Res. 00069-2019 Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI — Partial annulment of land titling with forest cover for constituting State Natural HeritageNulidad parcial de titulación de terreno con cobertura boscosa por constituir Patrimonio Natural del Estado

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Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI

Resolución Nº 00069 - 2019

Fecha de la Resolución: 14 de Junio del 2019 a las 16:20

Expediente: 14-000967-1027-CA

Redactado por: Cynthia Abarca Gómez

Clase de asunto: Proceso contencioso administrativo declarado de puro derecho

Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL



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Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: Derecho Procesal Contencioso Administrativo

Tema: Proceso de lesividad

Subtemas:

Alcances y consideraciones sobre los presupuestos necesarios para su aplicación.
Nulidad de titulación de bien de dominio público.

Tema: Lesividad del acto administrativo

Subtemas:

Análisis con respecto a su aplicación y presupuestos procesales.
Titulación de bien de dominio púbico.

Tema: Bien demanial

Subtemas:

Concepto, características y elementos.
Proceso de lesividad para anular titulación a un tercero por parte del INDER.

"VI.- Sobre los presupuestos para el proceso de lesividad. De previo al análisis sustantivo del caso concreto, estimamos necesario examinar el cumplimiento de los diversos presupuestos que impone el ordenamiento jurídico para la interposición de un proceso de lesividad, siendo que la ausencia de uno de ellos haría innecesario el examen de fondo. Además, su análisis deviene en una práctica oficiosa para el juzgador conforme a la regla iura novit curia por constituir elementos esenciales o presupuestos procesales de la acción. De manera general, la lesividad se constituye en un mecanismo jurisdiccional en virtud del cual la Administración pretende la supresión de un acto propio que genera efectos favorables o declara derechos en favor de un administrado. Desde ese plano, en este tipo de contiendas, la lesividad es de corte subjetivo, en tanto pretende la anulación de una conducta que concede un derecho subjetivo o, en general, un beneficio a una persona. Si bien se analiza la validez de una conducta pública concreta (y no general) de contenido favorable, ese control exige la participación del destinatario de esa conducta específica, a efectos de que pueda ejercitar su derecho de defensa y contradictorio respecto de pretensiones que buscan la alteración de su situación jurídica. Este proceso está regulado en el artículo 34 del CPCA, norma que fija los elementos previos y regulaciones procesales de esta figura, en relación con los numerales 173 inciso 6) y 183 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP). Desde la óptica de los presupuestos procesales, se imponen condiciones subjetivas, objetivas, procedimentales y temporales. En cuanto a la arista subjetiva, la legitimación activa se concede a la Administración autora del acto cuestionado, en tanto que el legitimado pasivo es el receptor de los efectos de la conducta declarada lesiva, sea, quien obtiene sus bondades. En su arista objetiva, debemos atender a que la lesividad se constituye en un mecanismo de supresión jurídica de actos administrativos –favorables o declarativos de derechos– que sean sustancialmente disconformes con el ordenamiento jurídico; sea, los actos que padezcan de algún nivel de invalidez, sea absoluta o relativa, en cualquiera de sus tipologías, conforme a lo dispuesto en los artículos 128, 158, 165 y concordantes de la LGAP. En lo que respecta al orden procedimental, la Administración debe declarar lesivo a los intereses públicos esa conducta dentro de un marco de acciones internas de la administración que son impostergables para formular la acción. En efecto, se impone que el jerarca máximo supremo de la Administración Pública respectiva declare la lesividad del acto, sea por lesión a intereses económicos, fiscales o de otra índole que se desprendan del interés público, para lo cual, ha de contar con un criterio jurídico-técnico de base que sustente esa determinación. A diferencia de otras figuras de supresión de conductas públicas (como es el caso de la nulidad oficiosa prevista en el artículo 173 LGAP), no requiere de audiencia al tercero, en tanto son acciones a lo interno de la Administración que buscan verificar la existencia expresa de voluntad administrativa emitida por el jerarca máximo, en el sentido de pretender la supresión del acto. Es dentro del proceso judicial que el tercero podrá establecer sus alegatos de defensa, por lo que la ausencia de su participación dentro de la fase administrativa para la declaratoria de lesividad, no cercena en modo alguno su derecho al debido proceso o procedimiento administrativo. Ahora bien, cuando el acto emane del Estado, sea, de la Administración Central, la demanda solo podrá ser incoada por la Procuraduría General de la República (canon 16 del CPCA), previo pedimento del jerarca máximo supremo y declaratoria interna de lesividad, con detalle de los motivos de ese criterio. Lo anterior aplica igualmente cuando el acto lesivo dimane de los Poderes Legislativo y Judicial, así como del Tribunal Supremo de Elecciones, en cuanto ejerzan función administrativa. Tal representación se impone, además, en el caso de los actos del Poder Judicial emitidos en el ejercicio de su función administrativa, como es el caso de los actos dictados por el Consejo Superior, cuya lesividad debe declararse por la Corte Plena. Si es el caso de las administraciones públicas descentralizadas, deberá declararla el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa. Debe aclararse que la pretensión anulatoria no puede ser planteada por vía de contrademanda. Finalmente, en cuanto a la dimensión temporal, la normativa procesal vigente (artículo 34 del CPCA) establece un plazo de un año contado a partir del día hábil siguiente a su emisión (que no de su comunicación) para declarar lesivo el acto a los intereses públicos en sede administrativa. Lo anterior, salvo los supuestos en que el acto padeciere de nulidad absoluta y siga surtiendo efectos, en cuyo caso, al tenor de lo regulado por el ordinal 34 inciso 1) del CPCA, esa declaratoria interna puede hacerse mientras éstos perduren. En tal hipótesis, el año se computa desde el cese de los mismos y la sentencia que disponga la eventual nulidad, lo hará únicamente para la anulación e inaplicabilidad futura de la conducta anulada. Luego de esa declaratoria (y no a partir del vencimiento de ese primer año), se otorga un plazo de un año para plantear la acción contenciosa administrativa a modo de plazo fatal de caducidad, según lo estatuye el artículo 39 inciso e) del CPCA. La excepción a estas regulaciones temporales se configura en tutela de dominio público, caso en el que la acción de lesividad no está sujeta a plazo, según se deriva del artículo 34 inciso 2) del CPCA, en aplicación de la cláusula general de imprescriptibilidad de ese tipo de bienes, según se deriva del canon 261 del Código Civil, lo que viene reconocido en el artículo 34 inciso 2) ejusdem. De esa manera, en esa materia de demanialidad, el plazo para declarar la lesividad en las normas procesales de referencia es inaplicable, lo que implica que puede disponerse en cualquier momento. De igual manera, en materia tributaria, el ordinal 41 inciso 2) del CPCA establece que el plazo máximo para incoar el proceso será el mismo que disponga el ordenamiento jurídico como plazo de prescripción para el respectivo derecho de fondo que se discute, regulación que de manera expresa aplica incluso en el proceso de lesividad. Finalmente, debe tomarse en cuenta que si el acto que se pretende anular fue dictado con anterioridad a la entrada en vigencia del CPCA (1 de enero del 2008), debe aplicarse lo dispuesto en el Transitorio III del citado cuerpo normativo, conforme al cual el régimen de impugnación de los actos administrativos que hayan quedado firmes en la vía administrativa antes de la vigencia del citado Código, se regirán por la legislación vigente en ese momento.

              VII.- En la especie, del análisis de los autos se concluye que el acto cuya anulación se pretende es el acuerdo adoptado por la Junta Directiva del ente actor en el artículo 34, sesión 016-04 del 3 de mayo del 2004, únicamente en lo que se refiere a la titulación de la parcela 25 del bloque 5 del Proyecto de Titulación Cuenca Aranjuez y que se encuentra inscrita en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No. 00137495-000, en favor del accionado Salas Villalobos. Esa conducta administrativa fue declarada lesiva a los intereses públicos por el jerarca supremo de ese ente público, mediante acuerdo adoptado en el artículo 15 de la sesión ordinaria 028-2013 celebrada el 30 de setiembre del 2013. De igual modo, la demanda la formula el referido instituto, como autor del acto cuestionado y se presenta en contra de las personas a favor de quienes surgen los efectos beneficiosos del acto (en este caso, tanto el beneficiario de la titulación como la actual propietaria registral del inmueble) por lo que, en términos del ámbito subjetivo (tanto activo como pasivo) y el objetivo se cumplen con las exigencias referidas. No se observa, tampoco deficiencia alguna en el elemento procedimental al existir una declaratoria interna de lesividad por parte del jerarca administrativo, según se ha expuesto. Ahora bien, en relación con el aspecto temporal cabe señalar que el acuerdo cuya nulidad se pretende versa sobre el examen de validez de un acto administrativo dictado en el año 2004, esto es, con anterioridad a la entrada en vigencia del CPCA. De conformidad con el Transitorio Tercero del citado cuerpo normativo, el régimen de impugnación de los actos administrativos que hayan quedado firmes en la vía administrativa antes de la vigencia del citado Código, se regirá por la legislación vigente en ese momento. Así las cosas, en el presente asunto deberán aplicarse los plazos de caducidad regulados en la ya derogada Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (en adelante LRJCA) para los procesos de lesividad. Al respecto, cabe reiterar que el accionante sostiene que la acción se ha ejercido en tiempo porque se está ante la recuperación de un bien de dominio público (específicamente por el artículo 14 de la Ley Forestal), materia en la cual, no corren plazos de caducidad. Por ello, estima el Tribunal que resulta indispensable determinar si se está o no frente a a un bien de dominio público para luego examinar lo relativo a los aspectos temporales del proceso de lesividad y de ser necesario, entrar a conocer el fondo del asunto.

VIII.- Sobre los bienes de dominio público. Por los argumentos que se alegan en esta causa, estimamos necesario referirnos brevemente a este tema. En ese sentido, el Tribunal parte de la premisa de que no todos los bienes de los entes públicos son de dominio público porque éstos cuentan, también, con bienes patrimoniales o de dominio privado. Esta distinción encuentra sustento en el propio Código Civil (en adelante CC), cuerpo normativo que en su artículo 261 señala que “Son cosas públicas las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona.”. En efecto, las relaciones que surgen entre el Estado (o un ente público menor) y los particulares con respecto a los bienes que se ubiquen dentro del dominio público y dentro del privado, tienen la diferencia sustancial de que, mientras las primeras deben someterse al régimen de Derecho Público e implican, por lo tanto, la aplicación de normas de subordinación; las segundas se caracterizan por la aplicación del Derecho Privado y se mueven dentro de elementos de coordinación, propios de este régimen. Esta distinción se reconoce, además, en los ordinales 169 inciso 1) y 170 del CPCA. Por ello es indispensable precisar en cada caso la naturaleza del bien en cuestión, pues de ello dependerá el régimen normativo aplicable para cada caso. De momento, interesa al Tribunal, referirse a los bienes de dominio público. Según se dijo, por su naturaleza este tipo de bienes se encuentran sometidos a un régimen especial de Derecho Público. Forman parte del demanio público, entendido como “(…) el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso directo o indirecto que toda persona puede hacer de ellos. (…)” (Sentencia No. 3145, dictada por la Sala Constitucional a las 9 horas 27 minutos del 28 de junio de 1996). En efecto, el dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son cosas que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera el comercio privado de los hombres. Así, son bienes que pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectos al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Ahora bien, los bienes demaniales, para ser tales, deben reunir algunos elementos que resultan indispensables. Uno primero, subjetivo, referido al sujeto o titular del bien. En este sentido, el sujeto que tiene a cargo su titularidad y administración ha de ser un ente público y no un particular. Paralelo a esta consideración, encontramos un segundo aspecto de importancia, a saber, partir del principio que los bienes de dominio público, por su naturaleza, no pueden ni deben, en ningún momento, pertenecer a los particulares. La razón por la que los bienes demaniales no pueden tener por titular a un sujeto particular, radica en el hecho que son cosas que tienen como finalidad la satisfacción del interés general, y están al servicio de la colectividad; lo que necesariamente se circunscribe a una función de carácter público, que, por sus alcances, difícilmente puede ser concebida como función de un sujeto de derecho privado. Un segundo elemento es el objetivo, que está dirigido a todos aquellos bienes que pueden ser incluidos dentro del dominio público. Al efecto, puede afirmarse que es muy amplia la gama de bienes que son susceptibles de formar parte del demanio público. Así, tenemos los bienes inmuebles, muebles, cosas corporales, incorporales, fungibles y no fungibles, consumibles y no consumibles, divisibles y no divisibles, simples y compuestas, cosas principales y accesorias, universalidad de derechos, entre otros. Como tercer elemento está el normativo, conforme al cual el carácter demanial de los bienes depende de que exista una norma que así lo declare. Se requiere, entonces, de una afectación normativa, en virtud de la cual el bien entre a formar parte del demanio público. En nuestro ordenamiento, los artículos 261 y 262 del CC, dicen de la necesidad de esta afectación cuando establecen, con toda claridad que serán cosas públicas y dedicadas al uso público, las que así se designen por ley. En consecuencia, puede afirmarse que será el legislador quien decida cuales bienes forman parte del dominio público y cuáles integran el dominio privado. Así, el dominio público es un concepto jurídico, lo que significa que su existencia depende del tratamiento expreso que le dé el legislador; por lo que sin ley que le sirva de fundamento ningún bien o cosa tendrá ese carácter. Por último, tenemos al elemento teleológico o finalista, según el cual, los bienes demaniales, para ser considerados como tales deben, también, estar dedicados al uso público. Esto es, tener como fin el interés general, o sea, de la comunidad. Nuestro CC también consagra expresamente este elemento. Es así como el numeral 261 señala que son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Esa misma norma distingue, además, aquellos bienes que, pese a pertenecer a un ente público, carecen de esa vocación de uso o utilidad pública, catalogándolas como privadas. En conclusión, para que un bien sea considerado como dominio público es necesaria la reunión, en forma simultánea, de los cuatro elementos citados. No es suficiente la presencia de alguno de ellos, ya que, si no concurren todos, el bien quedaría excluido de la categorización demanial. En este sentido, el tratadista Miguel Marienhoff, en lo que interesa, ha señalado que “(…) Para determinar la condición jurídica de un bien, no basta considerar, por ejemplo, sólo el elemento teleológico o destino, sino también la naturaleza de su titular, elemento subjetivo, porque sólo puede haber dominio público cuando están reunidos los cuatro elementos que lo caracterizan.(…)”. En el supuesto de que exista duda respecto de la categorización, resulta indispensable el examen de cada uno de estos elementos. Si convergen los cuatro, es clara la demanialidad del bien, pero si faltase uno de ellos, por regla general, no podrá ser catalogado como tal. Por otra parte, el demanio público ofrece una protección especial a los bienes que lo conforman. En este sentido, dentro de sus características tenemos que son inalienables, imprescriptibles, inembargables. Por ello la acción para recuperarlos no está sujeta a plazos de caducidad, como expresamente lo señala el numeral 34 del CPCA (condición que deriva de su característica de imprescriptibilidad) y su uso o aprovechamiento están sujetos al poder de policía a cargo de la institución a la que corresponda su administración y titularidad. Asimismo, están fuera del comercio privado de los hombres, en el sentido que no son susceptibles de apropiación privada. Sin embargo, el ente público sí puede otorgar derechos de aprovechamiento a sujetos privados a través de concesiones de uso. Finalmente, la acción administrativa, a través de potestades de autotutela y policía, sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. En conclusión, los bienes de dominio público y los de privado presentan un régimen jurídico distinto, que se insiste se desprende del numeral 261 del CC. El dominio público es inalienable e imprescriptible, con todas las consecuencias que de ello se derivan. Por su parte, los bienes de dominio privado del Estado están sujetos a las reglas ordinarias de la propiedad privada.  El criterio para distinguir estas dos categorías atiende, como se explicó, a la concurrencia de los cuatro elementos ya analizados, esto es, el subjetivo, normativo, objetivo y el finalista. Se trata, entonces, de un concepto jurídico, por lo que su existencia pende de una declaración formal de la Administración (además legislativa) de someter a régimen de dominio público determinados bienes. En abono a lo anterior, se ha señalado que el dominio público se concibe más como una técnica de intervención y base material para el ejercicio de funciones o potestades públicas, que como una relación de propiedad (ver al efecto la resolución No. 04587-97, de la Sala Constitucional).

IX.- Sobre la naturaleza del bien que se discute en el caso concreto. En el presente asunto se ha tenido por acreditado que en el acuerdo adoptado en el artículo 34 de la sesión 016-04 citada, la Junta Directiva INDER autorizó la segregación y traspaso en favor del demandado Salas Villalobos de la parcela 5-25, plano catastrado P-864448-2003 que corresponde a un lote del Asentamiento Proyecto Cuenca del Río Aranjuez, Puntarenas. Ese inmueble fue inscrito a nombre del accionado Salas Villalobos en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No. 00137495-000, con una medida de doscientos treinta y nueve mil ochocientos setenta metros con veintinueve decímetros cuadrados (imágenes 75 a 81 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF). En el año 2010, el demandado Salas Villalobos traspasó el inmueble en cuestión a la sociedad aquí también accionada, quien actualmente es su propietaria registral. Luego, en el año 2013, la Junta Directiva del INDER declaró lesivo a los intereses públicos, entre otros, el referido acuerdo adoptado en el artículo 34 de la sesión 016-04 citada, al estimar, entre otros, que en el expediente administrativo existía una certificación del SINAC conforme a la cual el inmueble estaba constituido parcialmente por PNE y que el demandado Salas Villalobos no aportó, en su momento el estudio de uso conforme de suelos ni el informe del Instituto Geográfico Nacional. Por su parte, en la demanda el INDER argumenta el incumplimiento de los requisitos normativos necesarios previstos en la Ley de Titulación de Tierras en Reservas Nacionales o en su Reglamento, en concordancia con la Ley Forestal y el Reglamento a la Ley de Usos de Suelos junto con la afectación del interés público ya que, incumpliendo la normativa antes referida, se autorizó el traspaso de una parcela que es parte del PNE. En este sentido, para determinar si ese inmueble integra o no el demanio público, debe analizarse la concurrencia de los elementos subjetivo, normativo, objetivo y el finalista. En cuanto al primero, tenemos que los inmuebles en cuestión pertenecieron, en su momento al IDA. El hecho que hoy se encuentren inscritos a nombre de la demandada no afecta el cumplimiento del elemento subjetivo, toda vez que esa inscripción no convalida una eventual nulidad en caso de que, en efecto, se hubiesen traspasado bienes de dominio público. Precisamente, la acción de lesividad ostenta una finalidad de reivindicación de ese dominio, en la medida en que la razón misma de la demanda es la recuperación de una franja de terreno que, siendo parte del régimen de demanialidad, se alega fue trasladado de manera ilegítima al régimen privado. Por otra parte, se cumple también el elemento objetivo en tanto se trata de bienes inmuebles que son susceptibles de integrar el demanio público. Sin embargo, estima el Tribunal que, en el caso concreto, concurren parcialmente los elementos normativos y el teleológico, por las razones que de seguido se exponen.

X.- En relación con el elemento normativo, el argumento del ente actor es que el inmueble titulado constituye PNE, de conformidad con el artículo 13 de la Ley Forestal y, en ese tanto, constituye un bien de dominio público. Agrega que esa afectación constaba en el expediente administrativo desde el momento en que se efectuó la titulación, lo que confirma que ésta fue inválida. Sobre este punto, hay que tener presente que mediante el Informe DFOE-PGAA-20-2008 citado, la CGR ordenó Presidente del ente actor, en lo que interesa,  "(...) que se realice un análisis completo a las titulaciones efectuadas por el IDA, que no formaron parte de la muestra analizada por esta Contraloría General en este estudio, con el fin de determinar aquellos casos de titulaciones en terrenos propiedad del Patrimonio Natural del Estado y, de proceder, se realicen los procedimientos para recuperar las tierras. Se deberá informar periódicamente a esa Junta Directiva el avance en ejecución de dicho análisis, según el cronograma con las actividades, fechas y responsables que sobre el particular se elabore. (...)" (imágenes 13 a 25 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF). Precisamente el inmueble titulado en favor del accionado Salas Villalobos no estaba dentro de la muestra a la que hace referencia el citado informe, razón por la cual era indispensable que el INDER efectuara el estudio pertinente a efectos de que se estableciera, con la contundencia requerida, si constituía o no PNE para, en caso de ser requerido, establecer los procesos necesarios para su recuperación. Pues bien, no se probó en esta litis que el ente actor hubiese cumplido lo ordenado por el órgano contralor ni que hubiese constatado, antes de formular este proceso, que el inmueble que aquí se analiza constituyera PNE. Lo anterior es importante porque, en efecto, la certificación que sirvió de base al acuerdo que aquí se impugna establece que ese inmueble está parcialmente afecto al PNE, pero omite indicar la extensión y el porcentaje de afectación respecto del lote completo, aspectos indispensables para efectuar el examen de legalidad requerido en esta litis; máxime cuando el inmueble propiedad de la sociedad accionada tiene una medida de 23 hectáreas 9860, 29 metros cuadrados. Como estamos frente a una acción mediante la cual el INDER pretende despojar a la sociedad aquí demandada de su derecho propiedad, era indispensable que ese ente efectuara los estudios que ordenó la CGR para que se determinará, con la exactitud y certeza exigida en estos casos, cuál era la extensión del inmueble que estaba afecta al PNE. Como el ente actor fue omiso en ese aspecto, obligó al Tribunal a procurar probanzas técnicas que permitieran determinar ese dato, específicamente el informe SINAC-ACOPAC-OSREO-PPC-193-2018 y la certificación SINAC - ACOPAC - OSREO - CERT -083-2018 citadas, emitidos por el Área de Conservación Pacífico Central del SINAC. Conforme a estas probanzas el inmueble objeto de esta litis y que se corresponde con el plano catastrado P-864448-2003 presenta un área con cobertura de bosque de 7 hectáreas 8460 metros cuadrados correspondiendo a un 32.71% de la totalidad del terreno de 23 hectáreas 9860, 29 metros cuadrados, la cual clasifica como PNE. Esas mismas pruebas concluyen que el área con cobertura de bosque (7 hectáreas 8460 metros cuadrados) del referido inmueble ha sido protegida por su propietaria. Además, esos elementos demostrativos son contundentes en señalar que las restantes 16 hectáreas 1400.19 metros cuadrados del referido inmueble no constituyen PNE (imágenes 319 a 349 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF). Lo anterior permite al Tribunal concluir que la afectación normativa requerida tratándose de bienes de dominio público no concurre para la totalidad del inmueble inscrito en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No. 00137495-000, sino únicamente para las 7 hectáreas 8460 metros cuadrados (que corresponden a un 32.71% de la totalidad del terreno) que clasifican como PNE, las cuales, a su vez, cumplen con el elemento finalista dada la vocación de uso público de las áreas boscosas, de conformidad los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal y, en general, del ordenamiento jurídico ambiental. En conclusión, al concurrir los elementos requeridos, las 7 hectáreas 8460 metros cuadrados del inmueble inscrito en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No. 00137495-000 que constituyen PNE, están afectas al demanio público.

XI.- Pero no ocurre lo mismo respecto de las restantes 16 hectáreas 1400.19 metros cuadrados del referido inmueble que no constituyen PNE y en las cuales, en ese tanto, no existe una afectación normativa al demanio público. De los motivos que sirven de fundamento a la declaratoria de lesividad y los argumentos de la demanda, se observa que el único que refiere a una eventual demanialidad del inmueble es el relacionado con la supuesta pertenencia al PNE. Sin embargo, como indicamos, conforme a las probanzas técnicas allegadas a los autos, el Tribunal tiene absoluta certeza de que esas 16 hectáreas 1400.19 metros cuadrados del referido inmueble que no constituyen PNE y que, entonces, no estaría afecto a los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal. Así las cosas, respecto de esta extensión del inmueble, no se observa la afectación normativa al dominio público que alega el ente actor. A mayor abundamiento debemos señalar que en nuestro criterio, de los artículos 3 y 32 de la Ley No. 6735, Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario (vigente al momento de la titulación en favor de la demandada cuya nulidad aquí se pretende) no puede derivarse esa afectación al dominio público. Esas normas indican, por una parte, que una de las funciones del INDER es cooperar en la conservación de los recursos naturales del país y administrar en nombre del Estado las reservas nacionales (situación que no aplica a este caso por cuanto el inmueble no constituye una reserva nacional); por otra, el numeral 32 citado enlista los bienes que forman parte de los recursos que posee el ente para el cumplimiento de sus fines legales. Primero, esa norma no indica expresamente que los bienes que formen parte del patrimonio del INDER para el cumplimiento de sus fines sean, en todos los casos, bienes de dominio público. Más aún, la lista contempla expresamente supuestos de bienes de dominio privado, tal es el caso del inciso b) (Las tierras del dominio privado del Estado o de sus instituciones, que sean traspasadas al Instituto de Desarrollo Agrario, conforme a la ley). Tampoco en el caso de los incisos c) y j) (Las tierras que el Instituto adquiera por cualquier medio legal, para destinarlas a sus programas de desarrollo agrario y los bienes donados al Instituto por personas físicas o jurídicas, privadas y públicas para los fines de esta ley) se establece que esas tierras constituyan, per se, dominio público. Tampoco se encuentra esa afectación especial en el numeral 33 del mismo cuerpo normativo, según el cual los bienes y recursos que constituyen el patrimonio del INDER, solo podrán ser aplicados para los fines previstos en esta ley, sin distinguir si constituyen bienes de dominio privado o público. Así, no puede este Tribunal concluir que cualquier inmueble que haya sido adquirido por el ente demandante para cumplir con los objetivos de su ley, debe entenderse como de dominio público; en tanto nada obsta para que en la consecución de esos fines pueden estar presentes bienes de dominio privado. Se insiste que el dominio público es un concepto jurídico, por lo que su existencia pende de una declaración formal de la Administración (además, legislativa) de someter a régimen de dominio público determinados bienes, la que en el subjúdice se extraña respecto de 16 hectáreas 1400.19 metros cuadrados del inmueble del Partido de Puntarenas inscrito bajo la matrícula de folio real No. 00137495-000. Presumir que son bienes dominicales porque, en su momento, el IDA los obtuvo para el cumplimiento de sus fines legales o de que al ser un inmueble propiedad de un ente público forma parte, automáticamente, del demanio público, llevaría a desconocer la existencia de bienes de dominio privado del ente actor, así como vincular el régimen de demanialidad exclusivamente al elemento subjetivo, con independencia de los demás elementos que lo integran y la afectación especial legislativa que, en ese sentido, exige el numeral 261 del CC, la jurisprudencia y doctrina imperante, así como el derecho de propiedad de la sociedad demandante.

