Res. 00208-2017 Tribunal Contencioso Administrativo Sección III — Annulment of Municipal Pineapple Moratorium for Lack of JurisdictionAnulación de moratoria piñera municipal por vicio de competencia

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Tribunal Contencioso Administrativo Sección III

Resolución Nº 00208 - 2017

Fecha de la Resolución: 26 de Mayo del 2017 a las 09:50

Expediente: 16-007634-1027-CA

Redactado por: Evelyn de los Ángeles Solano Ulloa

Clase de asunto: Jerarquía Impropia

Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL





Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: Derecho Procesal Contencioso Administrativo

Tema: Proceso contencioso administrativo

Subtemas:

Establecimiento de moratoria para la construcción e instalación de fincas piñeras y las políticas de desarrollo para proteger los recursos naturales.

Tema: Certificación de uso de suelo

Subtemas:

Deber de las municipalidades de proteger aquellos bienes que convergen en el medio ambiente asi como vigilar los procesos que impliquen transformación del terreno.
Consideraciones sobre el principio ambiental de "regulación jurídica integral".

Tema: Municipalidad

Subtemas:

Deber de proteger aquellos bienes que convergen en el medio ambiente asi como vigilar los procesos que impliquen transformación del terreno.
Consideraciones sobre el principio ambiental de "regulación jurídica integral".

Tema: Urbanismo municipal

Subtemas:

Establecimiento de moratoria para la construcción e instalación de fincas piñeras en el cantón y las políticas de desarrollo para proteger los recursos naturales.
Consideraciones sobre el principio ambiental de "regulación jurídica integral".

Tema: Uso del suelo

Subtemas:

Deber de las municipalidades de proteger aquellos bienes que convergen en el medio ambiente asi como vigilar los procesos que impliquen transformación del terreno.
Consideraciones sobre el principio ambiental de "regulación jurídica integral".

“IV.Sobre el fondo. El Concejo Municipal de Los Chiles tomó un acuerdo de inigualable trascendencia para su comunidad, al disponer una "moratoria de cinco años al otorgamiento de permisos, autorizaciones municipales y certificados de uso conforme para la construcción e instalación de fincas piñeras  en el cantón de Los Chiles",  reflejando con ello una especial sensibilidad e  interés en promover el bienestar de los habitantes y proteger los recursos naturales que se albergan en su cantón. Es loable la toma de conciencia sobre la fragilidad del ambiente y el carácter destructible de los recursos naturales y, en general, sobre las posibles consecuencias depredadoras  que contempla la explotación desmedida de  la tierra.  Lo actuado en el seno del cuerpo edil es manifestación del dilema que sustituye el concepto "antropocéntrico" por el "ecocéntrico", y la dicotomía ambiente-desarrollo, que se definen a través del modelo ideológico de desarrollo que escoge cada Nación, que aspira a que el ser humano armonice sus necesidades de crecimiento con un ambiente sano, lo cual se refleja en la regulación que al efecto desarrolle cada país en su marco respectivo. Sin duda, la aplicación de los principios ambientales representa un reto para el operador jurídico, el cual se enfrenta  a la afectación del bien jurídico y su deber de protección, frente a la posibilidad de abrirse al desarrollo de la humanidad.

V.- Ahora bien, los alcances del acuerdo deben ser cuidadosamente analizados, puesto que las municipalidades son entidades cuya autonomía de gobierno encuentra sus límites en el espacio terrestre de cada cantón, promoviendo el desarrollo integral local mediante el establecimiento de una política de desarrollo que debe incluir, por excelencia, la protección de los recursos naturales, cuencas hidrográficas, bosques y la vida silvestre. Sus competencias se enmarcan dentro de la estructura general del Estado costarricense, dentro del cual deben respetar el ámbito de acción de aquellas instituciones que tienen a su cargo la implementación de planes de desarrollo nacional que trascienden más allá de lo estrictamente cantonal. 

VI.- Tanto en el artículo 6 de nuestra Constitución Política como en los distintos instrumentos internacionales (por ejemplo, la Carta de las Naciones Unidas y la Declaración de Río sobre el Ambiente y el Desarrollo, aprobada en Río de Janeiro en 1992) se reconoce que los Estados tienen el derecho soberano de explotar sus recursos conforme a sus propias políticas ambientales y de desarrollo. Lo anterior empata con el principio ambiental de "regulación jurídica integral", el cual abarca la prevención, represión, defensa, conservación, mejoramiento y restauración del medio ambiente, lo cual está incorporado en el artículo 11 de la Declaración de Río. El desarrollo sustentable tiene implicaciones de tipo social, cultural, económica y ética  relacionadas directamente con las formas de vida de las comunidades,  procurando que los recursos indispensables para llevar adelante las actividades productivas garanticen la existencia misma de las generaciones presentes y futuras, todo lo cual deriva de los artículos 2 a 4 de la Declaración de Río.  Son tan amplias las implicaciones sobre el medio que el desarrollo humano genera, que confluyen muchas instituciones públicas para los procesos de aprobación y control. Para las fases de ejecución de los proyectos empresariales existen competencias de fiscalización  a efecto de tutelar el correcto desenvolvimiento de las distintas actividades, pues el impacto sobre los ecosistemas debe ser controlado y conforme a lo autorizado por las distintas instancias administrativas.     

VII.-  En el artículo 50 constitucional se establece la tutela  del medio ambiente en una doble vertiente,  como derecho fundamental y como función pública, en el que  el Estado debe garantizar, defender y preservar este derecho. Las Municipalidades  constituyen parte de la organización del Estado costarricense,  pues de su naturaleza de  entes descentralizados en razón del territorio derivan  responsabilidades  también respecto de la tutela del ambiente (al respecto, ver la sentencia de la Sala Constitucional número 2001-05737, de las catorce horas cuarenta y un minutos del veintisiete de junio del dos mil uno).  Ello implica que a cargo de las municipalidades radica también el deber de proteger todos aquellos bienes  que convergen en el medio ambiente,  labor que incluye, por excelencia, la vigilancia de todos los procesos que impliquen transformación del terreno, lo cual es un proceso complejo de alteración ambiental de gran efecto sobre los ecosistemas naturales y artificiales, ya que la mayoría de obras altera la capa superficial de la tierra, con lo que se pueden llegar a afectar  las reservas de acuíferos, se aumenta la escorrentía, se alteran los desagues naturales y se aumenta el caudal de los ríos y otros cursos del agua, además de eliminar los paisajes originales transformándolos en complejos que requieren de la dotación de servicios adicionales necesarios para las actividades humanas. Por ello el ordenamiento territorial incorpora el uso y desarrollo sostenible  de los recursos renovables y no renovables  ubicados en las distintas zonas del país, así como el respeto a las características culturales, históricas y sociales de los poblados involucrados, aspirando a la obtención de un equilibrio entre los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales. A ello obedece que todo lo concerniente a la aprobación de la regulación urbanística, así como el otorgamiento de los permisos de fraccionamiento y urbanizaciones, se le ha conferido  a las Municipalidades, como encargadas de la administración de los intereses  y servicios locales, conforme lo dispone el artículo 169 de la Constitución Política. En varias leyes nacionales se encuentran algunas de las principales normas de aplicación urbanística que responsabiliza a los Gobiernos Locales del desarrollo urbano,  tal y como se puede verificar en el  Código Municipal, artículo 13 inciso o), la Ley de Planificación Urbana, Ley de Construcciones y la Ley Orgánica del Ambiente. Los artículos 15 y 19 de la  Ley de Planificación Urbana reconocen la competencia que dispone cada municipalidad  para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio. Estos poderes se materializan a través  de la implementación de los planes reguladores, los cuales son la normativa de ordenamiento urbano de aplicación obligatoria para cada cantón, con base en la autorización del artículo 45  de la Constitución Política,  que  constituyen el único mecanismo mediante el cual se permite a los gobiernos locales, tener la iniciativa para  imponer limitaciones al uso de la propiedad inmobiliaria, por demás de las existentes en leyes ordinarias. Estas limitaciones tienden a impedir el desarrollo desordenado e impactante de las comunidades  o sus actividades económicas y pretender garantizar la coexistencia de las necesidades humanas de convivencia  junto con el deber de  brindar protección al medio ambiente. 

