Res. 01226-2019 Tribunal Contencioso Administrativo — Partial vehicular closure and oversight duties in Playa Conchal maritime-terrestrial zoneCierre vehicular parcial y deberes de control en zona marítimo terrestre de Playa Conchal

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Tribunal Contencioso Administrativo

Resolución Nº 01226 - 2019

Fecha de la Resolución: 15 de Julio del 2019 a las 08:00

Expediente: 17-009708-1027-CA

Redactado por: Carlos José Mejías Rodríguez

Clase de asunto: Medida cautelar

Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL





Contenido de Interés:

Temas Estrategicos: Ambiental

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: Derecho Procesal Contencioso Administrativo

Tema: Medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo

Subtemas:

Cierre provisional de tránsito vehicular en zona marítimo terrestre Playa Conchal.y control sobre áreas no afectadas por el mismo.
Aplicación de principios precautorios y pro natura respecto al patrimonio natural del Estado y refugio de vida silvestre.
Presupuestos para su otorgamiento y análisis sobre el régimen competencia en relación a la apariencia de buen derecho de la acción.

Tema: Zona marítimo terrestre

Subtemas:

Cierre provisional de tránsito vehicular en zona marítimo terrestre Playa Conchal.y control sobre áreas no afectadas por el mismo como medida cautelar.
Aplicación de los principios precautorios y pro natura.

Tema: Patrimonio natural

Subtemas:

Cierre provisional de tránsito vehicular en zona marítimo terrestre Playa Conchal.y control sobre áreas no afectadas por el mismo como medida cautelar.
Aplicación de los principios precautorios y pro natura.

Tema: Área silvestre protegida

Subtemas:

Cierre provisional de tránsito vehicular en zona marítimo terrestre Playa Conchal.y control sobre áreas no afectadas por el mismo como medida cautelar.
Aplicación de los principios precautorios y pro natura.

Tema: Principio precautorio en materia ambiental

Subtemas:

Cierre provisional de tránsito vehicular en zona marítimo terrestre Playa Conchal.y control sobre áreas no afectadas por el mismo como medida cautelar.

"II.-OBJETO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR. Conforme se indicó en el punto 2 del considerando anterior, las pretensiones cautelares fueron reducidas a las contenidas en el escrito de interposición, así como en el escrito de la provente de fecha 8 de febrero de 2019; así, la parte promovente solicita en su escrito de interposición lo siguiente: "Se Ordene a la Municipalidad de Santa Cruz a disponer las actuaciones administrativas que resulten necesarias para impedir el tránsito y estacionamiento de vehículos automotores por la zona marítimo terrestre Playa Conchal.-" [Imágenes 12 y 13 del legajo judicial de medida cautelar]. Mientras en escrito de 8 de febrero de 2019, el promovente procura que se disponga contra la Municipalidad de Santa Cruz “i) Ordenar la colocación de alcantarillas de concreto, y rotulación que haga referencia a la legislación que prohíbe la circulación de vehículos por la zona pública, en los dos accesos vehiculares de la Playa Conchal: Puerto Viejo y Brasilito y en la subida de ingreso de Playa Brasilito a Playa Conchal. En el caso de Brasilito antes del Manglar, así como alcantarillas de concreto en todos los demás accesos a Playa Conchal. En el sector de Puerto Viejo se deberán instalar tres alcantarillas de concreto rellenas de cemento en el área de ingreso a la zona pública, frente al Restaurante El Encanto. En la subida ingreso [sic] entre Playa Brasilito y Playa Conchal, se deberán instalar tres alcantarillas de concreto rellenas de cemento al inicio de la subida hacia Playa Conchal (donde fueron colocadas inicialmente, pero destruidas). ii) Conservar y dar mantenimiento a las alcantarillas de concreto en los puntos de acceso vehicular indicados, de manera que la Municipalidad impida en todo momento el acceso de vehículos a la zona pública y a las áreas ambientalmente protegidas. iii) Proteger las alcantarillas de concreto frente a daños de terceros. iv) Mantener presencia de la Policía Municipal en el lugar, con el objeto de que no se burle la medida de impedir el ingreso de vehículos a la zona pública y evitar daños a las alcantarillas o rotulación. v) Rendir informes mensuales sobre el cumplimiento de las medidas cautelares”; mientras que contra el Estado y contra SINAC busca que “continúen presentando informes dado que han ejercido a partir del dictado de la medida cautelar provisionalísima vigente una labor importante de supervisión de cumplimiento” [imagen 699 y 700 del legajo cautelar].

III.-ARGUMENTOS DE LAS PARTES: Por parte del promovente Desarrollos Hoteleros Guanacaste SA en síntesis, gira su teoría del caso en lo que a su parecer es un daño ambiental provocado por la utilización de la zona marítima terrestre de Playa Conchal para uso vehicular y que ha sido denunciado por el promotor de la medida ante la Municipalidad de Santa Cruz, Procuraduría Ambiental, Contraloría General de la República, ICT, Tribunal Ambiental, MINAE, MOPT (hechos 1 a 7 de la demanda), sustentando como prueba en un estudio de impacto ambiental y el estudio ACT-OR-DR-0666-17 del SINAC (Imágenes 3 a 5, así como pruebas a imagen 22 a 59 en cuanto a la denuncia; imágenes 60 a 66 en cuanto al estudio de impacto ambiental realizado por Alexander Bonilla Duran febrero a marzo de 2016; imágenes 68 a 75 para oficio ACT-OR-DR-0666-17; imágenes 104 a 190 estudio de impacto ambiental tránsito vehicular realizado por Nombre16251  ; todos del legajo judicial de medida cautelar). Por parte de los accionados; el Sistema Nacional de Áreas de Conservación SINAC manifiesta en su escrito 14 de mayo que no existe actualidad en la medida dado que ellos ya han cerrado, adjuntando los oficios ACT-OR-DR-0933-18 y ACT-OR-DR-0352-19 (imágenes 719 a 724 del legajo de medida cautelar), pero en fecha 5 de julio de forma extemporánea a la audiencia otorgada, solicita se mantenga las medidas dictadas de cierre. Por parte del Instituto Costarricense deTurismo ICT, en el escrito de apersonamiento inicial de fecha 16 de noviembre de 2017 (visible a imágenes 219 a 224 del legajo de medida cautelar) considerando que la medida es improcedente por cuanto no se demuestra lo severo del daño y que además no existe actualidad, dado que la situación es de vieja data por lo que no existe un peligro en la demora, solicita que se rechace la medida y que en caso de otorgarse alguna, no se tome acción en su contra, aunque, de forma contradictoria, por escrito del 5 de febrero del 2019 indica estar de acuerdo con la medida (imagen 690 del legajo de la medida cautelar). Por parte del ESTADO, su representante en un primer momento refiere que las pretensiones no se encuentran dirigidas en su contra. No obstante, posteriormente manifiesta, que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley General de Caminos Públicos, la administración de la red vial cantonal corresponde a las municipalidades costeras, las cuales tienen el deber de velar por el uso común de la Zona Pública y como administradoras de la zona marítimo terrestre según la Ley de Zona Marítimo Terrestre (número 6043). Sostiene, que según esa normativa en las áreas de las ciudades litorales, la Municipalidad tiene la obligación de promover el desarrollo integral (sostenible) del cantón y el adecuado ordenamiento urbano, funciones en las que se hallaría la de velar por la correcta utilización de las áreas de uso público no confiadas a la defensa de otras instituciones, para garantizar su destino, el mayor bienestar colectivo, así como una mejor calidad de vida de la población. Continúa indicando, que corresponde a las municipalidades tomar las medidas pertinentes para contrarrestar aquellas acciones indebidas contra el demanio costero, así como preservar los recursos naturales en sus condiciones originales según lo ha señalado la Sala Constitucional en las resoluciones número 2233-93, 846-95, 5559-96, 8429-2001 y 12777-2001. Expone, que la actuación responsable respecto a las playas, las cuales son propiedad nacional y de uso público supone que la entidad administradora (Municipalidad y el ICT), así como las instituciones competentes para autorizar usos excepcionales de la Zona Pública deben dictar y hacer cumplir las disposiciones necesarias para garantizar el libre y seguro tránsito de las personas y el uso público de la zona. De manera que, una actuación responsable, transparente y garante del interés nacional, es la que tienda a preservar la propiedad pública del Estado conforme a su destino, a través de la adopción de las respectivas medidas que lo aseguren y del control para su debido cumplimiento. Sobre este mismo punto, cita que la Sala Constitucional, ha estimado que se encuentra ajustado al Derecho de la Constitución la presencia en la playa de efectivos de la fuerza pública para impedir la alteración del orden con levantamientos unilaterales de tiendas de campaña por los particulares y que no lesiona el libre tránsito las medidas ejecutadas para evitar el levantamiento de tiendas de campaña o instalaciones similares en la zona pública de playa..., y el ingreso y circulación de vehículos automotores en esa zona. Por otra parte, se refiere al principio precautorio en materia ambiental como uno de los principios rectores del Derecho Ambiental, y que se encuentra recogido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, que literalmente indica Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente. Además, en el ordenamiento jurídico interno la Ley de Biodiversidad, en el artículo 11 recoge como parámetros hermenéuticos los siguientes principios: 1.-Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.-Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección. Cita además, los principios de tutela del derecho ambiental a cargo del Estado que se extrae del artículo 50 de la Constitución Política, del que deriva la obligación del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en materia ambiental y del cual, la Sala Constitucional ha señalado que el Estado debe asegurar y proteger el derecho contra algún riesgo o necesidad, defender, prohibir e impedir toda actividad que atente contra el derecho. Principio de la calidad ambiental, que constituye un parámetro fundamental de la calidad de vida, vinculado con la condición de esta que cada individuo pueda llevar; y al uso que se haga del ambiente para el propio desarrollo, donde la Sala Constitucional ha estimado que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, implica el correlativo deber de proteger y preservar el medio, mediante el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo (imágenes 399, 412 a 419), aportando con ello el criterio DIG-TOT-247-2018 del 11 de junio de 2018. Instituto Geográfico Nacional y ACT-OR-DR-0790-18 del 11 de junio de 2018 de la Dirección Regional. Área de Conservación Tempisque del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) (imágenes 420 a 429 del legajo de la medida cautelar), y posteriormente por medio de escrito de fecha 29 de octubre de 2018 incluye de interés para esta resolución Secretaría de Planificación Sectorial del Ministerio de Obras Públicas y Transporte OFICIO SPS-PEMIST-2018-229 del 22 de junio de 2018, OFICIO SPS-PEMIST-2018-194 del 13 de julio de 2018, OFICIO SPS-PEMIST-2018-196 del 16 de julio de 2018, OFICIO SPS-PEMIST-2018-200 del 18 de julio de 2018, OFICIO SPS-PEMIST-2018-267 del 19 de setiembre de 2018, OFICIO SPS-PEMIST-2018-289 del 12 de octubre de 2018 y OFICIO SPS-PEMIST-2018-303 del 26 de octubre de 2018 (véase imágenes 629 a 664 del legajo de medida cautelar). Por parte de la MUNICIPALIDAD DE SANTA CRUZ alega a través de su escrito de 1 de diciembre de 2017 (imágenes 230 a 232 del legajo de medida cautelar) que, según el oficio DDUR-UNTGV-COOR-0188-2007 (imagen 249 del legajo de medida cautelar), del ingeniero Didier Monge Jiménez, coordinador de la Unidad Técnica de Gestión Vial, de la Municipalidad de Santa Cruz, hace constar que existe un camino público debidamente inventariado con el código C-5-03-010 de la Escuela de Matapalo a Dirección2116  del distrito de Cabo Velas, que pertenece a la red vial cantonal de Santa Cruz, con una longitud de siete punto noventa kilómetros y que se encuentra bajo la administración de la Municipalidad. Sostiene, que por lo que indica ese oficio es imposible para la Municipalidad, impedir el tránsito y estacionamiento por un camino que es una ruta cantonal, de conformidad con la Ley de General de Caminos, número 5060. Considera, que el cierre del camino de Playa Brasilito pasando por Playa Conchal y hasta Puerto Viejo, conllevaría violentar el derecho al libre transito estipulado en el artículo 22 de la Constitución Política y el artículo 32 de la Ley General de Caminos, que establece que nadie tendrá derecho a cerrar parcial o totalmente o a estrechar, cercando o edificando, caminos o calles públicas. Aduce, además, que la Municipalidad en su condición usufructuaria y administradora de la Zona Marítimo Terrestre, es diligente en la atención de denuncias y ha realizado múltiples operativos, dentro de su competencia para ejercer control sobre las ventas ambulantes y estacionarías en la vía pública, que accede a Playa Conchal y la zona publica de esta. Por otro lado, señala, que es competencia de la Policía de Tránsito, realizar las respectivas infracciones a la Ley de Tránsito en el camino público, sin embargo, han manifestado, que no pueden limitar el acceso a Playa Conchal, y se limitan a decomisar vehículos que se encuentren dentro de la zona pública de la Playa. Solicita que, por lo indicado, se rechace el otorgamiento de la medida cautelar, al ser contraria a lo que establece la ley y la Constitución Política.

 IV. LOS PRESUPUESTOS PARA EL OTORGAMIENTO DE UNA MEDIDA CAUTELAR. Tal y como ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, la justicia cautelar responde a la necesidad de garantizar el principio constitucional de una justicia pronta y cumplida, al conservar las condiciones reales indispensables para la emisión y ejecución de la sentencia (Voto Nº 7190-1994, de las 15:24 horas del 6 de diciembre, Voto Nº 6224-2005, de las 15:16 horas del 25 de mayo del 2005). Brevemente, conviene indicar que la naturaleza jurídica de las medidas cautelares está justificada como un instrumento procesal de segundo grado -u instrumento del instrumento procesal- que busca paliar los efectos negativos de la normal y a veces patológica duración de los procesos jurisdiccionales –vacatio u distancia temporis-, haciendo valedero el derecho fundamental a una justicia pronta y cumplida dispuesta en el numeral 41 de la Constitución Política de la República de Costa Rica, pues por pronta no puede ser tardada y por cumplida debe ser realizada; con acierto se ha dicho que no se trata de un adelanto de criterio sino de una tutela de situaciones apremiantes que sin el debido respaldo jurisdiccional se convertirían en daños directos para las partes procesales intervinientes. En este mismo sentido, el artículo 19 del Código Procesal Contencioso Administrativo, establece que el fin de la fijación de una medida cautelar es proteger y garantizar, provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. La doctrina ha indicado que la justicia cautelar no tiene como fin declarar un hecho o una responsabilidad, ni la de constituir una relación jurídica, ni ejecutar un mandato y satisfacer el derecho que se tiene sin ser discutido, ni dirimir un litigio, sino prevenir los daños que el litigio pueda acarrear o que puedan derivarse de una situación anormal (Gallegos Fedriani, Nombre41. Las medidas cautelares contra la Administración Pública. 2 ed. Buenos Aires, Argentina: Ábaco, 2006). De conformidad con el artículo 21 del Código Procesal Contencioso Administrativo, el juez, a la hora de determinar la procedencia de una solicitud de medida cautelar, debe verificar que la pretensión del proceso de conocimiento no sea temeraria o, en forma palmaria, carente de seriedad, lo que constituye una valoración preliminar del fondo para determinar si existe en el caso en cuestión lo que la doctrina y la jurisprudencia han llamado apariencia de buen derecho o fumus boni iuris. Por otro lado, el mismo numeral 21 del Código establece la procedencia de la medida cautelar cuando la ejecución o permanencia de la conducta sometida a proceso produzca graves daños o perjuicios, actuales o potenciales, situación que ha sido definida en la doctrina como el peligro en la demora o periculum en mora, es decir, que en virtud de la demora patológica del proceso judicial, concurra un peligro actual, real y objetivo de que se genere a la parte promovente un daño grave (Jinesta Lobo, Ernesto. Manual del Proceso Contencioso-Administrativo. 1 ed. San José, Costa Rica, Editorial Jurídica Continental, 2008). Por último, el artículo 22 CPCA establece la obligación del juzgador de realizar, a la luz del principio de proporcionalidad, una ponderación de los intereses en juego, es decir, entre la circunstancia del particular, por un lado y el interés público y los intereses de terceros que puedan verse afectados con la adopción de la medida cautelar, por el otro. Sólo en la concurrencia de los tres elementos, es decir, de la apariencia de buen derecho, del peligro en la demora y que del análisis de la ponderación de intereses se considere que el daño sufrido por el particular debe tutelarse por encima de los demás intereses en juego, puede proceder el despacho a conceder la medida cautelar solicitada. En términos similares, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda (Sección Sexta), en voto numero 301-2012-VI, de las diez horas con cuarenta y cinco minutos del veintiuno de diciembre del dos mil doce, tuvo la oportunidad de referirse al tema, y en tal sentido estableció: "[...] La reparabilidad del bien no se satisface, en todos los casos, por un reintegro monetario. De ahí que como derivado de esta corriente, el Código Procesal Contencioso Administrativo (en adelante CPCA) abandona de modo expreso un sistema cautelar que tiene como epicentro el acto administrativo, que si bien es una de las manifestaciones formales de la voluntad pública, no es la única. Por el contrario, al considerar el marco amplio del objeto del proceso, la justicia cautelar debe trascender la mera orden suspensiva como sub-especie de las conservativas de contenido negativo, para introducir medidas innovativas, de contenido positivo, sean estas inhibitorias, ordenatorias o sustitutivas, pero siempre valorando, en cada caso, los alcances de los poderes del juez en torno al control de la discrecionalidad administrativa (ordinales 20 y 128 del CPCA). Desde ese plano, se trata de acciones que se encuentran al servicio del proceso principal de fondo, de ahí sus características de provisionalidad e instrumentalidad. En el primer caso, en tanto lo acordado respecto de la cautelar mantendrá una vigencia condicionada a lo que se resuelva en el proceso de fondo. Cabe resaltar que también puede ser cesada o modificada en cualquier momento, ante la variabilidad de las condiciones que originariamente le dieron cabida, o bien, adoptar la que de previo hubiere sido rechazada, tal y como lo estatuye el numeral 29 del Código de rito. En el segundo aspecto (instrumentalidad), la medida cautelar guarda una marcada relación de accesoriedad con la sentencia final, pues en definitiva, sirve de instrumento para mantener la vigencia del objeto del proceso en los términos ya señalados. A lo anterior se añade el carácter de sumaria cognitio, que es propio de estas medidas, pues siendo formas provisionales que propenden a las finalidades señaladas, deben ser resueltas de forma breve para poder cumplir su función. Cabe indicar que estas medidas surgen, en todos los casos a instancia de parte; por tanto, están impregnadas por el principio dispositivo. Sin embargo, esto es así solo respecto del análisis de la necesidad de adoptarlas, pues bien el juzgador, una vez pedidas, puede ordenar las que considere necesarias y adecuadas para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia (artículo 19.1 ejusdem). Ahora bien, la adopción de estas medidas se encuentra condicionada a la convergencia de una serie de requisitos y condiciones que han de ser satisfechos en cada caso. Así en efecto lo impone el numeral 21 en relación al 22 de ese Código. De las anteriores normas surgen los siguientes presupuestos: peligro en la demora (periculum in mora), apariencia de buen derecho (fumus boni iuris) y el equilibrio o ponderación de los intereses en juego[...]. En síntesis , el juzgador debe tomar en cuenta los criterios que rigen la adopción de este tipo de medidas, entre ellos, la adecuación, sea, la idoneidad de la medida para satisfacer los fines buscados; necesidad, lo que presupone la valoración de los remedios que permitan de mejor manera cumplir con su finalidad y proporcionalidad, ponderando los intereses en juego.-