XII.- En los términos en que esta demanda fue planteada, es criterio del Tribunal que el solo hecho de que esas 16 hectáreas 1400.19 metros cuadrados del inmueble del Partido de Puntarenas inscrito bajo la matrícula de folio real No. 00137495-000 no constituyan PNE, impiden que estén afectas al demanio público. Pero debemos advertir, además, que respecto de esa extensión resulta más clara la ausencia del elemento finalista, esto es, la vocación permanente al uso o utilidad pública de los bienes. Lo anterior si se toma en cuenta que se trata de un inmueble cuyo destino legal fue, desde un inicio, la utilización en programas de titulación a los beneficiarios que cumplieran los requisitos para tales efectos. Así, siempre han estado dentro del comercio privado de los hombres, porque una vez que se adjudican entran a formar parte, con algunas limitaciones legales, del patrimonio del sujeto de derecho privado beneficiado, inscribiéndose a su nombre. Si bien en el caso concreto se alega que el demandado Salas Villalobos no calificaba para ser beneficiaria de la titulación, lo cierto es que, si se hubiera adjudicado a un sujeto que sí cumpliera con las condiciones requeridas, igualmente ese inmueble hubiese salido del dominio del ente actor para ingresar a la propiedad privada del adjudicatario. Por ende, se trata de bienes que dejan de formar parte del patrimonio del ente público para ingresar al patrimonio de sujetos particulares; situación que sería a todas luces incompatible si se tratara de bienes demaniales en tanto éstos no pueden salir del dominio del Estado o los entes públicos, menos aún inscribirse a nombre de particulares. No está demás señalar que la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en el fallo No. 182-F-S1-2009, de las 16 horas 27 minutos del 19 de febrero de 2009, se pronunció respecto de que no todos los inmuebles que el IDA (hoy INDER) adquiera para el cumplimiento de sus fines constituyen bienes de dominio público, haciendo un énfasis particular en aquellos que son traspasados por ese ente a sujetos particulares. Indicó al efecto que "(....) por disposición del artículo 12, inciso b) de la Ley de Tierras y Colonización, quedan afectados a sus fines “Los fundos rústicos del dominio privado del Estado”, pero ello no implica por sí, que su naturaleza sea “sui generis” o demanial, en los términos establecidos por la Sala Constitucional. Para estar sujetos a ese régimen jurídico especial, distinto al que rige el dominio privado, es decir, para formar parte del demanio público, necesariamente debe mediar, como ya se indicó, una ley específica que así lo establezca o que por la finalidad del mismo; uso público, su naturaleza lo determine. De no estarse en alguno de los dos supuestos indicados, entonces se trata de bienes de dominio privado o patrimoniales de la Administración, como sucede en este asunto. Es cierto que el legislador en el artículo 7 ibídem, exceptuó del carácter de inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, a los bienes “que estuvieren bajo el dominio privado del Estado,”, sin embargo, el Ad quem fue claro al señalar, lo que comparte esta Sala, que dicho artículo establece cuáles bienes quedan afectos al demanio público “…no dándole tal característica a los bienes como los aquí en disputa. Por otra parte las fincas que el Instituto adquiere con la finalidad de dotar de tierras a las personas que no la tienen o la tienen en cantidad suficiente para ser entregadas mediante contratos de asignación de tierras, tienen un régimen especial al estar sometidas a ciertas limitaciones, pero ello no implica de manera alguna que se trata de bienes demaniales tal y como lo indica el recurrente, por cuanto incluso pueden ser hipotecados, arrendados, vendidos, si cuentan con la autorización expresa de la Junta Directiva de dicho ente, lo cual no podría hacerse si se tratara de bienes demaniales, …”. Agrega esta Sala, los inmuebles, como los que están en litigio, no revisten tal naturaleza, toda vez que, conforme lo establecido en el artículo 53 ibídem, al que incluso se hace referencia en el recurso, ese tipo bienes pueden ser vendidos, de acuerdo con sus facultades, por las instituciones que los adquieran “…en o por pago de créditos a su favor,” si el IDA no resuelve su compra dentro de los 90 días siguientes al ofrecimiento que se le hace, en virtud del deber de preferencia impuesto en su beneficio. Con otras palabras, bajo el argumento del demandado de que la afectación de esos bienes está dada por la Ley no. 2825 ídem, se reitera, lo que no es cierto, cómo explicar entonces, más aún, justificar y demostrar, que la Institución que lo adquirió puede vender un bien que se supone “demanial”, si el IDA no lo compra en el plazo indicado? Sencillamente porque el bien no es de esa naturaleza. (...)”. Por todo lo expuesto y ante la ausencia de los elementos normativo y teleológico, es criterio de este Tribunal que las 16 hectáreas 1400.19 metros cuadrados del inmueble del Partido de Puntarenas inscrito bajo la matrícula de folio real No. 00137495-000 no constituyen PNE, no están afectados al demanio público y más bien, en su momento, fueron parte del dominio privado del ente actor y hoy, son propiedad de la sociedad demandada. 

              XIII.- Sobre la inadmisibilidad parcial de la demanda por incumplimiento del presupuesto temporal del proceso de lesividad. Habiéndose establecido que el inmueble que se corresponde con el plano catastrado P-864448-2003 e inscrito en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas bajo la matrícula de folio real No. 00137495-000 a nombre de la sociedad aquí demandada presenta un área con cobertura de bosque de 7 hectáreas 8460 metros cuadrados (que corresponden a un 32.71% de la totalidad del terreno) que clasifica como PNE y que, en ese tanto, forma parte del demanio público; estimamos que se cumple el elemento temporal del proceso de lesividad, únicamente respecto de esa extensión del inmueble. Lo anterior porque aun y cuando el acuerdo cuya nulidad se gestiona fue emitido en el 2004 y la declaratoria de lesividad se dictó en el año 2013, lo cierto es que la acción para recuperar bienes de dominio público es imprescriptible y, por ende, no está a ningún plazo. Sin embargo, respecto de las restantes 16 hectáreas 1400.19 metros cuadrados del referido inmueble que no constituyen PNE ni forman parte del demanio público, estimamos que este proceso de lesividad es inadmisible porque se pide la nulidad de un acuerdo adoptado por el ente actor en mayo del 2004 y como ya hemos descartado que estemos frente a un bien de dominio público cuya tutela no está sujeta a plazos, la acción debía ejercerse dentro de los plazos establecidos para tales efectos por el ordenamiento jurídico. De conformidad con el Transitorio III del CPCA, el régimen de impugnación de los actos administrativos que hayan quedado firmes en la vía administrativa antes de la vigencia del citado Código (como en el presente caso), se regirá por la legislación vigente en ese momento. Así las cosas, en este asunto deberán aplicarse los plazos de caducidad regulados en la ya derogada LRJCA para los procesos de lesividad. En este sentido, el artículo 35 de ese cuerpo normativo señalaba que cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretendiera demandar su anulación, ante la jurisdicción contencioso-administrativa, previamente debería declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza, en el plazo de cuatro años contados a partir de la fecha en que hubiera sido dictado. En complemento de ello, el artículo 37 inciso 3) de la misma Ley señalaba que el plazo para que la Administración formulara el proceso de lesividad era de dos meses contados a partir del día siguiente a aquél en que lo impugnado se declaró lesivo a los intereses públicos. Así, se trataba de dos plazos diferentes: el primero de cuatro años contados a partir del dictado del acto para declararlo lesivo, el segundo de dos meses contados a partir de tal declaratoria para interponer el proceso de lesividad en sede jurisdiccional. Si el acuerdo cuya nulidad se pretende y mediante el cual se traspasó el inmueble al demandado Salas Villalobos aparentemente sin cumplir los requisitos legales exigidos al efecto, fue dictado el 3 de mayo del 2004 y fue declarado lesivo a los intereses públicos por el jerarca supremo del INDER mediante acuerdo adoptado artículo 15 de la sesión ordinaria 028-2013 celebrada el 30 de setiembre del 2013; resulta evidente que, respecto de esas 16 hectáreas 1400.19 metros cuadrados del referido inmueble que no constituyen PNE ni forman parte del demanio público, la declaratoria de lesividad en sede administrativa fue dictada fuera del plazo de cuatro años que estipulaba el numeral 35 ya indicado, incumpliéndose con el presupuesto temporal requerido en los procesos de lesividad, según explicamos ut supra. Lo anterior porque la declaratoria interna realizada por el jerarca administrativo fue emitida casi diez años después de haberse adoptado aquel primero (que concluyó la titulación y traspasó el inmueble a la accionada) que, de manera instantánea, concedía el efecto favorable que ahora se pretende invalidar. Cabe destacar que para los efectos del ordinal 21 de la LRJCA, no se trata de un acto de efecto continuado, de suerte que posibilitara el ejercicio de la acción bajo examen, como presupuesto para su supresión por invalidez a efectos de la inaplicabilidad a futuro. opera por ende el régimen de temporalidad aludido para la declaratoria interna de lesividad, sea, el plazo cuatrienal mencionado, mismo que fue, en demasía, superado. Esta falencia produce un impacto sustancial en este proceso ya que la desatención de dicho plazo lleva a la pérdida de esa potestad de declaratoria de lesividad por parte del jerarca administrativo, incumpliendo uno de los aspectos esenciales del proceso de lesividad impuesto por ley expresa. Esa desatención, conforme fue precisado en los apartes previos de este fallo, lleva a la inadmisibilidad del proceso. Para agravar la situación, también observa el Tribunal que esta causa fue establecido fuera del plazo de dos meses que establecía el numeral 37 inciso 3) de la LRJCA. Así las cosas, lo procedente en derecho es declarar inadmisible la demanda respecto de la impugnación del acuerdo cuestionado en relación con las 16 hectáreas 1400.19 metros cuadrados del referido inmueble que no constituyen PNE ni forman parte del demanio público. Lo anterior de conformidad con el Transitorio III del CPCA y el artículo 35 de la LRJCA. Por la forma en que se resuelve, debemos ingresar al fondo de lo debatido, sea, si la conducta formal impugnada se dictó con cumplimiento o no los requisitos establecidos al efecto, únicamente en relación con las 7 hectáreas 8460 metros cuadrados (que corresponden a un 32.71% de la totalidad del terreno) que clasifica como PNE y que forma parte del demanio público, según hemos expuesto.

XIV.- Sobre el examen de validez de la conducta formal impugnada. Luego de un mesurado análisis y de la ponderación de las probanzas técnicas allegadas, el Tribunal llega al convencimiento de que las 7 hectáreas 8460 metros cuadrados, que constituyen un 32.71% de la totalidad del inmueble que se corresponde con el plano catastrado P-864448-2003, inscrito en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas bajo la matrícula de folio real No.00137495-000 inicialmente titulado al demandado Salas Villalobos en el acuerdo cuya nulidad se pretende,  hoy inscrito a nombre de la sociedad aquí demandada y que clasifican como PNE forma parte del demanio público, porque se cumplen con todos los elementos requeridos para tales efectos, según explicamos en los Considerandos precedentes. La sola condición de dominio público que ha sido constatada por el Tribunal respecto de esas 7 hectáreas 8460 metros cuadrados, hace que el acuerdo impugnado contenga vicios de nulidad absoluta que recaen, en lo fundamental, en los elementos motivo, contenido y fin. Lo anterior en tanto adjudicaron a la accionada un inmueble que constituye parcialmente PNE (en un 32.71 % de su extensión), lo que impedía que esas 7 hectáreas 8460 metros cuadrados fueran parte del comercio privado de los hombres y que pudieran titularse e inscribirse en favor de particulares como se hizo, en este caso, a nombre del demandado Salas Villalobos, ni tampoco traspasarse a la sociedad aquí accionada, actual propietaria. Con base en lo analizado, concluye este Tribunal que el acto impugnado es parcialmente lesivo a los intereses públicos y sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico, solo en cuanto a la titulación de esas 7 hectáreas 8460 metros cuadrados que constituyen PNE. Por ello, de conformidad con los artículos 11, 131, 132, 133, 158, 166, 169 y 171 de la LGAP deberá declararse la nulidad absoluta parcial del acuerdo adoptado por la Junta Directiva del INDER en el artículo 34 de la sesión 016-04 celebrada el 3 de mayo del 2004, únicamente en lo que se refiere a la titulación de 7 hectáreas 8460 metros cuadrados de la finca Partido de Puntarenas Folio Real No 137495-000 al demandado Salas Villalobos, en virtud de que esa extensión del inmueble constituye PNE. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 164 inciso 2) de la LGAP y 122 inciso k) del CPCA y dada su conexidad con la conducta formal anulada deberán invalidarse parcialmente también las escrituras número 69 visible al folio 62 frente del tomo número 29 otorgada ante el notario Enrique Wong Sánchez y número 216 visible al folio 131 del tomo número 7 otorgada ante la notaria Yesenia Villalobos Leitón, solo en lo que se refiere al traspaso de las 7 hectáreas 8460 metros cuadrados de la finca Partido de Puntarenas, Folio Real No 137495-000 a los demandados, en virtud de que esa extensión del inmueble constituye PNE. De conformidad con los artículos 171 de la LGAP y 131 del CPCA, esta declaración de nulidad absoluta tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de los actos anulados, todo sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. Para lo que corresponda, deberá comunicarse esta sentencia al Archivo Nacional para que se proceda a las anotaciones respectivas en los protocolos indicados. Asimismo, por conexidad deberá anularse parcialmente el asiento registral de inscripción de la finca inscrita en el Registro Nacional, Provincia de Puntarenas, Folio Real No 137495-000, solo en lo que se refiere a la titulación y traspaso de las 7 hectáreas 8460 metros cuadrados del referido inmueble, en virtud de que esa extensión del inmueble constituye PNE y fueron inscritos indebidamente, primero a nombre del demandado Salas Villalobos y luego a nombre de la sociedad accionada, actual propietaria del inmueble. En ese sentido, se ordena a la Notaría del Estado que, conforme al informe SINAC-ACOPAC-OSREO-PPC-193-2018 y la certificación SINAC - ACOPAC - OSREO - CERT -083-2018 citadas, proceda a segregar esas 7 hectáreas 8460 metros cuadrados de la finca Partido de Puntarenas, Folio Real No 137495-000 citado, se emitan los planos catastrados respectivos y, posteriormente, se inscriban a nombre del Estado por constituir PNE. Todos estos aspectos se establecerán en fase de ejecución de sentencia. Finalmente, deberá rechazarse la pretensión dirigida a que se anule cualquier inscripción que depare de la inscripción del inmueble inscrito en el Registro Nacional, Provincia de Puntarenas, bajo sistema de Folio Real Matrícula No 137495-000, porque constituye un pedimento abstracto, futuro e incierto, condiciones que impiden que este Tribunal efectuar el examen de legalidad correspondiente."

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Firmar Documento

 

 

Tribunal Contencioso Administrativo,

II Circuito Judicial de San José, Dirección04 

Central 2545-00-03                                                                   Fax 2545-00-33

                Correo Electrónico ...01

_________________________________________________________________________

EXPEDIENTE: 14-000967-1027-CA

PROCESO DE PURO DERECHO

ACTOR: INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL

DEMANDADOS: Nombre138202   , SAVIL COMERCIAL S.A.

TERCEROS INTERESADOS: EL ESTADO, EL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN.

No. 069-2019-VI

 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN SEXTA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Dirección144 . Dirección01 ,  a las dieciséis horas veinte minutos del catorce   de junio del dos mil diecinueve.

 Proceso de lesividad declarado de puro derecho establecido por el INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL (en adelante INDER) representado por su apoderado especial judicial Rodrigo Cervantes Barrantes, divorciado, abogado, cédula de identidad CED90613 y vecino de Montes de Oca, en contra de Nombre138202   , casado, comerciante, cédula de identidad CED60207, vecino de Montes de Oro, Puntarenas y de SAVIL COMERCIAL S.A., cédula jurídica CED109333 representada por el demandado Nombre138202 , en su condición de apoderado generalísimo sin límite de suma. Intervienen como terceros interesados sin pretensiones propias el SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN (en adelante SINAC) representado por su apoderada especial judicial Nombre23673  , soltera, abogada, cédula de identidad CED91177, vecina de Desamparados y el ESTADO representado por la procuradora Marcela Ramírez Jara, soltera, abogada, cédula de identidad CED1737 y vecina de Heredia. Participan los Licenciados (as) Eric Jiménez Trejos y Shirley Ávila Cortés, en su condición de apoderados especiales judiciales de la parte actora y los demandados, respectivamente.

RESULTANDO

 1.- El INDER interpuso la demanda que ha dado origen al presente proceso para que, en lo medular, en sentencia: 1) Se anule el acuerdo tomado por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario (hoy INDER), en el artículo 34 de la sesión 016-04 de 3 de mayo del 2004, únicamente en lo que se refiere a la titulación de la finca Partido de Puntarenas Folio Real No 137495-000 emitida a favor del demandado Nombre138202 . 2) Por conexidad, se anule la escritura número 69 visible al folio 62 frente del tomo número 29 otorgada ante el notario Enrique Wong Sánchez, únicamente en lo que se refiere a titulación de la finca Partido de Puntarenas Folio Real No 137495-000 emitida a favor del demandado Nombre138202 , correspondiente al plano catastrado P-0864448-2003. 3) Por conexidad, se anule el asiento registral de inscripción de la finca inscrita en el Registro Nacional, Provincia de Puntarenas, Folio Real No Placa26053. 4) Por conexidad, se anule la escritura número 216 visible al folio 131 del tomo número 7 otorgada ante la notaria Yesenia Villalobos Leitón. 5) Se anule cualquier inscripción que depare de la inscripción del inmueble inscrito en el Registro Nacional, Provincia de Puntarenas, bajo sistema de Folio Real Matrícula No Placa26053. 6) Se condene a los demandados al pago de ambas costas de este juicio (imágenes 166 y 167 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF, así ajustadas y fijadas en la audiencia preliminar). Como medida cautelar, solicitó la anotación de esta demanda en el inmueble de cita, así como que se ordenara su inmovilización registral (imágenes 186 a 194 de la misma carpeta judicial digital).

 2.- Mediante resolución dictada a las 16 horas del 17 de febrero del 2014, el juez tramitador, en lo que interesa, ordenó de manera provisionalísima la anotación de la demanda al margen de la finca del Partido de Puntarenas matrícula No. Placa26053, propiedad de la demandada Savil Comercial S.A. Además, ordenó a los demandados abstenerse de realizar o desplegar en el referido inmueble conductas o hechos que afecten el patrimonio forestal del Estado, tales como, talar árboles, realizar o construir nuevas trochas, encausar ríos o quebradas, crear nuevos o extender los potreros ya existentes, etc. Lo anterior sin detrimento de lo que en definitiva se resuelva. También, ordenó comunicar este proceso al SINAC como parte interesada, para que se manifestara al respecto (imágenes 171 a 173 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF).

 3.- Los accionados se opusieron a la demanda y formularon las excepciones de falta de legitimación activa y pasiva junto con la de falta de derecho. Pidieron que se declarara sin lugar la acción y se condenara en costas al ente actor. Finalmente, indicaron que en caso que la demanda fuera acogida, se les pagara las mejoras (imágenes 120 a 126 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF).

 4.- En escrito presentado el 14 de julio del 2014, el SINAC se apersonó como tercero interesado sin pretensiones propias (imágenes 196 a 206 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF).

 5.- La audiencia preliminar establecida en el ordinal 90 del Código Procesal Contencioso Administrativo (en adelante CPCA) fue celebrada el 17 de octubre del 2014; sin embargo, fue suspendida a efectos de que se resolviera la medida cautelar gestionada y se comunicara al Estado y la Contraloría General de la República (en adelante CGR) la existencia de este proceso.

 6.- Mediante resolución No. 2727-2014-T dictada a las 15 horas 30 minutos del 20 de octubre del 2014, el juez tramitador confirmó la medida cautelar gestionada por el ente actor y acogida en forma provisionalísima. No consta en autos que esa decisión hubiese sido recurrida ante el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda (imágenes 216 a 227 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF).

 7.- Mediante auto dictado a las 14 horas 58 minutos del 2 de diciembre del 2014, el juez tramitador notificó la existencia de este proceso al Estado y a la CGR para que manifestaran si tenían interés de apersonarse en condición de coadyuvantes o terceros interesados (imagen 228 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF).

 8.- En escrito presentado el 7 de enero del 2015, la representante del Estado se apersonó a esta litis en condición de tercero interesado con el fin de tutelar los intereses públicos (imágenes 235 a 238 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF).

 9.-  En escrito presentado el 12 de enero del 2015, el representante de la CGR manifestó que ese órgano no tenía interés en participar en esta litis (imágenes 239 a 244 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF).

 10.- La audiencia preliminar establecida en el ordinal 90 del CPCA fue celebrada el 3 de junio del 2015. Ahí se fijó la pretensión en los términos en que se indicó en el Resultando primero, se determinaron los hechos controvertidos, el INDER desistió del reconocimiento judicial que había ofrecido y se admitió la prueba documental pertinente. Finalmente, al no existir probanzas que evacuar se declaró este asunto como de puro derecho y las partes rindieron conclusiones.             

 11.- En auto dictado a las 9 horas 21 minutos del 24 de noviembre del 2015, se ordenó suspender el dictado de la sentencia de este proceso hasta que se resolviera la acción de inconstitucionalidad que se tramitaba bajo expediente 14-012592-0007-CO y se realizaran las publicaciones a que alude el ordinal 90 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (imágenes 273 y 274 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF).

 12.- Este expediente fue remitido a la Sección Sexta para el dictado del fallo pertinente, según consta según consta en el Sistema Escritorio Virtual. Sin embargo, en auto dictado a las 16 horas del 30 de agosto del 2018 se ordenó a quien ocupara el cargo de Director(a) del SINAC emitir una certificación en la cual constara de manera expresa cuál era la extensión del área total (en metros cuadrados) de la finca inscrita en el Partido de Puntarenas, bajo el folio real matrícula No. Placa26053- que se corresponde con el plano catastrado Placa26054, que se encuentra afecta al Patrimonio Natural del Estado (en adelante PNE), así como el porcentaje de esa afectación en relación con el inmueble completo de cita (imágenes 279 y 282 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF).

 13.- En escrito presentado 10 de setiembre del 2018, la apoderada especial judicial del SINAC solicitó una prórroga para rendir la certificación referida en el hecho probado anterior, dada la complejidad de la información solicitada; la que fue autorizada en auto dictado a las 16 horas del 27 de setiembre del 2018 (imágenes 293 a 300 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF).

 14.- En escrito presentado primero de noviembre del 2018, la apoderada especial judicial del SINAC atendió el requerimiento de este Tribunal y aportó la certificación SINAC-ACOPAC-OSREO-CERT-073-2018 así como el informe SINAC-ACOPAC-OSREO-PPC-193-2018. Sin embargo, en auto dictado a las 10 horas del 12 de noviembre del 2018, este Tribunal solicitó al SINAC aclaraciones sobre el contenido de los referidos documentos (imágenes 308 a 333 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF).