VIII.- La Sala Constitucional ha elevado los planes reguladores a ley en sentido material, "toda vez  que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles  ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón" (Voto No. 13330-2006 de 6 de setiembre del 2006).  El artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, dispone que en los  reglamentos de zonificación se debe incluir  la determinación de los usos de la tierra, mientras que el artículo 28 de la misma Ley, señala que el aprovechamiento de la tierra requiere del certificado de uso a efectos de determinar su compatibilidad con la regulación urbanística:

"Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada. En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.

Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios."

La normativa urbanística local involucra todo el proceso de crecimiento cantonal, lo que incluye todos los procesos económicos de urbanización, desarrollo comercial, servicios y actividades agropecuarias y forestales de las comunidades, entre otras. Ello está plasmado en el ordinal 81 del Código Municipal, que establece  que para el ejercicio de actividades lucrativas se requiere de las licencias  municipales, las cuales sólo pueden ser denegadas "cuando la actividad sea contraria a la ley, la moral o las buenas costumbres, cuando el establecimiento no haya llenado los requisitos legales y reglamentarios  o cuando la actividad, en razón de su ubicación física, no esté permitida  por las leyes o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes" (el subrayado es agregado).  Igual ocurre con las licencias constructivas, necesarias para la puesta en operación de la mayoría de las actividades lucrativas, pues las municipalidades son las encargadas de conferir tales permisos, los cuales también deben ser compatibles con la zonificación imperante, pues así lo establece el artículo 74 de la Ley de Construcciones.   Todas estas normas remiten a la vinculatoriedad de las regulaciones urbanísticas y el sometimiento que deben los administrados a las normas que ellas imponen por ser de orden público, pues éstas integran el contenido del derecho de propiedad, en tanto establecen el ámbito autorizado o legítimo de su ejercicio, bajo el entendido de que no se produce un despojo de la propiedad privada ni la privación del atributo primario del dominio.

IX.- El denegar un certificado de uso de suelo, una licencia constructiva o comercial, es en realidad la imposición de limitaciones al ejercicio de los derechos de propiedad con sus atributos de goce y explotación de la tierra, así como la libertad de comercio, ambos de raigambre constitucional.  Estos actos administrativos, por ende, deben tener sustento en un plan regulador o en una norma  con rango de ley formal emanada de la Asamblea Legislativa.  Ya en reiteradas ocasiones, esta Cámara ha sido enfática respecto de que en tratándose de esta clase de derechos, con la salvedad de los planes reguladores en los términos expuestos supra, las posibilidades de restricción  de los derechos fundamentales quedan sometidas a la ley ordinaria.  Sobre este particular, ha dicho esta Cámara:

" De conformidad con el numeral 19 de la Ley General de la Administración Pública, “…El régimen de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes. Quedan prohibidos los reglamentos autónomos en esa materia…” (el resaltado no es del original). En ese mismo sentido, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, establece en el artículo 30 que “…Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas…” (el resaltado no es del original). Por último, el numeral 29 inciso 2) de la Declaración Universal de Derechos Humanos, dispone que: “…En el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de sus libertades, toda persona estará solamente sujeta a las limitaciones establecidas por la ley con el único fin de asegurar el reconocimiento y el respeto de los derechos y libertades de los demás, y de satisfacer las justas exigencias de la moral, del orden público y del bienestar general en una sociedad democrática…”

(Voto  345 -2013 de las  14:20 horas del 27 de agosto del 2013).

 

De ello se desprende con claridad que la autonomía de los gobiernos locales no  es tan amplia como para legitimar la imposición de obstáculos para que los particulares exploten su tierra con un cultivo específico, sin una ley que le autorice.  La invocación del principio precautorio en los términos dispuestos, es cuestionable, toda vez que desconoce y desaplica el marco regulatorio de la libertad empresarial de nuestro país, apreciándose como un exceso en el ejercicio  de las competencias locales, restringiendo injustamente a quienes aún no incursionan en dicha actividad y no han incurrido en las infracciones ventiladas.  Con base en el principio de legalidad, que somete a la Administración Local a regirse por aquello que normativamente está permitido, se faculta a los ayuntamientos para denegar licencias comerciales únicamente cuando se esté en presencia de los supuestos del numeral 81 del Código Municipal. Asimismo, en lo que se refiere al certificado de uso del suelo, solamente la existencia de limitaciones que dispongan un uso diferente, podría legitimarle para denegar la entrega del certificado  de uso de suelo conforme para la actividad pretendida por el administrado.  Lo actuado, por ende, resulta contrario al ordenamiento jurídico nacional, imponiendo limitaciones al derecho de propiedad por la vía de un acuerdo municipal, en transgresión del principio de jerarquía normativa y en supresión de algunos atributos de derechos fundamentales.

X.- En el fondo, la preocupación del cuerpo edil de Los Chiles radica en los problemas de contaminación que producen daños sobre los recursos naturales y ponen en riesgo la salud de las personas, generados por el manejo de agroquímicos  por parte de  las compañías piñeras que están en su cantón, según informes del Estado de la Nación, la Contraloría General de la República  y el Tribunal Ambiental Administrativo.    Lo que se evidencia en esta causa, más bien, es que se requiere implementar procesos de control y fiscalización  de tales actividades productivas por parte de las distintas instancias administrativas que al efecto convergen, en los términos que señala el numeral 6 del Código Municipal, que impone el deber de coordinación de esfuerzos entre los órganos y entes estatales. L as Municipalidades en su condición de Gobiernos Locales, pueden coadyuvar hasta donde sus limitadas competencias les facultan, mas carecen de facultades para incursionar en ámbitos que corresponden a otras instituciones.   

XI.- Justifica la Municipalidad la moratoria decretada, en la expansión de las fincas piñeras actualmente existentes sobre zonas protegidas, en transgresión a la Ley.   Sobre este particular, las posibilidades de intromisión del Gobierno local se limitan al ejercicio de los poderes de policía que ostenta, fiscalizando que las actividades comerciales limiten su explotación al margen permitido en la licencia comercial, de modo que cualquier transgresión legitima al ayuntamiento para actuar imponiendo las medidas sancionatorias que el ordenamiento municipal faculta (numeral 81 bis Código Municipal), las cuales únicamente pueden recaer en contra de quien transgrede los alcances de su licencia.  Es responsabilidad del ayuntamiento, además, asegurarse que las licencias que otorgue no invadan áreas protegidas por disposición  de ley. 

XII.- Todo lo concerniente al manejo excesivo o indebido de pesticidas contaminantes es competencia del Servicio Fitosanitario del Estado, órgano  adscrito al  Ministerio de Agricultura y Ganadería , en los términos regulados en la  Ley del Servicio Fitosanitario - Ley 7664 -. De igual forma, para la protección y conservación de las áreas protegidas, es el Sistema Nacional de Areas de Conservación, órgano desconcentrado adscrito al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, el que tiene atribuciones específicas que le confiere el artículo 22 y siguientes de  la Ley de Biodiversidad (Ley 7788) . Además, el Ministerio de Salud Pública asume un rol preponderante en todos aquellos supuestos de contaminantes que afecten la salud de las personas, con facultades inclusive para imponer órdenes sanitarias sobre las empresas infractoras.  Por ende,  existen órgano s competent es a nivel nacional que son los que están encargados de adoptar medidas de coordinación interinstitucional y de mitigación del impacto del crecimiento desmedido de ciertas actividades productivas que puedan resultar perjudiciales para la salud de las personas, los animales y los recursos naturales.  La ausencia de tales controles  y el atraso en la toma de decisiones administrativas que supriman total o parcialmente aquellas actividades que resulten nocivas para el medio, no significa que legitiman a  la Municipalidad de Los Chiles para impedir a particulares ajenos a de la problemática expuesta, el ejercicio legítimo de sus derechos, si demuestran cumplir con los requisitos legales.  Recuérdese que tanto las licencias comerciales como las  constructivas, así como los certificados de uso de suelo, son actos reglados que suponen el sometimiento absoluto por parte de las autoridades locales al marco de legalidad, de modo que no dan margen de discrecionalidad a la hora de adoptar sus decisiones.

