OJ-009-2001 — Opinion on the draft SETENA Procedures RegulationOpinión sobre el proyecto de Reglamento de Procedimientos de la SETENA

Opinión Jurídica : 009 - J   del 29/01/2001   



OJ-009-2001




San José, 29 de enero del 2001




 




 




Señor




Iván Vincenti Rojas




Viceministro




Ministerio del Ambiente y Energía




Estimado señor:



 Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su solicitud para
que este Órgano Consultivo emita una opinión jurídica en relación con el proyecto de "Reglamento de
Procedimientos de la Secretaría Técnica Ambiental", cuya copia tuvo usted la gentileza de remitir a
este órgano.



 No omito manifestarle que el presente estudio es una simple opinión jurídica carente de efectos
vinculantes para quien la formula.




        I.            Descripción del proyecto.



 El proyecto denominado "Reglamento de Procedimientos de la Secretaría Técnica Ambiental", consta de
once capítulos que abarcan los siguientes temas: El capítulo primero sobre las disposiciones
generales del reglamento, establece en su artículo primero el objeto del mismo, y en su artículo
segundo define un conjunto de términos importantes para la regulación que se establece.



 El capítulo segundo, artículos 3 a 14, regula lo relativo a la organización y función de la Setena.
El capítulo tercero denominado "De las actividades", artículos 15 a 25, establece cuales
actividades, obras o proyectos requieren de una evaluación de impacto ambiental; y el capítulo
cuarto, artículos 16 a 33, regula el procedimiento que ha de seguirse para realizar dichas
evaluaciones.



 El capítulo quinto, artículos 34 a 38, se refiere a las denuncias por degeneración o daño
ambiental. El sexto, artículos 39 a 43, a la participación popular y las audiencias públicas, y el
sétimo, artículos 44 y 45, a la garantía de cumplimiento y funcionamiento. Finalmente, el artículo
décimo regula lo relativo a las sanciones y el onceavo a las disposiciones finales.



 En cuanto a la estructura de capítulos, el proyecto de reglamento no difiere en mayor grado del
actualmente vigente "Reglamento sobre Procedimientos de la Setena", Decreto Ejecutivo número
25705-MINAE. Habría que señalar, nada más, que lo relativo a que actividades requieren de una
evaluación de impacto ambiental es tratado en el proyecto en un capítulo específico, lo que no
ocurre en el actualmente vigente Reglamento sobre la materia.



 Ahora bien, a pesar de la similitud apuntada, el proyecto presentado a consideración de este Órgano
persigue, tal y como se manifiesta en el oficio número DVM-352 de 8 de noviembre de 2000, modificar
el procedimiento para determinar la viabilidad ambiental de actividades, obras o proyectos, por
medio de un Estudio de Impacto Ambiental, en dos sentidos: Por un lado, "….dejando por fuera de este
trámite aquellos casos de un impacto negativo poco significativo." Y, por otro, con "…..el
establecimiento del Estudio de Impacto Ambiental como único instrumento de evaluación, la fijación
de plazos más racionales y la elaboración de guías específicas que establecen los lineamientos según
el tipo de actividad, obra o proyecto bajo los cuales debe realizarse el Estudio de Impacto
Ambiental, la inspección preliminar y la labor de monitoreo."



 En razón de lo anterior, y antes de comentar aspectos específicos del proyecto, conviene hacer
referencia a dos temas: la función de la evaluación de impacto ambiental y la desregulación en el
ámbito de la protección ambiental.



Protección ambiental y desregulación: la posición de la Procuraduría General.

La evaluación de impacto ambiental es una técnica consistente "…en la evaluación o análisis de los
efectos ambientales de determinadas actuaciones públicas o privadas potencialmente dañinas del
entorno, a fin de adoptar las decisiones o introducir las medidas que permitan optimizar dichas
actuaciones desde la perspectiva del logro de un desarrollo sostenible." Como tal, es de origen
estadounidense a partir de la National Environmental Act de 1969, pero se ha ido generalizando en
diversos países desde entonces. En nuestro país, lo relativo al impacto ambiental lo regula la Ley
Orgánica del Ambiente en su capítulo IV, artículos 17 a 24, así como el Reglamento sobre
Procedimientos de la SETENA, Decreto Ejecutivo número 25705-MINAE.



 La función que cumple la evaluación de impacto ambiental es la de determinar los efectos que sobre
el medio ambiente podrían generar determinadas actividades y, con ello, adoptar las medidas que
tiendan a eliminar o reducir al máximo tales efectos. Así se desprende de lo que dispone el artículo
17 de la citada Ley Orgánica del Ambiente, como de la definición del término Evaluación de Impacto
Ambiental, contenida en el artículo 3 del Reglamento de la Setena.



 Por su parte, este Órgano Consultivo también lo ha entendido así. En dictamen número C-181-94 de 23
de noviembre de 1994, señaló:



 " Ha de recordarse que este tipo de estudios son imprescindibles cuando se trata de obras que, por
sus características, podrían ocasionar severos daños al ambiente. Son análisis que presentan, en
tesis de principio, investigación objetiva y científica respecto de la alteración mayor o menor de
distintos elementos componentes del medio y recomendaciones para eliminar o mitigar los efectos
perjudiciales. Por ende, la revisión de estos estudios debe estar a cargo de una Oficina con
conocimiento técnico suficiente para interpretar de forma adecuada las conclusiones de los mismos."




Y, más recientemente, en dictamen número C-022-99 de 19 de febrero de 1999, donde manifestó:



 " La evaluación de impacto ambiental, de constante recomendación en las declaraciones y organismos
internacionales, es una eficaz técnica preventiva que permite a los entes públicos encargados de
aprobar proyectos o actividades de cierta envergadura, tener en cuenta, por anticipado y sobre bases
confiables, las perjudiciales repercusiones al ambiente que podrían producir. Con este mecanismo se
logra una toma de decisión más correcta, al poder elegir, entre las opciones posibles, la que mejor
salvaguarde los intereses generales, desde una óptica global e integrada."