 15.- En escrito presentado 21 de noviembre del 2018, la apoderada especial judicial del SINAC atendió el requerimiento de este Tribunal y aportó la certificación SINAC-ACOPAC-OSREO-CERT-083-2018 (imágenes 338 a 350 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF).

 16.- En auto dictado a las 16 horas del 30 de noviembre del 2018, este Tribunal, de conformidad con el artículo 110 del CPCA, otorgó audiencia a las partes para que se pronunciaran sobre las certificaciones SINAC-ACOPAC- OSREO-CERT-073-2018 y SINAC-ACOPACOSREO-CERT-083-2018, así como sobre el informe SINAC-ACOPAC-OSREO-PPC-193-2018, aportados por el SINAC (imágenes 353 a 354 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF).

 17.- El INDER y el Estado contestaron la audiencia indicada en el Resultando anterior, en los términos que constan en las imágenes 359 a 364 y 367, respectivamente. Los demandados y el SINAC no contestaron la audiencia referida (constancia visible en las imágenes       del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF).

 18.- Este expediente fue remitido a la Sección Sexta para el dictado del fallo pertinente, según consta en el Sistema Escritorio Virtual.  En los procedimientos ante este Tribunal se han cumplido las formalidades de ley y no se observan nulidades que subsanar o que generen indefensión.  Este asunto se ajusta, además, a lo dispuesto en el Reglamento sobre Expediente Judicial Electrónico ante el Poder Judicial, aprobado por Corte Plena, en el artículo XXXI de la sesión N° 22-13, celebrada el 20 de mayo de 2013. Previa deliberación, se dicta esta sentencia con redacción de la jueza ponente Abarca Gómez y el voto afirmativo de la jueza Fernández Brenes y el juez Garita Navarro.  

CONSIDERANDO

I.- Sobre la prueba para mejor resolver. En autos dictados a las 16 horas del 30 de agosto y a las 10 horas del 12 de noviembre, ambos del 2018, este Tribunal, de conformidad con el artículo 110 del CPCA, solicitó al SINAC emitir una certificación en la cual constara de manera expresa cuál era la extensión del área total (en metros cuadrados) de la finca inscrita en el Partido de Puntarenas, bajo el folio real matrícula No. Placa26053-  que se corresponde con el plano catastrado Placa26054, que se encentraba afecto al PNE, así como el porcentaje de esa afectación en relación con el inmueble completo de cita. Este requerimiento fue atendido y se emitieron las certificaciones SINAC – ACOPAC – OSREO – CERT – 073-2018 y SINAC - ACOPAC - OSREO - CERT -083-2018, así como el informe SINAC-ACOPAC-OSREO-PPC-193-2018 citados. Esos documentos fueron puestos en conocimiento de las partes para lo que estimaran pertinente. En relación con la prueba para mejor resolver, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en la sentencia N° 547-F-2002 de las 16 horas del 12 de julio de 2002, indicó: “(…) IV.- Múltiples precedentes de esta Sala, refiriéndose a la prueba para mejor resolver, han señalado que esta es prueba del juez, y no de las partes. En consecuencia, la decisión de recabarla es facultativa del órgano jurisdiccional, y puede prescindirse de ella sin necesidad de resolución alguna. Ergo, la omisión de pronunciamiento a su respecto, precisamente porque ha sido rebasada la etapa probatoria, en la cual deben las partes demostrar los hechos constitutivos de su derecho, según lo imponen las normas sobre la carga de la prueba y precluída aquella etapa, será facultad exclusiva del juzgador, determinar si deben allegarse a los autos nuevas probanzas necesarias para la correcta decisión del litigio. Pueden consultarse, entre muchas otras las siguientes resoluciones; 59 de las 15:20 horas del 31 de mayo de 1996, 23 de las 14:20 horas del 4 de marzo de 1992, 34 de las 10:45 horas del 28 de mayo de 1993 y 83 de las 14:40 horas del 22 de diciembre de 1993. (…)”.  (el resaltado no corresponde al original). Asimismo, según lo ha explicado la misma Sala en la sentencia No.  794-2006: "(...) es menester indicar que no es oportuno intentar, mediante el ofrecimiento de probanzas que debieron aportarse y evacuarse en la etapa procesal correspondiente, abrir de nuevo el debate. Darle cabida a esta petición, significaría que las partes estén en la posibilidad de subsanar sus omisiones respecto de la prueba que pudieron haber ofrecido en su oportunidad y no lo hicieron (...)". En el caso concreto, el Tribunal estima que la documentación indicada es necesaria para completar la comuna probatoria y establecer si el inmueble sobre el cual versa este proceso constituye o no PNE, presupuesto indispensable a efectos de establecer la procedencia de esta demanda de lesividad. Tomando en cuenta que el mismo ha sido puesto en conocimiento de los contendientes a efectos de garantizar el debido proceso y su derecho de defensa, de conformidad con los artículos 82 y 110 en relación con el 148 del CPCA, se admiten como prueba para mejor resolver y se le dará el valor probatorio que corresponda.

II.- De previo. Revisados los autos, se observa que al contestar la demanda, los accionados solicitaron que, en caso de que la acción fuera acogida, se les pagaran las mejoras del inmueble objeto de esta litis. Al respecto, debemos señalar que de conformidad con el artículo 64 del CPCA, el demandado opone excepciones, pero no formula pretensiones. Lo anterior salvo que establezca una contrademanda o reconvención con todos los requisitos requeridos al efecto. A falta de regulación expresa en el CPCA, el momento procesal oportuno para formular dicha reconvención, en tesis de principio, sería en la contestación de la demanda, de conformidad con el ordinal 38 del Código Procesal Civil, lo cual no sucedió en este caso.  Así las cosas, debe el Tribunal disponer que en este asunto los demandados no formularon ninguna reconvención en contra del ente actor, razón por la cual el referido pedimento no es atendible. 

 III.- Hechos probados. De relevancia para efectos del presente proceso, se tiene por acreditado lo siguiente: 1) Mediante acuerdo adoptado en el artículo 34 de la sesión 016-04 celebrada el 3 de mayo del 2014, la Junta Directiva del Iinstituto de Desarrollo Agrario (hoy INDER), autorizó la segregación y traspaso en favor del demandado Salas Villalobos de la Dirección16613 , plano catastrado P-864448-2003 que corresponde a un lote del Asentamiento Proyecto Cuenca del Río Aranjuez, Puntarenas (imágenes 55 a 67 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF). 2) En la escritura número 69 otorgada a las 9 horas del 20 de mayo del año 2004 y visible al folio 62 frente del tomo 29 del protocolo del notario Luis Enrique Wong Sánchez, el Instituto de Desarrollo Agrario segregó y traspasó el inmueble indicado en el hecho probado anterior al demandado Nombre138202  (imágenes 82 a 134 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF). 3) El inmueble indicado en los hechos probados anteriores fue inscrito a nombre del accionado Nombre138202  en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No. 00137495-000, con una medida de doscientos treinta y nueve mil ochocientos sesenta metros con veintinueve decímetros cuadrados (imágenes 75 a 81 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF).  PDF). 4) Mediante Informe DFOE-PGAA-20-2008 de 27 de agosto de 2008, la CGR ordenó al Presidente de la Junta Directiva del ente actor, en lo que interesa,  "(...) que se realice un análisis completo a las titulaciones efectuadas por el IDA, que no formaron parte de la muestra analizada por esta Contraloría General en este estudio, con el fin de determinar aquellos casos de titulaciones en terrenos propiedad del Patrimonio Natural del Estado y, de proceder, se realicen los procedimientos para recuperar las tierras. Se deberá informar periódicamente a esa Junta Directiva el avance en ejecución de dicho análisis, según el cronograma con las actividades, fechas y responsables que sobre el particular se elabore. (...)" (imágenes 23 a 36 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF).  5) En la escritura número 216-7 otorgada a las 7 horas 20 minutos del 8 de julio del 2010 y visible al folio 131 frente del tomo 7 del protocolo de la notaria Yesenia Villalobos Leitón, el demandado Salas Villalobos traspasó a la sociedad aquí accionada el inmueble inscrito en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No. 00137495-000 (imágenes 140 a 142 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF). 6) Mediante acuerdo adoptado en el artículo 15 de la sesión ordinaria 028-2013 celebrada el 30 de setiembre del 2013, la Junta Directiva del INDER declaró lesivo a los intereses públicos, entre otros, el acuerdo adoptado por la Junta Directiva de ese ente, adoptado en el artículo 34, sesión 016-04 del 3 de mayo del 2004, mediante el cual se traspasó al accionado Salas Villalobos la Dirección16614          , la cual está inscrita en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No. 00137495-000 (imágenes 150 a 152 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF). 7) El inmueble que se corresponde con el plano catastrado Placa26055 presenta un área con cobertura de bosque de 7 hectáreas 8460 metros cuadrados correspondiendo a un 32.71% de la totalidad del terreno de 23 hectáreas 9860, 29 metros cuadrados que clasifica como Patrimonio Natural del Estado. Las restantes 16 hectáreas 1400.19 metros cuadrados del referido inmueble no constituyen Patrimonio Natural del Estado (imágenes 319 a 349 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF). 8) El área con cobertura de bosque (7 hectáreas 8460 metros cuadrados) del inmueble que se corresponde con el plano catastrado Placa26055 ha sido protegida por su propietaria (así se infiere del informe visible en las imágenes 320 a 326 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF). 9) La demanda de este proceso fue presentada el 13 de febrero del 2014 (imagen 153 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF).

IV.- Hechos no probados. En lo que interesa a este proceso y por no haber prueba que los sustente, se tiene por indemostrado lo siguiente: 1) Que la totalidad del inmueble inscrito en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No. Placa26056 a nombre de la sociedad demandada y que se corresponde con el plano catastrado Placa26055 sea un bien de dominio público. 2) Si el inmueble inscrito en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No. Placa26056 a nombre de la sociedad demandada y que se corresponde con el plano catastrado Placa26055 está sometido a un régimen de conservación del Ministerio de Ambiente y Energía.  3) Que el INDER hubiese efectuado el análisis completo a la titulación dispuesta en favor del accionado Nombre138202  para la parcela 25 del bloque 5 del Proyecto de Titulación Cuenca del Río Aranjuez, Puntarenas, a efectos de determinar si esa titulación se efectuó sobre terrenos que constituyeran PNE, conforme lo ordenó la CGR. 

 V.- Objeto del proceso. En el presente proceso, el INDER pretende que se anule el acuerdo tomado por su Junta Directiva en el artículo 34, sesión 016-04 del 3 de mayo del 2004, mediante el cual se traspasó al accionado Nombre138202  la parcela 25 del bloque 5 del Proyecto de Titulación Cuenca Aranjuez y que se encuentra inscrita en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No. Placa26056. Por conexidad, pide que se invaliden también, las escrituras públicas en que se formalizó y protocolizó tanto la titulación de la finca referida como su posterior traspaso a la sociedad aquí demandada y el asiento registral de inscripción de la finca inscrita en el Registro Nacional, Provincia de Puntarenas, bajo Sistema de Folio Real Matrícula No. Placa26056, así como cualquier inscripción que depare de la inscripción del inmueble indicado. En lo medular, argumenta que el referido acuerdo es nulo por las siguientes razones: 1) Incumplimiento de los requisitos normativos necesarios previstos en la Ley de Titulación de Tierras en Reservas Nacionales o en su Reglamento, en concordancia con la Ley Forestal y el Reglamento a la Ley de Usos de Suelos. 2) Afectación del interés público porque, incumpliendo la normativa antes referida, autorizó el traspaso de una parcela que es parte del PNE. Así las cosas, de inicio se abordará el cumplimiento de los presupuestos del proceso de lesividad y de seguido se analizarán los vicios que plantean tanto el ente demandante como los terceros interesados (que no formulan pretensiones propias) así como los alegatos que esbozan los accionados. 

 VI.- Sobre los presupuestos para el proceso de lesividad. De previo al análisis sustantivo del caso concreto, estimamos necesario examinar el cumplimiento de los diversos presupuestos que impone el ordenamiento jurídico para la interposición de un proceso de lesividad, siendo que la ausencia de uno de ellos haría innecesario el examen de fondo. Además, su análisis deviene en una práctica oficiosa para el juzgador conforme a la regla iura novit curia por constituir elementos esenciales o presupuestos procesales de la acción. De manera general, la lesividad se constituye en un mecanismo jurisdiccional en virtud del cual la Administración pretende la supresión de un acto propio que genera efectos favorables o declara derechos en favor de un administrado. Desde ese plano, en este tipo de contiendas, la lesividad es de corte subjetivo, en tanto pretende la anulación de una conducta que concede un derecho subjetivo o, en general, un beneficio a una persona. Si bien se analiza la validez de una conducta pública concreta (y no general) de contenido favorable, ese control exige la participación del destinatario de esa conducta específica, a efectos de que pueda ejercitar su derecho de defensa y contradictorio respecto de pretensiones que buscan la alteración de su situación jurídica. Este proceso está regulado en el artículo 34 del CPCA, norma que fija los elementos previos y regulaciones procesales de esta figura, en relación con los numerales 173 inciso 6) y 183 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP). Desde la óptica de los presupuestos procesales, se imponen condiciones subjetivas, objetivas, procedimentales y temporales. En cuanto a la arista subjetiva, la legitimación activa se concede a la Administración autora del acto cuestionado, en tanto que el legitimado pasivo es el receptor de los efectos de la conducta declarada lesiva, sea, quien obtiene sus bondades. En su arista objetiva, debemos atender a que la lesividad se constituye en un mecanismo de supresión jurídica de actos administrativos –favorables o declarativos de derechos– que sean sustancialmente disconformes con el ordenamiento jurídico; sea, los actos que padezcan de algún nivel de invalidez, sea absoluta o relativa, en cualquiera de sus tipologías, conforme a lo dispuesto en los artículos 128, 158, 165 y concordantes de la LGAP. En lo que respecta al orden procedimental, la Administración debe declarar lesivo a los intereses públicos esa conducta dentro de un marco de acciones internas de la administración que son impostergables para formular la acción. En efecto, se impone que el jerarca máximo supremo de la Administración Pública respectiva declare la lesividad del acto, sea por lesión a intereses económicos, fiscales o de otra índole que se desprendan del interés público, para lo cual, ha de contar con un criterio jurídico-técnico de base que sustente esa determinación. A diferencia de otras figuras de supresión de conductas públicas (como es el caso de la nulidad oficiosa prevista en el artículo 173 LGAP), no requiere de audiencia al tercero, en tanto son acciones a lo interno de la Administración que buscan verificar la existencia expresa de voluntad administrativa emitida por el jerarca máximo, en el sentido de pretender la supresión del acto. Es dentro del proceso judicial que el tercero podrá establecer sus alegatos de defensa, por lo que la ausencia de su participación dentro de la fase administrativa para la declaratoria de lesividad, no cercena en modo alguno su derecho al debido proceso o procedimiento administrativo. Ahora bien, cuando el acto emane del Estado, sea, de la Administración Central, la demanda solo podrá ser incoada por la Procuraduría General de la República (canon 16 del CPCA), previo pedimento del jerarca máximo supremo y declaratoria interna de lesividad, con detalle de los motivos de ese criterio. Lo anterior aplica igualmente cuando el acto lesivo dimane de los Poderes Legislativo y Judicial, así como del Tribunal Supremo de Elecciones, en cuanto ejerzan función administrativa. Tal representación se impone, además, en el caso de los actos del Poder Judicial emitidos en el ejercicio de su función administrativa, como es el caso de los actos dictados por el Consejo Superior, cuya lesividad debe declararse por la Corte Plena. Si es el caso de las administraciones públicas descentralizadas, deberá declararla el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa. Debe aclararse que la pretensión anulatoria no puede ser planteada por vía de contrademanda. Finalmente, en cuanto a la dimensión temporal, la normativa procesal vigente (artículo 34 del CPCA) establece un plazo de un año contado a partir del día hábil siguiente a su emisión (que no de su comunicación) para declarar lesivo el acto a los intereses públicos en sede administrativa. Lo anterior, salvo los supuestos en que el acto padeciere de nulidad absoluta y siga surtiendo efectos, en cuyo caso, al tenor de lo regulado por el ordinal 34 inciso 1) del CPCA, esa declaratoria interna puede hacerse mientras éstos perduren. En tal hipótesis, el año se computa desde el cese de los mismos y la sentencia que disponga la eventual nulidad, lo hará únicamente para la anulación e inaplicabilidad futura de la conducta anulada. Luego de esa declaratoria (y no a partir del vencimiento de ese primer año), se otorga un plazo de un año para plantear la acción contenciosa administrativa a modo de plazo fatal de caducidad, según lo estatuye el artículo 39 inciso e) del CPCA. La excepción a estas regulaciones temporales se configura en tutela de dominio público, caso en el que la acción de lesividad no está sujeta a plazo, según se deriva del artículo 34 inciso 2) del CPCA, en aplicación de la cláusula general de imprescriptibilidad de ese tipo de bienes, según se deriva del canon 261 del Código Civil, lo que viene reconocido en el artículo 34 inciso 2) ejusdem. De esa manera, en esa materia de demanialidad, el plazo para declarar la lesividad en las normas procesales de referencia es inaplicable, lo que implica que puede disponerse en cualquier momento. De igual manera, en materia tributaria, el ordinal 41 inciso 2) del CPCA establece que el plazo máximo para incoar el proceso será el mismo que disponga el ordenamiento jurídico como plazo de prescripción para el respectivo derecho de fondo que se discute, regulación que de manera expresa aplica incluso en el proceso de lesividad. Finalmente, debe tomarse en cuenta que si el acto que se pretende anular fue dictado con anterioridad a la entrada en vigencia del CPCA (1 de enero del 2008), debe aplicarse lo dispuesto en el Transitorio III del citado cuerpo normativo, conforme al cual el régimen de impugnación de los actos administrativos que hayan quedado firmes en la vía administrativa antes de la vigencia del citado Código, se regirán por la legislación vigente en ese momento.

 VII.- En la especie, del análisis de los autos se concluye que el acto cuya anulación se pretende es el acuerdo adoptado por la Junta Directiva del ente actor en el artículo 34, sesión 016-04 del 3 de mayo del 2004, únicamente en lo que se refiere a la titulación de la Dirección16614           y que se encuentra inscrita en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No. 00137495-000, en favor del accionado Salas Villalobos. Esa conducta administrativa fue declarada lesiva a los intereses públicos por el jerarca supremo de ese ente público, mediante acuerdo adoptado en el artículo 15 de la sesión ordinaria 028-2013 celebrada el 30 de setiembre del 2013. De igual modo, la demanda la formula el referido instituto, como autor del acto cuestionado y se presenta en contra de las personas a favor de quienes surgen los efectos beneficiosos del acto (en este caso, tanto el beneficiario de la titulación como la actual propietaria registral del inmueble) por lo que, en términos del ámbito subjetivo (tanto activo como pasivo) y el objetivo se cumplen con las exigencias referidas. No se observa, tampoco deficiencia alguna en el elemento procedimental al existir una declaratoria interna de lesividad por parte del jerarca administrativo, según se ha expuesto. Ahora bien, en relación con el aspecto temporal cabe señalar que el acuerdo cuya nulidad se pretende versa sobre el examen de validez de un acto administrativo dictado en el año 2004, esto es, con anterioridad a la entrada en vigencia del CPCA. De conformidad con el Transitorio Tercero del citado cuerpo normativo, el régimen de impugnación de los actos administrativos que hayan quedado firmes en la vía administrativa antes de la vigencia del citado Código, se regirá por la legislación vigente en ese momento. Así las cosas, en el presente asunto deberán aplicarse los plazos de caducidad regulados en la ya derogada Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (en adelante LRJCA) para los procesos de lesividad. Al respecto, cabe reiterar que el accionante sostiene que la acción se ha ejercido en tiempo porque se está ante la recuperación de un bien de dominio público (específicamente por el artículo 14 de la Ley Forestal), materia en la cual, no corren plazos de caducidad. Por ello, estima el Tribunal que resulta indispensable determinar si se está o no frente a a un bien de dominio público para luego examinar lo relativo a los aspectos temporales del proceso de lesividad y de ser necesario, entrar a conocer el fondo del asunto.

VIII.- Sobre los bienes de dominio público. Por los argumentos que se alegan en esta causa, estimamos necesario referirnos brevemente a este tema. En ese sentido, el Tribunal parte de la premisa de que no todos los bienes de los entes públicos son de dominio público porque éstos cuentan, también, con bienes patrimoniales o de dominio privado. Esta distinción encuentra sustento en el propio Código Civil (en adelante CC), cuerpo normativo que en su artículo 261 señala que “Son cosas públicas las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona.”. En efecto, las relaciones que surgen entre el Estado (o un ente público menor) y los particulares con respecto a los bienes que se ubiquen dentro del dominio público y dentro del privado, tienen la diferencia sustancial de que, mientras las primeras deben someterse al régimen de Derecho Público e implican, por lo tanto, la aplicación de normas de subordinación; las segundas se caracterizan por la aplicación del Derecho Privado y se mueven dentro de elementos de coordinación, propios de este régimen. Esta distinción se reconoce, además, en los ordinales 169 inciso 1) y 170 del CPCA. Por ello es indispensable precisar en cada caso la naturaleza del bien en cuestión, pues de ello dependerá el régimen normativo aplicable para cada caso. De momento, interesa al Tribunal, referirse a los bienes de dominio público. Según se dijo, por su naturaleza este tipo de bienes se encuentran sometidos a un régimen especial de Derecho Público. Forman parte del demanio público, entendido como “(…) el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso directo o indirecto que toda persona puede hacer de ellos. (…)” (Sentencia No. 3145, dictada por la Sala Constitucional a las 9 horas 27 minutos del 28 de junio de 1996). En efecto, el dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son cosas que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera el comercio privado de los hombres. Así, son bienes que pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectos al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Ahora bien, los bienes demaniales, para ser tales, deben reunir algunos elementos que resultan indispensables. Uno primero, subjetivo, referido al sujeto o titular del bien. En este sentido, el sujeto que tiene a cargo su titularidad y administración ha de ser un ente público y no un particular. Paralelo a esta consideración, encontramos un segundo aspecto de importancia, a saber, partir del principio que los bienes de dominio público, por su naturaleza, no pueden ni deben, en ningún momento, pertenecer a los particulares. La razón por la que los bienes demaniales no pueden tener por titular a un sujeto particular, radica en el hecho que son cosas que tienen como finalidad la satisfacción del interés general, y están al servicio de la colectividad; lo que necesariamente se circunscribe a una función de carácter público, que, por sus alcances, difícilmente puede ser concebida como función de un sujeto de derecho privado. Un segundo elemento es el objetivo, que está dirigido a todos aquellos bienes que pueden ser incluidos dentro del dominio público. Al efecto, puede afirmarse que es muy amplia la gama de bienes que son susceptibles de formar parte del demanio público. Así, tenemos los bienes inmuebles, muebles, cosas corporales, incorporales, fungibles y no fungibles, consumibles y no consumibles, divisibles y no divisibles, simples y compuestas, cosas principales y accesorias, universalidad de derechos, entre otros. Como tercer elemento está el normativo, conforme al cual el carácter demanial de los bienes depende de que exista una norma que así lo declare. Se requiere, entonces, de una afectación normativa, en virtud de la cual el bien entre a formar parte del demanio público. En nuestro ordenamiento, los artículos 261 y 262 del CC, dicen de la necesidad de esta afectación cuando establecen, con toda claridad que serán cosas públicas y dedicadas al uso público, las que así se designen por ley. En consecuencia, puede afirmarse que será el legislador quien decida cuales bienes forman parte del dominio público y cuáles integran el dominio privado. Así, el dominio público es un concepto jurídico, lo que significa que su existencia depende del tratamiento expreso que le dé el legislador; por lo que sin ley que le sirva de fundamento ningún bien o cosa tendrá ese carácter. Por último, tenemos al elemento teleológico o finalista, según el cual, los bienes demaniales, para ser considerados como tales deben, también, estar dedicados al uso público. Esto es, tener como fin el interés general, o sea, de la comunidad. Nuestro CC también consagra expresamente este elemento. Es así como el numeral 261 señala que son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Esa misma norma distingue, además, aquellos bienes que, pese a pertenecer a un ente público, carecen de esa vocación de uso o utilidad pública, catalogándolas como privadas. En conclusión, para que un bien sea considerado como dominio público es necesaria la reunión, en forma simultánea, de los cuatro elementos citados. No es suficiente la presencia de alguno de ellos, ya que, si no concurren todos, el bien quedaría excluido de la categorización demanial. En este sentido, el tratadista Miguel Marienhoff, en lo que interesa, ha señalado que “(…) Para determinar la condición jurídica de un bien, no basta considerar, por ejemplo, sólo el elemento teleológico o destino, sino también la naturaleza de su titular, elemento subjetivo, porque sólo puede haber dominio público cuando están reunidos los cuatro elementos que lo caracterizan.(…)”. En el supuesto de que exista duda respecto de la categorización, resulta indispensable el examen de cada uno de estos elementos. Si convergen los cuatro, es clara la demanialidad del bien, pero si faltase uno de ellos, por regla general, no podrá ser catalogado como tal. Por otra parte, el demanio público ofrece una protección especial a los bienes que lo conforman. En este sentido, dentro de sus características tenemos que son inalienables, imprescriptibles, inembargables. Por ello la acción para recuperarlos no está sujeta a plazos de caducidad, como expresamente lo señala el numeral 34 del CPCA (condición que deriva de su característica de imprescriptibilidad) y su uso o aprovechamiento están sujetos al poder de policía a cargo de la institución a la que corresponda su administración y titularidad. Asimismo, están fuera del comercio privado de los hombres, en el sentido que no son susceptibles de apropiación privada. Sin embargo, el ente público sí puede otorgar derechos de aprovechamiento a sujetos privados a través de concesiones de uso. Finalmente, la acción administrativa, a través de potestades de autotutela y policía, sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. En conclusión, los bienes de dominio público y los de privado presentan un régimen jurídico distinto, que se insiste se desprende del numeral 261 del CC. El dominio público es inalienable e imprescriptible, con todas las consecuencias que de ello se derivan. Por su parte, los bienes de dominio privado del Estado están sujetos a las reglas ordinarias de la propiedad privada.  El criterio para distinguir estas dos categorías atiende, como se explicó, a la concurrencia de los cuatro elementos ya analizados, esto es, el subjetivo, normativo, objetivo y el finalista. Se trata, entonces, de un concepto jurídico, por lo que su existencia pende de una declaración formal de la Administración (además legislativa) de someter a régimen de dominio público determinados bienes. En abono a lo anterior, se ha señalado que el dominio público se concibe más como una técnica de intervención y base material para el ejercicio de funciones o potestades públicas, que como una relación de propiedad (ver al efecto la resolución No. 04587-97, de la Sala Constitucional).