XIII.- Lo anterior permite arribar a la conclusión de que el vicio de competencia apreciado por los apelantes en el texto del acuerdo impugnado,  es correcto,  puesto que el Concejo Municipal ha trascendido su ámbito de facultades legales -estrictamente locales-, para introducirse en materia de orden nacional que no le es propia, en infracción al principio de legalidad,  lo cual es motivo suficiente para anular el acuerdo apelado, como en efecto se dispone. La estructura del Estado costarricense crea órganos competentes a nivel nacional  que son los responsables de la toma de ciertas decisiones, lo cual garantiza uniformidad y seguridad en la normativa que se debe aplicar en esta materia, por lo que la problemática planteada bien puede ser redirigida a las instancias administrativas  competentes.  Por ende, se declara con lugar el recurso de apelación interpuesto y, al no haber ulterior recurso, se da por agotada la vía administrativa.”

 

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Otras Referencias: Carta de las Naciones Unidas y la Declaración de Río sobre el Ambiente y el Desarrollo, aprobada en Río de Janeiro en 1992.Art.11 Declaración de Río.

Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas
Texto de la resolución

Expediente 16-007634-1027-CA

Apelación en jerarquía impropia municipal

Apelante: Asociación Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña

Contra:  Municipalidad de Los Chiles

 

N° 208-2017

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las nueve horas cincuenta  minutos del veintiséis de mayo  del dos mil diecisiete.

 

Conoce este Tribunal, como jerarca impropio, del recurso de apelación interpuesto por la Asociación Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña contra  el acuerdo tomado por el Concejo Municipal de Los Chiles,  en la sesión ordinaria No. 15. celebrada el 5 de julio del 2016, artículo III, inciso c).

Redacta la Jueza Solano Ulloa, y:

CONSIDERANDO:

I.- ANTECEDENTES DE IMPORTANCIA. 1) En el acuerdo firme tomado por el Concejo Municipal de Los Chiles,  en la sesión ordinaria No. 15. celebrada el 5 de julio del 2016, artículo III, inciso c), por unanimidad,  se dispuso lo siguiente:

1. Declárese una moratoria de cinco años al otorgamiento de permisos, autorizaciones municipales y certificados de uso conforme para la construcción e instalación de fincas piñeras  en el cantón de Los Chiles.

2. A partir de este momento deberá la Administración, a través de la Unidad de Gestión Ambiental, realizar las coordinaciones con las entidades competentes  y demás interesados, con el fin de llevar a cabo los estudios necesarios, especialmente los estudios hidrogeológicos, que permitan determinar  el impacto socio ambiental acumulado de las fincas piñeras existentes, de manera que permita definir si es ambientalmente sostenible la expansión del cultivo.

3. La Municipalidad deberá realizar un inventario de las fincas piñeras que se encuentren en operación  a la entrada de vigencia de este acuerdo.

4. El Gobierno Local coordinará con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y el Ministerio de Salud para la vigilancia del manejo de agroquímicos  cerca de los pozos de abastecimiento del recurso hídrico.

5. La Municipalidad coordinará  con  el Servicio Nacional de Salud Animal y el Servicio Fitosanitario del Estado para la atención de la plaga de la mosca stomoxys calcitrans o mosca de establo.

6. la Municipalidad convocará a una comisión inerinstitucional con participación de los centros educativos y la comunidad que se encargará de velar por la fiscalización del cumplimiento de la normativa ambiental y del presente acuerdo.

7. Los derechos adquiridos de previo a la entrada  en vigencia de este acuerdo, no se verán afectados.

Dicho acuerdo rige a partir de su publicación."

(folio 48)

2) Contra dicho acuerdo, la Asociación Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña interpuso sendos recursos ordinarios, resultando rechazada la revocatoria  por el Concejo Municipal en el acuerdo tomado en la Sesión Ordinaria No. 15, celebrada el 5 de julio del 2016, artículo III, inciso c (folios 10 a 17, 150 a 168).

II.- Contenido del acto impugnado. El cuerpo edil de Los Chiles ha decretado la moratoria de cinco año para la instalación de nuevas fincas piñeras, en ejercicio de su autonomía de gobierno y poderes de ordenamiento territorial atribuidos en los numerales 50 y 168 a 170  de la Constitución Política. Para ello, se fundamenta en un estudio técnico realizado por la Universidad Nacional y la Universidad de Costa Rica que evidencia la contaminación por plaguicidas encontrados en un acueducto en Siquirres, específicamente el bromacil,  prohibido en Europa pues genera daños en aguas subterráneas.  Agrega  que la Contraloría General de la República halló cultivos de piña  en terrenos colindantes con los humedales de Caño Negro y Térraba-Sierpe, con el riesgo asociado de arrastre de plaguicidas, erosión de suelos y transporte de sedimentos hacia esos sitios.  Sostiene que el Tribunal Ambiental Administrativo ya se pronunció en el sentido de que las especies animales y vegetales del humedal Caño Negro han resultado perjudicadas, lo cual perjudica también a las comunidades que dependen del ecoturismo de la zona. Alude que  el XVIII Informe del  Estado de la Nación informó que hay expansión de cultivos de piña sobre áreas de protección de ríos y quebradas, lo que  resulta en infracciones a la Ley Forestal, actividad que por demás  incrementa la proliferación de la "mosca del establo", la cual enferma al ganado de la zona. Agrega que la expansión piñera ha alcanzado las parcelas del INDER y ha incursionado además con moscas y malos olores a los estudiantes de las escuela El Jobo y el Asilo de Ancianos, para lo cual se acudió ante las autoridades del Ministerio de Salud sin obtener resultados favorables. Añade que a pesar de que los vecinos se han organizado para visualizar el mal manejo de la tierra, han concluido que los Estudios de Impacto Ambiental necesarios para la aprobación de las licencias contemplan sólo la afectación puntual  sin que existan estudios que determinen impacto socio ambiental acumulativo para zonas afectadas, ni índices de fragilidad ambiental que permitan planificar adecuadamente la instalación de cultivos, por lo que en aplicación del principio precautorio de materia ambiental, "ante la inexistencia de certeza sobre la afectación real  acumulada de los proyectos piñeros y en aplicación de las potestades municipales de ordenamiento territorial, este Concejo considera necesario hacer un alto provisional en las autorizaciones de cultivo de piña". 

III.- Motivos de agravio. En resumen, la agrupación apelante arguye que es la representante de la mayoría de los productores y exportadores de piña en todo el país,  cuyas fincas se encuentran certificadas a nivel nacional por el MAG, MINAET, SETENA, Ministerio de Salud e inclusive a nivel internacional, para lo cual deben cumplir con los protocolos  ambientales, sociales y laborales.  Acusa que  ninguna de las supuestas violaciones al ambiente que indica el acto recurrido existe, siendo que las razones para la adopción del acto no se fundamentan en una norma legal, lo cual transgrede el principio de reserva legal, por cuanto se restringen derechos fundamentales, específicamente la libertad de agricultura y el derecho a la propiedad privada (artículos 45 constitucional, 11, 19 de la LGAP). Acusa falta de motivo legítimo  puesto que las plantaciones cumplen con todos los estándares nacional e internacionales en materia ambiental, social y laboral. Advierte la incompetencia del gobierno local,  pues la emisión de moratorias ambientales es materia reservada a MINAE por tratarse de materia de cobertura nacional y no local, lo que impide la aplicación del principio precautorio en esta materia a las municipalidades, máxime que la actividad se hace con las mejores prácticas que permiten la mayor reducción  en la afectación y adecuado manejo de los posibles daños, lo cual  se puede controlar por parte de las autoridades a través  de los EIAs o EDAs de SETENA.