 V. APRECIACIÓN PRELIMINAR DEL RÉGIMEN COMPETENCIAL EN EL CASO EN CONCRETO (ANÁLISIS DE APARIENCIA DE BUEN DERECHO DE LA ACCIÓN): Uno de los aspectos medulares a considerar dentro de la presente medida es la legitimación pasiva que ha provocado a lo largo de este proceso cautelar, la inclusión de múltiples instituciones tanto centralizadas como descentralizadas. Así, la Ley 6043 nos brinda una serie de responsables y que poseen competencia en Zona Marítimo Terrestre, tenemos así, el numeral 2° de dicha normativa dispone como competencia del ICT “la superior y general vigilancia de todo lo referente a la zona marítimo terrestre”, concordándose este con lo dispuesto en los artículos 17, 18, 22, 23, 26 a 33, 35 a 38, 42, 43, 45, 51, 53, 57, 59 y Transitorios II y IV de esta Ley, así como numerales 8, 9, 11, 15, 17, 19, 27, 39, 46, 48, 53, 56 a 60, 72, 78 y 80 del Reglamento a dicha ley (decreto 7841-P); mientras que el artículo 3° de la ley 6043 determina para la Municipalidad el deber de “velar directamente por el cumplimiento de las normas de esta ley referentes al dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de la zona marítimo terrestre y en especial de las áreas turísticas de los litorales. El usufructo y administración de la zona marítimo terrestre, tanto de la zona pública como de la restringida, corresponden a la municipalidad de la jurisdicción respectiva”, concordando con los preceptos 5, 13, 17, 18, 21 a 25, 27, 28, 32, 33, 34 a 38, 40, 43, 45, 46, 48 a 51, 53, 55, 56, 58, 59, 73bis, 74, 76, 78, Transitorios I a III y VII de esta ley y del Reglamento a la citada norma 3, 7, 8, 9, 11, 13, 15, 19, 20, 21, 22, 24, 27 a 48, 51 a 53, 56 a 62, 64 a 66, 73, 75 a 80, 84, 85, 95, 96 y 97; siendo competencia directa de la Procuraduría General de la República conforme al artículo 4 de la ley 6043 “el control jurídico para el debido cumplimiento de las disposiciones de esta ley. En consecuencia, hará las gestiones pertinentes respecto a cualesquiera acciones que violaren o tendieren a infringir estas disposiciones o de leyes conexas, o que pretendan obtener derechos o reconocimiento de estos contra aquellas normas, o para anular concesiones, permisos, contratos, actos, acuerdos o disposiciones obtenidos en contravención a las mismas”, siendo acorde con lo que dispone el art.5 del reglamento a la citada ley y los numerales 2, 3, 20, 26 y 42 de la Ley Orgánica de dicho órgano estatal (ley 6815); mientras que por Ley de la Biodiversidad (art. 22) en concordancia con el artículo 4° del reglamento a la ley 6043 y el decreto 22550-MIRENEM (anterior decreto Nº 7210-A), le corresponde al SINAC la conservación y protección del Patrimonio Natural del Estado. Como puede observarse, en zona marítimo terrestre tenemos una efectiva concurrencia de competencias que no pueden ser ignoradas en el ejercicio del análisis de esta causa, sobre todo por el hecho de que se va a verificar la imposición o no de obligaciones - vía cautelar – a las partes del presente proceso. Así, en cuanto al tema de la coordinación interinstitucional frente al municipio, debemos traer a colación lo dicho por la Sala Constitucional en su resolución 5445-99, la cual expresó: “Varias de las disposiciones que se cuestionan en esta inconstitucionalidad -artículos 5, 10 y 186 del Código Municipal, 2 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, 2 de la Ley General de Caminos Públicos, 9 y 10 de la Ley de Planificación Nacional, 26 y 27 de la Ley General de la Administración Pública y 4, 10, 16, 17 y 18 de la Ley de Planificación Urbana-, se refieren a la obligación de coordinación que debe existir entre los gobiernos locales, las instituciones descentralizadas y el Poder Ejecutivo, para llevar a cabo las funciones que le han sido encomendadas, lo que debe ser analizado a partir de la naturaleza misma de la autonomía municipal… No puede, entonces, crearse un conflicto por antagonismo o protagonismo entre la materia que integra el fin general de "los intereses y servicios locales" de los intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", intrínsecamente distintos unos de otros, pero que en realidad están llamados a coexistir; y ello es así, porque ambos tipos de interés pueden estar, eventualmente, entremezclados y más bien, es frecuente que, dependiendo de la capacidad económica y organizativa de los gobiernos locales, sus limitaciones propias conduzcan a ampliar el círculo de los que aparecen como nacionales o estatales, lo que hace ver que la distinción no debe ser inmutable, sino gradual o variable; pero en todo caso, como lo ha expresado la jurisprudencia antes citada, corresponderá en última instancia al juez decidir si los criterios de distinción se conforman o no con el dimensionamiento constitucional. Definida la competencia material de la municipalidad en una circunscripción territorial determinada, queda claro que habrá cometidos que por su naturaleza son exclusivamente municipales, a la par de otros que pueden ser reputados nacionales o estatales; por ello es esencial definir la forma de cooparticipación de atribuciones que resulta inevitable, puesto que la capacidad pública de las municipalidades es local, y la del Estado y los demás entes, nacional; de donde resulta que el territorio municipal es simultáneamente estatal e institucional, en la medida en que lo exijan las circunstancias. Es decir, las municipalidades pueden compartir sus competencias con la Administración Pública en general, relación que debe desenvolverse en los términos como está definida en la ley (artículo 5 del Código Municipal anterior, artículo 7 del nuevo Código), que establece la obligación de "coordinación" entre la municipalidades y las instituciones públicas que concurran en el desempeño de sus competencias, para evitar duplicaciones de esfuerzos y contradicciones, sobre todo, porque sólo la coordinación voluntaria es compatible con la autonomía municipal por ser su expresión. En otros términos, la municipalidad está llamada a entrar en relaciones de cooperación con otros entes públicos, y viceversa, dado el carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno a un asunto concreto. En la doctrina, la coordinación es definida a partir de la existencia de varios centros independientes de acción, cada uno con cometidos y poderes de decisión propios, y eventualmente discrepantes; pese a ello, debe existir una comunidad de fines por materia, pero por concurrencia, en cuanto sea común el objeto receptor de los resultados finales de la actividad y de los actos de cada uno. De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible "concierto" interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la "tutela administrativa" del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector)” [considerando X del voto 5445-99 de las catorce horas con treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve de la Sala Constitucional]. En materia ambiental, y en ocasión del análisis multi competencial del caso de la cuenca del río grande de Tárcoles, el citado Tribunal de lo Constitucional en el voto 5894-2007 indicó: “aún falta mucho más por hacer y que a pesar de que las instituciones recurridas son conscientes de la problemática, y que han empezado a crear comisiones y grupos de trabajo que pretenden revertir la situación, se hace indispensable adoptar una actitud más proactiva en defensa del ambiente y del rescate de la cuenca del río Grande de Tárcoles por lo que se debe estimar este amparo a fin de ordenar a las instituciones recurridas que, de manera coordinada, asuman una actitud más responsable pero sobre todo con carácter de urgencia, en la adopción de medidas concretas y efectivas que permitan proteger los recursos de la cuenca del río Grande de Tárcoles a fin de propiciar la disminución y eliminación de los focos de contaminación de esa cuenca así como la restauración, en la medida de lo posible, del daño provocado” (Considerando XIII del voto emitido a las once horas y cincuenta y ocho minutos del veintisiete de abril del dos mil siete). En suma, a consideración de este juzgador, ante la acción genérica de tutela del ambiente contemplada directamente en el numeral 50 de la Carta Magna, es claro que el objeto del proceso ha sido incoado con las partes que hasta aquí han formado parte de los autos y que han sido puestas en conocimiento de un eventual daño ambiental que confirma la razonabilidad y ausencia de temeridad en la interposición de la acción, la cual, concretamente para este caso, se analizará si es canalizada a través de pretensiones cautelares instrumentales que superen el análisis de razonabilidad y proporcionalidad.

 VI. ANÁLISIS ESPECÍFICO DE LA COMPETENCIA MUNICIPAL Y DE FISCALIZACIÓN DE ACTIVIDADES EN ÁREAS BAJO SU TUTELA (CONTINÚA ANÁLISIS DE APARIENCIA DE BUEN DERECHO DE LA ACCIÓN): De forma específica, es de extrema relevancia traer a colación el ámbito de control general de las actividades que el municipio posee sobre el cantón y de forma particular, en zona marítima terrestre. El artículo 88 del Código Municipal reza: “Para ejercer cualquier actividad lucrativa, los interesados deberán contar con licencia municipal respectiva, la cual se obtendrá mediante el pago de un impuesto. Dicho impuesto se pagará durante todo el tiempo en que se haya ejercido la actividad lucrativa o por el tiempo que se haya poseído la licencia, aunque la actividad no se haya realizado”, a contrario sensu, no existe un derecho de realizar actividad comercial no autorizada, tal y como la jurisprudencia tanto judicial como constitucional hartamente han expuesto, indicando múltiples veces, que el control de las actividades no autorizadas es un tema de competencia municipal, siendo el instrumento del decomiso en el caso de bienes muebles y de la clausura en el caso de bienes inmuebles. Véase al ejemplo lo que indica nuestro Tribunal Constitucional en su voto 5071-2004: “Si tal y como se desprende del informe rendido bajo juramento por el encargado de Rentas de la Municipalidad de Corredores, la actividad de máquinas de Pin Ball y Saca Peluches a la que se refiere la recurrente estaba operando ilegalmente pues no contaba con recibo de pago de la patente correspondiente como es su obligación, no puede estimarse que la actuación municipal mediante la cual se le clausuró el ejercicio de esa actividad, pueda considerarse ilegítimo o arbitrario pues la corporación municipal actuó en cumplimiento de sus obligaciones y los propietarios de ese tipo de máquinas no pueden alegar desconocimiento de su deber de portar la documentación necesaria para acreditar el correcto funcionamiento de esa actividad. Por tal razón, estima la Sala que no se ha ocasionado ninguna lesión a norma o derecho constitucional alguno en perjuicio de la recurrente, siendo que, en todo caso, como se afirma bajo juramento, la actividad de las máquinas fue reanudada inmediatamente después de que los propietarios de las mismas, ajustaron la situación a derecho, con lo cual, el recurso también resulta improcedente por esta razón.” (En igual sentido 10231-2003, 622-2003, 11377-2002, 9840-2002, 7113-2002, entre otros). Pero ad effectum videndi, téngase lo dicho por la misma Sala en su voto 5563-2002: “Esta Sala no cuestiona, porque es un asunto de legalidad, si la Municipalidad tiene razón o no en solicitar el permiso o concesión de agua. Sin embargo, dado que el recurrente no lo tenía y que, con base la falta de ese requisito, no se le había otorgado la patente respectiva, no ve este Tribunal arbitrariedad en el cierre del negocio. Si la amparada no tiene patente no puede ejercer la actividad que pretende y por eso la Municipalidad no lesiona los derechos fundamentales con la clausura. Ahora bien, si ya el recurrente cumplió con el requisito, y según afirman los mismos representantes de la municipalidad, es el único requisito que hace falta, deben la corporación municipal conceder la patente. La negativa podría dar lugar a un reclamo distinto de la amparada, pero en lo que concierne a este recurso debe rechazarse por prematuro, según las razones dadas más arriba”. Esta función es ejercida en la materialidad por el personal municipal con auxilio de la fuerza pública o con la utilización de los funcionarios propios de la Policía Municipal, la cual a raíz de la Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal del 23 de abril del 2018 cuentan con amplias potestades de control tal y como lo define en la actualidad el artículo 62 del Código Municipal. Concretamente, en materia de zona marítimo terrestre, tanto la Ley de la Zona Marítimo Terrestre (N°6043) como su reglamento, otorgan funciones muy específicas a los Gobiernos Locales administradores de dichas franjas, siendo con ello que se considera – de todas las instituciones anteriormente mencionadas – dentro de las que se presenta una alta intensidad en el deber de accionar prima facie ante actividades irregulares (véase por ejemplo las disposiciones de control que establecen sobre zona pública el artículo 13 de la Ley 6043 y 22 de su reglamento), así como el control de actividades e infraestructura a implementarse en tal zona según los numerales 21 y 22 de la mencionada ley, así como constituirse en una de las garantes del libre acceso a la zona pública, debiendo construir caminos públicos (artículo 23, 58 de la ley en concordancia con el 72 del reglamento 7841-P). Del análisis anterior, podemos confirmar que la acción de tutela cautelar presentada por el promovente cumple con un análisis exhaustivo de apariencia de buen derecho y que confirma el cumplimiento de este requisito conforme el 21 de Código Procesal Contencioso Administrativo, en especial al dirigir su requerimiento de tutela frente al municipio.

 VII. ANÁLISIS DEL CUADRO FÁCTICO PARA LA RESOLUCIÓN DE ESTA MEDIDA CAUTELAR (UBICACIÓN ESPACIO - TEMPORAL DE ANÁLISIS CAUTELAR Y PELIGRO EN LA DEMORA): Otro de los elementos a clarificar en esta resolución refiere a la situación de la acción cautelar, el cual fue uno de los elementos señalados por el Tribunal de Apelaciones en su resolución oral 413-2018-II (minuto 13:00 a 13:40 del audio de dicha resolución, concreto a la nota presentada por el Juez Palacios García). Una vez revisado los autos, a través de la apreciación de la prueba aportada, concretamente echando mano al oficio SPS-2018-229 (identificado por la representación estatal como SPS-PEMIST-2018-229) emitido por la Secretaría de Planificación Sectorial del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, la ubicación de la acción sería en el tracto vial inventariado como el camino municipal bajo el Código N°503010 que inicia en la Escuela de Matapalo entronque con la ruta nacional N° 933 y finaliza en la Dirección1116   entroncando con la ruta nacional N° 180 (véase imagen 630 del legajo de la medida cautelar), concretizando la acción cautelar en el tramo de dicha vía que discurre a través de la Playa Conchal, conforme el oficio SPS-PEMIST-2018-289 elaborado por el Proceso de Planificación Estratégica Multimodal de Infraestructura y Servicios de Transporte de la Secretaría de Planificación Sectorial del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (imágenes 645 a 664 del legajo de medida cautelar) y que coinciden con la descripción dada en el informe técnico DIG-TOT-0247-2018 del Instituto Geográfico Nacional (IGN, véase imágenes 420 a 424 del legajo), confirmándose que se trata de un tracto vial que discurre por zona pública marítimo terrestre y una sección del Refugio de Vida Silvestre Mixto Conchal (visible a imagen 422), tracto vial paralelo a la costa que concuerda con el indicado en las pretensiones del promotor de la acción al referirse a “dos accesos vehiculares de la Playa Conchal: Puerto Viejo y Brasilito y en la subida de ingreso de Playa Brasilito a Playa Conchal. En el caso de Brasilito antes del Manglar... En el sector de Puerto Viejo… en el área de ingreso a la zona pública, frente al Restaurante El Encanto” (considerando II de esta resolución), dando así una ubicación exacta del lugar en litigio y que sería el objeto de los efectos de esta resolución. No obstante, en cuanto al factor temporal y que debe mencionarse a efectos de apreciar el peligro en la demora, la prueba recién citada nos otorga, sin lugar a duda, el conocimiento de tres eventos temporales relevantes: a) Conforme los datos del IGN, existe referencia en la hoja cartográfica “Matapalo Placa2515 edición 2 IGNCR” de la existencia del tracto vial en referencia al menos desde el año 1973 (imagen 423 del legajo de la medida cautelar), mismo que fue inventariado en el año 2001 a 2003 según informa la citada instancia del MOPT en oficio SPS-PEMIST-2018-194 (página 3 del informe, párrafo segundo, imagen 633 del legajo de la medida cautelar) y que se ha mantenido inventariado hasta el día de hoy (informe SPS-PEMIST-2018-289 ya citado); es decir, la condición vial del tramo objeto de estudio de esta medida cautelar data de al menos cuarenta y seis años de existencia y de al menos dieciséis años de constar registro oficial vial y código vial asignado en el MOPT, lo cual hace que sea evidente que la actuación contaminante objeto de estudio de las pretensiones de fondo del legajo principal no cumplan con el requisito de peligro en la demora, haciendo con ello de forma palmaria que los estudios ambientales ofrecidos por la parte promovente, así como los estudios realizados por el MINAE (véase estudio de impacto ambiental realizado por Alexander Bonilla Duran febrero a marzo de 2016 visibles a imágenes 60 a 66, para oficio ACT-OR-DR-0666-17 imágenes ; imágenes 104 a 190 estudio de impacto ambiental tránsito vehicular realizado por Nombre16251  ) manifiesten en consecuencia la existencia de un impacto ambiental consolidado en el tiempo; b) Ante la revisión del decreto 35426-MINAE, el cual crea el “Refugio Nacional de Vida Silvestre Conchal, categoría mixto y crea Comité de Manejo Compartido del Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Conchal”, nos damos cuenta de que la afectación a este régimen existe formalmente a partir del 18 de setiembre del 2009, cuando dicho decreto fue publicado en la Gaceta 182 de ese día, con lo cual enfrentándolo al dato anterior, nos damos cuenta que al momento del nacimiento del área protegida, el camino ya existía, ello pese a que al momento de emitir la norma, se incluyó una franja de zona inalienable (por la cual discurre el camino en lite) dentro de la reserva, específicamente al expresar el artículo 1 inciso a) in fine de dicho decreto “A partir del mojón número 386 se sigue por las coordenadas: 338008 E / 264947 N, 337913 E / 264927 N NIE04 / 264927 N hasta llegar al punto de inicio con las coordenadas 337790 E / 264937 N” el cual después de realizar consulta en el visor cartográfico del Sistema Nacional de Información Territorial (SNIT, visible en http://geos0.snitcr.go.cr/visor/) y cotejarlo con lo expresado en el ya indicado informe del Instituto Geográfico Nacional (IGN) DIG-TOT-0247-2018 (imagen 420 a 423 del legajo) el área específica de duna (por donde pasa el camino) forma parte de dicho Refugio, existiendo así un evidente traslape desde un inicio; c) Que de toda la prueba documental visible en autos, no es sino hasta el 16 de julio del año 2018 que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación codemandada realiza una intervención en dicha zona, tanto en la zona de manglar (Patrimonio Natural del Estado), como del Refugio (véase informe ACT-OR-DR-0933-18 y ACT-OR-DR-0352-19 a imágenes 729 a 734 del legajo de medidas cautelares). Los tres datos anteriores, nos permiten tener clara la inexistencia de un “peligro en la demora” en tanto los hechos denunciados ocurren desde hace décadas, y en cuanto a la tutela de las zonas protegidas (Patrimonio Natural del Estado y Refugio de Vida Silvestre) ya existe intervención del órgano competente estatal SINAC en procura de la protección de dichos bienes públicos inalienables e imprescriptibles sometidos a un régimen especial de tutela conforme la regulación aplicable al caso, con lo que no tendríamos el elemento de actualidad y urgencia que requiere la medida, en otras palabras, conforme el análisis supra mencionado, no se trataría de una medida cautelar innovativa (crear una obligación desde la perspectiva cautelar provisional, proporcional e instrumental frente a la lite de fondo), sino se trataría de un análisis de una medida conservativa respecto de las acciones que se han tomado hasta el momento – teniendo presente que la mayoría se realizaron a raíz de la emisión de la medida provisionalísima ordenada por este despacho – y que se determinará si son acordes con la finalidad cautelar propia de este momento de análisis procesal.

VIII. LIMITANTE DE CONOCIMIENTO SUMMA COGNITIO. ACCESORIEDAD E INSTRUMENTALIDAD DE LA MEDIDA CAUTELAR RESPECTO DEL PROCESO DE FONDO (PONDERACIÓN DE INTERESES): Como puede observarse del considerando anterior, tanto el thema decidendum como los elementos de prueba son sumamente técnicos, por lo que debemos manifestar el límite que el análisis de esta medida cautelar debe tener, dado el conocimiento sumario que se supone esta acción procesal debe considerar y sobre todo, respecto a la naturaleza instrumental que lo que aquí se decide debe tener respecto del proceso principal. Así, debe declararse que el tema de la permanencia, existencia, extinción, registro y/o modificación de la vía pública C-5-03-010, son temas propios de fondo, y excluidos, por tanto, de los efectos de la presente acción cautelar. En este orden de ideas, tal y como lo indicaba el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo en la ya mencionada resolución 413-2018-II, el proceso principal se trata – en principio –de una acción contencioso administrativa para atacar una conducta omisiva, la cual, por su naturaleza, tiene la finalidad de la imposición de obligaciones activas (dar o hacer) en caso de confirmarse la irregularidad o antijuridicidad de la conducta omisiva atacada. En este sentido, debe tenerse presente que la pretensión cautelar no puede verse – ni de asomo – como un adelantamiento del pronunciamiento de fondo del tema de discusión principal, ya que esto desnaturalizaría completamente la instancia que se convertiría en un adelantamiento de la sentencia del proceso, lo cual resulta a todas luces improcedente. Empero, es claro que este juzgador debe realizar una ponderación de intereses, en tanto si bien como se indicó en acápite anterior no existe el peligro en la demora dado que la acción lleva décadas realizándose, lo cierto es que estamos ante una acción amparada en el artículo 50 constitucional, ante la tutela de bienes de dominio público regidos por la protección ambiental y que obligan a una ponderación de intereses donde la búsqueda preventiva de medidas para evitar la contaminación y agravio de las condiciones actuales, fuerzan a la aplicación de los principios pro natura y precautorio que se enfrentan a las disposiciones de libre acceso, goce y disfrute de la zona marítima terrestre que dispone los numerales 23 de la ley 6043 y 9° del reglamento a dicha ley (decreto 7841-P), así como las regulaciones propias de la Ley de Caminos Públicos concretamente los numerales 19 y 23. Así, la instrumentalidad de esta acción tendrá como límite dentro de ambos ejes de intereses en ponderación, las pretensiones de fondo de este proceso siendo éstas: circulación de vehículos en zona marítima terrestre de playa Conchal y el cierre efectivo del paso vehicular, la adopción de acciones para reparar y proteger el Patrimonio Natural del Estado afectado (pretensiones a, b y c de la demanda, visible a imágenes 15 y 16 del legajo de medida cautelar).

IX. SOBRE LA CONCURRENCIA DE LOS PRESUPUESTOS PARA EL DICTADO DE LA MEDIDA CAUTELAR PROMOVIDA: Se tiene por acreditado que sí hay apariencia de buen derecho (considerandos V y VI de esta resolución), aunque no hay urgencia o daño actual (peligro en la demora), dado que se encuentra una situación consolidada (considerando VII), y que existen medidas aplicadas por el SINAC que buscan disminuir el riesgo actual e inminente en la afectación del Patrimonio Natural del Estado, lo cierto es que existe una necesidad de determinar si las acciones tomadas no pueden generar un nuevo peligro o incrementar el riesgo de daño existente, así como los requerimientos de la parte promovente pueden o no otorgarse en el marco de una ponderación de intereses como la ya expuesta (véase considerando VIII). Ahora bien, respecto de la pretensión originaria presentada en el escrito de demanda, la misma debe ser rechazada por los argumentos ya indicados por el Tribunal de Apelaciones en su resolución 413-2018-II, dada la indeterminación y generalización de la pretensión cautelar. Si bien es cierto, la tutela cautelar tiene fuertes rasgos de informalismo, lo cierto es que ello en ninguna forma habilita o genera una prerrogativa al juzgador para realizar una interpretación o adecuación de la pretensión cautelar, sino que tal carga recae sobre la parte promovente al delimitar, definir clara y de forma concisa la acción de cautela que pretende sea otorgada, por ello la fórmula usada de ordenar a “las actuaciones administrativas que resulten necesarias” generaliza fuera de los límites de una correcta determinación y razonabilidad de una medida cautelar. A contrario sensu, las pretensiones a.i, a.ii y a.iii del escrito presentado por la parte promovente en fecha 8 de febrero de 2019 por medio de las cuales pretende la construcción de alcantarillas de concreto, las mismas carecen del estudio técnico que respaldan la idoneidad de la medida peticionada por lo que deben ser descartadas, debe recordarse que la falta de prueba y de argumentación en este sentido son responsabilidad exclusiva de la parte promovente, criterio ampliamente reiterado por este Tribunal, respaldado por las resoluciones del Tribunal de Casación (entre otras, las números 5-F-TC-2008 y 18-F-TC-2008, del 6 de febrero y del 28 de marzo), y reiterado por el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, en el Voto 30-2012 de las catorce horas con veinte minutos del veintidós de octubre de dos mil doce; adiciónese a lo anterior que respecto de la petición de que se cierre el camino público también debe darse un rechazo, dado que, tal pretensión carece del requisito de instrumentalidad en tanto generarían un adelanto de criterio respecto de la validez, eficacia y vigencia del camino público municipal y además, realizando un análisis de la ponderación de los intereses en juego, el interés público de dar acceso vial a la zona conforme lo permite y ordena la propia Ley 6043 (artículo 23) y considerando que el daño ambiental que los informes técnicos citados refieren a una situación consolidada, no permiten realizar una valoración de peligro en la demora que ponga en riesgo el libro uso, goce y disfrute de la zona, sin perjuicio de lo expuesto en el considerando siguiente.