 (NOTA SINALEVI: El texto cita el pronunciamiento Nº C-022-99 de 19 de febrero de 1999. Lo correcto
es OJ-022-99, pues se trata de una opinión jurídica.)



 La evaluación de impacto ambiental es una técnica que permite al Estado ejercer su tutela sobre el
medio de ambiente, en concordancia con lo que establece el artículo 50 constitucional. Por ello, la
regulación jurídica de la misma debe siempre valorarse desde la perspectiva de la función que cumple
y el deber que tiene el Estado de proteger el ambiente.



 Lo dicho tiene especial importancia frente a propuestas normativas inspiradas en propósito de
"desregulación". Si en tales casos la intención es eliminar excesos y corregir distorsiones en la
búsqueda de un equilibrio entre desarrollo económico (que las actividades sometidas a control
suponen) y protección del ambiente, la valoración de esas propuestas debe ir dirigida a constatarlo
y evitar que el resultado sea reducir o bajar el umbral de tolerancia respecto a las actividades
ambientalmente perjudiciales, lo cual iría contra el fin que la Constitución impone al Estado en ese
ámbito.



 Tal es la visión elaborada por este Órgano Consultivo cuando ha tenido que ponderar entre la
necesidad de agilizar los procedimientos administrativos y la actuación de la Administración Pública
en general, con la tutela del ambiente como fin impuesto al Estado. Así, en dictamen número
O.J.-113-2000 de 11 de octubre de 2000, y a propósito de lo que al efecto dispone la Ley de
Protección al Consumidor, señaló:



 " Va parejo, en consecuencia, con el proceso de desregulación emprendido por la Ley N° 7472, de
Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, para simplificar o racionalizar
trámites y requisitos o suprimir los no indispensables en el control y regulación de las actividades
económicas, que impidan, entorpezcan o distorsionen las transacciones de mercado.



 Ley que si bien encarga a la Administración Pública "revisar, analizar y eliminar, cuando
corresponda, esos trámites y requisitos para proteger el ejercicio de la libertad de empresa y
garantizar la defensa de la productividad", lo hace dentro de ciertos límites, pues no puede
perjudicarse el ambiente, además de la salud (humana, animal y vegetal), la seguridad y los
estándares de calidad de vida, en consonancia con las respectivas leyes especiales y convenios
internacionales, debiendo cumplirse, como condición, las exigencias requeridas a fin de tutelar esos
bienes (art. 3, 7 y 8; 50 constitucional). Principio reproducido por su Reglamento en el artículo
4°: "Se consideran como únicas regulaciones aceptables a la actividad económica las que sean
necesarias para proteger la seguridad nacional, para la prevención de prácticas que puedan inducir a
error, la protección de la salud o la seguridad humanas, de la vida o la salud animal o vegetal, o
del medio ambiente". (Ver conexidad con el art. 8° ibid.).



 La importancia de mantener dichas regulaciones administrativas se comentó durante el trámite
legislativo del Proyecto de Ley 7472 (expediente 11.659): "La desregulación que se propone no
persigue en forma alguna, debilitar los controles en estas áreas. Por el contrario, se crean
mecanismos más eficientes para la protección de esos importantes aspectos" (f.22). Y más adelante se
insistió en que "las regulaciones en estas áreas forman parte consustancial e irrenunciable de la
naturaleza fiscalizadora del aparato público, como ente regulador de la sociedad" (fs. 680-681)."




Posición ratificada en dictamen número O.J.-123-2000 de 10 de noviembre de 2000, cuando indicó:



 " Cabe recordar que la simplicidad y celeridad, como principios de la actuación administrativa,
deben armonizarse con el principio constitucional, vinculante para los poderes públicos, de
protección del medio ambiente, que incluye la zona marítimo terrestre.



 Por lo que se dirá luego, se reitera, con la Opinión Jurídica O. J.-113-2000, que el proceso de
desregulación emprendido por la Ley 7472, de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del
Consumidor, para simplificar o racionalizar trámites y requisitos o suprimir los no imprescindibles
en el control y regulación de actividades económicas que impidan, entorpezcan o distorsionen las
transacciones de mercado, no pueden ir en demérito del ambiente, además de la salud (humana, animal
y vegetal), la seguridad y los estándares de calidad de vida (arts. 3, 7 y 8; 4° de su Reglamento y
50 constitucional."



 Es decir, que en ningún caso la desregulación hecha con propósito de simplificar y racionalizar los
trámites administrativo, puede ir en menoscabo de la protección del ambiente como fin impuesto al
Estado por el artículo 50 constitucional.



Comentarios sobre el proyecto.

Desde la perspectiva anteriormente señalada, cinco son los aspectos a comentar: el relativo a las
actividades que deben ser sometidas a una evaluación de impacto ambiental; el relacionado con las
modificaciones al procedimiento para realizar dichas evaluaciones; lo relativo al libro de registro
de los profesionales que ofrecen sus servicios de consultoría para la elaboración de estudios de
impacto ambiental; lo relacionado con las sanciones por incumplimiento de las obligaciones
establecidas en la evaluación de impacto ambiental; y, finalmente, lo relacionado con el monto de
las garantías de cumplimiento y funcionamiento, y su devolución.



Sobre las actividades.

El artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente establece que requerirán de una evaluación de impacto
ambiental " Las actividades que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos,
materiales tóxicos o peligrosos…". Por su parte, el artículo 21 del Reglamento de Setena establece
cuales son las actividades para cuya realización debe presentarse un Estudio de Impacto Ambiental; y
el 22 ibídem cuales son las áreas que requieren de un estudio de ese tipo.



 Pues bien, comparando la actual normativa con lo que se propone en el proyecto, habría que señalar
que, con la excepción que se dirá, en el caso de las actividades que requieren de una evaluación de
impacto ambiental, y un estudio de impacto ambiental como requisito para su realización, el proyecto
abarca más actividades y es más detallado. Este es un rasgo positivo en aras de la protección
ambiental pues mejora la situación actual. Sin embargo, como se indicó, hay una excepción. Es el
caso de lo que actualmente dispone el inciso k) del artículo 21 del Reglamento de Setena, que exige
estudios de impacto ambiental cuando de la construcción de carreteras, aeropuertos, clínicas y
hospitales se trata. Ninguna de estas actividades se incluyen en el proyecto de reglamento.