IV.-Sobre el fondo. El Concejo Municipal de Los Chiles tomó un acuerdo de inigualable trascendencia para su comunidad, al disponer una "moratoria de cinco años al otorgamiento de permisos, autorizaciones municipales y certificados de uso conforme para la construcción e instalación de fincas piñeras  en el cantón de Los Chiles",  reflejando con ello una especial sensibilidad e  interés en promover el bienestar de los habitantes y proteger los recursos naturales que se albergan en su cantón. Es loable la toma de conciencia sobre la fragilidad del ambiente y el carácter destructible de los recursos naturales y, en general, sobre las posibles consecuencias depredadoras  que contempla la explotación desmedida de  la tierra.  Lo actuado en el seno del cuerpo edil es manifestación del dilema que sustituye el concepto "antropocéntrico" por el "ecocéntrico", y la dicotomía ambiente-desarrollo, que se definen a través del modelo ideológico de desarrollo que escoge cada Nación, que aspira a que el ser humano armonice sus necesidades de crecimiento con un ambiente sano, lo cual se refleja en la regulación que al efecto desarrolle cada país en su marco respectivo. Sin duda, la aplicación de los principios ambientales representa un reto para el operador jurídico, el cual se enfrenta  a la afectación del bien jurídico y su deber de protección, frente a la posibilidad de abrirse al desarrollo de la humanidad.

V.- Ahora bien, los alcances del acuerdo deben ser cuidadosamente analizados, puesto que las municipalidades son entidades cuya autonomía de gobierno encuentra sus límites en el espacio terrestre de cada cantón, promoviendo el desarrollo integral local mediante el establecimiento de una política de desarrollo que debe incluir, por excelencia, la protección de los recursos naturales, cuencas hidrográficas, bosques y la vida silvestre. Sus competencias se enmarcan dentro de la estructura general del Estado costarricense, dentro del cual deben respetar el ámbito de acción de aquellas instituciones que tienen a su cargo la implementación de planes de desarrollo nacional que trascienden más allá de lo estrictamente cantonal. 

VI.- Tanto en el artículo 6 de nuestra Constitución Política como en los distintos instrumentos internacionales (por ejemplo, la Carta de las Naciones Unidas y la Declaración de Río sobre el Ambiente y el Desarrollo, aprobada en Río de Janeiro en 1992) se reconoce que los Estados tienen el derecho soberano de explotar sus recursos conforme a sus propias políticas ambientales y de desarrollo. Lo anterior empata con el principio ambiental de "regulación jurídica integral", el cual abarca la prevención, represión, defensa, conservación, mejoramiento y restauración del medio ambiente, lo cual está incorporado en el artículo 11 de la Declaración de Río. El desarrollo sustentable tiene implicaciones de tipo social, cultural, económica y ética  relacionadas directamente con las formas de vida de las comunidades,  procurando que los recursos indispensables para llevar adelante las actividades productivas garanticen la existencia misma de las generaciones presentes y futuras, todo lo cual deriva de los artículos 2 a 4 de la Declaración de Río.  Son tan amplias las implicaciones sobre el medio que el desarrollo humano genera, que confluyen muchas instituciones públicas para los procesos de aprobación y control. Para las fases de ejecución de los proyectos empresariales existen competencias de fiscalización  a efecto de tutelar el correcto desenvolvimiento de las distintas actividades, pues el impacto sobre los ecosistemas debe ser controlado y conforme a lo autorizado por las distintas instancias administrativas.     

VII.-  En el artículo 50 constitucional se establece la tutela  del medio ambiente en una doble vertiente,  como derecho fundamental y como función pública, en el que  el Estado debe garantizar, defender y preservar este derecho. Las Municipalidades  constituyen parte de la organización del Estado costarricense,  pues de su naturaleza de  entes descentralizados en razón del territorio derivan  responsabilidades  también respecto de la tutela del ambiente (al respecto, ver la sentencia de la Sala Constitucional número 2001-05737, de las catorce horas cuarenta y un minutos del veintisiete de junio del dos mil uno).  Ello implica que a cargo de las municipalidades radica también el deber de proteger todos aquellos bienes  que convergen en el medio ambiente,  labor que incluye, por excelencia, la vigilancia de todos los procesos que impliquen transformación del terreno, lo cual es un proceso complejo de alteración ambiental de gran efecto sobre los ecosistemas naturales y artificiales, ya que la mayoría de obras altera la capa superficial de la tierra, con lo que se pueden llegar a afectar  las reservas de acuíferos, se aumenta la escorrentía, se alteran los desagues naturales y se aumenta el caudal de los ríos y otros cursos del agua, además de eliminar los paisajes originales transformándolos en complejos que requieren de la dotación de servicios adicionales necesarios para las actividades humanas. Por ello el ordenamiento territorial incorpora el uso y desarrollo sostenible  de los recursos renovables y no renovables  ubicados en las distintas zonas del país, así como el respeto a las características culturales, históricas y sociales de los poblados involucrados, aspirando a la obtención de un equilibrio entre los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales. A ello obedece que todo lo concerniente a la aprobación de la regulación urbanística, así como el otorgamiento de los permisos de fraccionamiento y urbanizaciones, se le ha conferido  a las Municipalidades, como encargadas de la administración de los intereses  y servicios locales, conforme lo dispone el artículo 169 de la Constitución Política. En varias leyes nacionales se encuentran algunas de las principales normas de aplicación urbanística que responsabiliza a los Gobiernos Locales del desarrollo urbano,  tal y como se puede verificar en el  Código Municipal, artículo 13 inciso o), la Ley de Planificación Urbana, Ley de Construcciones y la Ley Orgánica del Ambiente. Los artículos 15 y 19 de la  Ley de Planificación Urbana reconocen la competencia que dispone cada municipalidad  para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio. Estos poderes se materializan a través  de la implementación de los planes reguladores, los cuales son la normativa de ordenamiento urbano de aplicación obligatoria para cada cantón, con base en la autorización del artículo 45  de la Constitución Política,  que  constituyen el único mecanismo mediante el cual se permite a los gobiernos locales, tener la iniciativa para  imponer limitaciones al uso de la propiedad inmobiliaria, por demás de las existentes en leyes ordinarias. Estas limitaciones tienden a impedir el desarrollo desordenado e impactante de las comunidades  o sus actividades económicas y pretender garantizar la coexistencia de las necesidades humanas de convivencia  junto con el deber de  brindar protección al medio ambiente. 

VIII.- La Sala Constitucional ha elevado los planes reguladores a ley en sentido material, "toda vez  que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles  ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón" (Voto No. 13330-2006 de 6 de setiembre del 2006).  El artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, dispone que en los  reglamentos de zonificación se debe incluir  la determinación de los usos de la tierra, mientras que el artículo 28 de la misma Ley, señala que el aprovechamiento de la tierra requiere del certificado de uso a efectos de determinar su compatibilidad con la regulación urbanística:

"Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada. En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.

Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios."

La normativa urbanística local involucra todo el proceso de crecimiento cantonal, lo que incluye todos los procesos económicos de urbanización, desarrollo comercial, servicios y actividades agropecuarias y forestales de las comunidades, entre otras. Ello está plasmado en el ordinal 81 del Código Municipal, que establece  que para el ejercicio de actividades lucrativas se requiere de las licencias  municipales, las cuales sólo pueden ser denegadas "cuando la actividad sea contraria a la ley, la moral o las buenas costumbres, cuando el establecimiento no haya llenado los requisitos legales y reglamentarios  o cuando la actividad, en razón de su ubicación física, no esté permitida  por las leyes o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes" (el subrayado es agregado).  Igual ocurre con las licencias constructivas, necesarias para la puesta en operación de la mayoría de las actividades lucrativas, pues las municipalidades son las encargadas de conferir tales permisos, los cuales también deben ser compatibles con la zonificación imperante, pues así lo establece el artículo 74 de la Ley de Construcciones.   Todas estas normas remiten a la vinculatoriedad de las regulaciones urbanísticas y el sometimiento que deben los administrados a las normas que ellas imponen por ser de orden público, pues éstas integran el contenido del derecho de propiedad, en tanto establecen el ámbito autorizado o legítimo de su ejercicio, bajo el entendido de que no se produce un despojo de la propiedad privada ni la privación del atributo primario del dominio.