X. ADAPTACIÓN DE LA MEDIDA CAUTELAR Y DELIMITACIÓN (CONCRETIZACIÓN) DE LA ACCIÓN CAUTELAR: Dadas las razones expuestas para el rechazo de las medidas solicitadas, conforme lo dispone el numeral 20 y 29 del Código Procesal Contencioso Administrativo, ante el análisis realizado en el presente asunto, se debe entrar a conocer la necesidad de adopción de medidas de oficio, ajustando las pretensiones presentadas en la medida identificadas en el escrito del 8 de febrero de 2019 como a.iv y a.v, analizando las acciones realizadas por las partes hasta el momento. En este orden de ideas, a consideración de este juzgador sí existe la necesidad de mantener las siguientes medidas cautelares hasta el pronunciamiento de fondo de este proceso, en aplicación de los principios precautorio y pro natura: a) El cierre provisional de tránsito vehicular en las zonas consideradas como Patrimonio Natural del Estado y Refugio de vida silvestre conforme el criterio técnico SCT-OR-DR-0933-18 del SINAC (visible a imagen 729 a 734 del legajo de medidas cautelares), por lo que se impone la obligación de inspección regular y mantenimiento de cierre a cargo del Estado y del SINAC, la cual debe coordinar las tareas de inspección con la Municipalidad de Santa Cruz, remitiendo informes trimestrales a este Tribunal (artículo 17 de la Ley 6043); lo anterior sin perjuicio de que a través de criterio técnico, dichas autoridades tomen acciones diferentes para lo cual deberán informar a este Tribunal de forma previa a cualquier cambio. b) Sobre las áreas no afectadas por el cierre indicados en el acápite anterior, corresponderá el control de actividades lucrativas a la Municipalidad y, respecto al correcto uso del tracto de zona pública, deberá la Municipalidad en coordinación con las autoridades de tránsito y demás pertinentes, impedir el parqueo de los vehículos, corta de árboles, concentración de residuos sólidos, alteración de la topografía del terreno, o que se lleve a cabo cualquier acción que altere el equilibrio ecológico del lugar sin la debida autorización; así como controlar las instalaciones temporales o móviles como tiendas de campaña, trailers o similares que deberán hacerlo en las zonas destinadas para tales fines (si existiesen) y sobre todo regularizar cualquier tipo de construcciones irregulares, conforme los numerales 13 de la ley 6043, en concordancia con los artículos 9, 10, 11 y 22 del Reglamento a la ley 6043 (Decreto 7841-P). De igual forma, a efectos de organizar el aprovechamiento humano de dicha franja de terreno, deberá el municipio coordinar acciones con el ICT a efectos de garantizar en todo momento el acceso a la zona y el libre tránsito en ella de cualquier persona, la práctica de deportes y de actividades para el sano esparcimiento físico y cultural (artículo 9° del decreto 7841-P), remitiendo los demandados informes trimestrales a este Tribunal del cumplimiento de lo ordenado."

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Texto de la resolución

Firmar Documento

 

*170097081027CA*

 

EXPEDIENTE:

	

17-009708-1027-CA - 1




PROCESO:

	

MEDIDA CAUTELAR




ACTOR/A:

	

DESARROLLOS HOTELEROS GUANACASTE S.A.




DEMANDADO/A:

	

EL ESTADO

 

Nº1226-2019

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, a las ocho horas y cero minutos del quince de julio de dos mil diecinueve.-

 

 Proceso MEDIDA CAUTELAR establecido por  DESARROLLOS HOTELEROS GUANACASTE S.A.  contra  EL ESTADO, INSTITUTO COSTARRICENSE DE TURISMO., MUNICIPALIDAD DE SANTA CRUZ, SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN. Se resuelve Medida cautelar lite pendente.

CONSIDERANDO:

I. ASPECTOS DE TRÁMITE RELEVANTES: Dado que el presente legajo de medidas cautelares cuenta con múltiples gestiones, se circunscriben los eventos procesales relevantes para esta resolución las siguientes: 1.- Que por medio de la resolución 413-2018-II la sección segunda del Tribunal de Apelaciones anuló la resolución de fondo cautelar 1258-2018 emitida por este Despacho ordenando su reenvío, manteniendo la medida cautelar provisionalísima emitida [véase grabación de la audiencia la emisión oral del fallo indicado]. 2.- Una vez devuelto los autos, el despacho convoca a las trece horas con treinta minutos del seis de febrero de dos mil diecinueve a todas las partes siendo ordenado por el juez de trámite que para la presente causa solamente se considerarán el escrito de interposición, así como el escrito que posteriormente presentó la parte promovente en fecha 8 de febrero de los corrientes. [véase minuta de la audiencia cautelar a Imágenes 703 a 706 del legajo judicial de medida cautelar y escrito del promovente visible a imágenes 696 a 700 del mismo legajo]. 3.- De la anterior gestión, el despacho emplazó a todas las partes accionadas a que se refirieran sobre dichas pretensiones por medio de resolución de las dieciséis horas y veintiséis minutos del dos de mayo de dos mil diecinueve. [Imagen 709 del legajo judicial de medida cautelar respectivamente], siendo tal auto notificado a todas las partes [imágenes 710 a 713 y 726 del mismo legajo]. 4.- El SINAC a través de escrito de fecha 14 de mayo [aclarado por escrito de fecha 5 de julio de los corrientes, véase imágenes 724 a 734, y 737 a 738 del legajo de medida cautelar] y el Estado por escrito de 22 de mayo atendieron la audiencia otorgada, guardando silencio las demás partes. 5.- En los procedimientos se han observado las prescripciones de rigor, y no se observan causales que puedan producir nulidad y/o indefensión.

 

II.-OBJETO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR. Conforme se indicó en el punto 2 del considerando anterior, las pretensiones cautelares fueron reducidas a las contenidas en el escrito de interposición, así como en el escrito de la provente de fecha 8 de febrero de 2019; así, la parte promovente solicita en su escrito de interposición lo siguiente: "Se Ordene a la Municipalidad de Santa Cruz a disponer las actuaciones administrativas que resulten necesarias para impedir el tránsito y estacionamiento de vehículos automotores por la zona marítimo terrestre Playa Conchal.-" [Imágenes 12 y 13 del legajo judicial de medida cautelar]. Mientras en escrito de 8 de febrero de 2019, el promovente procura que se disponga contra la Municipalidad de Santa Cruz “i) Ordenar la colocación de alcantarillas de concreto, y rotulación que haga referencia a la legislación que prohíbe la circulación de vehículos por la zona pública, en los dos accesos vehiculares de la Playa Conchal: Puerto Viejo y Brasilito y en la subida de ingreso de Playa Brasilito a Playa Conchal. En el caso de Brasilito antes del Manglar, así como alcantarillas de concreto en todos los demás accesos a Playa Conchal. En el sector de Puerto Viejo se deberán instalar tres alcantarillas de concreto rellenas de cemento en el área de ingreso a la zona pública, frente al Restaurante El Encanto. En la subida ingreso [sic] entre Playa Brasilito y Playa Conchal, se deberán instalar tres alcantarillas de concreto rellenas de cemento al inicio de la subida hacia Playa Conchal (donde fueron colocadas inicialmente, pero destruidas). ii) Conservar y dar mantenimiento a las alcantarillas de concreto en los puntos de acceso vehicular indicados, de manera que la Municipalidad impida en todo momento el acceso de vehículos a la zona pública y a las áreas ambientalmente protegidas. iii) Proteger las alcantarillas de concreto frente a daños de terceros. iv) Mantener presencia de la Policía Municipal en el lugar, con el objeto de que no se burle la medida de impedir el ingreso de vehículos a la zona pública y evitar daños a las alcantarillas o rotulación. v) Rendir informes mensuales sobre el cumplimiento de las medidas cautelares”; mientras que contra el Estado y contra SINAC busca que “continúen presentando informes dado que han ejercido a partir del dictado de la medida cautelar provisionalísima vigente una labor importante de supervisión de cumplimiento” [imagen 699 y 700 del legajo cautelar].

 

III.-ARGUMENTOS DE LAS PARTES: Por parte del promovente Desarrollos Hoteleros Guanacaste SA en síntesis, gira su teoría del caso en lo que a su parecer es un daño ambiental provocado por la utilización de la zona marítima terrestre de Playa Conchal para uso vehicular y que ha sido denunciado por el promotor de la medida ante la Municipalidad de Santa Cruz, Procuraduría Ambiental, Contraloría General de la República, ICT, Tribunal Ambiental, MINAE, MOPT (hechos 1 a 7 de la demanda), sustentando como prueba en un estudio de impacto ambiental y el estudio ACT-OR-DR-0666-17 del SINAC (Imágenes 3 a 5, así como pruebas a imagen 22 a 59 en cuanto a la denuncia; imágenes 60 a 66 en cuanto al estudio de impacto ambiental realizado por Alexander Bonilla Duran febrero a marzo de 2016; imágenes 68 a 75 para oficio ACT-OR-DR-0666-17; imágenes 104 a 190 estudio de impacto ambiental tránsito vehicular realizado por Nombre16251  ; todos del legajo judicial de medida cautelar). Por parte de los accionados; el Sistema Nacional de Áreas de Conservación SINAC manifiesta en su escrito 14 de mayo que no existe actualidad en la medida dado que ellos ya han cerrado, adjuntando los oficios ACT-OR-DR-0933-18 y Placa2516 (imágenes 719 a 724 del legajo de medida cautelar), pero en fecha 5 de julio de forma extemporánea a la audiencia otorgada, solicita se mantenga las medidas dictadas de cierre. Por parte del Instituto Costarricense deTurismo ICT, en el escrito de apersonamiento inicial de fecha 16 de noviembre de 2017 (visible a imágenes 219 a 224 del legajo de medida cautelar) considerando que la medida es improcedente por cuanto no se demuestra lo severo del daño y que además no existe actualidad, dado que la situación es de vieja data por lo que no existe un peligro en la demora, solicita que se rechace la medida y que en caso de otorgarse alguna, no se tome acción en su contra, aunque, de forma contradictoria, por escrito del 5 de febrero del 2019 indica estar de acuerdo con la medida (imagen 690 del legajo de la medida cautelar). Por parte del ESTADO, su representante en un primer momento refiere que las pretensiones no se encuentran dirigidas en su contra. No obstante, posteriormente manifiesta, que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley General de Caminos Públicos, la administración de la red vial cantonal corresponde a las municipalidades costeras, las cuales tienen el deber de velar por el uso común de la Zona Pública y como administradoras de la zona marítimo terrestre según la Ley de Zona Marítimo Terrestre (número 6043). Sostiene, que según esa normativa en las áreas de las ciudades litorales, la Municipalidad tiene la obligación de promover el desarrollo integral (sostenible) del cantón y el adecuado ordenamiento urbano, funciones en las que se hallaría la de velar por la correcta utilización de las áreas de uso público no confiadas a la defensa de otras instituciones, para garantizar su destino, el mayor bienestar colectivo, así como una mejor calidad de vida de la población. Continúa indicando, que corresponde a las municipalidades tomar las medidas pertinentes para contrarrestar aquellas acciones indebidas contra el demanio costero, así como preservar los recursos naturales en sus condiciones originales según lo ha señalado la Sala Constitucional en las resoluciones número 2233-93, 846-95, 5559-96, 8429-2001 y 12777-2001. Expone, que la actuación responsable respecto a las playas, las cuales son propiedad nacional y de uso público supone que la entidad administradora (Municipalidad y el ICT), así como las instituciones competentes para autorizar usos excepcionales de la Zona Pública deben dictar y hacer cumplir las disposiciones necesarias para garantizar el libre y seguro tránsito de las personas y el uso público de la zona. De manera que, una actuación responsable, transparente y garante del interés nacional, es la que tienda a preservar la propiedad pública del Estado conforme a su destino, a través de la adopción de las respectivas medidas que lo aseguren y del control para su debido cumplimiento. Sobre este mismo punto, cita que la Sala Constitucional, ha estimado que se encuentra ajustado al Derecho de la Constitución la presencia en la playa de efectivos de la fuerza pública para impedir la alteración del orden con levantamientos unilaterales de tiendas de campaña por los particulares y que no lesiona el libre tránsito las medidas ejecutadas para evitar el levantamiento de tiendas de campaña o instalaciones similares en la zona pública de playa..., y el ingreso y circulación de vehículos automotores en esa zona. Por otra parte, se refiere al principio precautorio en materia ambiental como uno de los principios rectores del Derecho Ambiental, y que se encuentra recogido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, que literalmente indica Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente. Además, en el ordenamiento jurídico interno la Ley de Biodiversidad, en el artículo 11 recoge como parámetros hermenéuticos los siguientes principios: 1.-Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.-Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección. Cita además, los principios de tutela del derecho ambiental a cargo del Estado que se extrae del artículo 50 de la Constitución Política, del que deriva la obligación del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en materia ambiental y del cual, la Sala Constitucional ha señalado que el Estado debe asegurar y proteger el derecho contra algún riesgo o necesidad, defender, prohibir e impedir toda actividad que atente contra el derecho. Principio de la calidad ambiental, que constituye un parámetro fundamental de la calidad de vida, vinculado con la condición de esta que cada individuo pueda llevar; y al uso que se haga del ambiente para el propio desarrollo, donde la Sala Constitucional ha estimado que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, implica el correlativo deber de proteger y preservar el medio, mediante el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo (imágenes 399, 412 a 419), aportando con ello el criterio DIG-TOT-247-2018 del 11 de junio de 2018. Instituto Geográfico Nacional y ACT-OR-DR-0790-18 del 11 de junio de 2018 de la Dirección Regional. Área de Conservación Tempisque del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) (imágenes 420 a 429 del legajo de la medida cautelar), y posteriormente por medio de escrito de fecha 29 de octubre de 2018 incluye de interés para esta resolución Secretaría de Planificación Sectorial del Ministerio de Obras Públicas y Transporte OFICIO SPS-PEMIST-2018-229 del 22 de junio de 2018, OFICIO SPS-PEMIST-2018-194 del 13 de julio de 2018, OFICIO SPS-PEMIST-2018-196 del 16 de julio de 2018, OFICIO SPS-PEMIST-2018-200 del 18 de julio de 2018, OFICIO SPS-PEMIST-2018-267 del 19 de setiembre de 2018, OFICIO SPS-PEMIST-2018-289 del 12 de octubre de 2018 y OFICIO SPS-PEMIST-2018-303 del 26 de octubre de 2018 (véase imágenes 629 a 664 del legajo de medida cautelar). Por parte de la MUNICIPALIDAD DE SANTA CRUZ alega a través de su escrito de 1 de diciembre de 2017 (imágenes 230 a 232 del legajo de medida cautelar) que, según el oficio DDUR-UNTGV-COOR-0188-2007 (imagen 249 del legajo de medida cautelar), del ingeniero Didier Monge Jiménez, coordinador de la Unidad Técnica de Gestión Vial, de la Municipalidad de Santa Cruz, hace constar que existe un camino público debidamente inventariado con el código C-5-03-010 de la Escuela de Matapalo a Dirección2116  del distrito de Cabo Velas, que pertenece a la red vial cantonal de Santa Cruz, con una longitud de siete punto noventa kilómetros y que se encuentra bajo la administración de la Municipalidad. Sostiene, que por lo que indica ese oficio es imposible para la Municipalidad, impedir el tránsito y estacionamiento por un camino que es una ruta cantonal, de conformidad con la Ley de General de Caminos, número 5060. Considera, que el cierre del camino de Playa Brasilito pasando por Playa Conchal y hasta Puerto Viejo, conllevaría violentar el derecho al libre transito estipulado en el artículo 22 de la Constitución Política y el artículo 32 de la Ley General de Caminos, que establece que nadie tendrá derecho a cerrar parcial o totalmente o a estrechar, cercando o edificando, caminos o calles públicas. Aduce, además, que la Municipalidad en su condición usufructuaria y administradora de la Zona Marítimo Terrestre, es diligente en la atención de denuncias y ha realizado múltiples operativos, dentro de su competencia para ejercer control sobre las ventas ambulantes y estacionarías en la vía pública, que accede a Playa Conchal y la zona publica de esta. Por otro lado, señala, que es competencia de la Policía de Tránsito, realizar las respectivas infracciones a la Ley de Tránsito en el camino público, sin embargo, han manifestado, que no pueden limitar el acceso a Playa Conchal, y se limitan a decomisar vehículos que se encuentren dentro de la zona pública de la Playa. Solicita que, por lo indicado, se rechace el otorgamiento de la medida cautelar, al ser contraria a lo que establece la ley y la Constitución Política.

 

IV. LOS PRESUPUESTOS PARA EL OTORGAMIENTO DE UNA MEDIDA CAUTELAR. Tal y como ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, la justicia cautelar responde a la necesidad de garantizar el principio constitucional de una justicia pronta y cumplida, al conservar las condiciones reales indispensables para la emisión y ejecución de la sentencia (Voto Nº 7190-1994, de las 15:24 horas del 6 de diciembre, Voto Nº 6224-2005, de las 15:16 horas del 25 de mayo del 2005). Brevemente, conviene indicar que la naturaleza jurídica de las medidas cautelares está justificada como un instrumento procesal de segundo grado -u instrumento del instrumento procesal- que busca paliar los efectos negativos de la normal y a veces patológica duración de los procesos jurisdiccionales –vacatio u distancia temporis-, haciendo valedero el derecho fundamental a una justicia pronta y cumplida dispuesta en el numeral 41 de la Constitución Política de la República de Costa Rica, pues por pronta no puede ser tardada y por cumplida debe ser realizada; con acierto se ha dicho que no se trata de un adelanto de criterio sino de una tutela de situaciones apremiantes que sin el debido respaldo jurisdiccional se convertirían en daños directos para las partes procesales intervinientes. En este mismo sentido, el artículo 19 del Código Procesal Contencioso Administrativo, establece que el fin de la fijación de una medida cautelar es proteger y garantizar, provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. La doctrina ha indicado que la justicia cautelar no tiene como fin declarar un hecho o una responsabilidad, ni la de constituir una relación jurídica, ni ejecutar un mandato y satisfacer el derecho que se tiene sin ser discutido, ni dirimir un litigio, sino prevenir los daños que el litigio pueda acarrear o que puedan derivarse de una situación anormal (Gallegos Fedriani, Nombre41. Las medidas cautelares contra la Administración Pública. 2 ed. Buenos Aires, Argentina: Ábaco, 2006). De conformidad con el artículo 21 del Código Procesal Contencioso Administrativo, el juez, a la hora de determinar la procedencia de una solicitud de medida cautelar, debe verificar que la pretensión del proceso de conocimiento no sea temeraria o, en forma palmaria, carente de seriedad, lo que constituye una valoración preliminar del fondo para determinar si existe en el caso en cuestión lo que la doctrina y la jurisprudencia han llamado apariencia de buen derecho o fumus boni iuris. Por otro lado, el mismo numeral 21 del Código establece la procedencia de la medida cautelar cuando la ejecución o permanencia de la conducta sometida a proceso produzca graves daños o perjuicios, actuales o potenciales, situación que ha sido definida en la doctrina como el peligro en la demora o periculum en mora, es decir, que en virtud de la demora patológica del proceso judicial, concurra un peligro actual, real y objetivo de que se genere a la parte promovente un daño grave (Jinesta Lobo, Ernesto. Manual del Proceso Contencioso-Administrativo. 1 ed. San José, Costa Rica, Editorial Jurídica Continental, 2008). Por último, el artículo 22 CPCA establece la obligación del juzgador de realizar, a la luz del principio de proporcionalidad, una ponderación de los intereses en juego, es decir, entre la circunstancia del particular, por un lado y el interés público y los intereses de terceros que puedan verse afectados con la adopción de la medida cautelar, por el otro. Sólo en la concurrencia de los tres elementos, es decir, de la apariencia de buen derecho, del peligro en la demora y que del análisis de la ponderación de intereses se considere que el daño sufrido por el particular debe tutelarse por encima de los demás intereses en juego, puede proceder el despacho a conceder la medida cautelar solicitada. En términos similares, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda (Sección Sexta), en voto numero 301-2012-VI, de las diez horas con cuarenta y cinco minutos del veintiuno de diciembre del dos mil doce, tuvo la oportunidad de referirse al tema, y en tal sentido estableció: "[...] La reparabilidad del bien no se satisface, en todos los casos, por un reintegro monetario. De ahí que como derivado de esta corriente, el Código Procesal Contencioso Administrativo (en adelante CPCA) abandona de modo expreso un sistema cautelar que tiene como epicentro el acto administrativo, que si bien es una de las manifestaciones formales de la voluntad pública, no es la única. Por el contrario, al considerar el marco amplio del objeto del proceso, la justicia cautelar debe trascender la mera orden suspensiva como sub-especie de las conservativas de contenido negativo, para introducir medidas innovativas, de contenido positivo, sean estas inhibitorias, ordenatorias o sustitutivas, pero siempre valorando, en cada caso, los alcances de los poderes del juez en torno al control de la discrecionalidad administrativa (ordinales 20 y 128 del CPCA). Desde ese plano, se trata de acciones que se encuentran al servicio del proceso principal de fondo, de ahí sus características de provisionalidad e instrumentalidad. En el primer caso, en tanto lo acordado respecto de la cautelar mantendrá una vigencia condicionada a lo que se resuelva en el proceso de fondo. Cabe resaltar que también puede ser cesada o modificada en cualquier momento, ante la variabilidad de las condiciones que originariamente le dieron cabida, o bien, adoptar la que de previo hubiere sido rechazada, tal y como lo estatuye el numeral 29 del Código de rito. En el segundo aspecto (instrumentalidad), la medida cautelar guarda una marcada relación de accesoriedad con la sentencia final, pues en definitiva, sirve de instrumento para mantener la vigencia del objeto del proceso en los términos ya señalados. A lo anterior se añade el carácter de sumaria cognitio, que es propio de estas medidas, pues siendo formas provisionales que propenden a las finalidades señaladas, deben ser resueltas de forma breve para poder cumplir su función. Cabe indicar que estas medidas surgen, en todos los casos a instancia de parte; por tanto, están impregnadas por el principio dispositivo. Sin embargo, esto es así solo respecto del análisis de la necesidad de adoptarlas, pues bien el juzgador, una vez pedidas, puede ordenar las que considere necesarias y adecuadas para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia (artículo 19.1 ejusdem). Ahora bien, la adopción de estas medidas se encuentra condicionada a la convergencia de una serie de requisitos y condiciones que han de ser satisfechos en cada caso. Así en efecto lo impone el numeral 21 en relación al 22 de ese Código. De las anteriores normas surgen los siguientes presupuestos: peligro en la demora (periculum in mora), apariencia de buen derecho (fumus boni iuris) y el equilibrio o ponderación de los intereses en juego[...]. En síntesis , el juzgador debe tomar en cuenta los criterios que rigen la adopción de este tipo de medidas, entre ellos, la adecuación, sea, la idoneidad de la medida para satisfacer los fines buscados; necesidad, lo que presupone la valoración de los remedios que permitan de mejor manera cumplir con su finalidad y proporcionalidad, ponderando los intereses en juego.-

 