 Si bien la inclusión o exclusión de una determinada actividad del conjunto de aquellas que
requieren de una evaluación de impacto ambiental, es una decisión discrecional de la administración,
ello no quiere decir que pueda ser arbitraria y antojadiza. Desde este punto de vista, esta Órgano
Consultivo no ve justificación en la exclusión de actividades como las indicadas. En cuanto tales,
son potencialmente dañinas del ambiente, por lo que, de conformidad con lo que establece el artículo
17 de la Ley Orgánica del Ambiente, debe ser sometidas a una evaluación de impacto ambiental. Su
exclusión es una desmejora en relación con la situación actual y, en cuanto tal, podría atentar
contra el mandato constitucional de tutela del ambiente. En este punto, es necesario tener presente
cual es la relación entre una disposición legal como el artículo 17 de la citada ley, y el mandato
contenido en el artículo 50 constitucional, párrafo segundo.



 En virtud del citado artículo de la Constitución, el Estado está en la obligación de intervenir en
el ámbito del ejercicio de las actividades privadas de los particulares para proteger el ambiente.
El artículo 17 citado establece uno de los principales instrumentos jurídicos para ello, porque
permite a la Administración Pública, por medio de la técnica de la autorización administrativa,
controlar y fiscalizar el ejercicio de aquellas actividades que pueden generar daños al ambiente.
Por ello, el excluir actividades que actualmente requieren de un estudio de impacto ambiental para
su realización porque deben ser evaluadas desde el punto de vista de su impacto en el ambiente, en
principio constituye una desmejora en relación con la capacidad del Estado para dar cumplimiento al
mandato constitucional.



 Lo mismo puede decirse de lo propuesto en el inciso 23) del artículo 15 del proyecto de reglamento.
Originalmente, todo proyecto de manejo y disposición final de desechos sólidos urbanos, industriales
y peligrosos (que incluye los rellenos sanitarios, las incineradoras y otros) requerían de un
estudio de impacto ambiental. Actualmente, y en virtud de reforma introducida por Decreto número
26938-MINAE de 26 de marzo de 1998, se exceptúan aquellos rellenos sanitarios manuales con población
de diseño igual o menor a los cincuenta mil habitantes. En el proyecto de reglamento sólo requieren
del estudio de impacto ambiental los rellenos sanitarios mecanizados y aquellos en que se manejan
desechos sólidos de poblaciones mayores a setenta y cinco mil habitantes. Lo que quiere decir que si
se trata de un relleno sanitario manual donde se manejen desechos sólidos de poblaciones menores a
setenta y cinco mil habitantes, no es necesario presentar el estudio de impacto ambiental, con lo
cual tal actividad no estaría sometida al control y fiscalización que supone una evaluación de
impacto ambiental. Nuevamente, y sin dejar de tomar en cuenta el elemento discrecional que hay en
este tipo de decisiones, es necesario valorar su conveniencia –y hasta su legitimidad- desde el
punto de vista del mandato constitucional contenido en el citado artículo 50.



 El ya citado artículo 22 del Reglamento sobre procedimientos de la Setena señala en que áreas debe
presentarse un estudio de impacto ambiental para la realización de cualquier tipo de actividad. Son
tres las áreas: los terrenos de propiedad privada que se encuentren dentro de las áreas silvestres
protegidas, el área de uso restringido con aptitud turística de la zona marítimo terrestre y las
áreas con capacidad de uso forestal cuando se pretende cambiar el uso de la tierra.



 En cuanto a las áreas silvestres protegidas el proyecto, en el inciso 2) del artículo 15, establece
que proyectos de desarrollo u obras de infraestructura con áreas menores a mil metros cuadrados, no
requieren de un estudio de impacto ambiental. Esto constituye, también, una exclusión inconveniente
y potencialmente inconstitucional. Debe tenerse presente que, actualmente, cualquier actividad que
se realice en las áreas silvestres protegidas requiere de un estudio de impacto ambiental. Si se
excluyen aquellas actividades (proyectos de desarrollo u obras de infraestructura) llevadas a cabo
en terrenos con áreas menores a mil metros cuadrados, se está reduciendo el nivel de tutela de que
gozan actualmente dichas áreas.



 Por otra parte, debe mencionarse que en el proyecto actual no se incluye el área de uso restringido
de aptitud turística de la zona marítimo terrestre. Esto, también, constituye una desprotección
inconveniente y, de conformidad con lo dicho, desconocedora del mandato constitucional del artículo
50. Así mismo, ha de señalarse la inconveniencia de excluir a las áreas con capacidad de uso
forestal, cuando se pretende cambiar el uso del suelo, tal y como lo regula actualmente el
Reglamento en el inciso c) del artículo 22. Constituye, al igual que los casos mencionados, una
exclusión que hace el proyecto de reglamento que da lugar a una desprotección que reduce el ámbito
en el cual el Estado ejerce su tutela en cumplimiento de lo señalado en el citado artículo 50,
párrafo segundo, de la Constitución Política.



 Finalmente, este Órgano Consultivo no encuentra cual es la ratio juris de una disposición como la
contenida en el inciso 25 del artículo 15 del proyecto. Toda actividad que, por ley, deba ser
sometida a una evaluación de impacto ambiental debe regirse por lo que establece el respectivo
reglamento, no sólo las que por ley futura, como reza el inciso citado. Es más, toda actividad que
por ley debe ser sometida a este tipo de evaluación esta sujeta a lo que establece el respectivo
reglamento, aunque el proyecto de reglamento, o el reglamento actualmente vigente, no contenga una
disposición como la que contiene el artículo 15, inciso 25), del reglamento bajo comentario.



 En otras palabras, en virtud del principio de jerarquía normativa, la lista que contiene un
reglamento como el analizado nunca puede ser numerus clausus frente a lo que dispone o disponga la
ley.



Sobre el procedimiento de las evaluaciones de impacto ambiental.

El proyecto contiene importantes modificaciones en el campo del procedimiento de las evaluaciones de
impacto ambiental que vale la pena comentar.