IX.- El denegar un certificado de uso de suelo, una licencia constructiva o comercial, es en realidad la imposición de limitaciones al ejercicio de los derechos de propiedad con sus atributos de goce y explotación de la tierra, así como la libertad de comercio, ambos de raigambre constitucional.  Estos actos administrativos, por ende, deben tener sustento en un plan regulador o en una norma  con rango de ley formal emanada de la Asamblea Legislativa.  Ya en reiteradas ocasiones, esta Cámara ha sido enfática respecto de que en tratándose de esta clase de derechos, con la salvedad de los planes reguladores en los términos expuestos supra, las posibilidades de restricción  de los derechos fundamentales quedan sometidas a la ley ordinaria.  Sobre este particular, ha dicho esta Cámara:

" De conformidad con el numeral 19 de la Ley General de la Administración Pública, “…El régimen de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes. Quedan prohibidos los reglamentos autónomos en esa materia…” (el resaltado no es del original). En ese mismo sentido, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, establece en el artículo 30 que “…Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas…” (el resaltado no es del original). Por último, el numeral 29 inciso 2) de la Declaración Universal de Derechos Humanos, dispone que: “…En el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de sus libertades, toda persona estará solamente sujeta a las limitaciones establecidas por la ley con el único fin de asegurar el reconocimiento y el respeto de los derechos y libertades de los demás, y de satisfacer las justas exigencias de la moral, del orden público y del bienestar general en una sociedad democrática…”

(Voto  345 -2013 de las  14:20 horas del 27 de agosto del 2013).

 

De ello se desprende con claridad que la autonomía de los gobiernos locales no  es tan amplia como para legitimar la imposición de obstáculos para que los particulares exploten su tierra con un cultivo específico, sin una ley que le autorice.  La invocación del principio precautorio en los términos dispuestos, es cuestionable, toda vez que desconoce y desaplica el marco regulatorio de la libertad empresarial de nuestro país, apreciándose como un exceso en el ejercicio  de las competencias locales, restringiendo injustamente a quienes aún no incursionan en dicha actividad y no han incurrido en las infracciones ventiladas.  Con base en el principio de legalidad, que somete a la Administración Local a regirse por aquello que normativamente está permitido, se faculta a los ayuntamientos para denegar licencias comerciales únicamente cuando se esté en presencia de los supuestos del numeral 81 del Código Municipal. Asimismo, en lo que se refiere al certificado de uso del suelo, solamente la existencia de limitaciones que dispongan un uso diferente, podría legitimarle para denegar la entrega del certificado  de uso de suelo conforme para la actividad pretendida por el administrado.  Lo actuado, por ende, resulta contrario al ordenamiento jurídico nacional, imponiendo limitaciones al derecho de propiedad por la vía de un acuerdo municipal, en transgresión del principio de jerarquía normativa y en supresión de algunos atributos de derechos fundamentales.

X.- En el fondo, la preocupación del cuerpo edil de Los Chiles radica en los problemas de contaminación que producen daños sobre los recursos naturales y ponen en riesgo la salud de las personas, generados por el manejo de agroquímicos  por parte de  las compañías piñeras que están en su cantón, según informes del Estado de la Nación, la Contraloría General de la República  y el Tribunal Ambiental Administrativo.    Lo que se evidencia en esta causa, más bien, es que se requiere implementar procesos de control y fiscalización  de tales actividades productivas por parte de las distintas instancias administrativas que al efecto convergen, en los términos que señala el numeral 6 del Código Municipal, que impone el deber de coordinación de esfuerzos entre los órganos y entes estatales. L as Municipalidades en su condición de Gobiernos Locales, pueden coadyuvar hasta donde sus limitadas competencias les facultan, mas carecen de facultades para incursionar en ámbitos que corresponden a otras instituciones.   

XI.- Justifica la Municipalidad la moratoria decretada, en la expansión de las fincas piñeras actualmente existentes sobre zonas protegidas, en transgresión a la Ley.   Sobre este particular, las posibilidades de intromisión del Gobierno local se limitan al ejercicio de los poderes de policía que ostenta, fiscalizando que las actividades comerciales limiten su explotación al margen permitido en la licencia comercial, de modo que cualquier transgresión legitima al ayuntamiento para actuar imponiendo las medidas sancionatorias que el ordenamiento municipal faculta (numeral 81 bis Código Municipal), las cuales únicamente pueden recaer en contra de quien transgrede los alcances de su licencia.  Es responsabilidad del ayuntamiento, además, asegurarse que las licencias que otorgue no invadan áreas protegidas por disposición  de ley. 

XII.- Todo lo concerniente al manejo excesivo o indebido de pesticidas contaminantes es competencia del Servicio Fitosanitario del Estado, órgano  adscrito al  Ministerio de Agricultura y Ganadería , en los términos regulados en la  Ley del Servicio Fitosanitario - Ley 7664 -. De igual forma, para la protección y conservación de las áreas protegidas, es el Sistema Nacional de Areas de Conservación, órgano desconcentrado adscrito al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, el que tiene atribuciones específicas que le confiere el artículo 22 y siguientes de  la Ley de Biodiversidad (Ley 7788) . Además, el Ministerio de Salud Pública asume un rol preponderante en todos aquellos supuestos de contaminantes que afecten la salud de las personas, con facultades inclusive para imponer órdenes sanitarias sobre las empresas infractoras.  Por ende,  existen órgano s competent es a nivel nacional que son los que están encargados de adoptar medidas de coordinación interinstitucional y de mitigación del impacto del crecimiento desmedido de ciertas actividades productivas que puedan resultar perjudiciales para la salud de las personas, los animales y los recursos naturales.  La ausencia de tales controles  y el atraso en la toma de decisiones administrativas que supriman total o parcialmente aquellas actividades que resulten nocivas para el medio, no significa que legitiman a  la Municipalidad de Los Chiles para impedir a particulares ajenos a de la problemática expuesta, el ejercicio legítimo de sus derechos, si demuestran cumplir con los requisitos legales.  Recuérdese que tanto las licencias comerciales como las  constructivas, así como los certificados de uso de suelo, son actos reglados que suponen el sometimiento absoluto por parte de las autoridades locales al marco de legalidad, de modo que no dan margen de discrecionalidad a la hora de adoptar sus decisiones.

XIII.- Lo anterior permite arribar a la conclusión de que el vicio de competencia apreciado por los apelantes en el texto del acuerdo impugnado,  es correcto,  puesto que el Concejo Municipal ha trascendido su ámbito de facultades legales -estrictamente locales-, para introducirse en materia de orden nacional que no le es propia, en infracción al principio de legalidad,  lo cual es motivo suficiente para anular el acuerdo apelado, como en efecto se dispone. La estructura del Estado costarricense crea órganos competentes a nivel nacional  que son los responsables de la toma de ciertas decisiones, lo cual garantiza uniformidad y seguridad en la normativa que se debe aplicar en esta materia, por lo que la problemática planteada bien puede ser redirigida a las instancias administrativas  competentes.  Por ende, se declara con lugar el recurso de apelación interpuesto y, al no haber ulterior recurso, se da por agotada la vía administrativa.

POR TANTO

 Se declara con lugar el recurso de apelación interpuesto, se anula el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de Los Chiles,  en la sesión ordinaria No. 15. celebrada el 5 de julio del 2016, artículo III, inciso c). Se da por agotada la vía administrativa. 

 

 

 

Evelyn Solano Ulloa         

 

 

 

 

Jorge Leiva Poveda                   Siria Carmona Castro

 

  

Documento firmado por:

EVELYN SOLANO ULLOA, JUEZ/A DECISOR/A

Nombre105409  , JUEZ/A DECISOR/A

JORGE LEIVA POVEDA, JUEZ/A DECISOR/A

  

Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Tercera

Resolución 208-2017 de las 9:50 horas del 26 de junio del 2017.