V. APRECIACIÓN PRELIMINAR DEL RÉGIMEN COMPETENCIAL EN EL CASO EN CONCRETO (ANÁLISIS DE APARIENCIA DE BUEN DERECHO DE LA ACCIÓN): Uno de los aspectos medulares a considerar dentro de la presente medida es la legitimación pasiva que ha provocado a lo largo de este proceso cautelar, la inclusión de múltiples instituciones tanto centralizadas como descentralizadas. Así, la Ley 6043 nos brinda una serie de responsables y que poseen competencia en Zona Marítimo Terrestre, tenemos así, el numeral 2° de dicha normativa dispone como competencia del ICT “la superior y general vigilancia de todo lo referente a la zona marítimo terrestre”, concordándose este con lo dispuesto en los artículos 17, 18, 22, 23, 26 a 33, 35 a 38, 42, 43, 45, 51, 53, 57, 59 y Transitorios II y IV de esta Ley, así como numerales 8, 9, 11, 15, 17, 19, 27, 39, 46, 48, 53, 56 a 60, 72, 78 y 80 del Reglamento a dicha ley (decreto 7841-P); mientras que el artículo 3° de la ley 6043 determina para la Municipalidad el deber de “velar directamente por el cumplimiento de las normas de esta ley referentes al dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de la zona marítimo terrestre y en especial de las áreas turísticas de los litorales. El usufructo y administración de la zona marítimo terrestre, tanto de la zona pública como de la restringida, corresponden a la municipalidad de la jurisdicción respectiva”, concordando con los preceptos 5, 13, 17, 18, 21 a 25, 27, 28, 32, 33, 34 a 38, 40, 43, 45, 46, 48 a 51, 53, 55, 56, 58, 59, 73bis, 74, 76, 78, Transitorios I a III y VII de esta ley y del Reglamento a la citada norma 3, 7, 8, 9, 11, 13, 15, 19, 20, 21, 22, 24, 27 a 48, 51 a 53, 56 a 62, 64 a 66, 73, 75 a 80, 84, 85, 95, 96 y 97; siendo competencia directa de la Procuraduría General de la República conforme al artículo 4 de la ley 6043 “el control jurídico para el debido cumplimiento de las disposiciones de esta ley. En consecuencia, hará las gestiones pertinentes respecto a cualesquiera acciones que violaren o tendieren a infringir estas disposiciones o de leyes conexas, o que pretendan obtener derechos o reconocimiento de estos contra aquellas normas, o para anular concesiones, permisos, contratos, actos, acuerdos o disposiciones obtenidos en contravención a las mismas”, siendo acorde con lo que dispone el art.5 del reglamento a la citada ley y los numerales 2, 3, 20, 26 y 42 de la Ley Orgánica de dicho órgano estatal (ley 6815); mientras que por Ley de la Biodiversidad (art. 22) en concordancia con el artículo 4° del reglamento a la ley 6043 y el decreto 22550-MIRENEM (anterior decreto Nº 7210-A), le corresponde al SINAC la conservación y protección del Patrimonio Natural del Estado. Como puede observarse, en zona marítimo terrestre tenemos una efectiva concurrencia de competencias que no pueden ser ignoradas en el ejercicio del análisis de esta causa, sobre todo por el hecho de que se va a verificar la imposición o no de obligaciones - vía cautelar – a las partes del presente proceso. Así, en cuanto al tema de la coordinación interinstitucional frente al municipio, debemos traer a colación lo dicho por la Sala Constitucional en su resolución 5445-99, la cual expresó: “Varias de las disposiciones que se cuestionan en esta inconstitucionalidad -artículos 5, 10 y 186 del Código Municipal, 2 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, 2 de la Ley General de Caminos Públicos, 9 y 10 de la Ley de Planificación Nacional, 26 y 27 de la Ley General de la Administración Pública y 4, 10, 16, 17 y 18 de la Ley de Planificación Urbana-, se refieren a la obligación de coordinación que debe existir entre los gobiernos locales, las instituciones descentralizadas y el Poder Ejecutivo, para llevar a cabo las funciones que le han sido encomendadas, lo que debe ser analizado a partir de la naturaleza misma de la autonomía municipal… No puede, entonces, crearse un conflicto por antagonismo o protagonismo entre la materia que integra el fin general de "los intereses y servicios locales" de los intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", intrínsecamente distintos unos de otros, pero que en realidad están llamados a coexistir; y ello es así, porque ambos tipos de interés pueden estar, eventualmente, entremezclados y más bien, es frecuente que, dependiendo de la capacidad económica y organizativa de los gobiernos locales, sus limitaciones propias conduzcan a ampliar el círculo de los que aparecen como nacionales o estatales, lo que hace ver que la distinción no debe ser inmutable, sino gradual o variable; pero en todo caso, como lo ha expresado la jurisprudencia antes citada, corresponderá en última instancia al juez decidir si los criterios de distinción se conforman o no con el dimensionamiento constitucional. Definida la competencia material de la municipalidad en una circunscripción territorial determinada, queda claro que habrá cometidos que por su naturaleza son exclusivamente municipales, a la par de otros que pueden ser reputados nacionales o estatales; por ello es esencial definir la forma de cooparticipación de atribuciones que resulta inevitable, puesto que la capacidad pública de las municipalidades es local, y la del Estado y los demás entes, nacional; de donde resulta que el territorio municipal es simultáneamente estatal e institucional, en la medida en que lo exijan las circunstancias. Es decir, las municipalidades pueden compartir sus competencias con la Administración Pública en general, relación que debe desenvolverse en los términos como está definida en la ley (artículo 5 del Código Municipal anterior, artículo 7 del nuevo Código), que establece la obligación de "coordinación" entre la municipalidades y las instituciones públicas que concurran en el desempeño de sus competencias, para evitar duplicaciones de esfuerzos y contradicciones, sobre todo, porque sólo la coordinación voluntaria es compatible con la autonomía municipal por ser su expresión. En otros términos, la municipalidad está llamada a entrar en relaciones de cooperación con otros entes públicos, y viceversa, dado el carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno a un asunto concreto. En la doctrina, la coordinación es definida a partir de la existencia de varios centros independientes de acción, cada uno con cometidos y poderes de decisión propios, y eventualmente discrepantes; pese a ello, debe existir una comunidad de fines por materia, pero por concurrencia, en cuanto sea común el objeto receptor de los resultados finales de la actividad y de los actos de cada uno. De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible "concierto" interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la "tutela administrativa" del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector)” [considerando X del voto 5445-99 de las catorce horas con treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve de la Sala Constitucional]. En materia ambiental, y en ocasión del análisis multi competencial del caso de la cuenca del río grande de Tárcoles, el citado Tribunal de lo Constitucional en el voto 5894-2007 indicó: “aún falta mucho más por hacer y que a pesar de que las instituciones recurridas son conscientes de la problemática, y que han empezado a crear comisiones y grupos de trabajo que pretenden revertir la situación, se hace indispensable adoptar una actitud más proactiva en defensa del ambiente y del rescate de la cuenca del río Grande de Tárcoles por lo que se debe estimar este amparo a fin de ordenar a las instituciones recurridas que, de manera coordinada, asuman una actitud más responsable pero sobre todo con carácter de urgencia, en la adopción de medidas concretas y efectivas que permitan proteger los recursos de la cuenca del río Grande de Tárcoles a fin de propiciar la disminución y eliminación de los focos de contaminación de esa cuenca así como la restauración, en la medida de lo posible, del daño provocado” (Considerando XIII del voto emitido a las once horas y cincuenta y ocho minutos del veintisiete de abril del dos mil siete). En suma, a consideración de este juzgador, ante la acción genérica de tutela del ambiente contemplada directamente en el numeral 50 de la Carta Magna, es claro que el objeto del proceso ha sido incoado con las partes que hasta aquí han formado parte de los autos y que han sido puestas en conocimiento de un eventual daño ambiental que confirma la razonabilidad y ausencia de temeridad en la interposición de la acción, la cual, concretamente para este caso, se analizará si es canalizada a través de pretensiones cautelares instrumentales que superen el análisis de razonabilidad y proporcionalidad.

 

VI. ANÁLISIS ESPECÍFICO DE LA COMPETENCIA MUNICIPAL Y DE FISCALIZACIÓN DE ACTIVIDADES EN ÁREAS BAJO SU TUTELA (CONTINÚA ANÁLISIS DE APARIENCIA DE BUEN DERECHO DE LA ACCIÓN): De forma específica, es de extrema relevancia traer a colación el ámbito de control general de las actividades que el municipio posee sobre el cantón y de forma particular, en zona marítima terrestre. El artículo 88 del Código Municipal reza: “Para ejercer cualquier actividad lucrativa, los interesados deberán contar con licencia municipal respectiva, la cual se obtendrá mediante el pago de un impuesto. Dicho impuesto se pagará durante todo el tiempo en que se haya ejercido la actividad lucrativa o por el tiempo que se haya poseído la licencia, aunque la actividad no se haya realizado”, a contrario sensu, no existe un derecho de realizar actividad comercial no autorizada, tal y como la jurisprudencia tanto judicial como constitucional hartamente han expuesto, indicando múltiples veces, que el control de las actividades no autorizadas es un tema de competencia municipal, siendo el instrumento del decomiso en el caso de bienes muebles y de la clausura en el caso de bienes inmuebles. Véase al ejemplo lo que indica nuestro Tribunal Constitucional en su voto 5071-2004: “Si tal y como se desprende del informe rendido bajo juramento por el encargado de Rentas de la Municipalidad de Corredores, la actividad de máquinas de Pin Ball y Saca Peluches a la que se refiere la recurrente estaba operando ilegalmente pues no contaba con recibo de pago de la patente correspondiente como es su obligación, no puede estimarse que la actuación municipal mediante la cual se le clausuró el ejercicio de esa actividad, pueda considerarse ilegítimo o arbitrario pues la corporación municipal actuó en cumplimiento de sus obligaciones y los propietarios de ese tipo de máquinas no pueden alegar desconocimiento de su deber de portar la documentación necesaria para acreditar el correcto funcionamiento de esa actividad. Por tal razón, estima la Sala que no se ha ocasionado ninguna lesión a norma o derecho constitucional alguno en perjuicio de la recurrente, siendo que, en todo caso, como se afirma bajo juramento, la actividad de las máquinas fue reanudada inmediatamente después de que los propietarios de las mismas, ajustaron la situación a derecho, con lo cual, el recurso también resulta improcedente por esta razón.” (En igual sentido 10231-2003, 622-2003, 11377-2002, 9840-2002, 7113-2002, entre otros). Pero ad effectum videndi, téngase lo dicho por la misma Sala en su voto 5563-2002: “Esta Sala no cuestiona, porque es un asunto de legalidad, si la Municipalidad tiene razón o no en solicitar el permiso o concesión de agua. Sin embargo, dado que el recurrente no lo tenía y que, con base la falta de ese requisito, no se le había otorgado la patente respectiva, no ve este Tribunal arbitrariedad en el cierre del negocio. Si la amparada no tiene patente no puede ejercer la actividad que pretende y por eso la Municipalidad no lesiona los derechos fundamentales con la clausura. Ahora bien, si ya el recurrente cumplió con el requisito, y según afirman los mismos representantes de la municipalidad, es el único requisito que hace falta, deben la corporación municipal conceder la patente. La negativa podría dar lugar a un reclamo distinto de la amparada, pero en lo que concierne a este recurso debe rechazarse por prematuro, según las razones dadas más arriba”. Esta función es ejercida en la materialidad por el personal municipal con auxilio de la fuerza pública o con la utilización de los funcionarios propios de la Policía Municipal, la cual a raíz de la Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal del 23 de abril del 2018 cuentan con amplias potestades de control tal y como lo define en la actualidad el artículo 62 del Código Municipal. Concretamente, en materia de zona marítimo terrestre, tanto la Ley de la Zona Marítimo Terrestre (N°6043) como su reglamento, otorgan funciones muy específicas a los Gobiernos Locales administradores de dichas franjas, siendo con ello que se considera – de todas las instituciones anteriormente mencionadas – dentro de las que se presenta una alta intensidad en el deber de accionar prima facie ante actividades irregulares (véase por ejemplo las disposiciones de control que establecen sobre zona pública el artículo 13 de la Ley 6043 y 22 de su reglamento), así como el control de actividades e infraestructura a implementarse en tal zona según los numerales 21 y 22 de la mencionada ley, así como constituirse en una de las garantes del libre acceso a la zona pública, debiendo construir caminos públicos (artículo 23, 58 de la ley en concordancia con el 72 del reglamento 7841-P). Del análisis anterior, podemos confirmar que la acción de tutela cautelar presentada por el promovente cumple con un análisis exhaustivo de apariencia de buen derecho y que confirma el cumplimiento de este requisito conforme el 21 de Código Procesal Contencioso Administrativo, en especial al dirigir su requerimiento de tutela frente al municipio.

 

VII. ANÁLISIS DEL CUADRO FÁCTICO PARA LA RESOLUCIÓN DE ESTA MEDIDA CAUTELAR (UBICACIÓN ESPACIO - TEMPORAL DE ANÁLISIS CAUTELAR Y PELIGRO EN LA DEMORA): Otro de los elementos a clarificar en esta resolución refiere a la situación de la acción cautelar, el cual fue uno de los elementos señalados por el Tribunal de Apelaciones en su resolución oral 413-2018-II (minuto 13:00 a 13:40 del audio de dicha resolución, concreto a la nota presentada por el Juez Palacios García). Una vez revisado los autos, a través de la apreciación de la prueba aportada, concretamente echando mano al oficio SPS-2018-229 (identificado por la representación estatal como SPS-PEMIST-2018-229) emitido por la Secretaría de Planificación Sectorial del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, la ubicación de la acción sería en el tracto vial inventariado como el camino municipal bajo el Código N°503010 que inicia en la Escuela de Matapalo entronque con la ruta nacional N° 933 y finaliza en la Dirección1116   entroncando con la ruta nacional N° 180 (véase imagen 630 del legajo de la medida cautelar), concretizando la acción cautelar en el tramo de dicha vía que discurre a través de la Playa Conchal, conforme el oficio SPS-PEMIST-2018-289 elaborado por el Proceso de Planificación Estratégica Multimodal de Infraestructura y Servicios de Transporte de la Secretaría de Planificación Sectorial del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (imágenes 645 a 664 del legajo de medida cautelar) y que coinciden con la descripción dada en el informe técnico DIG-TOT-0247-2018 del Instituto Geográfico Nacional (IGN, véase imágenes 420 a 424 del legajo), confirmándose que se trata de un tracto vial que discurre por zona pública marítimo terrestre y una sección del Refugio de Vida Silvestre Mixto Conchal (visible a imagen 422), tracto vial paralelo a la costa que concuerda con el indicado en las pretensiones del promotor de la acción al referirse a “dos accesos vehiculares de la Playa Conchal: Puerto Viejo y Brasilito y en la subida de ingreso de Playa Brasilito a Playa Conchal. En el caso de Brasilito antes del Manglar... En el sector de Puerto Viejo… en el área de ingreso a la zona pública, frente al Restaurante El Encanto” (considerando II de esta resolución), dando así una ubicación exacta del lugar en litigio y que sería el objeto de los efectos de esta resolución. No obstante, en cuanto al factor temporal y que debe mencionarse a efectos de apreciar el peligro en la demora, la prueba recién citada nos otorga, sin lugar a duda, el conocimiento de tres eventos temporales relevantes: a) Conforme los datos del IGN, existe referencia en la hoja cartográfica “Matapalo Placa2515 edición 2 IGNCR” de la existencia del tracto vial en referencia al menos desde el año 1973 (imagen 423 del legajo de la medida cautelar), mismo que fue inventariado en el año 2001 a 2003 según informa la citada instancia del MOPT en oficio SPS-PEMIST-2018-194 (página 3 del informe, párrafo segundo, imagen 633 del legajo de la medida cautelar) y que se ha mantenido inventariado hasta el día de hoy (informe SPS-PEMIST-2018-289 ya citado); es decir, la condición vial del tramo objeto de estudio de esta medida cautelar data de al menos cuarenta y seis años de existencia y de al menos dieciséis años de constar registro oficial vial y código vial asignado en el MOPT, lo cual hace que sea evidente que la actuación contaminante objeto de estudio de las pretensiones de fondo del legajo principal no cumplan con el requisito de peligro en la demora, haciendo con ello de forma palmaria que los estudios ambientales ofrecidos por la parte promovente, así como los estudios realizados por el MINAE (véase estudio de impacto ambiental realizado por Alexander Bonilla Duran febrero a marzo de 2016 visibles a imágenes 60 a 66, para oficio ACT-OR-DR-0666-17 imágenes ; imágenes 104 a 190 estudio de impacto ambiental tránsito vehicular realizado por Nombre16251  ) manifiesten en consecuencia la existencia de un impacto ambiental consolidado en el tiempo; b) Ante la revisión del decreto 35426-MINAE, el cual crea el “Refugio Nacional de Vida Silvestre Conchal, categoría mixto y crea Comité de Manejo Compartido del Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Conchal”, nos damos cuenta de que la afectación a este régimen existe formalmente a partir del 18 de setiembre del 2009, cuando dicho decreto fue publicado en la Gaceta 182 de ese día, con lo cual enfrentándolo al dato anterior, nos damos cuenta que al momento del nacimiento del área protegida, el camino ya existía, ello pese a que al momento de emitir la norma, se incluyó una franja de zona inalienable (por la cual discurre el camino en lite) dentro de la reserva, específicamente al expresar el artículo 1 inciso a) in fine de dicho decreto “A partir del mojón número 386 se sigue por las coordenadas: 338008 E / 264947 N, 337913 E / 264927 N NIE04 / 264927 N hasta llegar al punto de inicio con las coordenadas 337790 E / 264937 N” el cual después de realizar consulta en el visor cartográfico del Sistema Nacional de Información Territorial (SNIT, visible en http://geos0.snitcr.go.cr/visor/) y cotejarlo con lo expresado en el ya indicado informe del Instituto Geográfico Nacional (IGN) DIG-TOT-0247-2018 (imagen 420 a 423 del legajo) el área específica de duna (por donde pasa el camino) forma parte de dicho Refugio, existiendo así un evidente traslape desde un inicio; c) Que de toda la prueba documental visible en autos, no es sino hasta el 16 de julio del año 2018 que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación codemandada realiza una intervención en dicha zona, tanto en la zona de manglar (Patrimonio Natural del Estado), como del Refugio (véase informe ACT-OR-DR-0933-18 y ACT-OR-DR-0352-19 a imágenes 729 a 734 del legajo de medidas cautelares). Los tres datos anteriores, nos permiten tener clara la inexistencia de un “peligro en la demora” en tanto los hechos denunciados ocurren desde hace décadas, y en cuanto a la tutela de las zonas protegidas (Patrimonio Natural del Estado y Refugio de Vida Silvestre) ya existe intervención del órgano competente estatal SINAC en procura de la protección de dichos bienes públicos inalienables e imprescriptibles sometidos a un régimen especial de tutela conforme la regulación aplicable al caso, con lo que no tendríamos el elemento de actualidad y urgencia que requiere la medida, en otras palabras, conforme el análisis supra mencionado, no se trataría de una medida cautelar innovativa (crear una obligación desde la perspectiva cautelar provisional, proporcional e instrumental frente a la lite de fondo), sino se trataría de un análisis de una medida conservativa respecto de las acciones que se han tomado hasta el momento – teniendo presente que la mayoría se realizaron a raíz de la emisión de la medida provisionalísima ordenada por este despacho – y que se determinará si son acordes con la finalidad cautelar propia de este momento de análisis procesal.

 

VIII. LIMITANTE DE CONOCIMIENTO SUMMA COGNITIO. ACCESORIEDAD E INSTRUMENTALIDAD DE LA MEDIDA CAUTELAR RESPECTO DEL PROCESO DE FONDO (PONDERACIÓN DE INTERESES): Como puede observarse del considerando anterior, tanto el thema decidendum como los elementos de prueba son sumamente técnicos, por lo que debemos manifestar el límite que el análisis de esta medida cautelar debe tener, dado el conocimiento sumario que se supone esta acción procesal debe considerar y sobre todo, respecto a la naturaleza instrumental que lo que aquí se decide debe tener respecto del proceso principal. Así, debe declararse que el tema de la permanencia, existencia, extinción, registro y/o modificación de la vía pública C-5-03-010, son temas propios de fondo, y excluidos, por tanto, de los efectos de la presente acción cautelar. En este orden de ideas, tal y como lo indicaba el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo en la ya mencionada resolución 413-2018-II, el proceso principal se trata – en principio –de una acción contencioso administrativa para atacar una conducta omisiva, la cual, por su naturaleza, tiene la finalidad de la imposición de obligaciones activas (dar o hacer) en caso de confirmarse la irregularidad o antijuridicidad de la conducta omisiva atacada. En este sentido, debe tenerse presente que la pretensión cautelar no puede verse – ni de asomo – como un adelantamiento del pronunciamiento de fondo del tema de discusión principal, ya que esto desnaturalizaría completamente la instancia que se convertiría en un adelantamiento de la sentencia del proceso, lo cual resulta a todas luces improcedente. Empero, es claro que este juzgador debe realizar una ponderación de intereses, en tanto si bien como se indicó en acápite anterior no existe el peligro en la demora dado que la acción lleva décadas realizándose, lo cierto es que estamos ante una acción amparada en el artículo 50 constitucional, ante la tutela de bienes de dominio público regidos por la protección ambiental y que obligan a una ponderación de intereses donde la búsqueda preventiva de medidas para evitar la contaminación y agravio de las condiciones actuales, fuerzan a la aplicación de los principios pro natura y precautorio que se enfrentan a las disposiciones de libre acceso, goce y disfrute de la zona marítima terrestre que dispone los numerales 23 de la ley 6043 y 9° del reglamento a dicha ley (decreto 7841-P), así como las regulaciones propias de la Ley de Caminos Públicos concretamente los numerales 19 y 23. Así, la instrumentalidad de esta acción tendrá como límite dentro de ambos ejes de intereses en ponderación, las pretensiones de fondo de este proceso siendo éstas: circulación de vehículos en zona marítima terrestre de playa Conchal y el cierre efectivo del paso vehicular, la adopción de acciones para reparar y proteger el Patrimonio Natural del Estado afectado (pretensiones a, b y c de la demanda, visible a imágenes 15 y 16 del legajo de medida cautelar).

