico para limitar el pleno goce de los diversos atributos del dominio. No obstante, la emisión de estos planes reguladores, es una competencia que dista de ser irrestricta, y como típica función administrativa en ejercicio de potestades de imperio, en la especie, de corte ordenatorio y por tal, delimitador relativo de derechos de los particulares, debe estar sujeta, como de hecho lo está, a la legalidad. Ello supone la aplicabilidad de límites que el mismo ordenamiento le impone, no solo a nivel de definición de marcos de acción y procedimiento, sino además, y tal vez, lo más relevante, a límites que derivan del plexo normativo y de los propios derechos cuyo ejercicio pretende condicionar, o al menos, encausar. La actividad planificadora radica en la esencia misma del poder del Estado en su vertiente teleológica, pues en el fondo, pretende sentar las bases sobre las cuales deben apoyarse las acciones de desarrollo urbano, a fin de que mediante la ordenación del uso de la propiedad urbana, se permita una mejor utilización y la optimización de los recursos, para incrementar la calidad de vida del particular, en armonía con el modelo social y económico imperante. Aún esto, es claro que está sujeta a bordes o barreras. La planificación no puede ser arbitraria ni antojadiza, debe ser el medio para llegar a un fin, el vehículo transportador de los factores urbanos hacia el destino de una mejor ciudad que integre las distintas variables que gravitan a su alrededor bajo una armonía adecuada. Es por esto, que bajo el prisma del principio de legalidad, la emisión de planes reguladores está sujeta al procedimiento específico previsto por la Ley de la Planificación Urbana. Además, dicho cuerpo legal establece el contenido básico de estos actos normativos. Sobre el particular véanse los artículos 15 al 20 de la legislación mencionada. En concreto, el artículo 16 de la Ley de Planificación Urbana estipula que de acuerdo con los objetivos que definan los propios y diversos organismos de gobierno y administración del Estado, el plan regulador local contendrá, entre otros elementos, sin limitarse a ellos: a) la política de desarrollo, con enunciación de los principios y normas en que se fundamenta y los objetivos que plantean las necesidades y el crecimiento del área a planificar, b) el estudio de la población, que incluirá proyecciones hacia el futuro crecimiento demográfico, su distribución y normas recomendables sobre densidad; c) el uso de la tierra que muestre la situación y distribución de terrenos respecto a vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente; d) El estudio de la circulación, por medio del cual se señale, en forma general, la localización de las vías públicas principales y de las rutas y terminales del transporte; e) Los servicios comunales, para indicar ubicación y tamaño de las áreas requeridas para escuelas, colegios, parques, campos de juego, unidades sanitarias, hospitales, bibliotecas, museos, mercados públicos y cualquier otro similar, f) los servicios públicos, con análisis y ubicación en forma general de los sistemas e instalaciones principales de cañerías, hidrantes, alcantarillados sanitarios y pluviales, recolección y disposición de basuras, así como cualquier otro de importancia análoga y g) la vivienda y renovación urbana con exposición de las necesidades y objetivos en vivienda, y referencia a las áreas que deben ser sometidas a conservación, rehabilitación y remodelación. Ahora bien, la emisión de un plan regulador está sujeta al cumplimiento de exigencias sustanciales, que dispone el ordenamiento jurídico, como criterio condicionante de la validez de la conducta. En este plano, el mandato 17 de la Ley de previa cita estatuye que, de previo a implantar un plan regulador o alguna de sus partes, deberá la respectiva  municipalidad que lo intenta proceder de la siguiente manera: “1) Convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y la divulgación adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer el proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. El señalamiento deberá hacerse con antelación no menor de quince días hábiles; 2) Obtener la aprobación de la Dirección de Urbanismo, si el proyecto no se hubiere originado en dicha oficina o difiera del que aquélla hubiere propuesto, sin perjuicio de los recursos establecidos en el artículo 13; 3) Acordar su adopción formal, por mayoría absoluta de votos; y 4) Publicar en " La Gaceta " el aviso de la adopción acordada, con indicación de la fecha a partir de la cual se harán exigibles las correspondientes regulaciones./ Igualmente serán observados los requisitos anteriores cuando se trate de modificar, suspender o derogar, total o parcialmente, el referido plan o cualquiera de sus reglamentos.”  (Sobre requisitos de eficacia consultar sentencia 2000-09038 de las diez horas cinco minutos del trece de octubre del dos mil de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia). Se trata de distintas fases que se plasman en el curso de un procedimiento administrativo, cada una de las cuales, tiene una ratio específica y una lógica sistemática dentro de la integralidad del acto final. Son por ende, etapas de un mismo procedimiento, que si bien no deben considerarse de manera autónoma, cada una de ellas ostenta una finalidad concreta que se vincula de manera directa con los intereses jurídicos que confluyen en la materia urbanística. Cada exigencia legal para emitir un plan regulador constituye la fuente de una fase procedimental que en un orden lógico, es presupuesto de la siguiente, de manera que la ausencia o imperfección sustancial –que trastorne el fin público- de la etapa previa, incorpora un vicio de invalidez en las etapas subsiguientes. El examen del contenido del precepto 17 recién referido permite establecer que cada una de esas exigencias supone acciones procedimentales para poder establecer su debido cumplimiento, pero que en su conjunto, constituyen partes de un solo procedimiento común que tiene como resultado la emisión de un acto de carácter normativo denominado Plan Regulador o de su modificación parcial o total. Cabe señalar que ese mismo trámite ha de seguirse para cualquier cambio o alteración al plan regulador, como consecuencia de la máxima del paralelismo de las formas. Aunado a ello, los artículos 19  y 20 ídem prescriben que cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de la salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad y que esos reglamentos contendrán normas y condiciones para promover, entre otros, una relación armónica entre los diversos usos de la tierra, división adecuada de los terrenos, rehabilitación de áreas y prevención de su deterioro y en general, cualquier otro interés comunitario que convenga al buen éxito del plan regulador. La emisión de estos planes de ordenación territorial, como se desprende de la Ley de Planificación Urbana, se someten a un control intenso de parte de la Dirección de Urbanismo del INVU, instancia encargada de aprobar esos instrumentos de planificación, a efectos de lo cual, debe cotejar y verificar el cumplimiento de las reglas y principios técnicos (que incluye la variable ambiental, como derivación de los artículos 16 y 158 de la LGAP y numeral 17 de la Ley Orgánica del Ambiente) en su emisión. Así, en el ordinal 18 de la ley de referencia se estipula con toda claridad que la citada aprobación del plan o de sus reglamentos de implementación podrá (deberá) ser negada parcialmente (o de manera total), estableciendo las justificaciones legales y/o técnicas que determinen la conveniencia de ese rechazo para el interés nacional o regional. Incluso, la misma norma señala que en caso de que la Municipalidad gestionante no acoja los reparos externados por el INVU, quedará en suspenso sólo la parte objetada, sin perjuicio de que la corporación inconforme haga uso de los recursos establecidos en el artículo 13 del mismo conjunto legal o se avenga a someter la controversia a la decisión de la comisión conciliadora que las partes convengan constituir para el caso. Esto pone de manifiesto el rol de control preventivo que la Ley de Planificación Urbana ha conferido al INVU, como instancia que en esta materia busca armonizar el desarrollo local con las reglas y planes de desarrollo nacional o regional. Esto se desprende además de las competencias que el ordinal 10 de la Ley No. 4240 le concede a la Dirección de Urbanismo. Ahora bien, este control se extiende a los diversos reglamentos y reglas procesales que los entes locales emitan para la ejecución y acatamiento del plan regulador. En ese sentido, el canon 20 de la Ley de Planificación Urbana señala el conjunto normas y condiciones que deben desarrollar esos reglamentos, mismos que deben mostrar congruencia con el plan regulador, pero además con las demás normas jurídicas que constituyan o impongan restricciones o limitaciones al uso de la tierra. El mismo ordinal 21 de la citada legislación precisa los principales reglamentos de desarrollo Urbano, indicando que serán: 1) El de Zonificación, para usos de la tierra; 2) El de Fraccionamiento y Urbanización, sobre división y habilitación urbana de los terrenos; 3) El de Mapa Oficial, que ha de tratar de la provisión y conservación de los espacios para vías públicas y áreas comunales; 4) El de Renovación Urbana, relativo al mejoramiento o rehabilitación de áreas en proceso o en estado de deterioro; y  5) El de Construcciones, en lo que concierne a las obras de edificación.

VII.- Las diversas variables que convergen en la materia urbanística en el régimen jurídico nacional justifican por demás cada uno de esos presupuestos, que de seguido se abordan en cuanto a las etapas básicas del trámite que legitima su adopción y puesta en vigencia: a) Audiencia pública: En un primer término la audiencia pública tiene por objeto llevar a la realidad la aplicación del principio de participación ciudadana como derivación del principio democrático, permitiendo la concurrencia de los munícipes en el proceso de elaboración del instrumento de planificación y ordenamiento local. Por ende, no es otra cosa que la necesaria y obligatoria instancia a los potenciales destinatarios de los efectos reales del plan regulador, para externar sus criterios, opiniones y objeciones y que tal insumo sea ponderado por las autoridades públicas de previo a adoptar las decisiones correspondientes. En concreto, funge como instancia de legitimación social del plan mediante la variable participativa pública. Aunado a ello, la audiencia ha de convocarse con la debida antelación, sea, un plazo mínimo de quince días hábiles, lo que tiene por objeto que los vecinos conozcan el instrumento consultado y se encuentren en posibilidad objetiva de externar sus impresiones. Sobre los alcances y utilidad de la audiencia pública, en la sentencia  2004-12242 de las 14:28 horas del 29 de octubre del 2004, la Sala Constitucional indicó. “…La audiencia pública que en casos como el presente se realiza por parte de los entes municipales, tiene por objeto permitir el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta directamente y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático.  Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen simplemente en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque ciertamente tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión.” Ergo, no se trata de un requisito eminentemente formal, sino de un verdadero espacio de discusión y debate público. b) Aprobación de la Dirección de Urbanismo: En un segundo aspecto, se establece la aprobación debida de la Dirección de Urbanismo, si el proyecto no se hubiere originado en dicha oficina o difiera del que aquélla hubiere propuesto. Dentro de la dimensión triangular que particulariza la planificación urbana en Costa Rica, se impone una relación de coordinación competencial entre las Municipalidades, como entes a los que acude la competencia originaria para la potestad que permite la planificación y ordenación urbana local, y la Dirección del Urbanismo del INVU, al que se ha asignado la competencia legal de aprobar las propuestas técnicas emanadas del seno de los ayuntamientos que se concretan en los planes reguladores, dentro de un control de fundamento y base eminentemente técnica, que no de oportunidad y/o conveniencia. Así en efecto se desprende de los ordinales 7, 17 y 18 de la Ley de Planificación Urbana, norma esta última que señala la posibilidad de negación de partes de los planes o sus reglamentos, siempre que se respalde ese criterio en aspectos legales o técnicos, cuya vigencia sea de absoluto interés nacional o regional. La norma dispone que de no acogerse los reparos hechos por la Municipalidad quedará en suspenso sólo la parte objetada, sin perjuicio de que la corporación inconforme haga uso de los recursos pertinentes. Esto pone en evidencia la necesaria coordinación que subyace en esta materia, aspecto del cual, ya ha dado cuenta de manera extensa la jurisprudencia de la Sala Constitucional, entre otros, en el fallo 5445-99. En el fondo, la “aprobación” de la Dirección de Urbanismo, tiene por objeto el ejercicio de la vigilancia y autoridad para el debido cumplimiento de las normas de interés nacional comprendidas en esta la normativa de desarrollo urbano (artículo 7 inciso 4) de la Ley de Planificación Urbana). Esta asignación competencial le empodera para revisar y aprobar los planes reguladores y sus reglamentos, antes de su adopción por las municipalidades, tal y como lo señala el precepto 10 de ese mismo cuerpo legal. Consiste por ende en un requisito sustancial que busca llevar a la realidad el principio de coordinación que opera en materia urbanística. c) Adopción formal del plan: El tercer aspecto se refiere a la adopción formal del Plan Regulador por parte del Concejo Municipal, por mayoría absoluta de votos. La concatenación y secuencia lógica del trámite se pone de manifiesto en este punto. La adopción formal del plan viene a ser la culminación de todo un procedimiento previo en el cual se ha agotado la realización de la audiencia pública que ha permitido la participación cuidadana, se ha otorgado ya la “aprobación” de la Dirección de Urbanismo. Con esos insumos, corresponde al órgano político local, el examen de la propuesta técnica a efectos de establecer su procedencia. En esta etapa, se busca la validación formal por parte del Concejo de la propuesta técnica y sus distintos instrumentos, mediante la manifestación expresa e inequívoca de voluntad colegiada. La exigencia contemplada en el citado canon 17 de la Ley de Planificación Urbana confirma las potestades que en ese orden confiere al Concejo el artículo 13 incisos a, c, k y o del Código Municipal. En ese tanto, se manifiesta como una representación del principio democrático que permite a los regidores manifestar su conformidad o no con la propuesta de Plan y en caso de mayoría absoluta de votos, plasmar la voluntad colegiada de adopción de ese instrumento, que limita el uso de la propiedad. La ausencia de este elemento impide la validez del plan, pese al cumplimiento de las demás etapas previas. Las exigencias hasta este punto comentadas, consisten en insumos impostergables que han de ser satisfechos a fin de cumplir con el Ordenamiento Jurídico y por ende, impregnar de validez el plan regulador. d) Publicación en el Diario Oficial: El último requerimiento se refiere a la publicación en " La Gaceta " del aviso de la adopción acordada, con indicación de la fecha a partir de la cual se harán exigibles las correspondientes regulaciones.Cabe destacar que la publicidad en cuestión se refiere a la publicación íntegra del Plan Regulador, lo que incluye la totalidad de los reglamentos incluidos y del mapa oficial. Esta publicación de la disposición general permite el despliegue de los efectos de la norma, por ende, se relaciona más que con la validez del plan regulador, con la eficacia del mismo, según se desprende del numeral 140 en relación al 240, ambos de la Ley General de la Administración Pública. Nótese que la norma exige la indicación diáfana del momento a partir del cual surgen los efectos del plan, lo que se relaciona con un aspecto de certeza y seguridad jurídica. Si bien la omisión de este detalle redunda en una deficiente técnica administrativa, pues socaba de manera directa la certidumbre de la eficacia del acto, por cuya trascendencia en la esfera de la disponibilidad de la propiedad inmobiliaria, exige claridad en torno al momento en que rige, ante la eventualidad de la ausencia de mención sobre este aspecto temporal, ha de acudirse a los mecanismos de integración normativa, a efectos de establecer el momento a partir del cual, surge la vigencia de la norma. Lo contrario, esto es, suponer que por la deficiencia apuntada, el plan, no puede en modo alguno, surtir efectos, se aleja de toda lógica, partiendo de que existe una publicación que en tesis de principio, busca la citada eficacia de un acto que ha satisfecho las exigencias de rigor. En este sentido, el numeral 43 del Código Municipal señala que a falta de mención expresa de una fecha distinta, las normas reglamentarias rigen a partir de su publicación. Dicha disposición, de naturaleza especial en la materia municipal, es de válida aplicación a la especie, pues el presente proceso versa sobre materia urbanística, por competencias que incumben a las corporaciones locales, a fin de cuentas, asuntos asociados al marco competencial de los ayuntamientos, por ende, regulable también por las disposiciones del ordenamiento jurídico propio de esa rama.

VIII.- Sobre la ponderación de la variable ambiental en la planificación urbana. Ahora bien, dentro del esquema procedimental de un plan regulador, así como de la emisión de alguno de los reglamentos que fijen las reglas de su ejecución (incluido el Reglamento de Zonificación), es innegable que se impone el análisis y tutela del ambiente, como derivación de la obligación genérica que impone el mandato 50 constitucional. La materia urbanística debe incluir dentro de su marco de análisis, valoración y protección, la materia ambiental, al punto que todo desarrollo urbano debe ponderar esa variable, tal y como lo dispone la legislación tutelar ambiental. Se trata de un campo de la actividad humana en la que se evidencia de manera directa su incidencia en el ambiente. La autonomía que viene constitucionalmente conferida a las municipalidades para la planificación y ordenación territorial no supone una desvinculación de las regulaciones ambientales. Es por ello que en tesis de principio, todo plan regulador ha de contar, de previo a ser aprobado e implementado, con la ponderación de la variable ambiental, claro está, con la debida participación de las autoridades competentes en ese campo. La trascendencia de esta variable justifica por demás su valoración en este tipo de proyectos, como derivación de la doctrina que dimana del canon 50 de la Carta Magna, derechos a los cuales, las corporaciones locales quedan sometidas, sin que ello implique una lesión a su autonomía. Este numeral constitucional impone al Estado, en sentido amplio, (que incluye a las demás instituciones públicas y corporaciones locales), a intervenir activamente en la tutela del ambiente, aspecto cuyo desarrollo es materia de ley, a fin de propiciar un desarrollo económico  y social en compatibilidad total con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. La legislación en este sentido es vasta, dentro de la que se puede citar la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 del 04 de octubre de 1995, Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996, Ley de Conservación de Vida Silvestre No. 7317, Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos No. 7779 del 30 de abril de 1998, Ley de Biodiversidad No. 7788 del 30 de abril de 1998, Ley de Aguas No. 276 del 27 de agosto de 1942 y Ley de Planificación Urbana No. 4240 del 15 de noviembre de 1968. En particular, resulta relevante el contenido del artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente que dispone: “Artículo 17.-Evaluación de Impacto Ambiental. Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán de una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de ese organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras y proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental”. Asimismo, el Reglamento General Sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), -Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo del 2004, publicado en La Gaceta No. 125 de 28 de junio del 2004-, en su numeral 67 dispone: “Artículo 67.- Integración de la variable ambiental en los Planes Reguladores. Los Planes Reguladores establecidos por la Ley de Planificación Urbana y por la Ley de la Zona Marítima Terrestre, o aquellos otros planes o programas oficiales de ordenamiento del uso del suelo, como forma de planificar el desarrollo de actividades humanas potencialmente impactantes al medio, deberán cumplir el requisito de integrar la variable de impacto ambiental, la cual estará sujeta a un proceso de viabilidad ambiental por parte de la SETENA, de previo a su aprobación por las autoridades respectivas. La SETENA, por medio de su Manual de EIA, establecerá los términos de referencia, los instrumentos y los procedimientos para que dicha variable ambiental sea integrada a los planes reguladores o planes o programas de ordenamiento del uso del suelo, aplicable, tanto a aquellos que se encuentren en elaboración o se elaborarán en el futuro, como a aquellos ya aprobados, que todavía no cuenten con la viabilidad ambiental.” El manual de esta última norma se emitió mediante el Decreto número 32967-MINAE, publicado el 4 de mayo del 2006. En ese orden, la Sala Constitucional ha señalado con contundencia: “La determinación de la viabilidad ambiental de los reglamentos urbanos o planes reguladores por parte de un órgano técnico especializado contribuye con la efectividad del artículo 50 de la Constitución Política y a la mejor tutela del derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. La ordenación urbana es una de las herramientas más importantes y trascendentales para las Corporaciones Municipales en la cumplimento de sus metas y en la satisfacción de los intereses locales. Es la expresión normativa de la voluntad cantonal y de la planificación y diseño de su desarrollo colectivo e individual, pero sin desprenderse del contorno nacional y de la unidad territorial y ambiental a la que pertenecen. La forma de planificar el desarrollo de actividades humanas tiene un impacto significativo en el ambiente, que podrá ser negativo o positivo según los usos y actividades que se autoricen. De esta manera, la incorporación de variables ambientales y el sometimiento de los planes reguladores a un proceso de evaluación ambiental, son imperativos que se derivan de lo dispuesto en el artículo 50 constitucional” (Sentencia número 2007-13293 de las diez horas cuarenta minutos del catorce de septiembre del dos mil siete.) De esa manera, se insiste, la consideración del impacto para el ambiente de los planes de ordenación urbana, así como de los instrumentos reglamentarios de implementación, no pueden, bajo ninguna justificación, prescindir de esta variable, so pena de generar un proceder ilegítimo que daría paso a las responsabilidades civiles, penales y administrativas derivadas de la desatención de este deber. La omisión de esta exigencia y sus efectos en términos de invalidez de los instrumentos de ordenación urbana ha sido analizada por la Sala Constitucional, entre otros, en los votos 2005-14293 y 2001-5737.

IX.- Sobre el efecto (impacto) de la planificación urbana en el derecho de propiedad de las personas. Al tenor de lo expuesto hasta el momento, se desprende que la potestad planificadora urbana (nacional, regional o local) consiste en una competencia legítima, que busca conciliar el derecho de propiedad con el interés público en lo que se refiere al establecimiento programado y con justificación técnica debida, de los usos permitidos y no permitidos de la tierra. Desde ese plano, incide de manera directa en el derecho de propiedad inmobiliaria, concretamente en el denominado derecho de edificación y disposición del inmueble (ius edificandi), y el destino o uso que se le quiera dar al predio (actividad comercial, industrial, agrícola, de conservación, etc) en la medida en que si bien el titular de la cosa mantiene su dominio, el ejercicio concreto del derecho de edificación y/o de uso, viene condicionado a priori por las reglas que fije el plan regulador, el reglamento de zonificación, las normas de fraccionamiento y las condiciones que imponga el reglamento de construcciones y el Reglamento de Renovación Urbana. En rigor, ser trata de un derecho cuyo ejercicio se supedita a que el uso propuesto por el titular sea compatible (conforme) con el contenido en esas reglas de planificación. De ahí que en el contexto urbanístico, el uso de la tierra, en función de lo dispuesto en esas herramientas normativas, pueda ser urbanizado, urbanizable y no urbanizable. Incluso, a partir de la zonificación, el certificado de uso de suelo puede reflejar que el uso propuesto es conforme, no conforme o con reservas al uso propuesto. Desde esa arista, las modificaciones en estos instrumentos de planificación bien pueden generar como efecto una imposibilidad de uso de la tierra, acorde a la vocación originaria para la cual fue adquirida. Con todo, es claro que estas reglas de planificación incorporan limitaciones al ejercicio del derecho de dominio (propiedad), limitaciones que han de ser razonables y proporcionadas, sin que pueda estimarse legítimo que supriman por completo la disponibilidad o régimen de uso de los bienes. Existe por ende una relación inescindible entre la propiedad inmobiliaria y el Derecho Urbanístico, en la medida en que este último limita, orienta y condiciona el contenido efectivo de aquella. El derecho de propiedad, tutelado en el canon 45 de la Carta Magna, en principio, se entendió como un derecho de carácter absoluto, exclusivo y perpetuo. Empero, el análisis de este derecho ha evolucionado a la percepción de una naturaleza relativa, en tanto está sujeta a la posibilidad de imponer limitaciones por causa de interés público. En el fallo No. 4205-96 de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996, la Sala Constitucional, sobre el contenido de este derecho indicó: “V. DE LA FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD Y SU RELACIÓN CON LAS LIMITACIONES AL DERECHO DE PROPIEDAD -PÁRRAFO SEGUNDO DEL ARTICULO 45 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. Una concepción del derecho de propiedad privada en términos absolutos y prácticamente ilimitados, pasó a constituir el punto de apoyo básico sobre el cual se estableció el sistema occidental, consagrándose como centro básico del ordenamiento jurídico la completa intangibilidad del derecho de propiedad, por cuanto la misma implicaba el completo señorío sobre el bien, de manera absoluta, general, independiente, plena, universal, ilimitada y exclusiva. Sin embargo, tal concepto ha evolucionado, hasta llegar a proponerse la defensa de una propiedad basada en la armonía social, y por un sentido social de la propiedad de la tierra. Se modifica así la base jurídica sobre la que descansa la protección de la propiedad y de ser un derecho exclusivo para el individuo, pasa a corresponderle una obligación en favor de la armónica convivencia de la sociedad. Surgió la idea de la "función social" de la propiedad, en la que todo individuo tiene la obligación de cumplir ciertas obligaciones comunales, en razón directa del lugar que ocupa y de los intereses del grupo social que lo representa. El contenido de esta "propiedad-función", consiste en que el propietario tiene el poder de emplear el bien objeto del dominio en la satisfacción de sus propias necesidades, pero correspondiéndole el deber de ponerla también al servicio de las necesidades sociales cuando tal comportamiento sea imprescindible. Con este nuevo concepto se ensanchan las atribuciones del legislador para determinar el contenido del derecho de propiedad, lo que se logra por medio de los límites y obligaciones de interés social que pueda crear, poniendo fin a su sentido exclusivo, sagrado e inviolable.(...) VI. El artículo 45 de la Constitución Política consagra, en nuestro orden jurídico-constitucional, el derecho de propiedad. En el párrafo primero señala su carácter de "inviolable" y establece la obligación por parte del Estado de indemnizar al propietario previamente, cuando deba suprimirla por razones de "interés público legalmente comprobado". En el párrafo segundo establece la posibilidad de establecer limitaciones de interés social a la propiedad, mediante ley aprobada por votación calificada -votación de los dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa-. De lo anterior, queda claro que la obligación de indemnizar por parte del Estado, está constitucionalmente prevista única y exclusivamente cuando se trata de expropiar y no rige para las limitaciones de interés social que se establezcan mediante ley aprobada por votación calificada (...)" Desde este plano, esa propiedad, si bien constituye un derecho de base constitucional, su contenido se desarrolla por fuentes legales. En esa línea, el canon 264 del Código Civil fija el contenido del dominio o propiedad, que comprende los derechos de posesión, usufructo, transformación, enajenación, defensa, exclusión, restitución e indemnización. Como se ha señalado, ese contenido no es irrestricto, pues se encuentra sujeto a limitaciones impuestas por ley teniendo en cuenta el interés privado de los demás propietarios, así como el interés público de la colectividad. Desde este plano, el mismo numeral 45 de la Carta Magna fija las formas en que de manera legítima, ese derecho de propiedad se ve relativizado. Esa norma estatuye en su tenor literal: "La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley. En caso de guerra o conmoción interior, no es indispensable que la indemnización sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente se hará a más tardar dos años después de concluido el estado de emergencia./ Por motivos de necesidad pública podrá la Asamblea Legislativa, mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad limitaciones de interés social." En lo que viene relevante al marco urbanístico, el precepto aludido, en el párrafo segundo regula la figura de las limitaciones administrativas, categoría de la que participan las reglas urbanísticas. Estas limitaciones se basan en la existencia de una utilidad o necesidad pública genérica que se fundamenta en las reglas de convivencia social y vecindad, tutela de materia ambiental, disposiciones edilicias o urbanísticas, entre otras. De ahí que a diferencia de la expropiación que recae sobre el bien de una persona en particular que se identifica en la declaratoria de interés y definición del bien particular a obtener por este mecanismo forzoso, en las limitaciones administrativas, el destinatario de aquellas es cualquier persona (titular) que se encuentre en el supuesto de hecho previsto por la norma que impone la limitación. Por otra parte, las limitaciones deben ser impuestas por ley emitida con mayoría calificada, en tanto que para la expropiación no se impone esa exigencia de mayoría en el procedimiento de emisión de ley. Una limitación impuesta sin ley habilitante o al amparo de una fuente legal emitida sin esa mayoría de aprobación legislativa, sería inválida en su base. Por otro lado, en las limitaciones, en tesis de inicio, no se suprime el derecho de propiedad, sino que solamente se limita al titular a la realización o ejercicio de algunos de los atributos de ese dominio o reduce su ámbito de acción, sin suprimirlos totalmente. Dada esa particularidad, en la medida en que en la expropiación hay pérdida total de los atributos del derecho de propiedad (como un todo), se impone, al tenor de la misma Constitución Política, indemnización previa (con las salvedades previstas por esa norma y la misma Ley de Expropiaciones), a diferencia de la limitación administrativa, en la que, al no existir supresión del derecho de propiedad, en tesis de inicio, no se prevé reparación patrimonial.

X.- En cuanto a los alcances y restricciones de esas limitaciones a la propiedad, el Tribunal Constitucional en el fallo aludido expresó en lo relevante: "VIII. No obstante lo señalado en los considerandos anteriores, debe advertirse que las limitaciones legítimas que puedan imponerse a la propiedad privada encuentran su frontera natural en el grado de afectación a la propiedad; esto es, cuando la restricción al derecho de propiedad se convierte en una verdadera expropiación con la consecuente obligación de indemnizar, porque se hace desaparecer completamente el derecho de propiedad, o cuando no se afecte a la generalidad de la colectividad. Así lo señaló la Corte Plena en relación con las limitaciones a imponer a la propiedad cuando traspasan el límite señalado, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres: "[...] es decir "limitaciones" como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad privada ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la carta política"; y como lo indicó este Tribunal en las citadas sentencias número 5097-93 y 2345-96; en que señaló: "IV.) Para la Sala los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo". (Sentencia número 5097-93); "Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien". (sentencia número 2345-96).”  Al respecto, debe recordarse que los planes reguladores, por su contenido y régimen reforzado de creación, legítimamente pueden imponer limitaciones de interés social a la propiedad. En esa línea pueden verse también los votos números 5305-93, 6706-93, 4205-96 y 2006-13330, todos de la Sala Constitucional. De lo anteriormente expuesto se colige que las las limitaciones urbanísticas son totalmente válidas, empero, en la medida en que la imposición de una de estas situaciones lleve, en el ámbito práctico, a disfuncionalizar la propiedad (o su contenido), sea, que imposibiliten la utilización o uso del bien para los fines permitidos por las normas urbanísticas, esas limitaciones pasan a ser vías de expropiación de hecho. En general, cuando se utilice cualquier otra forma de afectación o limitación al ejercicio pleno del dominio, que consista en una imposibilidad de ejercicio de la nuda propiedad, emerge el derecho de indemnización a favor del titular afectado. En esa línea, el canon 13 de la Ley de Expropiaciones señala: "Las disposiciones de esta Ley serán aplicables para constituir servidumbres y para todo tipo de afectación de bienes y derechos. Cuando, por el tipo de afectación, se le limite sustancialmente la disponibilidad del bien o el derecho, la tramitación como afectación será improcedente y deberá ejecutarla la expropiación integral." En igual sentido, el ordinal 17 de la Ley de Expropiaciones regula el denominado remanente disfuncional, que impone que en aquellos casos de expropiaciones parciales, el resto del inmueble no pueda ser utilizado por el titular en las actividades permitidas. En ambos  casos, cuando el efecto material sea la limitación sustancial de la disponibilidad del bien, lo debido es establecer la expropiación total de ese bien. Lo anterior ya que en ese supuesto, se estaría no ante una afectación de la propiedad, propia del régimen de las limitaciones administrativas, sino ante una verdadera expropiación de hecho, en la medida en que se suprime por completo la posibilidad de disposición del bien. Lo anterior debe analizarse en cada caso concreto, para lo cual, es imperativo considerar el uso permitido del suelo de cada inmueble a expropiar, así como las cabidas mínimas de fraccionamiento o edificación y usos permitidos o no permitidos. Por ejemplo, si el remanente no expropiado o la franja de terreno sobre la cual no pesa la limitación administrativa tiene una cabida inferior a la que establece el plan regulador para poder ejercer el derecho de transformación o construcción (ius edificandi), en los casos de terrenos con vocación urbanística, el efecto jurídico material es la supresión de la disponibilidad de uso de la heredad, llevando en tales hipótesis a la obligación de expropiar todo el terreno. Igual ocurre cuando en los terrenos con vocación urbana, el plan regulador no permite ningún tipo de transformación, pues en esos casos, se expone al propietario a una suerte de imposibilidad de explotación de su inmueble, pese a que el propietario mantiene las obligaciones urbanas que imponen las limitaciones administrativas, v.gr., construcción y mantenimiento de aceras, conservación y seguridad del inmueble, entre muchas, así como cargas tributarias referidas al inmueble, entre ellas, impuesto sobre la propiedad inmobiliaria, tasas municipales varias, sin que pueda sacar provecho de uso y disposición del bien. Debe indicarse que además existen limitaciones de orden ambiental, como las que impone la Ley Forestal, que permite al Estado determinar áreas protegidas por la vía del Decreto Ejecutivo. Cabe reiterar que una de las características de las restricciones y servidumbres es que el propietario no pierde totalmente esa condición y puede continuar utilizando el bien, en el marco de lo permitido y debido, es decir, no supone la pérdida absoluta de la disponibilidad del bien. Por ello, cuando como consecuencia de una limitación administrativa, el propietario no pueda del todo utilizar el bien o no pueda darle uso, supondría en el fondo una transferencia del bien a la totalidad del uso público, lo que llevaría, se insiste, a una expropiación de hecho. De ahí que en cada caso deba examinarse si la propiedad se torna disfuncional o se enerva sustancialmente la nuda propiedad, caso en el cual, como tutela del derecho de propiedad, se impone la orden expropiatoria, a fin de no someter al titular a una desposesión injustificada. Atendiendo a estas pautas, de seguido se ingresa al examen de las afectaciones que la accionante reprocha respecto de la finca de su propiedad, las cuales, según indica, llevan a suprimir su derecho de edificación acorde a las intenciones y vocación inicialmente establecidas por el Reglamento de Zonificación vigente al momento de adquirir el bien en el año 2007.