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Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 22-03-2026 07:58:06.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

“IV. On the merits. The Municipal Council of Los Chiles adopted an agreement of unparalleled significance for its community, by ordering a "five-year moratorium on the granting of municipal permits, authorizations, and certificates of use conforme for the construction and installation of pineapple farms in the canton of Los Chiles," thereby reflecting a special sensitivity and interest in promoting the well-being of its inhabitants and protecting the natural resources harbored in its canton. The awareness of the fragility of the environment and the destructible nature of natural resources is commendable, as is, in general, the understanding of the possible predatory consequences entailed by the unbridled exploitation of the land. The actions taken within the municipal body are a manifestation of the dilemma that replaces the "anthropocentric" concept with the "ecocentric" one, and the environment-development dichotomy, which are defined through the ideological model of development chosen by each Nation, which aspires for human beings to harmonize their growth needs with a healthy environment, which is reflected in the regulation that each country develops for that purpose within its respective framework. Without a doubt, the application of environmental principles represents a challenge for the legal operator, who is faced with the affectation of the legal right and their duty of protection, against the possibility of opening up to the development of humanity.

V.- Now then, the scope of the agreement must be carefully analyzed, since municipalities are entities whose governmental autonomy finds its limits within the terrestrial space of each canton, promoting comprehensive local development through the establishment of a development policy that must include, par excellence, the protection of natural resources, watersheds, forests, and wildlife. Their competencies are framed within the general structure of the Costa Rican State, within which they must respect the sphere of action of those institutions responsible for implementing national development plans that transcend the strictly cantonal.

VI.- Both in Article 6 of our Political Constitution and in various international instruments (for example, the Charter of the United Nations and the Rio Declaration on Environment and Development, approved in Rio de Janeiro in 1992), it is recognized that States have the sovereign right to exploit their resources in accordance with their own environmental and development policies. The foregoing aligns with the environmental principle of "integral legal regulation," which encompasses prevention, repression, defense, conservation, improvement, and restoration of the environment, which is incorporated in Article 11 of the Rio Declaration. Sustainable development has social, cultural, economic, and ethical implications directly related to the ways of life of communities, seeking to ensure that the resources essential for carrying out productive activities guarantee the very existence of present and future generations, all of which derives from Articles 2 through 4 of the Rio Declaration. The implications of human development on the environment are so broad that many public institutions converge for the approval and control processes. For the execution phases of business projects, there are oversight competencies for the purpose of safeguarding the correct functioning of the different activities, since the impact on ecosystems must be controlled and in accordance with what has been authorized by the various administrative bodies.

VII.- Article 50 of the Constitution establishes the protection of the environment in a dual aspect, as a fundamental right and as a public function, in which the State must guarantee, defend, and preserve this right. The Municipalities constitute part of the organization of the Costa Rican State, since from their nature as decentralized entities by reason of territory also derive responsibilities regarding environmental protection (in this regard, see Constitutional Chamber ruling number 2001-05737, of fourteen hours forty-one minutes on June twenty-seventh, two thousand one). This implies that the municipalities also have the duty to protect all those goods that converge in the environment, a task that includes, par excellence, the oversight of all processes that involve land transformation, which is a complex process of environmental alteration with great effect on natural and artificial ecosystems, since most works alter the topsoil, which can affect aquifer reserves, increase runoff, alter natural drainage, and increase the flow of rivers and other watercourses, in addition to eliminating original landscapes, transforming them into complexes that require the provision of additional services necessary for human activities. For this reason, territorial planning incorporates the sustainable use and development of renewable and non-renewable resources located in the different zones of the country, as well as respect for the cultural, historical, and social characteristics of the involved towns, aspiring to achieve a balance between human settlements and their environmental conditions. This is why everything concerning the approval of urban planning regulation, as well as the granting of subdivision and development permits, has been conferred upon the Municipalities, as those in charge of administering local interests and services, according to the provisions of Article 169 of the Political Constitution. Several national laws contain some of the principal urban planning rules that make Local Governments responsible for urban development, as can be verified in the Código Municipal (Municipal Code), Article 13 subsection o), the Ley de Planificación Urbana (Urban Planning Law), the Ley de Construcciones (Constructions Law), and the Ley Orgánica del Ambiente (Organic Environmental Law). Articles 15 and 19 of the Ley de Planificación Urbana acknowledge the competence that each municipality has to plan urban development within the limits of its territory. These powers materialize through the implementation of regulatory plans, which are the urban planning regulations of mandatory application for each canton, based on the authorization of Article 45 of the Political Constitution, which constitute the sole mechanism through which local governments are permitted to have the initiative to impose limitations on the use of real estate property, in addition to those existing in ordinary laws. These limitations tend to prevent the disorderly and impactful development of communities or their economic activities and seek to guarantee the coexistence of human coexistence needs together with the duty to provide environmental protection.

VIII.- The Constitutional Chamber has elevated regulatory plans to law in a material sense, "since they recognize rights and establish obligations for the owners and possessors of properties located in the territorial circumscription of the respective canton" (Voto No. 13330-2006 of September 6, 2006). Article 24 of the Ley de Planificación Urbana, provides that zoning regulations must include the determination of land uses, while Article 28 of the same Law, indicates that land use requires a use certificate (certificado de uso) for the purpose of determining its compatibility with the urban planning regulation:

"Article 28.- It is prohibited to use or dedicate land, buildings, or structures to any use that is incompatible with the established zoning. Henceforth, interested owners must obtain a municipal certificate that accredits the conformity of use to the zoning requirements. Existing non-conforming uses must also be recorded with a certificate that expresses such circumstance.

Each zoning regulation shall set the date from which said certificates will be mandatory."

The local urban planning regulations involve the entire process of cantonal growth, which includes all economic processes of urbanization, commercial development, services, and agricultural-livestock and forestry activities of the communities, among others. This is reflected in Article 81 of the Código Municipal, which establishes that for the exercise of for-profit activities, municipal licenses are required, which can only be denied "when the activity is contrary to the law, morality, or good customs, when the establishment has not met the legal and regulatory requirements, or when the activity, by reason of its physical location, is not permitted by the laws or, failing that, by the current municipal regulations" (emphasis added). The same occurs with construction licenses, necessary for the start-up of most for-profit activities, since municipalities are responsible for granting such permits, which must also be compatible with the prevailing zoning, as established by Article 74 of the Ley de Construcciones. All these norms refer to the binding nature of urban planning regulations and the submission that the governed must have to the rules they impose, as they are of public order, since these integrate the content of the property right, insofar as they establish the authorized or legitimate scope of its exercise, on the understanding that it does not constitute a dispossession of private property nor the deprivation of the primary attribute of ownership.

IX.- Denying a land use certificate, a construction or commercial license, is in reality the imposition of limitations on the exercise of property rights with their attributes of enjoyment and exploitation of the land, as well as the freedom of commerce, both of constitutional rank. These administrative acts, therefore, must be supported by a regulatory plan or a norm with the rank of formal law emanating from the Legislative Assembly. On repeated occasions, this Chamber has been emphatic that in the case of this class of rights, with the exception of regulatory plans in the terms set forth above, the possibilities for restricting fundamental rights are subject to ordinary law. On this particular matter, this Chamber has stated:

"In accordance with Article 19 of the Ley General de la Administración Pública (General Law of Public Administration), '...The regime of constitutional rights shall be reserved to the law, without prejudice to the corresponding executive regulations. Autonomous regulations in this matter are prohibited...' (emphasis added [not in original]). In that same sense, the American Convention on Human Rights establishes in Article 30 that '...The restrictions that, pursuant to this Convention, may be placed on the enjoyment or exercise of the rights or freedoms recognized herein may not be applied except in accordance with laws enacted for reasons of general interest and in accordance with the purpose for which such restrictions have been established...' (emphasis added [not in original]). Lastly, Article 29 subsection 2) of the Universal Declaration of Human Rights provides that: '...In the exercise of his rights and freedoms, everyone shall be subject only to such limitations as are determined by law solely for the purpose of securing due recognition and respect for the rights and freedoms of others and of meeting the just requirements of morality, public order and the general welfare in a democratic society...'"

(Voto 345 -2013 of 14:20 hours on August 27, 2013).