 

IX. SOBRE LA CONCURRENCIA DE LOS PRESUPUESTOS PARA EL DICTADO DE LA MEDIDA CAUTELAR PROMOVIDA: Se tiene por acreditado que sí hay apariencia de buen derecho (considerandos V y VI de esta resolución), aunque no hay urgencia o daño actual (peligro en la demora), dado que se encuentra una situación consolidada (considerando VII), y que existen medidas aplicadas por el SINAC que buscan disminuir el riesgo actual e inminente en la afectación del Patrimonio Natural del Estado, lo cierto es que existe una necesidad de determinar si las acciones tomadas no pueden generar un nuevo peligro o incrementar el riesgo de daño existente, así como los requerimientos de la parte promovente pueden o no otorgarse en el marco de una ponderación de intereses como la ya expuesta (véase considerando VIII). Ahora bien, respecto de la pretensión originaria presentada en el escrito de demanda, la misma debe ser rechazada por los argumentos ya indicados por el Tribunal de Apelaciones en su resolución 413-2018-II, dada la indeterminación y generalización de la pretensión cautelar. Si bien es cierto, la tutela cautelar tiene fuertes rasgos de informalismo, lo cierto es que ello en ninguna forma habilita o genera una prerrogativa al juzgador para realizar una interpretación o adecuación de la pretensión cautelar, sino que tal carga recae sobre la parte promovente al delimitar, definir clara y de forma concisa la acción de cautela que pretende sea otorgada, por ello la fórmula usada de ordenar a “las actuaciones administrativas que resulten necesarias” generaliza fuera de los límites de una correcta determinación y razonabilidad de una medida cautelar. A contrario sensu, las pretensiones a.i, a.ii y a.iii del escrito presentado por la parte promovente en fecha 8 de febrero de 2019 por medio de las cuales pretende la construcción de alcantarillas de concreto, las mismas carecen del estudio técnico que respaldan la idoneidad de la medida peticionada por lo que deben ser descartadas, debe recordarse que la falta de prueba y de argumentación en este sentido son responsabilidad exclusiva de la parte promovente, criterio ampliamente reiterado por este Tribunal, respaldado por las resoluciones del Tribunal de Casación (entre otras, las números 5-F-TC-2008 y 18-F-TC-2008, del 6 de febrero y del 28 de marzo), y reiterado por el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, en el Voto 30-2012 de las catorce horas con veinte minutos del veintidós de octubre de dos mil doce; adiciónese a lo anterior que respecto de la petición de que se cierre el camino público también debe darse un rechazo, dado que, tal pretensión carece del requisito de instrumentalidad en tanto generarían un adelanto de criterio respecto de la validez, eficacia y vigencia del camino público municipal y además, realizando un análisis de la ponderación de los intereses en juego, el interés público de dar acceso vial a la zona conforme lo permite y ordena la propia Ley 6043 (artículo 23) y considerando que el daño ambiental que los informes técnicos citados refieren a una situación consolidada, no permiten realizar una valoración de peligro en la demora que ponga en riesgo el libro uso, goce y disfrute de la zona, sin perjuicio de lo expuesto en el considerando siguiente.

 

X. ADAPTACIÓN DE LA MEDIDA CAUTELAR Y DELIMITACIÓN (CONCRETIZACIÓN) DE LA ACCIÓN CAUTELAR: Dadas las razones expuestas para el rechazo de las medidas solicitadas, conforme lo dispone el numeral 20 y 29 del Código Procesal Contencioso Administrativo, ante el análisis realizado en el presente asunto, se debe entrar a conocer la necesidad de adopción de medidas de oficio, ajustando las pretensiones presentadas en la medida identificadas en el escrito del 8 de febrero de 2019 como a.iv y a.v, analizando las acciones realizadas por las partes hasta el momento. En este orden de ideas, a consideración de este juzgador sí existe la necesidad de mantener las siguientes medidas cautelares hasta el pronunciamiento de fondo de este proceso, en aplicación de los principios precautorio y pro natura: a) El cierre provisional de tránsito vehicular en las zonas consideradas como Patrimonio Natural del Estado y Refugio de vida silvestre conforme el criterio técnico SCT-OR-DR-0933-18 del SINAC (visible a imagen 729 a 734 del legajo de medidas cautelares), por lo que se impone la obligación de inspección regular y mantenimiento de cierre a cargo del Estado y del SINAC, la cual debe coordinar las tareas de inspección con la Municipalidad de Santa Cruz, remitiendo informes trimestrales a este Tribunal (artículo 17 de la Ley 6043); lo anterior sin perjuicio de que a través de criterio técnico, dichas autoridades tomen acciones diferentes para lo cual deberán informar a este Tribunal de forma previa a cualquier cambio. b) Sobre las áreas no afectadas por el cierre indicados en el acápite anterior, corresponderá el control de actividades lucrativas a la Municipalidad y, respecto al correcto uso del tracto de zona pública, deberá la Municipalidad en coordinación con las autoridades de tránsito y demás pertinentes, impedir el parqueo de los vehículos, corta de árboles, concentración de residuos sólidos, alteración de la topografía del terreno, o que se lleve a cabo cualquier acción que altere el equilibrio ecológico del lugar sin la debida autorización; así como controlar las instalaciones temporales o móviles como tiendas de campaña, trailers o similares que deberán hacerlo en las zonas destinadas para tales fines (si existiesen) y sobre todo regularizar cualquier tipo de construcciones irregulares, conforme los numerales 13 de la ley 6043, en concordancia con los artículos 9, 10, 11 y 22 del Reglamento a la ley 6043 (Decreto 7841-P). De igual forma, a efectos de organizar el aprovechamiento humano de dicha franja de terreno, deberá el municipio coordinar acciones con el ICT a efectos de garantizar en todo momento el acceso a la zona y el libre tránsito en ella de cualquier persona, la práctica de deportes y de actividades para el sano esparcimiento físico y cultural (artículo 9° del decreto 7841-P), remitiendo los demandados informes trimestrales a este Tribunal del cumplimiento de lo ordenado.

 

POR TANTO

Se declara CON LUGAR PARCIALMENTE la medida cautelar interpuesta gestionada por Desarrollos Hoteleros Guanacaste SA contra el ESTADO, SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN (SINAC), INSTITUTO COSTARRICENSE DE TURISMO (ICT) Y LA MUNICIPALIDAD DE SANTA CRUZ, Se RECHAZAN la pretensión cautelar contenida en el escrito de interposición de la medida cautelar, así como las pretensiones identificadas por la promovente en su escrito del 8 de febrero de 2019 como a.i, a.ii y a.iii de la solicitud de medida cautelar, lo anterior por no cumplir con los requisitos establecidos en el Código Procesal Contencioso Administrativo así como con los principios de instrumentalidad y razonabilidad. Asimismo, se ADECÚAN las pretensiones a.iv y a.v de la medida cautelar solicitada para que en su lugar se ordene el cierre provisional de tránsito vehicular en las zonas consideradas como Patrimonio Natural del Estado y Refugio de vida silvestre conforme el criterio técnico SCT-OR-DR-0933-18 del SINAC, imponiéndose con ello la obligación de inspección regular y mantenimiento de cierre a cargo del Estado y del SINAC, la cual debe coordinar las tareas de inspección con la Municipalidad de Santa Cruz, remitiendo informes trimestrales a este Tribunal. Sobre las áreas no afectadas por el cierre indicado, se ordena el efectivo control de actividades lucrativas a la Municipalidad velando por el respeto al correcto uso del tracto de zona pública, en coordinación con las autoridades de tránsito y demás pertinentes, impidiendo el parqueo de los vehículos, corta de árboles, concentración de residuos sólidos, alteración de la topografía del terreno, o que se lleve a cabo cualquier acción que altere el equilibrio ecológico del lugar sin la debida autorización; así como controlar las instalaciones temporales o móviles como tiendas de campaña, trailers o similares fuera de las zonas destinadas para tales fines (si existiesen) y sobre todo regularizar cualquier tipo de construcciones irregulares. De igual forma, a efectos de organizar el aprovechamiento humano de dicha franja de terreno, deberá el municipio coordinar acciones con el ICT a efectos de garantizar en todo momento el acceso a la zona y el libre tránsito en ella de cualquier persona, la práctica de deportes y de actividades para el sano esparcimiento físico y cultural, remitiendo los demandados informes trimestrales a este Tribunal del cumplimiento de lo ordenado. Se mantiene la medida cautelar provisionalísima hasta la firmeza de la presente resolución. Notifíquese.

 

Carlos José Mejías Rodríguez

Juez

 

 

Documento firmado por:

CARLOS JOSE MEJIAS RODRIGUEZ, JUEZ/A TRAMITADOR/A

 

EXP: 17-009708-1027-CA

Goicoechea, Dirección01 , 50 metros oeste del BNCR, frente a Dirección02 . Teléfonos: 2545-0003 - 2545-0004. Fax: 2241-5664 y 2545-0006. Correo electrónico: ...01

 

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SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

II. OBJECT OF THE APPLICATION FOR INTERIM MEASURE. As indicated in point 2 of the preceding recital, the claims for interim measures were reduced to those contained in the filing brief, as well as in the brief of the provider dated February 8, 2019; thus, the applicant requests in its filing brief the following: "That the Municipality of Santa Cruz be Ordered to arrange the administrative actions that are necessary to prevent the transit and parking of motor vehicles on the maritime-terrestrial zone of Playa Conchal.-" [Images 12 and 13 of the judicial interim measure file]. While in the brief of February 8, 2019, the applicant seeks that the following be ordered against the Municipality of Santa Cruz: “i) Order the placement of concrete culverts, and signage referencing the legislation that prohibits the circulation of vehicles on the public zone, at the two vehicular accesses to Playa Conchal: Puerto Viejo and Brasilito and on the access ramp from Playa Brasilito to Playa Conchal. In the case of Brasilito before the Mangrove, as well as concrete culverts at all other accesses to Playa Conchal. In the Puerto Viejo sector, three concrete culverts filled with cement shall be installed in the access area to the public zone, in front of Restaurante El Encanto. On the access ramp [sic] between Playa Brasilito and Playa Conchal, three concrete culverts filled with cement shall be installed at the beginning of the ramp to Playa Conchal (where they were initially placed, but destroyed). ii) Conserve and maintain the concrete culverts at the indicated vehicular access points, so that the Municipality at all times prevents the access of vehicles to the public zone and to the environmentally protected areas. iii) Protect the concrete culverts from third-party damage. iv) Maintain a presence of the Municipal Police at the site, for the purpose of not circumventing the measure to prevent the entry of vehicles to the public zone and to avoid damage to the culverts or signage. v) Render monthly reports on compliance with the interim measures”; while against the State and against SINAC it seeks that they “continue submitting reports given that, since the issuance of the current provisionalísima interim measure, they have carried out important supervision work regarding compliance” [image 699 and 700 of the interim measure file].

III.-ARGUMENTS OF THE PARTIES: On behalf of the applicant Desarrollos Hoteleros Guanacaste SA, in summary, its theory of the case revolves around what in its view is environmental damage caused by the use of the maritime-terrestrial zone of Playa Conchal for vehicular use and which has been reported by the applicant for the measure to the Municipality of Santa Cruz, Environmental Prosecutor’s Office, Contraloría General de la República, ICT, Environmental Tribunal, MINAE, MOPT (facts 1 to 7 of the complaint), supporting this as evidence with an environmental impact study and study ACT-OR-DR-0666-17 from SINAC (Images 3 to 5, as well as evidence at image 22 to 59 regarding the complaint; images 60 to 66 regarding the environmental impact study conducted by Alexander Bonilla Duran February to March 2016; images 68 to 75 for official communication ACT-OR-DR-0666-17; images 104 to 190 environmental impact study vehicular transit conducted by Name16251; all from the judicial interim measure file). On behalf of the respondents; the Sistema Nacional de Áreas de Conservación SINAC states in its brief of May 14 that there is no current need for the measure given that they have already closed access, attaching official communications ACT-OR-DR-0933-18 and ACT-OR-DR-0352-19 (images 719 to 724 of the interim measure file), but on July 5, outside the time limit granted for the hearing, it requests that the closure measures ordered be maintained. On behalf of the Instituto Costarricense de Turismo ICT, in its initial appearance brief dated November 16, 2017 (visible at images 219 to 224 of the interim measure file), considering that the measure is improper because the severity of the damage is not demonstrated and also that there is no current need, given that the situation is of long standing and therefore there is no danger in the delay, it requests that the measure be rejected and that if any is granted, no action be taken against it, although, contradictorily, by brief of February 5, 2019, it indicates agreement with the measure (image 690 of the interim measure file). On behalf of the STATE, its representative initially states that the claims are not directed against it. However, it subsequently states that, in accordance with the provisions of Article 1 of the General Law of Public Roads, the administration of the cantonal road network corresponds to the coastal municipalities, which have the duty to ensure the common use of the Public Zone and as administrators of the maritime-terrestrial zone according to the Maritime-Terrestrial Zone Law (number 6043). It maintains that, according to that regulation, in the areas of the coastal cities, the Municipality has the obligation to promote the integral (sustainable) development of the canton and adequate urban planning, functions in which would be found the duty to ensure the correct use of public-use areas not entrusted to the defense of other institutions, to guarantee their purpose, the greatest collective well-being, as well as a better quality of life for the population. It continues indicating that it is the responsibility of the municipalities to take the pertinent measures to counteract those improper actions against the coastal public domain, as well as to preserve natural resources in their original conditions as indicated by the Constitutional Chamber in resolutions number 2233-93, 846-95, 5559-96, 8429-2001 and 12777-2001. It submits that responsible action regarding the beaches, which are national property and for public use, implies that the administering entity (Municipality and ICT), as well as the institutions competent to authorize exceptional uses of the Public Zone, must issue and enforce the provisions necessary to guarantee the free and safe transit of persons and the public use of the zone. So that responsible, transparent action that guarantees the national interest is that which tends to preserve the public property of the State in accordance with its purpose, through the adoption of the respective measures that ensure it and control for its due compliance. On this same point, it cites that the Constitutional Chamber has deemed that the presence in the beach of law enforcement personnel to prevent the alteration of order through the unilateral erection of tents by private individuals is adjusted to the Law of the Constitution and that measures executed to prevent the erection of tents or similar installations in the public beach zone..., and the entry and circulation of motor vehicles in that zone, do not harm free transit. On the other hand, it refers to the precautionary principle in environmental matters as one of the guiding principles of Environmental Law, and which is contained in the United Nations Conference on Environment and Development or Rio Declaration, which literally states Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation. Furthermore, in the domestic legal system, the Biodiversity Law, in Article 11, sets forth the following principles as hermeneutical parameters: 1.-Preventive criterion: It is recognized that it is of vital importance to anticipate, prevent, and attack the causes of biodiversity loss or its threats. 2.-Precautionary criterion or in dubio pro natura: When there is danger or threat of serious or imminent damage to the elements of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason to postpone the adoption of effective protection measures. It also cites the principles of guardianship of environmental law by the State, which is derived from Article 50 of the Political Constitution, from which derives the State's obligation to exercise a tutelary and governing function in environmental matters and from which, the Constitutional Chamber has indicated that the State must ensure and protect the right against any risk or need, defend, prohibit, and impede any activity that threatens that right. Principle of environmental quality, which constitutes a fundamental parameter of quality of life, linked to the condition of this that each individual may lead; and to the use made of the environment for one's own development, where the Constitutional Chamber has deemed that the right to a healthy and ecologically balanced environment implies the correlative duty to protect and preserve the environment, through the rational exercise and useful enjoyment of the right itself (images 399, 412 to 419), thereby contributing criterion DIG-TOT-247-2018 of June 11, 2018. Instituto Geográfico Nacional and ACT-OR-DR-0790-18 of June 11, 2018 from the Regional Directorate. Área de Conservación Tempisque of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) (images 420 to 429 of the interim measure file), and subsequently by means of a brief dated October 29, 2018, it includes, of interest to this resolution, the Secretaría de Planificación Sectorial of the Ministerio de Obras Públicas y Transporte, OFFICIAL COMMUNICATION SPS-PEMIST-2018-229 of June 22, 2018, OFFICIAL COMMUNICATION SPS-PEMIST-2018-194 of July 13, 2018, OFFICIAL COMMUNICATION SPS-PEMIST-2018-196 of July 16, 2018, OFFICIAL COMMUNICATION SPS-PEMIST-2018-200 of July 18, 2018, OFFICIAL COMMUNICATION SPS-PEMIST-2018-267 of September 19, 2018, OFFICIAL COMMUNICATION SPS-PEMIST-2018-289 of October 12, 2018, and OFFICIAL COMMUNICATION SPS-PEMIST-2018-303 of October 26, 2018 (see images 629 to 664 of the interim measure file). On behalf of the MUNICIPALITY OF SANTA CRUZ, it alleges through its brief of December 1, 2017 (images 230 to 232 of the interim measure file) that, according to official communication DDUR-UNTGV-COOR-0188-2007 (image 249 of the interim measure file), from engineer Didier Monge Jiménez, coordinator of the Unidad Técnica de Gestión Vial, of the Municipality of Santa Cruz, it certifies that there is a public road duly inventoried with code C-5-03-010 from the Escuela de Matapalo to Address2116 of the district of Cabo Velas, which belongs to the cantonal road network of Santa Cruz, with a length of seven point ninety kilometers and which is under the administration of the Municipality. It argues that, based on what that official communication indicates, it is impossible for the Municipality to impede transit and parking on a road that is a cantonal route, in accordance with the General Law of Roads, number 5060. It considers that the closure of the road from Playa Brasilito passing Playa Conchal and to Puerto Viejo would entail violating the right to free transit stipulated in Article 22 of the Political Constitution and Article 32 of the General Law of Public Roads, which establishes that no one shall have the right to close partially or totally, or to narrow, by fencing or building, public roads or streets. It argues, furthermore, that the Municipality in its capacity as usufructuary and administrator of the Maritime-Terrestrial Zone is diligent in addressing complaints and has carried out multiple operations, within its competence, to exercise control over itinerant and stationary vendors on the public road, which accesses Playa Conchal and the public zone thereof. On the other hand, it points out that it is the competence of the Traffic Police to carry out the respective infractions under the Traffic Law on the public road; however, they have stated that they cannot limit access to Playa Conchal, and they limit themselves to seizing vehicles found within the public zone of the Beach. It requests that, for the reasons stated, the granting of the interim measure be rejected, as it is contrary to what the law and the Political Constitution establish.

IV. THE REQUIREMENTS FOR THE GRANTING OF AN INTERIM MEASURE. As has been developed by the jurisprudence of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, interim justice responds to the need to guarantee the constitutional principle of swift and fulfilled justice, by preserving the real conditions indispensable for the issuance and execution of the judgment (Voto Nº 7190-1994, of 3:24 p.m. on December 6, Voto Nº 6224-2005, of 3:16 p.m. on May 25, 2005). Briefly, it is appropriate to indicate that the legal nature of interim measures is justified as a second-degree procedural instrument—an instrument of the procedural instrument—which seeks to mitigate the negative effects of the normal and sometimes pathological duration of jurisdictional processes –vacatio or distance temporis–, giving effect to the fundamental right to swift and fulfilled justice provided in numeral 41 of the Political Constitution of the Republic of Costa Rica, for swift justice cannot be delayed and fulfilled justice must be carried out; it has rightly been said that it is not an advance ruling but rather a protection of pressing situations which, without due jurisdictional support, would become direct harm to the intervening procedural parties. In this same sense, Article 19 of the Administrative Contentious Procedural Code establishes that the purpose of imposing an interim measure is to protect and guarantee, provisionally, the object of the process and the effectiveness of the judgment. The doctrine has indicated that interim justice does not aim to declare a fact or a liability, nor to constitute a legal relationship, nor to execute an order and satisfy an undisputed right, nor to resolve a litigation, but to prevent the harm that the litigation may bring or that may derive from an abnormal situation (Gallegos Fedriani, Name41. Las medidas cautelares contra la Administración Pública. 2nd ed. Buenos Aires, Argentina: Ábaco, 2006). In accordance with Article 21 of the Administrative Contentious Procedural Code, the judge, when determining the appropriateness of an application for an interim measure, must verify that the claim in the main action is not frivolous or, manifestly, lacking in seriousness, which constitutes a preliminary assessment of the merits to determine whether there exists in the case at hand what the doctrine and jurisprudence have called appearance of good right or fumus boni iuris. On the other hand, the same numeral 21 of the Code establishes the appropriateness of the interim measure when the execution or continuation of the conduct subject to proceedings produces serious harm or damage, current or potential, a situation that has been defined in the doctrine as danger in the delay or periculum in mora, that is, that by virtue of the pathological delay of the judicial process, there exists a current, real, and objective danger that serious harm will be generated to the applicant party (Jinesta Lobo, Ernesto. Manual del Proceso Contencioso-Administrativo. 1st ed. San José, Costa Rica, Editorial Jurídica Continental, 2008). Finally, Article 22 CPCA establishes the obligation of the judge to perform, in light of the principle of proportionality, a weighing of the interests at stake, that is, between the circumstance of the individual, on one hand, and the public interest and the interests of third parties that may be affected by the adoption of the interim measure, on the other. Only upon the concurrence of the three elements, that is, the appearance of good right, the danger in the delay, and that from the weighing of interests analysis it is considered that the harm suffered by the individual must be protected above the other interests at stake, can the court proceed to grant the interim measure requested. In similar terms, the Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda (Sección Sexta), in vote number 301-2012-VI, at ten forty-five hours on the twenty-first of December two thousand twelve, had the opportunity to refer to the matter, and in that sense established: “[...] The reparability of the asset is not satisfied, in all cases, by monetary restitution. Hence, as a derivative of this current, the Administrative Contentious Procedural Code (hereinafter CPCA) expressly abandons an interim measure system that has the administrative act as its epicenter, which, although one of the formal manifestations of public will, is not the only one. On the contrary, when considering the broad framework of the object of the process, interim justice must transcend the mere suspensive order as a sub-species of conservative measures of negative content, to introduce innovative measures, of positive content, be they inhibitory, ordering, or substitutive, but always valuing, in each case, the scope of the judge's powers regarding the control of administrative discretion (ordinals 20 and 128 of the CPCA). From that plane, these are actions that are at the service of the main substantive process, hence their characteristics of provisionality and instrumentality. In the first case, insofar as what is agreed regarding the interim measure will remain conditioned in validity to what is resolved in the substantive process. It should be noted that it can also be terminated or modified at any time, in the face of the variability of the conditions that originally gave rise to it, or else, adopt one that had previously been rejected, as established by numeral 29 of the procedural Code. In the second aspect (instrumentality), the interim measure has a marked accessory relationship to the final judgment, for, ultimately, it serves as an instrument to maintain the validity of the object of the process in the terms already indicated. To the foregoing is added the character of sumaria cognitio, which is typical of these measures, for being provisional forms that tend toward the indicated purposes, they must be resolved briefly in order to fulfill their function. It is appropriate to indicate that these measures arise, in all cases at the instance of a party; therefore, they are imbued with the dispositive principle. However, this is so only regarding the analysis of the need to adopt them, for the judge, once requested, may order those deemed necessary and adequate to provisionally protect and guarantee the object of the process and the effectiveness of the judgment (Article 19.1 ejusdem). Now, the adoption of these measures is conditioned upon the convergence of a series of requisites and conditions that must be satisfied in each case. Thus, indeed, numeral 21 in relation to 22 of that Code imposes this. From the preceding norms arise the following requirements: danger in the delay (periculum in mora), appearance of good right (fumus boni iuris), and the balance or weighing of the interests at stake[...]. In synthesis, the judge must take into account the criteria that govern the adoption of this type of measures, among them, adequacy, that is, the suitability of the measure to satisfy the purposes sought; necessity, which presupposes the evaluation of the remedies that best allow fulfilling its purpose; and proportionality, weighing the interests at stake.-