            XI.- Sinopsis de lo acontecido. Del elenco de hechos probados se tiene que en el año 2001 la Municipalidad de Mora inició un procedimiento para la modificación del Reglamento de Zonificación, a efectos de variar el uso del suelo en áreas que forman parte de la Zona Protectora Cerros de Escazú, modificación que en definitiva contó con la aprobación del INVU y fue puesto en vigencia. En Gaceta número 173 del 10 de Setiembre del 2001, se publicó la modificación del Reglamento de Zonificación de Ciudad Colón, que según su artículo 4.3 se creó la Zona Residencial de Baja Densidad con Restricciones (Z.R.B.D.R), estableciéndose así en dicho reglamento para dicha zona los usos permitidos, los usos no conformes y los requisitos, de la siguiente manera:

“Articulo 4.3. Zona residencial de baja densidad con restricciones (Z.R.B.D.R): Esta zona corresponde a terrenos ubicados al Este y Oeste del cuadrante de Ciudad Colón, en la cual para desarrollar cualquier proyecto será necesario realizar estudios y análisis que establezcan que las futuras edificaciones no tendrán problemas debido a deslizamientos, hundimientos, ó erosión de los suelos.

1. Usos permitidos: Vivienda unifamiliar y multifamiliar, en urbanizaciones y condominio, comercio menor y servicios públicos comunales. Toda actividad agrícola, pecuaria v forestal o relacionada con estas.

2. Usos no conformes: Todos los no incluidos en usos permitidos.

3. Requisitos:

3.1. Estudios Hidrología y Geológicos que demuestran que no existen problemas de deslizamientos, hundimientos o erosión de los suelos.

3.2. Área lote mínimo: 1.000 metros cuadrados .

3.3. Frente mínimo de lote: 20.00 metros .

3.4. Retiros: Frontal 5.00 metros ,

Laterales 3.00 metros a cada lado ó 5.00 metros a un solo lado.

Posterior 3.00 metros

En edificación de 2 ó más pisos se aplicará lo indicado al respecto en el Reglamento de Construcciones.

3.5. Altura máxima: 2 pisos en vivienda unifamiliar.

6 pisos en vivienda multifamiliar de 4 pisos en adelante se deberá contar con el visto bueno de Aviación Civil.

3.6. Cobertura máxima: 30% en vivienda unifamiliar

15% en vivienda multifamiliar.

3.7. Densidad permitida: 30 habitantes por hectárea

6 viviendas por hectárea.”

De igual manera se reformó el inciso 3 del artículo 10 de ese Reglamento de Zonificación en el siguiente sentido:

“Articulo 10 .—Zona Agrícola (Z.A.): Esta zona corresponde a terrenos ubicados generalmente en la periferia, que conservan un uso agrícola, el cual se pretende proteger y a la vez darle un colchón de amortiguamiento al desarrollo urbanos, como límite.

1. Usos permitidos. Además de las instalaciones necesarias para la actividad agrícola, se permite únicamente la vivienda del propietario o de los peones de la finca, siempre que existan los servicios mínimos.

Para las Zonas de Brasil, Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael, y Barrio La Trinidad, se hace la excepción dentro de estos sectores ya que existe un alto índice de vivienda mezcladas con la actividad agrícola y que debe darse lugar a un crecimiento vegetativo, por lo tanto se establece que la vivienda se permite y con los mismos requisitos de la zona residencial ya definidos. El crecimiento vegetativo se hace en la periferia de las calles públicas y con accesos a servidumbres o calles públicas nuevas no mayores a 150 metros de largo en el caso de calle pública y no mayor de 60 metros en el caso de servidumbre, cumplan con el Reglamento de Construcción y los tamaños de lote dependerán de las pruebas de infiltración.

2. Requisitos.

2.1. Arca mínima: 1 hectárea .

2.2. Frente mínimo: 20,00 metros ,

2-3. Cobertura máxima- 10% del área de la finca, incluyendo las construcciones afines al uso agrícola.

(*)3. Requisitos:

Para las zonas de Brasil, Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael y Barrio La Trinidad, de conformidad con lo establecido en el punto primero del presente artículo, se permite el desarrollo residencial con los siguientes requisitos:

1. Densidad máxima de 250 habitantes por hectárea.

2. Altura máxima de 6 pisos.

3. Cobertura máxima del 30%.

4. Los usos conformes y no conformes como se establecen en la Zona Residencial.

5. Todos los terrenos de esta zona deberán presentar estudios en que se analicen la estabilidad de suelos, erosiones, deslizamientos y contaminación de ríos y quebradas, así como fuentes de agua.”

En el curso de vigencia de ese Reglamento de Zonificación, concretamente en fecha 12 de Abril del 2007, entre Nombre138419  , cédula de identidad número CED109811, en su calidad de apoderado especial de Nombre96718   , cédula de identidad número CED109812 y Nombre138422  , cédula CED109814, denominado "CEDENTES" y la señora Nombre139159   , cédula de identidad número CED109813, en su calidad de "CESIONARIA", celebraron contrato de cesión de acciones, en virtud del cual, los primeros cedían cada uno una acción común y nominativa de la entidad denominada Desarrollos Urbanísticos Bloque Sgrah Cuatro DDD S.A., pasando la cesionaria a ser la dueña de la totalidad del capital accionario. El monto del contrato privado fue de $256.017,86 (doscientos cincuenta y seis mil diecisiete dólares con ochenta y seis centavos), lo anterior a fin de construir una vivienda para habitar con su familia. En la cláusula cuarta inciso b) del contrato se indicó: "Que el único activo de la sociedad es la finca filial inscrita en el Registro Público de la Propiedad, Partido de San José, Sección de Propiedad Horizontal, matrícula de Folio Real número Placa26443        , que es la filial número cuarenta y siete de condominio Hacienda Los Bambúes, que se encuentra libre de gravámenes hipotecarios, anotaciones y embargos, así como al día en el pago de impuestos nacionales y municipales." (Imágenes 15-16 del expediente) La finca en cuestión adquirida por la accionante, sea, matrícula Placa26447 se describe con una naturaleza de finca filial 47, terreno apto para construir, que se destinará a uso habitacional el cual podrá tener una altura máxima de dos pisos, sita en el distrito Colón del Cantón de Mora, Provincia de San José, cabida de dos mil tres metros con setenta y cuatro decímetros cuadrados, plano SJ-1040167-2005. (Imagen 48 del expediente) Corresponde a la finca filial número 47 del Condominio Horizontal Residencial Hacienda Los Bambúes, desarrollada por Urbanizadora La Laguna S.A.  En el plano catastrado SJ-1040167-2005 se indica en detalle del cuadro de áreas que de la cabida referida en el aparte previo la cobertura máxima permitida en zona es de 30%, con una altura de 2 pisos, para un área máxima de cobertura propuesta de 601.12 m2 (seiscientos un metros doce decímetros cuadrados), un área máxima de construcción de 1202.24 m2 (mil doscientos dos metros veinticuatro decímetros cuadrados), índice de construcción 0.6. (Copia de plano catastrado SJ-1040167-2005 a imágenes 118-119 del expediente) Luego, el 19 de junio de 2009, el Alcalde de la Municipalidad de Mora, presentó acción de inconstitucionalidad contra la reforma integral efectuada al Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del cantón de Mora, únicamente en relación con la Zona Protectora Cerros de Escazú (ZPCE), tramitada bajo el expediente 09-009306-0007-CO. La acción se formuló por estimar que en el Reglamento de Zonificación que regía desde el 10 de septiembre de 1993, la Zona Protectora Cerros de Escazú se encontraba integralmente dentro de la Zona Agrícola, cuyas regulaciones sobre uso de suelo eran restrictivas en cuanto a fines urbanísticos, con el fin de asegurar un control constructivo sobre esta zona dedicada a la protección forestal, y a la protección de los cuerpos de agua, para favorecer la estabilidad de los suelos con la cobertura vegetal. De tal suerte que la reforma del 2001 afectó esencialmente las áreas ubicadas en la Zona Agrícola y zona de resto del distrito, así como las áreas incluidas dentro de la Zona Protectora Cerros de Escazú, que anteriormente se encontraban dentro de la zona agrícola, llevando a un desmejoramiento desde el punto de vista ambiental, en los siguientes aspectos: a) aumento del porcentaje de cobertura máxima del lote, pasa de 10% al 30% en ciertas zonas, b) disminución del lote mínimo: se pasó de entre 7000 metros cuadrados y una hectárea (10000 metros cuadrados) a 1000 metros cuadrados en algunas zonas, que implica la posibilidad de hacer fraccionamientos más densos en estas zonas de protección forestal; c) aumento en la densidad poblacional: se pasa a 30 habitantes por hectárea ; d) se cambió el uso de suelo: se pasa de uso agrícola a uno residencial donde se permite llevar a cabo la vivienda unifamiliar y multifamiliar, en urbanizaciones y condominio, comercio menor y servicios públicos comunales y toda agrícola, pecuaria y forestal o relacionada con éstas; e) no se consideró la existencia de recursos forestales que deben ser protegidos por todas las instituciones estatales; f) no se consideró la existencia de las áreas de protección de quebradas, ríos y nacientes que también deben ser protegidos. Luego del análisis de los alegatos e informes de las partes involucradas, mediante la sentencia No. 2010-021258 de las 14 horas del 22 de diciembre del 2010, la Sala Constitucional resolvió la acción de inconstitucionalidad referida en los apartes previos en el siguiente sentido: "Se declara CON LUGAR la acción. En consecuencia se anulan por inconstitucionales los artículos 4.3 y 10 del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de Mora, publicado en La Gaceta No. 173 del 10 de septiembre de 2001. En cuanto al artículo 13 del Reglamento de Zonificación de 1993, no resulta inconstitucional si después de su publicación en el Diario La Gaceta no se aplica a Áreas Silvestres Protegidas. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Sin embargo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se dimensionan los efectos en el sentido de que la inconstitucionalidad declarada no afecta las construcciones plenamente terminadas o los propietarios que cuenten con las respectivas licencias de construcción otorgadas por la Municipalidad, salvo aquellas que aún no han iniciado a la fecha de publicación del aviso. Hasta tanto la Municipalidad y el Ministerio de Energía, Ambiente y Telecomunicaciones no hayan promulgado la respectiva normativa, únicamente se deben admitir trabajos de remodelación o mantenimiento sobre las áreas previamente construidas. Comuníquese este pronunciamiento al Poder Ejecutivo. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese. / El Magistrado Castillo Víquez salva el voto únicamente en cuanto al dimensionamiento de esta sentencia." Este fallo fue publicitado en el Boletín Judicial No. 13 del 19 de enero del 2011. (Sentencia 2010-21258 de la Sala Constitucional, consulta realizada al sistema SCIJ, copia de publicación aportada en preliminar que consta en imagen 729 del expediente)

XII.- Del anterior recuento se desprende que a la fecha en que la accionante adquirió su propiedad sobre la finca del partido de San José, matrícula de Folio Real Placa26447, con una cabida de 2003.74 m2, plano SJ-1040167-2005, que corresponde a la finca filial número 47 del Condominio Horizontal Residencial Hacienda Los Bambúes, desarrollada por Urbanizadora La Laguna S.A., se encontraba vigente el Reglamento de Zonificación reformado en el 2001, y que presentaba condiciones de disposición del inmueble en virtud de las cuales, acorde a lo indicado en ese instrumento (y lo reflejado en el plano catastrado SJ-1040167-2005, que a juicio de este Tribunal, no genera derecho a construir bajo esas pautas) se que la cobertura máxima permitida en esa zona es de 30%, con una altura de 2 pisos, para un área máxima de cobertura propuesta de 601.12 m2 (seiscientos un metros doce decímetros cuadrados), un área máxima de construcción de 1202.24 m2 (mil doscientos dos metros veinticuatro decímetros cuadrados) producto de la permisibilidad de edificación de dos pisos, índice de construcción 0.6. (Copia de plano catastrado SJ-1040167-2005 a imágenes 118-119 del expediente). Esas condiciones originarias, se insiste, encontraban pleno respaldo en el Reglamento de Zonificación, el que a esa data, era un instrumento de planificación que no había ponderado de manera adecuada el impacto al ambiente, producto de lo cual, luego fue anulado por la Sala Constitucional. Sin embargo, a juicio de esta Cámara, un aspecto a ponderar es que a la fecha de adquisición del dominio sobre esa heredad, existían condiciones de disponibilidad edilicia que concedían expresamente una posibilidad (expectativa) de uso y destino constructivo, si se considera que se ha tenido por acreditado que ese bien es precisamente una filial de un proyecto de Condominio que se encontraba debidamente registrado, lo que se desprende del plano catastrado recién señalado. El hecho de que la propiedad en cuestión forme parte de un esquema de propiedad horizontal, permite colegir que el bien se adquiere bajo la premisa de una expectativa de uso acorde a un proyecto y diseño que por regla de conocimiento común, opera en este tipo de proyectos. Lo cierto del caso es que al momento de adquirir el inmueble, estando el instrumento de zonificación vigente y siendo expedido y aplicado por las autoridades competentes, pues contó con el trámite de la Municipalidad de Mora y la venia del INVU, no puede imputarse a la actora una suerte de deber o posibilidad objetiva de conocer que por condiciones ambientales, las normas de zonificación que posibilitaron el cambio en el régimen de uso de esos terrenos que forma parte de la ZPCE, y que daban paso a la construcción de viviendas unifamiliares en régimen de condominio, con pautas de disponibilidad y edificabilidad específicas, eran ilegítimas. La finca se adquiere al amparo de una máxima de confianza legítima, derivación de que las condiciones señaladas en cuanto a disponibilidad y edificabilidad, venían reconocidas expresamente en normas emitidas por las autoridades administrativas competentes. Tal calificación no decae por la circunstancia sobrevenida de anulación de la reforma del Reglamento de Zonificación del 2001, dictada en el 2007 por la Sala Constitucional. Ciertamente, dentro del ámbito de análisis realizado por el Tribunal Constitucional en el fallo No. 2010-21258, un aspecto determinante fue la infracción a las normas de carácter ambiental que exigían la tutela del ecosistema propio de la ZPCE, mismas que imperaban desde la creación misma de esa área mediante Decreto Ejecutivo Número 6112-A de fecha 23 de junio de 1976, con la finalidad de proteger recursos forestales en dicha área, procurando que terrenos con vocación forestal permanezcan siempre con cobertura de bosque. Sin embargo, esa afectación de terrenos realizada desde 1976 y ampliada en 1983 mediante la emisión del Decreto Ejecutivo No. 14672 del 20 de junio, no deja de lado que al momento de adquirir el inmueble con el proyecto de vivienda unifamiliar, las condiciones de disponibilidad del bien, dentro de ellas, su régimen de uso de suelo, se encontraran ajustadas y conformes a una norma administrativa vigente (a esa fecha) y que por haber sido emitida por la autoridad rectora urbanística en el marco local, hacía presumir que esas particularidades eran legales y válidas, generando en el administrado adquirente una presunción de legitimidad de esas circunstancias por el respaldo normativo que encontraban a ese momento. Incluso, es de destacar que la misma Sala Constitucional en el fallo de referencia, en el considerando VIII de dimensionamiento, justifica parte de su postura en dicha situación de confianza al señalar: "... A juicio de la Sala, habrán de tenerse en cuenta dos condiciones específicas, la primera cuando aquel interesado que ha cumplido con todos los requisitos necesarios inició efectivamente su edificación antes de la publicación del aludido aviso, pues actuó amparado a la normativa urbana emitida por la Municipalidad..."  Esa actuación al amparo de normas vigentes coloca al titular en dicho marco de confianza legítima.

XIII.- No obstante, en este caso, como fue indicado arriba, la misma Sala Constitucional optó por dimensionar los efectos de la declaratoria de ilegitimidad de la reforma al Reglamento de Zonificación, señalando de manera clara (se comparta o no), en el considerando VIII del voto 2010-21258: Cabe señalar que en el considerando VIII, el Tribunal Constitucional dimensionó los efectos de la sentencia en el siguiente sentido: "VIII.- Dimensionamiento de los efectos de la sentencia. Redacta al Magistrada Calzada Miranda. De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la declaración de inconstitucionalidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia del acto o de la norma, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. La sentencia constitucional de anulación podrá graduar y dimensionar en el espacio, el tiempo o la materia, su efecto retroactivo, y dictará las reglas necesarias para evitar que esto produzca graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales. En el caso que nos ocupa, esta Sala debe tomar en cuenta que la impugnación del Reglamento de Zonificación, según la publicación a La Gaceta No. 173 del 10 de septiembre de 2001, se realizó aproximadamente ocho años después de su puesta en vigencia. El aviso de la interposición y curso de la demanda se publicó el 17 de agosto de 2009. A juicio de esta Sala, aún cuando las disposiciones impugnadas del Reglamento de Planificación Urbana expedidos por la Municipalidad de Mora han tenido vigor y permanencia, ello ha ocurrido especialmente dentro del sector de la Zona Protectora Cerros de Escazú que le antecede. En este sentido, la creación de la Zona Protectora mencionada por Decreto 6112-A es del 23 de junio de 1976 y su ampliación por Decreto No. 14672 del 20 de junio de 1983, entraron en vigencia con mayor antelación que los planes reguladores, por lo que no se podría estimar que aquellas disposiciones nacionales fueran ignoradas por la Municipalidad y por los vecinos del Cantón y otras áreas protectoras que afectan en su totalidad al Cantón de Mora. Por lo anterior, la Sala estima que la sentencia debe ir acompañada de un dimensionamiento especial con el fin de cubrir únicamente las construcciones plenamente terminadas, o a las iniciadas y que cuenten con las respectivas licencias de construcción e iniciadas antes del primer aviso del 17 de agosto de 2009. A juicio de la Sala, habrán de tenerse en cuenta dos condiciones específicas, la primera cuando aquel interesado que ha cumplido con todos los requisitos necesarios inició efectivamente su edificación antes de la publicación del aludido aviso, pues actuó amparado a la normativa urbana emitida por la Municipalidad. La segunda si las viviendas en dichos lugares requieren remodelaciones que no impliquen más área de construcción o mantenimiento, ello debe admitirse como derechos adquiridos de buena fe, bajo la condición de conservar la misma área previamente construida. Todo lo anterior, sin perjuicio de que la Municipalidad de Mora promulgue nuevas disposiciones urbanas que garanticen el desarrollo humano en equilibrio con el medio ambiente, cumpliendo con las disposiciones de la Ley de Planificación Urbana, sin modificar el régimen de suelos de las respectivas Zonas Protectoras, así como los respectivos estudios técnicos de impacto ambiental. De igual manera, en las áreas que le competen al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, cuando cumpla con el respectivo Plan de Manejo de las respectivas zonas protectoras que afecten de igual manera al Cantón de Mora y otros, de lo cual no podría abstraerse el Ministerio ante la presión que estas zonas reciben de las comunidades adyacentes. Finalmente, es claro que al declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, las disposiciones respectivas del Reglamento de Zonificación de 1993, en cuanto a la Zona Agrícola (artículo 11) y las disposiciones del Resto de Distrito (ZRD) (artículo 13), no entran en vigor automáticamente, sino hasta que las mismas sean publicadas, dado que únicamente consta la reseña en La Gaceta, según se indicó supra en esta sentencia. Ante esta ausencia normativa, deberá integrarse el ordenamiento urbano del Cantón de Mora con la respectiva normativa dictada por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo."  De lo señalado por la Sala Constitucional se desprende que las situaciones jurídicas tuteladas con el dimensionamiento señalado refiere a supuestos concretos atinentes a las construcciones plenamente terminadas, o a las iniciadas y que contaran con las respectivas licencias de construcción e iniciadas antes del primer aviso de la acción de inconstitucionalidad publicado el 17 de agosto de 2009. En ese plano, los inmuebles que se encontraran en ese supuesto de hecho (y solamente en ese) no se verían afectados por la supresión del instrumento de zonificación, en la medida en que sus actuaciones se ajustaron a las normas vigentes en esa oportunidad. Por otro lado, la Sala Constitucional precisó que en esa situación, si dichas viviendas requirieran remodelaciones, podrían realizarlas, siempre que no implicara más área de construcción o mantenimiento, entendiendo que ello deriva o se desprende de los derechos adquiridos de buena fe, bajo la condición de conservar la misma área previamente construida.  Como tercer aspecto,  dicha Sala expresó que la Municipalidad de Mora podía promulgar nuevas disposiciones urbanas, respetando las pautas y normas de equilibrio con el medio ambiente, que fueron desatendidas en la reforma del 2001 y fueron la base de la anulación dictada en esa sede. Asimismo, estipuló que el MINAE debía emitir el respectivo plan de manejo del sector involucrado. De lo dicho se desprende que el citado dimensionamiento solamente abarcó a quienes ya había construido o hubieran iniciado las construcciones con la licencia respectiva al 17 de agosto del 2009, sin que pueda entenderse aplicable a las personas que aún habiendo adquirido su derecho de dominio sobre las fincas cuyo régimen de uso de suelo y construcción se sustentaba en el Reglamento de Zonificación anulado, a esa fecha aludida, no habían iniciado obras constructivas legítimas, derivadas de una licencia edilicia otorgada por el ente local. En tales casos, los titulares del derecho de dominio de los inmuebles localizados dentro de la zona afectada por la zonificación anulada, no podían alegar un derecho adquirido a concretar su ius edificandi acorde a los parámetros de esa programación de uso de suelo, pues se trata de una norma que contrasta con el Derecho de la Constitución, por ser lesivo al ambiente y que por ende, con las salvedades apuntadas por la misma Sala Constitucional, no es viable de generar una oponibilidad a favor de los propietarios, en la medida que ello implicaría una suerte de ultra actividad de norma derogada por ilegitimidad constitucional. El voto salvado que consta en la misma resolución, advierte sobre los posibles impactos perniciosos para quienes adquirieron en el ciclo de vigencia de la norma anulada, pero no había concretado su derecho de edificación, si bien es un tema que puede dar paso a una reflexión, en definitiva, constituye una opinión de minoría que no avaló la mayoría del Tribunal Constitucional y que por ende, en el contexto del fallo aludido, no podría este Tribunal aplicar las reglas del dimensionamiento a situaciones que no fueron expresamente consideradas en ese punto concreto de la decisión judicial, de suerte que tal postura no es óbice para las implicaciones y precisiones de tal dimensionamiento de efectos.

XIV.- Sobre la posibilidad de construcción en los terrenos parte de la ZPCE. Ahora, en tesis de inicio, esa declaratoria generaba la incertidumbre de la posibilidad de uso o no de las áreas anteriormente reguladas por el Reglamento de Zonificación en virtud del cual, mutaron de un uso agrícola a uno habitacional residencial. Lo anterior en la medida en que ese fallo anuló el instrumento en cuestión, limitando su dimensionamiento con exclusividad a aquellos propietarios que a la fecha de publicación del aviso de formulación de la acción referida (17 de agosto de 2009), ya contaban con ejercicio material del derecho de edificación, o bien, quienes a esa data, habían obtenido la licencia edilicia y habían iniciado la construcción respectiva. Sin embargo, esa misma decisión jurisdiccional estableció que no se imponía una restricción absoluta de uso de los terrenos ubicados dentro de la ZPCE, en la medida en que indicó con toda claridad que la Municipalidad de Mora podía establecer nuevos regímenes de uso siempre que fuesen compatibles con las normas de protección ambiental, a la vez que supeditó ese desarrollo a las regulaciones que debía emitir el SINAC (MINAE) mediante el respectivo Plan de Manejo, echado de menos desde la creación misma de la zona de protección en 23 de junio de 1976 (con el Decreto No. Placa26213). En ese sentido, precisamente fue en la sesión ordinaria 11-2015 del 23 de noviembre del 2015, que el SINAC emitió el acuerdo 9, en el que se aprobó el respectivo Plan de Manejo para el sector señalado, instrumento en definitiva publicado en La Gaceta No. 37 del 23 de febrero del 2016 y en que se establecen condiciones de uso de los terrenos de la ZPCE. Del análisis de los autos se tiene que en el oficio SINAC-ACOPAC-TOPO-029-2016 de fecha 26 de mayo del 2016, emitido por el Ing. Minor Hidalgo Vargas, Topógrafo del Área de Conservación Pacífico Central  (ACOPAC), se hace un análisis respecto de la finca de la entidad accionante en cuanto a  su ubicación y la zonificación que establece el Plan General de Manejo de la Zona Protectora Cerros de Escazú y se concluye que se encuentra en su totalidad dentro de la Zona de Mediana Intervención, que consigna la zonificación del Plan General de Manejo de la Zona Protectora Cerros de Escazú. De igual manera, por oficio ACOPAC-OSRP-680-16 del 30 de mayo del 2016 de la Oficina Subregional Puriscal del Área de Conservación Pacífico Central del SINAC, se presenta detalle de los usos permitidos (conformes) según zonificación del Plan General de Manejo de la Zona Protectora Cerros de Escazú, zona de mediana intervención, respecto del terreno graficado en el plano SJ-1040167-2005. El citado oficio señala que en las zonas de mediana intervención (ZMEI), el uso permitido incluye la vivienda unifamiliar. Respecto de esa tipología establece: "La construcción de vivienda unifamiliar, no poseerá más de dos niveles con una altura máxima de 8 metros con una cobertura en proporción con el tamaño de la finca, no mayor de 300 m2 metros y una cobertura según factor de ocupación del suelo establecidos en los lineamientos del plan general de manejo, (...)". Luego estipula que para los terrenos con una cabida superior a 1001 metros cuadrados, pero menores a 5000 metros cuadrados (siendo que el de la sociedad accionante es de 2003.74 metros cuadrados), tendrán un índice de permisibilidad de ocupación del 30%. La supresión del instrumento de planificación por parte de la Sala Constitucional en sí mismo no lleva de manera automática a un marco de responsabilidad civil de las instancias administrativas que con acción u omisión permitieron la vigencia de ese reglamento anulado. Es necesario ponderar en cada caso si a raíz de lo acontecido, esos terrenos fueron inutilizados, o bien, si son objeto de limitaciones que impiden el ejercicio del derecho constructivo. Sin embargo, en este caso, como se ha señalado, y desprende de esas certificaciones recién mencionadas, es claro que la propiedad de la accionante sí puede ser explotada en términos constructivos, acorde a los parámetros indicados. Ese aspecto hace que la pretensión primera de la demanda sea inatendible, siendo que tal y como fue fijada en este proceso busca "Que se declare a los demandados responsables de la inutilización e imposibilidad de explotación de los lotes que fueron adquiridos durante la vigencia de la modificación efectuada al Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del Cantón de Mora del año 2001, por ser inmuebles con un área inferior a la permitida según el reglamento de zonificación vigente." Es claro que la supresión del anterior Reglamento de Zonificación, en lo que se refiere exclusivamente  al área de la ZPCE, no llevó a la imposibilidad de uso o edificación de la propiedad de la demandante, pues cuenta con una cabida que le permite su explotación y uso, según se ha señalado. Si se cotejan las condiciones de ocupación plasmadas en el Reglamento de Zonificación vigente al momento en que se dio la cesión de acciones de la entidad accionante (2007), versus las que plasma el Plan de Manejo vigente, se desprende que la situación originaria de la finca propiedad de la accionante, matrícula Placa26447, acorde al anterior Reglamento de Zonificación, contaba con cobertura máxima permitida de 30%, una altura de 2 pisos. Considerando la cabida de la finca, en aquel momento ello implicaba un área máxima de cobertura de 601.12 m2 (seiscientos un metros doce decímetros cuadrados) -producto de aplicar el 30% a la cabida de la finca-, un área máxima de construcción de 1202.24 m2 (mil doscientos dos metros veinticuatro decímetros cuadrados) -producto de la permisibilidad de construcción de dos pisos-. Empero, con las regulaciones del Plan de Manejo, el área máxima es de 300 metros cuadrados por nivel, lo que llevaría a una cobertura máxima de edificación de 600 metros cuadrados, dada la pervivencia de permisibilidad de dos pisos. Si bien es cierto al tenor del Plan de Manejo, la finca puede ser explotada y objeto de ejercicio del derecho de edificación, ese ejercicio debe ajustarse a dichas ordenanzas urbanísticas que fueron emitidas luego de que la Sala Constitucional anulara el anterior Reglamento de Zonificación y ordenara la emisión de una Plan de Manejo en esa zona, que incluyera la ponderación y análisis de la variable ambiental. Empero, siendo que la demanda busca la indemnización por los supuestos daños que a juicio de la accionante se desprende de las implicaciones (en su caso concreto) del citado Plan de Manejo, esto obliga a referirse, como aspecto previo y de precisión, a las reglas de la responsabilidad administrativa, tema que de seguido se aborda.

XV.- Sobre el régimen de responsabilidad administrativa. Generalidades. Normas aplicables. Al amparo del numeral 190 de la Ley General de la Administración Pública, la Administración  es responsable por su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal. Cabe destacar que la referencia que hace el legislador no es simplemente a los actos, sino que trasciende todo el funcionamiento administrativo (artículo 49 de la Constitución Política), concepto que refleja cualquier forma de manifestación de voluntad administrativa, sean formales o materiales, y que engloba además, a la disfunción, sea, las omisiones administrativas. La responsabilidad dicha, se enmarca, por ende, dentro de un régimen preeminentemente objetivo, que engloba en su fundamento tanto la teoría del daño y del riesgo, así como en el equilibrio en la ecuación patrimonial. Con ello se procura, en lo fundamental, la reparación indemnizatoria a quien ha experimentado una lesión atribuible a la organización pública como centro de autoridad que resulta ser antijurídica en su base. Este criterio finalista produce a su vez, una transformación plena en el eje central de la responsabilidad misma, pues abandona la observación analítica del sujeto productor del daño y la calificación de su conducta, para ubicarse en la posición de la víctima, que menguada en su situación jurídica, queda eximida en la comprobación de cualquier parámetro subjetivo del agente público actuante (salvo en lo que a su responsabilidad personal se refiere). Esto ocasiona, sin duda, un giro en el enfoque mismo de su fundamento, ya que habrá responsabilidad de la Administración siempre que su funcionamiento normal o anormal, legítimo o ilegítimo, cause un daño que la víctima no tenga el deber de soportar, ya sea patrimonial o extrapatrimonial, con independencia de su situación jurídica subjetiva y la titularidad o condición de poder que ostente, cumpliendo claro está, con el presupuesto imprescindible del nexo causal. Sobre el tema, véase el extenso desarrollo realizado en la resolución no. 584 de las 10 horas 40 minutos del 11 de agosto del 2005 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. Desde este plano, la legislación impone como criterios de imputación la conducta ilícita o lícita, así como el funcionamiento normal o anormal. En el caso de la conducta lícita y el funcionamiento normal, el Ordenamiento Jurídico establece presupuestos y exigencias que determinan su procedencia, entre ellos, el daño debe ser especial o anormal, lo que supone que debe recaer sobre una pequeña proporción de afectados o bien, en el segundo caso, debe tener una intensidad excepcional. En estas hipótesis la responsabilidad solo cubre el daño, no así el lucro cesante (artículos 194 y 195 de la Ley General de la Administración Pública). Por su parte, en la conducta ilícita y el funcionamiento anormal, la responsabilidad es plenaria. Con todo, ante esos criterios de imputabilidad, ha de acreditarse que la lesión es consecuencia de esas acciones u omisiones, a efectos de establecer el nexo causal que permita la atribución de responsabilidad al centro de autoridad pública. Aunado a ello, en los casos de anormalidad e ilicitud, el juzgador ha de abordar un examen del funcionamiento público, a fin de establecer si efectivamente, se ha presentado un proceder que se aleja de la legalidad o bien, se contrapone a los conceptos de eficiencia administrativa. En tales casos, resulta determinante inferir con claridad la existencia de esos criterios, pues de otro modo, el tratamiento y análisis de cada caso debe ser diferente, atendiendo al tipo de funcionamiento al que se atribuye el detrimento. Surgen como causas eximentes de tal responsabilidad la culpa de la víctima, el hecho de un tercero y la fuerza mayor. Empero, en cada debate, el juzgador ha de examinar si el efecto liberatorio de tales circunstancias es total o lo es solo parcial, caso este en que solo podrá llegar a producir un efecto reductor en la responsabilidad de la unidad administrativa. De nuevo, la concurrencia de esos aspectos incumbe a la Administración. Este deber compensatorio subsiste incluso ante los daños ocasionados a raíz de las faltas cometidas por sus funcionarios o servidores, durante el desempeño de sus deberes o en ocasión del cargo que ocupan. En efecto, el canon 191, en relación al 199, ambos de la Ley General de la Administración Pública, refieren al Estado la responsabilidad objetiva por las acciones u omisiones de sus funcionarios, cuando se hayan valido del cargo o de los medios que este les proporciona, para causar un efecto dañoso en la esfera jurídica de un tercero, que no se tiene el deber de soportar. En ese tanto, esos medios o instrumentos son vías de ocasionalidad causal que dan paso a la responsabilidad, por la vinculación modal, instrumental o indirecta con el servicio. Cabe destacar que este deber indemnizatorio se fundamenta, además, en el concepto de antijuridicidad de base, traducible en la inexistencia del deber de soportar la lesión. Más simple, siempre que se haya sufrido una lesión como consecuencia de una conducta pública, sea esta activa u omisiva, que la víctima no tiene la obligación de soportar, surge el deber indemnizatorio como derivación de máxima de  reparación integral del daño que se desprende del numeral 41 de la Constitución Política. De ahí que dentro del espectro de cobertura de este sistema de responsabilidad, se encuentren comprendidos los daños que puedan ocasionarse  de un funcionamiento normal o bien de una conducta lícita, pues en tales casos, pese a que en tesis de principio, el proceder público se ajusta a legalidad o bien a las reglas de eficiencia que lo orientan, si se produce un efecto lesivo que la persona no tiene el deber de soportar, ha de ser indemnizado. Desde luego que en esas hipótesis el daño ha de ser especial (infringido a una pequeña proporción de afectados) o anormal (sea, de un alcance excepcionalmente intenso, por encima de los márgenes normales de tolerancia), dando pie a la reparabilidad del daño, no así del lucro cesante, según las reglas dispuestas por los artículos 194 y 195 de la Ley General de la Administración Pública. Con todo, cabe indicar que no todo daño es indemnizable, sino solo aquel que el Ordenamiento Jurídico considere antijurídico en su base. En efecto, sólo es indemnizable la lesión que confrontada con la globalidad del Ordenamiento, pueda reputarse como antijurídica en su base; lo contrario llevaría, a decir de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, a afirmar la compensación por acción dañosa frente a un menoscabo que el Ordenamiento no reprocha y que, por el contrario, tolera y consciente como normal y justificado, lo que llevaría a una inminente quiebra del Estado, que en el contexto nacional, se encuentra vinculado directa o indirectamente con un gran número de áreas de acción. Dicho en términos más simples, existe antijuricidad de base siempre que un mandato legal establezca la obligación de reparar una lesión contraria a derecho que la víctima no deba soportar, al margen del parámetro de imputación. Aún lo indicado, cabe destacar que no todo daño es indemnizable, sino solo aquel que sea efectivo, evaluable e individualizable. La amplitud del marco de tutela del sistema de responsabilidad objetiva de la Administración no es óbice del deber de acreditar que el daño es consecuencia de un proceder público. A su vez, debe demostrarse el marco fáctico a partir del cual, es viable desprender la lesión a los bienes extrapatrimoniales. No basta alegar la existencia de padecimientos o lesiones, debe demostrarse al menos, los hechos que en teoría, han originado tal detrimento. Ello viene como derivación del principio de carga de la prueba, que dimana del ordinal 317 del Código Procesal Civil, al establecer la necesidad de quien alega tener un derecho, de probar los hechos constitutivos de aquel. No se trata de una inversión de la carga probatoria en una materia que se sustenta en la reparación integral del daño y tiene como pilares el daño y el riesgo creado, sino de la comprobación mínima de los criterios de imputación y hechos que dan origen al daño, como presupuestos elementales de la atribución de responsabilidad y con ello del surgimiento de la obligación reparadora. El ordinal 82 del Código Procesal Contencioso Administrativo establece como una de las finalidades del proceso, determinar la verdad real de los hechos, mediante cualesquiera medios de prueba. Empero, ello no releva a la parte que aduce tener un derecho oponible a un tercero, como es el caso del derecho de reparación de un daño, de acreditar los fundamentos fácticos que sustentan ese derecho, así como de la existencia misma de la lesión. Lo anterior sin perjuicio de aquellos casos en que el padecimiento surge como consecuencia lógica de un proceder administrativo. Lo anterior deriva además de lo preceptuado por el canon 196 de la Ley General de la Administración Pública, en cuanto señala: “En todo caso el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable e individualizable en relación con una persona o grupo.” La efectividad del daño en un caso concreto pende, de manera directa, de la demostración del nexo de causalidad, que permita vincular el resultado lesivo con una acción u omisión de una Administración Pública. Así además se establece en el ordinal 58 del Código de previa cita, en cuanto impone el deber del accionante de señalar las causas de la lesión reclamada, en qué consiste, y su estimación prudencial. Si bien tal exigencia se encuentra prevista en la norma indicada cuando el pedimento reparador sea accesorio, con mucho mayor razón ha de satisfacerse cuando el marco medular de la pretensión sea una indemnización, pues en esos casos, el establecimiento de esos presupuestos, es la base mínima para acceder a lo peticionado. En esa dinámica, no basta argumentar sobre la existencia probable de daños, debe acreditarse su efectividad. Por otra parte, resulta determinante establecer, el daño solo podrá ser reclamado por quien realmente lo ha padecido, sea, quien se encuentre en la posición de víctima por haber recibido el daño de manera directa en su esfera vital. Desde este plano, solo la víctima se encuentra legitimada para reclamar la indemnización. Para ello, es cada tipo de daño el que determina la posición de víctima y por ende, define quien se encuentra amparado por el Ordenamiento Jurídico para pretender su reparación. Ergo, el reclamo no sería de recibo si es promovido por personas que no han recibido el daño reclamado de manera inmediata. Se trata de una vinculación subjetiva en el marco de la responsabilidad aludida que permite concretar de manera efectiva el postulado de reparación integral que subyace en el canon 41 de la Carta Magna. Si el resarcimiento ante una lesión que no se tiene el deber de padecer se erige como un derecho de la víctima, pues solo ella puede peticionarlo, sin perjuicio de la eventual transmisibilidad de ese derecho que en supuestos concretos pueda darse (v.gr. vía mortis causa). Ello es determinante de examinar, dado que de otro modo, se cohonestarían indemnizaciones a quienes no tienen esa vinculación subjetiva con el efecto lesivo. De igual modo, dentro de este esquema general, cabe indicar que la acción indemnizatoria que se busca cargar a la Administración Pública se encuentra sujeta a un plazo de prescripción de cuatro años, al tenor del ordinal 198 de la Ley General de la Administración Pública.