 Actualmente, y tal y como lo dispone el artículo 19 del Reglamento sobre Procedimientos de la
Setena, para determinar la condición de viabilidad ambiental de un proyecto, así como la necesidad o
no de presentación de un estudio de impacto ambiental (EsIA), debe llenarse el denominado Formulario
de Evaluación Ambiental Preliminar (FEAP).



 Las actividades, obras o proyectos que deben cumplir con lo anterior, son las que establece el
artículo 20 ibídem, numeral que contiene una lista amplia que cubre buena parte de los proyectos,
obras o actividades comerciales, urbanísticas, industriales y agrarias, con exclusión de aquellas
ubicadas en territorios donde exista una planificación regional y un Plan Regulador Cantonal, a
excepción de determinadas áreas especiales respecto de las cuales siempre debe llenarse el FEAP,
según lo dispone el citado artículo 19, inciso a), del Reglamento.



 Lo anterior significa que, con las excepciones apuntadas, una amplia gama de proyectos, obras o
actividades comerciales, urbanísticas, turísticas, industriales y agrarias, están sometidas a un
control previo a la evaluación de impacto ambiental, cuyo objetivo es, precisamente, determinar si
el interesado debe presentar o no un estudio de impacto ambiental, o si, en lugar de ello, debe
presentar una Declaración de Compromisos Ambientales y, en casos calificados, en nombramiento de un
Regente Ambiental para la fase de construcción.



 En otras, palabras, tal y como lo señala el artículo 19, inciso c) del citado Reglamento, por medio
del FEAP se determina, en primera instancia, acerca de la viabilidad ambiental de un proyecto, obra
o actividad; y, en caso de que lo sea, se define el rumbo a seguir, esto es, se debe darse la
presentación de una declaración de compromisos ambientales o realizarse un estudio de impacto
ambiental. Ahora bien, en el proyecto de reglamento se elimina este paso previo. El procedimiento de
evaluación de impacto ambiental contemplado en el proyecto de reglamento se inicia directamente con
la presentación de un estudio de impacto ambiental para aquellas actividades, obras o proyectos que
su artículo 15 establece. No hay un paso previo a la presentación de dicho estudio donde se
determine si el mismo es necesario o si es posible una medida alternativa.



 Lo anterior podría verse como una simplificación del procedimiento en aras de mayor agilidad y
eficiencia. Sin embargo, es necesario determinar si con ello se reduce el ámbito de tutela del
ambiente respecto de actividades, proyectos u obras, cuya viabilidad ambiental debe ser analizada
con la normativa actualmente vigente. En este sentido, vale la pena mencionar que, con las
excepciones ya indicadas, en la actualidad debe determinarse la viabilidad ambiental de casi toda
actividad, proyecto u obra comercial, turística, industrial, urbanística y agraria. Pero que con el
proyecto de reglamento ello no es así, porque sólo las actividades, obras u proyectos contemplados
en su artículo 15 son evaluados desde el punto de vista de su viabilidad ambiental.



 Lo señalado reduce el ámbito respecto del cual la Administración Ambiental ejerce control y
fiscalización en aras de la tutela del ambiente, y ello va en el camino de la desprotección. Tómese
en cuenta que, en la actualidad, hay actividades, proyectos u obras que, aún sin estar contempladas
en el artículo 21 del Reglamento sobre Procedimientos de la Setena, pueden ser sometidas a un
estudio de impacto ambiental por así considerarlo la Setena. Además, son actividades, proyectos u
obras respecto de las cuales, si no son sometidas a tal tipo de estudio, debe hacerse una
declaración de compromisos ambientales y, en algunos casos, deben ser vigiladas durante la fase de
construcción. Pero, además, y este es una aspecto de suma importancia, son actividades, proyectos u
obras cuya viabilidad ambiental será analizada, aunque no sean necesariamente sometidas a una
evaluación de impacto ambiental. Con el actual proyecto, tal cosa no ocurre, por lo que este es un
aspecto a reconsiderar en función del mandato constitucional contenido en el artículo 50, párrafo
segundo.



 Finalmente, ha de señalarse que en el proyecto bajo estudio se elimina la obligación de que los
Planes Reguladores elaborados a todo nivel (nacional, regional, cantonal y local) sean evaluados por
la Setena, tal y como lo dispone el artículo 19, inciso c) del Reglamento sobre Procedimientos de la
Setena.



Sobre los planes de gestión ambiental y el monitoreo.

El Reglamento actualmente vigente establece en el artículo 18, inciso 7), la necesaria presentación
por parte del interesado de un plan de gestión ambiental como parte del EsIA; y el artículo 26
ibídem, obliga a la presentación de informes periódicos sobre el avance de dicho plan, refrendados
por los profesionales responsables de su ejecución.



 Además de lo anterior, el interesado debe incluir como parte del EsIA respectivo un conjunto de
compromisos ambientales, según lo indicada el artículo 18, inciso 8) del Reglamento. Y el artículo
14 ibídem, señala en su inciso a), que corresponde a la Unidad de Monitoreo y Seguimiento Ambiental
de la Setena, "Ejercer las labores de monitoreo y seguimiento de los compromisos ambientales en el
EsIA".



 En otras palabras, la actual normativa reglamentaria, en cumplimiento de lo que indica el artículo
20 de la Ley Orgánica del Ambiente, consigna instrumentos para dar seguimiento al cumplimiento de lo
establecido en las evaluaciones de impacto ambiental, empezando por la existencia misma de la Unidad
de Monitoreo y Seguimiento Ambiental y la obligación de elaborar un Plan de Gestión Ambiental
respecto del cual debe informarse periódicamente.



 En el proyecto bajo comentario, se elimina a la Unidad de Monitoreo y Seguimiento Ambiental como
parte de la estructura de la Setena. La función de monitoreo la realiza la Unidad Técnica, según lo
que disponen los incisos 4) y 5) del articulo 12 del proyecto. Además, el inciso 11) del artículo 10
del proyecto, establece como función de la comisión plenaria de la Setena, el diseñar un mecanismo
de monitoreo "que de prioridad a las situaciones de alto impacto negativo sobre el Medio Ambiente".
Y los artículos 31 y 32 de proyecto señalan, respectivamente, que la Setena " …podrá verificar,
durante cualquier etapa de la obra o actividad, el cumplimiento de los términos en que fue aprobada
la viabilidad ambiental…", y que la Setena "…coordinará con las dependencias y órganos del MINAE que
compete y la Municipalidades respectivas, las acciones de monitoreo y seguimiento ambiental….".