V. PRELIMINARY ASSESSMENT OF THE JURISDICTIONAL REGIME IN THE SPECIFIC CASE (APPEARANCE OF GOOD RIGHT ANALYSIS OF THE ACTION): One of the core aspects to consider within the present measure is the passive standing that has caused, throughout this interim procedure, the inclusion of multiple institutions, both centralized and decentralized. Thus, Law 6043 provides us with a series of responsible parties that possess jurisdiction in the maritime-terrestrial zone; accordingly, numeral 2° of that law provides as a power of ICT “the superior and general oversight of everything concerning the maritime-terrestrial zone”, this being concordant with the provisions of Articles 17, 18, 22, 23, 26 to 33, 35 to 38, 42, 43, 45, 51, 53, 57, 59 and Transitorios II and IV of this Law, as well as numerals 8, 9, 11, 15, 17, 19, 27, 39, 46, 48, 53, 56 to 60, 72, 78 and 80 of the Regulations to said law (decree 7841-P); while Article 3° of Law 6043 determines for the Municipality the duty to “directly ensure compliance with the norms of this law regarding the domain, development, use, and exploitation of the maritime-terrestrial zone and especially of the tourist areas of the coastlines. The usufruct and administration of the maritime-terrestrial zone, both of the public zone and the restricted zone, correspond to the municipality of the respective jurisdiction”, concordant with precepts 5, 13, 17, 18, 21 to 25, 27, 28, 32, 33, 34 to 38, 40, 43, 45, 46, 48 to 51, 53, 55, 56, 58, 59, 73bis, 74, 76, 78, Transitorios I to III and VII of this law and of the Regulations to said norm 3, 7, 8, 9, 11, 13, 15, 19, 20, 21, 22, 24, 27 to 48, 51 to 53, 56 to 62, 64 to 66, 73, 75 to 80, 84, 85, 95, 96 and 97; being the direct power of the Procuraduría General de la República, in accordance with Article 4 of Law 6043, “the legal control for the due compliance with the provisions of this law. Consequently, it will carry out the pertinent actions regarding any actions that violate or tend to infringe these provisions or related laws, or that seek to obtain rights or recognition thereof against those norms, or to annul concessions, permits, contracts, acts, agreements, or provisions obtained in contravention thereof”, being in accordance with what is provided in art. 5 of the regulations to the said law and numerals 2, 3, 20, 26 and 42 of the Organic Law of said state organ (Law 6815); while by the Biodiversity Law (art. 22) in concordance with Article 4° of the regulations to Law 6043 and decree 22550-MIRENEM (former Decreto Nº 7210-A), SINAC corresponds to the conservation and protection of the Natural Heritage of the State. As can be observed, in the maritime-terrestrial zone we have an effective concurrence of competences that cannot be ignored in the exercise of the analysis of this case, especially due to the fact that the imposition or not of obligations—by way of interim relief—to the parties of the present process will be verified. Thus, regarding the issue of interinstitutional coordination vis-à-vis the municipality, we must bring to the fore what was said by the Constitutional Chamber in its resolution 5445-99, which stated: “Several of the provisions questioned in this unconstitutionality action—Articles 5, 10 and 186 of the Municipal Code, 2 of the Law of Transit on Public Land Roads, 2 of the General Law of Public Roads, 9 and 10 of the National Planning Law, 26 and 27 of the General Law of Public Administration and 4, 10, 16, 17 and 18 of the Urban Planning Law—refer to the obligation of coordination that must exist between local governments, decentralized institutions, and the Executive Branch, to carry out the functions entrusted to them, which must be analyzed based on the very nature of municipal autonomy… A conflict cannot, then, be created through antagonism or protagonism between the matter that integrates the general purpose of 'local interests and services' and the 'national' or 'state' public interests and services, intrinsically distinct from one another, but which in reality are called to coexist; and this is so, because both types of interest may, eventually, be intermingled and rather, it is frequent that, depending on the economic and organizational capacity of local governments, their own limitations lead to expanding the circle of those that appear as national or state, which shows that the distinction should not be immutable, but rather gradual or variable; but in any case, as expressed by the aforementioned jurisprudence, it will ultimately correspond to the judge to decide whether the criteria for distinction conform or not with the constitutional dimensioning. Once the material competence of the municipality in a given territorial jurisdiction is defined, it is clear that there will be tasks that by their nature are exclusively municipal, alongside others that may be reputed national or state; therefore, it is essential to define the form of co-participation of attributions that is inevitable, since the public capacity of the municipalities is local, and that of the State and other entities, national; from which it results that the municipal territory is simultaneously state and institutional, to the extent that circumstances demand it. That is, municipalities may share their competences with the Public Administration in general, a relationship that must develop in the terms as it is defined in the law (Article 5 of the former Municipal Code, Article 7 of the new Code), which establishes the obligation of 'coordination' between the municipalities and the public institutions that participate in the performance of their competences, to avoid duplication of efforts and contradictions, above all, because only voluntary coordination is compatible with municipal autonomy as it is its expression. In other terms, the municipality is called to enter into cooperation relations with other public entities, and vice versa, given the concurrent or coincident nature—in many cases—of interests around a specific matter. In the doctrine, coordination is defined based on the existence of several independent centers of action, each with its own tasks and decision-making powers, and potentially discrepant; despite this, there must be a community of purposes by subject matter, but by concurrence, insofar as the object receiving the final results of the activity and acts of each one is common. So that coordination is the ordering of relations between these diverse independent activities, which takes charge of that concurrence on the same object or entity, to make it useful for a global public plan, without suppressing the reciprocal independence of the agent subjects. Since there is no relationship of hierarchy between decentralized institutions, nor of the State itself in relation to the municipalities, it is not possible to impose certain conduct on them, by which the indispensable interinstitutional 'concerted action', in the strict sense, arises, insofar as autonomous and independent centers of action agree on that preventive and global scheme, in which each one fulfills a role with a view to a mission entrusted to the others.

Thus, the relations of the municipalities with other public entities can only take place on a plane of equality, resulting in agreed-upon forms of coordination, excluding any imperative form to the detriment of their autonomy, which would permit subjecting the corporate entities to a coordination scheme without their will or against it; but which does admit the necessary subordination of these entities to the State and in the interest of the latter (through the “administrative oversight (tutela administrativa)” of the State, and specifically, in the function of legality control that is incumbent upon it, with general supervisory powers over the entire sector)” [considerando X of Voto 5445-99 of fourteen hours and thirty minutes of the fourteenth of July of nineteen ninety-nine of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional)]. In environmental matters, and on the occasion of the multi-competence analysis of the case of the Río Grande de Tárcoles basin, the cited Constitutional Court in Voto 5894-2007 indicated: “much more remains to be done and even though the respondent institutions are aware of the problem, and have begun to create commissions and working groups that seek to reverse the situation, it is essential to adopt a more proactive attitude in defense of the environment and the rescue of the Río Grande de Tárcoles basin, for which reason this amparo must be granted in order to order the respondent institutions to, in a coordinated manner, assume a more responsible attitude but above all with a sense of urgency, in the adoption of concrete and effective measures that allow the protection of the resources of the Río Grande de Tárcoles basin in order to promote the reduction and elimination of the sources of contamination of that basin as well as the restoration, as far as possible, of the damage caused” (Considerando XIII of the Voto issued at eleven hours and fifty-eight minutes of the twenty-seventh of April of two thousand seven). In sum, in the consideration of this adjudicator, given the generic action for environmental protection contemplated directly in numeral 50 of the Magna Carta, it is clear that the object of the proceeding has been initiated with the parties that have up to now formed part of the record and that have been made aware of a potential environmental damage that confirms the reasonableness and absence of recklessness in the filing of the action, which, specifically for this case, will be analyzed as to whether it is channeled through instrumental precautionary claims that overcome the analysis of reasonableness and proportionality.

VI. SPECIFIC ANALYSIS OF MUNICIPAL COMPETENCE AND OVERSIGHT OF ACTIVITIES IN AREAS UNDER ITS PROTECTION (CONTINUED ANALYSIS OF THE APPEARANCE OF A GOOD RIGHT OF THE ACTION): Specifically, it is of extreme relevance to bring up the scope of general control of activities that the municipality possesses over the canton and, particularly, in the maritime-terrestrial zone. Article 88 of the Municipal Code states: “To carry out any for-profit activity, interested parties must have the respective municipal license, which shall be obtained through the payment of a tax. Said tax shall be paid during the entire time the for-profit activity has been carried out or for the time the license has been held, even if the activity has not been carried out,” a contrario sensu, there is no right to carry out unauthorized commercial activity, as both judicial and constitutional jurisprudence have amply set forth, indicating multiple times that the control of unauthorized activities is a matter of municipal competence, with the instrument of seizure in the case of movable property and closure in the case of immovable property. See, for example, what our Constitutional Court states in its Voto 5071-2004: “If, as it emerges from the report rendered under oath by the Revenue officer of the Municipality of Corredores, the activity of Pin Ball and Saca Peluches machines to which the appellant refers was operating illegally because it did not have the corresponding patent payment receipt as is its obligation, it cannot be considered that the municipal action through which the exercise of that activity was closed can be considered illegitimate or arbitrary because the municipal corporation acted in compliance with its obligations and the owners of that type of machine cannot allege ignorance of their duty to carry the necessary documentation to prove the correct operation of that activity. For that reason, the Chamber considers that no injury has been caused to any constitutional norm or right to the detriment of the appellant, being that, in any case, as affirmed under oath, the activity of the machines was resumed immediately after the owners thereof adjusted the situation to legality, with which, the remedy is also inadmissible for this reason.” (In the same sense 10231-2003, 622-2003, 11377-2002, 9840-2002, 7113-2002, among others). But ad effectum videndi, consider what the same Chamber stated in its Voto 5563-2002: “This Chamber does not question, because it is a matter of legality, whether the Municipality is correct or not in requesting the water permit or concession. However, given that the appellant did not have it and that, based on the lack of that requirement, the respective patent had not been granted, this Court does not see arbitrariness in the closure of the business. If the amparo-protected party does not have a patent, it cannot exercise the activity it intends and for that reason the Municipality does not injure fundamental rights with the closure. However, if the appellant has now fulfilled the requirement, and as the same representatives of the municipality affirm, it is the only requirement that is missing, the municipal corporation must grant the patent. The refusal could give rise to a different claim by the protected party, but as far as this remedy is concerned, it must be rejected as premature, according to the reasons given above.” This function is exercised in materiality by municipal personnel with the assistance of the public force or with the utilization of the Municipal Police officials themselves, which, as a result of the Law for the Strengthening of the Municipal Police of April 23, 2018, have broad control powers as currently defined by Article 62 of the Municipal Code. Specifically, in matters of the maritime-terrestrial zone, both the Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley de la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043) and its regulation grant very specific functions to the Local Governments administering said strips, it thus being considered that – of all the institutions previously mentioned – among those with a high intensity in the duty to act prima facie against irregular activities (see, for example, the control provisions established over the public zone in Article 13 of Law 6043 and 22 of its regulation), as well as the control of activities and infrastructure to be implemented in such zone according to numerals 21 and 22 of the mentioned law, as well as becoming one of the guarantors of free access to the public zone, having to build public roads (Article 23, 58 of the law in concordance with 72 of Regulation 7841-P). From the foregoing analysis, we can confirm that the precautionary protective action filed by the promoter complies with an exhaustive analysis of the appearance of a good right and confirms the fulfillment of this requirement under Article 21 of the Contentious-Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo), especially in directing its request for protection against the municipality.

VII. ANALYSIS OF THE FACTUAL FRAMEWORK FOR THE RESOLUTION OF THIS PRECAUTIONARY MEASURE (SPATIAL-TEMPORAL LOCATION OF THE PRECAUTIONARY ANALYSIS AND DANGER IN THE DELAY): Another element to be clarified in this resolution refers to the situation of the precautionary action, which was one of the elements pointed out by the Court of Appeals in its oral resolution 413-2018-II (minute 13:00 to 13:40 of the audio of said resolution, specifically the note submitted by Judge Palacios García). Once the record has been reviewed, through the appreciation of the evidence provided, specifically resorting to official letter SPS-2018-229 (identified by the State representation as SPS-PEMIST-2018-229) issued by the Sectoral Planning Secretariat of the Ministry of Public Works and Transport (Ministerio de Obras Públicas y Transportes, MOPT), the location of the action would be on the road tract inventoried as the municipal road under Code No. 503010 that begins at the Escuela de Matapalo junction with National Route No. 933 and ends at Dirección1116   junction with National Route No. 180 (see image 630 of the precautionary measure file), concretizing the precautionary action in the segment of said road that runs through Playa Conchal, pursuant to official letter SPS-PEMIST-2018-289 prepared by the Multimodal Strategic Infrastructure and Transport Services Planning Process of the Sectoral Planning Secretariat of the Ministry of Public Works and Transport (MOPT) (images 645 to 664 of the precautionary measure file) and that coincide with the description given in the technical report DIG-TOT-0247-2018 of the National Geographic Institute (IGN, see images 420 to 424 of the file), confirming that it is a road tract that runs through the maritime-terrestrial public zone and a section of the Conchal Mixed Wildlife Refuge (Refugio de Vida Silvestre Mixto Conchal) (visible in image 422), a road tract parallel to the coast that agrees with that indicated in the claims of the promoter of the action when referring to “two vehicular accesses to Playa Conchal: Puerto Viejo and Brasilito and on the entrance ramp from Playa Brasilito to Playa Conchal. In the case of Brasilito before the Mangrove... In the Puerto Viejo sector… in the entrance area to the public zone, in front of Restaurante El Encanto” (considerando II of this resolution), thus giving an exact location of the place in dispute and that would be the object of the effects of this resolution. However, regarding the temporal factor and which must be mentioned for purposes of appreciating the danger in the delay (peligro en la demora), the evidence just cited provides us, without a doubt, with knowledge of three relevant temporal events: a) According to the IGN data, there is reference on the cartographic sheet “Matapalo Placa2515 edition 2 IGNCR” of the existence of the road tract in reference at least since the year 1973 (image 423 of the precautionary measure file), which was inventoried in the year 2001 to 2003 as reported by the cited instance of MOPT in official letter SPS-PEMIST-2018-194 (page 3 of the report, second paragraph, image 633 of the precautionary measure file) and has remained inventoried to this day (report SPS-PEMIST-2018-289 already cited); that is, the road condition of the segment under study in this precautionary measure dates back at least forty-six years of existence and at least sixteen years of appearing in the official road record and assigned road code at MOPT, which makes it evident that the polluting action under study in the substantive claims of the main file does not meet the requirement of danger in the delay, thus making it clear that the environmental studies offered by the promoting party, as well as the studies carried out by MINAE (see environmental impact study carried out by Alexander Bonilla Duran February to March 2016 visible at images 60 to 66, for official letter ACT-OR-DR-0666-17 images ; images 104 to 190 environmental impact study vehicular traffic carried out by Nombre16251  ) consequently demonstrate the existence of an environmental impact consolidated over time; b) Upon review of Decree 35426-MINAE, which creates the “Conchal National Mixed Wildlife Refuge and creates a Shared Management Committee of the Conchal Mixed National Wildlife Refuge,” we realize that the affectation to this regime formally exists as of September 18, 2009, when said decree was published in La Gaceta 182 of that day, thus, confronting it with the previous datum, we realize that at the time of the creation of the protected area, the road already existed, this despite the fact that at the time of issuing the norm, a strip of inalienable zone (through which the road in dispute runs) was included within the reserve, specifically when Article 1, subsection a) in fine of said decree expresses: “From marker number 386, follow the coordinates: 338008 E / 264947 N, 337913 E / 264927 N NIE04 / 264927 N until reaching the point of origin with coordinates 337790 E / 264937 N,” which, after consulting the cartographic viewer of the National Territorial Information System (SNIT, visible at http://geos0.snitcr.go.cr/visor/) and comparing it with what is stated in the already indicated report of the National Geographic Institute (IGN) DIG-TOT-0247-2018 (image 420 to 423 of the file), the specific dune area (where the road passes) forms part of said Refuge, there thus being an evident overlap from the beginning; c) That from all the documentary evidence visible in the record, it was not until July 16 of the year 2018 that the co-defendant National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC) carried out an intervention in said zone, both in the mangrove zone (Natural Heritage of the State, Patrimonio Natural del Estado), and in the Refuge (see report ACT-OR-DR-0933-18 and ACT-OR-DR-0352-19 at images 729 to 734 of the precautionary measures file). The three preceding data allow us to clearly see the nonexistence of a “danger in the delay” since the reported acts have been occurring for decades, and as regards the protection of the protected zones (Natural Heritage of the State and Wildlife Refuge), there is already an intervention by the competent state organ SINAC in pursuit of the protection of said inalienable and imprescriptible public goods subjected to a special protection regime in accordance with the regulation applicable to the case, with which we would not have the element of currentness and urgency that the measure requires; in other words, according to the above-mentioned analysis, it would not be an innovative precautionary measure (creating an obligation from the provisional, proportional, and instrumental precautionary perspective vis-à-vis the substantive dispute), but rather it would involve an analysis of a conservative measure regarding the actions that have been taken up to now – keeping in mind that the majority were carried out as a result of the issuance of the provisionalísima measure ordered by this office – and which will determine if they are in accordance with the proper precautionary purpose of this moment of procedural analysis.

VIII. LIMITATION OF SUMMA COGNITIO KNOWLEDGE. ACCESSORINESS AND INSTRUMENTALITY OF THE PRECAUTIONARY MEASURE WITH RESPECT TO THE SUBSTANTIVE PROCEEDING (BALANCING OF INTERESTS): As can be observed from the preceding considerando, both the thema decidendum and the elements of proof are extremely technical, so we must state the limit that the analysis of this precautionary measure must have, given the summary knowledge that this procedural action is supposed to consider and above all, regarding the instrumental nature that what is decided here must have with respect to the main proceeding. Thus, it must be declared that the issue of the permanence, existence, extinction, registration, and/or modification of public road C-5-03-010 are matters proper to the merits, and excluded, therefore, from the effects of this precautionary action. In this order of ideas, as indicated by the Contentious-Administrative Court of Appeals in the already mentioned resolution 413-2018-II, the main proceeding involves – in principle – a contentious-administrative action to attack an omission, which, by its nature, has the purpose of imposing active obligations (to give or to do) if the irregularity or unlawfulness of the attacked omission is confirmed. In this sense, it must be borne in mind that the precautionary claim cannot be seen – not even remotely – as an advancement of the substantive ruling on the main discussion topic, as this would completely denaturalize the instance, which would become an advancement of the judgment of the proceeding, which is completely inadmissible. However, it is clear that this adjudicator must carry out a balancing of interests, since although as indicated in the preceding section there is no danger in the delay given that the action has been carried out for decades, the truth is that we are faced with an action protected by Article 50 of the Constitution, regarding the protection of public domain goods governed by environmental protection and that oblige a balancing of interests where the preventive search for measures to avoid the contamination and aggravation of current conditions forces the application of the pro natura and precautionary principles that confront the provisions of free access, enjoyment, and recreation of the maritime-terrestrial zone provided for in numerals 23 of Law 6043 and 9 of the regulation to said law (Decree 7841-P), as well as the regulations proper to the Public Roads Law (Ley de Caminos Públicos), specifically numerals 19 and 23. Thus, the instrumentality of this action shall have as a limit within both axes of interests in balance the substantive claims of this proceeding, these being: vehicular circulation in the maritime-terrestrial zone of Playa Conchal and the effective closure of vehicular passage, the adoption of actions to repair and protect the affected Natural Heritage of the State (claims a, b, and c of the complaint, visible at images 15 and 16 of the precautionary measure file).

IX. ON THE CONCURRENCE OF THE PREREQUISITES FOR THE ISSUANCE OF THE PROMOTED PRECAUTIONARY MEASURE: It is considered proven that there is indeed an appearance of a good right (considerandos V and VI of this resolution), although there is no urgency or current damage (danger in the delay), given that a consolidated situation is found (considerando VII), and that there are measures applied by SINAC that seek to reduce the current and imminent risk to the affectation of the Natural Heritage of the State, the truth is that there is a need to determine whether the actions taken could not generate a new danger or increase the risk of existing damage, as well as whether the requirements of the promoting party can or cannot be granted within the framework of a balancing of interests as already set forth (see considerando VIII). Now, regarding the original claim presented in the complaint document, it must be rejected for the arguments already indicated by the Court of Appeals in its resolution 413-2018-II, given the indeterminacy and generalization of the precautionary claim. Although it is true that precautionary protection has strong traits of informality, the truth is that in no way does this enable or generate a prerogative for the adjudicator to carry out an interpretation or adaptation of the precautionary claim; rather, such burden falls on the promoting party to delimit, clearly and concisely define the protective action it seeks to be granted, for which reason the formula used of ordering “the administrative actions that may be necessary” generalizes beyond the limits of a correct determination and reasonableness of a precautionary measure. A contrario sensu, claims a.i, a.ii, and a.iii of the document presented by the promoting party on February 8, 2019, through which it seeks the construction of concrete culverts, lack the technical study that supports the suitability of the measure requested, so they must be dismissed; it must be remembered that the lack of evidence and argumentation in this sense are the exclusive responsibility of the promoting party, a criterion amply reiterated by this Court, supported by the resolutions of the Court of Cassation (among others, numbers 5-F-TC-2008 and 18-F-TC-2008, of February 6 and March 28), and reiterated by the Contentious-Administrative Court of Appeals, Second Section, in Voto 30-2012 of fourteen hours twenty minutes of October twenty-second, two thousand twelve; in addition to the above, regarding the petition that the public road be closed, it must also be rejected, given that such claim lacks the requirement of instrumentality since it would generate an advancement of criteria regarding the validity, effectiveness, and currentness of the municipal public road, and furthermore, carrying out an analysis of the balancing of the interests at stake, the public interest of providing road access to the zone as permitted and ordered by Law 6043 itself (Article 23) and considering that the environmental damage that the cited technical reports refer to a consolidated situation does not allow for a valuation of danger in the delay that puts at risk the free use, enjoyment, and recreation of the zone, without prejudice to what is set forth in the following considerando.