XVI. Responsabilidad en el caso concreto. Sobre la existencia del daño alegado. En la especie, el primer punto a esgrimir es la existencia o no de un daño que pueda considerarse base válida de indemnización. Al socaire del precepto 196 de la LGAP, el daño indemnizable ha de ser efectivo, evaluable e individualizable (aspectos ya abordados), pero además, antijurídico en su base, sea, que no se tenga el deber legal de soportar. Por demás, es necesario que quien reclama su reparación, acredite su existencia, así como la referencia y existencia de los causas a las que se le imputa, de suerte que el juzgador pueda cotejar la existencia de una relación de causalidad entre el hecho antecedente al que se atribuye y la lesión como consecuencia de aquella causa, a la vez que ha de ponderar si es referible o imputable al sujeto a quien se endilga. Tal y como fue anticipado arriba, el establecimiento de nuevos parámetros de edificabilidad aplicables en la finca de la accionante, introducidas por el Plan de Manejo emitido por el SINAC en el año 2016, llevaron a las condiciones urbanísticas vigentes al momento de adquirir la finca, acorde al entonces vigente Reglamento de Zonificación, que fijaban una permisibilidad de uso del 30% del área total con una restricción de dos pisos, para una ocupación de 601.12 m2 (seiscientos un metros doce decímetros cuadrados) y un área máxima de construcción de 1202.24 m2 (mil doscientos dos metros veinticuatro decímetros cuadrados), mutaron a una ocupación del 30% con un máximo de 300 metros cuadrados, para un total potencial de edificación de 600 metros cuadrados. Precisamente, en el reajuste de las pretensiones que fuese realizado dentro del audiencia preliminar, la entidad promovente, a raíz de la emisión del Plan de Manejo aludido, fijó sus pretensiones de la siguiente manera: "... 2. Que se declare responsable al Estado que por la falta de fiscalización, control y protección de la Zona de Protección Cerros de Escazú, permitiendo el cambio de la zonificación y cambio de los usos permitidos a vivienda unifamiliar y multifamiliar lo que generó la compra de terrenos con áreas dentro del rango superior a 1.000 m2 e inferiores a 10.000 m2, y con ello ocasionó que los demandantes hicieran la compra de terrenos dentro de ese rango, que posteriormente serían inexplotables e inutilizables. 3. Que se declare responsable a los demandados al pago de los daños y perjuicios ocasionados por la pérdida o disminución del valor de mercado de los terrenos adquiridos por la demandante, daños ocurridos a partir de la resolución 2010-021258 de las 14:00 horas del 22 de diciembre de 2010 de Sala Constitucional hasta la promulgación del plan general de manejo zona protectora Cerros de Escazú, publicado en Gaceta número 37 del 23 de febrero de 2016 y la pérdida o disminución de valor de mercado a partir de la promulgación del plan general de manejo zona protectora Cerros de Escazú consistiendo los daños en la pérdida de valor comercial con respecto al valor actual de mercado, las cuotas de mantenimiento del condominio pagadas desde la compra, impuestos municipales pagados desde la compra, los honorarios profesionales pagados para la compra y los perjuicios, los intereses legales y costo de oportunidad por la inversión. 4. Que se condene a los demandados al pago de los intereses legales por las sumas de daños y perjuicios, y al daño moral ocasionado por la esperanza de compra y adquisición de lote para vivienda que se vio truncada. 5. Que se condene a los demandados al pago de las sumas que se liquiden con la respectiva indexación. 6. Que se condenen a los demandados al pago de ambas costas." Como pretensión subsidiaria formuló la siguiente: "l. Que en virtud de la pérdida de valor de los lotes adquiridos por los demandantes en el Condominio Hacienda Los Bambúes adquiridos por los demandantes, y la imposibilidad de utilización para el fin que fueron adquiridos dichos inmuebles por parte de los demandantes, se ordene le expropiación forzosa a cargo del Estado de esos inmuebles, conforme al articulo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente." (Imágenes 22-40, 45-47, 171-172 del expediente) En cuanto a la pretensión segunda, a tono con lo recién indicado en el considerando IV antecedente, en el que se estableció la improcedencia de la pretensión primera que buscaba una condena de responsabilidad por la imposibilidad de explotación o utilización del terreno propiedad de la demandante, esta pretensión resulta inatendible. Nótese que en el fondo, ese ruego busca que este Tribunal declare una responsabilidad de los co-accionados a raíz de supuestas omisiones de fiscalización que le llevaron a la compra de terrenos que luego serían inutilizables e inexplotables. Desde esa artista de comprensión, ya se ha indicado de manera reiterada que a diferencia de lo asevera la actora en el sustento de ese pedimento, la finca de su titularidad no cuenta con una limitación urbanística o ambiental de tal condición que le inhabilite o imposibilite el ejercicio del derecho de construcción. Por el contrario, el Plan de Manejo emitido por el SINAC, según se ha detallado, califica ese inmueble matrícula Placa26447, plano catastrado Placa26449, como uno de mediana intervención, expresando las condiciones edilicias que le aplican. Ergo, no es cierto que esa heredad no pueda explotarse o utilizarse para fines urbanos, razón por lo cual, el daño que se alega no ha ocurrido, siendo que la accionante tampoco logra acreditar esos niveles de afectación que le impidan sustancialmente explotar o utilizar el inmueble. Por el contrario, las normas aplicables a la ZPCE posibilitan la construcción, sujeto a reglas específicas, pero en modo alguno se niega o suprime la posibilidad de uso y explotación del bien, ante lo cual, esa pretensión segunda debe ser rechazada por no haberse podido establecer la existencia efectiva del daño cuya reparación se solicita. A mayor abundamiento de razones, cabe destacar lo que de seguido se expone. A tono con el ordinal 119 del CPCA, las pretensiones de la parte reclamante, junto con las defensas y criterios de los accionados, configuran el límite de congruencia de este Tribunal, sin que pueda referirse o conceder cosa diversa, en exceso o mínima a ese referente. Así, nótese que la parte no plantea como debate principal una suerte de disfuncionalidad total de su propiedad, en orden a que no pueda explotarse ediliciamente su inmueble. Por el contrario, al amparo de ese ajuste de pretensiones, realizadas una vez que se emitió el Plan de Manejo, lo que se busca, se insiste, es el reconocimiento de la citada pérdida de valor. De ahí que no pueda estimarse una indemnización por la pérdida de posibilidad de construir. Por un lado, ello no ha sido explícitamente rogado, aun y cuando algunas de las alegaciones de la accionante livianamente citan el tema. Segundo, del análisis de las piezas que rolan en este proceso no se puede concluir sobre una imposibilidad legal o material de aprovechar constructivamente la finca adquirida. El Plan de Manejo admite y reconoce esa posibilidad, imponiendo limitaciones diversas a las que pesaban sobre el terreno cuando fue emitida la reforma al Reglamento de Zonificación del cantón de Mora en el año 2001. Por ende, no puede decirse de una restricción a actos edilicios. Tercero, la actora no ha demostrado en esta causa judicial, que haya gestionado en modo alguno licencia para construir dentro del inmueble de su titularidad. Por el contrario, las probazans permiten tener por acreditado todo lo opuesto. En efecto, mediante el oficio PUCC-39-2015 del 02 de julio del 2015, emitido por el Encargado de Planificación Urbana y Control Constructivo de la Municipalidad de Mora, se indica que según el Sistema Integral Municipal (SIM), a nombre de la entidad Desarrollos Urbanísticos Bloque SGRAH Cuatro DDD S.A., no se encuentra registrada ninguna licencia constructiva en el subproceso de Control Constructivo. (Imagen 147 del expediente) Del análisis del expediente no se puede colegir que con ulterioridad a esa constancia, la entidad accionante haya presentado alguna gestión para obtener licencia constructiva respecto del bien inmueble matrícula de Folio Real Placa26448, por ende, no hay afectación concreta al derecho que se alega como infringido. Como cuarto aspecto, tampoco ha aportado elemento que permita establecer que no pueda disponer de su derecho de edificación dentro del bien inmueble, conforme a las condiciones propias del Condominio Horizontal Residencial Hacienda Los Bambues, desarrollada por Urbanizadora La Laguna S.A., del cual, es el lote filial 47. Aunado a la inexistencia de licencia constructiva, la actora no ofrece prueba que aporte algún detalle sobre las intenciones de edificación que dice tener, como para poder tener por lesionada alguna expectativa en este sentido. Desde esa arista de examen, y siendo que no se ubica dentro del ámbito del dimensionamiento dado por la Sala Constitucional en el voto No. 2010-21258, este tipo de aspectos no pueden tenerse como propios de un daño efectivo.

XVII.- Sobre la pérdida de valor del inmueble. Por otra parte, en la pretensión número 3, la accionante reclama se indemnice por una alegada pérdida del valor en mercado del terreno, deterioro económico que según indica, se produce a partir de la anulación de la reforma al Reglamento de Zonificación del 2001, dispuesto por la resolución 2010-021258 de las 14:00 horas del 22 de diciembre de 2010 de Sala Constitucional, y la pérdida o disminución de valor de mercado a partir de la promulgación del Plan General de Manejo Zona Protectora Cerros de Escazú, así como las cuotas de mantenimiento del condominio pagadas desde la compra, impuestos municipales pagados desde la compra, los honorarios profesionales pagados para la compra y los perjuicios, los intereses legales y costo de oportunidad por la inversión. Como se ha señalado ut supra, a tono con lo preceptuado por el canon 196 de la LGAP, 317 del Código Procesal Civil, 58 inciso e) del CPCA, la acreditación de la existencia efectiva del daño, y de las causas que lo han producido, corresponde a quien lo reclama. Ello implica que atañe a la accionante acreditar con la solvencia debida, dichos aspectos, como presupuesto impostergable para la procedencia de la indemnización que pretende. Ciertamente, del examen de los autos se observa que las condiciones de edificabilidad del inmueble matrícula Placa26447 que se sustentaban en el Reglamento de Zonificación luego anulado por la Sala Constitucional en el voto No. 2010-021258, variaron una vez que fue emitido el Plan de Manejo en fecha 23 de febrero del 2016, en los términos ya señalados. Sin embargo, esa sola mutación de condiciones no hace presuponer o inferir, por automatismo deductivo, la existencia del daño económico que expresa la accionante en la pretensión bajo análisis. En efecto, a diferencia de lo que parece indicar la promovente, no se trata de un daño efectivo en sí mismo, pues la introducción de nuevas condiciones de edificabilidad, que a no dudarlo, inciden en el régimen de explotación y uso del bien inmueble, no genera per se, la pérdida de valor que se aduce. Para sostener la pérdida de valor en el mercado inmobiliario del terreno de marras, sería necesaria la tasación y el análisis de campo que permitiera establecer que atendiendo al momento histórico de adquisición versus la actualidad, esa finca filial tuvo una disminución sustancial de valor comercial. Sin embargo, si bien en la demanda inicial la parte actor ofreció como prueba de sustento, análisis pericial de un experto en correduría de bienes raíces, para que analizara y definiera si la supresión del Plan Regulador de Mora, en lo que se refiere a la modificación del Reglamento de Zonificación del cantón de Mora del año 2001, había incidido en el precio final de las propiedades en el Condominio Hacienda Los Bambúes, con respecto al valor de mercado. Sin embargo, esa probanza fue inadmitida en la audiencia preliminar celebrada el 16 de junio del 2016. Como fuese precisado en el aparte de resultandos de esta sentencia, mediante auto de las diez horas del siete de febrero del dos mil diecisiete, este Tribunal dispuso: "...Para tales efectos, y a tono con las potestades de corrección y saneamiento que de oficio, acude a todo órgano jurisdiccional, a tono con los ordinales 97, 98 del Código Procesal Civil y a fin de evitar eventuales nulidades en el fallo final como derivación de lesiones al debido proceso y la máxima de apertura probatoria de las partes, se dispone revocar parcialmente la decisión del juez de trámite adoptada a las 15 horas 05 minutos dictada dentro de la audiencia preliminar celebrada el 16 de junio del 2016, únicamente en lo que se refiere al rechazo de la prueba pericial. En su lugar, a fin de enderezar los procedimientos, se dispone la admisión de la prueba pericial ofrecida por la parte reclamante a fin de que designe de perito experto en correduría de bienes raíces, a efectos de que se sirva rendir análisis y dictamen en cuanto al siguiente aspecto: La incidencia en el precio en mercado inmobiliario que se haya producido respecto de la finca del Partido de San José, matrícula de Folio Real Placa26445, como parte del proyecto Condominio Residencial Los Bambúes, producto del régimen de disponibilidad y edificabilidad fijados por el Plan General de Manejo de la Zona Protectora Cerros de Escazú, emitido por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación mediante resolución RSINAC-CONAC-04-2016, resolución tomada a partir del acuerdo número 9 de la sesión ordinaria número 11 -2015 del 23 de noviembre de 2015 del Consejo Nacional de Áreas de Conservación, publicado en Gaceta número 37 del 23 de febrero de 2016, que fija una ocupación máxima de 300 metros cuadrados con una permisibilidad de dos pisos en edificaciones de vivienda unifamiliar, respecto de las condiciones y valor de mercado que ostentaba esa propiedad en el año 2007. Cabe destacar que dicho análisis deberá referirse únicamente el valor del terreno (sin edificaciones), pero considerando la potencialidad de uso constructivo que en ambos momentos históricos regía. (...)". (Imágenes 731-733 del expediente) Sin embargo, y pese a que la actora depositó los honorarios apercibidos en fecha 16 de febrero del 2017, a raíz de los recursos de revocatoria presentados por las co-accionadas, por auto de las 11 horas 50 minutos del 13 de marzo del 2017, este Tribunal resolvió las medidas recursivas aludidas en el siguiente sentido: "POR TANTO. Se acogen los recursos de revocatoria formulados por las partes co-accionadas. En consecuencia, se revoca el auto de las las diez horas del siete de febrero del dos mil diecisiete. No existiendo más aspectos que corregir, procédase a emitir la sentencia de fondo correspondiente. Se ordena la devolución inmediata a favor de la accionante, de las sumas depositadas por conceptos de honorarios profesionales provisionales. NOTIFÍQUESE." Cabe señalar que como sustento de esta nueva decisión, este cuerpo colegiado expuso: "... Empero, como bien apuntan los reclamantes, en la audiencia preliminar, fase en la cual, al tenor del precepto 90 del CPCA, se dispone la admisión de los elementos de convicción, el juzgador de esa etapa dispuso el rechazo de la citada probanza experta, decisión que a la luz del canon 87 ejusdem, es susceptible de impugnación por la parte interesada de manera oral en ese mismo instante, facultad que la promovente no ejercitó, pues es claro, de la revisión de la grabación de esa audiencia, que contra ese rechazo de prueba, no formuló oposición alguna. Desde ese plano, de un mejor examen de los autos, es consideración de este Tribunal que no se lesiona la máxima del debido proceso con ese tratamiento dado en la fase de trámite, en la medida en que, se insiste, la parte demandante, al no plantear las medidas de recurso pertinentes, ni reiterar ante esta Sección de fondo la citada probanza, consintió esa supresión de la prueba oportunamente ofrecida (pero inadmitida). De esa manera, y al tratarse de situaciones procesales disponibles de las partes, el criterio sobre el cual este Tribunal sustentó lo decidido en el auto de las diez horas del siete de febrero del dos mil diecisiete, no se ajusta al mérito de los autos, por lo que debe variar el criterio expuesto en el auto impugnado. Por otra parte, llevan razón las recurrente en cuanto a la falta de correspondencia entre el contenido material de la probanza pericial inadmitida en la audiencia preliminar y la que fuese requerida por este cuerpo colegiado en el auto impugnado, lo que resulta determinante para los efectos del debido proceso y el principio de igualdad procesal, si se considera que el objeto del presente asunto se refiere a un reclamo de orden indemnizatorio. Nótese además, que no corresponde a esta Autoridad Jurisdiccional suplir las deficiencias ni omisiones de las partes intervinientes en los procesos que se tramitan ante esta sede, máxime tratándose de materia disponible, como se indicó supra.(...)" La decisión de no impugnar el rechazo de la pericial, pese a que de conformidad con el ordinal 87 del CPCA, era facultad de la accionante hacerlo en el momento mismo de la decisión del juez de trámite, así como la circunstancia, que debe destacarse, de que la actora nunca peticionó una pericial para fijar la variación de valores derivados de la emisión del Plan de Manejo, que sustentaron la decisión recién aludida, deben reiterarse en esta sentencia como parte del fundamento de la postura de esta Cámara. Si bien se mira, la demandante pretende se le repare civilmente por supuestas variaciones de valor en el mercado inmobiliario, empero, no acreditó que esa alteración en su detrimento se haya producido. No basta la simple alegación de existencia de daño para que este Tribunal pueda suponer su existencia. Tampoco las circunstancias de nuevas reglas de edificabilidad, que suponen un porcentaje de aprovechamiento menor al que fijaba el Reglamento de Zonificación, generan un derecho de indemnización sin acreditar de previo la existencia de un daño económico como el alegado. Debe insistirse en que la actora ofreció una pericia que buscaba determinar variaciones de precios ante un hecho concreto, cual era, la supresión del Reglamento de Zonificación. Sin embargo, esa prueba tenía lógica ante la incertidumbre de si el Plan de Manejo iba a permitir o no rangos de edificabilidad en esa zona. Con la emisión del Plan en cuestión y la fijación de pautas edilicias en esa finca, esa pericial pierde sentido, y no tendría la virtud de acreditar que el hecho al cual se atribuye la lesión patrimonial, efectivamente lo ha producido, ni mucho menos podría llegar a acreditar que ese Plan de Manejo alteró los valores en mercado del bien. En todo caso, como se ha señalado, esa pericial ofrecida fue rechazada en etapa de trámite sin que la promovente haya accionado recurso alguno, mostrando con su indolencia una complacencia en cuanto a ese particular. Por tal motivo, y partiendo de que es la parte proponente quien debe procurar sus propias pruebas para la acreditación del daño, su causas (hechos en que sustenta su pedimento), es que este Tribunal dispuso revocar la decisión inicialmente adoptada de requerir una pericia para direccionada a cuantificar la incidencia en el precio en mercado inmobiliario que se haya producido respecto de la finca del Partido de San José, matrícula de Folio Real Placa26445, como parte del proyecto Condominio Residencial Los Bambúes, producto del régimen de disponibilidad y edificabilidad fijados por el Plan General de Manejo de la Zona Protectora Cerros de Escazú. Tal probanza nunca fue ofrecida por la accionante por lo que para todos los efectos, no puede ser considerada para la resolución del presente asunto. En ese sentido, la demandante no ofreció prueba alguna que permita a este cuerpo colegiado determinar la existencia del daño que reclama, en concreto, que la emisión del Plan de Manejo haya producido un desmejoramiento de valor del bien en comparación a las condiciones vigentes al momento de adquirirlo. Ante esa ausencia de acreditación de la efectividad del daño, no podría este Tribunal conjeturar sobre su existencia, por lo cual, no queda más opción que disponer el rechazo de la pretensión tercera bajo examen. En el ajuste de sus pretensiones reclama además las cuotas de mantenimiento del condominio, pagadas desde la compra, impuestos municipales pagados desde la compra, honorarios profesionales de la adquisición del inmueble, intereses legales y costo de oportunidad de la inversión. Todas estas partidas han de ser rechazadas. A la luz del ordinal 196 de la LGAP, el daño indemnizable ha de ser cierto, lo que supone su acreditación por parte de quien lo reclama, según se desprende del canon 58 inciso e) del CPCA, tema ya debidamente explicado arriba. En consecuencia, los daños no comprobados por quien los reclama, lleva, sin más remedio, a su rechazo. Respecto de esas partidas en concreto, la accionante no aporta elemento alguno que permita determinar la existencia de esos daños. Pese a ello, estima esta Cámara que por el fondo tampoco daría cabida a la admisión de esos reclamos. En cuanto a las cuotas de mantenimiento, honorarios profesionales de la adquisición, vale indicar que la pretensión principal planteada radica en el pago de la pérdida de valor comercial, lo que supone que la finca en cuestión permanece dentro del dominio de la actora, razón por la cual no se ve sentido lógico alguno en reclamar el pago de extremos que son propios de la titularidad del bien, que se conserva. En cuanto a los impuestos municipales, ese mismo criterio de impone, aunado a que se ha tenido como hecho probado que la finca matrícula Placa26448 inscrita a nombre de la entidad accionante no cancela impuestos ni servicios municipales desde el primer trimestre del año 2010, según se desprende del Oficio DV-016-16 del 07 de julio del 2016 que consta a imágenes 196-197 del expediente. Sobre el costo de oportunidad por la inversión, por un lado, no se explica con el detalle de rigor las razones que den respaldo a ese ruego, ni mucho menos las alegaciones que permitan inferir en qué consiste. Esa inadvertencia de la parte gestionante lleva a su rechazo sin mayor consideración, pues no basta el simple requerimiento indemnizatorio sino se complementa con las justificaciones y probanzas de rigor. Por ende, estas partidas deben ser rechazadas, como en efecto se dispone.

XVIII.- Sobre el reclamo de intereses legales y daño moral subjetivo. En su cuarta pretensión la accionante reclama el pago de intereses por las sumas de daños y perjuicios, y al daño moral ocasionado por la esperanza de compra y adquisición de lote para vivienda que se vio truncada. Sobre los réditos legales, se trata de una partida que guarda una evidente relación de accesoriedad con los daños reclamados, de suerte que ante el rechazo de esas partidas principales, la misma suerte y tratamiento ha de aplicarse a esos intereses legales como perjuicios financieros (art. 706 Código Civil). En cuanto al daño moral alegado (de naturaleza subjetiva), la demandante lo fundamenta en la frustración por la esperanza de compra y adquisición de lote para vivienda. Esta sección ha señalado de manera reiterada que si bien el ordinal 196 de la LGAP permite la indemnización de daños extrapatrimoniales, dentro de ellos, el moral subjetivo, que se produce en la esfera interna, anímica de la persona, y con independencia de que su acreditación sea considerada in re ipsa, pues se puede desprender de las reglas de experiencia humana, es menester de quien lo alega, acreditar las circunstancias de hecho en las que en teoría, se sustenta ese tipo de padecimiento. Con todo, es claro que el padecimiento moral subjetivo, por generarse en el marco interno de la esfera psico-emocional, solo es posible en las personas físicas, no así en las jurídicas, que constituyen ficciones creadas por el Derecho para constituirse como entes con patrimonios y personalidad autónoma. Ciertamente está creada y pertenece a personas físicas, pero el mismo Derecho crea una distinción en términos de imputación de derechos y obligaciones entre el ente societario y sus socios o accionistas. La presente demanda es presentada por una entidad jurídica, la que por esa sola naturaleza, no puede padecer lesiones internas emocionales que pretenden ser tuteladas con el aludido daño moral subjetivo. No puede conjeturar este Tribunal que este reclamo moral es ejercitado por el mandatario del ente de capital en su ámbito peronal, siendo claro que la demanda es cursada por la entidad denominada Desarrollos Urbanísticos Bloque Sgrah Cuatro DDD S.A.. En consecuencia, sin necesidad de mayor abordaje del asunto, debe disponerse el rechazo del padecimiento moral subjetivo alegado.

XIX.- Sobre la pretensión subsidiaria. Finalmente, la demanda formula como pretensión subsidiaria: "l. Que en virtud de la pérdida de valor de los lotes adquiridos por los demandantes en el Condominio Hacienda Los Bambúes adquiridos por los demandantes, y la imposibilidad de utilización para el fin que fueron adquiridos dichos inmuebles por parte de los demandantes, se ordene le expropiación forzosa a cargo del Estado de esos inmuebles, conforme al articulo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente." La pretensión subsidiaria busca como efecto material que este Tribunal disponga u ordena la expropiación de la finca de su propiedad. Para tales efectos, señala que la causa es la pérdida del valor y la imposibilidad de uso para los fines para los cuales fue adquirida. Al tenor de lo ya analizado en lo relativo a las pretensiones principales, no se ha logrado acreditar en la especie que el terreno titularidad de la demandante, perdiera valor en mercado como derivación de la emisión del Plan de Manejo en el mes de febrero del año 2016. Tampoco se ha podido establecer que en esa filial, la petente no pudiera ejercer su derecho de edificación. Por el contrario, se ha tenido por establecido y demostrado que no se ha solicitado permiso de construcción alguno para la edificabilidad en esa franja. Tampoco se aporta en esta causa detalle alguno de diseños constructivos que tuviera la reclamante como para poder concluir que no puede construir lo que en principio, al momento de adquirir el inmueble, tenía por intención o finalidad levantar. A juicio de este Tribunal, esas reclamaciones se sustentan en conjeturas y suposiciones que no logran ser demostradas, y en esos términos, no pueden ser base objetiva de consecuencias jurídicas reparatorias o de otra índole. Desde esa óptica, la expropiación que se reclama debería sustentarse en la indisponibilidad del bien o en la disfuncionalidiad sustancial de esa filial, acorde a lo que se desprende de los ordinales 13 y 17 de la Ley de Expropiaciones, No. 7495, reformada integralmente por la Ley No. 9286. Empero, tales circunstancias no se producen en este caso, por lo que debe disponerse el rechazo de esa pretensión subsidiaria.

            XX.- Sobre las defensas opuestas. Corolario. Las partes demandadas opusieron las siguientes defensas: a) Estado: Falta de derecho y falta de legitimación pasiva (imágenes 105-116 del expediente); b) Municipalidad de Mora: falta de legitimación activa y pasiva, falta de derecho, falta de interés actual, culpa de la víctima y hecho de tercero (imágenes 120-146 del expediente); c) INVU: falta de derecho, falta de legitimación activa y pasiva (imágenes 61-80 del expediente) y d) SINAC: prescripción y falta de derecho (imágenes 81-97 del expediente). En audiencia preliminar además, formularon la defensa de prescripción. La excepción de prescripción debe ser rechazada por las razones ya indicadas. La defensa de falta de legitimación activa debe ser rechazada pues la demanda se formula por el titular de la situación jurídica cuya tutela se pretende. La acción se sustenta en el ordinal 10 inciso 1) supuesto a) del Código Procesal Contencioso Administrativo. Lo mismo ha de indicarse respecto de la legitimación pasiva acusada. La demanda se direcciona contra las Administraciones Públicas a las cuales se ha imputado las causas del daño reclamado, por lo que, el vínculo con el objeto del proceso se deriva del ordinal 12 incisos 1 y 2 del Código Procesal Contencioso Administrativo. La falta de interés actual debe rechazarse siendo notoria la actualidad y vigencia del objeto debatido. La defensa de falta de derecho debe acogerse a plenitud al no haberse podido comprobar la existencia de los daños y perjuicios reclamados. Las alegaciones (que no defensas) de culpa de la víctima y hecho de tercero resultan de innecesario abordaje por haberse acogido la defensa de falta de derecho.

     XXI.- Costas. De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, es criterio de este Tribunal, no se observa criterio alguno que permita aplicar la dispensa en la condenatoria en costas, en la medida en que las pretensiones indemnizatorias formuladas fueron desestimadas por la ausencia de elementos de convicción que permitieran la acreditación de las lesiones reclamadas. Ergo, deben ser impuestas a la parte promovente vencida.

 

POR TANTO.

          Se rechaza la excepción de prescripción. Se rechazan las defensas de falta de legitimación activa y pasiva, así como la de falta de interés actual.  Se acoge la defensa de falta de derecho. En consecuencia, se rechaza la demanda planteada por la entidad denominada Desarrollos Urbanísticos Bloque Sgrah Cuatro DDD S.A. contra la Municipalidad de Mora, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación y al Estado. Son ambas costas a cargo de la parte accionante vencida. José Roberto Garita Navarro/ Cynthia Abarca Gómez/Silvia Consuelo Fernández Brenes. *-*-*-*-*-*-*-*

 

EXPEDIENTE: 14-010707-1027-CA

ASUNTO: PROCESO DE CONOCIMIENTO

ACTOR: DESARROLLOS URBANÍSTICOS BLOQUE SGRAH CUATRO DDD S.A..

DEMANDADOS: EL ESTADO, MUNICIPALIDAD DE MORA, INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO, SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN.   