IX.- Sobre la naturaleza del bien que se discute en el caso concreto. En el presente asunto se ha tenido por acreditado que en el acuerdo adoptado en el artículo 34 de la sesión 016-04 citada, la Junta Directiva INDER autorizó la segregación y traspaso en favor del demandado Nombre138202  de la Dirección16613 , plano catastrado P-864448-2003 que corresponde a un lote del Asentamiento Proyecto Cuenca del Río Aranjuez, Puntarenas. Ese inmueble fue inscrito a nombre del accionado Nombre138202  en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No. Placa26056, con una medida de doscientos treinta y nueve mil ochocientos setenta metros con veintinueve decímetros cuadrados (imágenes 75 a 81 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF). En el año 2010, el demandado Nombre138202  traspasó el inmueble en cuestión a la sociedad aquí también accionada, quien actualmente es su propietaria registral. Luego, en el año 2013, la Junta Directiva del INDER declaró lesivo a los intereses públicos, entre otros, el referido acuerdo adoptado en el artículo 34 de la sesión 016-04 citada, al estimar, entre otros, que en el expediente administrativo existía una certificación del SINAC conforme a la cual el inmueble estaba constituido parcialmente por PNE y que el demandado Nombre138202  no aportó, en su momento el estudio de uso conforme de suelos ni el informe del Instituto Geográfico Nacional. Por su parte, en la demanda el INDER argumenta el incumplimiento de los requisitos normativos necesarios previstos en la Ley de Titulación de Tierras en Reservas Nacionales o en su Reglamento, en concordancia con la Ley Forestal y el Reglamento a la Ley de Usos de Suelos junto con la afectación del interés público ya que, incumpliendo la normativa antes referida, se autorizó el traspaso de una parcela que es parte del PNE. En este sentido, para determinar si ese inmueble integra o no el demanio público, debe analizarse la concurrencia de los elementos subjetivo, normativo, objetivo y el finalista. En cuanto al primero, tenemos que los inmuebles en cuestión pertenecieron, en su momento al IDA. El hecho que hoy se encuentren inscritos a nombre de la demandada no afecta el cumplimiento del elemento subjetivo, toda vez que esa inscripción no convalida una eventual nulidad en caso de que, en efecto, se hubiesen traspasado bienes de dominio público. Precisamente, la acción de lesividad ostenta una finalidad de reivindicación de ese dominio, en la medida en que la razón misma de la demanda es la recuperación de una franja de terreno que, siendo parte del régimen de demanialidad, se alega fue trasladado de manera ilegítima al régimen privado. Por otra parte, se cumple también el elemento objetivo en tanto se trata de bienes inmuebles que son susceptibles de integrar el demanio público. Sin embargo, estima el Tribunal que, en el caso concreto, concurren parcialmente los elementos normativos y el teleológico, por las razones que de seguido se exponen.

X.- En relación con el elemento normativo, el argumento del ente actor es que el inmueble titulado constituye PNE, de conformidad con el artículo 13 de la Ley Forestal y, en ese tanto, constituye un bien de dominio público. Agrega que esa afectación constaba en el expediente administrativo desde el momento en que se efectuó la titulación, lo que confirma que ésta fue inválida. Sobre este punto, hay que tener presente que mediante el Informe DFOE-PGAA-20-2008 citado, la CGR ordenó Presidente del ente actor, en lo que interesa,  "(...) que se realice un análisis completo a las titulaciones efectuadas por el IDA, que no formaron parte de la muestra analizada por esta Contraloría General en este estudio, con el fin de determinar aquellos casos de titulaciones en terrenos propiedad del Patrimonio Natural del Estado y, de proceder, se realicen los procedimientos para recuperar las tierras. Se deberá informar periódicamente a esa Junta Directiva el avance en ejecución de dicho análisis, según el cronograma con las actividades, fechas y responsables que sobre el particular se elabore. (...)" (imágenes 13 a 25 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF). Precisamente el inmueble titulado en favor del accionado Nombre138202  no estaba dentro de la muestra a la que hace referencia el citado informe, razón por la cual era indispensable que el INDER efectuara el estudio pertinente a efectos de que se estableciera, con la contundencia requerida, si constituía o no PNE para, en caso de ser requerido, establecer los procesos necesarios para su recuperación. Pues bien, no se probó en esta litis que el ente actor hubiese cumplido lo ordenado por el órgano contralor ni que hubiese constatado, antes de formular este proceso, que el inmueble que aquí se analiza constituyera PNE. Lo anterior es importante porque, en efecto, la certificación que sirvió de base al acuerdo que aquí se impugna establece que ese inmueble está parcialmente afecto al PNE, pero omite indicar la extensión y el porcentaje de afectación respecto del lote completo, aspectos indispensables para efectuar el examen de legalidad requerido en esta litis; máxime cuando el inmueble propiedad de la sociedad accionada tiene una medida de 23 hectáreas 9860, 29 metros cuadrados. Como estamos frente a una acción mediante la cual el INDER pretende despojar a la sociedad aquí demandada de su derecho propiedad, era indispensable que ese ente efectuara los estudios que ordenó la CGR para que se determinará, con la exactitud y certeza exigida en estos casos, cuál era la extensión del inmueble que estaba afecta al PNE. Como el ente actor fue omiso en ese aspecto, obligó al Tribunal a procurar probanzas técnicas que permitieran determinar ese dato, específicamente el informe SINAC-ACOPAC-OSREO-PPC-193-2018 y la certificación SINAC - ACOPAC - OSREO - CERT -083-2018 citadas, emitidos por el Área de Conservación Pacífico Central del SINAC. Conforme a estas probanzas el inmueble objeto de esta litis y que se corresponde con el plano catastrado P-864448-2003 presenta un área con cobertura de bosque de 7 hectáreas 8460 metros cuadrados correspondiendo a un 32.71% de la totalidad del terreno de 23 hectáreas 9860, 29 metros cuadrados, la cual clasifica como PNE. Esas mismas pruebas concluyen que el área con cobertura de bosque (7 hectáreas 8460 metros cuadrados) del referido inmueble ha sido protegida por su propietaria. Además, esos elementos demostrativos son contundentes en señalar que las restantes 16 hectáreas 1400.19 metros cuadrados del referido inmueble no constituyen PNE (imágenes 319 a 349 del expediente judicial digital escaneado en un único archivo PDF). Lo anterior permite al Tribunal concluir que la afectación normativa requerida tratándose de bienes de dominio público no concurre para la totalidad del inmueble inscrito en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No. 00137495-000, sino únicamente para las 7 hectáreas 8460 metros cuadrados (que corresponden a un 32.71% de la totalidad del terreno) que clasifican como PNE, las cuales, a su vez, cumplen con el elemento finalista dada la vocación de uso público de las áreas boscosas, de conformidad los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal y, en general, del ordenamiento jurídico ambiental. En conclusión, al concurrir los elementos requeridos, las 7 hectáreas 8460 metros cuadrados del inmueble inscrito en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No. 00137495-000 que constituyen PNE, están afectas al demanio público.

XI.- Pero no ocurre lo mismo respecto de las restantes 16 hectáreas 1400.19 metros cuadrados del referido inmueble que no constituyen PNE y en las cuales, en ese tanto, no existe una afectación normativa al demanio público. De los motivos que sirven de fundamento a la declaratoria de lesividad y los argumentos de la demanda, se observa que el único que refiere a una eventual demanialidad del inmueble es el relacionado con la supuesta pertenencia al PNE. Sin embargo, como indicamos, conforme a las probanzas técnicas allegadas a los autos, el Tribunal tiene absoluta certeza de que esas 16 hectáreas 1400.19 metros cuadrados del referido inmueble que no constituyen PNE y que, entonces, no estaría afecto a los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal. Así las cosas, respecto de esta extensión del inmueble, no se observa la afectación normativa al dominio público que alega el ente actor. A mayor abundamiento debemos señalar que en nuestro criterio, de los artículos 3 y 32 de la Ley No. 6735, Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario (vigente al momento de la titulación en favor de la demandada cuya nulidad aquí se pretende) no puede derivarse esa afectación al dominio público. Esas normas indican, por una parte, que una de las funciones del INDER es cooperar en la conservación de los recursos naturales del país y administrar en nombre del Estado las reservas nacionales (situación que no aplica a este caso por cuanto el inmueble no constituye una reserva nacional); por otra, el numeral 32 citado enlista los bienes que forman parte de los recursos que posee el ente para el cumplimiento de sus fines legales. Primero, esa norma no indica expresamente que los bienes que formen parte del patrimonio del INDER para el cumplimiento de sus fines sean, en todos los casos, bienes de dominio público. Más aún, la lista contempla expresamente supuestos de bienes de dominio privado, tal es el caso del inciso b) (Las tierras del dominio privado del Estado o de sus instituciones, que sean traspasadas al Instituto de Desarrollo Agrario, conforme a la ley). Tampoco en el caso de los incisos c) y j) (Las tierras que el Instituto adquiera por cualquier medio legal, para destinarlas a sus programas de desarrollo agrario y los bienes donados al Instituto por personas físicas o jurídicas, privadas y públicas para los fines de esta ley) se establece que esas tierras constituyan, per se, dominio público. Tampoco se encuentra esa afectación especial en el numeral 33 del mismo cuerpo normativo, según el cual los bienes y recursos que constituyen el patrimonio del INDER, solo podrán ser aplicados para los fines previstos en esta ley, sin distinguir si constituyen bienes de dominio privado o público. Así, no puede este Tribunal concluir que cualquier inmueble que haya sido adquirido por el ente demandante para cumplir con los objetivos de su ley, debe entenderse como de dominio público; en tanto nada obsta para que en la consecución de esos fines pueden estar presentes bienes de dominio privado. Se insiste que el dominio público es un concepto jurídico, por lo que su existencia pende de una declaración formal de la Administración (además, legislativa) de someter a régimen de dominio público determinados bienes, la que en el subjúdice se extraña respecto de 16 hectáreas 1400.19 metros cuadrados del inmueble del Partido de Puntarenas inscrito bajo la matrícula de folio real No. Placa26056. Presumir que son bienes dominicales porque, en su momento, el IDA los obtuvo para el cumplimiento de sus fines legales o de que al ser un inmueble propiedad de un ente público forma parte, automáticamente, del demanio público, llevaría a desconocer la existencia de bienes de dominio privado del ente actor, así como vincular el régimen de demanialidad exclusivamente al elemento subjetivo, con independencia de los demás elementos que lo integran y la afectación especial legislativa que, en ese sentido, exige el numeral 261 del CC, la jurisprudencia y doctrina imperante, así como el derecho de propiedad de la sociedad demandante.

XII.- En los términos en que esta demanda fue planteada, es criterio del Tribunal que el solo hecho de que esas 16 hectáreas 1400.19 metros cuadrados del inmueble del Partido de Puntarenas inscrito bajo la matrícula de folio real No. Placa26056 no constituyan PNE, impiden que estén afectas al demanio público. Pero debemos advertir, además, que respecto de esa extensión resulta más clara la ausencia del elemento finalista, esto es, la vocación permanente al uso o utilidad pública de los bienes. Lo anterior si se toma en cuenta que se trata de un inmueble cuyo destino legal fue, desde un inicio, la utilización en programas de titulación a los beneficiarios que cumplieran los requisitos para tales efectos. Así, siempre han estado dentro del comercio privado de los hombres, porque una vez que se adjudican entran a formar parte, con algunas limitaciones legales, del patrimonio del sujeto de derecho privado beneficiado, inscribiéndose a su nombre. Si bien en el caso concreto se alega que el demandado Nombre138202  no calificaba para ser beneficiaria de la titulación, lo cierto es que, si se hubiera adjudicado a un sujeto que sí cumpliera con las condiciones requeridas, igualmente ese inmueble hubiese salido del dominio del ente actor para ingresar a la propiedad privada del adjudicatario. Por ende, se trata de bienes que dejan de formar parte del patrimonio del ente público para ingresar al patrimonio de sujetos particulares; situación que sería a todas luces incompatible si se tratara de bienes demaniales en tanto éstos no pueden salir del dominio del Estado o los entes públicos, menos aún inscribirse a nombre de particulares. No está demás señalar que la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en el fallo No. 182-F-S1-2009, de las 16 horas 27 minutos del 19 de febrero de 2009, se pronunció respecto de que no todos los inmuebles que el IDA (hoy INDER) adquiera para el cumplimiento de sus fines constituyen bienes de dominio público, haciendo un énfasis particular en aquellos que son traspasados por ese ente a sujetos particulares. Indicó al efecto que "(....) por disposición del artículo 12, inciso b) de la Ley de Tierras y Colonización, quedan afectados a sus fines “Los fundos rústicos del dominio privado del Estado”, pero ello no implica por sí, que su naturaleza sea “sui generis” o demanial, en los términos establecidos por la Sala Constitucional. Para estar sujetos a ese régimen jurídico especial, distinto al que rige el dominio privado, es decir, para formar parte del demanio público, necesariamente debe mediar, como ya se indicó, una ley específica que así lo establezca o que por la finalidad del mismo; uso público, su naturaleza lo determine. De no estarse en alguno de los dos supuestos indicados, entonces se trata de bienes de dominio privado o patrimoniales de la Administración, como sucede en este asunto. Es cierto que el legislador en el artículo 7 ibídem, exceptuó del carácter de inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, a los bienes “que estuvieren bajo el dominio privado del Estado,”, sin embargo, el Ad quem fue claro al señalar, lo que comparte esta Sala, que dicho artículo establece cuáles bienes quedan afectos al demanio público “…no dándole tal característica a los bienes como los aquí en disputa. Por otra parte las fincas que el Instituto adquiere con la finalidad de dotar de tierras a las personas que no la tienen o la tienen en cantidad suficiente para ser entregadas mediante contratos de asignación de tierras, tienen un régimen especial al estar sometidas a ciertas limitaciones, pero ello no implica de manera alguna que se trata de bienes demaniales tal y como lo indica el recurrente, por cuanto incluso pueden ser hipotecados, arrendados, vendidos, si cuentan con la autorización expresa de la Junta Directiva de dicho ente, lo cual no podría hacerse si se tratara de bienes demaniales, …”. Agrega esta Sala, los inmuebles, como los que están en litigio, no revisten tal naturaleza, toda vez que, conforme lo establecido en el artículo 53 ibídem, al que incluso se hace referencia en el recurso, ese tipo bienes pueden ser vendidos, de acuerdo con sus facultades, por las instituciones que los adquieran “…en o por pago de créditos a su favor,” si el IDA no resuelve su compra dentro de los 90 días siguientes al ofrecimiento que se le hace, en virtud del deber de preferencia impuesto en su beneficio. Con otras palabras, bajo el argumento del demandado de que la afectación de esos bienes está dada por la Ley no. 2825 ídem, se reitera, lo que no es cierto, cómo explicar entonces, más aún, justificar y demostrar, que la Institución que lo adquirió puede vender un bien que se supone “demanial”, si el IDA no lo compra en el plazo indicado? Sencillamente porque el bien no es de esa naturaleza. (...)”. Por todo lo expuesto y ante la ausencia de los elementos normativo y teleológico, es criterio de este Tribunal que las 16 hectáreas 1400.19 metros cuadrados del inmueble del Partido de Puntarenas inscrito bajo la matrícula de folio real No. Placa26056 no constituyen PNE, no están afectados al demanio público y más bien, en su momento, fueron parte del dominio privado del ente actor y hoy, son propiedad de la sociedad demandada. 

 XIII.- Sobre la inadmisibilidad parcial de la demanda por incumplimiento del presupuesto temporal del proceso de lesividad. Habiéndose establecido que el inmueble que se corresponde con el plano catastrado Placa26055 e inscrito en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas bajo la matrícula de folio real No. Placa26056 a nombre de la sociedad aquí demandada presenta un área con cobertura de bosque de 7 hectáreas 8460 metros cuadrados (que corresponden a un 32.71% de la totalidad del terreno) que clasifica como PNE y que, en ese tanto, forma parte del demanio público; estimamos que se cumple el elemento temporal del proceso de lesividad, únicamente respecto de esa extensión del inmueble. Lo anterior porque aun y cuando el acuerdo cuya nulidad se gestiona fue emitido en el 2004 y la declaratoria de lesividad se dictó en el año 2013, lo cierto es que la acción para recuperar bienes de dominio público es imprescriptible y, por ende, no está a ningún plazo. Sin embargo, respecto de las restantes 16 hectáreas 1400.19 metros cuadrados del referido inmueble que no constituyen PNE ni forman parte del demanio público, estimamos que este proceso de lesividad es inadmisible porque se pide la nulidad de un acuerdo adoptado por el ente actor en mayo del 2004 y como ya hemos descartado que estemos frente a un bien de dominio público cuya tutela no está sujeta a plazos, la acción debía ejercerse dentro de los plazos establecidos para tales efectos por el ordenamiento jurídico. De conformidad con el Transitorio III del CPCA, el régimen de impugnación de los actos administrativos que hayan quedado firmes en la vía administrativa antes de la vigencia del citado Código (como en el presente caso), se regirá por la legislación vigente en ese momento. Así las cosas, en este asunto deberán aplicarse los plazos de caducidad regulados en la ya derogada LRJCA para los procesos de lesividad. En este sentido, el artículo 35 de ese cuerpo normativo señalaba que cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretendiera demandar su anulación, ante la jurisdicción contencioso-administrativa, previamente debería declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza, en el plazo de cuatro años contados a partir de la fecha en que hubiera sido dictado. En complemento de ello, el artículo 37 inciso 3) de la misma Ley señalaba que el plazo para que la Administración formulara el proceso de lesividad era de dos meses contados a partir del día siguiente a aquél en que lo impugnado se declaró lesivo a los intereses públicos. Así, se trataba de dos plazos diferentes: el primero de cuatro años contados a partir del dictado del acto para declararlo lesivo, el segundo de dos meses contados a partir de tal declaratoria para interponer el proceso de lesividad en sede jurisdiccional. Si el acuerdo cuya nulidad se pretende y mediante el cual se traspasó el inmueble al demandado Nombre138202  aparentemente sin cumplir los requisitos legales exigidos al efecto, fue dictado el 3 de mayo del 2004 y fue declarado lesivo a los intereses públicos por el jerarca supremo del INDER mediante acuerdo adoptado artículo 15 de la sesión ordinaria 028-2013 celebrada el 30 de setiembre del 2013; resulta evidente que, respecto de esas 16 hectáreas 1400.19 metros cuadrados del referido inmueble que no constituyen PNE ni forman parte del demanio público, la declaratoria de lesividad en sede administrativa fue dictada fuera del plazo de cuatro años que estipulaba el numeral 35 ya indicado, incumpliéndose con el presupuesto temporal requerido en los procesos de lesividad, según explicamos ut supra. Lo anterior porque la declaratoria interna realizada por el jerarca administrativo fue emitida casi diez años después de haberse adoptado aquel primero (que concluyó la titulación y traspasó el inmueble a la accionada) que, de manera instantánea, concedía el efecto favorable que ahora se pretende invalidar. Cabe destacar que para los efectos del ordinal 21 de la LRJCA, no se trata de un acto de efecto continuado, de suerte que posibilitara el ejercicio de la acción bajo examen, como presupuesto para su supresión por invalidez a efectos de la inaplicabilidad a futuro. opera por ende el régimen de temporalidad aludido para la declaratoria interna de lesividad, sea, el plazo cuatrienal mencionado, mismo que fue, en demasía, superado. Esta falencia produce un impacto sustancial en este proceso ya que la desatención de dicho plazo lleva a la pérdida de esa potestad de declaratoria de lesividad por parte del jerarca administrativo, incumpliendo uno de los aspectos esenciales del proceso de lesividad impuesto por ley expresa. Esa desatención, conforme fue precisado en los apartes previos de este fallo, lleva a la inadmisibilidad del proceso. Para agravar la situación, también observa el Tribunal que esta causa fue establecido fuera del plazo de dos meses que establecía el numeral 37 inciso 3) de la LRJCA. Así las cosas, lo procedente en derecho es declarar inadmisible la demanda respecto de la impugnación del acuerdo cuestionado en relación con las 16 hectáreas 1400.19 metros cuadrados del referido inmueble que no constituyen PNE ni forman parte del demanio público. Lo anterior de conformidad con el Transitorio III del CPCA y el artículo 35 de la LRJCA. Por la forma en que se resuelve, debemos ingresar al fondo de lo debatido, sea, si la conducta formal impugnada se dictó con cumplimiento o no los requisitos establecidos al efecto, únicamente en relación con las 7 hectáreas 8460 metros cuadrados (que corresponden a un 32.71% de la totalidad del terreno) que clasifica como PNE y que forma parte del demanio público, según hemos expuesto.

XIV.- Sobre el examen de validez de la conducta formal impugnada. Luego de un mesurado análisis y de la ponderación de las probanzas técnicas allegadas, el Tribunal llega al convencimiento de que las 7 hectáreas 8460 metros cuadrados, que constituyen un 32.71% de la totalidad del inmueble que se corresponde con el plano catastrado P-864448-2003, inscrito en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas bajo la matrícula de folio real Placa26057 inicialmente titulado al demandado Nombre138202  en el acuerdo cuya nulidad se pretende,  hoy inscrito a nombre de la sociedad aquí demandada y que clasifican como PNE forma parte del demanio público, porque se cumplen con todos los elementos requeridos para tales efectos, según explicamos en los Considerandos precedentes. La sola condición de dominio público que ha sido constatada por el Tribunal respecto de esas 7 hectáreas 8460 metros cuadrados, hace que el acuerdo impugnado contenga vicios de nulidad absoluta que recaen, en lo fundamental, en los elementos motivo, contenido y fin. Lo anterior en tanto adjudicaron a la accionada un inmueble que constituye parcialmente PNE (en un 32.71 % de su extensión), lo que impedía que esas 7 hectáreas 8460 metros cuadrados fueran parte del comercio privado de los hombres y que pudieran titularse e inscribirse en favor de particulares como se hizo, en este caso, a nombre del demandado Nombre138202 , ni tampoco traspasarse a la sociedad aquí accionada, actual propietaria. Con base en lo analizado, concluye este Tribunal que el acto impugnado es parcialmente lesivo a los intereses públicos y sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico, solo en cuanto a la titulación de esas 7 hectáreas 8460 metros cuadrados que constituyen PNE. Por ello, de conformidad con los artículos 11, 131, 132, 133, 158, 166, 169 y 171 de la LGAP deberá declararse la nulidad absoluta parcial del acuerdo adoptado por la Junta Directiva del INDER en el artículo 34 de la sesión 016-04 celebrada el 3 de mayo del 2004, únicamente en lo que se refiere a la titulación de 7 hectáreas 8460 metros cuadrados de la finca Partido de Puntarenas Folio Real No 137495-000 al demandado Nombre138202 , en virtud de que esa extensión del inmueble constituye PNE. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 164 inciso 2) de la LGAP y 122 inciso k) del CPCA y dada su conexidad con la conducta formal anulada deberán invalidarse parcialmente también las escrituras número 69 visible al folio 62 frente del tomo número 29 otorgada ante el notario Enrique Wong Sánchez y número 216 visible al folio 131 del tomo número 7 otorgada ante la notaria Yesenia Villalobos Leitón, solo en lo que se refiere al traspaso de las 7 hectáreas 8460 metros cuadrados de la finca Partido de Puntarenas, Folio Real No 137495-000 a los demandados, en virtud de que esa extensión del inmueble constituye PNE. De conformidad con los artículos 171 de la LGAP y 131 del CPCA, esta declaración de nulidad absoluta tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de los actos anulados, todo sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. Para lo que corresponda, deberá comunicarse esta sentencia al Archivo Nacional para que se proceda a las anotaciones respectivas en los protocolos indicados. Asimismo, por conexidad deberá anularse parcialmente el asiento registral de inscripción de la finca inscrita en el Registro Nacional, Provincia de Puntarenas, Folio Real No 137495-000, solo en lo que se refiere a la titulación y traspaso de las 7 hectáreas 8460 metros cuadrados del referido inmueble, en virtud de que esa extensión del inmueble constituye PNE y fueron inscritos indebidamente, primero a nombre del demandado Nombre138202  y luego a nombre de la sociedad accionada, actual propietaria del inmueble. En ese sentido, se ordena a la Notaría del Estado que, conforme al informe SINAC-ACOPAC-OSREO-PPC-193-2018 y la certificación SINAC - ACOPAC - OSREO - CERT -083-2018 citadas, proceda a segregar esas 7 hectáreas 8460 metros cuadrados de la finca Partido de Puntarenas, Folio Real No Placa26053 citado, se emitan los planos catastrados respectivos y, posteriormente, se inscriban a nombre del Estado por constituir PNE. Todos estos aspectos se establecerán en fase de ejecución de sentencia. Finalmente, deberá rechazarse la pretensión dirigida a que se anule cualquier inscripción que depare de la inscripción del inmueble inscrito en el Registro Nacional, Provincia de Puntarenas, bajo sistema de Folio Real Matrícula No Placa26053, porque constituye un pedimento abstracto, futuro e incierto, condiciones que impiden que este Tribunal efectuar el examen de legalidad correspondiente.