 En relación con la regulación del EsIA, el proyecto elimina la presentación de un Plan de Gestión
Ambiental. En su artículo 19, el proyecto no incluye, como parte del resumen ejecutivo a que hace
referencia el artículo anterior, un Plan de Gestión Ambiental como el que establece el actualmente
vigente reglamento en su artículo 18, inciso 7).



 Ciertamente, la forma en que se da contenido y se ejecuta lo dispuesto por la Ley Orgánica del
Ambiente en el citado numeral 20, es discrecional de la Administración Ambiental. Sin embargo,
nuevamente estamos frente a un debilitamiento de los controles y las potestades de fiscalización de
la Administración Ambiental que no parece compaginarse con el mandato del artículo 50
constitucional.



 Así lo denota la eliminación del Plan de Gestión Ambiental. Si se considera que la forma en que
actualmente funciona lo relativo a este plan y los reportes periódicos a cargo de los profesionales
responsables de su ejecución, bien puede pensarse en un mecanismo sustitutivo donde la elaboración
del plan como requisito no desaparezca y se pongan en funcionamiento medios de control y
fiscalización directa por parte de la Administración Ambiental, de la forma en que se ejecuta el
plan, esto es, sin depender de los informes que los responsables de su ejecución deben presentar,
como parece ser la intención que anima el proyecto bajo estudio.



 En el sentido anterior, no parece conveniente que el monitoreo y seguimiento descanse en la
coordinación con entes como las municipalidades. Este puede ser un elemento complementario de un
mecanismo de monitoreo y seguimiento puesto en ejecución por la propia Setena, en primera instancia.
Desde es punto de vista, parece innecesario la eliminación de una Unidad como de la Monitoreo y
Seguimiento Ambientales, pues lo propio sería, más bien, su fortalecimiento.



Sobre el libro de registro y las consultorías.

El Reglamento sobre Procedimientos de la Setena, regula en su capítulo V un trámite mediante el cual
la Administración Ambiental registra y autoriza a los profesionales correspondientes para la
elaboración, evaluación y análisis complementario de los EsIA. Así, el artículo 42 del Reglamento
establece cuales son los requisitos necesarios para su inscripción. Luego, la Setena procede a
"incorporar" al respectivo consultor mediante su inscripción como tal en el libro correspondiente,
lo que constituye un acto administrativo de autorización para prestar los servicios a Setena, tal y
como lo señala el artículo 44. Y, así como existe un acto que autoriza, puede darse uno que
desautoriza. Eso es lo que regula el artículo 47 ibídem, cuando se dan los supuestos allí señalados,
y es el tipo de sanción que regula el artículo 55 del Reglamento. Es decir, que lo que regula el
Reglamento en su capítulo V, es un trámite de autorización administrativa para prestar servicios de
consultoría relacionados, fundamentalmente, con los EsIA y todo aquello ligado a estos.



 En el proyecto analizado, se establece que los profesionales que ofrezcan sus servicios de
consultorías a la Setena para la elaboración de los EsIA, deben estar debidamente acreditados ante
dicha secretaría. Señala, además, que para inscribirse en el registro de la Setena deben presentar
la respectiva solicitud junto determinados requisitos que el propio proyecto enumera en su artículo
45.



 A diferencia de la regulación contenida en el Reglamento vigente, el proyecto analizado no
establece la pérdida de la acreditación, ya sea como consecuencia de la no satisfacción de algunos
de los requisitos, ya sea como sanción administrativa. Esto lleva pensar que no estamos frente a una
autorización administrativa en sentido clásico, como si ocurre actualmente con la regulación que al
respecto rige. En realidad, los requisitos exigidos son de mera constatación de los datos
personales, capacidad jurídica, idoneidad profesional e incorporación al respectivo colegio, de los
profesionales y de las personas jurídicas que solicitan al acreditación. No hay, en sentido
estricto, autorización para prestar servicios de consultoría en la elaboración de los EsIA. Con el
proyecto, la Setena ya no autoriza la prestación de los servicios de consultoría, sólo registra a
quienes lo hacen, para lo cual solicita la información básica consistente en los requisitos que
aquel establece en el artículo 45.



 El hecho de que dicho registro sea, a su vez, requisito indispensable para prestar los servicios de
consultoría en la elaboración de los EsIA, no implica que la Setena autoriza su prestación. Lo que
la Setena ejerce es una simple verificación de la existencia de determinados requisitos, lo que
denota una forma muy laxa de control por parte de la Administración. No hay, en el proyecto, norma
alguna que implique la existencia de un acto administrativo de autorización para la prestación del
servicio; por ello, no se regula la posibilidad de la desautorización.



 Ahora bien, en el ámbito de la actividad administrativa de ordenación e intervención en las
actividades de los particulares, la Administración no es libre para escoger ni los medios (la
autorización como técnica, v.gr.) ni la intensidad con que ordena e interviene. Tanto lo uno como lo
otro, debe estar determinado por Ley, en aras del principio de legalidad que rige en todo lo
relacionado con limitaciones al ejercicio de los derechos subjetivos, de fuerte raigambre en nuestra
jurisprudencia constitucional. Pero así como la limitación debe estar autorizada por ley y la
Administración no puede ir más allá de lo que la ley le autorice, aquella debe cumplir con lo que
esta le señale en ese ámbito, también en aras de respetar el principio de legalidad.



 En el anterior sentido, debe tenerse presente lo establecido en el artículo 18 de la Ley Orgánica
del Ambiente, que al efecto dispone:



 " ARTICULO 18.- Aprobación y costo de las evaluaciones. La aprobación de las evaluaciones de
impacto ambiental, deberá gestionarse ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental; estas
evaluaciones deberán ser realizadas por un equipo interdisciplinario de profesionales, inscritos y
autorizados por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, de conformidad con las guías elaboradas
por ella. El costo de las evaluaciones de impacto ambiental correrá por cuenta del interesado." (La
cursiva no es del original).