 

IGWTHUP.JRGN 2017

 

  

Documento firmado por:

ROBERTO GARITA NAVARRO, JUEZ/A DECISOR/A

CYNTHIA ABARCA GOMEZ, JUEZ/A DECISOR/A

  

 

Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 29-03-2026 04:39:25.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

V. On the nature and scope of regulatory plans (planes reguladores). Given the content of the allegations on which the plaintiff bases its claim, it is necessary, as a starting point, to make some clarifications regarding the nature and scope of regulatory plans and the instruments that comprise them. In accordance with the provisions of Article 169 of the Political Constitution, the exclusive competence for planning, controlling, and executing local urban development belongs to the municipalities, which they carry out through the so-called regulatory plans, by which, within their territorial jurisdiction, they determine—among other elements—the zoning of land use. In this regard, the cited provision states: "The administration of local interests and services in each canton shall be in charge of the Municipal Government, formed by a deliberative body, composed of popularly elected municipal council members, and an executive official designated by law." The foregoing is in accordance with the autonomy over their territories granted by the original framer, a postulate reiterated in Article 170, first paragraph, which states: "Municipal corporations are autonomous." The powers and functions of these administrative units are developed in the Código Municipal and the Ley de Planificación Urbana, with respect to the activity under our examination. Under this understanding, Article 3 of the Código Municipal states: "The territorial jurisdiction of the municipality is the respective canton, whose capital is the seat of the municipal government./ The government and administration of cantonal interests and services shall be in charge of the municipal government." From this standpoint, the issuance of local regulatory plans is the responsibility of the Municipalities, through the procedure established by law. Thus, the Ley de Planificación Urbana, No. 4240 of November 15, 1968, provides in its Article 15: "In accordance with the precept of Article 169 of the Political Constitution, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development, within the limits of their jurisdictional territory, is recognized. Consequently, each of them shall provide what is appropriate to implement a regulatory plan, and the related urban development regulations, in the areas where it must govern, without prejudice to extending all or some of its effects to other sectors, where qualified reasons prevail to establish a specific control regime." From that perspective, Article 1 of the Ley de Planificación Urbana defines the regulatory plan as the local planning instrument that defines, in a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic, or supplement, the development policy and plans for population distribution, land uses, circulation routes, public services, community facilities, and construction, conservation, and rehabilitation of urban areas. Regarding their nature, the Constitutional Chamber has considered them as follows: "These are broad planning mechanisms through which local governments decide on the best use to be given to the land, as well as the design of public services, local communication routes, housing, and urban renewal, among others. In this sense, these plans constitute municipal policy mechanisms that allow planning the type of development desired for each canton, in consideration of the rights and interests of its inhabitants and the constitutional values that inform all public action (see in this sense judgment number 5097-93, of ten hours twenty-four minutes of October fifteen, nineteen ninety-three, and judgment number 2006-10971 of eighteen hours three minutes of July twenty-six, two thousand six)." (Resolution 2008-6304 of twelve hours and twenty-six minutes of April eighteen, two thousand eight). Through these plans, the power of urban planning and ordering that is conferred as a primary competence to local entities is made concrete. To that extent, Urban Planning is defined by Article 1 of the Ley de Planificación Urbana as "the continuous and integral process of analysis and formulation of plans and regulations on urban development, aimed at ensuring the safety, health, comfort, and well-being of the community." In this way, urban planning must be considered as a concrete application of the exercise of the powers that public authority confers on the State, as part of the actions aimed at defining national political-economic action. Ultimately, the essence of this type of manifestation of power is that, through adequate planning, a series of combinations of various purposes is produced in the utility of the land, in such a way that its ordering provides better service and yield for individuals and the urban community, balancing the development of population centers and surrounding rural areas, of the different urban communities, of the regions, and of the country in general. It is necessary to point out that regulatory plans and their respective regulations have a normative nature, and consequently, they bind both the owners of land located in the application zone and the municipality that issues them. They are normative instruments that impose limitations of an urban planning nature, as a derivation of the authorization provided by Law No. 4240. Thus, once the local planning instrument is adopted, the provisions contemplated therein are applicable to all constructions that are intended to be built, remodeled, or expanded after its entry into force, except in some exceptional cases. As such, it is an instrument of urban ordering and concretion of the planning power that pertains to Local Corporations, and that sets the rules for buildability in a specific area and that, as such, directly affects the availability of the right to build (ius edificandi) that is inherent to real property, therefore incorporating limitations to property, effects that require and justify the satisfaction of various legal requirements and issuance procedure. On its legal nature, see, among others, resolutions numbers 416-2010, 2304-2010, 073-2011, 126-2011, and 141-2012, all from Section III of this Administrative Litigation Court, as well as vote No. 2006-13330 of the Constitutional Chamber.

VI. Requirements and procedure to issue a regulatory plan (plan regulador). From what has been previously stated, the legal nature of the regulatory plan, its purpose, and the competence of local entities for its issuance, as well as its legal scope to limit the full enjoyment of the various attributes of ownership, are clear. However, the issuance of these regulatory plans is a competence that is far from unrestricted, and as a typical administrative function in exercise of sovereign powers, in this case, of an ordering nature and, as such, a relative delimiter of individuals' rights, it must be subject, as it in fact is, to legality. This implies the applicability of limits that the legal system itself imposes, not only at the level of defining frameworks of action and procedure, but also, and perhaps, most importantly, limits that derive from the normative plexus and from the very rights whose exercise it intends to condition, or at least, channel. The planning activity lies at the very essence of the State's power in its teleological aspect, because at its core, it seeks to lay the foundations upon which urban development actions must be based, so that, through the ordering of the use of urban property, better utilization and optimization of resources are permitted, to increase the individual's quality of life, in harmony with the prevailing social and economic model. Even so, it is clear that it is subject to edges or barriers. Planning cannot be arbitrary or capricious; it must be the means to an end, the vehicle transporting urban factors toward the destination of a better city that integrates the different variables that gravitate around it under appropriate harmony. It is for this reason that, under the prism of the principle of legality, the issuance of regulatory plans is subject to the specific procedure provided by the Ley de Planificación Urbana. Additionally, said legal body establishes the basic content of these normative acts. In this regard, see Articles 15 to 20 of the mentioned legislation. Specifically, Article 16 of the Ley de Planificación Urbana stipulates that, in accordance with the objectives defined by the various government and state administration bodies themselves, the local regulatory plan shall contain, among other elements, without being limited to them: a) the development policy, with a statement of the principles and norms on which it is based and the objectives that address the needs and growth of the area to be planned; b) the population study, which shall include projections for future demographic growth, its distribution, and recommended density standards; c) land use, showing the situation and distribution of land regarding housing, commerce, industry, education, recreation, public purposes, and any other pertinent use; d) the circulation study, by means of which the location of major public roads and transportation routes and terminals is indicated in a general manner; e) community services, to indicate the location and size of the areas required for schools, high schools, parks, playgrounds, health units, hospitals, libraries, museums, public markets, and any other similar facility; f) public services, with analysis and general location of the main systems and installations of pipelines, hydrants, sanitary and storm sewers, garbage collection and disposal, as well as any other of similar importance; and g) housing and urban renewal, with an explanation of housing needs and objectives, and reference to areas that must be subjected to conservation, rehabilitation, and remodeling. Now, the issuance of a regulatory plan is subject to compliance with substantial requirements, which the legal system provides as a conditioning criterion for the validity of the conduct. At this level, Article 17 of the aforementioned Law establishes that, prior to implementing a regulatory plan or any of its parts, the respective municipality intending to do so must proceed as follows: "1) Convene a public hearing through the Official Gazette and the necessary additional publicity, indicating the location, date, and time to learn about the project and to receive verbal or written observations that the residents or interested parties may wish to make. The notice must be made no less than fifteen business days in advance; 2) Obtain the approval of the Dirección de Urbanismo, if the project did not originate in said office or differs from the one it had proposed, without prejudice to the remedies established in Article 13; 3) Agree to its formal adoption, by an absolute majority of votes; and 4) Publish in "La Gaceta" the notice of the agreed adoption, indicating the date from which the corresponding regulations will become enforceable./ The foregoing requirements shall also be observed when modifying, suspending, or derogating, totally or partially, the referenced plan or any of its regulations." (On efficacy requirements, see judgment 2000-09038 of ten hours five minutes of October thirteen, two thousand, of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice). These are different phases that are reflected in the course of an administrative procedure, each of which has a specific rationale and systematic logic within the integrality of the final act. They are, therefore, stages of a single procedure, which, although they should not be considered autonomously, each one holds a specific purpose that is directly linked to the legal interests that converge in urban planning matters. Each legal requirement to issue a regulatory plan constitutes the source of a procedural phase that, in a logical order, is a prerequisite for the next, so that the absence or substantial imperfection—that distorts the public purpose—of the prior stage incorporates a defect of invalidity in the subsequent stages. An examination of the content of Article 17 just referred to allows establishing that each of these requirements entails procedural actions to be able to establish their due compliance, but that, as a whole, they constitute parts of a single common procedure that results in the issuance of a normative act called the regulatory plan or its partial or total modification. It should be noted that this same procedure must be followed for any change or alteration to the regulatory plan, as a consequence of the principle of parallelism of forms. In addition, Articles 19 and 20 of the same law prescribe that each Municipality shall issue and promulgate the necessary procedural rules for the due compliance with the regulatory plan and for the protection of the interests of health, safety, comfort, and well-being of the community, and that these regulations shall contain standards and conditions to promote, among others, a harmonious relationship between the various land uses, adequate division of land, rehabilitation of areas and prevention of their deterioration, and in general, any other community interest that suits the good success of the regulatory plan. The issuance of these land-use plans, as can be inferred from the Ley de Planificación Urbana, is subject to intense control by the Dirección de Urbanismo of the INVU, the entity responsible for approving these planning instruments, for which purpose it must collate and verify compliance with technical rules and principles (which includes the environmental variable, as a derivation of Articles 16 and 158 of the LGAP and Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente) in their issuance. Thus, in Article 18 of the reference law, it is stipulated with all clarity that the cited approval of the plan or its implementing regulations may (must) be denied partially (or in full), establishing the legal and/or technical justifications that determine the advisability of that rejection for the national or regional interest. Even the same provision states that if the managing Municipality does not accept the objections raised by the INVU, only the objected part will be suspended, without prejudice to the dissatisfied corporation making use of the remedies established in Article 13 of the same legal body or agreeing to submit the controversy to the decision of the conciliation commission that the parties agree to constitute for the case. This highlights the preventive control role that the Ley de Planificación Urbana has conferred on the INVU, as the entity that, in this matter, seeks to harmonize local development with national or regional development rules and plans. This is also inferred from the powers that Article 10 of Law No. 4240 grants to the Dirección de Urbanismo. Now, this control extends to the various regulations and procedural rules that local entities issue for the execution and compliance with the regulatory plan. In that sense, Article 20 of the Ley de Planificación Urbana indicates the set of standards and conditions that these regulations must develop, which must show congruence with the regulatory plan, but also with other legal norms that constitute or impose restrictions or limitations on land use. The same Article 21 of the cited legislation specifies the main Urban Development regulations, indicating that they shall be: 1) The Zoning Regulation, for land uses; 2) The Subdivision (Fraccionamiento) and Urbanization Regulation, on the division and urban development of land; 3) The Official Map Regulation, which shall deal with the provision and conservation of spaces for public roads and community areas; 4) The Urban Renewal Regulation, relating to the improvement or rehabilitation of areas in process or in a state of deterioration; and 5) The Construction Regulation, concerning building works.

VII. The diverse variables that converge in urban planning matters in the national legal regime more than justify each of these prerequisites, which are addressed below regarding the basic stages of the procedure that legitimizes their adoption and entry into force: a) Public hearing: Firstly, the public hearing is intended to bring into reality the application of the principle of citizen participation as a derivation of the democratic principle, allowing the attendance of residents in the process of preparing the local planning and ordering instrument. Therefore, it is nothing other than the necessary and mandatory opportunity for the potential recipients of the real effects of the regulatory plan to express their criteria, opinions, and objections, and for such input to be weighed by public authorities prior to adopting the corresponding decisions. Specifically, it serves as an instance of social legitimization of the plan through the public participatory variable. In addition, the hearing must be convened with due advance notice, that is, a minimum period of fifteen business days, which is intended to allow residents to become familiar with the consulted instrument and to be in an objective position to express their impressions. Regarding the scope and utility of the public hearing, in judgment 2004-12242 of 14:28 hours of October 29, 2004, the Constitutional Chamber stated: "...The public hearing that, in cases such as the present one, is held by municipal entities, is intended to permit the exercise of the community's right to participation in a matter that directly affects them and that, consequently, must be held prior to the making of the administrative decision, thus constituting a manifestation of the democratic principle. As a consequence, this type of hearing does not simply constitute part of a procedure that must be scheduled as a formality, in such a way that it can be set in a manner that renders nugatory the exercise of the right it seeks to protect, by being granted under conditions that turn it into a mere formality, incapable of achieving the objectives it is called upon to obtain in protection of the right to information and citizen participation, although it certainly must also not become an obstacle to the issuance of a timely resolution of the proceeding." Ergo, it is not an eminently formal requirement, but a true space for public discussion and debate. b) Approval of the Dirección de Urbanismo: In a second aspect, the due approval of the Dirección de Urbanismo is established, if the project did not originate in said office or differs from the one it had proposed. Within the triangular dimension that characterizes urban planning in Costa Rica, a relationship of jurisdictional coordination is imposed between the Municipalities, as the entities holding the original competence for the power that permits local urban planning and ordering, and the Dirección de Urbanismo of the INVU, to which the legal competence has been assigned to approve the technical proposals emanating from the town councils that are materialized in regulatory plans, within a control of an eminently technical basis and foundation, not of opportunity and/or convenience. This indeed follows from Articles 7, 17, and 18 of the Ley de Planificación Urbana, the latter provision indicating the possibility of denying parts of the plans or their regulations, provided that this criterion is supported by legal or technical aspects, whose validity is of absolute national or regional interest. The provision states that if the objections made are not accepted by the Municipality, only the objected part will be suspended, without prejudice to the dissatisfied corporation making use of the pertinent remedies. This highlights the necessary coordination that underlies this matter, an aspect that the jurisprudence of the Constitutional Chamber has already extensively addressed, among others, in ruling 5445-99. In essence, the "approval" of the Dirección de Urbanismo is intended for the exercise of oversight and authority for the due compliance with the norms of national interest comprised in this urban development regulation (Article 7, subsection 4) of the Ley de Planificación Urbana). This jurisdictional assignment empowers it to review and approve regulatory plans and their regulations, before their adoption by the municipalities, as indicated by Article 10 of that same legal body. It therefore consists of a substantial requirement that seeks to bring into reality the principle of coordination that operates in urban planning matters. c) Formal adoption of the plan: The third aspect refers to the formal adoption of the regulatory plan by the Municipal Council, by an absolute majority of votes. The concatenation and logical sequence of the procedure is evident at this point. The formal adoption of the plan is the culmination of an entire prior procedure in which the holding of the public hearing that has permitted citizen participation has been completed, and the "approval" of the Dirección de Urbanismo has already been granted. With this input, it is the local political body's responsibility to examine the technical proposal in order to establish its appropriateness. At this stage, the formal validation by the Council of the technical proposal and its different instruments is sought, through the express and unequivocal manifestation of collegiate will. The requirement contemplated in the cited Article 17 of the Ley de Planificación Urbana confirms the powers that Article 13, subsections a, c, k, and o of the Código Municipal confers on the Council in this regard. To that extent, it manifests as a representation of the democratic principle that allows the council members to express their agreement or disagreement with the proposed Plan, and in the event of an absolute majority of votes, to embody the collegiate will to adopt that instrument, which limits the use of property. The absence of this element prevents the validity of the plan, despite the fulfillment of the other prior stages. The requirements commented on up to this point consist of essential inputs that must be satisfied in order to comply with the Legal System and, therefore, imbue the regulatory plan with validity. d) Publication in the Official Gazette: The last requirement refers to the publication in "La Gaceta" of the notice of the agreed adoption, indicating the date from which the corresponding regulations will become enforceable. It should be noted that the publicity in question refers to the full publication of the regulatory plan, which includes all the included regulations and the official map. This publication of the general provision allows the deployment of the effects of the norm; therefore, it is related more to the efficacy of the regulatory plan than to its validity, as can be inferred from Article 140 in relation to Article 240, both of the Ley General de la Administración Pública. Note that the provision requires the clear indication of the moment from which the effects of the plan arise, which relates to an aspect of certainty and legal security. While the omission of this detail results in deficient administrative technique, as it directly undermines the certainty of the efficacy of the act, since its transcendence in the sphere of the availability of real property requires clarity regarding the moment when it comes into effect, in the event of the absence of mention regarding this temporal aspect, one must resort to normative integration mechanisms in order to establish the moment from which the norm takes effect. The contrary, that is, supposing that due to the mentioned deficiency, the plan cannot, in any way, produce effects, departs from all logic, starting from the premise that there is a publication that, in principle, seeks the aforementioned efficacy of an act that has satisfied the strict requirements. In this sense, Article 43 of the Código Municipal states that, in the absence of an express mention of a different date, regulatory norms take effect from their publication. This provision, of a special nature in municipal matters, is validly applicable in this case, because the present process concerns urban planning matters, for competences that are incumbent upon local corporations, ultimately, matters associated with the jurisdictional framework of town councils, and therefore, also regulable by the provisions of the legal system specific to that branch.

VIII. On the weighing of the environmental variable in urban planning. Now, within the procedural scheme of a regulatory plan, as well as the issuance of any of the regulations that set the rules for its execution (including the Zoning Regulation), it is undeniable that the analysis and protection of the environment is imposed, as a derivation of the generic obligation imposed by Article 50 of the Constitution. Urban planning matters must include the environmental matter within its framework of analysis, assessment, and protection, to the point that all urban development must weigh this variable, as provided by protective environmental legislation. This is a field of human activity in which its impact on the environment is directly evidenced. The autonomy that is constitutionally conferred to municipalities for territorial planning and ordering does not imply a disconnection from environmental regulations. That is why, in principle, every regulatory plan must have, prior to being approved and implemented, the weighing of the environmental variable, clearly with the due participation of the competent authorities in that field. The transcendence of this variable more than justifies its assessment in this type of project, as a derivation of the doctrine emanating from Article 50 of the Magna Carta, rights to which local corporations are subject, without this implying an injury to their autonomy. This constitutional article requires the State, in a broad sense (which includes other public institutions and local corporations), to actively intervene in the protection of the environment, an aspect whose development is a matter of law, in order to foster economic and social development in full compatibility with a healthy and ecologically balanced environment. The legislation in this regard is vast, within which one can cite the Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 of October 4, 1995, Ley Forestal No. 7575 of February 13, 1996, Ley de Conservación de Vida Silvestre No. 7317, Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos No. 7779 of April 30, 1998, Ley de Biodiversidad No. 7788 of April 30, 1998, Ley de Aguas No. 276 of August 27, 1942, and Ley de Planificación Urbana No. 4240 of November 15, 1968.

In particular, the content of Article 17 of the Environmental Organic Law (Ley Orgánica del Ambiente) is relevant, which provides: “Article 17.-Environmental Impact Assessment. Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, shall require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental) created in this law. Its prior approval, by that agency, shall be an indispensable requirement to initiate the activities, works, and projects. The laws and regulations shall indicate which activities, works, or projects shall require the environmental impact assessment.” Likewise, the General Regulation on Environmental Impact Assessment (EIA) Procedures (Reglamento General Sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA)), -Executive Decree No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC of May 24, 2004, published in La Gaceta No. 125 of June 28, 2004-, in its numeral 67 provides: “Article 67.- Integration of the environmental variable in Regulatory Plans (Planes Reguladores). The Regulatory Plans established by the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) and by the Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley de la Zona Marítima Terrestre), or those other official land-use planning plans or programs, as a means of planning the development of human activities potentially impacting the environment, must comply with the requirement of integrating the environmental impact variable, which shall be subject to an environmental viability (viabilidad ambiental) process by SETENA, prior to their approval by the respective authorities. SETENA, through its EIA Manual, shall establish the terms of reference, instruments, and procedures so that said environmental variable is integrated into regulatory plans or land-use planning plans or programs, applicable both to those that are in preparation or will be prepared in the future, and to those already approved that still do not have environmental viability.” The manual of this latter norm was issued through Decree number 32967-MINAE, published on May 4, 2006. In that order, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has forcefully indicated: “The determination of the environmental viability of urban regulations or regulatory plans by a specialized technical body contributes to the effectiveness of Article 50 of the Political Constitution and to the better protection of every person’s right to a healthy and ecologically balanced environment. Urban planning is one of the most important and transcendental tools for Municipal Corporations in fulfilling their goals and satisfying local interests. It is the normative expression of the cantonal will and the planning and design of its collective and individual development, but without detaching itself from the national contour and the territorial and environmental unity to which they belong. The manner of planning the development of human activities has a significant impact on the environment, which may be negative or positive depending on the uses and activities authorized. In this way, the incorporation of environmental variables and the submission of regulatory plans to an environmental assessment process are imperatives derived from the provisions of constitutional Article 50” (Judgment number 2007-13293 of ten hours forty minutes of September fourteenth, two thousand seven.) In this way, it is emphasized, the consideration of the impact on the environment of urban planning plans, as well as of the regulatory implementation instruments, cannot, under any justification, dispense with this variable, under penalty of generating illegitimate conduct that would give rise to civil, criminal, and administrative liabilities derived from the disregard of this duty. The omission of this requirement and its effects in terms of invalidity of urban planning instruments has been analyzed by the Constitutional Chamber, among others, in rulings 2005-14293 and 2001-5737.

IX.- On the effect (impact) of urban planning on the property right of persons. In light of what has been set forth so far, it follows that the urban planning power (national, regional, or local) consists of a legitimate competence, which seeks to reconcile property rights with the public interest with regard to the programmed establishment, with due technical justification, of the permitted and non-permitted uses of the land. From that perspective, it directly affects the right to real estate property, specifically the so-called right to build and dispose of the property (ius edificandi), and the destination or use intended for the property (commercial, industrial, agricultural, conservation activity, etc.) to the extent that while the owner maintains their domain, the specific exercise of the building and/or use right is conditioned a priori by the rules set forth in the regulatory plan (plan regulador), the zoning regulation (reglamento de zonificación), the subdivision rules (normas de fraccionamiento), and the conditions imposed by the building regulation and the Urban Renewal Regulation (Reglamento de Renovación Urbana). Strictly speaking, it is a right whose exercise is contingent upon the use proposed by the owner being compatible (conforming) with the content of those planning rules. Hence, in the urbanistic context, the use of the land, according to the provisions of those normative tools, may be urbanized, developable (urbanizable), and non-developable (no urbanizable). Even based on zoning, the land-use certificate (certificado de uso de suelo) may reflect that the proposed use is conforming, non-conforming, or with reservations to the proposed use. From that angle, modifications to these planning instruments may well generate, as an effect, the impossibility of using the land according to the original vocation for which it was acquired. Nonetheless, it is clear that these planning rules incorporate limitations on the exercise of the right of ownership (property), limitations that must be reasonable and proportionate, without it being considered legitimate that they completely suppress the availability or use regime of the goods. There exists, therefore, an inseparable relationship between real estate property and Urbanistic Law (Derecho Urbanístico), to the extent that the latter limits, guides, and conditions the effective content of the former. The right of property, protected in canon 45 of the Magna Carta, was, in principle, understood as an absolute, exclusive, and perpetual right. However, the analysis of this right has evolved toward the perception of a relative nature, as it is subject to the possibility of imposing limitations for reasons of public interest. In ruling No. 4205-96 of 14:33 hours of August 20, 1996, the Constitutional Chamber, regarding the content of this right, indicated: “V. ON THE SOCIAL FUNCTION OF PROPERTY AND ITS RELATIONSHIP WITH LIMITATIONS ON THE RIGHT OF PROPERTY - SECOND PARAGRAPH OF ARTICLE 45 OF THE POLITICAL CONSTITUTION. A conception of the right of private property in absolute and practically unlimited terms came to constitute the basic support point upon which the Western system was established, consecrating as the basic center of the legal system the complete intangibility of the right of property, since it implied complete dominion over the good, in an absolute, general, independent, full, universal, unlimited, and exclusive manner. However, such a concept has evolved, reaching the point of proposing the defense of a property based on social harmony, and a social sense of land ownership. The legal basis upon which the protection of property rests is thus modified, and from being an exclusive right for the individual, it acquires a corresponding obligation in favor of the harmonious coexistence of society. The idea of the 'social function' of property emerged, in which every individual has the obligation to fulfill certain communal duties, in direct relation to the place they occupy and the interests of the social group they represent. The content of this 'property-function' consists in that the owner has the power to use the good, object of ownership, to satisfy their own needs, but with the corresponding duty to also place it at the service of social needs when such conduct is indispensable. With this new concept, the legislator's powers to determine the content of the right of property are broadened, which is achieved through the limits and obligations of social interest that may be created, putting an end to its exclusive, sacred, and inviolable character. (...) VI. Article 45 of the Political Constitution consecrates, in our legal-constitutional order, the right of property. In the first paragraph, it indicates its 'inviolable' character and establishes the State's obligation to indemnify the owner previously, when it must suppress it for reasons of 'legally proven public interest.' In the second paragraph, it establishes the possibility of imposing limitations of social interest on property, through a law approved by qualified voting - vote of two-thirds of the totality of the members of the Legislative Assembly-. From the foregoing, it is clear that the obligation to indemnify by the State is constitutionally foreseen only and exclusively when it involves expropriation and does not apply to limitations of social interest established through a law approved by qualified voting (...)" From this standpoint, that property, although it constitutes a right of constitutional basis, its content is developed by legal sources. In that line, canon 264 of the Civil Code sets the content of ownership or property, which includes the rights of possession, usufruct, transformation, alienation, defense, exclusion, restitution, and indemnification. As has been noted, that content is not unrestricted, as it is subject to limitations imposed by law considering the private interest of other owners, as well as the public interest of the community. From this perspective, the same numeral 45 of the Magna Carta establishes the ways in which, legitimately, that right of property is relativized. That norm stipulates in its literal text: "Property is inviolable; no one may be deprived of their own except for legally proven public interest, prior indemnification according to the law. In case of war or internal commotion, it is not indispensable that the indemnification be prior. However, the corresponding payment shall be made no later than two years after the conclusion of the state of emergency./ For reasons of public necessity, the Legislative Assembly may, through the vote of two-thirds of the totality of its members, impose limitations of social interest on property." In what is relevant to the urbanistic framework, the aforementioned precept, in the second paragraph, regulates the figure of administrative limitations, a category to which urban planning rules belong. These limitations are based on the existence of a generic public utility or necessity founded on the rules of social and neighborly coexistence, protection of environmental matters, building or urbanistic provisions, among others. Hence, unlike expropriation, which falls upon the good of a particular person identified in the declaration of interest and the definition of the specific good to be obtained through this compulsory mechanism, in administrative limitations, the recipient thereof is any person (owner) who finds themselves in the factual scenario foreseen by the rule imposing the limitation. On the other hand, the limitations must be imposed by law issued with a qualified majority, whereas for expropriation, this majority requirement is not imposed in the law issuance procedure. A limitation imposed without an enabling law or under the protection of a legal source issued without that majority of legislative approval would be invalid at its base. Furthermore, in limitations, as an initial principle, the right of property is not suppressed, but rather the owner is only limited in the realization or exercise of some of the attributes of that ownership, or its scope of action is reduced, without totally suppressing them. Given that particularity, to the extent that in expropriation there is a total loss of the attributes of the right of property (as a whole), prior indemnification is mandated, under the very terms of the Political Constitution (with the exceptions foreseen by that norm and the same Expropriations Law), unlike administrative limitations, in which, since there is no suppression of the right of property, as an initial principle, no patrimonial compensation is foreseen.

X.- As to the scope and restrictions of those limitations on property, the Constitutional Court, in the aforementioned ruling, expressed what is relevant: "VIII. Notwithstanding what was noted in the preceding recitals (considerandos), it must be warned that the legitimate limitations that may be imposed on private property find their natural frontier in the degree of affectation to property; that is, when the restriction on the right of property becomes a true expropriation with the consequent obligation to indemnify, because the right of property disappears completely, or when the generality of the community is not affected. So indicated the Full Court in relation to the limitations to be imposed on property when they cross the indicated boundary, in an extraordinary session of June sixteenth, nineteen hundred eighty-three: '[...] that is to say "limitations" as Article 45 calls them, but not dispossession of private property nor deprivation of a primary attribute of ownership, because preventing the enjoyment of goods is equivalent, at least in this case, to a form of expropriation without the requirement of prior indemnification that the political charter mandates'; and as this Tribunal indicated in the cited judgments number 5097-93 and 2345-96; in which it stated: 'IV.) For the Chamber, the reasonable limits that the State may impose on private property, according to its nature, are constitutionally possible as long as they do not empty its content. When that occurs, it ceases to be a reasonable limitation and becomes a deprivation of the right itself.' (Judgment number 5097-93); 'That is to say, the attributes of property may be limited, as long as the owner reserves for themselves the possibility of normally exploiting the good, excluded, of course, the part or the function affected by the limitation imposed by the State. Outside these parameters, if social well-being requires sacrifices from one or some only, they must be indemnified, the same as occurs when the sacrifice imposed on the owner is of such magnitude that it makes them lose the good in its totality. Thus, the limitation on property withstands constitutional analysis when the affectation to the essential attributes of property, which are those that allow the natural use of the thing within the current socio-economic reality, does not make the nature of the good disappear or makes the use of the thing impossible, because the State imposes authorization or approval requirements so complex that they imply, in fact, the impossibility of usufructing the good.' (judgment number 2345-96)." In this regard, it must be remembered that regulatory plans, due to their content and reinforced creation regime, may legitimately impose limitations of social interest on property. In this line, rulings numbers 5305-93, 6706-93, 4205-96, and 2006-13330, all from the Constitutional Chamber, may also be seen. From the foregoing, it is inferred that urbanistic limitations are entirely valid; however, to the extent that the imposition of one of these situations leads, in the practical realm, to render the property (or its content) dysfunctional, that is, making the use or utilization of the good impossible for the purposes permitted by urbanistic rules, those limitations become avenues of de facto expropriation (expropiación de hecho). In general, when any other form of affectation or limitation on the full exercise of ownership is used, which consists of an impossibility of exercising bare ownership (nuda propiedad), the right to indemnification emerges in favor of the affected owner. In this line, canon 13 of the Expropriations Law states: "The provisions of this Law shall be applicable to constitute easements (servidumbres) and for any type of affectation of goods and rights. When, due to the type of affectation, the availability of the good or the right is substantially limited, the processing as an affectation shall be improper, and integral expropriation must be executed." In the same sense, ordinal 17 of the Expropriations Law regulates the so-called dysfunctional remainder (remanente disfuncional), which mandates that in cases of partial expropriations, the remainder of the property cannot be used by the owner in the permitted activities. In both cases, when the material effect is the substantial limitation of the availability of the good, what is due is to establish the total expropriation of that good. The foregoing, because in that scenario, one would be faced not with an affectation of property, inherent to the regime of administrative limitations, but rather with a true de facto expropriation, to the extent that the possibility of disposal of the good is completely suppressed. The foregoing must be analyzed in each specific case, for which it is imperative to consider the permitted land use (uso del suelo) of each property to be expropriated, as well as the minimum subdivision (fraccionamiento) or building areas and permitted or non-permitted uses. For example, if the non-expropriated remainder or the strip of land on which the administrative limitation does not weigh has an area smaller than that established by the regulatory plan to exercise the right of transformation or construction (ius edificandi), in cases of land with urban vocation, the material legal effect is the suppression of the availability of use of the estate (heredad), leading, in such hypotheses, to the obligation to expropriate the entire land. The same occurs when, on land with urban vocation, the regulatory plan does not permit any type of transformation, because in those cases, the owner is exposed to a sort of impossibility of exploiting their property, despite the fact that the owner maintains the urban obligations imposed by administrative limitations, e.g., construction and maintenance of sidewalks, conservation and safety of the property, among many, as well as tax burdens related to the property, including property tax on real estate, various municipal rates, without being able to obtain benefit from the use and disposal of the good. It must be noted that there also exist environmental limitations, such as those imposed by the Forestry Law (Ley Forestal), which allows the State to determine protected areas via Executive Decree. It bears reiterating that one of the characteristics of restrictions and easements is that the owner does not completely lose that condition and may continue using the good within the framework of what is permitted and due; that is, it does not imply the absolute loss of the good’s availability. Therefore, when, as a consequence of an administrative limitation, the owner cannot use the good at all or cannot make use of it, it would in essence imply a transfer of the good to the totality of public use, which would lead, it is insisted, to a de facto expropriation. Hence, in each case, it must be examined whether the property becomes dysfunctional or if bare ownership (nuda propiedad) is substantially nullified, in which case, as a protection of the right of property, the expropriation order is mandated, so as not to subject the owner to an unjustified dispossession. In accordance with these guidelines, the examination of the affectations that the plaintiff reproaches regarding her property is now entered into, which, according to her indication, lead to the suppression of her right to build (derecho de edificación) according to the intentions and vocation initially established by the Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación) in force at the time she acquired the good in 2007 […].”

Other References: Environmental Organic Law No. 7554 of October 4, 1995 Forestry Law No. 7575 of February 13, 1996 Wildlife Conservation Law No. 7317 Law on Use, Management and Conservation of Soils No. 7779 of April 30, 1998 Biodiversity Law No. 7788 of April 30, 1998 Water Law No. 276 of August 27, 1942 Urban Planning Law No. 4240 of November 15, 1968

Citations of Legislation and Doctrine Related Judgments
Text of the resolution

FILE: 14-010707-1027-CA

MATTER: COGNIZANCE PROCEEDING

PLAINTIFF: DESARROLLOS URBANÍSTICOS BLOQUE SGRAH CUATRO DDD S.A.

DEFENDANTS: THE STATE, MUNICIPALITY OF MORA, NATIONAL INSTITUTE OF HOUSING AND URBANISM, NATIONAL SYSTEM OF CONSERVATION AREAS.

No. 0037-2017-VI.

CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE TRIBUNAL, SIXTH SECTION, SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. Goicoechea, at fourteen hours of March twenty-second, two thousand seventeen.