X. ADAPTATION OF THE PRECAUTIONARY MEASURE AND DELIMITATION (CONCRETIZATION) OF THE PRECAUTIONARY ACTION: Given the reasons set forth for the rejection of the measures requested, pursuant to numerals 20 and 29 of the Contentious-Administrative Procedure Code, before the analysis carried out in the present matter, it is necessary to address the need for adopting measures ex officio, adjusting the claims presented in the measure identified in the document of February 8, 2019, as a.iv and a.v, analyzing the actions carried out by the parties up to now. In this order of ideas, in the consideration of this adjudicator, there is indeed a need to maintain the following precautionary measures until the substantive ruling of this proceeding, applying the precautionary and pro natura principles: a) The provisional closure of vehicular traffic in the zones considered as Natural Heritage of the State and Wildlife Refuge in accordance with the technical criterion SCT-OR-DR-0933-18 of SINAC (visible at image 729 to 734 of the precautionary measures file), therefore imposing the obligation of regular inspection and maintenance of closure by the State and SINAC, which must coordinate the inspection tasks with the Municipality of Santa Cruz, sending quarterly reports to this Court (Article 17 of Law 6043); the foregoing without prejudice to the fact that, through technical criteria, said authorities take different actions, for which they must inform this Court prior to any change. b) Over the areas not affected by the closure indicated in the preceding subsection, the Municipality shall be responsible for the control of for-profit activities, and, regarding the correct use of the public zone tract, the Municipality, in coordination with the traffic authorities and other pertinent ones, must prevent the parking of vehicles, cutting of trees, concentration of solid waste, alteration of the topography of the land, or the carrying out of any action that alters the ecological balance of the place without the proper authorization; as well as control temporary or mobile installations such as tents, trailers, or similar, which must be placed in zones intended for such purposes (if any) and above all, regularize any type of irregular constructions, pursuant to numerals 13 of Law 6043, in concordance with Articles 9, 10, 11, and 22 of the Regulation to Law 6043 (Decree 7841-P). Likewise, for the purpose of organizing the human use of said strip of land, the municipality must coordinate actions with the ICT in order to guarantee at all times access to the zone and the free transit therein of any person, the practice of sports and activities for healthy physical and cultural recreation (Article 9 of Decree 7841-P), with the defendants sending quarterly reports to this Court on compliance with what has been ordered."

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Text of the resolution

Sign Document

 

*170097081027CA*

 

EXPEDIENT:

	

17-009708-1027-CA - 1




PROCEEDING:

	

PRECAUTIONARY MEASURE (MEDIDA CAUTELAR)




PLAINTIFF:

	

DESARROLLOS HOTELEROS GUANACASTE S.A.




DEFENDANT:

	

THE STATE

 

No. 1226-2019

CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE AND CIVIL TREASURY COURT, SECOND JUDICIAL CIRCUIT, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, at eight hours and zero minutes of the fifteenth of July of two thousand nineteen.-

 

 PRECAUTIONARY MEASURE proceeding established by DESARROLLOS HOTELEROS GUANACASTE S.A. against THE STATE, COSTA RICAN TOURISM INSTITUTE (INSTITUTO COSTARRICENSE DE TURISMO), MUNICIPALITY OF SANTA CRUZ, NATIONAL SYSTEM OF CONSERVATION AREAS (SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN). Precautionary measure lite pendente is resolved.

CONSIDERING:

I. RELEVANT PROCEDURAL ASPECTS: Given that the present precautionary measures file has multiple actions, the procedural events relevant to this resolution are circumscribed as follows: 1.- That by means of resolution 413-2018-II, the second section of the Court of Appeals annulled the substantive precautionary resolution 1258-2018 issued by this Office, ordering its remand, maintaining the provisionalísima precautionary measure issued [see recording of the hearing of the oral issuance of the indicated ruling]. 2.- Once the record was returned, the office summons all parties at thirteen hours and thirty minutes of February sixth, two thousand nineteen, with the procedural judge ordering that for this case only the filing document and the document subsequently presented by the promoting party on February 8 of the current year [see minute of the precautionary hearing at Images 703 to 706 of the judicial file of precautionary measure and promotor’s document visible at images 696 to 700 of the same file]. 3.- From the foregoing action, the office summoned all the respondent parties to comment on said claims by means of resolution of sixteen hours and twenty-six minutes of May second, two thousand nineteen. [Image 709 of the judicial file of precautionary measure respectively], such order being notified to all parties [images 710 to 713 and 726 of the same file]. 4.- SINAC through a document dated May 14 [clarified by document dated July 5 of the current year, see images 724 to 734, and 737 to 738 of the precautionary measure file] and the State by document of May 22 responded to the granted hearing, the other parties remaining silent. 5.- The required procedural prescriptions have been observed in the proceedings, and no grounds that could produce nullity and/or defenselessness are observed.

 

II.- OBJECT OF THE REQUEST FOR PRECAUTIONARY MEASURE. As indicated in point 2 of the preceding considerando, the precautionary claims were reduced to those contained in the filing document, as well as in the promoter’s document of February 8, 2019; thus, the promoting party requests in its filing document the following: "Order the Municipality of Santa Cruz to arrange the administrative actions that may be necessary to prevent the transit and parking of motor vehicles through the maritime-terrestrial zone Playa Conchal.-" [Images 12 and 13 of the judicial file of precautionary measure]. While in the document of February 8, 2019, the promoter seeks that it be ordered against the Municipality of Santa Cruz “i) Order the placement of concrete culverts, and signage referring to the legislation that prohibits the circulation of vehicles through the public zone, at the two vehicular accesses of Playa Conchal: Puerto Viejo and Brasilito and on the entrance ramp from Playa Brasilito to Playa Conchal. In the case of Brasilito before the Mangrove, as well as concrete culverts at all other accesses to Playa Conchal. In the Puerto Viejo sector, three concrete culverts filled with cement must be installed in the entrance area to the public zone, in front of Restaurante El Encanto. On the entrance ramp [sic] between Playa Brasilito and Playa Conchal, three concrete culverts filled with cement must be installed at the start of the ramp toward Playa Conchal (where they were initially placed, but destroyed). ii) Preserve and maintain the concrete culverts at the indicated vehicular access points, so that the Municipality at all times prevents vehicle access to the public zone and to the environmentally protected areas. iii) Protect the concrete culverts from damage by third parties. iv) Maintain the presence of the Municipal Police at the site, in order that the measure of preventing the entry of vehicles to the public zone is not evaded and to avoid damage to the culverts or signage. v) Render monthly reports on compliance with the precautionary measures”; while against the State and against SINAC it seeks that they “continue submitting reports given that they have carried out, as of the issuance of the current provisionalísima precautionary measure, an important supervisory task of compliance” [image 699 and 700 of the precautionary file].

 

III.- ARGUMENTS OF THE PARTIES: On behalf of the promoter Desarrollos Hoteleros Guanacaste SA, in summary, its theory of the case revolves around what it considers to be environmental damage caused by the use of the maritime-terrestrial zone of Playa Conchal for vehicular use and that has been reported by the promoter of the measure to the Municipality of Santa Cruz, Environmental Attorney General’s Office (Procuraduría Ambiental), Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), ICT, Environmental Tribunal (Tribunal Ambiental), MINAE, MOPT (facts 1 to 7 of the complaint), relying as evidence on an environmental impact study and the study ACT-OR-DR-0666-17 of SINAC (Images 3 to 5, as well as evidence at images 22 to 59 regarding the complaint; images 60 to 66 regarding the environmental impact study carried out by Alexander Bonilla Duran February to March 2016; images 68 to 75 for official letter ACT-OR-DR-0666-17; images 104 to 190 environmental impact study vehicular traffic carried out by Nombre16251  ; all from the judicial file of precautionary measure).

On behalf of the respondents; the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC) states in its brief of May 14 that the measure lacks current relevance given that they have already closed, attaching official letters ACT-OR-DR-0933-18 and Placa2516 (images 719 to 724 of the precautionary measure file), but on July 5, outside the time limit for the hearing granted, it requests that the closure measures ordered be maintained. On behalf of the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo, ICT), in its initial appearance brief dated November 16, 2017 (visible at images 219 to 224 of the precautionary measure file), considering that the measure is improper because the severity of the damage is not demonstrated and also that it lacks current relevance, given that the situation is of long standing such that there is no danger in delay, it requests that the measure be rejected and that if any measure is granted, no action be taken against it, although, contradictorily, in a brief dated February 5, 2019, it indicates that it agrees with the measure (image 690 of the precautionary measure file). On behalf of the STATE, its representative initially states that the claims are not directed against it. However, it subsequently states that, in accordance with Article 1 of the General Public Roads Law (Ley General de Caminos Públicos), the administration of the cantonal road network corresponds to the coastal municipalities, which have the duty to ensure the common use of the Public Zone and as administrators of the terrestrial maritime zone (zona marítimo terrestre) according to the Terrestrial Maritime Zone Law (number 6043). It argues that, under those regulations, in the areas of coastal cities, the Municipality has the obligation to promote the integral (sustainable) development of the canton and proper urban planning, functions which would include ensuring the correct use of public-use areas not entrusted to the defense of other institutions, in order to guarantee their purpose, the greatest collective well-being, and a better quality of life for the population. It continues by indicating that it is the responsibility of the municipalities to take the pertinent measures to counteract improper actions against the coastal public domain, as well as to preserve natural resources in their original conditions, as indicated by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in resolutions number 2233-93, 846-95, 5559-96, 8429-2001, and 12777-2001. It states that responsible action regarding the beaches, which are national property and for public use, means that the administering entity (Municipality and the ICT), as well as the institutions competent to authorize exceptional uses of the Public Zone, must issue and enforce the necessary provisions to guarantee the free and safe movement of people and the public use of the zone. Thus, responsible, transparent action that guarantees the national interest is that which tends to preserve the State's public property in accordance with its purpose, through the adoption of the respective measures that ensure it and through control for their due compliance. On this same point, it cites that the Constitutional Chamber has considered that the presence of public force personnel on the beach to prevent the disturbance of order through the unilateral erection of tents by private individuals is in accordance with Constitutional Law, and that measures implemented to prevent the erection of tents or similar installations in the public beach zone..., and the entry and circulation of motor vehicles in that zone, do not harm free movement. Furthermore, it refers to the precautionary principle in environmental matters as one of the guiding principles of Environmental Law, and that it is set forth in the United Nations Conference on Environment and Development or Rio Declaration, which literally states Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation. In addition, in the domestic legal system, the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), in Article 11, sets forth the following principles as hermeneutical parameters: 1.- Preventive criterion: It is recognized that it is of vital importance to anticipate, prevent, and attack the causes of biodiversity loss or its threats. 2.- Precautionary criterion or in dubio pro natura: When there is danger or threat of serious or imminent damage to the elements of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason for postponing the adoption of effective protection measures. It also cites the principles of environmental law guardianship by the State, which is derived from Article 50 of the Political Constitution, from which stems the State's obligation to exercise a guardianship and governing function in environmental matters, and regarding which the Constitutional Chamber has indicated that the State must ensure and protect the right against any risk or need, defend, prohibit, and prevent any activity that threatens the right. Principle of environmental quality, which constitutes a fundamental parameter of quality of life, linked to the condition thereof that each individual can lead; and to the use made of the environment for one's own development, where the Constitutional Chamber has considered that the right to a healthy and ecologically balanced environment implies the correlative duty to protect and preserve the environment, through the rational exercise and useful enjoyment of the right itself (images 399, 412 to 419), thereby providing criterion DIG-TOT-247-2018 of June 11, 2018. National Geographic Institute (Instituto Geográfico Nacional) and ACT-OR-DR-0790-18 of June 11, 2018, from the Regional Directorate. Tempisque Conservation Area (Área de Conservación Tempisque) of the National System of Conservation Areas (SINAC) (images 420 to 429 of the precautionary measure file), and subsequently by a brief dated October 29, 2018, includes of interest to this resolution the Sectoral Planning Secretariat of the Ministry of Public Works and Transport (Secretaría de Planificación Sectorial del Ministerio de Obras Públicas y Transporte) OFFICIAL LETTER SPS-PEMIST-2018-229 of June 22, 2018, OFFICIAL LETTER SPS-PEMIST-2018-194 of July 13, 2018, OFFICIAL LETTER SPS-PEMIST-2018-196 of July 16, 2018, OFFICIAL LETTER SPS-PEMIST-2018-200 of July 18, 2018, OFFICIAL LETTER SPS-PEMIST-2018-267 of September 19, 2018, OFFICIAL LETTER SPS-PEMIST-2018-289 of October 12, 2018, and OFFICIAL LETTER SPS-PEMIST-2018-303 of October 26, 2018 (see images 629 to 664 of the precautionary measure file). On behalf of the MUNICIPALITY OF SANTA CRUZ (MUNICIPALIDAD DE SANTA CRUZ), it argues through its brief of December 1, 2017 (images 230 to 232 of the precautionary measure file) that, according to official letter DDUR-UNTGV-COOR-0188-2007 (image 249 of the precautionary measure file), from engineer Didier Monge Jiménez, coordinator of the Technical Unit for Road Management (Unidad Técnica de Gestión Vial) of the Municipality of Santa Cruz, it is certified that there exists a public road duly inventoried with code C-5-03-010 from the School of Matapalo to Dirección2116 in the district of Cabo Velas, which belongs to the cantonal road network of Santa Cruz, with a length of seven point ninety kilometers, and which is under the administration of the Municipality. It argues that, based on what that official letter indicates, it is impossible for the Municipality to prevent transit and parking on a road that is a cantonal route, in accordance with the General Roads Law (Ley General de Caminos), number 5060. It considers that closing the road from Playa Brasilito passing through Playa Conchal and to Puerto Viejo would entail violating the right to free movement stipulated in Article 22 of the Political Constitution and Article 32 of the General Roads Law, which establishes that no one shall have the right to close partially or totally or to narrow, by fencing or building, public roads or streets. It further argues that the Municipality, in its capacity as usufructuary and administrator of the Terrestrial Maritime Zone, is diligent in addressing complaints and has carried out numerous operations, within its competence, to exercise control over itinerant and stationary vendors on the public road that accesses Playa Conchal and its public zone. On the other hand, it points out that it is the competence of the Traffic Police (Policía de Tránsito) to issue the respective infractions under the Traffic Law (Ley de Tránsito) on the public road; however, they have stated that they cannot limit access to Playa Conchal and are limited to seizing vehicles found within the public zone of the Beach. It requests that, for the reasons stated, the granting of the precautionary measure be rejected, as being contrary to what the law and the Political Constitution establish.

IV. THE PREREQUISITES FOR THE GRANTING OF A PRECAUTIONARY MEASURE. As developed by the jurisprudence of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, precautionary justice responds to the need to guarantee the constitutional principle of prompt and fulfilled justice, by preserving the actual conditions indispensable for the issuance and execution of the judgment (Voto Nº 7190-1994, at 15:24 hours on December 6, Voto Nº 6224-2005, at 15:16 hours on May 25, 2005). Briefly, it is appropriate to indicate that the legal nature of precautionary measures is justified as a second-degree procedural instrument—or an instrument of the procedural instrument—that seeks to mitigate the negative effects of the normal and sometimes pathological duration of jurisdictional processes—vacatio or distance temporis—, making valid the fundamental right to prompt and fulfilled justice set forth in numeral 41 of the Political Constitution of the Republic of Costa Rica, because prompt cannot mean delayed and fulfilled must mean carried out; it has been rightly said that it is not an advance of opinion but rather a protection of pressing situations that, without the due jurisdictional backing, would become direct damages for the intervening procedural parties. In this same sense, Article 19 of the Contentious-Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo) establishes that the purpose of establishing a precautionary measure is to protect and guarantee, provisionally, the object of the process and the effectiveness of the judgment. Doctrine has indicated that the purpose of precautionary justice is not to declare a fact or a liability, nor to establish a legal relationship, nor to execute a mandate and satisfy the right one has without it being discussed, nor to resolve a dispute, but rather to prevent the damages that the litigation may cause or that may derive from an abnormal situation (Gallegos Fedriani, Nombre41. Las medidas cautelares contra la Administración Pública. 2 ed. Buenos Aires, Argentina: Ábaco, 2006). In accordance with Article 21 of the Contentious-Administrative Procedure Code, the judge, when determining the admissibility of a request for a precautionary measure, must verify that the claim in the main proceeding is not reckless or, clearly, lacking in seriousness, which constitutes a preliminary assessment of the merits to determine whether there exists in the case at hand what doctrine and jurisprudence have called appearance of good right or fumus boni iuris. Additionally, the same numeral 21 of the Code establishes the admissibility of the precautionary measure when the execution or continuation of the conduct subject to the proceeding produces serious damages or harm, current or potential, a situation that has been defined in doctrine as danger in delay or periculum in mora, that is, that by virtue of the pathological delay of the judicial process, there is a current, real, and objective danger that serious damage will be caused to the moving party (Jinesta Lobo, Ernesto. Manual del Proceso Contencioso-Administrativo. 1 ed. San José, Costa Rica, Editorial Jurídica Continental, 2008). Finally, Article 22 CPCA establishes the obligation of the adjudicator to carry out, in light of the principle of proportionality, a balancing of the interests at stake, that is, between the circumstance of the individual, on the one hand, and the public interest and the interests of third parties that may be affected by the adoption of the precautionary measure, on the other. Only upon the concurrence of the three elements, that is, the appearance of good right, the danger in delay, and that from the analysis of the balancing of interests it is considered that the damage suffered by the individual must be protected above the other interests at stake, can the court proceed to grant the requested precautionary measure. In similar terms, the Contentious-Administrative and Civil Treasury Tribunal (Sección Sexta), in voto number 301-2012-VI, at ten hours forty-five minutes on December twenty-first, two thousand twelve, had the opportunity to address the issue, and in that sense established: "[...] The reparability of the asset is not satisfied, in all cases, by a monetary reimbursement. Hence, as derived from this current, the Contentious-Administrative Procedure Code (hereinafter CPCA) expressly abandons a precautionary system that has the administrative act as its epicenter, which, although one of the formal manifestations of public will, is not the only one. On the contrary, by considering the broad framework of the object of the process, precautionary justice must transcend the mere suspensive order as a sub-species of conservatory measures of negative content, to introduce innovative measures, of positive content, whether they be inhibitory, orderatory, or substitutive, but always evaluating, in each case, the scope of the judge's powers regarding the control of administrative discretion (ordinals 20 and 128 of the CPCA). From that level, these are actions that are at the service of the main merits proceeding, hence their characteristics of provisionality and instrumentality. In the first case, insofar as what is agreed regarding the precautionary measure will maintain a validity conditioned on what is resolved in the merits proceeding. It is worth noting that it can also be terminated or modified at any time, given the variability of the conditions that originally gave rise to it, or that the measure that was previously rejected can be adopted, as stipulated by numeral 29 of the procedural Code. In the second aspect (instrumentality), the precautionary measure maintains a marked relationship of accessoriness with the final judgment, because ultimately, it serves as an instrument to maintain the validity of the object of the process under the terms already indicated. To the above is added the character of summaria cognitio, which is typical of these measures, because being provisional forms that tend toward the purposes indicated, they must be resolved briefly in order to fulfill their function. It should be noted that these measures arise, in all cases, at the instance of a party; therefore, they are imbued with the principle of party disposition. However, this is so only with respect to the analysis of the need to adopt them, because the adjudicator, once they have been requested, can order those deemed necessary and adequate to protect and guarantee provisionally the object of the process and the effectiveness of the judgment (Article 19.1 ejusdem). Now then, the adoption of these measures is conditioned on the convergence of a series of requirements and conditions that must be satisfied in each case. This is indeed imposed by numeral 21 in relation to 22 of that Code. From the foregoing rules arise the following prerequisites: danger in delay (periculum in mora), appearance of good right (fumus boni iuris), and the balance or weighing of the interests at stake [...]. In summary, the adjudicator must take into account the criteria that govern the adoption of this type of measure, among them, suitability, that is, the adequacy of the measure to satisfy the purposes sought; necessity, which presupposes the evaluation of the remedies that best allow fulfilling its purpose; and proportionality, weighing the interests at stake."