XV.- Sobre las excepciones. Los accionados formularon las excepciones de falta de legitimación en su doble modalidad y la de falta de derecho. La falta de legitimación activa debe ser rechazada. Lo anterior porque el INDER formuló la demanda como autor de la conducta formal invalidada parcialmente, de conformidad con el artículo 10) inciso 5) del CPCA. La falta de legitimación pasiva debe ser acogida en relación con el demandado Nombre138202  porque si bien fue la persona a quien se tituló el inmueble objeto de análisis en este proceso, lo cierto es que lo traspasó a la sociedad Savil Comercial S.A. desde el año 2010, quien actualmente es su propietaria registral y quien debía ser accionada de conformidad con el ordinal 12 inciso 3) del mismo CPCA. También debe ser rechazada la defensa de falta de derecho ya que por razones explicadas ut supra, el acuerdo impugnado resulta absolutamente nula, únicamente en cuanto tituló 7 hectáreas 8460 metros cuadrados de la finca Partido de Puntarenas, Folio Real No 137495-000 que constituyen PNE y por ende, eran parte del dominio público, razón por la cual no podían ser traspasadas a sujetos privados como sucedió en este caso primero, en favor del señor Nombre138202  y luego en favor de la sociedad demandada. Por ende, la demanda debe ser declarada parcialmente con lugar, como en efecto se hace.

XVI.- Sobre la vigencia de la medida cautelar. A efectos de garantizar el objeto del proceso, estima este órgano colegiado que debe mantenerse vigente la medida cautelar dictada en la resolución No. 2727-2014-T dictada a las 15 horas 30 minutos del 20 de octubre del 2014, hasta tanto no se encuentre firme esta sentencia.

  XVII- Sobre las costas. De conformidad con el numeral 193 del CPCA, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, estima el Tribunal que existe motivo suficiente para aplicar las excepciones que fija la normativa aplicable ya que ha existido un vencimiento recíproco y, además, tanto el accionado Salas Villalobos como la sociedad demandada contaban con un acto favorable que es el que se ha anulado en esta causa, lo que permite calificarlos como litigantes de buena fe. Por ende, se resuelve este asunto sin especial condena en costas

POR TANTO

Como prueba para mejor resolver, se admiten los siguientes documentos: a) Las certificaciones SINAC-ACOPAC- OSREO-CERT-073-2018 de 23 de octubre del 2018 y SINAC-ACOPACOSREO-CERT-083-2018 de 16 de noviembre del 2018. b) El informe SINAC-ACOPAC-OSREO-PPC-193-2018 de 21 de setiembre del 2018. Se declara inadmisible la demanda de lesividad presentada por el Instituto de Desarrollo Rural únicamente respecto de la impugnación del acuerdo adoptado por su Junta Directiva en el artículo 34 de la sesión 016-04 celebrada el 3 de mayo del 2004, referida a la titulación de las 16 hectáreas 1400.19 metros cuadrados del inmueble inscrito en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de Folio Real No Placa26053 porque no constituyen Patrimonio Natural del Estado ni forman parte del demanio público. Por la forma en que se resuelve, se omite pronunciamiento sobre las excepciones formuladas y los argumentos alegados sobre este extremo. En relación con la impugnación del referido acuerdo respecto de las restantes 7 hectáreas 8460 metros cuadrados de la finca del Partido de Puntarenas, matrícula de Folio Real No Placa26053 que sí constituyen Patrimonio Natural del Estado y son parte del dominio público, se acoge la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por el demandado Nombre138203 . Se rechazan las excepciones de falta de legitimación pasiva y falta de derecho formuladas por Savil Comercial S.A. En consecuencia, se declara parcialmente con lugar la demanda, entendiéndose rechazada en lo otorgado expresamente: 1) Se declara la nulidad absoluta parcial del acuerdo adoptado por la Junta Directiva del ente accionante en el artículo 34 de la sesión 016-04 celebrada el 3 de mayo del 2004, únicamente en lo que se refiere a la titulación de 7 hectáreas 8460 metros cuadrados de la finca Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No Placa26053 al demandado Nombre138202 . 2) Por conexidad, se declara la nulidad absoluta parcial de las escrituras número 69 visible al folio 62 frente del tomo número 29 otorgada ante el notario Enrique Wong Sánchez y número 216 visible al folio 131 del tomo número 7 otorgada ante la notaria Yesenia Villalobos Leitón, solo en lo que se refiere al traspaso de las 7 hectáreas 8460 metros cuadrados de la finca Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No Placa26053 al demandado Nombre138202  y a la sociedad aquí accionada. 3) Por conexidad, se declara la nulidad absoluta parcial del asiento registral de inscripción de la finca inscrita en el Registro Nacional, Provincia de Puntarenas, Folio Real No Placa26053, solo en lo que se refiere al traspaso de las 7 hectáreas 8460 metros cuadrados que constituyen Patrimonio Natural del Estado y fueron inscritas indebidamente, primero a nombre del demandado Nombre138202  y luego a nombre de la sociedad accionada, actual propietaria del inmueble. 4) Esta declaratoria de nulidad absoluta tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de los actos anulados, todo sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. 5) Deberá comunicarse esta sentencia al Archivo Nacional y al Registro Nacional a efectos de las anotaciones respectivas en los protocolos y asientos indicados. 6) En virtud de la nulidad parcial del asiento registral de inscripción del inmueble inscrito en el Registro Nacional, Provincia de Puntarenas, matrícula de folio real No Placa26053 que ya ha sido declarada, se ordena a la Notaría del Estado que proceda a segregar esas 7 hectáreas 8460 metros cuadrados de la finca Partido de Puntarenas, Folio Real No Placa26053 citado, se emitan los planos catastrados respectivos y, posteriormente, se inscriban a nombre del Estado por constituir Patrimonio Natural del Estado. Todos estos aspectos se establecerán en fase de ejecución de sentencia. 6) Se mantiene la vigencia de la medida cautelar dictada en este proceso hasta tanto no esté firme esta sentencia. 7) Se resuelve este asunto sin especial condena en costas. 

Cynthia Abarca Gómez

Silvia Consuelo Fernández Brenes              José Roberto Garita Navarro

EXPEDIENTE: 14-000967-1027-CA

PROCESO DE PURO DERECHO

ACTOR: INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL

DEMANDADOS: Nombre138202     , SAVIL COMERCIAL S.A.

TERCEROS INTERESADOS: EL ESTADO, EL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN.

 

 

 

 

Documento firmado por:

CYNTHIA ABARCA GOMEZ, JUEZ/A DECISOR/A

ROBERTO GARITA NAVARRO, JUEZ/A DECISOR/A

SILVIA FERNÁNDEZ BRENES, JUEZ/A DECISOR/A

 

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Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 26-03-2026 07:05:49.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

VI.- On the prerequisites for the lesividad process. Prior to the substantive analysis of the specific case, we deem it necessary to examine compliance with the various prerequisites imposed by the legal system for the filing of a lesividad process, as the absence of one of them would make the examination of the merits unnecessary. Furthermore, its analysis becomes an ex officio practice for the judge pursuant to the rule iura novit curia, as they constitute essential elements or procedural prerequisites of the action. Generally speaking, lesividad constitutes a jurisdictional mechanism by virtue of which the Administration seeks the suppression of one of its own acts that generates favorable effects or declares rights in favor of an administrated party. From this perspective, in this type of dispute, lesividad is subjective in nature, as it seeks the annulment of a conduct that grants a subjective right or, in general, a benefit to a person. Although the validity of a specific (and not general) public conduct of favorable content is analyzed, such control requires the participation of the recipient of that specific conduct, so that they may exercise their right of defense and contradictory regarding claims that seek the alteration of their legal situation. This process is regulated in Article 34 of the CPCA, a rule that sets the prior elements and procedural regulations of this figure, in relation to numerals 173 (6) and 183 of the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública, hereinafter LGAP). From the standpoint of procedural prerequisites, subjective, objective, procedural, and temporal conditions are imposed. Regarding the subjective aspect, standing to sue is granted to the Administration that authored the challenged act, while the defendant is the recipient of the effects of the conduct declared harmful, that is, the one who obtains its benefits. In its objective aspect, we must note that lesividad constitutes a mechanism for the legal suppression of administrative acts—favorable or declaratory of rights—that are substantially inconsistent with the legal system; that is, acts that suffer from some level of invalidity, whether absolute or relative, in any of its typologies, pursuant to the provisions of Articles 128, 158, 165 and concordant articles of the LGAP. With regard to the procedural order, the Administration must declare that conduct harmful to public interests within a framework of internal administrative actions that are essential for formulating the action. Indeed, it is required that the supreme highest-ranking official of the respective Public Administration declare the lesividad of the act, whether due to injury to economic, fiscal, or other interests arising from the public interest, for which purpose they must have a legal-technical opinion as a basis to support that determination. Unlike other figures for the suppression of public conducts (such as the ex officio nullity provided for in Article 173 LGAP), it does not require a hearing for the third party, as these are internal Administration actions that seek to verify the express existence of administrative will issued by the highest-ranking official, in the sense of seeking the suppression of the act. It is within the judicial process that the third party may establish their defense arguments; therefore, the absence of their participation in the administrative phase for the declaration of lesividad does not in any way curtail their right to due process or administrative procedure. Now, when the act emanates from the State, that is, from the Central Administration, the lawsuit may only be filed by the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) (canon 16 of the CPCA), upon prior request from the supreme highest-ranking official and internal declaration of lesividad, with a detail of the reasons for that criterion. The foregoing also applies when the harmful act emanates from the Legislative and Judicial Branches, as well as from the Supreme Electoral Tribunal (Tribunal Supremo de Elecciones), insofar as they exercise administrative functions. Such representation is also required in the case of acts of the Judicial Branch issued in the exercise of its administrative function, such as acts issued by the Superior Council (Consejo Superior), whose lesividad must be declared by the Full Court (Corte Plena). In the case of decentralized public administrations, it must be declared by the supreme highest body of the administrative hierarchy. It must be clarified that the annulment claim cannot be raised via a counterclaim. Finally, regarding the temporal dimension, the current procedural regulations (Article 34 of the CPCA) establish a period of one year starting from the next business day following its issuance (not its notification) to declare the act harmful to public interests in the administrative venue. The foregoing, except in cases where the act suffers from absolute nullity and continues to have effects, in which case, pursuant to numeral 34 (1) of the CPCA, said internal declaration may be made as long as those effects persist. In such a hypothesis, the year is computed from their cessation, and the judgment ordering the eventual nullity shall do so only for the annulment and future inapplicability of the annulled conduct. After that declaration (and not from the expiration of that first year), a period of one year is granted to file the contentious-administrative action as a final limitation period, as established in Article 39(e) of the CPCA. The exception to these temporal regulations is configured in the protection of public domain, in which case the lesividad action is not subject to any time limit, as derived from Article 34 (2) of the CPCA, in application of the general clause of imprescriptibility of that type of property, as derived from canon 261 of the Civil Code, which is recognized in Article 34 (2) ejusdem. Thus, in this matter of public domain, the period to declare lesividad in the procedural rules of reference is inapplicable, which implies that it may be ordered at any time. Similarly, in tax matters, numeral 41 (2) of the CPCA establishes that the maximum period to file the process shall be the same as that provided by the legal system as the statute of limitations for the respective substantive right under discussion, a regulation that expressly applies even in the lesividad process. Finally, it must be taken into account that if the act sought to be annulled was issued prior to the entry into force of the CPCA (January 1, 2008), the provisions of Transitory Provision III of the cited normative body must be applied, according to which the challenge regime for administrative acts that have become final in the administrative venue before the effectiveness of that Code shall be governed by the legislation in force at that time.

VII.- In the instant case, from the analysis of the case file, it is concluded that the act whose annulment is sought is the agreement adopted by the Board of Directors (Junta Directiva) of the plaintiff entity in Article 34, session 016-04 of May 3, 2004, solely with regard to the titling of plot 25 of block 5 of the Aranjuez Basin Titling Project (Proyecto de Titulación Cuenca Aranjuez), which is registered in the National Registry (Registro Nacional), Partido de Puntarenas, real folio registration number 00137495-000, in favor of the defendant Salas Villalobos. That administrative conduct was declared harmful to public interests by the supreme highest-ranking official of that public entity, through an agreement adopted in Article 15 of ordinary session 028-2013 held on September 30, 2013. Similarly, the lawsuit is filed by the referenced institute, as the author of the challenged act, and is brought against the persons in whose favor the beneficial effects of the act arise (in this case, both the beneficiary of the titling and the current registered owner of the property). Therefore, in terms of the subjective (both active and passive) and the objective scope, the referenced requirements are met. No deficiency is observed, either, in the procedural element, as there exists an internal declaration of lesividad by the administrative highest-ranking official, as has been stated. Now, in relation to the temporal aspect, it should be noted that the agreement whose nullity is sought concerns the examination of the validity of an administrative act issued in 2004, that is, prior to the entry into force of the CPCA. Pursuant to Transitory Provision Three of the cited normative body, the challenge regime for administrative acts that have become final in the administrative venue before the effectiveness of that Code shall be governed by the legislation in force at that time. Thus, in the present matter, the limitation periods regulated in the now-repealed Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, hereinafter LRJCA) for lesividad processes must be applied. In this regard, it bears reiterating that the plaintiff maintains that the action has been timely exercised because it concerns the recovery of a public domain asset (specifically by virtue of Article 14 of the Forestry Law (Ley Forestal)), a matter in which limitation periods do not run. Therefore, the Tribunal deems it essential to determine whether or not this concerns a public domain asset, and then to examine matters relating to the temporal aspects of the lesividad process, and if necessary, to proceed to hear the merits of the case.

VIII.- On public domain assets. Due to the arguments alleged in this cause, we deem it necessary to briefly refer to this topic. In this sense, the Tribunal starts from the premise that not all assets of public entities are public domain assets because they also have patrimonial or private domain assets. This distinction finds support in the Civil Code itself (hereinafter CC), a normative body that in its Article 261 states that "Things are public which, by law, are permanently destined to any service of general utility, and those from which everyone can benefit because they are delivered for public use. All other things are private and subject to particular property, even if they belong to the State or the Municipalities, who in this case, as civil persons, are not differentiated from any other person." Indeed, the relationships that arise between the State (or a lesser public entity) and individuals with respect to assets located within the public domain and within the private domain have the substantial difference that, while the former must submit to the Public Law regime and imply, therefore, the application of rules of subordination; the latter are characterized by the application of Private Law and operate within elements of coordination, typical of this regime. This distinction is also recognized in numerals 169 (1) and 170 of the CPCA. Therefore, it is essential to specify in each case the nature of the asset in question, as the applicable regulatory regime for each case will depend on this. For the moment, the Tribunal is interested in referring to public domain assets. As stated, by their nature, this type of asset is subject to a special regime of Public Law. They form part of the public demesne (demanio público), understood as "(...) the set of assets subject to a special legal regime distinct from that governing private domain, which, in addition to belonging to or being under the administration of public legal persons, are affected or destined for purposes of public utility and which manifests itself in the direct or indirect use that every person may make of them. (...)" (Judgment No. 3145, issued by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) at 9:27 a.m. on June 28, 1996). Indeed, the public domain is composed of assets that manifest, by express will of the legislator, a special destiny to serve the community, the public interest. They are things that do not belong individually to private parties and are destined for public use and subject to a special regime, outside the private commerce of men. Thus, they are assets that belong to the State in the broadest sense of the concept, are attached to the service they provide, and are invariably essential by virtue of an express rule. Now, demanial assets, in order to be such, must meet some elements that are indispensable. A first one, subjective, referring to the subject or owner of the asset. In this sense, the subject in charge of its ownership and administration must be a public entity and not a private party. Parallel to this consideration, we find a second important aspect, namely, starting from the principle that public domain assets, by their nature, cannot and must not, at any time, belong to private parties. The reason why demanial assets cannot be owned by a private subject lies in the fact that they are things whose purpose is the satisfaction of the general interest and are at the service of the community; which is necessarily confined to a function of a public nature, which, due to its scope, can hardly be conceived as a function of a subject of private law. A second element is the objective one, which is directed at all those assets that can be included within the public domain. In this regard, it can be affirmed that the range of assets susceptible to forming part of the public demesne is very wide. Thus, we have real property, personal property, corporeal things, incorporeal things, fungible and non-fungible things, consumable and non-consumable things, divisible and non-divisible things, simple and compound things, principal and accessory things, universality of rights, among others. As a third element, there is the normative one, according to which the demanial character of the assets depends on the existence of a rule that so declares it. A normative affectation is thus required, by virtue of which the asset becomes part of the public demesne. In our legal system, Articles 261 and 262 of the CC speak of the necessity of this affectation when they establish, with complete clarity, that those things designated by law shall be public things dedicated to public use. Consequently, it can be affirmed that it will be the legislator who decides which assets form part of the public domain and which integrate the private domain. Thus, public domain is a legal concept, which means that its existence depends on the express treatment given to it by the legislator; therefore, without a law serving as its foundation, no asset or thing will have that character. Finally, we have the teleological or finalist element, according to which demanial assets, in order to be considered as such, must also be dedicated to public use. That is, to have the general interest, that is, of the community, as their purpose. Our CC also expressly enshrines this element. Thus, numeral 261 states that things are public which, by law, are permanently destined to any service of general utility, and those from which everyone can benefit because they are delivered for public use. That same rule further distinguishes those assets which, despite belonging to a public entity, lack that vocation for public use or utility, classifying them as private. In conclusion, for an asset to be considered public domain, the simultaneous convergence of the four cited elements is necessary. The presence of just one of them is not sufficient, because if they do not all concur, the asset would be excluded from the demanial categorization. In this sense, the jurist Miguel Marienhoff, in what is relevant, has pointed out that "(...) To determine the legal condition of an asset, it is not enough to consider, for example, only the teleological element or destiny, but also the nature of its owner, a subjective element, because public domain can only exist when the four elements that characterize it are present.(...)." In the event that there is doubt regarding the categorization, the examination of each of these elements is indispensable. If all four converge, the demaniality of the asset is clear, but if one of them is missing, as a general rule, it cannot be classified as such. On the other hand, the public demesne offers special protection to the assets that comprise it. In this sense, among its characteristics, we find that they are inalienable, imprescriptible, and unseizable. For this reason, the action to recover them is not subject to limitation periods, as expressly stated in numeral 34 of the CPCA (a condition derived from its characteristic of imprescriptibility), and their use or exploitation is subject to the police power under the charge of the institution responsible for their administration and ownership. Likewise, they are outside the private commerce of men, in the sense that they are not susceptible to private appropriation. However, the public entity may grant exploitation rights to private subjects through concessions of use. Finally, administrative action, through powers of self-protection (autotutela) and police power, substitutes for the possessory actions to recover the domain. In conclusion, public domain assets and private assets present a distinct legal regime, which, it is insisted, derives from numeral 261 of the CC. Public domain is inalienable and imprescriptible, with all the consequences that derive from this. For their part, the State's private domain assets are subject to the ordinary rules of private property. The criterion to distinguish these two categories attends, as explained, to the concurrence of the four elements already analyzed, that is, the subjective, normative, objective, and finalist elements. It is, then, a legal concept, and therefore its existence depends on a formal declaration by the Administration (in addition to the legislative one) to subject certain assets to the public domain regime. In support of the above, it has been pointed out that public domain is conceived more as a technique of intervention and material basis for the exercise of public functions or powers, than as a property relationship (see to this effect resolution No. 04587-97, of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional)).

IX.- On the nature of the asset discussed in the specific case. In the present matter, it has been established that in the agreement adopted in Article 34 of the cited session 016-04, the INDER Board of Directors authorized the segregation and transfer in favor of the defendant Salas Villalobos of plot 5-25, cadastral map P-864448-2003, which corresponds to a lot in the Aranjuez River Basin Project Settlement (Asentamiento Proyecto Cuenca del Río Aranjuez), Puntarenas. That property was registered in the name of the defendant Salas Villalobos in the National Registry (Registro Nacional), Partido de Puntarenas, real folio registration number 00137495-000, with an area of two hundred thirty-nine thousand eight hundred seventy square meters and twenty-nine square decimeters (images 75 to 81 of the scanned digital judicial file in a single PDF file). In 2010, the defendant Salas Villalobos transferred the property in question to the company also sued here, which is currently its registered owner. Later, in 2013, the INDER Board of Directors declared harmful to public interests, among others, the referenced agreement adopted in Article 34 of the cited session 016-04, upon considering, among other things, that in the administrative file there was a certification from SINAC according to which the property was partially constituted by PNE and that the defendant Salas Villalobos did not provide, at the time, the study of the use in conformity with soils (uso conforme de suelos) or the report from the National Geographic Institute (Instituto Geográfico Nacional). For its part, in the lawsuit, INDER argues the non-compliance with the necessary regulatory requirements provided for in the Law on Land Titling in National Reserves (Ley de Titulación de Tierras en Reservas Nacionales) or its Regulations, in accordance with the Forestry Law (Ley Forestal) and the Regulations to the Law on Land Use (Reglamento a la Ley de Usos de Suelos), together with the affectation of the public interest, since, in non-compliance with the aforementioned regulations, the transfer of a plot that is part of the PNE was authorized. In this sense, to determine whether or not that property integrates the public demesne, the concurrence of the subjective, normative, objective, and finalist elements must be analyzed. Regarding the first, we have that the properties in question belonged, at the time, to the IDA. The fact that they are currently registered in the name of the defendant does not affect the fulfillment of the subjective element, since that registration does not validate a potential nullity in the event that public domain assets were indeed transferred. Precisely, the lesividad action holds a purpose of reclamation of that domain, to the extent that the very reason for the lawsuit is the recovery of a strip of land that, being part of the public domain regime, is alleged to have been illegitimately transferred to the private regime. On the other hand, the objective element is also met insofar as these are real properties that are susceptible to integrating the public demesne. However, the Tribunal deems that, in the specific case, the normative and teleological elements are only partially present, for the reasons set forth below.