 Según lo que establece el numeral transcrito, la Setena debe inscribir y autorizar la prestación de
los servicios de consultorías en la realización de los EsIA. Desde este punto de vista, la
regulación propuesta en el proyecto, en el tanto implica una renuncia a dicha potestad de
autorización, es ilegal. Debe siempre contemplarse la existencia de un acto administrativo de
autorización, así como la posibilidad de desautorizar la prestación del servicio de consultoría
cuando los requisitos exigidos se pierdan. Lo que no es ilegal, es eliminar la pérdida de dicha
autorización como sanción administrativa, pues ello es distinto a ejercer la potestad de
autorización y desautorización como técnica administrativa para controlar la existencia de
determinados requisitos para el ejercicio de una actividad por los particulares.



Conclusiones.

Sobre de todo lo dicho, este Órgano Consultivo, hace las siguientes recomendaciones en relación la
proyecto de reglamento sometido consulta:



Si bien en relación con las actividades que deben ser sometidas a EsIA el proyecto abarca más
actividades y es más detallado que el actual reglamento, llama la atención que no se incluyan
aquellas que establece el inciso k) del artículo 21 del Reglamento de Setena, que exige estudios de
impacto ambiental cuando de la construcción de carreteras, aeropuertos, clínicas y hospitales se
trata. Recomendamos la inclusión de estas actividades en el proyecto de reglamento. Según lo
señalado en el proyecto de reglamento, si se trata de un relleno sanitario manual donde se manejen
desechos sólidos de poblaciones menores a setenta y cinco mil habitantes, no es necesario presentar
el estudio de impacto ambiental, con lo cual tal actividad no estaría sometida al control y
fiscalización que supone una evaluación de impacto ambiental. Sin dejar de tomar en cuenta el
elemento discrecional que hay en este tipo de decisiones, siempre es necesario valorar su
legitimidad desde el punto de vista del mandato constitucional contenido en el citado artículo 50.
En este sentido, recomendamos no desmejorar la situación actual y mantener la regulación tal y como
está. Según el reglamento propuesto (inciso 2) del artículo 15), los proyectos de desarrollo u obras
de infraestructura realizados en las áreas silvestres protegidas y en terrenos con áreas menores a
mil metros cuadrados, no requieren de un estudio de impacto ambiental. Por ser esta una exclusión
inconveniente y potencialmente inconstitucional, se recomienda mantener la redacción actual sobre
proyectos u obras en áreas protegidas, tal y como lo dispone el artículo 22 del Reglamento vigente.
Además, se recomienda incluir dentro de las áreas respecto de las cuales se debe pedir un EsIA,
aquellas de aptitud turística de la zona marítimo terrestre. En la actualidad, y a partir de los
FEAP, la Administración debe determinar la viabilidad ambiental de una amplio margen de actividades,
proyectos u obras comerciales, turísticas, industriales, urbanísticas y agrarias. Con el proyecto de
reglamento ello no es así, porque sólo las actividades, obras u proyectos contemplados en su
artículo 15 son evaluadas desde el punto de vista de su viabilidad ambiental. En consecuencia,
recomendamos mantener la existencia de un estudio preeliminar a partir del cual la Administración
Ambiental pueda evaluar la viabilidad ambiental de una amplia gama de actividades, proyectos u
obras, más allá de la lista que establece el citado artículo 15 del proyecto El proyecto elimina la
obligación consistente en que los Planes Reguladores elaborados a todo nivel (nacional, regional,
cantonal y local) sean evaluados por la Setena, tal y como lo dispone el artículo 19, inciso c) del
Reglamento sobre Procedimientos de la Setena. Recomendamos mantener esta obligación en el nuevo
reglamento. Recomendamos mantener la obligación de presentación por parte del interesado de un plan
de gestión ambiental como parte del EsIA; así como de los informes periódicos sobre el avance de
dicho plan, refrendados por los profesionales responsables de su ejecución. Además de lo anterior,
la obligación por parte del interesado de incluir, como parte del EsIA respectivo, un conjunto de
compromisos ambientales. Según lo que establece el artículo 18 de la Ley Orgánica del Ambiente, la
Setena debe inscribir y autorizar la prestación de los servicios de consultorías en la realización
de los EsIA. Desde este punto de vista, la regulación propuesta en el proyecto, en el tanto implica
una renuncia a dicha potestad de autorización, es ilegal. Recomendamos, por lo tanto, que se
establezca expresamente que la Setena autoriza la prestación de los servicios de consultorías para
la realización de los EsIA, y tareas relacionadas con estos, y que, por lo tanto, si se pierden las
condiciones y requisitos para lo anterior, pueden ser desautorizados.

De usted, con toda consideración,




 




Dr. Julio Jurado Fernández.




Procurador Adjunto

Legal Opinion: 009 - J of 01/29/2001

OJ-009-2001

San José, January 29, 2001

Mr.
Iván Vincenti Rojas
Vice Minister
Ministry of Environment and Energy

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your request for this Advisory Body to issue a legal opinion regarding the draft "Regulations for Procedures of the Technical Environmental Secretariat," a copy of which you were kind enough to forward to this body.

I must state that this study is a simple legal opinion without binding effects for the one who formulates it.

I. Description of the draft.

The draft entitled "Regulations for Procedures of the Technical Environmental Secretariat" consists of eleven chapters covering the following topics: The first chapter, on the general provisions of the regulations, establishes in its first article the purpose thereof, and in its second article defines a set of important terms for the regulation being established.

The second chapter, articles 3 to 14, regulates matters related to the organization and function of SETENA. The third chapter, entitled "On the Activities," articles 15 to 25, establishes which activities, works, or projects require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental); and the fourth chapter, articles 16 to 33, regulates the procedure to be followed for carrying out said assessments (evaluaciones).