From this it is clearly evident that the autonomy of local governments is not so broad as to legitimize the imposition of obstacles for individuals to exploit their land with a specific crop, without a law authorizing it. The invocation of the precautionary principle in the terms ordered is questionable, since it disregards and fails to apply the regulatory framework of business freedom in our country, appearing as an excess in the exercise of local competencies, unjustly restricting those who have not yet ventured into said activity and have not incurred the violations aired. Based on the principle of legality, which subjects the Local Administration to be governed by what is normatively permitted, municipalities are authorized to deny commercial licenses only when one of the assumptions in Article 81 of the Código Municipal is present. Likewise, regarding the land use certificate (certificado de uso del suelo), only the existence of limitations that establish a different use could legitimize them to deny the issuance of the certificate of land use conforme for the activity intended by the governed party. The action taken, therefore, is contrary to the national legal system, imposing limitations on property rights through a municipal agreement, in transgression of the principle of normative hierarchy and in suppression of some attributes of fundamental rights.

X.- In essence, the concern of the municipal body of Los Chiles lies in the pollution problems that cause damage to natural resources and endanger people's health, generated by the handling of agrochemicals by the pineapple companies located in its canton, according to reports from the Estado de la Nación (State of the Nation), the Contraloría General de la República (Comptroller General of the Republic), and the Tribunal Ambiental Administrativo (Administrative Environmental Tribunal). What is evident in this case, rather, is that it is necessary to implement control and oversight processes for such productive activities by the various administrative bodies that converge for that purpose, in the terms set forth in Article 6 of the Código Municipal, which imposes the duty of coordination of efforts among state organs and entities. The Municipalities, in their capacity as Local Governments, can assist insofar as their limited competencies enable them, but they lack the authority to venture into areas that correspond to other institutions.

XI.- The Municipality justifies the enacted moratorium on the expansion of currently existing pineapple farms onto protected areas, in violation of the Law. On this particular matter, the Local Government's possibilities for intrusion are limited to the exercise of its police powers, ensuring that commercial activities limit their exploitation to the perimeter allowed in the commercial license, so that any transgression legitimizes the municipality to act by imposing the sanctioning measures that the municipal system authorizes (Article 81 bis of the Código Municipal), which can only fall upon the one who transgresses the scope of their license. It is also the municipality's responsibility to ensure that the licenses it grants do not invade areas protected by provision of law.

XII.- Everything concerning the excessive or undue handling of contaminating pesticides is the competence of the Servicio Fitosanitario del Estado (State Phytosanitary Service), an organ attached to the Ministerio de Agricultura y Ganadería (Ministry of Agriculture and Livestock), under the terms regulated in the Ley del Servicio Fitosanitario - Ley 7664 -. Likewise, for the protection and conservation of protected areas, it is the Sistema Nacional de Areas de Conservación (National System of Conservation Areas), a deconcentrated organ attached to the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications), that has the specific attributions conferred by Article 22 and following of the Ley de Biodiversidad (Biodiversity Law, Ley 7788). Furthermore, the Ministerio de Salud Pública (Ministry of Public Health) assumes a preponderant role in all those cases of contaminants that affect people's health, with authority even to impose sanitary orders on offending companies. Therefore, there exist competent organs at the national level that are the ones in charge of adopting inter-institutional coordination and mitigation measures for the impact of the unbridled growth of certain productive activities that may prove harmful to the health of people, animals, and natural resources. The absence of such controls and the delay in taking administrative decisions that totally or partially suppress those activities harmful to the environment, does not mean that they legitimize the Municipality of Los Chiles to prevent individuals unconnected to the exposed problems, the legitimate exercise of their rights, if they prove they meet the legal requirements. It should be remembered that both commercial and construction licenses, as well as land use certificates, are regulated acts that suppose the absolute submission of the local authorities to the framework of legality, so that they do not allow any margin of discretion when adopting their decisions.

XIII.- The foregoing allows reaching the conclusion that the defect of competence noted by the appellants in the text of the challenged agreement is correct, since the Municipal Council has transcended its sphere of legal powers -strictly local-, to enter into a matter of national scope that is not its own, in violation of the principle of legality, which is sufficient grounds to annul the appealed agreement, as is indeed ordered. The structure of the Costa Rican State creates competent organs at the national level that are responsible for making certain decisions, which guarantees uniformity and certainty in the regulations that must be applied in this matter, so the problem raised can well be redirected to the competent administrative bodies. Therefore, the appeal filed is declared with merit and, there being no further recourse, the administrative route is deemed exhausted."

VI.- Both Article 6 of our Political Constitution and various international instruments (for example, the Charter of the United Nations and the Rio Declaration on Environment and Development, approved in Rio de Janeiro in 1992) recognize that States have the sovereign right to exploit their own resources pursuant to their own environmental and development policies. The foregoing aligns with the environmental principle of "comprehensive legal regulation" (regulación jurídica integral), which encompasses the prevention, repression, defense, conservation, improvement, and restoration of the environment, as incorporated in Article 11 of the Rio Declaration. Sustainable development has social, cultural, economic, and ethical implications directly related to the ways of life of communities, seeking to ensure that the resources essential for carrying out productive activities guarantee the very existence of present and future generations, all of which derives from Articles 2 through 4 of the Rio Declaration. So broad are the implications on the environment that human development generates, that many public institutions converge for the approval and control processes. For the execution phases of business projects, there are oversight competencies for the purpose of safeguarding the proper development of the different activities, since the impact on ecosystems must be controlled and in accordance with what has been authorized by the different administrative bodies.

VII.- Article 50 of the Constitution establishes the protection of the environment in a dual aspect, as a fundamental right and as a public function, in which the State must guarantee, defend, and preserve this right. The Municipalities form part of the organization of the Costa Rican State, for from their nature as decentralized entities based on territory derive responsibilities also with respect to the protection of the environment (on this point, see judgment of the Constitutional Chamber number 2001-05737, of fourteen hours forty-one minutes of June twenty-seventh, two thousand one). This implies that the obligation to protect all those goods that converge in the environment also rests with the municipalities, a task that includes, par excellence, the supervision of all processes involving land transformation (transformación del terreno), which is a complex process of environmental alteration with great effect on natural and artificial ecosystems, since the majority of works alter the superficial layer of the earth, with which aquifer reserves may be affected, runoff is increased, natural drainage is altered and the flow of rivers and other watercourses is increased, besides eliminating original landscapes transforming them into complexes that require the provision of additional services necessary for human activities. For this reason, land-use planning (ordenamiento territorial) incorporates the sustainable use and development of renewable and non-renewable resources located in the different zones of the country, as well as respect for the cultural, historical, and social characteristics of the towns involved, aspiring to achieve a balance between human settlements and their environmental conditions. This is why everything concerning the approval of urban regulations, as well as the granting of subdivision and development (urbanizaciones) permits, has been conferred upon the Municipalities, as those responsible for the administration of local interests and services, pursuant to Article 169 of the Political Constitution. In several national laws are found some of the principal urban planning application norms that make Local Governments responsible for urban development, as can be verified in the Municipal Code, Article 13 subsection o), the Urban Planning Law, the Construction Law, and the Organic Law of the Environment. Articles 15 and 19 of the Urban Planning Law recognize the competence that each municipality has to plan urban development within the limits of its territory. These powers are materialized through the implementation of regulatory plans (planes reguladores), which are the urban planning regulations of obligatory application for each canton, based on the authorization of Article 45 of the Political Constitution, which constitute the sole mechanism through which local governments are permitted to have the initiative to impose limitations on the use of real property, in addition to those existing in ordinary laws. These limitations tend to prevent the disorderly and impactful development of communities or their economic activities and seek to guarantee the coexistence of human needs for coexistence together with the duty to provide protection to the environment.