Proceeding of pure law established by Mr. Nombre40664, bearer of identity card number CED109808, in his capacity as special judicial representative of the local entity called DESARROLLOS URBANÍSTICOS BLOQUE SGRAH CUATRO DDD S.A., with legal entity card number CED109809, against the State, represented in this proceeding by the State Attorney (procuradora) Gloria Solano Martínez, identity card number CED1780, the Municipality of Mora, represented by its Mayor, Mr. Nombre10172, identity card number CED84076, the National Institute of Housing and Urbanism (hereinafter INVU), represented by its general judicial representative, Ms. Graciela Cavada Azofeifa, and the National System of Conservation Areas (hereinafter SINAC), represented by its special judicial representative, Ms. Gidgett Ramírez Hernández, identity card number CED109810.

WHEREAS:

1.- On December 19, 2014, the plaintiff entity filed the claim that gave rise to this proceeding, so that the judgment orders the following claims, which were later clarified in a preliminary hearing held on May 24, 2016, as follows: "1. That the defendants be declared liable for the rendering useless and impossibility of exploitation of the lots that were acquired during the validity of the modification made to the Zoning Regulation of the Regulatory Plan of the Canton of Mora of the year 2001, for being properties with an area less than that permitted according to the zoning regulation in force. 2. That the State be declared liable for the lack of oversight, control, and protection of the Cerros de Escazú Protection Zone (Zona de Protección Cerros de Escazú), permitting the change of zoning and change of the permitted uses to single-family and multi-family housing, which generated the purchase of land with areas within the range of more than 1,000 m2 and less than 10,000 m2, and thereby caused the plaintiffs to purchase land within that range, which would subsequently become unexploitable and unusable. 3. That the defendants be declared liable for the payment of damages (daños y perjuicios) caused by the loss or decrease in the market value of the land acquired by the plaintiff, damages occurring as from resolution 2010-021258 of 14:00 hours of December 22, 2010, of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) until the enactment of the general management plan for the Cerros de Escazú protective zone (plan general de manejo zona protectora Cerros de Escazú), published in Gazette number 37 of February 23, 2016, and the loss or decrease in market value as from the enactment of the general management plan for the Cerros de Escazú protective zone, the damages consisting of the loss of commercial value with respect to the current market value, the condominium maintenance fees paid since the purchase, municipal taxes paid since the purchase, the professional fees paid for the purchase, and the losses (perjuicios), the legal interest, and the opportunity cost of the investment. 4. That the defendants be ordered to pay legal interest on the sums for damages (daños y perjuicios), and for the moral damage (daño moral) caused by the expectation of purchasing and acquiring a lot for housing that was frustrated. 5. That the defendants be ordered to pay the sums to be liquidated with the respective indexation. 6. That the defendants be ordered to pay both sets of costs." As a subsidiary claim, it formulated the following: "1. That by virtue of the loss of value of the lots acquired by the plaintiffs in the Hacienda Los Bambúes Condominium, and the impossibility of using those properties for the purpose for which they were acquired by the plaintiffs, the compulsory expropriation of those properties be ordered at the expense of the State, pursuant to Article 37 of the Environmental Organic Law (Ley Orgánica del Ambiente)." (Images 22-40, 45-47, 171-172 of the file)

2.- Once the legal transfer was granted, the claim was answered negatively by all parties, and they presented the following defenses: a) State: Lack of right (falta de derecho) and lack of passive standing (falta de legitimación pasiva) (images 105-116 of the file); b) Municipality of Mora: failure to exhaust administrative remedies (falta de agotamiento de la vía administrativa) (withdrawn in preliminary hearing), lack of active and passive standing, defective procedural activity (withdrawn in preliminary hearing), lack of right, lack of current interest, fault of the victim, and act of a third party (images 120-146 of the file); c) INVU: lack of right, lack of active and passive standing (images 61-80 of the file); and d) SINAC: statute of limitations (prescripción) and lack of right (images 81-97 of the file)

3.- In the preliminary hearing held on May 24, 2016, the plaintiff entity clarified its claims in the terms stated above and raised the following as a new fact: "Nineteenth: The National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación), through resolution RSINAC-CONAC-04-2016, a resolution taken based on agreement number 9 of ordinary session number 11-2015 of November 23, 2015, of the National Council of Conservation Areas, issues the general management plan for the Cerros de Escazú Protective Zone (plan general de manejo Zona Protectora Cerros de Escazú), which was published in Gazette number 37 of February 23, 2016. The foregoing in order to comply with resolution number 2010-021258 of 14:00 hours of December 22, 2010, a resolution that affects the legal situation of my represented party." (Image 172 of the file)

4.- Once the period to rule on said expansion was granted, the co-defendant parties ruled in the terms recorded at images 175-179 (INVU), 191-195 (Municipality), 199-202 (State), and 503-511 (SINAC).

5.- The preliminary hearing established in ordinal 90 of the Contentious-Administrative Procedural Code (Código Procesal Contencioso Administrativo) was continued on June 16, 2016, with the attendance of all parties. At that stage, the Municipality of Mora withdrew the defense of defective activity and that of failure to exhaust administrative remedies. Likewise, through resolution No. 1347 of 14 hours 36 minutes, the procedural judge ordered that the statute of limitations defense (prescripción) formulated by the defendant parties be deferred for judgment. As there was no evidence to be submitted in an oral trial, in accordance with numeral 98.2 of the Contentious-Administrative Procedural Code, the matter was declared one of pure law, and the parties present rendered their conclusions orally. (Images 723-728 of the file)

6.- The respective file was sent to this Sixth Section of the Contentious-Administrative Tribunal for the issuance of the pertinent ruling on December 19, 2016, as recorded in the detail of the Virtual Desktop System, in which the entirety of the main file is recorded.

7.- By means of an order of ten hours of February seventh, two thousand seventeen, this Tribunal ordered, in essence: "...In the preliminary hearing, the procedural judge ordered the rejection of the expert evidence offered by the plaintiff entity consisting of an analysis by an expert in real estate brokerage, to analyze and define whether the suppression of the Regulatory Plan of Mora, as it refers to the Zoning Regulation of the year 2001, had impacted the final price of the properties in the Hacienda Los Bambúes Condominium, with respect to the market value. However, in view of the analysis of the substantive claims, which are of an indemnification nature, it is imperative to establish technically whether the issuance of the Management Plan (Plan de Manejo) by SINAC in the year 2016 has generated an impact on the market value of the plaintiff's property, given that it constitutes a core element in the plaintiff's theory of the case, which arises from the variation of claims performed in the preliminary hearing recorded at images 170-173 of the file. For such purposes, and in tune with the corrective and remedial powers that are available ex officio to every jurisdictional body, in accordance with ordinals 97, 98 of the Civil Procedural Code, and in order to avoid eventual nullities in the final ruling as a derivation of injuries to due process and the maxim of evidentiary openness for the parties, it is ordered to partially revoke the decision of the procedural judge adopted at 15 hours 05 minutes issued within the preliminary hearing held on June 16, 2016, solely with regard to the rejection of the expert evidence.

In its place, in order to correct the procedures, the admission of the expert evidence offered by the claimant is ordered so that they may appoint an expert in real estate brokerage, for the purpose of providing analysis and an opinion regarding the following aspect: The impact on the price in the real estate market that has occurred with respect to the property of the Partido de San José, registered under Folio Real Placa26445, as part of the Condominio Residencial Los Bambúes project, as a result of the availability and buildability regime established by the Plan General de Manejo de la Zona Protectora Cerros de Escazú, issued by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación through resolution RSINAC-CONAC-04-2016, a resolution based on agreement number 9 of ordinary session number 11-2015 of November 23, 2015, of the Consejo Nacional de Áreas de Conservación, published in Gaceta number 37 of February 23, 2016, which sets a maximum occupancy of 300 square meters with a permissibility of two stories for single-family residential buildings, in relation to the conditions and market value that property held in the year 2007. It should be noted that this analysis shall refer solely to the value of the land (without buildings), but considering the constructive use potential that was in force at both historical moments. For such purposes, a prudential amount of ¢250,000.00 (two hundred fifty thousand colones) is set to cover the professional fees of the appointed expert, without said sum definitively implying the total amount of the fees. This sum must be deposited into the account of this Court at the Banco de Costa Rica, No. 140107071027-3, within THREE BUSINESS DAYS, under the warning that if it is not verified within said period, the aforementioned expert evidence will be deemed withdrawn. Once the deposit has been made, this office must be notified in order to proceed with the appointment of the respective professional. (...)". (Images 731-733 of the case file)

            8.- In a brief filed on February 16, 2017, the plaintiff provided proof of deposit of the fees prudentially set by this collegiate body. (Images 752-753 of the case file)

            9.- Against the order referred to in section 7 above, the State, the Municipalidad de Mora, the INVU, and the SINAC filed a motion for revocation for the reasons observed in images 734-736, 737-738, 740-741, and 742-743 of the case file, respectively. Regarding those challenges, by means of the order issued at 10:00 a.m. on February 23, 2017, in order to continue with the proceedings, this Court granted a hearing on said motions to the plaintiff, as shown in images 755-762 of the case file, without any statement on that matter appearing in the record.

          10.- By order issued at 11:50 a.m. on March 13, 2017, this Court resolved the aforementioned appellate measures as follows: "POR TANTO. The motions for revocation filed by the co-defendant parties are granted. Consequently, the order issued at ten o'clock on February seventh, two thousand seventeen, is revoked. There being no further aspects to correct, proceed to issue the corresponding judgment on the merits. The immediate refund to the plaintiff of the sums deposited as provisional professional fees is ordered. NOTIFÍQUESE." In the proceedings before this Court, no nullities requiring correction have been observed.

Redacted by Judge Garita Navarro with the affirmative vote of Judges Abarca Gómez and Fernández Brenes.

CONSIDERANDO

            I.- Proven facts. Of relevance for the resolution of this proceeding are the following: 1) That the Zona Protectora Cerros de Escazú was created by Decreto 6112-A of June 23, 1976, and its expansion was ordered by Decreto Ejecutivo No. 14672 of June 20, 1983. (SCIJ system search) 2) That in Gaceta No. 205 of October 27, 1993, the first Plan Regulador of Ciudad Colón was published, which had been approved by the Concejo Municipal of the Municipalidad de Mora through session number 254 of August 27, 1993, and which had been studied since 1991 by the INVU, according to which, in its article 10, the Zona Agrícola was established, corresponding to lands located on the periphery of the canton, a zone in which the parent property on which the Condominio Hacienda Los Bambúes was constituted would be located. Among the requirements of that zoning were a minimum area (smallest permitted lot surface) in accordance with the "Parcela Mínima Productiva" defined by the Ministerio de Agricultura y Ganadería, a minimum frontage of 20 meters, and a maximum coverage (area derived from the coefficient of dividing the land area covered by the structure by the lot area) of 10% of the lot area, including constructions related to agricultural use, such as warehouses, sheds, tanks, etc. (First fact of the complaint, uncontested by the Municipalidad de Mora and the INVU) 3) In 2001, the Municipalidad de Mora initiated an approval procedure for a modification to the plan regulador of Mora, so that it would be approved by the INVU in accordance with the Ley de Planificación Urbana, and through official letter PU-C-PT-081-2001 of April 30, 2001, from the INVU, the first act of control and oversight by the INVU regarding the urban development planning intended by the Municipalidad de Mora is recorded. Thus, the INVU communicates to the Concejo Municipal de Mora some recommendations regarding the draft modification of the plan regulador. (Second fact of the complaint, uncontested by the INVU) 4) That through an official letter dated May 9, 2001, the Alcalde Municipal of the Cantón de Mora sends to the Dirección de Urbanismo of the INVU a hydrological study conducted by a private company, as well as the map of the Modification Project of the Plan Regulador of Ciudad Colón; according to said study, it is established in the "Descripción de Crecimiento" that, given the steep slopes of the area, and depending on the development of the area, this should tend to be low-density residential with lots of areas greater than 1000 m2; in addition, cartographic sheets with the demarcation of the Zona de Protección Cerros de Escazú were provided for the study. (Third fact of the complaint, uncontested by the INVU regarding the submission of the study) 5) That through official letter PU-C-D-495-2001 of August 17, 2001, without any type of technical environmental study appearing in the administrative file of the INVU regarding the possible environmental impact on the Zona de Protección de los Cerros de Escazú, the Dirección de Urbanismo communicated to the Municipalidad de Mora the approval, by an absolute majority of votes, of the proposed modification to the plan regulador, thus changing the zoning regulation for the area included within the Zona Protectora Cerros de Escazú, modifying the land use from agricultural zone and forest land uses to a Zona Residencial de baja Densidad con Restricciones, which permitted the land use for the construction of single-family and multi-family housing. (Fifth fact of the complaint, uncontested by the INVU and the Municipalidad de Mora) 6) That through ordinary session number 210-2001 at 5:00 p.m. on September 3, 2001, Chapter Three: Report of the Mayor, article 21, the Modification to the Plan Regulador de Ciudad Colón was presented for approval by the Council, which was approved by final agreement, and its publication in the Diario Oficial La Gaceta was ordered on that occasion, with said plan taking effect upon its publication. Subsequent to the modification, there exists no type of control, oversight, or protection activity for the Zona de Protección de los Cerros de Escazú by MINAET. (Sixth fact of the complaint, uncontested by the Municipality) 7) That in Gaceta number 173 of September 10, 2001, the modification of the Reglamento de Zonificación of Ciudad Colón was published, which, according to its article 4.3, created the Zona Residencial de Baja Densidad con Restricciones (Z.R.B.D.R), thereby establishing in said regulation for that zone the permitted uses, non-conforming uses, and requirements, as follows:

"Article 4.3. Low-density residential zone with restrictions (Z.R.B.D.R): This zone corresponds to lands located to the East and West of the Ciudad Colón quadrant, in which, to develop any project, it will be necessary to conduct studies and analyses establishing that future buildings will not have problems due to landslides, subsidence, or soil erosion.

1. Permitted uses: Single-family and multi-family housing, in developments and condominiums, minor commercial, and communal public services. All agricultural, livestock, or forestry activities or those related to these.

2. Non-conforming uses: All those not included in permitted uses.

3. Requirements:

3.1. Hydrological and Geological studies demonstrating that there are no problems of landslides, subsidence, or soil erosion.

3.2. Minimum lot area: 1,000 square meters.

3.3. Minimum lot frontage: 20.00 meters.

3.4. Setbacks: Front 5.00 meters,

Side 3.00 meters on each side or 5.00 meters on a single side.

Rear 3.00 meters

In buildings of 2 or more stories, what is indicated in that regard in the Reglamento de Construcciones shall apply.

3.5. Maximum height: 2 stories for single-family housing.

6 stories for multi-family housing; from 4 stories onward, the approval of Civil Aviation must be obtained.

3.6. Maximum coverage: 30% for single-family housing

15% for multi-family housing.

3.7. Permitted density: 30 inhabitants per hectare

6 dwellings per hectare."

Likewise, subsection 3 of article 10 of that Reglamento de Zonificación was amended as follows:

"Article 10.—Agricultural Zone (Z.A.): This zone corresponds to lands generally located on the periphery, which retain an agricultural use, which it is intended to protect and at the same time provide a buffer for urban development, as a boundary.

1. Permitted uses. In addition to the facilities necessary for agricultural activity, only the dwelling of the owner or the farm laborers is permitted, provided that minimum services exist.

For the Zones of Brasil, Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael, and Barrio La Trinidad, an exception is made within these sectors since there is a high index of housing mixed with agricultural activity and vegetative growth must be accommodated; therefore, it is established that housing is permitted and with the same requirements as the residential zone already defined. Vegetative growth occurs on the periphery of public streets and with access to easements (servidumbres) or new public streets no longer than 150 meters in length in the case of a public street and no longer than 60 meters in the case of an easement (servidumbre), complying with the Reglamento de Construcción, and lot sizes will depend on infiltration tests.

2. Requirements.

2.1. Minimum area: 1 hectare.

2.2. Minimum frontage: 20.00 meters.

2-3. Maximum coverage: 10% of the property area, including constructions related to agricultural use.

(*)3. Requirements:

For the zones of Brasil, Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael, and Barrio La Trinidad, in accordance with what is established in point one of this article, residential development is permitted with the following requirements:

1. Maximum density of 250 inhabitants per hectare.

2. Maximum height of 6 stories.

3. Maximum coverage of 30%.

4. Conforming and non-conforming uses as established in the Residential Zone.

5. All lands in this zone must submit studies analyzing soil stability, erosion, landslides, and contamination of rivers and streams, as well as water sources."

(Seventh fact of the complaint, uncontested by the INVU and the Municipalidad de Mora) 8) On April 12, 2007, between Nombre138419, identity card number CED109811, in his capacity as special attorney-in-fact of Nombre96718, identity card number CED109812, and Nombre138422, identity card Placa26446, called "CEDENTES" ("ASSIGNORS"), and Mrs. Nombre139159, identity card number CED109813, in her capacity as "CESIONARIA" ("ASSIGNEE"), entered into a share assignment contract, by virtue of which the former assigned each one common registered share of the entity called Desarrollos Urbanísticos Bloque Sgrah Cuatro DDD S.A., with the assignee becoming the owner of the entirety of the share capital. The amount of the private contract was $256,017.86 (two hundred fifty-six thousand seventeen dollars and eighty-six cents), for the purpose of building a dwelling to inhabit with her family. In clause four, subsection b) of the contract, it was stated: "That the sole asset of the corporation is the subsidiary property registered in the Registro Público de la Propiedad, Partido de San José, Sección de Propiedad Horizontal, under Folio Real number Placa26443, which is subsidiary number forty-seven of condominium Hacienda Los Bambúes, which is free of mortgage liens, annotations, and embargoes, as well as up to date in the payment of national and municipal taxes." (Images 15-16 of the case file) 9) That the property registered under Placa26447 is described as having the nature of a subsidiary property Placa13487, land suitable for building, to be used for residential purposes which may have a maximum height of two stories, located in the district of Colón of the Cantón de Mora, Province of San José, with an area of two thousand three square meters and seventy-four square decimeters, plan SJ-1040167-2005. (Image 48 of the case file) 10) That the property registered under Placa26447 corresponds to subsidiary property number 47 of the Condominio Horizontal Residencial Hacienda Los Bambúes, developed by Urbanizadora La Laguna S.A. In the cadastral plan SJ-1040167-2005, it is indicated in the detail of the area chart that, of the area referred to in the previous section, the maximum coverage allowed per zone is 30%, with a height of 2 stories, for a proposed maximum coverage area of 601.12 m2 (six hundred one point twelve square meters), a maximum construction area of 1202.24 m2 (one thousand two hundred two point twenty-four square meters), construction index 0.6. (Copy of cadastral plan SJ-1040167-2005 at images 118-119 of the case file) 11) That in a brief received at the Secretariat of the Sala Constitucional at 10:11 a.m. on June 19, 2009, the Alcalde of the Municipalidad de Mora filed an action of unconstitutionality against the comprehensive amendment made to the Reglamento de Zonificación of the Plan Regulador of the canton of Mora, solely in relation to the Zona Protectora Cerros de Escazú (ZPCE), processed under case file 09-009306-0007-CO. In essence, he argued that the Zona Protectora Cerros de Escazú, which has an extension of 7,175 hectares, of which approximately 30% is located in the canton of Mora, is a geomorphological unit that serves as a lung for the Gran Área Metropolitana, with rich biodiversity, a valuable water system, and great scenic beauty. On September 10, 1993, the Reglamento de Zonificación of the Plan Regulador del Cantón de Mora came into effect, and, according to the zoning in force at that time, the Zona Protectora Cerros de Escazú was integrally within the Zona Agrícola, whose land-use regulations were restrictive regarding urban development purposes, in order to ensure constructive control over this area dedicated to forest protection (protección forestal) and the protection of water bodies, to favor soil stability with plant cover. He pointed out that in 2001, a comprehensive amendment was made to the Reglamento de Zonificación of the Plan Regulador del Cantón de Mora, published in La Gaceta N.173 of September 10, 2001, which essentially affected the areas located in the Zona Agrícola and the rest-of-district zone, as well as the areas included within the Zona Protectora Cerros de Escazú, which were previously within the agricultural zone. He added that the comprehensive amendment to the Reglamento de Zonificación of the Plan Regulador del Cantón de Mora implied a deterioration from the environmental point of view in the following aspects: a) an increase in the maximum coverage percentage of the lot, going from 10% to 30% in certain zones, which produces a decrease in soil permeability; b) a reduction in the minimum lot size: it went from between 7,000 square meters and one hectare (10,000 square meters) to 1,000 square meters in some zones, which implies the possibility of making denser subdivisions (fraccionamientos) in these forest protection (protección forestal) zones; c) an increase in population density: it goes to 30 inhabitants per hectare; d) the land use was changed: it goes from agricultural use to a residential one where single-family and multi-family housing is permitted, in developments and condominiums, minor commercial, and communal public services, and to carry out all agricultural, livestock, and forestry activities or those related to these; e) the existence of forest resources that must be protected by all state institutions was not considered; f) the existence of protection areas for streams, rivers, and springs (nacientes) that must also be protected was not considered. The plaintiff considered that the comprehensive amendment to the Reglamento de Zonificación of the Plan Regulador del Cantón de Mora, solely regarding the modification of the zoning of the areas located in the Zona Protectora Cerros de Escazú and the corresponding part in the Zoning Map, violates articles 50 and 89 of the Constitución Política, which protect the right to a healthy and ecologically balanced environment, since the challenged provisions produce a deterioration of the environmental guarantees defined by the Municipalidad de Mora, through the Reglamento de Zonificación of the Plan Regulador, regarding the Zona Protectora Cerros de Escazú, given that the agricultural zone was the zone with the greatest restrictions in terms of coverage, minimum lot, and conforming and non-conforming uses; however, it is now possible for a developer to carry out a condominium in the Zona Protectora almost without any type of restriction, since it is a conforming use according to the challenged norm, which is completely contrary to the purposes and aims of the creation of this protected wilderness area, which seeks to safeguard the forest and water resources of these lands, which represents a violation of the right to a healthy environment, since the environment in its entirety is affected, to the detriment of all the residents of the Canton, and especially the residents of the protector zone and its area of influence, which transcends cantonal limits. He also alleged the infringement of article 25.1 of the Declaración Universal de Derechos Humanos, since from it derives the obligation of the States to respect and ensure the enjoyment of human rights for their inhabitants, which encompasses institutional action, which must direct all its policies and general regulations, as well as its concrete acts, toward their achievement, so there is a discordance between the principle contained in that international norm and the amendment made in 2001 to the Reglamento de Zonificación del Cantón de Mora, regarding the Zona Protectora Cerros de Escazú. He also alleged a violation of article 11 of the Protocolo Adicional a la Convención Americana Sobre Derechos Humanos in the area of Derechos Económicos, Sociales y Culturales, known as the Protocolo del Salvador, since it is clear that the issuance of local regulations with the force of material law that relax environmental regulations in a protected wilderness area is contrary to this norm of international law, which establishes the State's obligation to promote the protection, preservation, and improvement of the environment. He further noted that the challenged regulations violated the principle of progressiveness of human rights, since far from improving and ensuring the real recognition and respect of people's right to enjoy an adequate standard of living that ensures their health and well-being and a healthy and ecologically balanced environment, regulations harmful to the Zona Protectora Cerros de Escazú were issued. (Judgment 2010-21258 of the Sala Constitucional, first recital, search conducted in the SCIJ system) 12) That within the proceedings of the unconstitutionality action referred to in the previous section, a hearing was granted to the INVU, and in recital 13 of judgment No. 2010-21258, the Sala Constitucional summarizes the response of that entity to the plaintiff's allegations in the following terms: "13.- Mrs. Eugenia Vargas Gurdián, in her capacity as Presidenta Ejecutiva of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, states that there is no evidence of technical studies endorsed by the competent entities that would justify the modification of the challenged regulation, in which a zone that, in essence, was one of restrictions due to geological aspects and therefore protection is changed into a Medium-Density Residential Zone. Not only were the studies that would justify that modification not found, but there exists the technical report of the official of the Dirección de Urbanismo, Eng. Meyer Morúa, who at the time did not endorse the Hydrological Study carried out by a private company (folio 39 – 40). It does not appear in the archives of the Dirección de Urbanismo, nor in those provided by the Municipalidad de Mora, that the required and mandatory documentation that was requested on that occasion based on the provisions of the Ley de Planificación Urbana and that would justify the intended modification was submitted. There is no record of the provisions of article 17 of the Planning Law, the public hearing prior to the adoption and implementation of local urban regulations or their modifications. In a comparison between the 1993 Plan Regulador and the 2001 modification, showing the changes in zoning and regulation, a radical change occurs to the east and west of Ciudad Colón, from a Protection Zone to Medium-Density Residential Zone restrictions. He points out that for such a change, no evidence is reported of the technical-environmental and legal studies that would support it. Although the modification had the endorsement of the Dirección de Urbanismo, the technical, environmental, and legal grounds that the official in charge at that time had to grant such approval are unknown." (Judgment 2010-21258 of the Sala Constitucional, search conducted in the SCIJ system) 13) That within the proceedings of the unconstitutionality action referred to in the previous section, a hearing was granted to the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (now MINAE), and in recital 14 of judgment No. 2010-21258, the Sala Constitucional summarizes the response of that entity to the plaintiff's allegations in the following terms: "14.- Mr. Nombre139160, in his capacity as Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, points out the background of the Zona Protectora de Cerros de Escazú, created by Decreto Ejecutivo 6112-A dated June 23, 1976, and expanded by Decreto Ejecutivo 14672 dated June 20, 1983, to constitute approximately 7,060 hectares. The provision states that state and private properties located within the Zona Protectora would be mandatorily subject to the forest regime. A part of the protected area was included within the canton of Mora; in 1993, the Municipality issued a Plan Regulador, which had its respective Reglamento de Zonificación, which in turn included said zone within the Zona Agrícola. It included restrictions on facilities for the activity up to 10% of the total lot area; there was no incompatibility as the forest vocation of the included lands was not affected. The result of the new Plan Regulador, and its Reglamento de Zonificación, is the modification of the land use on the lands contained within the Zona Protectora Cerros de Escazú, resulting in some zones remaining within the agricultural area, others within the rest-of-district zone, and others within the low-density residential zone, resulting in that, in some areas located within the Zona Protectora, the construction of single-family dwellings, multi-family dwellings in developments and condominiums, minor commercial establishments, and communal public services, as well as agricultural, livestock, and related forestry activities, were permitted. For these purposes, the construction of multi-family dwellings of 6 stories and single-family dwellings of 2 stories was permitted, as well as an increase in the maximum coverage to 30% for single-family dwellings and 15% for multi-family dwellings. Finally, a population density of 30 inhabitants per hectare was authorized. The function of the area of the Zona Protectora Cerros de Escazú has changed since 2001, from housing for agricultural purposes to developments and condominiums. The Minister agrees with the Alcalde Municipal that the modification made to the Reglamento de Zonificación of the Plan Regulador de Mora, in relation to the Zona Protectora Cerros de Escazú, would be contributing to deteriorating the environmental quality of said area. Protected wilderness areas are geographically defined areas, consisting of lands, wetlands, and portions of sea, and have been declared as such due to their special significance, being composed of ecosystems and the existence of threatened species, and oriented toward the conservation and protection of biodiversity, soil, water resources, cultural resources, and ecosystem services in general, so it follows that the Zona Protectora Cerros de Escazú fully complies with several of these precepts, especially with the protection of water resources. It must be considered that a wilderness area of any category must be managed as a unit according to the Head of the Subregión Puriscal Office of the Área de Conservación Pacífico Central, and for this case, the Zona Protectora Cerros de Escazú is territorially immersed in several cantons such as Alajuelita, Acosta, Aserrí, Santa Ana, Escazú, and Mora, so it must be seen as a whole. For this reason, it is pertinent to consider that any decision made regarding this case should affect not only the portion of land corresponding to the Cantón de Mora, but all the territory included in the Zona Protectora Cerros de Escazú, as it is a single territorial unit, with the category of a protected wilderness area and with its well-defined objectives." (Judgment 2010-21258 of the Sala Constitucional, search conducted in the SCIJ system) 14) That through judgment No. 2010-021258 at 2:00 p.m. on December 22, 2010, the Sala Constitucional resolved the unconstitutionality action referred to in the previous sections as follows: "The action is GRANTED. Consequently, articles 4.3 and 10 of the Reglamento de Zonificación of the Plan Regulador de Mora, published in La Gaceta No. 173 of September 10, 2001, are annulled as unconstitutional. As for article 13 of the 1993 Reglamento de Zonificación, it is not unconstitutional if, after its publication in the Diario La Gaceta, it is not applied to Áreas Silvestres Protegidas. This judgment has declaratory and retroactive effects to the effective date of the annulled norm, without prejudice to rights acquired in good faith. However, in accordance with the provisions of article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the effects are shaped in the sense that the declared unconstitutionality does not affect fully completed constructions or owners who have the respective construction permits granted by the Municipality, except those that have not yet begun as of the date of publication of the notice. Until such time as the Municipality and the Ministerio de Energía, Ambiente y Telecomunicaciones have promulgated the respective regulations, only remodeling or maintenance work on previously constructed areas shall be permitted. Communicate this ruling to the Poder Ejecutivo. Summarize this ruling in the Diario Oficial La Gaceta and publish it in full in the Boletín Judicial. Notify. / Magistrate Castillo Víquez dissents only with respect to the shaping of this judgment." This ruling was published in Boletín Judicial No. 13 of January 19, 2011. (Judgment 2010-21258 of the Sala Constitucional, search conducted in the SCIJ system, copy of publication provided in the preliminary brief appearing in image 729 of the case file) 15) That in the ruling referred to in the previous section, in Considerando VIII, the Constitutional Court shaped the effects of the judgment as follows: "VIII.- Shaping of the effects of the judgment. Prepared by Magistrate Calzada Miranda. In accordance with article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the declaration of unconstitutionality shall have declaratory and retroactive effects to the effective date of the act or norm, all without prejudice to rights acquired in good faith."