X.- In relation to the normative element, the plaintiff entity's argument is that the titled property constitutes PNE, pursuant to Article 13 of the Forestry Law (Ley Forestal) and, to that extent, constitutes a public domain asset. It adds that this affectation was recorded in the administrative file from the moment the titling was carried out, which confirms that it was invalid. On this point, it must be borne in mind that through the cited Report DFOE-PGAA-20-2008, the CGR ordered the President of the plaintiff entity, in what is relevant, "(...) to conduct a complete analysis of the titlings carried out by the IDA, which were not part of the sample analyzed by this General Comptroller's Office (Contraloría General) in this study, in order to determine those cases of titlings on lands owned by the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) and, if appropriate, to carry out the procedures to recover the lands. Periodic information shall be provided to that Board of Directors on the progress in the execution of said analysis, according to the schedule with the activities, dates, and responsible parties prepared in this regard. (...)" (images 13 to 25 of the scanned digital judicial file in a single PDF file). Precisely, the property titled in favor of the defendant Salas Villalobos was not within the sample referred to in the cited report, which is why it was essential for INDER to conduct the pertinent study so that it could be established, with the required forcefulness, whether or not it constituted PNE, in order to, if required, establish the necessary processes for its recovery. Well, it was not proven in this litigation that the plaintiff entity had complied with what was ordered by the oversight body, nor that it had verified, before formulating this process, that the property analyzed here constituted PNE. The foregoing is important because, indeed, the certification that served as the basis for the agreement challenged here establishes that this property is partially affected to the PNE, but omits indicating the extent and percentage of affectation with respect to the complete lot, essential aspects for conducting the legality examination required in this litigation; especially when the property owned by the defendant company has an area of 23 hectares 9860.29 square meters. As we are dealing with an action through which INDER seeks to deprive the defendant company of its property right, it was essential for that entity to carry out the studies ordered by the CGR so that it could be determined, with the exactitude and certainty required in these cases, the extent of the property that was affected to the PNE. As the plaintiff entity failed in that aspect, it obliged the Tribunal to procure technical evidence to permit the determination of that data, specifically the cited reports SINAC-ACOPAC-OSREO-PPC-193-2018 and certification SINAC - ACOPAC - OSREO - CERT -083-2018, issued by the Central Pacific Conservation Area (Área de Conservación Pacífico Central) of SINAC. According to this evidence, the property subject to this litigation, which corresponds to cadastral map P-864448-2003, presents an area with forest cover (cobertura boscosa) of 7 hectares 8460 square meters, corresponding to 32.71% of the total land area of 23 hectares 9860.29 square meters, which classifies as PNE. These same pieces of evidence conclude that the area with forest cover (cobertura boscosa) (7 hectares 8460 square meters) of the referenced property has been protected by its owner. Furthermore, these demonstrative elements are conclusive in indicating that the remaining 16 hectares 1400.19 square meters of the referenced property do not constitute PNE (images 319 to 349 of the scanned digital judicial file in a single PDF file). The foregoing allows the Tribunal to conclude that the required normative affectation regarding public domain assets does not exist for the entirety of the property registered in the National Registry (Registro Nacional), Partido de Puntarenas, real folio registration number 00137495-000, but only for the 7 hectares 8460 square meters (corresponding to 32.71% of the total land area) that classify as PNE, which, in turn, meet the finalist element given the public use vocation of forested areas, pursuant to Articles 13, 14, and 15 of the Forestry Law (Ley Forestal) and, in general, of the environmental legal system. In conclusion, as the required elements concur, the 7 hectares 8460 square meters of the property registered in the National Registry (Registro Nacional), Partido de Puntarenas, real folio registration number 00137495-000 that constitute PNE are affected to the public demesne (demanio público).

XI.- But the same does not hold true for the remaining 16 hectares 1400.19 square meters of the referenced property that do not constitute PNE and for which, to that extent, there is no normative affectation to the public demesne. From the reasons serving as the basis for the declaration of lesividad and the arguments of the lawsuit, it is observed that the only one referring to a potential public domain status of the property is that related to its alleged belonging to the PNE. However, as indicated, according to the technical evidence adduced in the case file, the Tribunal has absolute certainty that those 16 hectares 1400.19 square meters of the referenced property do not constitute PNE and, therefore, would not be affected by Articles 13, 14, and 15 of the Forestry Law (Ley Forestal). Thus, regarding this extension of the property, the normative affectation to the public domain alleged by the plaintiff entity is not observed. For greater abundance, we must point out that in our opinion, from Articles 3 and 32 of Law No. 6735, Law Creating the Agrarian Development Institute (Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario) (in force at the time of the titling in favor of the defendant whose nullity is sought here), that affectation to the public domain cannot be derived. Those rules indicate, on the one hand, that one of INDER's functions is to cooperate in the conservation of the country's natural resources and to administer, in the name of the State, the national reserves (a situation that does not apply to this case because the property does not constitute a national reserve); on the other hand, the cited numeral 32 lists the assets that form part of the resources the entity possesses for the fulfillment of its legal purposes. First, that rule does not expressly state that the assets forming part of INDER's patrimony for the fulfillment of its purposes are, in all cases, public domain assets. Moreover, the list expressly contemplates cases of private domain assets, such as subsection b) (The lands from the private domain of the State or its institutions, that are transferred to the Agrarian Development Institute (Instituto de Desarrollo Agrario), in accordance with the law). Nor is it established in the case of subsections c) and j) (The lands that the Institute acquires by any legal means, to destine them to its agrarian development programs, and the assets donated to the Institute by natural or legal persons, private and public, for the purposes of this law) that those lands constitute, per se, public domain.

Nor is that special designation found in numeral 33 of the same regulatory body, according to which the assets and resources that constitute the patrimony of INDER may only be applied toward the purposes set forth in this law, without distinguishing whether they constitute assets of private or public domain. Thus, this Court cannot conclude that any property that may have been acquired by the plaintiff entity to fulfill the objectives of its law must be understood as being of public domain; inasmuch as nothing prevents assets of private domain from being present in the pursuit of those purposes. It must be stressed that public domain is a legal concept, so its existence depends on a formal declaration by the Administration (and, moreover, a legislative one) subjecting certain assets to the public domain regime, a declaration which, in the case sub judice, is lacking with respect to the 16 hectares and 1400.19 square meters of the property in the Partido de Puntarenas registered under real folio number 00137495-000. To presume that they are assets of the public domain (bienes dominicales) because, at the time, the IDA obtained them for the fulfillment of its legal purposes, or because being a property owned by a public entity automatically makes them part of the public domain (demanio público), would lead to denying the existence of assets of private domain belonging to the plaintiff entity, as well as to linking the public domain regime exclusively to the subjective element, independent of the other elements that make it up and the special legislative designation that, in that sense, is required by numeral 261 of the CC, prevailing jurisprudence and doctrine, as well as the property right of the plaintiff company.

XII.- In the terms in which this complaint was filed, it is the Court's opinion that the mere fact that those 16 hectares and 1400.19 square meters of the property in the Partido de Puntarenas registered under real folio number 00137495-000 do not constitute PNE precludes them from being subject to the public domain. But we must also note that, regarding that area, the absence of the finality element, that is, the permanent calling for public use or utility of the assets, is even clearer. The foregoing is understood when considering that it is a property whose legal purpose was, from the outset, use in titling programs for beneficiaries who met the requirements for such purposes. Thus, they have always been within the private commerce of individuals, because once they are awarded they become part, with some legal limitations, of the assets of the benefited private legal subject, being registered in their name. Although in the specific case it is alleged that the defendant Salas Villalobos did not qualify to be a beneficiary of the titling, the truth is that, had it been awarded to a subject who did meet the required conditions, that property would likewise have left the domain of the plaintiff entity to enter the private property of the awardee. Therefore, these are assets that cease to be part of the public entity's patrimony to enter the patrimony of private subjects; a situation that would be clearly incompatible if they were assets of the public domain (bienes demaniales) since these cannot leave the domain of the State or public entities, much less be registered in the name of private individuals. It is not superfluous to point out that the First Chamber of the Supreme Court of Justice, in ruling No. 182-F-S1-2009, of 16 hours 27 minutes on February 19, 2009, pronounced that not all properties that the IDA (now INDER) acquires for the fulfillment of its purposes constitute assets of public domain, placing particular emphasis on those that are transferred by that entity to private subjects. To that effect, it indicated that "(....) by provision of Article 12, subsection b) of the Ley de Tierras y Colonización, 'Rustic estates of the private domain of the State' are designated for its purposes, but that does not in itself imply that their nature is 'sui generis' or of the public domain, in the terms established by the Constitutional Chamber. To be subject to that special legal regime, different from the one governing private domain, that is, to form part of the public domain, there must necessarily be, as already indicated, a specific law that so establishes or that, by the purpose of the same; public use, its nature determines it. If neither of the two indicated scenarios applies, then they are assets of private domain or patrimonial assets of the Administration, as is the case in this matter. It is true that the legislator in Article 7 ibidem excepted from the character of inalienable and not susceptible of acquisition by claim or possession, those assets 'that were under the private domain of the State,' however, the Ad quem was clear in pointing out, which this Chamber shares, that said article establishes which assets are designated for the public domain '…not giving such characteristic to assets like those in dispute here. On the other hand, the farms that the Institute acquires with the purpose of providing land to people who do not have it or have it in insufficient quantity to be given through land assignment contracts, have a special regime being subject to certain limitations, but that does not in any way imply that they are assets of the public domain (bienes demaniales) as the appellant indicates, since they can even be mortgaged, leased, sold, if they have the express authorization of the Board of Directors of said entity, which could not be done if they were assets of the public domain, …'. This Chamber adds, the properties, like those in litigation, do not possess such a nature, given that, in accordance with the provisions of Article 53 ibidem, to which reference is even made in the appeal, these types of assets can be sold, in accordance with their faculties, by the institutions that acquire them '…in or through payment of credits in their favor,' if the IDA does not resolve to purchase them within 90 days following the offer made to it, by virtue of the right of first refusal imposed for its benefit. In other words, under the defendant's argument that the designation of those assets is given by Law No. 2825 idem, it is reiterated, which is not true, how then to explain, even more, to justify and demonstrate, that the Institution that acquired it can sell an asset that is supposedly 'of the public domain (demanial),' if the IDA does not buy it within the indicated period? Simply because the asset is not of that nature. (...)". For all the foregoing reasons and in the absence of the normative and teleological elements, it is the opinion of this Court that the 16 hectares and 1400.19 square meters of the property in the Partido de Puntarenas registered under real folio number 00137495-000 do not constitute PNE, are not designated to the public domain, and rather, at the time, were part of the private domain of the plaintiff entity and today, are the property of the defendant company.

              XIII.- On the partial inadmissibility of the complaint for failure to comply with the temporal prerequisite of the lesividad process. Having established that the property corresponding to the cadastral map P-864448-2003 and registered in the National Registry, Partido de Puntarenas under real folio number 00137495-000 in the name of the defendant company herein presents an area with forest cover (cobertura de bosque) of 7 hectares and 8460 square meters (corresponding to 32.71% of the total land) that classifies as PNE and that, to that extent, forms part of the public domain; we consider that the temporal element of the lesividad process is met, only with regard to that area of the property. The foregoing because even though the agreement whose annulment is sought was issued in 2004 and the declaration of lesividad was issued in 2013, the truth is that the action to recover public domain assets is imprescriptible and, thus, is not subject to any time limit. However, with respect to the remaining 16 hectares and 1400.19 square meters of the referenced property that do not constitute PNE nor form part of the public domain, we consider this lesividad process inadmissible because it seeks the annulment of an agreement adopted by the plaintiff entity in May 2004, and as we have already ruled out that we are dealing with a public domain asset whose protection is not subject to time limits, the action should have been exercised within the time limits established for such purposes by the legal system. In accordance with Transitorio III of the CPCA, the regime for challenging administrative acts that became final in the administrative venue before the entry into force of the said Code (as in the present case), shall be governed by the legislation in force at that time. Thus, in this matter, the expiration periods regulated in the now-repealed LRJCA for lesividad processes must be applied. In this sense, Article 35 of that regulatory body stated that when the Administration itself, author of some act declaratory of rights, intended to sue for its annulment before the administrative-litigation jurisdiction, it should previously declare it injurious (lesivo) to the public, economic, or other interests, within the period of four years counted from the date on which it had been issued. Complementing this, Article 37, subsection 3) of the same Law stated that the period for the Administration to file the lesividad process was two months counted from the day after that on which the challenged act was declared injurious to public interests. Thus, there were two different periods: the first of four years counted from the issuance of the act to declare it injurious (lesivo), the second of two months counted from such declaration to file the lesividad process in the judicial venue. If the agreement whose annulment is sought and through which the property was transferred to the defendant Salas Villalobos apparently without complying with the legal requirements demanded for that purpose, was issued on May 3, 2004, and was declared injurious to public interests by the supreme head of INDER through an agreement adopted in Article 15 of the ordinary session 028-2013 held on September 30, 2013; it is evident that, regarding those 16 hectares and 1400.19 square meters of the referenced property that do not constitute PNE nor form part of the public domain, the declaration of lesividad in the administrative venue was issued outside the four-year period stipulated by the aforementioned numeral 35, failing to comply with the temporal prerequisite required in lesividad processes, as we explained supra. The foregoing because the internal declaration made by the administrative head was issued almost ten years after that first one (which concluded the titling and transferred the property to the defendant) had been adopted, which, instantaneously, granted the favorable effect now sought to be invalidated. It should be noted that for the purposes of ordinal 21 of the LRJCA, this is not an act of continued effect, such that it would make possible the exercise of the action under examination, as a prerequisite for its suppression due to invalidity for purposes of future inapplicability. The aforementioned temporality regime therefore operates for the internal declaration of lesividad, that is, the mentioned four-year period, the same that was, excessively, surpassed. This deficiency produces a substantial impact on this process since the disregard of that period leads to the loss of that power of declaration of lesividad by the administrative head, failing to comply with one of the essential aspects of the lesividad process imposed by express law. That disregard, as was specified in the previous sections of this ruling, leads to the inadmissibility of the process. To aggravate the situation, the Court also observes that this case was filed outside the two-month period established by numeral 37, subsection 3) of the LRJCA. Thus, what is procedurally appropriate in law is to declare the complaint inadmissible regarding the challenge of the questioned agreement in relation to the 16 hectares and 1400.19 square meters of the referenced property that do not constitute PNE nor form part of the public domain. The foregoing in accordance with Transitorio III of the CPCA and Article 35 of the LRJCA. Due to the manner in which it is resolved, we must enter into the merits of the dispute, that is, whether the challenged formal conduct was issued with or without compliance with the requirements established for that purpose, only in relation to the 7 hectares and 8460 square meters (corresponding to 32.71% of the total land) that classifies as PNE and that forms part of the public domain, as we have stated.

XIV.- On the examination of the validity of the challenged formal conduct. After a measured analysis and weighing of the technical evidence provided, the Court reaches the conviction that the 7 hectares and 8460 square meters, which constitute 32.71% of the total property corresponding to the cadastral map P-864448-2003, registered in the National Registry, Partido de Puntarenas under real folio number 00137495-000 initially titled to the defendant Salas Villalobos in the agreement whose annulment is sought, today registered in the name of the defendant company herein, and which classify as PNE, forms part of the public domain, because all the elements required for such purposes are met, as we explained in the preceding Recitals (Considerandos). The mere condition of public domain that has been verified by the Court with respect to those 7 hectares and 8460 square meters means that the challenged agreement contains defects of absolute nullity that fall, fundamentally, on the elements of motive, content, and purpose. The foregoing, inasmuch as they awarded to the defendant a property that partially constitutes PNE (in 32.71% of its area), which prevented those 7 hectares and 8460 square meters from being part of the private commerce of individuals and from being able to be titled and registered in favor of private parties as was done, in this case, in the name of the defendant Salas Villalobos, nor transferred to the defendant company herein, the current owner. Based on what has been analyzed, this Court concludes that the challenged act is partially injurious (lesivo) to public interests and substantially inconsistent with the legal system, only with regard to the titling of those 7 hectares and 8460 square meters that constitute PNE. Therefore, in accordance with Articles 11, 131, 132, 133, 158, 166, 169, and 171 of the LGAP, the partial absolute nullity must be declared of the agreement adopted by the Board of Directors of INDER in Article 34 of session 016-04 held on May 3, 2004, only with regard to the titling of 7 hectares and 8460 square meters of the farm Partido de Puntarenas Real Folio No. 137495-000 to the defendant Salas Villalobos, by virtue of the fact that that area of the property constitutes PNE. In accordance with the provisions of Articles 164, subsection 2) of the LGAP and 122, subsection k) of the CPCA, and given their connection with the annulled formal conduct, the following must also be partially invalidated: deed number 69 visible on folio 62 front of volume number 29 granted before notary Enrique Wong Sánchez, and deed number 216 visible on folio 131 of volume number 7 granted before notary Yesenia Villalobos Leitón, only with regard to the transfer of the 7 hectares and 8460 square meters of the farm Partido de Puntarenas, Real Folio No. 137495-000 to the defendants, by virtue of the fact that that area of the property constitutes PNE. In accordance with Articles 171 of the LGAP and 131 of the CPCA, this declaration of absolute nullity has declaratory and retroactive effects to the effective date of the annulled acts, all without prejudice to rights acquired in good faith. For appropriate purposes, this judgment must be communicated to the National Archive so that the respective annotations can be made in the indicated protocols. Likewise, by connection, the registry entry of the property registered in the National Registry, Province of Puntarenas, Real Folio No. 137495-000 must be partially annulled, only with regard to the titling and transfer of the 7 hectares and 8460 square meters of the referenced property, by virtue of the fact that that area of the property constitutes PNE and was improperly registered, first in the name of the defendant Salas Villalobos and then in the name of the defendant company, current owner of the property. In that sense, the Notary of the State is ordered to, in accordance with the report SINAC-ACOPAC-OSREO-PPC-193-2018 and the certification SINAC - ACOPAC - OSREO - CERT -083-2018 cited, proceed to segregate those 7 hectares and 8460 square meters from the cited farm Partido de Puntarenas, Real Folio No. 137495-000, to issue the respective cadastral maps, and, subsequently, to register them in the name of the State for constituting PNE. All these aspects will be established in the judgment execution phase. Finally, the claim seeking the annulment of any registration derived from the registration of the property registered in the National Registry, Province of Puntarenas, under the Real Folio System Registration No. 137495-000, must be rejected, because it constitutes an abstract, future, and uncertain petition, conditions that prevent this Court from conducting the corresponding legality examination."

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Text of the resolution

Sign Document

 

 

Tribunal Contencioso Administrativo,

II Circuito Judicial de San José, Dirección04 

Central 2545-00-03                                                   Fax 2545-00-33

                Correo Electrónico ...01

_________________________________________________________________________

EXPEDIENTE: 14-000967-1027-CA

PROCESO DE PURO DERECHO

ACTOR: INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL

DEMANDADOS: Nombre138202   , SAVIL COMERCIAL S.A.

TERCEROS INTERESADOS: EL ESTADO, EL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN.

No. 069-2019-VI

 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN SEXTA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Dirección144 . Dirección01 ,  at sixteen hours twenty minutes on the fourteenth of June, two thousand nineteen.

 Lesividad process declared of pure law established by the INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL (hereinafter INDER) represented by its special judicial attorney-in-fact Rodrigo Cervantes Barrantes, divorced, attorney, identity card CED90613 and resident of Montes de Oca, against Nombre138202   , married, merchant, identity card CED60207, resident of Montes de Oro, Puntarenas and against SAVIL COMERCIAL S.A., legal ID CED109333 represented by the defendant Nombre138202 , in his condition as unlimited generalísimo attorney-in-fact. The SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN (hereinafter SINAC) represented by its special judicial attorney-in-fact Nombre23673  , single, attorney, identity card CED91177, resident of Desamparados, and the STATE represented by the prosecutor Marcela Ramírez Jara, single, attorney, identity card CED1737 and resident of Heredia, appear as third parties with an interest but without their own claims. Attorneys Eric Jiménez Trejos and Shirley Ávila Cortés participate, in their condition as special judicial attorneys-in-fact for the plaintiff party and the defendants, respectively.

RESULTANDO

 1.- INDER filed the complaint that has given rise to the present process so that, in essence, in judgment: 1) The agreement adopted by the Board of Directors of the Institute of Agrarian Development (today INDER), in Article 34 of session 016-04 of May 3, 2004, be annulled, only with regard to the titling of the farm Partido de Puntarenas Real Folio No. 137495-000 issued in favor of the defendant Nombre138202 . 2) By connection, deed number 69 visible on folio 62 front of volume number 29 granted before notary Enrique Wong Sánchez be annulled, only with regard to the titling of the farm Partido de Puntarenas Real Folio No. 137495-000 issued in favor of the defendant Nombre138202 , corresponding to cadastral map P-0864448-2003. 3) By connection, the registry entry of the property registered in the National Registry, Province of Puntarenas, Real Folio No. Placa26053 be annulled. 4) By connection, deed number 216 visible on folio 131 of volume number 7 granted before notary Yesenia Villalobos Leitón be annulled. 5) Any registration derived from the registration of the property registered in the National Registry, Province of Puntarenas, under the Real Folio System Registration No. Placa26053 be annulled. 6) The defendants be ordered to pay the costs of this trial (images 166 and 167 of the scanned digital judicial file in a single PDF file, as adjusted and fixed in the preliminary hearing). As a precautionary measure, it requested the annotation of this complaint on the cited property, as well as that its registral immobilization be ordered (images 186 to 194 of the same digital judicial folder).

 2.- By means of a resolution issued at 16 hours on February 17, 2014, the processing judge, as relevant, ordered on a provisional basis the annotation of the complaint on the margin of the farm in the Partido de Puntarenas registration No. Placa26053, owned by the defendant Savil Comercial S.A. Furthermore, it ordered the defendants to refrain from carrying out or deploying on the referenced property conduct or acts that affect the forest patrimony of the State, such as cutting down trees, creating or building new trails, channeling rivers or streams, creating new or extending existing pastures, etc. The foregoing without prejudice to what is definitively resolved. It also ordered that this process be communicated to SINAC as an interested party, so that it could comment in that regard (images 171 to 173 of the scanned digital judicial file in a single PDF file).

 3.- The defendants opposed the complaint and filed the exceptions of lack of active and passive standing alongside the lack of right. They requested that the action be dismissed and that costs be imposed on the plaintiff entity. Finally, they indicated that should the complaint be upheld, they be paid for improvements (images 120 to 126 of the scanned digital judicial file in a single PDF file).

 4.- In a brief filed on July 14, 2014, SINAC appeared as a third party with an interest but without its own claims (images 196 to 206 of the scanned digital judicial file in a single PDF file).

 5.- The preliminary hearing established in ordinal 90 of the Código Procesal Contencioso Administrativo (hereinafter CPCA) was held on October 17, 2014; however, it was suspended for the purpose of resolving the requested precautionary measure and communicating the existence of this process to the State and the Contraloría General de la República (hereinafter CGR).

 6.- By means of resolution No. 2727-2014-T issued at 15 hours 30 minutes on October 20, 2014, the processing judge confirmed the precautionary measure requested by the plaintiff entity and granted on a provisional basis. The case file does not show that this decision had been appealed before the Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda (images 216 to 227 of the scanned digital judicial file in a single PDF file).

 7.- By means of an order issued at 14 hours 58 minutes on December 2, 2014, the processing judge notified the State and the CGR of the existence of this process so that they could state whether they had an interest in appearing as coadjuvants or third parties with an interest (image 228 of the scanned digital judicial file in a single PDF file).

 8.- In a brief filed on January 7, 2015, the representative of the State appeared in this litigation as a third party with an interest for the purpose of protecting public interests (images 235 to 238 of the scanned digital judicial file in a single PDF file).

 9.- In a brief filed on January 12, 2015, the representative of the CGR stated that that body had no interest in participating in this litigation (images 239 to 244 of the scanned digital judicial file in a single PDF file).

 10.- The preliminary hearing established in ordinal 90 of the CPCA was held on June 3, 2015. There, the claim was fixed in the terms indicated in the first Resultando, the disputed facts were determined, INDER waived the judicial inspection it had offered, and the relevant documentary evidence was admitted. Finally, as there was no evidence to process, this matter was declared as of pure law and the parties delivered conclusions.

 11.- In an order issued at 9 hours 21 minutes on November 24, 2015, it was ordered to suspend the issuance of the judgment in this process until the action of unconstitutionality being processed under file 14-012592-0007-CO was resolved and the publications referred to in ordinal 90 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were made (images 273 and 274 of the scanned digital judicial file in a single PDF file).

 12.- This file was sent to Section Six for the issuance of the pertinent ruling, as recorded in the Virtual Desk System. However, in an order issued at 16 hours on August 30, 2018, it was ordered that whoever occupied the position of Director(a) of SINAC issue a certification expressly stating what the total area (in square meters) of the property registered in the Partido de Puntarenas, under real folio registration No. Placa26053- which corresponds to cadastral map Placa26054, that is designated to the Patrimonio Natural del Estado (hereinafter PNE), as well as the percentage of that designation in relation to the entire cited property (images 279 and 282 of the scanned digital judicial file in a single PDF file).

 13.- In a brief filed on September 10, 2018, the special judicial attorney-in-fact for SINAC requested an extension to provide the certification referred to in the preceding proven fact, given the complexity of the requested information; which was authorized in an order issued at 16 hours on September 27, 2018 (images 293 to 300 of the scanned digital judicial file in a single PDF file).