The fifth chapter, articles 34 to 38, refers to complaints for environmental degeneracy or damage. The sixth, articles 39 to 43, to public participation and public hearings, and the seventh, articles 44 and 45, to the performance and operation guarantee. Finally, the tenth article regulates matters related to sanctions and the eleventh on final provisions.

Regarding the chapter structure, the draft regulations do not differ greatly from the currently valid "Regulations on SETENA Procedures," Executive Decree number 25705-MINAE. It should only be noted that matters relating to which activities require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) are treated in a specific chapter in the draft, which does not occur in the currently valid Regulations on the matter.

Now, despite the noted similarity, the draft presented for consideration by this Body pursues, as stated in official letter number DVM-352 of November 8, 2000, modifying the procedure to determine the environmental viability (viabilidad ambiental) of activities, works, or projects, by means of an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental, EsIA), in two ways: On one hand, "…leaving out of this procedure those cases with a non-significant negative impact." And, on the other, with "…the establishment of the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) as the sole assessment instrument, the setting of more rational timeframes, and the elaboration of specific guides that establish the guidelines according to the type of activity, work, or project under which the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental), the preliminary inspection, and the monitoring work must be carried out."

Due to the foregoing, and before commenting on specific aspects of the draft, it is appropriate to refer to two topics: the function of the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and deregulation in the field of environmental protection.

Environmental protection and deregulation: the position of the Attorney General's Office.

The environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) is a technique consisting "…of the evaluation or analysis of the environmental effects of certain potentially harmful public or private actions on the surroundings, in order to adopt decisions or introduce measures that allow optimizing said actions from the perspective of achieving sustainable development." As such, it is of U.S. origin, stemming from the National Environmental Act of 1969, but it has become widespread in various countries since then. In our country, matters related to environmental impact are regulated by the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) in its chapter IV, articles 17 to 24, as well as the Regulations on SETENA Procedures, Executive Decree number 25705-MINAE.

The function performed by the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) is to determine the effects that certain activities could generate on the environment and, with this, to adopt measures aimed at eliminating or reducing such effects to the maximum. This is evident from the provisions of article 17 of the cited Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), as well as from the definition of the term Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental), contained in article 3 of the SETENA Regulations.

For its part, this Advisory Body has also understood it as such. In opinion number C-181-94 of November 23, 1994, it stated:

"It must be remembered that this type of study is essential when dealing with works that, due to their characteristics, could cause severe damage to the environment. They are analyses that present, in principle, objective and scientific research regarding the major or minor alteration of different component elements of the environment and recommendations to eliminate or mitigate harmful effects. Therefore, the review of these studies must be in charge of an Office with sufficient technical knowledge to adequately interpret their conclusions."

And, more recently, in opinion number C-022-99 of February 19, 1999, where it stated:

"The environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), constantly recommended in international declarations and organizations, is an effective preventive technique that allows public entities charged with approving projects or activities of a certain scale to take into account, in advance and on reliable bases, the harmful repercussions on the environment that they could produce. With this mechanism, a more correct decision-making process is achieved, by being able to choose, among the possible options, the one that best safeguards general interests, from a global and integrated perspective."

(SINALEVI NOTE: The text cites pronouncement No. C-022-99 of February 19, 1999. The correct is OJ-022-99, as it is a legal opinion.)

The environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) is a technique that allows the State to exercise its guardianship over the environment, in accordance with the provisions of article 50 of the Constitution. Therefore, its legal regulation must always be evaluated from the perspective of the function it performs and the duty of the State to protect the environment.

This is especially important when faced with normative proposals inspired by a purpose of "deregulation." If in such cases the intention is to eliminate excesses and correct distortions in the search for a balance between economic development (which the activities subject to control entail) and environmental protection, the evaluation of these proposals must be directed at verifying this and preventing the result from being a reduction or lowering of the tolerance threshold regarding environmentally harmful activities, which would go against the purpose that the Constitution imposes on the State in this area.

Such is the vision elaborated by this Advisory Body when it has had to weigh the need to streamline administrative procedures and the performance of the Public Administration in general, with the guardianship of the environment as a purpose imposed on the State. Thus, in opinion number O.J.-113-2000 of October 11, 2000, and regarding what the Consumer Protection Law (Ley de Protección al Consumidor) provides to this effect, it stated:

"It goes hand in hand, consequently, with the deregulation process undertaken by Law No. 7472, on the Promotion of Competition and Effective Consumer Defense (Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor), to simplify or rationalize procedures and requirements or eliminate those not essential in the control and regulation of economic activities that impede, hinder, or distort market transactions.

A law that, although it tasks the Public Administration with 'reviewing, analyzing, and eliminating, when appropriate, those procedures and requirements to protect the exercise of freedom of enterprise and guarantee the defense of productivity,' does so within certain limits, as the environment cannot be harmed, in addition to health (human, animal, and plant), safety, and quality of life standards, in accordance with the respective special laws and international conventions, the required demands needing to be fulfilled as a condition in order to protect those assets (articles 3, 7, and 8; article 50 of the Constitution). A principle reproduced by its Regulations in article 4: 'The only acceptable regulations for economic activity are considered to be those necessary to protect national security, for the prevention of practices that may induce error, the protection of human health or safety, animal or plant life or health, or the environment.' (See connection with article 8 ibid.).

The importance of maintaining said administrative regulations was commented on during the legislative process of Draft Law 7472 (file 11.659): 'The proposed deregulation does not seek in any way to weaken controls in these areas. On the contrary, more efficient mechanisms are created for the protection of these important aspects' (p.22). And later it was insisted that 'regulations in these areas form a consubstantial and inalienable part of the supervisory nature of the public apparatus, as a regulating entity of society' (pp. 680-681)."

A position ratified in opinion number O.J.-123-2000 of November 10, 2000, when it indicated:

"It is worth remembering that simplicity and speed, as principles of administrative action, must be harmonized with the constitutional principle, binding for public powers, of environmental protection, which includes the maritime-terrestrial zone.