V. PRELIMINARY ASSESSMENT OF THE COMPETENCE REGIME IN THE SPECIFIC CASE (ANALYSIS OF THE APPEARANCE OF GOOD RIGHT OF THE ACTION): One of the core aspects to consider within this measure is the passive standing that has provoked, throughout this precautionary process, the inclusion of multiple institutions, both centralized and decentralized. Thus, Law 6043 provides us with a series of responsible parties that possess competence in the Terrestrial Maritime Zone; we thus have that numeral 2 of said regulation establishes as ICT competence "the superior and general oversight of everything related to the terrestrial maritime zone," this being consistent with the provisions of Articles 17, 18, 22, 23, 26 to 33, 35 to 38, 42, 43, 45, 51, 53, 57, 59, and Transitory Provisions II and IV of this Law, as well as numerals 8, 9, 11, 15, 17, 19, 27, 39, 46, 48, 53, 56 to 60, 72, 78, and 80 of the Regulation to said law (Decree 7841-P); while Article 3 of Law 6043 determines for the Municipality the duty to "directly ensure compliance with the norms of this law referring to the domain, development, exploitation, and use of the terrestrial maritime zone and especially of the tourist areas of the coastlines. The usufruct and administration of the terrestrial maritime zone, both of the public zone and of the restricted zone, correspond to the municipality of the respective jurisdiction," consistent with precepts 5, 13, 17, 18, 21 to 25, 27, 28, 32, 33, 34 to 38, 40, 43, 45, 46, 48 to 51, 53, 55, 56, 58, 59, 73bis, 74, 76, 78, Transitory Provisions I to III and VII of this law and of the Regulation to the cited norm 3, 7, 8, 9, 11, 13, 15, 19, 20, 21, 22, 24, 27 to 48, 51 to 53, 56 to 62, 64 to 66, 73, 75 to 80, 84, 85, 95, 96, and 97; being the direct competence of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) in accordance with Article 4 of Law 6043 "the legal control for the due compliance with the provisions of this law. Consequently, it shall take the pertinent steps regarding any actions that violate or tend to infringe these provisions or related laws, or that seek to obtain rights or recognition thereof contrary to those norms, or to annul concessions, permits, contracts, acts, agreements, or provisions obtained in contravention thereof," this being consistent with what is provided in Article 5 of the regulation to the cited law and numerals 2, 3, 20, 26, and 42 of the Organic Law of said state body (Law 6815); while under the Biodiversity Law (Article 22), in accordance with Article 4 of the regulation to Law 6043 and Decree 22550-MIRENEM (former Decree Nº 7210-A), it corresponds to SINAC to conserve and protect the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado). As can be observed, in the terrestrial maritime zone we have an effective concurrence of competences that cannot be ignored in the exercise of the analysis of this case, especially due to the fact that the imposition or not of obligations—via precautionary means—on the parties to this process will be verified. Thus, regarding the issue of inter-institutional coordination vis-à-vis the municipality, we must bring up what the Constitutional Chamber stated in its resolution 5445-99, which expressed: "Several of the provisions challenged in this unconstitutionality action—Articles 5, 10, and 186 of the Municipal Code, 2 of the Law on Transit on Public Terrestrial Roads, 2 of the General Public Roads Law, 9 and 10 of the National Planning Law, 26 and 27 of the General Public Administration Law, and 4, 10, 16, 17, and 18 of the Urban Planning Law—refer to the obligation of coordination that must exist between local governments, decentralized institutions, and the Executive Branch, to carry out the functions entrusted to them, which must be analyzed based on the very nature of municipal autonomy… A conflict cannot, therefore, be created by antagonism or protagonism between the matter that integrates the general purpose of 'local interests and services' and 'national' or 'state' public interests and services, intrinsically different from one another, but which in reality are called to coexist; and this is so because both types of interest may be, eventually, intermingled, and rather, it is frequent that, depending on the economic and organizational capacity of local governments, their own limitations lead to expanding the circle of those that appear as national or state, which makes it evident that the distinction should not be immutable, but rather gradual or variable; but in any case, as the aforementioned jurisprudence has expressed, it will ultimately be up to the judge to decide whether or not the criteria of distinction conform to constitutional dimensions. Once the material competence of the municipality in a given territorial circumscription is defined, it is clear that there will be tasks that by their nature are exclusively municipal, alongside others that can be considered national or state; for this reason it is essential to define the form of co-participation of powers that is inevitable, since the public capacity of the municipalities is local, and that of the State and the other entities is national; from which it follows that municipal territory is simultaneously state and institutional, to the extent that circumstances require. That is to say, municipalities may share their competences with the Public Administration in general, a relationship that must develop under the terms defined in the law (Article 5 of the former Municipal Code, Article 7 of the new Code), which establishes the obligation of 'coordination' between the municipalities and the public institutions that concur in the performance of their competences, to avoid duplication of efforts and contradictions, especially because only voluntary coordination is compatible with municipal autonomy, as it is its expression. In other terms, the municipality is called to enter into cooperative relationships with other public entities, and vice versa, given the concurrent or coincident nature—in many cases—of interests around a specific matter. In doctrine, coordination is defined based on the existence of several independent centers of action, each with its own tasks and decision-making powers, and potentially discrepant; despite this, there must be a community of ends by subject matter, but by concurrence, insofar as the object receiving the final results of the activity and the acts of each is common. So coordination is the ordering of the relationships between these diverse independent activities, which takes charge of that concurrence in the same object or entity, to make it useful to a global public plan, without suppressing the reciprocal independence of the agent subjects. Since there is no hierarchical relationship between decentralized institutions, nor of the State itself in relation to the municipalities, it is not possible to impose certain conducts on them, thereby giving rise to the essential inter-institutional 'concert,' in the strict sense, as the autonomous and independent centers of action agree on that preventive and global scheme, in which each one plays a role with a view to a mission entrusted to the others. Thus, the relationships of municipalities with other public entities can only be carried out on a plane of equality, resulting in agreed forms of coordination, with the exclusion of any imperative form to the detriment of their autonomy, that would allow subjecting the corporate entities to a coordination scheme without their will or against it; but which does admit the necessary subordination of these entities to the State and in the interest of the latter (through the 'administrative tutelage' of the State, and specifically, in the function of legality control that falls to it, with powers of general oversight over the entire sector)" [considering X of voto 5445-99 at fourteen hours thirty minutes on July fourteenth, nineteen ninety-nine, of the Constitutional Chamber]. In environmental matters, and on the occasion of the multi-competence analysis of the case of the Tárcoles River Basin (cuenca del río grande de Tárcoles), the cited Constitutional Tribunal in voto 5894-2007 indicated: "much more remains to be done and that although the respondent institutions are aware of the problem, and have begun to create commissions and working groups that aim to reverse the situation, it is essential to adopt a more proactive attitude in defense of the environment and the recovery of the Tárcoles River Basin, so this amparo must be granted in order to order the respondent institutions that, in a coordinated manner, assume a more responsible attitude but above all with a sense of urgency, in the adoption of concrete and effective measures that allow protecting the resources of the Tárcoles River Basin in order to promote the reduction and elimination of the sources of contamination of that basin as well as the restoration, to the extent possible, of the damage caused" (Considering XIII of the vote issued at eleven hours fifty-eight minutes on April twenty-seventh, two thousand seven). In summary, in the opinion of this adjudicator, given the generic environmental protection action directly provided for in numeral 50 of the Magna Carta, it is clear that the object of the proceeding has been initiated with the parties that have up to now formed part of the record and that have been informed of a potential environmental damage that confirms the reasonableness and lack of recklessness in the filing of the action, which, specifically for this case, will be analyzed as to whether it is channeled through instrumental precautionary claims that exceed the analysis of reasonableness and proportionality.

VI. SPECIFIC ANALYSIS OF MUNICIPAL COMPETENCE AND OVERSIGHT OF ACTIVITIES IN AREAS UNDER ITS GUARDIANSHIP (CONTINUES ANALYSIS OF THE APPEARANCE OF GOOD RIGHT OF THE ACTION): Specifically, it is extremely relevant to bring up the scope of general control over activities that the municipality possesses over the canton and particularly in the terrestrial maritime zone. Article 88 of the Municipal Code reads: "To engage in any for-profit activity, interested parties must have the respective municipal license, which shall be obtained by paying a tax. Said tax shall be paid for the entire time the for-profit activity is carried out or for the time the license has been held, even if the activity has not been carried out," a contrario sensu, there is no right to conduct unauthorized commercial activity, as both judicial and constitutional jurisprudence have amply stated, indicating repeatedly that the control of unauthorized activities is a matter of municipal competence, with the instrument of seizure in the case of movable property and closure in the case of immovable property. See, for example, what our Constitutional Tribunal states in its voto 5071-2004: "If, as is apparent from the report rendered under oath by the head of Revenue of the Municipality of Corredores, the activity of Pin Ball and Plush Toy Machines to which the appellant refers was operating illegally because it did not have the corresponding receipt for payment of the license as is its obligation, it cannot be deemed that the municipal action by which the exercise of that activity was closed down can be considered illegitimate or arbitrary because the municipal corporation acted in compliance with its obligations and the owners of that type of machine cannot allege ignorance of their duty to carry the necessary documentation to prove the correct operation of that activity. For this reason, the Chamber considers that no injury to any constitutional norm or right has been caused to the detriment of the appellant, being that, in any case, as affirmed under oath, the activity of the machines was resumed immediately after the owners thereof brought the situation into compliance with the law, thus, the appeal is also improper for this reason." (In the same sense 10231-2003, 622-2003, 11377-2002, 9840-2002, 7113-2002, among others). But ad effectum videndi, note what the same Chamber stated in its voto 5563-2002: "This Chamber does not question, because it is a matter of legality, whether the Municipality is right or not in requiring the water permit or concession. However, given that the appellant did not have it and that, based on the lack of that requirement, the respective license had not been granted, this Tribunal does not see arbitrariness in the closure of the business. If the amparo petitioner does not have a license, she cannot exercise the activity she intends, and therefore the Municipality does not injure fundamental rights with the closure. Now then, if the appellant has already complied with the requirement, and according to the statements of the municipality representatives themselves, it is the only requirement lacking, the municipal corporation must grant the license. The refusal could give rise to a different claim from the amparo petitioner, but as far as this appeal is concerned it must be rejected as premature, for the reasons given above."

This function is exercised in practice by municipal personnel with the assistance of the public force or through the use of the Municipal Police's own officers, which, as a result of the Law for the Strengthening of the Municipal Police of April 23, 2018, have broad control powers as currently defined in Article 62 of the Municipal Code. Specifically, regarding the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), both the Maritime-Terrestrial Zone Law (No. 6043) and its regulation grant very specific functions to the Local Governments that administer these strips, thus being considered—among all the institutions previously mentioned—as one of those with a high intensity of duty to act prima facie in the face of irregular activities (see, for example, the control provisions established for the public zone (zona pública) in Article 13 of Law 6043 and Article 22 of its regulation), as well as the control of activities and infrastructure to be implemented in such zone according to articles 21 and 22 of the aforementioned law, and also being one of the guarantors of free access to the public zone (zona pública), having to build public roads (Article 23, 58 of the law in accordance with Article 72 of Regulation 7841-P). From the foregoing analysis, we can confirm that the precautionary protection action filed by the petitioner meets an exhaustive analysis of the appearance of a good right (apariencia de buen derecho) and confirms compliance with this requirement pursuant to Article 21 of the Administrative Contentious Procedure Code, especially by directing its request for protection against the municipality.

 

VII. ANALYSIS OF THE FACTUAL BACKGROUND FOR THE RESOLUTION OF THIS PRECAUTIONARY MEASURE (SPATIAL-TEMPORAL LOCATION OF THE PRECAUTIONARY ANALYSIS AND PERICULUM IN MORA): Another element to be clarified in this resolution refers to the situation of the precautionary action, which was one of the elements pointed out by the Court of Appeals in its oral resolution 413-2018-II (minute 13:00 to 13:40 of the audio of said resolution, specifically regarding the note submitted by Judge Palacios García). Once the case file has been reviewed, through the assessment of the evidence provided, specifically using official letter SPS-2018-229 (identified by the state representative as SPS-PEMIST-2018-229) issued by the Sectoral Planning Secretariat of the Ministry of Public Works and Transport (MOPT), the location of the action would be on the road segment inventoried as the municipal road under Code No. 503010, which begins at the Escuela de Matapalo, junction with national route No. 933, and ends at Dirección1116, junction with national route No. 180 (see image 630 of the precautionary measure file), making the precautionary action concrete on the section of said road that runs through Playa Conchal, according to official letter SPS-PEMIST-2018-289 prepared by the Multimodal Strategic Infrastructure and Transport Services Planning Process of the Sectoral Planning Secretariat of the Ministry of Public Works and Transport (MOPT) (images 645 to 664 of the precautionary measure file), which coincides with the description given in technical report DIG-TOT-0247-2018 of the National Geographic Institute (IGN, see images 420 to 424 of the file), confirming that it is a road segment running through the maritime-terrestrial public zone (zona pública marítimo terrestre) and a section of the Refugio de Vida Silvestre Mixto Conchal (visible in image 422), a road segment parallel to the coast that matches the one indicated in the petitioner's claims when referring to "two vehicular accesses to Playa Conchal: Puerto Viejo and Brasilito and at the uphill entrance from Playa Brasilito to Playa Conchal. In the case of Brasilito before the Manglar... In the sector of Puerto Viejo… in the entry area to the public zone (zona pública), in front of Restaurante El Encanto" (recital II of this resolution), thus providing an exact location of the place in dispute and which would be the subject of the effects of this resolution. However, regarding the temporal factor, which must be mentioned for the purpose of assessing periculum in mora (peligro en la demora), the evidence just cited undoubtedly provides us with knowledge of three relevant temporal events: a) According to the data from the IGN, there is a reference on the cartographic sheet "Matapalo Placa2515 edition 2 IGNCR" to the existence of the road segment in question from at least 1973 (image 423 of the precautionary measure file), which was inventoried between 2001 and 2003 as reported by the aforementioned MOPT instance in official letter SPS-PEMIST-2018-194 (page 3 of the report, second paragraph, image 633 of the precautionary measure file) and has remained inventoried until today (the already cited report SPS-PEMIST-2018-289); that is, the road condition of the section under study in this precautionary measure dates back at least forty-six years of existence and at least sixteen years of having an official road registry and assigned road code at MOPT, which makes it evident that the polluting activity under study in the substantive claims of the main file does not meet the periculum in mora (peligro en la demora) requirement, thereby clearly showing that the environmental studies offered by the petitioner, as well as the studies carried out by MINAE (see the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) carried out by Alexander Bonilla Duran February to March 2016, visible in images 60 to 66, for official letter ACT-OR-DR-0666-17 images ; images 104 to 190 vehicle traffic environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) carried out by Nombre16251 ) consequently demonstrate the existence of an environmental impact consolidated over time; b) Upon review of decree 35426-MINAE, which creates the "Refugio Nacional de Vida Silvestre Conchal, mixed category and creates the Shared Management Committee of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Conchal," we realize that the linkage to this regime formally began as of September 18, 2009, when said decree was published in La Gaceta issue 182 of that day, with which, comparing it to the previous data, we realize that at the time of the creation of the protected area, the road already existed, despite the fact that at the time of issuing the regulation, a strip of inalienable zone (through which the road in dispute runs) was included within the reserve, specifically when Article 1, subsection a) in fine of said decree states "From boundary marker number 386, follow the coordinates: 338008 E / 264947 N, 337913 E / 264927 N NIE04 / 264927 N until reaching the starting point with coordinates 337790 E / 264937 N," which after consulting the cartographic viewer of the National Territorial Information System (SNIT, visible at http://geos0.snitcr.go.cr/visor/) and comparing it with what is stated in the aforementioned report of the National Geographic Institute (IGN) DIG-TOT-0247-2018 (images 420 to 423 of the file), the specific dune area (where the road passes) is part of said Refuge, thus existing an evident overlap from the outset; c) That from all the documentary evidence visible in the case file, it was not until July 16, 2018, that the co-defendant National System of Conservation Areas (SINAC) carried out an intervention in said zone, both in the mangrove area (Natural Heritage of the State) and in the Refuge (see reports ACT-OR-DR-0933-18 and ACT-OR-DR-0352-19 at images 729 to 734 of the precautionary measures file). The three foregoing data allow us to clearly see the non-existence of a "periculum in mora (peligro en la demora)" since the denounced acts have been occurring for decades, and as for the protection of the protected areas (Natural Heritage of the State and Wildlife Refuge), there is already an intervention by the competent state body, SINAC, seeking the protection of these inalienable and imprescriptible public assets subject to a special protection regime in accordance with the regulation applicable to the case, with which we would not have the element of currentness and urgency that the measure requires; in other words, according to the supra-mentioned analysis, it would not be an innovative precautionary measure (creating an obligation from the provisional, proportional, and instrumental precautionary perspective against the substantive litigation), but rather an analysis of a conservative measure regarding the actions that have been taken so far—bearing in mind that the majority were carried out as a result of the issuance of the provisionalísima measure ordered by this court—and it will be determined if they are consistent with the precautionary purpose specific to this moment of procedural analysis.

 

VIII. LIMITATION OF COGNITION SUMMA COGNITIO. ACCESSORINESS AND INSTRUMENTALITY OF THE PRECAUTIONARY MEASURE WITH RESPECT TO THE SUBSTANTIVE PROCEEDING (BALANCING OF INTERESTS): As can be observed from the preceding recital, both the thema decidendum and the evidentiary elements are highly technical, so we must state the limit that the analysis of this precautionary measure must have, given the summary cognition that this procedural action is supposed to consider and, above all, regarding the instrumental nature that what is decided here must have with respect to the main proceeding. Thus, it must be declared that the issue of the permanence, existence, extinction, registration, and/or modification of public road C-5-03-010 are matters for the substantive proceeding, and are therefore excluded from the effects of this precautionary action. In this vein, as indicated by the Administrative Contentious Court of Appeals in the aforementioned resolution 413-2018-II, the main proceeding is—in principle—an administrative contentious action to challenge an omission, which, by its nature, aims at the imposition of active obligations (to give or to do) should the irregularity or illegality of the challenged omission be confirmed. In this sense, it must be kept in mind that the precautionary claim cannot be seen—not even remotely—as an advancement of the ruling on the merits of the main issue under discussion, since this would completely distort the nature of the proceeding, which would become an advancement of the judgment in the process, which is manifestly improper. However, it is clear that this judge must perform a balancing of interests, for while, as indicated in the preceding section, there is no periculum in mora (peligro en la demora) given that the action has been ongoing for decades, the truth is that we are facing an action based on Article 50 of the Constitution, given the protection of public domain assets governed by environmental protection and which mandate a balancing of interests where the preventive search for measures to avoid contamination and aggravation of current conditions forces the application of the pro natura and precautionary principles, which confront the provisions of free access, use, and enjoyment of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) set forth in articles 23 of Law 6043 and 9 of the regulation to said law (decree 7841-P), as well as the specific regulations of the Public Roads Law, specifically articles 19 and 23. Thus, the instrumentality of this action will have as its limit, within both axes of interests under consideration, the substantive claims of this process, which are: vehicle circulation in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) of Playa Conchal and the effective closure of vehicular passage, the adoption of actions to repair and protect the affected Natural Heritage of the State (claims a, b, and c of the complaint, visible in images 15 and 16 of the precautionary measure file).

 

IX. ON THE CONCURRENCE OF THE REQUIREMENTS FOR THE ISSUANCE OF THE REQUESTED PRECAUTIONARY MEASURE: It is proven that there is an appearance of a good right (apariencia de buen derecho) (recitals V and VI of this resolution), although there is no urgency or current damage (periculum in mora (peligro en la demora)), given that a consolidated situation exists (recital VII), and that there are measures applied by SINAC that seek to reduce the current and imminent risk of harm to the Natural Heritage of the State. The truth is that there is a need to determine if the actions taken may generate a new danger or increase the risk of existing damage, just as the petitioner's requests may or may not be granted within the framework of a balancing of interests as already set forth (see recital VIII). However, with respect to the original claim presented in the complaint, it must be rejected for the arguments already indicated by the Court of Appeals in its resolution 413-2018-II, given the indeterminacy and generalization of the precautionary claim. While it is true that precautionary protection has strong traits of informality, the truth is that this in no way enables or generates a prerogative for the judge to interpret or adapt the precautionary claim; rather, that burden falls on the petitioner to delimit, define clearly, and concisely the protective action they intend to be granted. For this reason, the formula used of ordering "the administrative actions that are necessary" generalizes beyond the limits of a correct determination and reasonableness of a precautionary measure. On the contrary, regarding claims a.i, a.ii, and a.iii of the writing submitted by the petitioner on February 8, 2019, through which it seeks the construction of concrete culverts, these lack the technical study supporting the suitability of the requested measure, and therefore must be dismissed. It must be remembered that the lack of evidence and argumentation in this regard is the sole responsibility of the petitioner, a criterion widely reiterated by this Court, supported by the resolutions of the Court of Cassation (inter alia, numbers 5-F-TC-2008 and 18-F-TC-2008, of February 6 and March 28), and reiterated by the Administrative Contentious Court of Appeals, Second Section, in Ruling 30-2012 of fourteen hours twenty minutes of October twenty-second, two thousand twelve. Added to the foregoing, regarding the request to close the public road, it must also be rejected, given that such claim lacks the instrumentality requirement since it would generate an advancement of criteria regarding the validity, effectiveness, and current status of the municipal public road. Moreover, performing an analysis of the balancing of competing interests, the public interest in providing road access to the zone as permitted and ordered by Law 6043 itself (Article 23), and considering that the environmental damage that the cited technical reports refer to a consolidated situation, do not allow for an assessment of periculum in mora (peligro en la demora) that puts at risk the free use, enjoyment, and access to the zone, without prejudice to what is stated in the following recital.

 

X. ADAPTATION OF THE PRECAUTIONARY MEASURE AND DELIMITATION (CONCRETIZATION) OF THE PRECAUTIONARY ACTION: Given the reasons stated for the rejection of the requested measures, pursuant to articles 20 and 29 of the Administrative Contentious Procedure Code, and in view of the analysis carried out in this matter, the need to adopt ex officio measures must be addressed, adjusting the claims presented in the measures identified in the February 8, 2019, writing as a.iv and a.v, analyzing the actions carried out by the parties thus far. In this vein, in the opinion of this judge, there is indeed a need to maintain the following precautionary measures until the final ruling on the merits of this process, in application of the precautionary and pro natura principles: a) The provisional closure of vehicular traffic in the areas considered as Natural Heritage of the State and Wildlife Refuge, according to the technical criterion SCT-OR-DR-0933-18 of SINAC (visible in images 729 to 734 of the precautionary measures file). Therefore, the obligation of regular inspection and maintenance of the closure is imposed on the State and SINAC, which must coordinate the inspection tasks with the Municipality of Santa Cruz, submitting quarterly reports to this Court (Article 17 of Law 6043); the foregoing without prejudice to the fact that, through technical criteria, said authorities may take different actions, for which they must inform this Court prior to any change. b) Regarding the areas not affected by the closure indicated in the preceding subsection, the Municipality shall be responsible for the control of lucrative activities and, regarding the correct use of the public zone (zona pública) tract, the Municipality, in coordination with the traffic authorities and other pertinent bodies, must prevent vehicle parking, tree felling, accumulation of solid waste, alteration of the topography of the land, or the carrying out of any action that alters the ecological balance of the place without proper authorization; as well as control temporary or mobile installations such as tents, trailers, or similar items, which must be located in areas designated for such purposes (if any exist), and above all, regularize any type of irregular constructions, pursuant to articles 13 of Law 6043, in accordance with Articles 9, 10, 11, and 22 of the Regulation to Law 6043 (Decree 7841-P). Likewise, for the purpose of organizing human use of said strip of land, the municipality must coordinate actions with the ICT to guarantee at all times access to the zone and the free transit of any person therein, the practice of sports, and activities for healthy physical and cultural recreation (Article 9 of Decree 7841-P), with the defendants submitting quarterly reports to this Court on compliance with what has been ordered.

 

THEREFORE

The precautionary measure filed by Desarrollos Hoteleros Guanacaste SA against the STATE, NATIONAL SYSTEM OF CONSERVATION AREAS (SINAC), COSTA RICAN TOURISM INSTITUTE (ICT), AND THE MUNICIPALITY OF SANTA CRUZ is DECLARED PARTIALLY GRANTED. The precautionary claim contained in the filing of the precautionary measure is REJECTED, as well as the claims identified by the petitioner in their February 8, 2019, writing as a.i, a.ii, and a.iii of the request for a precautionary measure, for failing to meet the requirements established in the Administrative Contentious Procedure Code as well as the principles of instrumentality and reasonableness. Likewise, claims a.iv and a.v of the requested precautionary measure are ADAPTED so that instead, the provisional closure of vehicular traffic is ordered in the areas considered as Natural Heritage of the State and Wildlife Refuge according to the technical criterion SCT-OR-DR-0933-18 of SINAC, thereby imposing the obligation of regular inspection and maintenance of the closure on the State and SINAC, which must coordinate the inspection tasks with the Municipality of Santa Cruz, submitting quarterly reports to this Court. Regarding the areas not affected by the indicated closure, the effective control of lucrative activities by the Municipality is ordered, ensuring respect for the correct use of the public zone (zona pública) tract, in coordination with the traffic authorities and other pertinent bodies, preventing vehicle parking, tree felling, accumulation of solid waste, alteration of the topography of the land, or the carrying out of any action that alters the ecological balance of the place without proper authorization; as well as controlling temporary or mobile installations such as tents, trailers, or similar items outside the areas designated for such purposes (if any exist), and above all, regularizing any type of irregular constructions. Likewise, for the purpose of organizing human use of said strip of land, the municipality must coordinate actions with the ICT to guarantee at all times access to the zone and the free transit of any person therein, the practice of sports, and activities for healthy physical and cultural recreation, with the defendants submitting quarterly reports to this Court on compliance with what has been ordered. The provisionalísima precautionary measure is maintained until this resolution becomes final. Notify.

 

Carlos José Mejías Rodríguez

Judge

 

 

Document signed by:

CARLOS JOSE MEJIAS RODRIGUEZ, PROCESSING JUDGE

 

EXP: 17-009708-1027-CA

Goicoechea, Dirección01 , 50 meters west of BNCR, in front of Dirección02 . Telephones: 2545-0003 - 2545-0004. Fax: 2241-5664 and 2545-0006. Email: ...01

 

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