The constitutional annulment judgment may graduate and dimension in space, time, or subject matter its retroactive effect, and shall issue the necessary rules to prevent this from causing serious disruptions to social security, justice, or peace. In the case at hand, this Chamber must take into account that the challenge to the Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación), according to the publication in La Gaceta No. 173 of September 10, 2001, was brought approximately eight years after its entry into force. Notice of the filing and pendency of the action was published on August 17, 2009. In the judgment of this Chamber, even though the challenged provisions of the Urban Planning Regulation (Reglamento de Planificación Urbana) issued by the Municipality of Mora have been in force and permanent, this has occurred especially within the sector of the Cerros de Escazú Protective Zone (Zona Protectora Cerros de Escazú) that precedes it. In this regard, the creation of the aforementioned Protective Zone by Decree 6112-A dates from June 23, 1976, and its expansion by Decree No. 14672 of June 20, 1983, entered into force well before the regulatory plans, such that it could not be considered that those national provisions were ignored by the Municipality and by the residents of the Canton and other protective areas that affect the entire Canton of Mora. For the foregoing reasons, the Chamber considers that the judgment should be accompanied by a special dimensioning in order to cover only fully completed constructions, or those begun and that have the respective construction licenses and were begun before the first notice of August 17, 2009. In the Chamber's judgment, two specific conditions must be taken into account: first, when an interested party who has fulfilled all necessary requirements effectively began construction before the publication of the aforementioned notice, for they acted under the protection of the urban regulations issued by the Municipality. Second, if dwellings in those locations require remodeling that does not imply more construction area or maintenance, that must be admitted as acquired rights in good faith, under the condition of preserving the same previously constructed area. All of the foregoing, without prejudice to the Municipality of Mora enacting new urban provisions that guarantee human development in balance with the environment, complying with the provisions of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), without modifying the soil regime of the respective Protective Zones, as well as the respective technical environmental impact studies. Likewise, in the areas falling within the purview of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications (MINAE), when it complies with the respective Management Plan (Plan de Manejo) for the respective protective zones that similarly affect the Canton of Mora and others, from which the Ministry cannot abstain given the pressure these zones receive from adjacent communities. Finally, it is clear that upon declaring the unconstitutionality of the challenged norms, the respective provisions of the 1993 Zoning Regulation, regarding the Agricultural Zone (Zona Agrícola) (Article 11) and the provisions for the Rest of the District (Resto de Distrito, ZRD) (Article 13), do not enter into force automatically, but only once they are published, given that only the summary appears in La Gaceta, as indicated supra in this judgment. Faced with this regulatory gap, the urban planning of the Canton of Mora must be supplemented with the respective regulations issued by the National Institute of Housing and Urbanism (INVU)." (Judgment 2010-21258 of the Constitutional Chamber, query made to the SCIJ system) 16) That the National System of Conservation Areas (SINAC), by resolution RSINAC-CONAC-04-2016, a resolution taken based on agreement number 9 of ordinary session number 11-2015 of November 23, 2015, of the National Council of Conservation Areas (CONAC), issues the general management plan for the Cerros de Escazú Protective Zone, which was published in Gaceta number 37 of February 23, 2016. (Images 218-462 of the case file) 17) That the property registered under Folio Real Placa26448 in the name of the plaintiff entity has not paid municipal taxes or fees since the first quarter of 2010. (Official letter DV-016-16 of July 7, 2016, appearing at images 196-197 of the case file) 18) That in official letter SINAC-ACOPAC-TOPO-029-2016 dated May 26, 2016, issued by Eng. Minor Hidalgo Vargas, Surveyor of the Central Pacific Conservation Area (Área de Conservación Pacífico Central, ACOPAC), an analysis is made regarding the plaintiff entity's property in terms of its location and the zoning established by the General Management Plan (Plan General de Manejo) of the Cerros de Escazú Protective Zone, and it concludes: "Conclusion. 1. Cadastral plan Placa26449, according to office work and information recorded in the body of the cadastral plan, the land is entirely within the Cerros de Escazú Protective Zone. 2. Cadastral plan SJ-1040167-2005, according to office work and information recorded in the body of the cadastral plan, the land is entirely within the Medium Intervention Zone (Zona de Mediana Intervención), as recorded in the zoning of the General Management Plan of the Cerros de Escazú Protective Zone." (Images 514-520 of the case file) 19) That by official letter ACOPAC-OSRP-680-16 of May 30, 2016, from the Puriscal Subregional Office (Oficina Subregional Puriscal) of the Central Pacific Conservation Area of SINAC, a detail is presented of the permitted (conforming) uses according to the zoning of the General Management Plan of the Cerros de Escazú Protective Zone, medium intervention zone, regarding the land depicted in plan SJ-1040167-2005. The cited official letter states that in medium intervention zones (ZMEI), the permitted use is as follows: "1.2 Permitted use. 1. Diversified ecological agriculture for self-consumption in small areas within the property that are identified as suitable for this practice and do not compromise soil and water conservation. 2. Forest plantations for commercial purposes and their harvesting on non-steep terrain, with slopes of less than 40%, subject to prior environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and with intensive soil and water conservation practices. 3. Harvesting on private property, only if it meets the requirements of the State Forestry Administration (Administración Forestal del Estado). 1.2. Conditions and Infrastructure: (...) On private property, urbanizations or condominiums shall be permitted that have a treatment plant and comply with the provisions of the 'Matrix of Land Use Criteria According to Aquifer Contamination Vulnerability for the Protection of Water Resources' (Matriz de Criterios de Uso del Suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de Acuíferos para la protección del recurso hídrico). They may be urbanized if they comply with Decree 29415-MP-MIVAH-MINAE. For these cases, all regulations governing this matter must be complied with. / For other uses, construction shall have no more than two levels with a maximum height of 8 meters and a coverage according to the land occupancy factor (factor de ocupación del suelo) established in the general management plan guidelines; materials used shall be block or concrete, brick, stone, wood, mimetic with the natural environment and others, with wooden or opaque windows, with roofs that do not reflect sunlight. These activities must have a wastewater collection and excreta disposal system or a wastewater treatment plant endorsed by the decrees of the Ministry of Health, regulation 37757-S. The construction of a single-family dwelling shall have no more than two levels with a maximum height of 8 meters with coverage in proportion to the size of the property, no greater than 300 m2, and a coverage according to the land occupancy factor established in the general management plan guidelines; materials used shall be block or concrete, brick, stone, wood, mimetic with the natural environment and others, with wooden or opaque windows, with roofs that do not reflect sunlight. (...) 1. Guidelines for new infrastructure in the ZPCE. As general guidelines within the Cerros de Escazú Protective Zone, which must be included in the Environmental Impact Assessment as part of the new infrastructure project, the following provisions must be complied with as applicable depending on the type of construction work: a) the development of new infrastructure may not exceed a density of 20 persons per hectare. b) The land occupancy factor shall be, on properties with an area of: 1. Up to 500 square meters, 50%; 2. greater than 501 square meters but less than 1000 square meters, 35%; 3. greater than 1001 square meters but less than 5000 square meters, 30%; 4. greater than 5001 square meters to one hectare, 25%; 5. greater than one hectare but less than 10 ha, 20%; 6. greater than 10 ha but less than 20 ha, 10%; and 7. from 20 to 50 ha, 5%, and greater than 50 ha, 3%. c) Constructions shall not present glass panes exceeding 1.5 square meters and must have a bird protection system. d) Constructions shall have a maximum height of (sic) measured from the floor, which shall be specific for each intervention zone of the zoning. (...) In matters not regulated here, under due technical justification, the norms established by Executive Decree 25902-MIVAH-MP-MINAE shall be applicable. ..." -Emphasis added- (Images 522-528 of the case file) 20) That by official letter PUCC-39-2015 of July 2, 2015, issued by the Head of Urban Planning and Construction Control (Encargado de Planificación Urbana y Control Constructivo) of the Municipality of Mora, it is indicated that according to the Municipal Integrated System (Sistema Integral Municipal, SIM), no construction license is registered in the Construction Control sub-process in the name of the entity Desarrollos Urbanísticos Bloque SGRAH Cuatro DDD S.A. (Image 147 of the case file) 21) That the present action was notified to the co-defendants according to the following detail: a) State: May 19, 2015 -image 52 of the case file-; b) SINAC: May 19, 2015 -image 53-; c) INVU: May 28, 2015 -image 55-; d) Municipality of Mora: May 29, 2015 -image 59 of the case file-.

II.- Facts not proven. Of relevance to this proceeding are the following: 1) That INVU evaluated the environmental variable in the approval process for the modification of the Regulatory Plan (Plan Regulador) of the Municipality of Mora, submitted for its review in 2001 and that included modifications to the land-use regime (régimen de uso de suelo) in an area that included the Cerros de Escazú Protective Zone. 2) That after the modification to the Regulatory Plan of Ciudad Colón in 2001, there was no type of control, oversight, or protection activity regarding the Cerros de Escazú Protection Zone (Zona de Protección Cerros de Escazú) by MINAET. 3) That after July 2, 2015, the plaintiff entity submitted any request to obtain a construction license regarding the real property registered under Folio Real Placa26444. 4) That the plaintiff cannot exercise its right to build within the real property registered under Folio Real Placa26444, in accordance with the specific conditions of the Condominio Horizontal Residencial Hacienda Los Bambues, developed by Urbanizadora La Laguna S.A. 5) That as a result of the issuance of the General Management Plan of the Cerros de Escazú Protective Zone, the land depicted in plan SJ-1040167-2005, property registered under Folio Real Placa26444, lost the economic value in the real estate market that it held prior to the issuance of that Plan.

III.- Purpose of the proceeding. After analyzing the case records and the adjustment of claims established at the preliminary hearing, it is clear that the purpose of this proceeding is to determine the appropriateness or not of the liability framework attributed to the co-defendant parties, as a derivation of what the plaintiff considers are damages (daños y perjuicios) caused in its capacity as owner of the property in the San José registry, registered under Folio Real Placa26447, which is subsidiary property 47 of the project called Condominio Horizontal Residencial Hacienda Los Bambues, developed by Urbanizadora La Laguna S.A. Specifically, the compensation claims are set forth in the following order: "1. That the defendants be declared responsible for the unusability and impossibility of exploitation of the lots that were acquired during the validity of the modification made to the Zoning Regulation of the Regulatory Plan of the Canton of Mora (Plan Regulador del Cantón de Mora) in 2001, as they are properties with an area smaller than permitted under the current zoning regulation. 2. That the State be declared responsible for the lack of oversight, control, and protection of the Cerros de Escazú Protection Zone, allowing the change in zoning and change of permitted uses to single-family and multi-family housing, which led to the purchase of lands with areas within the range greater than 1,000 m2 and less than 10,000 m2, thereby causing the plaintiffs to purchase lands within that range, which would subsequently be unexploitable and unusable. 3. That the defendants be declared liable for payment of the damages caused by the loss or decrease in the market value of the lands acquired by the plaintiff, damages occurring from resolution 2010-021258 of 2:00 p.m. on December 22, 2010, of the Constitutional Chamber until the enactment of the general management plan for the Cerros de Escazú Protective Zone, published in Gaceta number 37 of February 23, 2016, and the loss or decrease in market value as of the enactment of the general management plan for the Cerros de Escazú Protective Zone, the damages consisting of the loss of commercial value compared to the current market value, the condominium maintenance fees paid since purchase, municipal taxes paid since purchase, professional fees paid for the purchase and the consequential damages, legal interest, and opportunity cost of the investment. 4. That the defendants be ordered to pay legal interest on the damages amounts, and for the moral damages caused by the hope of purchasing and acquiring a residential lot that was frustrated. 5. That the defendants be ordered to pay the amounts to be liquidated with the respective indexation. 6. That the defendants be ordered to pay both sets of costs." As a subsidiary claim, it formulated the following: "1. That by virtue of the loss of value of the lots acquired by the plaintiffs in the Condominio Hacienda Los Bambúes acquired by the plaintiffs, and the impossibility of use for the purpose for which said properties were acquired by the plaintiffs, compulsory expropriation be ordered at the expense of the State of those properties, pursuant to Article 37 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente)." In support of its action, the plaintiff corporation raises the following charges. It relates that the ZPCE was created by Executive Decree No. 6112-A of June 23, 1976, with an approximate area of 7,060 hectares. In Executive Decree No. 14672 of June 20, 1983, the protective zone was expanded and it was established that all privately owned lands would be subject to the forest regime. It considers that MINAE, in collaboration with the municipalities, has the obligation to administer protected areas and maintain environmental balance, and that in this case there has been a permissive omission on the part of the State that produced "legitimate" actions by private parties affecting protected zones, such that the Administration becomes responsible for the damages it may cause when limiting or impeding the aforementioned legitimate actions. It refers to the power to create regulatory plans. It notes that according to numeral 25 of the Urban Planning Law, zoning regulations must designate special zones that comprise zones with conservable natural resources, an aspect that, in addition to the State's oversight, INVU must verify. It considers that in its case, there is liability for unlawful conduct and abnormal functioning of the Administration. It indicates that it made an investment to purchase land for housing in a condominium, which to date cannot be or is impossible to materialize, as a result of administrative conduct contrary to the legal system deployed by the respondent Administrations. It indicates that there is damage subject to compensation, which is the total loss of the investment made to purchase a lot in the Condominio Hacienda Los Bambúes, because that investment was made on a property that does not have the legal characteristics required by the current zoning regulation, i.e., it does not have the minimum area of 10,000 square meters, they were not designated for forest reserve, and in addition the minimum percentage or coverage at present leads to the land being unusable for the purposes for which it was acquired, i.e., the construction of a house with certain socioeconomic conditions that could not be developed on 10% of the land, which makes the damage certain and effective. It notes that it acted under the protection of urban regulations that were presumed valid and effective, with the reasonable expectation of acquiring a lot for residential, not agricultural, housing. It explains that when exercising the decision to purchase the lots in the Condominio Hacienda Los Bambúes, it did so because at that time there existed an urban regulation, the Regulatory Plan of the Canton of Mora and its Zoning Regulation, which emanated from the competent authority, the Municipality of Mora, which allowed it, in appearance, to acquire, in accordance with the legal system, exploitable and usable land for housing, which in turn had, in apparent legality, approval by the competent body during its final approval process, namely, the endorsement by the Urban Planning Directorate (Dirección de Urbanismo) of INVU, and which, moreover, appeared to have the approval of MINAE, despite being a protected area, for which there had been no declaration, by the entity responsible for its protection and administration, that it could not be used for such purposes, which leads to the conclusion that there were causes or generating events, materialized in formal actions and inactivity, concretized in the modification to the Zoning Regulation of the Canton of Mora, approval of the project by the Urban Planning Directorate without technical studies, and the omission on the part of the State, since if it had timely protected the protected area of the Cerros de Escazú, especially knowing that private parties were already constructing buildings in a protected area, by its competence in protected area administration, it should have put a stop or warned about the environmental impact, which would have led to the plaintiffs here not exercising their decision to purchase, which is aggravated by the fact that those regulations were in force for approximately 9 years. Next, the examination of the charges raised is undertaken.

IV. Preliminary matter. On the defense of prescription. The defendant parties raise the defense of prescription (prescripción). In the case of SINAC, it considers that the four-year term applicable to the matter runs from the publication of the Comprehensive Reform to the Zoning Regulation of the Regulatory Plan of the Municipality of Mora of 1993, published in La Gaceta No. 173 of September 10, 2001, as the plaintiff states in the first fact of its action, since the other generating acts, according to the plaintiff's own statement, occur before that date. For its part, the Municipality of Mora states that according to the plaintiff's statement, the application of vote 2010-021258 of 2:00 p.m. on December 22, 2010, was the trigger for the eventual loss or decrease in the market value of the lands acquired by the plaintiff, and thus it seeks payment for the allegedly caused damages, running from the date of publication of the vote to the issuance of the Management Plan of the Cerros de Escazú Protective Zone. Therefore, more than 5 years have already passed since the publication of that vote in the Judicial Bulletin, and thus the deadline to file this action in this venue, under the claims as set forth by the plaintiff, is improper, as it clearly exceeds the year that is the term regulated by law. At the preliminary hearing stage, the representatives of INVU and the State joined these prescription arguments. As indicated in the operative part of this ruling, by Decision No. 1347 of 2:25 p.m. on June 16, 2016, this defense was reserved for the judgment phase. Analysis of prescription. After weighing the parties' allegations, this Tribunal considers that this defense must be rejected. Certainly, within the framework of non-contractual civil liability of the Public Administration, in light of article 198 of the LGAP, a (liberatory) prescription period of 4 years operates in these disputes, computed from the event that motivates or generates the liability. Strictly speaking, this period runs from the moment when the person claiming the damage is in an objective position to know the cause of the damage and to pursue the relevant avenues for claim. From that perspective, this period cannot run from the reform of the zoning regulation, being that during its validity, it was a norm that produced legal and material effects, among them, that third parties acquired properties with a land-use regime that the subsequently repealed norm permitted. Nor is it the pronouncement and subsequent publication of the Constitutional Chamber's ruling that gives rise to this period. If looked at carefully, as will be seen below, the objective element that, according to the plaintiff, generates the claimed damage, is composed not only of the issuance and subsequent annulment of the aforementioned Zoning Regulation, but also of the subsequent issuance of the Management Plan by SINAC, published on February 23, 2016, which affects the commercial value of its property, by modifying the original conditions under which the property was acquired. From that perspective, it is more than clear that given the date of filing of this proceeding on December 19, 2014, the date of notification of the respective action to the co-defendants according to the following detail: a) State: May 19, 2015 -image 52 of the case file-; b) SINAC: May 19, 2015 -image 53-; c) INVU: May 28, 2015 -image 55-; d) Municipality of Mora: May 29, 2015 -image 59 of the case file-, as well as the formulation of the specification of claims within the preliminary hearing of May 24, 2016, the aforementioned 4-year period had not expired, for these latter references are relevant circumstances upon which the plaintiff's claim rests and without which the right of action could not logically have been exercised. This means that the exercise of the right of claim is expressed within the aforementioned temporal margins, relevant to the matter, and as a result, the rejection of the defense under examination is imposed.

V.- On the nature and scope of regulatory plans. Given the content of the allegations on which the plaintiff bases its action, as a starting point, it is necessary to make some clarifications about the nature and scope of regulatory plans and the instruments that compose them. Under the provisions of article 169 of the Political Constitution, the exclusive competence for planning, control, and execution of local urban development corresponds to the municipalities, which they carry out through so-called regulatory plans, by means of which, within their territorial jurisdiction, they provide—among other elements—the zoning of land use. In this regard, the cited norm states: "The administration of local interests and services in each canton shall be in charge of the Municipal Government, formed by a deliberative body, composed of popularly elected municipal councilors, and an executive official designated by law." The foregoing is due to the autonomy that the original constituent power has granted them over their territories, a postulate reiterated in article 170, initial paragraph, which states: "Municipal corporations are autonomous." The powers and functions of these administrative units are developed in the Municipal Code (Código Municipal) and in the Urban Planning Law, with regard to the activity under our examination. Under this understanding, article 3 of the Municipal Code states: "The territorial jurisdiction of the municipality is the respective canton, whose seat is the seat of the municipal government./ The government and administration of cantonal interests and services shall be in charge of the municipal government." From this perspective, the issuance of local regulatory plans falls to the Municipalities, through the procedure established by law. Thus, the Urban Planning Law, No. 4240 of November 15, 1968, provides in its Article 15: "In accordance with the precept of Article 169 of the Political Constitution, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development, within the limits of their jurisdictional territory, is recognized. Consequently, each of them shall provide what is necessary to implement a regulatory plan, and the related urban development regulations, in the areas where it is to govern, without prejudice to extending all or some of its effects to other sectors, where qualified reasons exist to establish a specific control regime." From that perspective, article 1 of the Urban Planning Law conceptualizes the regulatory plan as the local planning instrument that defines, in a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic or supplement, the development policy and plans for population distribution, land uses, circulation routes, public services, community facilities, and construction, conservation, and rehabilitation of urban areas. As for their nature, the Constitutional Chamber has considered them as follows: "These are broad planning mechanisms through which local governments decide on the best use to be given to the land, as well as the design of public services, local communication routes, housing, and urban renewal, among others. In this sense, these plans constitute mechanisms of municipal policy that allow for planning the type of development desired for each canton, in consideration of the rights and interests of its inhabitants and the constitutional values that inform all public action (see in that regard Judgment No. 5097-93, of ten twenty-four hours on October fifteen, nineteen ninety-three, and Judgment No. 2006-10971 of eighteen hours three minutes on July twenty-six, two thousand six)." (Resolution 2008-6304 of twelve hours twenty-six minutes on April eighteen, two thousand eight). Through these plans, the power of urban planning and ordering conferred as a primary competence to local entities is materialized. To that extent, Urban Planning is defined by article 1 of the Urban Planning Law as "the continuous and integral process of analysis and formulation of plans and regulations on urban development, aimed at ensuring the safety, health, comfort, and well-being of the community." In this way, urban planning must be considered as a concrete application of the exercise of the powers that public authority confers on the State, as part of actions aimed at defining national political-economic action. Ultimately, the essence of these manifestations of power is that, through adequate planning, the utility of the land produces a series of combinations of various uses, so that its ordering provides better service and yield for people and the urban community, balancing the development of population centers and the surrounding rural areas, of the different urban communities, of the regions, and of the country in general. It is necessary to point out that regulatory plans and their respective regulations have a normative nature, and consequently, bind both the owners of lands located in the application zone and the municipality that issues them. They are normative instruments that impose urban planning limitations, as a derivation of the authorization provided for by Law No. 4240. Thus, once the local planning instrument is adopted, the provisions contemplated therein become applicable to all buildings that are intended to be constructed, remodeled, or expanded after their entry into force, except in some exceptional cases. Thus, it is an instrument of urban ordering and concretion of the planning power proper to Local Corporations, which sets the rules for buildability in a certain area and, as such, directly affects the availability of the ius edificandi inherent in real property, thereby incorporating limitations on property, effects required and justified by the satisfaction of several legal prerequisites and issuance procedure.

Regarding its legal nature, one may consult, among others, resolutions numbers 416-2010, 2304-2010, 073-2011, 126-2011, and 141-2012, all from Section III of this Administrative Contentious Court, as well as opinion No. 2006-13330 of the Constitutional Chamber.

VI.- Requirements and procedure for issuing a Regulatory Plan. From the foregoing, the legal nature of the Regulatory Plan, its purpose, and the competence of local entities for its issuance are clear, as well as its legal scope to limit the full enjoyment of the various attributes of ownership. However, the issuance of these regulatory plans is a power that is far from being unrestricted, and as a typical administrative function in the exercise of powers of authority, in this case, of an ordering nature and therefore, a relative delimiter of the rights of private individuals, it must be subject, as it in fact is, to legality. This implies the applicability of limits that the legal system itself imposes, not only at the level of defining frameworks for action and procedure, but also, and perhaps most importantly, limits deriving from the regulatory plexus and from the very rights whose exercise it seeks to condition, or at least, channel. Planning activity lies at the very essence of the State's power in its teleological aspect, since fundamentally, it seeks to lay the foundations upon which urban development actions must be based, so that through the regulation of the use of urban property, better utilization and optimization of resources are allowed, to increase the quality of life of the individual, in harmony with the prevailing social and economic model. Even so, it is clear that it is subject to edges or barriers. Planning cannot be arbitrary or capricious; it must be the means to an end, the transporting vehicle of urban factors toward the destination of a better city that integrates the different variables that gravitate around it under appropriate harmony. It is for this reason that, under the prism of the principle of legality, the issuance of regulatory plans is subject to the specific procedure provided for by the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana). Furthermore, said legal body establishes the basic content of these normative acts. In this regard, see articles 15 to 20 of the aforementioned legislation. Specifically, Article 16 of the Urban Planning Law stipulates that in accordance with the objectives defined by the various State government and administration bodies themselves, the local regulatory plan shall contain, among other elements, without being limited to them: a) development policy, with a statement of the principles and norms on which it is based and the objectives posed by the needs and growth of the area to be planned; b) population study, which shall include projections for future demographic growth, its distribution, and recommended density standards; c) land use showing the situation and distribution of land with respect to housing, commerce, industry, education, recreation, public purposes, and any other pertinent purpose; d) circulation study, through which the location of main public roads and transportation routes and terminals is indicated, in general form; e) community services, to indicate the location and size of areas required for schools, high schools, parks, playing fields, health units, hospitals, libraries, museums, public markets, and any other similar; f) public services, with analysis and general location of the main systems and installations of pipelines, hydrants, sanitary and storm sewers, garbage collection and disposal, as well as any other of analogous importance; and g) housing and urban renewal with an exposition of housing needs and objectives, and reference to areas that must be subjected to conservation, rehabilitation, and remodeling. Now then, the issuance of a regulatory plan is subject to compliance with substantial requirements, established by the legal system, as a conditioning criterion for the validity of the conduct. At this level, mandate 17 of the previously cited Law establishes that, prior to implementing a regulatory plan or any of its parts, the respective municipality intending to do so must proceed as follows: "1) Convene a public hearing (audiencia pública) by means of the Official Gazette and the necessary additional dissemination, indicating the place, date, and time to become acquainted with the project and the verbal or written observations that residents or interested parties may wish to formulate. The notice must be made not less than fifteen working days in advance; 2) Obtain the approval of the Urban Planning Directorate (Dirección de Urbanismo), if the project did not originate in said office or differs from what it had proposed, without prejudice to the appeals established in Article 13; 3) Agree to its formal adoption, by an absolute majority of votes; and 4) Publish in "La Gaceta" the notice of the agreed adoption, indicating the date from which the corresponding regulations shall become enforceable. / The foregoing requirements shall likewise be observed when it comes to modifying, suspending, or derogating, totally or partially, the referred plan or any of its regulations." (Regarding effectiveness requirements, consult judgment 2000-09038 at ten hours five minutes of October thirteenth, two thousand, of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice). These are distinct phases that materialize in the course of an administrative procedure, each of which has a specific rationale and a systematic logic within the integrality of the final act. They are, therefore, stages of a single procedure, which, although they should not be considered autonomously, each one holds a specific purpose directly linked to the legal interests that converge in urban planning matters. Each legal requirement for issuing a regulatory plan constitutes the source of a procedural phase that, in a logical order, is a prerequisite for the next, such that the absence or substantial imperfection—that disrupts the public purpose—of the prior stage incorporates a defect of invalidity into the subsequent stages. The examination of the content of the just-mentioned precept 17 allows one to establish that each of these requirements involves procedural actions to be able to establish their due compliance, but that together, they constitute parts of a single common procedure resulting in the issuance of a normative act called the Regulatory Plan or its partial or total modification. It should be noted that this same procedure must be followed for any change or alteration to the regulatory plan, as a consequence of the maxim of parallelism of forms. In addition to this, Articles 19 and 20 of the same law prescribe that each Municipality shall issue and promulgate the necessary procedural rules for the due observance of the regulatory plan and for the protection of the interests of health, safety, comfort, and well-being of the community, and that these regulations shall contain rules and conditions to promote, among others, a harmonious relationship among the various land uses (usos de la tierra), adequate division of land, rehabilitation of areas and prevention of their deterioration, and in general, any other community interest conducive to the success of the regulatory plan. The issuance of these territorial planning plans, as is evident from the Urban Planning Law, is subject to intense control by the Urban Planning Directorate of INVU, the body responsible for approving these planning instruments, for which purpose it must collate and verify compliance with the technical rules and principles (which includes the environmental variable (variable ambiental), as a derivation of Articles 16 and 158 of the General Public Administration Law (LGAP) and numeral 17 of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente)) in their issuance. Thus, in ordinal 18 of the reference law, it is stipulated with full clarity that the cited approval of the plan or its implementing regulations may (shall) be denied partially (or totally), establishing the legal and/or technical justifications that determine the advisability of that rejection for the national or regional interest. Even so, the same rule states that if the managing Municipality does not accept the objections expressed by INVU, only the objected part shall be suspended, without prejudice to the dissatisfied corporation making use of the remedies established in Article 13 of the same legal set or agreeing to submit the controversy to the decision of the conciliation commission that the parties agree to constitute for the case. This highlights the preventive control role that the Urban Planning Law has conferred upon INVU, as the body that in this matter seeks to harmonize local development with national or regional development rules and plans. This is also evident from the powers that ordinal 10 of Law No. 4240 grants to the Urban Planning Directorate. Now then, this control extends to the various regulations and procedural rules that local entities issue for the execution and observance of the regulatory plan. In that sense, canon 20 of the Urban Planning Law indicates the set of rules and conditions that these regulations must develop, which must show congruence with the regulatory plan, but also with the other legal norms that constitute or impose restrictions or limitations on land use. The same ordinal 21 of the cited legislation specifies the main Urban development regulations, indicating that they shall be: 1) The Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación), for land uses; 2) The Subdivision and Urbanization Regulation (Reglamento de Fraccionamiento y Urbanización), on the division and urban habilitation of land; 3) The Official Map Regulation (Reglamento de Mapa Oficial), which shall deal with the provision and conservation of spaces for public roads and community areas; 4) The Urban Renewal Regulation (Reglamento de Renovación Urbana), relating to the improvement or rehabilitation of areas in the process of or in a state of deterioration; and 5) The Construction Regulation (Reglamento de Construcciones), concerning building works.

VII.- The diverse variables that converge in urban planning matters within the national legal regime amply justify each of these prerequisites, which are addressed below regarding the basic stages of the procedure that legitimizes their adoption and entry into force: a) Public hearing: In the first instance, the public hearing aims to bring into reality the application of the principle of citizen participation (principio de participación ciudadana) as a derivation of the democratic principle, allowing the concurrence of municipal residents in the process of elaborating the local planning and zoning instrument. Therefore, it is nothing other than the necessary and mandatory instance for potential recipients of the real effects of the regulatory plan to express their criteria, opinions, and objections, and for such input to be weighed by public authorities before adopting the corresponding decisions. Specifically, it serves as an instance of social legitimization of the plan through the public participatory variable. In addition to this, the hearing must be convened with due advance notice, that is, a minimum period of fifteen working days, the purpose of which is for residents to become acquainted with the consulted instrument and to be in a position to objectively express their impressions. Regarding the scope and utility of the public hearing, in judgment 2004-12242 at 14:28 hours of October 29, 2004, the Constitutional Chamber indicated: "…The public hearing that, in cases like the present one, is held by municipal entities, has the purpose of allowing the exercise of the right to community participation in a matter that directly affects it and, consequently, must be held prior to the taking of the administrative decision, thus constituting a manifestation of the democratic principle. As a consequence, this type of hearing does not simply constitute part of a procedure that should be scheduled as a formality, in such a way that it can be set in a manner that renders nugatory the exercise of the right it seeks to protect, by being granted under conditions that turn it into a mere formality, incapable of achieving the objectives it is called upon to obtain in protection of the right to information and citizen participation, although certainly it must also not become an obstacle to the issuance of a timely resolution of the proceeding." Ergo, it is not an eminently formal requirement, but a true space for public discussion and debate. b) Approval of the Urban Planning Directorate: In a second aspect, the due approval of the Urban Planning Directorate is established, if the project did not originate in said office or differs from what it had proposed. Within the triangular dimension that characterizes urban planning in Costa Rica, a relationship of jurisdictional coordination is imposed between the Municipalities, as entities holding original competence for the power that allows local urban planning and zoning, and the Urban Planning Directorate of INVU, to which the legal competence has been assigned to approve the technical proposals emanating from the bosom of the local councils that are concretized in regulatory plans, within a control of eminently technical foundation and basis, not of opportunity and/or convenience. This is indeed evident from ordinals 7, 17, and 18 of the Urban Planning Law, the latter rule indicating the possibility of denial of parts of the plans or their regulations, provided that this criterion is supported by legal or technical aspects, the validity of which is of absolute national or regional interest. The rule provides that if the objections made by the Municipality are not accepted, only the objected part shall be suspended, without prejudice to the dissatisfied corporation making use of the pertinent remedies. This highlights the necessary coordination underlying this matter, an aspect of which the jurisprudence of the Constitutional Chamber has already given an extensive account, among others, in ruling 5445-99. Fundamentally, the "approval" of the Urban Planning Directorate aims at exercising vigilance and authority for the due compliance with the national interest norms comprised in this urban development normative framework (Article 7, subsection 4) of the Urban Planning Law. This jurisdictional assignment empowers it to review and approve regulatory plans and their regulations, prior to their adoption by the municipalities, as indicated by precept 10 of that same legal body. It consists, therefore, of a substantial requirement that seeks to bring into reality the principle of coordination that operates in urban planning matters. c) Formal adoption of the plan: The third aspect refers to the formal adoption of the Regulatory Plan by the Municipal Council, by an absolute majority of votes. The concatenation and logical sequence of the procedure is evident at this point. The formal adoption of the plan comes to be the culmination of an entire previous procedure in which the holding of the public hearing that has allowed citizen participation has been exhausted, and the "approval" of the Urban Planning Directorate has already been granted. With these inputs, it falls to the local political body to examine the technical proposal for the purpose of establishing its propriety. At this stage, the formal validation by the Council of the technical proposal and its different instruments is sought, through the express and unequivocal manifestation of collegial will. The requirement contemplated in the cited canon 17 of the Urban Planning Law confirms the powers that Article 13, subsections a, c, k, and o of the Municipal Code confers upon the Council in that regard. In this respect, it manifests as a representation of the democratic principle that allows council members to express their conformity or not with the Plan proposal and, in the case of an absolute majority of votes, to embody the collegial will of adoption of that instrument, which limits the use of property. The absence of this element prevents the validity of the plan, despite the fulfillment of the other previous stages. The requirements discussed up to this point consist of non-deferrable inputs that must be satisfied in order to comply with the Legal System and, therefore, to imbue the regulatory plan with validity. d) Publication in the Official Gazette: The last requirement refers to the publication in "La Gaceta" of the notice of the agreed adoption, indicating the date from which the corresponding regulations shall become enforceable. It should be noted that the publicity in question refers to the complete publication of the Regulatory Plan, which includes the entirety of the included regulations and the official map. This publication of the general provision allows the deployment of the effects of the norm; therefore, it relates more to the effectiveness (eficacia) of the regulatory plan than to its validity (validez), as is evident from numeral 140 in relation to 240, both of the General Public Administration Law. Note that the norm requires the clear indication of the moment from which the effects of the plan arise, which relates to an aspect of certainty and legal security. Although the omission of this detail results in a deficient administrative technique, since it directly undermines the certainty of the effectiveness of the act, due to its transcendence in the sphere of the availability of real estate property, it requires clarity as to the moment it governs; in the event of the absence of mention of this temporal aspect, one must resort to the mechanisms of normative integration, for the purpose of establishing the moment from which the validity of the norm arises. The contrary, that is, to suppose that due to the noted deficiency, the plan cannot in any way produce effects, departs from all logic, starting from the premise that there exists a publication that, in principle, seeks the said effectiveness of an act that has satisfied the rigorous requirements. In this sense, numeral 43 of the Municipal Code indicates that in the absence of express mention of a different date, regulatory norms govern from their publication. Said provision, of a special nature in municipal matters, is validly applicable to the case at hand, since the present process deals with urban planning matters, based on competencies incumbent upon local corporations, ultimately, matters associated with the jurisdictional framework of city councils, therefore, also regulable by the provisions of the legal system proper to that branch.

VIII.- Regarding the weighing of the environmental variable in urban planning. Now then, within the procedural scheme of a regulatory plan, as well as the issuance of any of the regulations that set the rules for its execution (including the Zoning Regulation), it is undeniable that the analysis and protection of the environment is imposed, as a derivation of the generic obligation imposed by constitutional mandate 50. Urban planning matters must include environmental matters within their framework of analysis, assessment, and protection, to the point that all urban development must weigh this variable, as provided for by tutelary environmental legislation. This is a field of human activity in which its impact on the environment is directly evidenced. The autonomy constitutionally conferred upon municipalities for territorial planning and zoning does not imply a disconnection from environmental regulations. It is for this reason that, in principle, every regulatory plan must have, prior to being approved and implemented, the weighing of the environmental variable, clearly, with the due participation of the competent authorities in that field. The transcendence of this variable amply justifies its assessment in this type of project, as a derivation of the doctrine emanating from canon 50 of the Magna Carta, rights to which local corporations are subject, without this implying an injury to their autonomy. This constitutional numeral imposes upon the State, in a broad sense, (which includes other public institutions and local corporations), the duty to actively intervene in the protection of the environment, an aspect whose development is a matter of law, in order to foster economic and social development in full compatibility with a healthy and ecologically balanced environment. The legislation in this sense is vast, within which one can cite the Organic Law of the Environment No. 7554 of October 4, 1995, Forestry Law (Ley Forestal) No. 7575 of February 13, 1996, Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de Vida Silvestre) No. 7317, Law of Use, Management and Conservation of Soils (Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos) No. 7779 of April 30, 1998, Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) No. 7788 of April 30, 1998, Water Law (Ley de Aguas) No. 276 of August 27, 1942, and Urban Planning Law No. 4240 of November 15, 1968. In particular, the content of Article 17 of the Organic Law of the Environment is relevant, which provides: "Article 17.-Environmental Impact Assessment. Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, shall require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) by the National Environmental Technical Secretariat (SETENA) created in this law. Its prior approval, by that body, shall be an indispensable requirement to initiate the activities, works, and projects. Laws and regulations shall indicate which activities, works, or projects shall require the environmental impact assessment." Likewise, the General Regulation on Environmental Impact Assessment (EIA) Procedures (Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC of May 24, 2004, published in La Gaceta No. 125 of June 28, 2004), in its numeral 67, provides: "Article 67.- Integration of the environmental variable in Regulatory Plans. The Regulatory Plans established by the Urban Planning Law and by the Maritime Terrestrial Zone Law, or those other official plans or programs for land-use planning, as a way of planning the development of human activities potentially impacting the environment, must comply with the requirement of integrating the environmental impact variable, which shall be subject to an environmental viability process (proceso de viabilidad ambiental) by SETENA, prior to their approval by the respective authorities. SETENA, through its EIA Manual, shall establish the terms of reference, instruments, and procedures for said environmental variable to be integrated into regulatory plans or land-use planning plans or programs, applicable both to those that are in preparation or will be prepared in the future, and to those already approved, which do not yet have environmental viability." The manual for this latter norm was issued through Decree number 32967-MINAE, published on May 4, 2006. In that regard, the Constitutional Chamber has forcefully stated: "The determination of the environmental viability of urban regulations or regulatory plans by a specialized technical body contributes to the effectiveness of Article 50 of the Political Constitution and to the better protection of every person's right to a healthy and ecologically balanced environment. Urban planning is one of the most important and transcendental tools for Municipal Corporations in the fulfillment of their goals and in the satisfaction of local interests. It is the normative expression of the cantonal will and of the planning and design of its collective and individual development, but without detaching itself from the national contour and the territorial and environmental unity to which they belong. The way of planning the development of human activities has a significant impact on the environment, which may be negative or positive depending on the uses and activities that are authorized. Thus, the incorporation of environmental variables and the submission of regulatory plans to an environmental assessment process are imperatives derived from the provisions of constitutional Article 50" (Judgment number 2007-13293 at ten hours forty minutes of September fourteenth, two thousand seven.) In this way, it is insisted, the consideration of the impact on the environment of urban planning plans, as well as of the regulatory implementing instruments, cannot, under any justification, dispense with this variable, under penalty of generating an illegitimate proceeding that would give rise to civil, criminal, and administrative liabilities derived from the neglect of this duty. The omission of this requirement and its effects in terms of invalidity of urban planning instruments have been analyzed by the Constitutional Chamber, among others, in opinions 2005-14293 and 2001-5737.