 14.- In a brief filed on November first, 2018, the special judicial attorney-in-fact for SINAC complied with the requirement of this Court and provided the certification SINAC-ACOPAC-OSREO-CERT-073-2018 as well as the report SINAC-ACOPAC-OSREO-PPC-193-2018. However, in an order issued at 10 hours on November 12, 2018, this Court requested clarifications from SINAC regarding the content of the referenced documents (images 308 to 333 of the scanned digital judicial file in a single PDF file).

 15.- In a brief filed on November 21, 2018, the special judicial attorney-in-fact for SINAC complied with the requirement of this Court and provided the certification SINAC-ACOPAC-OSREO-CERT-083-2018 (images 338 to 350 of the scanned digital judicial file in a single PDF file).

 16.- In an order issued at 16 hours on November 30, 2018, this Court, in accordance with Article 110 of the CPCA, gave the parties a hearing to comment on the certifications SINAC-ACOPAC- OSREO-CERT-073-2018 and SINAC-ACOPACOSREO-CERT-083-2018, as well as on the report SINAC-ACOPAC-OSREO-PPC-193-2018, provided by SINAC (images 353 to 354 of the scanned digital judicial file in a single PDF file).

 17.- INDER and the State responded to the hearing indicated in the preceding Resultando, in the terms recorded in images 359 to 364 and 367, respectively. The defendants and SINAC did not respond to the referenced hearing (verification visible in images       of the scanned digital judicial file in a single PDF file).

 18.- This file was sent to Section Six for the issuance of the pertinent ruling, as recorded in the Virtual Desk System. In the proceedings before this Court, the formalities of law have been complied with and no nullities are observed that need to be corrected or that cause defenselessness. This matter also conforms to the provisions of the Reglamento sobre Expediente Judicial Electrónico ante el Poder Judicial, approved by the Full Court, in Article XXXI of session N° 22-13, held on May 20, 2013. After deliberation, this judgment is issued drafted by the presiding judge Abarca Gómez and with the affirmative vote of Judge Fernández Brenes and Judge Garita Navarro.

CONSIDERANDO

I.- On the evidence for better resolution. In orders issued at 16 hours on August 30 and at 10 hours on November 12, both in 2018, this Court, in accordance with Article 110 of the CPCA, requested SINAC to issue a certification expressly stating what the total area (in square meters) was of the property registered in the Partido de Puntarenas, under real folio registration No. Placa26053- which corresponds to cadastral map Placa26054, that was designated to the PNE, as well as the percentage of that designation in relation to the entire cited property. This requirement was met and the certifications SINAC – ACOPAC – OSREO – CERT – 073-2018 and SINAC - ACOPAC - OSREO - CERT -083-2018 were issued, as well as the cited report SINAC-ACOPAC-OSREO-PPC-193-2018. Those documents were made known to the parties for any purposes they deemed pertinent. In relation to evidence for better resolution, the First Chamber of the Supreme Court of Justice in judgment N° 547-F-2002 of 16 hours on July 12, 2002, indicated: "(…) IV.- Multiple precedents of this Chamber, referring to evidence for better resolution, have indicated that this is the judge's evidence, and not that of the parties.

Consequently, the decision to gather it is optional for the judicial body, and it may be dispensed with without the need for any resolution. Ergo, the omission of a pronouncement regarding it, precisely because the evidentiary stage has been surpassed—in which the parties must demonstrate the facts constituting their right, as imposed by the rules on the burden of proof, and that stage having precluded—it shall be the exclusive faculty of the judge to determine whether new evidence necessary for the correct decision of the dispute should be added to the case file. The following resolutions, among many others, may be consulted: 59 of 15:20 hours on May 31, 1996, 23 of 14:20 hours on March 4, 1992, 34 of 10:45 hours on May 28, 1993, and 83 of 14:40 hours on December 22, 1993. (...)" (the highlighting does not correspond to the original). Likewise, as the same Chamber has explained in judgment No. 794-2006: "(...) it is necessary to indicate that it is not opportune to attempt, through the offering of evidence that should have been provided and carried out in the corresponding procedural stage, to reopen the debate. Giving way to this petition would mean that the parties are in a position to remedy their omissions regarding evidence they could have offered at the appropriate time and did not do so (...)". In the specific case, the Court considers that the indicated documentation is necessary to complete the evidentiary record and establish whether the immovable property at issue in this proceeding constitutes or does not constitute PNE, an indispensable prerequisite for the purpose of establishing the appropriateness of this lesividad claim. Taking into account that it has been brought to the attention of the litigants in order to guarantee due process and their right of defense, in accordance with Articles 82 and 110 in relation to Article 148 of the CPCA, it is admitted as evidence for better resolution and shall be given the corresponding probative value.

II.- Preliminary matter. Upon review of the case file, it is observed that when answering the complaint, the defendants requested that, in the event the action is upheld, they be paid for the improvements to the immovable property subject to this litigation. In this regard, we must note that in accordance with Article 64 of the CPCA, the defendant raises defenses but does not formulate claims. The foregoing except when a counterclaim or reconvención is filed with all the requirements needed for that purpose. In the absence of express regulation in the CPCA, the opportune procedural moment to formulate such reconvención, in principle, would be in the answer to the complaint, in accordance with ordinal 38 of the Code of Civil Procedure, which did not happen in this case. That being so, the Court must order that in this matter the defendants did not formulate any reconvención against the plaintiff entity, reason for which the aforementioned petition is not admissible.

III.- Proven facts. Of relevance for the purposes of this proceeding, the following is deemed accredited: 1) Through an agreement adopted in Article 34 of session 016-04 held on May 3, 2014, the Board of Directors of the Institute of Agrarian Development (today INDER), authorized the segregation and transfer in favor of the defendant Salas Villalobos of Dirección16613, cadastral plan P-864448-2003, which corresponds to a lot of the Asentamiento Proyecto Cuenca del Río Aranjuez, Puntarenas (images 55 to 67 of the digital judicial file scanned in a single PDF file). 2) In deed number 69 issued at 9:00 hours on May 20, 2004, and visible on folio 62 front of volume 29 of the protocol of notary Luis Enrique Wong Sánchez, the Institute of Agrarian Development segregated and transferred the immovable property indicated in the preceding proven fact to the defendant Nombre138202 (images 82 to 134 of the digital judicial file scanned in a single PDF file). 3) The immovable property indicated in the preceding proven facts was registered in the name of the defendant Nombre138202 in the National Registry, Partido de Puntarenas, under folio real registration No. 00137495-000, with an area of two hundred thirty-nine thousand eight hundred seventy meters and twenty-nine square decimeters (images 75 to 81 of the digital judicial file scanned in a single PDF file). 4) Through Report DFOE-PGAA-20-2008 of August 27, 2008, the CGR ordered the President of the Board of Directors of the plaintiff entity, insofar as relevant, "(...) to conduct a complete analysis of the titling actions carried out by the IDA that were not part of the sample analyzed by this General Comptroller's Office in this study, in order to determine those cases of titling on lands owned by the Patrimonio Natural del Estado and, if applicable, to carry out the procedures to recover the lands. Said Board of Directors must be periodically informed of the progress in the execution of said analysis, according to the schedule with activities, dates, and responsible persons that is prepared in this regard. (...)" (images 23 to 36 of the digital judicial file scanned in a single PDF file). 5) In deed number 216-7 issued at 7:20 hours on July 8, 2010, and visible on folio 131 front of volume 7 of the protocol of notary Yesenia Villalobos Leitón, the defendant Salas Villalobos transferred to the company herein sued the immovable property registered in the National Registry, Partido de Puntarenas, under folio real registration No. 00137495-000 (images 140 to 142 of the digital judicial file scanned in a single PDF file). 6) Through an agreement adopted in Article 15 of ordinary session 028-2013 held on September 30, 2013, the Board of Directors of INDER declared lesivo to public interests, among others, the agreement adopted by the Board of Directors of that entity, adopted in Article 34, session 016-04 of May 3, 2004, through which Dirección16614 was transferred to the defendant Salas Villalobos, which is registered in the National Registry, Partido de Puntarenas, under folio real registration No. 00137495-000 (images 150 to 152 of the digital judicial file scanned in a single PDF file). 7) The immovable property corresponding to cadastral plan Placa26055 has an area with forest cover of 7 hectares 8460 square meters, representing 32.71% of the total land of 23 hectares 9860.29 square meters, which classifies as Patrimonio Natural del Estado. The remaining 16 hectares 1400.19 square meters of the referenced immovable property do not constitute Patrimonio Natural del Estado (images 319 to 349 of the digital judicial file scanned in a single PDF file). 8) The area with forest cover (7 hectares 8460 square meters) of the immovable property corresponding to cadastral plan Placa26055 has been protected by its owner (thus inferred from the report visible in images 320 to 326 of the digital judicial file scanned in a single PDF file). 9) The complaint in this proceeding was filed on February 13, 2014 (image 153 of the digital judicial file scanned in a single PDF file).

IV.- Non-proven facts. In what is relevant to this proceeding and for lack of evidence supporting them, the following is deemed unproven: 1) That the entirety of the immovable property registered in the National Registry, Partido de Puntarenas, under folio real registration No. Placa26056 in the name of the defendant company and corresponding to cadastral plan Placa26055 is a public domain asset. 2) Whether the immovable property registered in the National Registry, Partido de Puntarenas, under folio real registration No. Placa26056 in the name of the defendant company and corresponding to cadastral plan Placa26055 is subject to a conservation regime of the Ministry of Environment and Energy. 3) That INDER had completed the full analysis of the titling ordered in favor of the defendant Nombre138202 for parcel 25 of block 5 of the Proyecto de Titulación Cuenca del Río Aranjuez, Puntarenas, in order to determine whether that titling was carried out on lands constituting PNE, as ordered by the CGR.

V.- Object of the proceeding. In this proceeding, INDER seeks the annulment of the agreement adopted by its Board of Directors in Article 34, session 016-04 of May 3, 2004, through which parcel 25 of block 5 of the Proyecto de Titulación Cuenca Aranjuez was transferred to the defendant Nombre138202, which is registered in the National Registry, Partido de Puntarenas, under folio real registration No. Placa26056. By connection, it also requests the invalidation of the public deeds in which both the titling of the referenced property and its subsequent transfer to the defendant company were formalized and protocolized, along with the registration entry of the property registered in the National Registry, Province of Puntarenas, under the Folio Real System Registration No. Placa26056, as well as any registration deriving from the registration of the indicated immovable property. At its core, it argues that the referenced agreement is null for the following reasons: 1) Non-compliance with the necessary regulatory requirements provided in the Law for the Titling of Lands in National Reserves or its Regulation, in conjunction with the Ley Forestal and the Regulation to the Law on Land Uses. 2) Affection of the public interest because, by failing to comply with the aforementioned regulations, it authorized the transfer of a parcel that is part of the PNE. That being so, we shall first address the fulfillment of the prerequisites of the lesividad proceeding and then analyze the defects raised by both the plaintiff entity and the interested third parties (who do not formulate their own claims) as well as the arguments outlined by the defendants.

VI.- On the prerequisites for the lesividad proceeding. Prior to the substantive analysis of the specific case, we deem it necessary to examine compliance with the various prerequisites that the legal system imposes for the filing of a lesividad proceeding, given that the absence of one of them would make the examination of the merits unnecessary. Moreover, its analysis becomes an ex officio practice for the judge in accordance with the rule iura novit curia, as it constitutes essential elements or procedural prerequisites of the action. In general terms, lesividad constitutes a jurisdictional mechanism by virtue of which the Administration seeks the suppression of its own act that generates favorable effects or declares rights in favor of an administered party. From that standpoint, in this type of dispute, lesividad is of a subjective nature, insofar as it seeks the annulment of a conduct that grants a subjective right or, in general, a benefit to a person. While the validity of a specific (and not general) public conduct of favorable content is analyzed, that control requires the participation of the recipient of that specific conduct, so that he may exercise his right of defense and contradiction regarding claims that seek the alteration of his legal situation. This proceeding is regulated in Article 34 of the CPCA, a provision that establishes the prior elements and procedural regulations of this figure, in relation to numerals 173 paragraph 6) and 183 of the General Law of Public Administration (hereinafter LGAP). From the perspective of procedural prerequisites, subjective, objective, procedural, and temporal conditions are required. As for the subjective aspect, the active standing is granted to the Administration that authored the challenged act, while the passive party with standing is the recipient of the effects of the conduct declared lesivo, i.e., the one who obtains its benefits. In its objective aspect, we must consider that lesividad constitutes a mechanism for the legal suppression of administrative acts—favorable or declaratory of rights—that are substantially non-conforming with the legal system; i.e., acts that suffer from some level of invalidity, whether absolute or relative, in any of its typologies, in accordance with the provisions of Articles 128, 158, 165, and concordant articles of the LGAP. With respect to the procedural aspect, the Administration must declare that conduct lesivo to public interests within a framework of internal administrative actions that are essential for filing the action. In effect, it is required that the supreme head of the respective Public Administration declare the lesividad of the act, whether due to injury to economic, fiscal, or other interests arising from the public interest, for which purpose he must have a legal-technical opinion as a basis to support that determination. Unlike other figures for the suppression of public conduct (such as ex officio nullity provided for in Article 173 LGAP), it does not require a hearing of the third party, as these are internal actions of the Administration that seek to verify the express existence of administrative will issued by the supreme head, in the sense of seeking the suppression of the act. It is within the judicial process that the third party may set forth his defense arguments, so the absence of his participation within the administrative phase for the declaration of lesividad in no way curtails his right to due process or administrative procedure. Now, when the act emanates from the State, i.e., from the Central Administration, the complaint may only be filed by the Procuraduría General de la República (canon 16 of the CPCA), upon prior request of the supreme head and internal declaration of lesividad, detailing the reasons for that determination. The foregoing applies equally when the lesivo act emanates from the Legislative and Judicial Branches, as well as from the Supreme Electoral Tribunal, insofar as they exercise administrative functions. Such representation is also required in the case of acts of the Judiciary issued in the exercise of its administrative function, as is the case of acts issued by the Consejo Superior, whose lesividad must be declared by the Corte Plena. In the case of decentralized public administrations, the supreme body of the administrative hierarchy must declare it. It must be clarified that the annulment claim cannot be raised by way of a counterclaim. Finally, regarding the temporal dimension, the current procedural regulation (Article 34 of the CPCA) establishes a period of one year counted from the business day following its issuance (not from its notification) to declare the act lesivo to public interests at the administrative level. The foregoing, except in cases where the act suffers from absolute nullity and continues to produce effects, in which case, under the terms regulated by ordinal 34 paragraph 1) of the CPCA, that internal declaration may be made while those effects persist. In such a hypothesis, the year is counted from their cessation, and the judgment ordering the eventual nullity shall do so only for the annulment and future inapplicability of the annulled conduct. After that declaration (and not from the expiration of that first year), a period of one year is granted to file the contentious-administrative action as a fatal statute of limitations period, as established by Article 39 paragraph e) of the CPCA. The exception to these temporal regulations is configured in the protection of public domain, in which case the lesividad action is not subject to a time limit, as derived from Article 34 paragraph 2) of the CPCA, in application of the general clause of imprescriptibility of that type of assets, as derived from canon 261 of the Civil Code, which is recognized in Article 34 paragraph 2) of the same code. Thus, in matters of public domain, the period to declare lesividad in the referenced procedural rules is inapplicable, which implies that it can be ordered at any time. Similarly, in tax matters, ordinal 41 paragraph 2) of the CPCA establishes that the maximum period to file the proceeding shall be the same as provided by the legal system as the statute of limitations period for the respective substantive right being disputed, a regulation that expressly applies even in the lesividad proceeding. Finally, it must be taken into account that if the act sought to be annulled was issued prior to the entry into force of the CPCA (January 1, 2008), the provisions of Transitional Provision III of the cited normative body must be applied, according to which the regime for challenging administrative acts that became final in the administrative channel before the entry into force of the cited Code shall be governed by the legislation in force at that time.

VII.- In the specific case, from the analysis of the case file it is concluded that the act whose annulment is sought is the agreement adopted by the Board of Directors of the plaintiff entity in Article 34, session 016-04 of May 3, 2004, solely with respect to the titling of Dirección16614, which is registered in the National Registry, Partido de Puntarenas, under folio real registration No. 00137495-000, in favor of the defendant Salas Villalobos. That administrative conduct was declared lesivo to public interests by the supreme head of that public entity, through an agreement adopted in Article 15 of ordinary session 028-2013 held on September 30, 2013. Likewise, the complaint is filed by the referenced institute, as the author of the challenged act, and is brought against the persons in whose favor the beneficial effects of the act arise (in this case, both the beneficiary of the titling and the current registered owner of the immovable property), so that, in terms of the subjective scope (both active and passive) and the objective scope, the referred requirements are met. No deficiency is observed either in the procedural element, as there is an internal declaration of lesividad by the administrative head, as has been stated. Now, in relation to the temporal aspect, it is worth noting that the agreement whose nullity is sought concerns the examination of the validity of an administrative act issued in 2004, that is, prior to the entry into force of the CPCA. In accordance with Transitional Provision Three of the cited normative body, the regime for challenging administrative acts that became final in the administrative channel before the entry into force of the cited Code shall be governed by the legislation in force at that time. That being so, in the present matter the statute of limitations periods regulated in the now-repealed Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction (hereinafter LRJCA) for lesividad proceedings must be applied. In this regard, it is worth reiterating that the plaintiff maintains that the action has been timely filed because it concerns the recovery of a public domain asset (specifically under Article 14 of the Ley Forestal), a matter in which limitation periods do not run. For this reason, the Court considers it indispensable to determine whether or not we are dealing with a public domain asset in order to then examine matters relating to the temporal aspects of the lesividad proceeding and, if necessary, address the merits of the case.

VIII.- On public domain assets. Given the arguments alleged in this case, we deem it necessary to briefly refer to this topic. In that sense, the Court starts from the premise that not all assets of public entities are public domain, as they also possess patrimonial or private domain assets. This distinction finds support in the Civil Code itself (hereinafter CC), a normative body which, in Article 261, states: “Public things are those that, by law, are permanently destined for any service of general utility, and those that everyone may use because they are devoted to public use. All other things are private and the object of private ownership, even if they belong to the State or the Municipalities, who, in such cases, as civil persons, are no different from any other person.” In effect, the relations that arise between the State (or a lesser public entity) and private parties with respect to assets located within the public domain and within private domain have the substantial difference that, while the former must be subject to the Public Law regime and therefore imply the application of subordination rules, the latter are characterized by the application of Private Law and operate within coordination elements typical of this regime. This distinction is also recognized in ordinals 169 paragraph 1) and 170 of the CPCA. It is therefore essential to specify, in each case, the nature of the asset in question, since the normative regime applicable to each case depends on it. For now, the Court is interested in referring to public domain assets. As stated, by their nature, this type of asset is subject to a special Public Law regime. They form part of the public domain, understood as “(...) the set of assets subject to a special legal regime distinct from that governing private domain, which, besides belonging to or being under the administration of public legal persons, are affected or destined for public utility purposes and are manifested in the direct or indirect use that any person may make of them. (...)” (Judgment No. 3145, issued by the Constitutional Chamber at 9:27 hours on June 28, 1996). Indeed, the public domain consists of assets that manifest, by the express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. They are things that do not belong individually to private parties and are destined for public use and subject to a special regime, outside the private commerce of men. Thus, they are assets that belong to the State in the broadest sense of the concept, are affected by the service they provide, and are invariably essential by virtue of an express rule. Now, public domain assets, to be such, must meet certain indispensable elements. The first, a subjective element, refers to the subject or titleholder of the asset. In this sense, the subject in charge of its ownership and administration must be a public entity and not a private party. Parallel to this consideration, we find a second important aspect, namely, starting from the principle that public domain assets, by their nature, cannot and must not, at any time, belong to private parties. The reason why public domain assets cannot have a private party as their titleholder lies in the fact that they are things whose purpose is the satisfaction of the general interest, and they are at the service of the collectivity; which is necessarily limited to a public function that, due to its scope, can hardly be conceived as the function of a subject of private law. A second element is the objective one, which applies to all those assets that can be included within the public domain. In this regard, it can be affirmed that the range of assets capable of forming part of the public domain is very broad. Thus, we have immovable property, movable property, corporeal things, incorporeal things, fungible and non-fungible things, consumable and non-consumable things, divisible and indivisible things, simple and compound things, principal and accessory things, universality of rights, among others. The third element is the normative one, according to which the public domain character of assets depends on the existence of a norm that declares them as such. A normative designation is thus required, by virtue of which the asset enters into the public domain. In our legal system, Articles 261 and 262 of the CC speak of the need for this designation when they clearly establish that public things dedicated to public use shall be those so designated by law. Consequently, it can be affirmed that it is the legislator who decides which assets form part of the public domain and which make up the private domain. Thus, the public domain is a legal concept, meaning that its existence depends on the express treatment given to it by the legislator; therefore, without a law serving as its foundation, no asset or thing shall have that character. Finally, we have the teleological or finalistic element, according to which public domain assets, to be considered as such, must also be dedicated to public use. That is, their purpose must be the general interest, that is, of the community. Our CC also expressly enshrines this element. Thus, numeral 261 states that public things are those that, by law, are permanently destined for any service of general utility, and those that everyone may use because they are devoted to public use. That same rule also distinguishes those assets that, despite belonging to a public entity, lack that vocation of public use or utility, classifying them as private. In conclusion, for an asset to be considered public domain, the simultaneous concurrence of the four cited elements is necessary. The presence of any one of them is not sufficient, since, if all do not concur, the asset would be excluded from the public domain categorization. In this sense, the legal scholar Miguel Marienhoff, as relevant, has stated: “(...) To determine the legal condition of a thing, it is not enough to consider, for example, only the teleological element or purpose, but also the nature of its titleholder, a subjective element, because there can only be public domain when the four elements that characterize it are present.(...)”. In the event of doubt regarding the categorization, it is essential to examine each of these elements. If the four converge, the public domain nature of the asset is clear, but if one of them is missing, as a general rule, it cannot be classified as such. Moreover, the public domain offers special protection to the assets that comprise it. In this sense, among its characteristics, they are inalienable, imprescriptible, and exempt from seizure. Therefore, the action to recover them is not subject to statute of limitations periods, as expressly stated in numeral 34 of the CPCA (a condition derived from its imprescriptibility characteristic), and their use or exploitation is subject to the police power held by the institution responsible for their administration and ownership. Likewise, they are outside private commerce, meaning they are not susceptible to private appropriation. However, the public entity may grant exploitation rights to private parties through use concessions. Finally, administrative action, through self-help enforcement and police powers, replaces the possessory actions to recover possession. In conclusion, public domain assets and private domain assets have a different legal regime, which, it is reiterated, derives from numeral 261 of the CC. The public domain is inalienable and imprescriptible, with all the consequences derived therefrom. On the other hand, assets of the private domain of the State are subject to the ordinary rules of private property. The criterion for distinguishing these two categories considers, as explained, the concurrence of the four elements already analyzed, that is, the subjective, normative, objective, and finalistic elements. It is, then, a legal concept, and its existence therefore depends on a formal declaration by the Administration (in addition to the legislative one) subjecting certain assets to the public domain regime. In support of the foregoing, it has been pointed out that the public domain is conceived more as a technique of intervention and material basis for the exercise of public functions or powers than as a property relationship (see, to that effect, Resolution No. 04587-97 of the Constitutional Chamber).

IX.- On the nature of the asset discussed in the specific case. In the present matter, it has been deemed accredited that, in the agreement adopted in Article 34 of the cited session 016-04, the Board of Directors of INDER authorized the segregation and transfer in favor of the defendant Nombre138202 of Dirección16613, cadastral plan P-864448-2003, which corresponds to a lot of the Asentamiento Proyecto Cuenca del Río Aranjuez, Puntarenas. That immovable property was registered in the name of the defendant Nombre138202 in the National Registry, Partido de Puntarenas, under folio real registration No. Placa26056, with an area of two hundred thirty-nine thousand eight hundred seventy meters and twenty-nine square decimeters (images 75 to 81 of the digital judicial file scanned in a single PDF file). In 2010, the defendant Nombre138202 transferred the immovable property in question to the company also herein sued, which is currently its registered owner. Then, in 2013, the Board of Directors of INDER declared, among others, the referenced agreement adopted in Article 34 of the cited session 016-04 lesivo to public interests, considering, among other things, that in the administrative file there was a certification from SINAC according to which the immovable property was partially comprised of PNE, and that the defendant Nombre138202 had not provided, at the time, the study of soil use conformity or the report from the Instituto Geográfico Nacional. For its part, in the complaint, INDER argues the non-compliance with the necessary regulatory requirements provided in the Law for the Titling of Lands in National Reserves or its Regulation, in conjunction with the Ley Forestal and the Regulation to the Law on Land Uses, together with the affection of the public interest because, by failing to comply with the aforementioned regulations, the transfer of a parcel that is part of the PNE was authorized.