VIII.- The Constitutional Chamber has elevated regulatory plans to law in a material sense, "inasmuch as it recognizes rights and establishes obligations for the owners and possessors of properties located in the territorial circumscription of the respective canton" (Voto No. 13330-2006 of September 6, 2006). Article 24 of the Urban Planning Law provides that the zoning regulations (reglamentos de zonificación) must include the determination of land uses, while Article 28 of the same Law indicates that the use of land requires a use certificate (certificado de uso) for the purpose of determining its compatibility with urban planning regulation:

"Article 28.- It is prohibited to use or dedicate lands, buildings, structures, to any use that is incompatible with the implemented zoning. Henceforth, interested owners must obtain a municipal certificate that accredits the conformity of use with the zoning requirements. Existing non-conforming uses must also be recorded with a certificate expressing such circumstance.

Each zoning regulation shall set the date from which said certificates shall be obligatory."

Local urban planning norms involve the entire process of cantonal growth, which includes all the economic processes of urbanization, commercial development, services, and agricultural and forestry activities of the communities, among others. This is embodied in ordinance 81 of the Municipal Code, which establishes that for the exercise of lucrative activities, municipal licenses (licencias municipales) are required, which can only be denied "when the activity is contrary to law, morality, or good customs, when the establishment has not fulfilled the legal and regulatory requirements, or when the activity, due to its physical location, is not permitted by the laws or, failing that, by the municipal regulations in force" (emphasis added). The same occurs with construction licenses (licencias constructivas), necessary for the start-up of the majority of lucrative activities, since municipalities are responsible for granting such permits, which must also be compatible with the prevailing zoning, as established by Article 74 of the Construction Law. All these norms refer to the binding nature of urban planning regulations and the subjection that those governed must have to the norms they impose for being of public order, for these form part of the content of the right of property, insofar as they establish the authorized or legitimate scope of its exercise, under the understanding that there is no dispossession of private property nor deprivation of the primary attribute of ownership.

IX.- Denying a land-use certificate (certificado de uso de suelo), a construction or commercial license, is in reality the imposition of limitations on the exercise of property rights with their attributes of enjoyment and exploitation of the land, as well as freedom of commerce, both of constitutional origin. These administrative acts, therefore, must be supported by a regulatory plan or by a norm with the rank of formal law emanating from the Legislative Assembly. On repeated occasions, this Chamber has been emphatic that when dealing with this class of rights, with the exception of regulatory plans in the terms set forth supra, the possibilities of restriction of fundamental rights are subject to ordinary law. On this particular, this Chamber has stated:

"In accordance with numeral 19 of the General Law of Public Administration, '...The regime of constitutional rights shall be reserved to the law, without prejudice to the corresponding executive regulations. Autonomous regulations on this matter are prohibited...' (highlighting not from the original). In that same sense, the American Convention on Human Rights establishes in Article 30 that '...The restrictions permitted, according to this convention, to the enjoyment and exercise of the rights and freedoms recognized therein, cannot be applied except pursuant to laws enacted for reasons of general interest and for the purpose for which they have been established...' (highlighting not from the original). Lastly, numeral 29 subsection 2) of the Universal Declaration of Human Rights provides that: '...In the exercise of his rights and in the enjoyment of his freedoms, everyone shall be subject only to such limitations as are determined by law solely for the purpose of securing due recognition and respect for the rights and freedoms of others and of meeting the just requirements of morality, public order and the general welfare in a democratic society...'"

(Voto 345-2013 of 14:20 hours of August 27, 2013).

From this, it clearly follows that the autonomy of local governments is not so broad as to legitimize the imposition of obstacles for individuals to exploit their land with a specific crop, without a law authorizing it. The invocation of the precautionary principle in the terms set forth is questionable, inasmuch as it ignores and disapplies the regulatory framework of business freedom in our country, appearing as an excess in the exercise of local competencies, unjustly restricting those who have not yet ventured into said activity and have not incurred in the infractions aired. Based on the principle of legality, which subjects the Local Administration to abide by that which is normatively permitted, town councils are empowered to deny commercial licenses only when in the presence of the circumstances of numeral 81 of the Municipal Code. Likewise, with respect to the land-use certificate, only the existence of limitations that prescribe a different use could legitimize it to deny the issuance of a land-use certificate confirming suitability for the activity sought by the governed individual. What has been done, therefore, is contrary to the national legal system, imposing limitations on the right of property by means of a municipal agreement, in violation of the principle of normative hierarchy and in suppression of some attributes of fundamental rights.

X.- At bottom, the concern of the municipal council of Los Chiles lies in the pollution problems that produce damage to natural resources and put people's health at risk, generated by the handling of agrochemicals (agroquímicos) by the pineapple companies that are in its canton, according to reports from the State of the Nation, the Comptroller General of the Republic, and the Administrative Environmental Tribunal. What is evidenced in this cause, rather, is that it is necessary to implement control and oversight processes for such productive activities by the different administrative bodies that converge for this purpose, in the terms indicated by numeral 6 of the Municipal Code, which imposes the duty of coordination of efforts among state organs and entities. The Municipalities, in their capacity as Local Governments, can contribute to the extent that their limited competencies empower them, but they lack the authority to venture into areas that correspond to other institutions.

XI.- The Municipality justifies the decreed moratorium on the expansion of currently existing pineapple farms onto protected areas, in violation of the Law. On this particular, the possibilities of intrusion by the local Government are limited to the exercise of the police powers it holds, supervising that commercial activities limit their exploitation to the margin permitted in the commercial license, such that any violation legitimizes the town council to act by imposing the sanctioning measures that the municipal system empowers (numeral 81 bis Municipal Code), which can only fall against whoever transgresses the scope of their license. It is the responsibility of the town council, moreover, to ensure that the licenses it grants do not invade areas protected by provision of law.

XII.- Everything concerning the excessive or improper handling of contaminating pesticides is the competence of the State Phytosanitary Service (Servicio Fitosanitario del Estado), an organ attached to the Ministry of Agriculture and Livestock, under the terms regulated in the Phytosanitary Service Law - Ley 7664. Likewise, for the protection and conservation of protected areas, it is the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Areas de Conservación, SINAC), a deconcentrated organ attached to the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, that has specific attributions conferred by Article 22 and following of the Biodiversity Law (Ley 7788). Furthermore, the Ministry of Public Health assumes a preponderant role in all those circumstances of contaminants that affect people's health, with faculties even to impose sanitary orders on offending companies. Therefore, there exist competent organs at the national level that are those entrusted with adopting inter-institutional coordination and mitigation measures regarding the impact of the unbridled growth of certain productive activities that may prove harmful to the health of persons, animals, and natural resources. The absence of such controls and the delay in adopting administrative decisions that totally or partially suppress those activities that are harmful to the environment does not mean that they legitimize the Municipality of Los Chiles to prevent private individuals unconnected to the stated problematic from the legitimate exercise of their rights, if they demonstrate compliance with the legal requirements. Remember that both commercial and construction licenses, as well as land-use certificates, are regulated acts that suppose the absolute subjection by local authorities to the framework of legality, such that they do not leave room for discretion when making their decisions.

XIII.- The foregoing permits arriving at the conclusion that the defect of competence observed by the appellants in the text of the challenged agreement is correct, since the Municipal Council has transcended its scope of legal faculties -strictly local-, to enter into a matter of national order that is not its own, in violation of the principle of legality, which is sufficient reason to annul the appealed agreement, as is hereby ordered. The structure of the Costa Rican State creates competent organs at the national level that are responsible for making certain decisions, which guarantees uniformity and security in the norms that must be applied in this matter, so the problem raised may well be redirected to the competent administrative bodies. Therefore, the appeal filed is granted and, there being no further appeal, the administrative remedy is deemed exhausted.

POR TANTO

The appeal filed is granted, the agreement adopted by the Municipal Council of Los Chiles, in ordinary session No. 15, held on July 5, 2016, Article III, subsection c), is annulled. The administrative remedy is deemed exhausted.

Evelyn Solano Ulloa

Jorge Leiva Poveda Siria Carmona Castro

Document signed by:

EVELYN SOLANO ULLOA, JUDGE/DECIDER

Name105409  , JUDGE/DECIDER

JORGE LEIVA POVEDA, JUDGE/DECIDER

Contentious Administrative and Civil Treasury Tribunal, Third Section

Resolución 208-2017 of 9:50 hours of June 26, 2017.

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