IX.- Regarding the effect (impact) of urban planning on the property right of persons. In light of what has been set forth so far, it is evident that the urban planning power (national, regional, or local) consists of a legitimate competence, which seeks to reconcile the right to property with the public interest with respect to the programmed and technically justified establishment of permitted and non-permitted uses of the land. From this standpoint, it directly affects the right to real estate property, specifically the so-called right to build and dispose of the property (ius edificandi), and the intended use of the land (commercial, industrial, agricultural, conservation activity, etc.), to the extent that although the owner of the thing maintains ownership, the concrete exercise of the right to build and/or use is conditioned a priori by the rules set by the regulatory plan, the zoning regulation, the subdivision standards, and the conditions imposed by the construction regulation and the Urban Renewal Regulation. Strictly speaking, it is a right whose exercise is contingent upon the use proposed by the owner being compatible (conforming) with the content of those planning rules. Hence, in the urban context, the use of the land, based on what is provided in these regulatory tools, may be urbanized, urbanizable, or non-urbanizable. Even based on zoning, the land use certificate (certificado de uso de suelo) may reflect that the proposed use is conforming, non-conforming, or has reservations with respect to the proposed use. From this perspective, modifications to these planning instruments may well generate as an effect an impossibility of using the land, according to the original vocation for which it was acquired. Yet, it is clear that these planning rules incorporate limitations on the exercise of the right of ownership, limitations that must be reasonable and proportionate, without it being possible to consider it legitimate that they completely suppress the availability or regime of use of the property. There is, therefore, an inseparable relationship between real estate property and Urban Law, to the extent that the latter limits, guides, and conditions the effective content of the former. The right to property, protected in canon 45 of the Magna Carta, was initially understood as an absolute, exclusive, and perpetual right. However, the analysis of this right has evolved toward the perception of a relative nature, insofar as it is subject to the possibility of imposing limitations due to public interest. In ruling No. 4205-96 at 14:33 hours of August 20, 1996, the Constitutional Chamber, regarding the content of this right, indicated: "V. ON THE SOCIAL FUNCTION OF PROPERTY AND ITS RELATIONSHIP WITH LIMITATIONS ON THE RIGHT TO PROPERTY - SECOND PARAGRAPH OF ARTICLE 45 OF THE POLITICAL CONSTITUTION. A conception of the right to private property in absolute and practically unlimited terms became the basic point of support upon which the Western system was established, enshrining the complete intangibility of the right to property as the basic center of the legal system, because it implied complete dominion over the good, in an absolute, general, independent, full, universal, unlimited, and exclusive manner. However, such a concept has evolved, reaching the point of proposing the defense of a property based on social harmony, and a social sense of land ownership. Thus, the legal basis upon which the protection of property rests is modified, and from being an exclusive right for the individual, it comes to have a corresponding obligation in favor of the harmonious coexistence of society. The idea of the 'social function' of property emerged, in which every individual has the obligation to fulfill certain communal obligations, in direct relation to the place they occupy and the interests of the social group they represent. The content of this 'property-function' consists of the owner having the power to employ the good subject to ownership in the satisfaction of their own needs, but with the corresponding duty to also place it at the service of social needs when such behavior is indispensable. With this new concept, the powers of the legislator to determine the content of the right to property are broadened, which is achieved through the limits and obligations of social interest that it may create, putting an end to its exclusive, sacred, and inviolable nature. (…) VI. Article 45 of the Political Constitution enshrines, in our legal-constitutional order, the right to property.

In the first paragraph, it indicates its "inviolable" nature and establishes the State's obligation to compensate the owner beforehand when it must eliminate it for reasons of "legally proven public interest." In the second paragraph, it establishes the possibility of imposing social-interest limitations on property, by means of a law passed by qualified vote—a vote of two-thirds of the total members of the Legislative Assembly. From the foregoing, it is clear that the State's obligation to compensate is constitutionally provided for solely and exclusively in cases of expropriation and does not apply to social-interest limitations established by law passed by qualified vote (...)" From this standpoint, although property constitutes a right of constitutional basis, its content is developed through legal sources. In this line, canon 264 of the Civil Code sets the content of ownership or property, which encompasses the rights of possession, usufruct, transformation, alienation, defense, exclusion, restitution, and compensation. As has been noted, this content is not unrestricted, as it is subject to limitations imposed by law taking into account the private interest of other owners, as well as the public interest of the community. From this standpoint, Article 45 itself of the Magna Carta establishes the ways in which this property right is legitimately relativized. That provision states in its literal wording: "Property is inviolable; no one may be deprived of his own except for legally proven public interest, with prior compensation according to law. In case of war or internal upheaval, it is not essential that compensation be prior. However, the corresponding payment shall be made no later than two years after the state of emergency has ended./ For reasons of public necessity, the Legislative Assembly may, by a vote of two-thirds of the total of its members, impose social-interest limitations on property." In what is relevant to the urban planning framework, the aforementioned precept, in the second paragraph, regulates the figure of administrative limitations, a category to which urban planning rules belong. These limitations are based on the existence of a generic public utility or necessity grounded in rules of social coexistence and proximity, environmental protection, edilician or urban planning provisions, among others. Hence, unlike expropriation, which falls upon the property of a specific person identified in the declaration of interest and the definition of the particular property to be obtained through this compulsory mechanism, in administrative limitations, the addressee of such limitations is any person (owner) who finds themselves in the factual scenario provided for by the norm imposing the limitation. Moreover, limitations must be imposed by law enacted with a qualified majority, whereas for expropriation, this majority requirement is not imposed in the law enactment procedure. A limitation imposed without an enabling law or under the protection of a legal source enacted without that legislative approval majority would be invalid at its base. Furthermore, in limitations, as an initial premise, the property right is not extinguished; rather, the owner is merely limited in the realization or exercise of some of the attributes of that ownership or its scope of action is reduced, without totally eliminating them. Given this particularity, to the extent that in expropriation there is a total loss of the attributes of the property right (as a whole), prior compensation is required, pursuant to the Political Constitution itself (with the exceptions provided for by that provision and the Expropriations Law itself), unlike administrative limitations, where, since there is no extinguishment of the property right, as an initial premise, no patrimonial reparation is envisaged.

X.- Regarding the scope and restrictions of those limitations on property, the Constitutional Court, in the aforementioned ruling, stated in relevant part: "VIII. Notwithstanding what has been indicated in the preceding recitals, it must be warned that the legitimate limitations that may be imposed on private property find their natural boundary in the degree of impact on the property; that is, when the restriction on the property right becomes a true expropriation with the consequent obligation to compensate, because the property right is made to disappear completely, or when the generality of the community is not affected. Thus stated the Full Court in relation to limitations to be imposed on property when they exceed the indicated boundary, in an extraordinary session of June sixteenth, nineteen eighty-three: '[...] that is, "limitations" as Article 45 calls them, but not dispossession of private property nor deprivation of a primary attribute of ownership, because impeding the enjoyment of property is equivalent, at least in this case, to a form of expropriation without the requirement of prior compensation ordered by the political charter'; and as indicated by this Court in the cited rulings number 5097-93 and 2345-96; in which it stated: 'IV.) For this Chamber, the reasonable limits that the State may impose on private property, in accordance with its nature, are constitutionally possible as long as they do not empty its content. When that occurs, it ceases to be a reasonable limitation and becomes a deprivation of the right itself.' (Ruling number 5097-93); 'That is, the attributes of property may be limited, as long as the owner reserves for themselves the possibility of normally exploiting the property, excluding, of course, the part or function affected by the limitation imposed by the State. Outside these parameters, if social welfare demands sacrifices from one or only some, they must be compensated, just as happens when the sacrifice imposed on the owner is of such magnitude that it causes them to lose the property entirely. Thus, the limitation on property withstands constitutional scrutiny when the impact on the essential attributes of property—those that allow the natural use of the thing within the current socio-economic reality—does not cause the nature of the property to disappear or make the use of the thing impossible, because the State imposes authorization or approval requirements so complex that they imply, in fact, the impossibility of enjoying the property.' (Ruling number 2345-96)." In this regard, it must be remembered that regulatory plans, by their content and reinforced creation regime, can legitimately impose social-interest limitations on property. In this line, see also votes numbers 5305-93, 6706-93, 4205-96, and 2006-13330, all from the Constitutional Chamber. From the foregoing, it is inferred that urban planning limitations are entirely valid; however, to the extent that the imposition of one of these situations leads, in practical terms, to rendering the property (or its content) dysfunctional, that is, making it impossible to use or employ the property for the purposes permitted by urban planning norms, those limitations become avenues of de facto expropriation. In general, when any other form of impact or limitation on the full exercise of ownership is used, consisting of an impossibility of exercising the bare ownership, the right to compensation arises in favor of the affected owner. In this line, canon 13 of the Expropriations Law states: "The provisions of this Law shall be applicable to constitute easements (servidumbres) and for all types of impacts on property and rights. When, due to the type of impact, the availability of the property or right is substantially limited, processing as an impact shall be improper and comprehensive expropriation must be carried out." In the same vein, ordinal 17 of the Expropriations Law regulates the so-called dysfunctional remainder, which provides that in cases of partial expropriations, the rest of the property cannot be used by the owner in permitted activities. In both cases, when the material effect is the substantial limitation of the availability of the property, the proper course is to order the total expropriation of that property. The foregoing because in that scenario, one would be facing not an impact on property, typical of the administrative limitations regime, but a true de facto expropriation, to the extent that the possibility of disposing of the property is completely extinguished. The foregoing must be analyzed in each specific case, for which it is imperative to consider the permitted land use of each property to be expropriated, as well as the minimum lot sizes for subdivision (fraccionamiento) or building and permitted or non-permitted uses. For example, if the non-expropriated remainder or the strip of land not subject to the administrative limitation has an area smaller than that established by the regulatory plan to exercise the right of transformation or construction (ius edificandi), in cases of land with urban vocation, the material legal effect is the suppression of the availability of use of the estate, leading in such scenarios to the obligation to expropriate the entire land. The same occurs when, on land with urban vocation, the regulatory plan does not permit any type of transformation, because in those cases, the owner is exposed to a kind of impossibility of exploiting their property, despite the owner maintaining the urban obligations imposed by administrative limitations, e.g., construction and maintenance of sidewalks, conservation and safety of the property, among many, as well as tax burdens related to the property, including real estate property tax, various municipal fees, without being able to derive benefit from the use and disposition of the property. It should be noted that there are also environmental limitations, such as those imposed by the Forest Law (Ley Forestal), which allows the State to determine protected areas through Executive Decree. It bears reiterating that one of the characteristics of restrictions and easements is that the owner does not totally lose that status and can continue using the property, within the framework of what is permitted and due, that is, it does not entail the absolute loss of the availability of the property. Therefore, when as a consequence of an administrative limitation, the owner cannot use the property at all or cannot give it any use, it would essentially entail a transfer of the property to total public use, which would lead, it is insisted, to a de facto expropriation. Hence, in each case, it must be examined whether the property becomes dysfunctional or whether bare ownership is substantially enervated, in which case, as protection of the property right, the expropriation order is required, so as not to subject the owner to unjustified dispossession. In accordance with these guidelines, the examination now turns to the impacts that the plaintiff reproaches with respect to her property, which, she indicates, lead to the suppression of her right to build in accordance with the intentions and vocation initially established by the Zoning Regulation in force at the time of acquiring the property in 2007.

XI.- Synopsis of what occurred. From the list of proven facts, it is established that in 2001, the Municipality of Mora initiated a procedure to modify the Zoning Regulation, in order to change land use in areas that are part of the Cerros de Escazú Protective Zone, a modification that ultimately received the approval of the INVU and was put into effect. In Gazette number 173 of September 10, 2001, the modification of the Zoning Regulation of Ciudad Colón was published, which, according to its article 4.3, created the Low-Density Residential Zone with Restrictions (Z.R.B.D.R), thus establishing in said regulation for that zone the permitted uses, non-conforming uses, and requirements, as follows:

"Article 4.3. Low-density residential zone with restrictions (Z.R.B.D.R): This zone corresponds to lands located to the East and West of the Ciudad Colón quadrant, in which, to develop any project, it will be necessary to conduct studies and analyses establishing that future buildings will not have problems due to landslides, subsidence, or soil erosion.

1. Permitted uses: Single-family and multi-family housing, in developments and condominiums, minor commerce, and communal public services. All agricultural, livestock, or forestry activity or related to these.

2. Non-conforming uses: All those not included in permitted uses.

3. Requirements:

3.1. Hydrological and Geological Studies demonstrating that there are no problems of landslides, subsidence, or soil erosion.

3.2. Minimum lot area: 1,000 square meters.

3.3. Minimum lot frontage: 20.00 meters.

3.4. Setbacks: Front 5.00 meters,
Side 3.00 meters on each side or 5.00 meters on a single side.
Rear 3.00 meters
For buildings of 2 or more stories, the provisions in the Construction Regulations on this matter shall apply.

3.5. Maximum height: 2 stories for single-family housing.
6 stories for multi-family housing; from 4 stories onward, approval from Civil Aviation is required.

3.6. Maximum coverage: 30% for single-family housing
15% for multi-family housing.

3.7. Permitted density: 30 inhabitants per hectare
6 dwellings per hectare."

Likewise, subsection 3 of article 10 of that Zoning Regulation was amended in the following manner:

"Article 10.—Agricultural Zone (Z.A.): This zone corresponds to lands generally located in the periphery, which retain an agricultural use that is intended to be protected while also providing a buffer for urban development, as a boundary.

1. Permitted uses. In addition to the facilities necessary for agricultural activity, only the dwelling of the owner or farm laborers is permitted, provided that minimum services exist.

For the Zones of Brasil, Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael, and Barrio La Trinidad, an exception is made within these sectors since there is a high index of dwellings mixed with agricultural activity and room must be given for vegetative growth; therefore, it is established that dwellings are permitted under the same requirements as the residential zone already defined. Vegetative growth takes place on the periphery of public roads and with access to easements (servidumbres) or new public roads no longer than 150 meters in the case of public roads and no longer than 60 meters in the case of easements, complying with the Construction Regulations, and lot sizes will depend on infiltration tests.

2. Requirements.

2.1. Minimum area: 1 hectare.
2.2. Minimum frontage: 20.00 meters,
2-3. Maximum coverage: 10% of the property area, including constructions related to agricultural use.

(*)3. Requirements:

For the zones of Brasil, Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael, and Barrio La Trinidad, in accordance with the provisions in the first point of this article, residential development is permitted with the following requirements:

1. Maximum density of 250 inhabitants per hectare.
2. Maximum height of 6 stories.
3. Maximum coverage of 30%.
4. Conforming and non-conforming uses as established in the Residential Zone.
5. All lands in this zone must present studies analyzing soil stability, erosion, landslides, and contamination of rivers and streams, as well as water sources."

During the term of that Zoning Regulation, specifically on April 12, 2007, between Nombre138419, identity card number CED109811, in their capacity as special attorney-in-fact for Nombre96718, identity card number CED109812, and Nombre138422, identity card number CED109814, referred to as "ASSIGNORS," and Ms. Nombre139159, identity card number CED109813, in her capacity as "ASSIGNEE," entered into a share assignment contract, by virtue of which the former assigned each one common nominative share of the entity called Desarrollos Urbanísticos Bloque Sgrah Cuatro DDD S.A., with the assignee becoming the owner of the entirety of the share capital. The amount of the private contract was $256,017.86 (two hundred fifty-six thousand seventeen dollars and eighty-six cents), the foregoing for the purpose of building a dwelling to live in with her family. In clause four, subsection b) of the contract, it was stated: "That the sole asset of the company is the subsidiary property registered in the Public Property Registry, San José Registry, Horizontal Property Section, under Real Folio registration number Placa26443, which is subsidiary number forty-seven of the Hacienda Los Bambúes condominium, which is free of mortgage encumbrances, annotations, and seizures, as well as up to date in the payment of national and municipal taxes." (Images 15-16 of the file) The property in question acquired by the plaintiff, i.e., registration Placa26447, is described as having a nature of subsidiary property 47, land suitable for building, to be intended for residential use, which may have a maximum height of two stories, located in the Colón district of the Canton of Mora, Province of San José, area of two thousand three meters and seventy-four square decimeters, plan SJ-1040167-2005. (Image 48 of the file) It corresponds to subsidiary property number 47 of the Horizontal Residential Condominium Hacienda Los Bambúes, developed by Urbanizadora La Laguna S.A. In cadastral plan SJ-1040167-2005, it is indicated in the area table detail that from the area mentioned in the preceding part, the maximum permitted coverage in the zone is 30%, with a height of 2 stories, for a proposed maximum coverage area of 601.12 m2 (six hundred one point twelve square meters), a maximum construction area of 1202.24 m2 (one thousand two hundred two point twenty-four square meters), construction index 0.6. (Copy of cadastral plan SJ-1040167-2005 at images 118-119 of the file) Subsequently, on June 19, 2009, the Mayor of the Municipality of Mora filed an unconstitutionality action against the comprehensive reform made to the Zoning Regulation of the Regulatory Plan of the canton of Mora, solely in relation to the Cerros de Escazú Protective Zone (ZPCE), processed under file 09-009306-0007-CO. The action was filed on the grounds that, in the Zoning Regulation in force since September 10, 1993, the Cerros de Escazú Protective Zone was entirely within the Agricultural Zone, whose land-use regulations were restrictive in terms of urban development purposes, in order to ensure construction control over this zone dedicated to forest protection and the protection of water bodies, to favor soil stability with vegetative cover. Thus, the 2001 reform essentially affected the areas located in the Agricultural Zone and the rest-of-the-district zone, as well as the areas included within the Cerros de Escazú Protective Zone, which were previously within the agricultural zone, leading to a deterioration from an environmental standpoint, in the following aspects: a) increase in the maximum lot coverage percentage, going from 10% to 30% in certain zones; b) reduction in the minimum lot size: changed from between 7,000 square meters and one hectare (10,000 square meters) to 1,000 square meters in some zones, which implies the possibility of making denser subdivisions in these forest protection zones; c) increase in population density: changed to 30 inhabitants per hectare; d) land use was changed: from agricultural use to a residential one where single-family and multi-family housing is permitted, in developments and condominiums, minor commerce, and communal public services, and all agricultural, livestock, and forestry activity or related to these; e) the existence of forest resources that must be protected by all state institutions was not considered; f) the existence of protection areas for streams, rivers, and springs (nacientes) that must also be protected was not considered. After analyzing the arguments and reports of the parties involved, through ruling No. 2010-021258 of 14:00 hours on December 22, 2010, the Constitutional Chamber resolved the unconstitutionality action referred to in the preceding parts as follows: "The action is DECLARED WITH MERIT. Consequently, articles 4.3 and 10 of the Zoning Regulation of the Regulatory Plan of Mora, published in La Gaceta No. 173 of September 10, 2001, are annulled as unconstitutional. As for article 13 of the 1993 Zoning Regulation, it is not unconstitutional if after its publication in the Official Gazette La Gaceta it is not applied to Protected Wild Areas. This ruling has declaratory and retroactive effects to the date the annulled provision took effect, without prejudice to rights acquired in good faith. However, in accordance with the provisions of article 91 of the Constitutional Jurisdiction Law, the effects are dimensioned in the sense that the declared unconstitutionality does not affect fully completed constructions or owners who hold the respective building permits issued by the Municipality, except those that have not yet started as of the date of publication of the notice. Until such time as the Municipality and the Ministry of Energy, Environment and Telecommunications have enacted the respective regulations, only remodeling or maintenance work on previously built areas shall be admitted. This ruling shall be communicated to the Executive Branch. This ruling shall be summarized in the Official Gazette La Gaceta and published in full in the Judicial Bulletin. Notify. / Magistrate Castillo Víquez dissents solely with respect to the dimensioning of this ruling." This ruling was publicized in Judicial Bulletin No. 13 of January 19, 2011. (Ruling 2010-21258 of the Constitutional Chamber, query performed on the SCIJ system, copy of publication provided preliminarily appearing in image 729 of the file)

XII.- From the foregoing account, it is evident that as of the date the plaintiff acquired her ownership of the property in the San José registry, Real Folio registration Placa26447, with an area of 2003.74 m2, plan SJ-1040167-2005, corresponding to subsidiary property number 47 of the Horizontal Residential Condominium Hacienda Los Bambúes, developed by Urbanizadora La Laguna S.A., the Zoning Regulation amended in 2001 was in force, and it presented conditions of disposal of the real estate by virtue of which, in accordance with what was indicated in that instrument (and what was reflected in cadastral plan SJ-1040167-2005, which, in the judgment of this Tribunal, does not generate a right to build under those guidelines), the maximum permitted coverage in that zone is 30%, with a height of 2 stories, for a proposed maximum coverage area of 601.12 m2 (six hundred one point twelve square meters), a maximum construction area of 1202.24 m2 (one thousand two hundred two point twenty-four square meters) resulting from the permissibility of two-story building, construction index 0.6. (Copy of cadastral plan SJ-1040167-2005 at images 118-119 of the file). Those original conditions, it is insisted, found full support in the Zoning Regulation, which, at that date, was a planning instrument that had not adequately weighed the environmental impact, as a result of which it was later annulled by the Constitutional Chamber. However, in the judgment of this Chamber, one aspect to weigh is that as of the date of acquisition of ownership over that estate, there existed conditions of building availability that expressly granted a possibility (expectation) of constructive use and purpose, considering that it has been taken as accredited that this property is precisely a subsidiary of a Condominium project that was duly registered, which is evident from the cadastral plan just mentioned. The fact that the property in question forms part of a horizontal property scheme allows one to infer that the property is acquired under the premise of an expectation of use in accordance with a project and design that, by common knowledge, operates in this type of projects. The truth of the matter is that at the time of acquiring the real estate, with the zoning instrument in force and being issued and applied by the competent authorities, since it went through the process with the Municipality of Mora and the approval of the INVU, the plaintiff cannot be charged with a kind of duty or objective possibility of knowing that, due to environmental conditions, the zoning norms that enabled the change in the land-use regime for those lands that are part of the ZPCE, and that gave way to the construction of single-family homes under a condominium regime, with specific availability and buildability guidelines, were illegitimate. The property was acquired under a principle of legitimate expectations, derived from the fact that the conditions indicated regarding availability and buildability were expressly recognized in norms issued by the competent administrative authorities. Such characterization is not diminished by the supervening circumstance of the annulment of the 2001 Zoning Regulation reform, issued in 2007 by the Constitutional Chamber. Certainly, within the scope of analysis conducted by the Constitutional Court in ruling No. 2010-21258, a determining aspect was the infringement of environmental norms that required the protection of the ecosystem specific to the ZPCE, which had prevailed since the very creation of that area through Executive Decree Number 6112-A dated June 23, 1976, for the purpose of protecting forest resources in said area, ensuring that lands with forest vocation remain always with forest cover (cobertura de bosque). However, that impact on lands carried out since 1976 and expanded in 1983 through the issuance of Executive Decree No. 14672 of June 20, does not overlook the fact that at the time of acquiring the real estate with the single-family housing project, the conditions of availability of the property, including its land-use regime, were adjusted and in conformity with an administrative norm in force (at that date) and which, having been issued by the urban planning governing authority at the local level, gave rise to the presumption that those particularities were legal and valid, generating in the acquiring administrated party a presumption of legitimacy of those circumstances due to the normative backing they found at that moment. Indeed, it is noteworthy that the Constitutional Chamber itself, in the referenced ruling, in recital VIII on dimensioning, justifies part of its position on that situation of expectations by stating: "... In the judgment of the Chamber, two specific conditions must be taken into account, the first when that interested party who has fulfilled all the necessary requirements effectively began their building before the publication of the aforementioned notice, because they acted under the protection of the urban regulations issued by the Municipality..." That action under the protection of norms in force places the owner within that framework of legitimate expectations.

XIII.- Nonetheless, in this case, as indicated above, the Constitutional Chamber itself chose to dimension the effects of the declaration of illegitimacy of the Zoning Regulation reform, clearly stating (whether one agrees or not), in recital VIII of vote 2010-21258: It should be noted that in recital VIII, the Constitutional Court dimensioned the effects of the ruling in the following manner: "VIII.- Dimensioning of the effects of the ruling. Drafted by Justice Calzada Miranda. Pursuant to article 91 of the Constitutional Jurisdiction Law, the declaration of unconstitutionality shall have declaratory and retroactive effect to the date the act or norm took effect, all without prejudice to rights acquired in good faith. The constitutional annulment ruling may graduate and dimension in space, time, or matter its retroactive effect, and shall dictate the necessary rules to prevent this from producing serious disruptions to social security, justice, or peace. In the case at hand, this Chamber must take into account that the challenge to the Zoning Regulation, as published in La Gaceta No. 173 of September 10, 2001, was made approximately eight years after it took effect. Notice of the filing and course of the lawsuit was published on August 17, 2009. In the judgment of this Chamber, even though the challenged provisions of the Urban Planning Regulation issued by the Municipality of Mora have had force and permanence, this has occurred especially within the sector of the Cerros de Escazú Protective Zone that preceded it. In this regard, the creation of the mentioned Protective Zone by Decree 6112-A dates from June 23, 1976, and its expansion by Decree No. 14672 of June 20, 1983, took effect well before the regulatory plans, so it could not be considered that those national provisions were ignored by the Municipality and by the residents of the Canton and other protective areas that affect the Canton of Mora in its entirety.

For the foregoing reasons, the Chamber considers that the judgment must be accompanied by a special dimensioning in order to cover only those constructions that are fully completed, or those that were started and have the respective construction licenses and were started before the first notice of August 17, 2009. In the Chamber's opinion, two specific conditions must be taken into account: the first, when the interested party who has fulfilled all the necessary requirements effectively began construction before the publication of the aforementioned notice, as they acted under the protection of the urban regulations issued by the Municipality. The second, if the dwellings in said locations require remodeling that does not imply more construction area or maintenance, that must be admitted as good-faith acquired rights, under the condition of preserving the same previously constructed area. All of the foregoing, without prejudice to the Municipality of Mora's authority to enact new urban provisions that guarantee human development in balance with the environment, complying with the provisions of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), without modifying the soil regime of the respective Protective Zones (Zonas Protectoras), as well as the respective technical environmental impact studies. Likewise, in the areas under the purview of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (MINAE), when it completes the respective Management Plan (Plan de Manejo) for the respective protective zones that likewise affect the Mora Canton (Cantón de Mora) and others, from which the Ministry cannot abstract itself given the pressure these zones receive from adjacent communities. Finally, it is clear that by declaring the unconstitutionality of the challenged norms, the respective provisions of the 1993 Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación), regarding the Agricultural Zone (Zona Agrícola) (Article 11) and the provisions of the Rest of District (ZRD) (Article 13), do not automatically enter into force, but only once they are published, given that only the summary appears in La Gaceta, as indicated supra in this judgment. In light of this regulatory gap, the urban planning of the Mora Canton must be supplemented with the respective regulations issued by the National Institute of Housing and Urbanism (INVU). From what was indicated by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), it follows that the legal situations protected by the dimensioning indicated refer to specific assumptions concerning constructions fully completed, or those started and that had the respective construction licenses and were started before the first notice of the unconstitutionality action published on August 17, 2009. On that plane, properties that fell within that factual assumption (and only that one) would not be affected by the suppression of the zoning instrument, to the extent that their actions complied with the rules in force at that time. On the other hand, the Constitutional Chamber specified that in that situation, if said dwellings required remodeling, they could carry it out, provided it did not imply more construction area or maintenance, understanding that this derives or follows from good-faith acquired rights, under the condition of preserving the same previously constructed area. As a third aspect, said Chamber stated that the Municipality of Mora could enact new urban provisions, respecting the guidelines and rules of balance with the environment, which were disregarded in the 2001 reform and were the basis for the annulment issued in that venue. Likewise, it stipulated that MINAE must issue the respective management plan for the involved sector. From what has been said, it follows that the cited dimensioning only encompassed those who had already built or had started construction with the respective license as of August 17, 2009, without it being understood as applicable to persons who, even having acquired their ownership right over properties whose land use and construction regime was based on the annulled Zoning Regulation, had not, by that aforementioned date, begun legitimate construction works deriving from a building license granted by the local entity. In such cases, the holders of the ownership right over properties located within the zone affected by the annulled zoning could not claim an acquired right to realize their right to build (ius edificandi) according to the parameters of that land-use program, since it is a norm that contrasts with Constitutional Law, being harmful to the environment and therefore, with the exceptions noted by the same Constitutional Chamber, it is not viable to generate enforceability in favor of the owners, to the extent that it would imply a kind of ultra-activity of a norm repealed for constitutional illegitimacy. The dissenting vote recorded in the same decision warns of the possible harmful impacts for those who acquired during the validity cycle of the annulled norm, but had not realized their building right; although this is an issue that may give rise to reflection, it ultimately constitutes a minority opinion not endorsed by the majority of the Constitutional Court and therefore, in the context of the aforementioned ruling, this Court cannot apply the rules of the dimensioning to situations that were not expressly considered in that specific point of the judicial decision, such that said position is not an obstacle to the implications and clarifications of said dimensioning of effects.

XIV.- On the possibility of construction on lands that are part of the Cerros de Escazú Protective Zone (ZPCE). Now, as an initial thesis, that declaration generated uncertainty as to the possibility of use or non-use of the areas previously regulated by the Zoning Regulation by virtue of which they changed from an agricultural use to a residential housing use. The foregoing to the extent that said ruling annulled the instrument in question, limiting its dimensioning exclusively to those owners who, as of the date of publication of the notice of filing of the referenced action (August 17, 2009), already had material exercise of the building right, or those who, by that date, had obtained the building license and had begun the respective construction. However, that same jurisdictional decision established that an absolute restriction on the use of lands located within the ZPCE was not imposed, to the extent that it indicated with complete clarity that the Municipality of Mora could establish new use regimes provided they were compatible with the environmental protection norms, while simultaneously making that development subject to the regulations that SINAC (MINAE) was required to issue through the respective Management Plan, lacking since the very creation of the protection zone on June 23, 1976 (by Decree No. Placa26213). In that regard, precisely during the ordinary session 11-2015 of November 23, 2015, SINAC issued agreement 9, whereby the respective Management Plan for the indicated sector was approved, an instrument ultimately published in La Gaceta No. 37 of February 23, 2016, and which establishes conditions for the use of lands within the ZPCE. From the analysis of the case file, it is apparent that in official communication SINAC-ACOPAC-TOPO-029-2016 dated May 26, 2016, issued by Engineer Minor Hidalgo Vargas, Topographer of the Central Pacific Conservation Area (ACOPAC), an analysis is made regarding the property of the plaintiff entity in terms of its location and the zoning established by the General Management Plan (Plan General de Manejo) of the Cerros de Escazú Protective Zone, concluding that it is entirely within the Medium Intervention Zone, as set forth in the zoning of the General Management Plan of the Cerros de Escazú Protective Zone. Likewise, by official communication ACOPAC-OSRP-680-16 of May 30, 2016, from the Puriscal Subregional Office of the Central Pacific Conservation Area of SINAC, a detail is presented of the permitted (conforming) uses according to the zoning of the General Management Plan of the Cerros de Escazú Protective Zone, medium intervention zone, with respect to the land plotted on plan SJ-1040167-2005. The cited communication indicates that in medium intervention zones (ZMEI), the permitted use includes single-family housing. Regarding that typology, it states: "The construction of single-family housing shall not have more than two stories with a maximum height of 8 meters, with a building coverage in proportion to the size of the property, not exceeding 300 m2, and a coverage rate according to the land occupancy factor established in the guidelines of the general management plan, (...)". It then stipulates that for lands with an area greater than 1001 square meters but less than 5000 square meters (the plaintiff company's being 2003.74 square meters), they shall have a permissibility occupancy index of 30%. The suppression of the planning instrument by the Constitutional Chamber does not in itself automatically lead to a framework of civil liability for the administrative entities whose action or omission permitted the validity of that annulled regulation. It is necessary to weigh in each case whether, as a result of what transpired, those lands were rendered useless, or whether they are subject to limitations that prevent the exercise of the construction right. However, in this case, as has been indicated and follows from those recently mentioned certifications, it is clear that the plaintiff's property can indeed be exploited in construction terms, according to the indicated parameters. This aspect renders the first claim of the lawsuit unactionable, given that, as it was framed in this proceeding, it seeks "That the defendants be declared responsible for the uselessness and impossibility of exploitation of the lots that were acquired during the validity of the amendment made to the Zoning Regulation of the Regulatory Plan of the Mora Canton in 2001, because they are properties with an area less than that permitted under the current zoning regulation." It is clear that the suppression of the previous Zoning Regulation, insofar as it refers exclusively to the ZPCE area, did not lead to the impossibility of using or building on the plaintiff's property, since it has an area that permits its exploitation and use, as has been indicated. If one compares the occupancy conditions set forth in the Zoning Regulation in force at the time the plaintiff entity's share transfer occurred (2007) versus those set forth in the current Management Plan, it follows that the original situation of the property owned by the plaintiff, registration number Placa26447, according to the previous Zoning Regulation, had a maximum permitted coverage of 30%, and a height of 2 stories. Considering the area of the property, at that time this implied a maximum coverage area of 601.12 m2 (six hundred one and twelve hundredths square meters)—the product of applying 30% to the property area—a maximum construction area of 1202.24 m2 (one thousand two hundred two and twenty-four hundredths square meters)—the product of the permissibility of building two stories. However, with the regulations of the Management Plan, the maximum area is 300 square meters per level, which would lead to a maximum building coverage of 600 square meters, given the continued permissibility of two stories. While it is true that according to the Management Plan, the property can be exploited and subject to the exercise of the building right, that exercise must conform to said urban ordinances that were issued after the Constitutional Chamber annulled the previous Zoning Regulation and ordered the issuance of a Management Plan in that zone, which included the weighing and analysis of the environmental variable. However, given that the lawsuit seeks compensation for the alleged damages that, in the plaintiff's opinion, derive from the implications (in its specific case) of the cited Management Plan, this requires addressing, as a preliminary and precision aspect, the rules of administrative liability, a topic that will be taken up immediately below.