In this regard, to determine whether that property forms part of the public domain, the concurrence of the subjective, normative, objective, and finalist elements must be analyzed. As for the first, the properties in question belonged, at the time, to the IDA. The fact that they are currently registered in the name of the defendant does not affect the fulfillment of the subjective element, since that registration does not validate a potential nullity in the event that public domain assets were indeed transferred. Precisely, the action for declaration of harmful act (acción de lesividad) has the purpose of reclaiming that domain, insofar as the very reason for the claim is the recovery of a strip of land that, being part of the public domain regime, is alleged to have been illegitimately transferred to the private regime. Moreover, the objective element is also fulfilled insofar as these are real property capable of forming part of the public domain. However, the Court considers that, in the specific case, the normative and teleological elements are only partially present, for the reasons set forth below.

X.- In relation to the normative element, the plaintiff entity's argument is that the titled property constitutes State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE), pursuant to Article 13 of the Forest Law (Ley Forestal) and, to that extent, constitutes a public domain asset. It adds that this affectation was recorded in the administrative file from the moment the titling was carried out, which confirms that it was invalid. On this point, it must be borne in mind that through the cited Report DFOE-PGAA-20-2008, the CGR ordered the President of the plaintiff entity, in relevant part, "(...) to carry out a complete analysis of the titlings carried out by the IDA that were not part of the sample analyzed by this Comptroller General in this study, in order to determine those cases of titlings on lands belonging to the State Natural Heritage and, if appropriate, to carry out the procedures to recover the lands. The Board of Directors shall be periodically informed of the progress in the execution of said analysis, according to the schedule with the activities, dates, and responsible parties prepared on the matter. (...)" (images 13 to 25 of the digital judicial file scanned in a single PDF file). Precisely, the property titled in favor of the defendant Nombre138202 was not within the sample referred to in the cited report, which is why it was essential for INDER to carry out the pertinent study to establish, with the required forcefulness, whether it constituted PNE or not, in order to, if required, establish the necessary processes for its recovery. Well, it was not proven in this litigation that the plaintiff entity had complied with what was ordered by the oversight body or that it had verified, before filing this proceeding, that the property analyzed here constituted PNE. The foregoing is important because, in effect, the certification that served as the basis for the agreement challenged here establishes that this property is partially affected to the PNE, but omits to indicate the extension and the percentage of affectation with respect to the entire lot, indispensable aspects to carry out the legality examination required in this litigation; especially when the property owned by the defendant company measures 23 hectares 9860.29 square meters. Since we are facing an action through which INDER seeks to deprive the defendant company of its property right, it was essential that said entity carry out the studies ordered by the CGR to determine, with the exactness and certainty required in these cases, what was the extension of the property that was affected to the PNE. As the plaintiff entity was remiss in that aspect, it forced the Court to procure technical evidence to determine that data, specifically the cited reports SINAC-ACOPAC-OSREO-PPC-193-2018 and certification SINAC - ACOPAC - OSREO - CERT -083-2018, issued by the Central Pacific Conservation Area (Área de Conservación Pacífico Central) of SINAC. According to this evidence, the property subject to this litigation, which corresponds to cadastral survey P-864448-2003, has a forest cover (cobertura de bosque) area of 7 hectares 8460 square meters, corresponding to 32.71% of the total land of 23 hectares 9860.29 square meters, which classifies as PNE. These same pieces of evidence conclude that the forest cover area (7 hectares 8460 square meters) of said property has been protected by its owner. Furthermore, these evidentiary elements are forceful in pointing out that the remaining 16 hectares 1400.19 square meters of said property do not constitute PNE (images 319 to 349 of the digital judicial file scanned in a single PDF file). The foregoing allows the Court to conclude that the required normative affectation in the case of public domain assets is not present for the entirety of the property registered in the National Registry, Partido de Puntarenas, under real folio registration No. 00137495-000, but only for the 7 hectares 8460 square meters (corresponding to 32.71% of the total land) that classify as PNE, which, in turn, fulfill the finalist element given the public use vocation of forested areas, pursuant to Articles 13, 14, and 15 of the Forest Law and, in general, the environmental legal order. In conclusion, as the required elements are present, the 7 hectares 8460 square meters of the property registered in the National Registry, Partido de Puntarenas, real folio registration No. 00137495-000 that constitute PNE are affected to the public domain.

XI.- But the same is not true for the remaining 16 hectares 1400.19 square meters of said property that do not constitute PNE and in which, to that extent, there is no normative affectation to the public domain. From the reasons serving as the basis for the declaration of harmful act (declaratoria de lesividad) and the arguments of the claim, it is observed that the only one referring to a potential public domain status of the property is that related to the alleged belonging to the PNE. However, as we indicated, according to the technical evidence brought to the case file, the Court has absolute certainty that these 16 hectares 1400.19 square meters of said property do not constitute PNE and that, therefore, they would not be affected by Articles 13, 14, and 15 of the Forest Law. Thus, regarding this extension of the property, the normative affectation to the public domain alleged by the plaintiff entity is not observed. In further abundance, we must point out that in our opinion, such affectation to the public domain cannot be derived from Articles 3 and 32 of Law No. 6735, Law Creating the Agricultural Development Institute (Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario) (in force at the time of the titling in favor of the defendant whose nullity is hereby sought). Those rules indicate, on the one hand, that one of INDER's functions is to cooperate in the conservation of the country's natural resources and to administer national reserves on behalf of the State (a situation that does not apply to this case because the property does not constitute a national reserve); on the other hand, cited numeral 32 lists the assets that form part of the resources the entity possesses for the fulfillment of its legal purposes. First, that rule does not expressly indicate that the assets forming part of INDER's patrimony for the fulfillment of its purposes are, in all cases, public domain assets. Moreover, the list expressly contemplates cases of private domain assets, such as subsection b) (Lands of the private domain of the State or its institutions that are transferred to the Agricultural Development Institute, in accordance with the law). Nor in the case of subsections c) and j) (Lands that the Institute acquires by any legal means to allocate them to its agricultural development programs and assets donated to the Institute by natural or legal persons, private and public, for the purposes of this law) is it established that those lands constitute, per se, public domain. Nor is that special affectation found in numeral 33 of the same normative body, according to which the assets and resources constituting INDER's patrimony may only be used for the purposes provided in this law, without distinguishing whether they constitute private or public domain assets. Thus, this Court cannot conclude that any property that was acquired by the plaintiff entity to fulfill the objectives of its law must be understood as public domain; insofar as nothing prevents private domain assets from being present in the pursuit of those purposes. It is reiterated that public domain is a legal concept, so its existence depends on a formal declaration by the Administration (and also legislative) to subject certain assets to the public domain regime, which in the sub judice is lacking with respect to the 16 hectares 1400.19 square meters of the property in Partido de Puntarenas registered under real folio registration No. Placa26056. Presuming they are publicly owned assets because, at the time, the IDA obtained them for the fulfillment of its legal purposes or because being a property owned by a public entity automatically makes it part of the public domain would lead to ignoring the existence of private domain assets of the plaintiff entity, as well as linking the public domain regime exclusively to the subjective element, regardless of the other elements that comprise it and the special legislative affectation that, in that sense, is required by numeral 261 of the CC, the prevailing jurisprudence and doctrine, as well as the property right of the plaintiff company.

XII.- In the terms in which this claim was filed, it is the Court's opinion that the mere fact that these 16 hectares 1400.19 square meters of the property in Partido de Puntarenas registered under real folio registration No. Placa26056 do not constitute PNE prevents them from being affected to the public domain. But we must also warn that, with respect to that extension, the absence of the finalist element is clearer, that is, the permanent vocation for public use or utility of the assets. The foregoing considering that it is a property whose legal destination was, from the beginning, use in titling programs for beneficiaries who met the requirements for such purposes. Thus, they have always been within the private commerce of men, because once they are adjudicated, they become part, with some legal limitations, of the patrimony of the benefited private legal subject, being registered in their name. Although in the specific case it is alleged that the defendant Nombre138202 did not qualify to be a beneficiary of the titling, the truth is that, if it had been adjudicated to a subject who did meet the required conditions, that property would equally have left the domain of the plaintiff entity to enter the private property of the awardee. Therefore, they are assets that cease to form part of the public entity's patrimony to enter the patrimony of private subjects; a situation that would be clearly incompatible if they were publicly owned assets, since these cannot leave the domain of the State or public entities, much less be registered in the name of private individuals. It is not superfluous to note that the First Chamber of the Supreme Court of Justice, in ruling No. 182-F-S1-2009, of 4:27 p.m. on February 19, 2009, pronounced that not all properties that the IDA (now INDER) acquires for the fulfillment of its purposes constitute public domain assets, placing particular emphasis on those that are transferred by that entity to private subjects. It indicated to that effect that "(....) by provision of Article 12, subsection b) of the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización), 'The rustic estates of the private domain of the State' are affected to its purposes, but that does not imply per se that their nature is 'sui generis' or publicly owned, in the terms established by the Constitutional Chamber. To be subject to that special legal regime, different from the one governing private domain, that is, to form part of the public domain, a specific law must necessarily mediate, as already indicated, that so establishes it or that, due to the purpose of the same; public use, its nature so determines it. If one is not in either of the two indicated scenarios, then they are private domain or patrimonial assets of the Administration, as happens in this matter. It is true that the legislator in Article 7 ibidem exempted from the character of inalienable and not susceptible to acquisition by claim or possession the assets 'that were under the private domain of the State,' however, the Ad quem was clear in pointing out, which this Chamber shares, that said article establishes which assets are affected to the public domain '...not giving such characteristic to assets like those in dispute here. On the other hand, the properties that the Institute acquires with the purpose of providing land to people who do not have it or have it in sufficient quantity to be delivered through land assignment contracts have a special regime by being subject to certain limitations, but that does not imply in any way that they are publicly owned assets as the appellant indicates, since they can even be mortgaged, leased, sold, if they have the express authorization of the Board of Directors of said entity, which could not be done if they were publicly owned assets, ...'. This Chamber adds, properties, such as those in litigation, do not have such a nature, since, as established in Article 53 ibidem, to which reference is even made in the appeal, that type of asset can be sold, in accordance with their powers, by the institutions that acquire them '...in or for payment of credits in their favor,' if the IDA does not resolve to purchase them within 90 days following the offer made to it, by virtue of the duty of preference imposed in its benefit. In other words, under the defendant's argument that the affectation of those assets is given by Law No. 2825 idem, it is reiterated, which is not true, how then to explain, even more so, justify and demonstrate, that the Institution that acquired it can sell an asset that is supposedly 'publicly owned,' if the IDA does not buy it within the indicated period? Simply because the asset is not of that nature. (...)." For all the foregoing and in the absence of the normative and teleological elements, it is the opinion of this Court that the 16 hectares 1400.19 square meters of the property in Partido de Puntarenas registered under real folio registration No. Placa26056 do not constitute PNE, are not affected to the public domain, and rather, at the time, were part of the private domain of the plaintiff entity and today are the property of the defendant company.

XIII.- Regarding the partial inadmissibility of the claim for non-compliance with the temporal prerequisite of the proceeding for declaration of harmful act (proceso de lesividad). Having established that the property corresponding to cadastral survey Placa26055 and registered in the National Registry, Partido de Puntarenas under real folio registration No. Placa26056 in the name of the defendant company here has a forest cover area of 7 hectares 8460 square meters (corresponding to 32.71% of the total land) that classifies as PNE and that, to that extent, forms part of the public domain; we consider that the temporal element of the proceeding for declaration of harmful act is fulfilled, only with respect to that extension of the property. The foregoing because even though the agreement whose nullity is sought was issued in 2004 and the declaration of harmful act was made in 2013, the truth is that the action to recover public domain assets is imprescriptible and, therefore, is not subject to any time limit. However, with respect to the remaining 16 hectares 1400.19 square meters of said property that do not constitute PNE nor form part of the public domain, we consider that this proceeding for declaration of harmful act is inadmissible because the nullity of an agreement adopted by the plaintiff entity in May 2004 is requested, and as we have already ruled out that we are dealing with a public domain asset whose protection is not subject to time limits, the action had to be brought within the time limits established for such purposes by the legal order. In accordance with Transitory Provision III of the CPCA, the regime for challenging administrative acts that had become final in the administrative channel before the entry into force of said Code (as in the present case), shall be governed by the legislation in force at that time. Thus, in this matter, the statute of limitations periods regulated in the already repealed LRJCA for proceedings for declaration of harmful act must be applied. In this sense, Article 35 of that normative body stated that when the Administration itself, the author of an act declaratory of rights, intended to seek its annulment before the administrative litigation jurisdiction, it must first declare it harmful to public, economic, or other interests, within a period of four years counted from the date it had been issued. In addition to this, Article 37 subsection 3) of the same Law stated that the period for the Administration to file the proceeding for declaration of harmful act was two months counted from the day after the challenged act was declared harmful to public interests. Thus, they were two different periods: the first of four years counted from the issuance of the act to declare it harmful, the second of two months counted from such declaration to file the proceeding for declaration of harmful act in court. If the agreement whose nullity is sought and through which the property was transferred to the defendant Nombre138202, apparently without complying with the legal requirements demanded for such purpose, was issued on May 3, 2004, and was declared harmful to public interests by the supreme head of INDER through the agreement adopted in Article 15 of ordinary session 028-2013 held on September 30, 2013; it is evident that, with respect to those 16 hectares 1400.19 square meters of said property that do not constitute PNE nor form part of the public domain, the declaration of harmful act at the administrative stage was issued outside the four-year period stipulated by the aforementioned numeral 35, thus failing to comply with the temporal prerequisite required in proceedings for declaration of harmful act, as we explained ut supra. The foregoing because the internal declaration made by the administrative head was issued almost ten years after the adoption of that first one (which concluded the titling and transferred the property to the defendant) that, instantly, granted the favorable effect now sought to be invalidated. It should be noted that for the purposes of Article 21 of the LRJCA, this is not an act with continuous effect, such that it would enable the exercise of the action under review as a prerequisite for its suppression due to invalidity for the purposes of future inapplicability. Therefore, the aforementioned temporality regime for the internal declaration of harmful act applies, i.e., the mentioned four-year period, which was, by far, exceeded. This deficiency produces a substantial impact on this proceeding since the disregard of said period leads to the loss of that power of declaration of harmful act by the administrative head, failing to comply with one of the essential aspects of the proceeding for declaration of harmful act imposed by express law. That disregard, as was specified in the previous sections of this ruling, leads to the inadmissibility of the proceeding. To aggravate the situation, the Court also observes that this cause was filed outside the two-month period established by numeral 37 subsection 3) of the LRJCA. Thus, the proper course in law is to declare the claim inadmissible with respect to the challenge of the questioned agreement in relation to the 16 hectares 1400.19 square meters of said property that do not constitute PNE nor form part of the public domain. The foregoing in accordance with Transitory Provision III of the CPCA and Article 35 of the LRJCA. Given the way it is resolved, we must enter into the merits of the debated matter, i.e., whether the challenged formal conduct was issued in compliance or not with the requirements established for such purpose, only in relation to the 7 hectares 8460 square meters (corresponding to 32.71% of the total land) that classifies as PNE and that forms part of the public domain, as we have stated.

XIV.- Regarding the validity examination of the challenged formal conduct. After a measured analysis and weighing of the technical evidence provided, the Court reaches the conviction that the 7 hectares 8460 square meters, constituting 32.71% of the total property corresponding to cadastral survey P-864448-2003, registered in the National Registry, Partido de Puntarenas under real folio registration Placa26057, initially titled to the defendant Nombre138202 in the agreement whose nullity is sought, today registered in the name of the defendant company here, and which classify as PNE, form part of the public domain, because all the required elements for such purposes are fulfilled, as we explained in the previous Considerandos. The mere public domain condition that has been verified by the Court with respect to those 7 hectares 8460 square meters causes the challenged agreement to contain vices of absolute nullity that fall, fundamentally, on the elements of motive, content, and purpose. The foregoing insofar as they awarded to the defendant a property that partially constitutes PNE (32.71% of its extension), which prevented those 7 hectares 8460 square meters from being part of the private commerce of men and from being titled and registered in favor of private individuals as was done, in this case, in the name of the defendant Nombre138202, nor transferred to the defendant company here, the current owner. Based on the analysis, this Court concludes that the challenged act is partially harmful to public interests and substantially contrary to the legal order, only regarding the titling of those 7 hectares 8460 square meters that constitute PNE. Therefore, pursuant to Articles 11, 131, 132, 133, 158, 166, 169, and 171 of the LGAP, the partial absolute nullity must be declared of the agreement adopted by the INDER Board of Directors in Article 34 of session 016-04 held on May 3, 2004, solely as it pertains to the titling of 7 hectares 8460 square meters of the property Partido de Puntarenas Folio Real No 137495-000 to the defendant Nombre138202, by virtue of the fact that this extension of the property constitutes PNE. In accordance with Articles 164 subsection 2) of the LGAP and 122 subsection k) of the CPCA, and given their connection to the annulled formal conduct, partial invalidation must also be made of deed number 69 visible on folio 62 front of volume number 29 granted before notary Enrique Wong Sánchez and deed number 216 visible on folio 131 of volume number 7 granted before notary Yesenia Villalobos Leitón, only as it pertains to the transfer of the 7 hectares 8460 square meters of the property Partido de Puntarenas, Folio Real No 137495-000 to the defendants, by virtue of the fact that this extension of the property constitutes PNE. In accordance with Articles 171 of the LGAP and 131 of the CPCA, this declaration of absolute nullity has declarative and retroactive effects to the effective date of the annulled acts, all without prejudice to rights acquired in good faith. For whatever is appropriate, this judgment shall be communicated to the National Archive to proceed with the respective annotations in the indicated protocols. Likewise, connectivity requires the partial invalidation of the registry entry for the property registered in the National Registry, Provincia de Puntarenas, Folio Real No 137495-000, only as it pertains to the titling and transfer of the 7 hectares 8460 square meters of said property, by virtue of the fact that this extension of the property constitutes PNE and was improperly registered, first in the name of the defendant Nombre138202 and then in the name of the defendant company, the current owner of the property. In that sense, the State Notary (Notaría del Estado) is ordered to, in accordance with the cited reports SINAC-ACOPAC-OSREO-PPC-193-2018 and certification SINAC - ACOPAC - OSREO - CERT -083-2018, proceed to segregate those 7 hectares 8460 square meters from the property Partido de Puntarenas, cited Folio Real No Placa26053, issue the respective cadastral surveys, and, subsequently, register them in the name of the State for constituting PNE. All these aspects shall be established in the judgment execution phase. Finally, the claim seeking the annulment of any registration resulting from the registration of the property registered in the National Registry, Provincia de Puntarenas, under the Folio Real System Registration No Placa26053 must be rejected, because it constitutes an abstract, future, and uncertain petition, conditions that prevent this Court from carrying out the corresponding legality examination.

XV.- Regarding the defenses. The defendants raised the defenses of lack of standing in its dual modality and lack of right. The lack of active standing must be rejected. The foregoing because INDER filed the claim as the author of the partially invalidated formal conduct, pursuant to Article 10 subsection 5) of the CPCA. The lack of passive standing must be upheld in relation to the defendant Nombre138202 because although he was the person to whom the property under analysis in this proceeding was titled, the truth is that he transferred it to the company Savil Comercial S.A. in 2010, who is currently its registered owner and who should have been sued in accordance with Article 12 subsection 3) of the same CPCA. The defense of lack of right must also be rejected because, for the reasons explained ut supra, the challenged agreement is absolutely null, only insofar as it titled 7 hectares 8460 square meters of the property Partido de Puntarenas, Folio Real No 137495-000 that constitute PNE and, therefore, were part of the public domain, for which reason they could not be transferred to private subjects as happened in this case, first in favor of Mr. Nombre138202 and then in favor of the defendant company. Therefore, the claim must be declared partially with merit, as is hereby done.

XVI.- Regarding the effectiveness of the interim measure. For the purpose of guaranteeing the object of the proceeding, this collegial body considers that the interim measure issued in resolution No. 2727-2014-T issued at 3:30 p.m. on October 20, 2014, must remain in force until this judgment becomes final.

XVII.- Regarding costs. In accordance with numeral 193 of the CPCA, procedural and personal costs constitute a burden imposed on the losing party by virtue of being so. Waiver of this award is only viable when, in the opinion of the Court, there was sufficient reason to litigate or when the judgment is rendered by virtue of evidence whose existence the opposing party was unaware of. In the species, the Court considers that there is sufficient reason to apply the exceptions set by the applicable regulations since there has been reciprocal defeat and, in addition, both the defendant Salas Villalobos and the defendant company had a favorable act that is the one that has been annulled in this cause, which allows them to be classified as litigants in good faith. Therefore, this matter is resolved without special award of costs.

POR TANTO

As evidence for better resolution, the following documents are admitted: a) Certifications SINAC-ACOPAC- OSREO-CERT-073-2018 of October 23, 2018, and SINAC-ACOPACOSREO-CERT-083-2018 of November 16, 2018. b) Report SINAC-ACOPAC-OSREO-PPC-193-2018 of September 21, 2018. The claim for declaration of harmful act filed by the Rural Development Institute (Instituto de Desarrollo Rural) is declared inadmissible only with respect to the challenge of the agreement adopted by its Board of Directors in Article 34 of session 016-04 held on May 3, 2004, referring to the titling of 16 hectares 1400.19 square meters of the property registered in the National Registry, Partido de Puntarenas, under Folio Real Registration No Placa26053, because they do not constitute State Natural Heritage nor form part of the public domain. Given the way it is resolved, a ruling on the defenses raised and the arguments alleged on this extreme is omitted. In relation to the challenge of said agreement regarding the remaining 7 hectares 8460 square meters of the property in Partido de Puntarenas, Folio Real Registration No Placa26053, which do constitute State Natural Heritage and are part of the public domain, the defense of lack of passive standing raised by the defendant Nombre138203 is upheld. The defenses of lack of passive standing and lack of right raised by Savil Comercial S.A. are rejected. Consequently, the claim is partially granted, understood as denied in what is expressly granted: 1) The partial absolute nullity is declared of the agreement adopted by the Board of Directors of the plaintiff entity in Article 34 of session 016-04 held on May 3, 2004, solely as it pertains to the titling of 7 hectares 8460 square meters of the property Partido de Puntarenas, real folio registration No Placa26053, to the defendant Nombre138202.

2) By reason of connection (conexidad), the partial absolute nullity is declared of deed number 69 visible at folio 62 front of volume number 29 granted before notary Enrique Wong Sánchez and deed number 216 visible at folio 131 of volume number 7 granted before notary Yesenia Villalobos Leitón, only insofar as it relates to the transfer of the 7 hectares 8460 square meters of the property Partido de Puntarenas, real folio registration number Placa26053 to the defendant Nombre138202 and to the company sued herein. 3) By reason of connection (conexidad), the partial absolute nullity is declared of the registry entry of inscription of the property registered in the National Registry, Province of Puntarenas, Real Folio No. Placa26053, only insofar as it relates to the transfer of the 7 hectares 8460 square meters that constitute Natural Patrimony of the State (Patrimonio Natural del Estado) and were improperly registered, first in the name of the defendant Nombre138202 and then in the name of the sued company, current owner of the real estate. 4) This declaration of absolute nullity has declaratory and retroactive effects to the effective date of the annulled acts, all without prejudice to rights acquired in good faith. 5) This judgment shall be communicated to the National Archive (Archivo Nacional) and the National Registry (Registro Nacional) for the purposes of the respective annotations in the indicated protocols and entries. 6) By virtue of the partial nullity of the registry entry of inscription of the real estate registered in the National Registry, Province of Puntarenas, real folio registration number Placa26053 that has already been declared, the State Notary (Notaría del Estado) is ordered to proceed to segregate those 7 hectares 8460 square meters from the cited property Partido de Puntarenas, Real Folio No. Placa26053, to issue the respective cadastral plans, and subsequently, to register them in the name of the State as they constitute Natural Patrimony of the State (Patrimonio Natural del Estado). All these aspects shall be established in the execution of judgment phase. 6) The interim measure (medida cautelar) issued in this proceeding remains in force until this judgment becomes final. 7) This matter is resolved without special award of costs.

Cynthia Abarca Gómez

Silvia Consuelo Fernández Brenes              José Roberto Garita Navarro

FILE: 14-000967-1027-CA

PURE LEGAL PROCEEDING (PROCESO DE PURO DERECHO)

PLAINTIFF: INSTITUTE OF RURAL DEVELOPMENT (INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL)

DEFENDANTS: Nombre138202, SAVIL COMERCIAL S.A.

INTERESTED THIRD PARTIES: THE STATE, THE NATIONAL SYSTEM OF CONSERVATION AREAS (SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN).

 

 

 

 

Document signed by:

CYNTHIA ABARCA GOMEZ, DECISOR/JUDGE

ROBERTO GARITA NAVARRO, DECISOR/JUDGE

SILVIA FERNÁNDEZ BRENES, DECISOR/JUDGE

 

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