XV.- On the regime of administrative liability. Generalities. Applicable norms. Under number 190 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública), the Administration is liable for its legitimate or illegitimate, normal or abnormal functioning. It is worth noting that the legislator's reference is not simply to acts, but transcends all administrative functioning (Article 49 of the Political Constitution), a concept that reflects any form of manifestation of administrative will, whether formal or material, and that also encompasses dysfunction, i.e., administrative omissions. Said liability is framed, therefore, within a predominantly objective regime, which encompasses in its foundation both the theory of damage and risk, as well as the balance in the patrimonial equation. This seeks, fundamentally, the compensatory reparation to one who has experienced an injury attributable to the public organization as a center of authority that proves to be anti-juridical in its basis. This teleological criterion produces, in turn, a full transformation in the central axis of the liability itself, as it abandons the analytical observation of the subject producing the damage and the qualification of their conduct, to place itself in the position of the victim, who, diminished in their legal situation, is exempted from proving any subjective parameter of the acting public agent (except as regards their personal liability). This undoubtedly causes a shift in the very focus of its foundation, since the Administration shall be liable whenever its normal or abnormal, legitimate or illegitimate functioning causes damage that the victim does not have the duty to bear, whether patrimonial or non-patrimonial, regardless of their subjective legal situation and the ownership or condition of power they hold, provided, of course, that the indispensable prerequisite of a causal link is met. On this topic, see the extensive development in decision no. 584 of 10:40 a.m. on August 11, 2005, of the First Chamber of the Supreme Court of Justice. From this plane, the legislation imposes as criteria for imputation the unlawful or lawful conduct, as well as the normal or abnormal functioning. In the case of lawful conduct and normal functioning, the Legal System establishes prerequisites and requirements that determine its applicability, among them, the damage must be special or abnormal, which presupposes that it must fall on a small proportion of affected parties, or, in the second case, must have an exceptional intensity. In these hypotheses, liability only covers the damage, not lost profits (articles 194 and 195 of the General Public Administration Law). On the other hand, in the case of unlawful conduct and abnormal functioning, liability is full. Even so, in light of these criteria of imputability, it must be proven that the injury is a consequence of those actions or omissions, in order to establish the causal link that allows liability to be attributed to the center of public authority. In addition, in cases of abnormality and unlawfulness, the adjudicator must examine the public functioning, in order to establish whether a proceeding that deviates from legality or, rather, contravenes the concepts of administrative efficiency has indeed occurred. In such cases, it is crucial to clearly infer the existence of those criteria, since otherwise the treatment and analysis of each case must be different, depending on the type of functioning to which the detriment is attributed. Exempting causes arise from such liability, such as the fault of the victim, the act of a third party, and force majeure. However, in each dispute, the adjudicator must examine whether the exonerating effect of such circumstances is total or only partial, in which case it may only bring about a reducing effect on the liability of the administrative unit. Again, the concurrence of those aspects concerns the Administration. This compensatory duty subsists even in the face of damages caused as a result of faults committed by its officials or servants during the performance of their duties or on the occasion of the position they hold. Indeed, canon 191, in relation to 199, both of the General Public Administration Law, attributes to the State objective liability for the actions or omissions of its officials, when they have made use of the position or the means it provides them to cause a harmful effect in the legal sphere of a third party that there is no duty to bear. In that regard, those means or instruments are channels of causal occasionality that give rise to liability, due to their modal, instrumental, or indirect connection with the service. It is worth noting that this compensatory duty is also based on the concept of underlying unlawfulness (antijuridicidad de base), translatable into the absence of a duty to bear the injury. More simply, whenever an injury has been suffered as a consequence of public conduct, whether active or omissive, that the victim has no obligation to bear, the compensatory duty arises as a derivation of the principle of full reparation of the damage that follows from number 41 of the Political Constitution. Hence, within the coverage spectrum of this liability system, damages that may arise from normal functioning or lawful conduct are included, since in such cases, despite the fact that, in principle, the public proceeding conforms to legality or the efficiency rules that guide it, if a harmful effect is produced that the person does not have the duty to bear, it must be compensated. Of course, in those hypotheses, the damage must be special (inflicted on a small proportion of affected parties) or abnormal (i.e., of an exceptionally intense scope, above the normal margins of tolerance), giving rise to the reparability of the damage, but not of lost profits, according to the rules provided by articles 194 and 195 of the General Public Administration Law. Even so, it should be noted that not every damage is compensable, but only that which the Legal System considers anti-juridical in its basis. Indeed, only the injury that, when confronted with the entirety of the Legal System, can be deemed as anti-juridical in its basis is compensable; the contrary would lead, as the First Chamber of the Supreme Court of Justice would say, to affirming compensation for a harmful action in the face of a detriment that the Legal System does not reproach and that, on the contrary, tolerates and accepts as normal and justified, which would lead to an imminent bankruptcy of the State, which, in the national context, is directly or indirectly linked to a large number of areas of action. Put in simpler terms, underlying unlawfulness exists whenever a legal mandate establishes the obligation to repair an injury contrary to law that the victim should not bear, regardless of the imputation parameter. That said, it should be highlighted that not every damage is compensable, but only that which is effective, evaluable, and individualizable. The breadth of the protective framework of the Administration's objective liability system does not obviate the duty to prove that the damage is a consequence of a public proceeding. At the same time, the factual framework from which it is viable to infer the injury to non-patrimonial assets must be demonstrated. It is not enough to allege the existence of suffering or injuries; at least the facts that, in theory, have caused such detriment must be demonstrated. This comes as a derivation of the burden of proof principle, which emanates from ordinal 317 of the Civil Procedure Code, by establishing the need for whoever claims a right to prove the constitutive facts thereof. It is not a matter of reversing the evidential burden in a matter that is based on the full reparation of the damage and has as its pillars the damage and the risk created, but rather the minimum verification of the criteria of imputation and facts giving rise to the damage, as elementary prerequisites for the attribution of liability and, with it, the emergence of the reparative obligation. Ordinal 82 of the Contentious Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo) establishes as one of the purposes of the process to determine the real truth of the facts, through any means of proof. However, this does not relieve the party who alleges having a right enforceable against a third party, as is the case of the right to repair a damage, from proving the factual foundations supporting that right, as well as the very existence of the injury. The foregoing without prejudice to those cases in which the suffering arises as a logical consequence of an administrative proceeding. The foregoing also derives from what is prescribed by canon 196 of the General Public Administration Law, insofar as it states: "In any case, the alleged damage must be effective, evaluable, and individualizable in relation to a person or group." The effectiveness of the damage in a specific case depends directly on the demonstration of the causal link, which allows the harmful result to be linked to an action or omission of a Public Administration. This is also established in ordinal 58 of the previously cited Code, insofar as it imposes the plaintiff's duty to indicate the causes of the claimed injury, what it consists of, and its prudential estimation. While such a requirement is provided for in the indicated norm when the reparative claim is accessory, it must be satisfied with much greater reason when the core framework of the claim is an indemnification, since in those cases, the establishment of those prerequisites is the minimum basis for accessing what is requested. In this dynamic, it is not enough to argue about the probable existence of damages; their effectiveness must be proven. Moreover, it is crucial to establish that the damage can only be claimed by whoever has actually suffered it, i.e., the one in the position of victim for having directly received the damage in their vital sphere. From this plane, only the victim is legitimized to claim compensation. For this, each type of damage determines the position of victim and, therefore, defines who is protected by the Legal System to seek reparation thereof. Ergo, the claim would not be admissible if it is brought by persons who have not received the claimed damage immediately. This is a subjective connection within the framework of said liability that allows for the effective realization of the postulate of full reparation that underlies canon 41 of the Magna Carta. If compensation for an injury that one has no duty to suffer is established as a right of the victim, only the victim can petition it, without prejudice to the eventual transmissibility of that right that may occur in specific cases (e.g., mortis causa). This is crucial to examine, since otherwise, indemnifications would be condoned to those who lack that subjective connection with the harmful effect. Likewise, within this general scheme, it should be noted that the indemnity action sought to be charged to the Public Administration is subject to a four-year statute of limitations, according to ordinal 198 of the General Public Administration Law.

XVI. Liability in the specific case. On the existence of the alleged damage. In this case, the first point to raise is the existence or not of damage that can be considered a valid basis for compensation. In light of precept 196 of the General Public Administration Law, compensable damage must be effective, evaluable, and individualizable (aspects already addressed), but also anti-juridical in its basis, i.e., damage that there is no legal duty to bear. Furthermore, it is necessary that whoever claims reparation proves its existence, as well as the reference and existence of the causes to which it is attributed, such that the adjudicator can assess the existence of a causal relationship between the antecedent fact that is blamed and the injury as a consequence of that cause, while also having to weigh whether it is referable or attributable to the subject to whom it is imputed. As anticipated above, the establishment of new buildability parameters applicable to the plaintiff's property, introduced by the Management Plan issued by SINAC in 2016, caused the urban conditions in force at the time of acquiring the property, according to the then-current Zoning Regulation, which set a use permissibility of 30% of the total area with a two-story restriction, resulting in an occupancy of 601.12 m2 (six hundred one and twelve hundredths square meters) and a maximum construction area of 1202.24 m2 (one thousand two hundred two and twenty-four hundredths square meters), to change to an occupancy of 30% with a maximum of 300 square meters, for a total potential building area of 600 square meters. Precisely, in the adjustment of claims that was made during the preliminary hearing, the plaintiff entity, as a result of the issuance of said Management Plan, fixed its claims as follows: "... 2. That the State be declared liable for the lack of oversight, control, and protection of the Cerros de Escazú Protection Zone, permitting the change of zoning and change of permitted uses to single-family and multi-family housing, which generated the purchase of lands with areas in the range greater than 1,000 m2 and less than 10,000 m2, and thereby caused the plaintiffs to purchase lands within that range that would later be unworkable and unusable. 3. That the defendants be declared liable for the payment of damages caused by the loss or decrease in market value of the lands acquired by the plaintiff, damages occurring from decision 2010-021258 of 2:00 p.m. on December 22, 2010, of the Constitutional Chamber until the enactment of the general management plan of the Cerros de Escazú protective zone, published in La Gaceta number 37 of February 23, 2016, and the loss or decrease in market value as of the enactment of the general management plan of the Cerros de Escazú protective zone, the damages consisting of the loss of commercial value with respect to the current market value, the condominium maintenance fees paid since the purchase, municipal taxes paid since the purchase, professional fees paid for the purchase and the consequential damages, legal interest and opportunity cost of the investment. 4. That the defendants be ordered to pay legal interest on the sums for damages, and for the moral damages caused by the hope of purchase and acquisition of a lot for housing that was thwarted. 5. That the defendants be ordered to pay the sums that are liquidated with the respective indexation. 6. That the defendants be ordered to pay both costs." As a subsidiary claim, it formulated the following: "1. That by virtue of the loss of value of the lots acquired by the plaintiffs in the Hacienda Los Bambúes Condominium acquired by the plaintiffs, and the impossibility of use for the purpose for which said properties were acquired by the plaintiffs, the forced expropriation of said properties at the expense of the State be ordered, pursuant to Article 37 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente)." (Images 22-40, 45-47, 171-172 of the case file) As for the second claim, in accordance with what was recently indicated in the preceding recital IV, in which the impropriety of the first claim seeking a finding of liability for the impossibility of exploiting or using the land owned by the plaintiff was established, this claim is unactionable. Note that in essence, that plea seeks that this Court declare liability on the part of the co-defendants as a result of alleged oversight omissions that led to the purchase of lands that would later become unusable and unworkable. From that angle of understanding, it has already been repeatedly indicated that, contrary to what the plaintiff asserts in support of that petition, the property under its ownership does not have an urban or environmental limitation of such a nature that disables or renders impossible the exercise of the building right. On the contrary, the Management Plan issued by SINAC, as has been detailed, qualifies that property registration number Placa26447, cadastral plan Placa26449, as one of medium intervention, expressing the building conditions applicable to it. Ergo, it is not true that said estate cannot be exploited or used for urban purposes, which is why the alleged damage has not occurred, given that the plaintiff also fails to prove those levels of impact that substantially prevent it from exploiting or using the property. On the contrary, the rules applicable to the ZPCE enable construction, subject to specific rules, but in no way is the possibility of using and exploiting the asset denied or suppressed, in light of which that second claim must be rejected because the effective existence of the damage whose reparation is requested could not be established. For greater abundance of reasons, it is worth highlighting what is set forth below. In accordance with ordinal 119 of the Contentious Administrative Procedure Code, the claims of the plaintiff, together with the defenses and criteria of the defendants, configure the congruence limit of this Court, without it being able to refer to or grant anything different, in excess, or less than that referent.

Thus, it should be noted that the party does not raise as a primary debate a sort of total dysfunctionality of its property, such that its real estate cannot be developed for building purposes. On the contrary, under the shelter of that adjustment of claims, made once the Management Plan was issued, what is sought, it is insisted, is the recognition of the aforementioned loss of value. Hence, compensation for the loss of the possibility to build cannot be estimated. On the one hand, this has not been explicitly requested, even though some of the plaintiff’s allegations lightly cite the topic. Second, from the analysis of the pieces that are part of this proceeding, it cannot be concluded that there is a legal or material impossibility to constructively exploit the acquired farm. The Management Plan admits and recognizes that possibility, imposing various limitations on those that weighed on the land when the amendment to the Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación) of the canton of Mora was issued in 2001. Therefore, it cannot be said that there is a restriction on building acts. Third, the plaintiff has not demonstrated in this judicial cause that it has in any way managed a license to build within the real estate of its ownership. On the contrary, the evidence allows it to be taken as accredited that the exact opposite is true. Indeed, by means of official letter PUCC-39-2015 of July 2, 2015, issued by the Head of Urban Planning and Construction Control of the Municipality of Mora, it is indicated that according to the Integrated Municipal System (SIM), no construction license is registered in the name of the entity Desarrollos Urbanísticos Bloque SGRAH Cuatro DDD S.A. in the Construction Control subprocess. (Image 147 of the expediente) From the analysis of the expediente, it cannot be inferred that subsequent to that certification, the plaintiff entity presented any management to obtain a construction license regarding the real property registered under Folio Real Placa26448; therefore, there is no concrete affectation of the right that is alleged to have been infringed. As a fourth aspect, it has also not provided any element that would allow it to be established that it cannot dispose of its building right within the real property, in accordance with the conditions of the Hacienda Los Bambues Residential Horizontal Condominium, developed by Urbanizadora La Laguna S.A., of which it is subsidiary lot 47. In addition to the nonexistence of a construction license, the plaintiff offers no evidence that provides any detail about the building intentions it claims to have, such that any expectation in this sense could be considered harmed. From that angle of examination, and since it is not located within the scope of the dimensioning given by the Constitutional Chamber in vote No. 2010-21258, this type of aspect cannot be considered as pertaining to an effective damage.

XVII.- Regarding the loss of value of the real estate. On the other hand, in claim number 3, the plaintiff claims to be compensated for an alleged loss of market value of the land, an economic deterioration that, it indicates, is produced as of the annulment of the amendment to the Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación) of 2001, ordered by resolution 2010-021258 of 2:00 p.m. on December 22, 2010, of the Constitutional Chamber, and the loss or decrease in market value as of the promulgation of the General Management Plan for the Zona Protectora Cerros de Escazú, as well as the condominium maintenance fees paid since the purchase, municipal taxes paid since the purchase, the professional fees paid for the purchase and the damages, legal interest, and opportunity cost for the investment. As has been indicated ut supra, in accordance with the precepts of canon 196 of the LGAP, 317 of the Civil Procedure Code (Código Procesal Civil), and 58 subsection e) of the CPCA, the accreditation of the effective existence of the damage, and of the causes that have produced it, corresponds to whomever claims it. This implies that it is incumbent upon the plaintiff to accredit, with due solvency, said aspects, as an unpostponable prerequisite for the proceeding of the compensation it intends. Certainly, from the examination of the case file, it is observed that the buildability conditions of the real estate registered under Placa26447 that were based on the Zoning Regulation later annulled by the Constitutional Chamber in vote No. 2010-021258, varied once the Management Plan was issued on February 23, 2016, under the terms already indicated. However, that sole mutation of conditions does not make one presuppose or infer, by deductive automatism, the existence of the economic damage that the plaintiff expresses in the claim under analysis. In effect, unlike what the proponent seems to indicate, it is not a case of effective damage in itself, because the introduction of new buildability conditions, which undoubtedly affect the exploitation and use regime of the real property, does not per se generate the loss of value that is alleged. To sustain the loss of value in the real estate market of the land in question, an appraisal and field analysis would be necessary to establish that, taking into account the historical moment of acquisition versus the present, that subsidiary farm underwent a substantial decrease in commercial value. However, while in the initial complaint the plaintiff offered as supporting evidence, an expert analysis by a real estate brokerage expert, to analyze and define if the suppression of the Regulatory Plan of Mora, in what refers to the modification of the Zoning Regulation of the canton of Mora of 2001, had affected the final price of the properties in the Condominio Hacienda Los Bambúes, with respect to the market value. However, that evidence was deemed inadmissible in the preliminary hearing held on June 16, 2016. As was specified in the recitals section of this judgment, by means of an order issued at ten o'clock on February 7, two thousand seventeen, this Court ordered: "...For such purposes, and in accordance with the correction and remedial powers that ex officio assist every jurisdictional body, in accordance with ordinals 97, 98 of the Civil Procedure Code and in order to avoid eventual nullities in the final ruling as a derivation of injuries to due process and the principle of evidentiary openness of the parties, it is ordered to partially revoke the decision of the procedural judge adopted at 3:05 p.m. issued within the preliminary hearing held on June 16, 2016, solely regarding the rejection of the expert evidence. In its place, in order to straighten the procedures, the admission of the expert evidence offered by the claimant is ordered so that it appoints an expert in real estate brokerage, for the purpose of rendering an analysis and opinion regarding the following aspect: The impact on the real estate market price that has occurred with respect to the farm of the Partido de San José, registered under Folio Real Placa26445, as part of the Condominio Residencial Los Bambúes project, as a result of the availability and buildability regime established by the General Management Plan for the Zona Protectora Cerros de Escazú, issued by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación through resolution RSINAC-CONAC-04-2016, a resolution taken based on agreement number 9 of ordinary session number 11-2015 of November 23, 2015, of the Consejo Nacional de Áreas de Conservación, published in Gaceta number 37 of February 23, 2016, which sets a maximum occupancy of 300 square meters with a permissibility of two floors in single-family dwelling buildings, with respect to the conditions and market value that said property held in 2007. It should be noted that said analysis must refer only to the value of the land (without buildings), but considering the potential for constructive use that prevailed at both historical moments. (...)". (Images 731-733 of the expediente) However, and despite the fact that the plaintiff deposited the warned fees on February 16, 2017, as a result of the revocation appeals filed by the co-defendants, by order at 11:50 a.m. on March 13, 2017, this Court resolved the aforementioned appeal measures in the following sense: "POR TANTO. The revocation appeals formulated by the co-defendant parties are granted. Consequently, the order of ten o'clock on February 7, two thousand seventeen, is revoked. There being no further aspects to correct, proceed to issue the corresponding final judgment on the merits. The immediate return in favor of the plaintiff of the sums deposited for provisional professional fee expenses is ordered. NOTIFÍQUESE." It should be noted that as a basis for this new decision, this collegiate body stated: "... However, as the claimants correctly point out, in the preliminary hearing, a phase in which, under the tenor of precept 90 of the CPCA, the admission of elements of conviction is ordered, the judge of that stage ordered the rejection of the cited expert evidence, a decision that in light of canon 87 ejusdem, is susceptible to challenge by the interested party orally at that same moment, a faculty that the proponent did not exercise, as it is clear, from the review of the recording of that hearing, that against that rejection of evidence, it did not formulate any opposition. From that standpoint, upon a better examination of the case file, it is the consideration of this Court that the principle of due process is not injured with that treatment given in the procedural phase, insofar as, it is insisted, the plaintiff, by not raising the pertinent appeal measures, nor reiterating said evidence before this Section on the merits, consented to that suppression of the evidence timely offered (but deemed inadmissible). In this manner, and as these are procedural situations available to the parties, the criterion upon which this Court based its decision in the order of ten o'clock on February 7, two thousand seventeen, does not conform to the merits of the case file, so the criterion set forth in the challenged order must be varied. On the other hand, the appellants are correct regarding the lack of correspondence between the material content of the expert evidence deemed inadmissible in the preliminary hearing and that which was required by this collegiate body in the challenged order, which is decisive for the purposes of due process and the principle of procedural equality, if one considers that the object of this matter refers to a claim of an indemnifying nature. Note also that it is not for this Jurisdictional Authority to supply the deficiencies or omissions of the intervening parties in the proceedings conducted before this venue, especially when dealing with matter available to the parties, as indicated supra.(...)" The decision not to challenge the rejection of the expert evidence, despite the fact that in conformity with ordinal 87 of the CPCA, it was the plaintiff's faculty to do so at the very moment of the procedural judge's decision, as well as the circumstance, which must be highlighted, that the plaintiff never requested an expert analysis to establish the variation of values derived from the issuance of the Management Plan, which supported the just-mentioned decision, must be reiterated in this judgment as part of the foundation of this Chamber's position. If one looks carefully, the plaintiff seeks to be civilly compensated for alleged variations in value in the real estate market, however, it did not accredit that such alteration to its detriment has occurred. The mere allegation of the existence of damage is not enough for this Court to suppose its existence. Nor do the circumstances of new buildability rules, which suppose a lower percentage of utilization than that established by the Zoning Regulation, generate a right to compensation without first accrediting the existence of an economic damage such as the one alleged. It must be insisted that the plaintiff offered an expert analysis that sought to determine price variations in the face of a concrete event, that is, the suppression of the Zoning Regulation. However, that evidence had logic in the face of the uncertainty of whether the Management Plan was going to allow or not buildability ranges in that zone. With the issuance of the Plan in question and the setting of building guidelines on that farm, that expert analysis loses meaning, and would not have the virtue of accrediting that the event to which the patrimonial injury is attributed has effectively produced it, much less could it ever accredit that said Management Plan altered the market values of the property. In any case, as has been indicated, that offered expert evidence was rejected in the procedural phase without the proponent having filed any appeal, demonstrating with its indolence a complacency in that regard. For that reason, and starting from the principle that it is the proposing party who must procure its own evidence for the accreditation of the damage, its causes (the facts on which it bases its petition), this Court ordered the revocation of the decision initially adopted to require expert evidence directed at quantifying the impact on the real estate market price that has occurred with respect to the farm of the Partido de San José, registered under Folio Real Placa26445, as part of the Condominio Residencial Los Bambúes project, as a result of the availability and buildability regime established by the General Management Plan for the Zona Protectora Cerros de Escazú. Such evidence was never offered by the plaintiff, so for all purposes, it cannot be considered for the resolution of this matter. In that sense, the plaintiff did not offer any evidence that would allow this collegiate body to determine the existence of the damage it claims, specifically, that the issuance of the Management Plan has produced a deterioration of the property's value in comparison to the conditions in force at the time of acquiring it. Given that absence of accreditation of the effectiveness of the damage, this Court could not conjecture about its existence, for which reason, there is no option but to order the rejection of the third claim under examination. In the adjustment of its claims, it also claims the condominium maintenance fees paid since the purchase, municipal taxes paid since the purchase, professional fees for the acquisition of the real estate, legal interest, and opportunity cost of the investment. All these items must be rejected. In light of ordinal 196 of the LGAP, the compensable damage must be certain, which presupposes its accreditation by the one who claims it, as can be inferred from canon 58 subsection e) of the CPCA, a topic already duly explained above. Consequently, damages not proven by the one who claims them lead, without further remedy, to their rejection. Regarding these specific items, the plaintiff does not provide any element that would allow the existence of those damages to be determined. Despite this, this Chamber estimates that, in substance, it would also not allow the admission of those claims. Regarding the maintenance fees and professional fees for the acquisition, it is worth indicating that the main claim raised lies in the payment of the loss of commercial value, which supposes that the farm in question remains within the ownership of the plaintiff, a reason for which no logical sense is seen in claiming the payment of elements that are inherent to the ownership of the property, which is retained. Regarding municipal taxes, that same criterion imposes itself, coupled with the fact that it has been taken as a proven fact that the farm registered under Placa26448, registered in the name of the plaintiff entity, has not paid municipal taxes or services since the first trimester of 2010, as can be inferred from Official Letter DV-016-16 of July 7, 2016, which appears in images 196-197 of the expediente. Regarding the opportunity cost for the investment, on the one hand, the reasons that support that request are not explained with the required detail, much less the allegations that allow inferring what it consists of. That lack of notice on the part of the managing party leads to its rejection without further consideration, since the mere indemnifying request is not enough if it is not complemented with the required justifications and evidence. Therefore, these items must be rejected, as is hereby ordered.

XVIII.- Regarding the claim for legal interest and subjective moral damage. In its fourth claim, the plaintiff claims the payment of interest on the sums of damages and losses, and for the moral damage caused by the hope of purchase and acquisition of a lot for housing that was frustrated. Regarding legal interest, this is an item that has an evident relationship of accessoriness with the claimed damages, such that given the rejection of those main items, the same fate and treatment must be applied to that legal interest as financial damages (art. 706 Civil Code). As for the alleged moral damage (of a subjective nature), the plaintiff bases it on the frustration of the hope of purchase and acquisition of a lot for housing. This section has repeatedly indicated that although ordinal 196 of the LGAP permits the compensation of non-pecuniary damages, among them, subjective moral damage, which is produced in the internal, emotional sphere of the person, and regardless of whether its accreditation is considered in re ipsa, since it can be inferred from the rules of human experience, it is incumbent upon the one who alleges it to accredit the factual circumstances upon which, in theory, that type of suffering is based. However, it is clear that subjective moral suffering, since it is generated within the internal psycho-emotional sphere, is only possible in natural persons, not in legal entities, which constitute fictions created by Law to constitute themselves as entities with autonomous patrimonies and personality. Certainly, it is created by and belongs to natural persons, but the Law itself creates a distinction in terms of the imputation of rights and obligations between the corporate entity and its partners or shareholders. The present complaint is filed by a legal entity, which, by that sole nature, cannot suffer internal emotional injuries that are sought to be protected with the aforementioned subjective moral damage. This Court cannot conjecture that this moral claim is being exercised by the agent of the capital entity in his personal sphere, it being clear that the complaint is filed by the entity named Desarrollos Urbanísticos Bloque Sgrah Cuatro DDD S.A.. Consequently, without need for a greater examination of the matter, the rejection of the alleged subjective moral suffering must be ordered.

XIX.- Regarding the subsidiary claim. Finally, the complaint formulates as a subsidiary claim: "l. That by virtue of the loss of value of the lots acquired by the plaintiffs in the Condominio Hacienda Los Bambúes acquired by the plaintiffs, and the impossibility of use for the purpose for which said real estate was acquired by the plaintiffs, the forced expropriation of those real estate properties be ordered, charged to the State, in accordance with article 37 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente)." The subsidiary claim seeks, as a material effect, that this Court order or mandate the expropriation of the farm of its property. For such purposes, it indicates that the cause is the loss of value and the impossibility of use for the purposes for which it was acquired. In accordance with what has already been analyzed regarding the main claims, it has not been possible to accredit in the specific case that the land owned by the plaintiff lost market value as a derivation of the issuance of the Management Plan in February 2016. Nor has it been possible to establish that, on that subsidiary lot, the petitioner could not exercise its building right. On the contrary, it has been taken as established and demonstrated that no construction permit whatsoever has been requested for buildability on that strip. Nor is any detail whatsoever provided in this cause about construction designs that the claimant had, such that it could be concluded that it cannot build what, in principle, at the time of acquiring the real estate, it had the intention or purpose of erecting. In the judgment of this Court, those claims are based on conjecture and suppositions that cannot be demonstrated, and in those terms, cannot serve as an objective basis for reparatory or other legal consequences. From that perspective, the expropriation that is claimed should be based on the unavailability of the property or the substantial dysfunctionality of that subsidiary lot, in accordance with what can be inferred from ordinals 13 and 17 of the Expropriations Law (Ley de Expropiaciones), No. 7495, integrally amended by Law No. 9286. However, such circumstances do not occur in this case, so the rejection of that subsidiary claim must be ordered.

XX.- Regarding the defenses raised. Corollary. The defendant parties raised the following defenses: a) State: Lack of right and lack of passive standing (images 105-116 of the expediente); b) Municipality of Mora: lack of active and passive standing, lack of right, lack of current interest, fault of the victim, and act of a third party (images 120-146 of the expediente); c) INVU: lack of right, lack of active and passive standing (images 61-80 of the expediente) and d) SINAC: statute of limitations and lack of right (images 81-97 of the expediente). In the preliminary hearing, they also formulated the defense of statute of limitations. The exception of statute of limitations must be rejected for the reasons already indicated. The defense of lack of active standing must be rejected because the complaint is filed by the owner of the legal situation whose protection is sought. The action is based on ordinal 10 subsection 1) subparagraph a) of the Contentious Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo). The same must be indicated regarding the alleged passive standing. The complaint is directed against the Public Administrations to which the causes of the claimed damage have been imputed, so the link with the object of the proceeding derives from ordinal 12 subsections 1 and 2 of the Contentious Administrative Procedure Code. The lack of current interest must be rejected, the actuality and validity of the object under debate being notorious. The defense of lack of right must be fully granted, as it has not been possible to prove the existence of the claimed damages and losses. The allegations (not defenses) of fault of the victim and act of a third party result in an unnecessary examination, as the defense of lack of right has been granted.

XXI.- Costs. In accordance with numeral 193 of the Contentious Administrative Procedure Code, procedural and personal costs constitute a burden that is imposed on the losing party for the fact of being so. The exemption from this condemnation is only viable when, in the judgment of the Court, there was sufficient reason to litigate, or when the judgment is issued by virtue of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In the specific case, it is the criterion of this Court that no criterion whatsoever is observed that would allow applying the exemption in the condemnation of costs, insofar as the formulated indemnifying claims were dismissed due to the absence of elements of conviction that would permit the accreditation of the claimed injuries. Ergo, they must be imposed on the losing proponent party.

POR TANTO.

The exception of statute of limitations is rejected. The defenses of lack of active and passive standing, as well as that of lack of current interest, are rejected. The defense of lack of right is granted. Consequently, the complaint filed by the entity named Desarrollos Urbanísticos Bloque Sgrah Cuatro DDD S.A. against the Municipality of Mora, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, and the State is rejected. Both costs are borne by the losing plaintiff party. José Roberto Garita Navarro/ Cynthia Abarca Gómez/Silvia Consuelo Fernández Brenes. *-*-*-*-*-*-*-*

EXPEDIENTE: 14-010707-1027-CA

ASUNTO: PROCESO DE CONOCIMIENTO

ACTOR: DESARROLLOS URBANÍSTICOS BLOQUE SGRAH CUATRO DDD S.A..

DEMANDADOS: EL ESTADO, MUNICIPALIDAD DE MORA, INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO, SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN.

IGWTHUP.JRGN 2017

Documento firmado por:

ROBERTO GARITA NAVARRO, JUEZ/A DECISOR/A

CYNTHIA ABARCA GOMEZ, JUEZ/A DECISOR/A

Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 29-03-2026 04:39:25.

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