For what will be said later, it is reiterated, with Legal Opinion O. J.-113-2000, that the deregulation process undertaken by Law 7472, on the Promotion of Competition and Effective Consumer Defense (Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor), to simplify or rationalize procedures and requirements or eliminate those not indispensable in the control and regulation of economic activities that impede, hinder, or distort market transactions, cannot be to the detriment of the environment, in addition to health (human, animal, and plant), safety, and quality of life standards (articles 3, 7, and 8; article 4 of its Regulations, and article 50 of the Constitution)."

That is to say, that in no case can deregulation carried out with the purpose of simplifying and rationalizing administrative procedures be to the detriment of environmental protection as a purpose imposed on the State by article 50 of the Constitution.

Comments on the draft.

From the perspective indicated above, there are five aspects to comment on: the one related to the activities that must be subject to an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental); the one related to the modifications to the procedure for carrying out such assessments (evaluaciones); the matter related to the registry book (libro de registro) for professionals offering their consultancy services for the preparation of environmental impact studies (estudios de impacto ambiental); the matter related to sanctions for non-compliance with the obligations established in the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental); and, finally, the matter related to the amount of the performance and operation guarantees, and their return.

On the activities.

Article 17 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) establishes that "Activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials..." will require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental). For its part, article 21 of the SETENA Regulations establishes which are the activities for which an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) must be presented; and article 22 ibidem establishes which are the areas that require such a study.

Well then, comparing the current regulations with what is proposed in the draft, it should be noted that, with the exception that will be stated, in the case of activities that require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), and an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) as a requirement for their execution, the draft covers more activities and is more detailed. This is a positive feature for the sake of environmental protection as it improves the current situation. However, as indicated, there is an exception. This is the case of what is currently provided for in subsection k) of article 21 of the SETENA Regulations, which demands environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) when dealing with the construction of roads, airports, clinics, and hospitals. None of these activities are included in the draft regulations.

While the inclusion or exclusion of a specific activity from the set of those requiring an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) is a discretionary decision of the administration, this does not mean it can be arbitrary and capricious. From this viewpoint, this Advisory Body sees no justification for the exclusion of activities such as those indicated. As such, they are potentially harmful to the environment, and therefore, in accordance with the provisions of article 17 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), they must be subject to an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental). Their exclusion represents a worsening compared to the current situation and, as such, could violate the constitutional mandate of environmental guardianship. On this point, it is necessary to keep in mind the relationship between a legal provision like article 17 of the cited law and the mandate contained in article 50 of the Constitution, second paragraph.

By virtue of the cited article of the Constitution, the State is obliged to intervene in the field of private activities of individuals to protect the environment. Article 17 cited establishes one of the main legal instruments for this, because it allows the Public Administration, through the technique of administrative authorization, to control and supervise the exercise of those activities that can generate damage to the environment. Therefore, excluding activities that currently require an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) for their execution because they must be evaluated from the point of view of their impact on the environment, in principle constitutes a worsening in relation to the State's capacity to comply with the constitutional mandate.

The same can be said of what is proposed in subsection 23) of article 15 of the draft regulations. Originally, all management and final disposal projects for urban, industrial, and hazardous solid waste (which includes sanitary landfills (rellenos sanitarios), incinerators, and others) required an environmental impact study (estudio de impacto ambiental). Currently, and by virtue of a reform introduced by Decree number 26938-MINAE of March 26, 1998, those manual sanitary landfills (rellenos sanitarios) with a design population equal to or less than fifty thousand inhabitants are excepted. In the draft regulations, only mechanized sanitary landfills (rellenos sanitarios) and those handling solid waste from populations greater than seventy-five thousand inhabitants require the environmental impact study (estudio de impacto ambiental). This means that if it is a manual sanitary landfill (relleno sanitario) where solid waste from populations of less than seventy-five thousand inhabitants is handled, it is not necessary to present the environmental impact study (estudio de impacto ambiental), whereby such an activity would not be subject to the control and supervision that an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) entails. Again, and without ceasing to take into account the discretionary element involved in this type of decision, it is necessary to assess its suitability—and even its legitimacy—from the viewpoint of the constitutional mandate contained in the cited article 50.

The already cited article 22 of the Regulations on SETENA Procedures indicates in which areas an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) must be presented for the execution of any type of activity. There are three areas: privately owned lands located within protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), the restricted-use area with tourist aptitude of the maritime-terrestrial zone, and areas with forestry land-use capability when the intention is to change the land use (cambio de uso del suelo).

Regarding protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), the draft, in subsection 2) of article 15, establishes that development projects or infrastructure works with areas of less than one thousand square meters do not require an environmental impact study (estudio de impacto ambiental). This constitutes, also, an inconvenient and potentially unconstitutional exclusion. It must be borne in mind that, currently, any activity carried out in protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) requires an environmental impact study (estudio de impacto ambiental). If those activities (development projects or infrastructure works) carried out on lands with areas of less than one thousand square meters are excluded, the level of guardianship that said areas currently enjoy is being reduced.

Moreover, it should be mentioned that the current draft does not include the restricted-use area with tourist aptitude of the maritime-terrestrial zone. This, also, constitutes an inconvenient lack of protection and, in accordance with what has been said, a disregard for the constitutional mandate of article 50. Likewise, the inadvisability of excluding the areas with forestry land-use capability, when the intention is to change the land use (cambio de uso del suelo), must be pointed out, as is currently regulated by the Regulations in subsection c) of article 22. It constitutes, like the mentioned cases, an exclusion made by the draft regulations that gives rise to a lack of protection that reduces the scope in which the State exercises its guardianship in compliance with the provisions of the cited article 50, second paragraph, of the Political Constitution.

Finally, this Advisory Body does not find what the ratio juris is for a provision like the one contained in subsection 25 of article 15 of the draft. Every activity that, by law, must be subject to an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) must be governed by what the respective regulations establish, not just those mandated by a future law, as the cited subsection states. Furthermore, every activity that by law must be subject to this type of assessment is subject to what the respective regulations establish, even if the draft regulations, or the currently valid regulations, do not contain a provision like the one contained in article 15, subsection 25), of the regulations under review.

In other words, by virtue of the principle of normative hierarchy, the list contained in a regulation such as the one analyzed can never be numerus clausus regarding what the law provides or may provide.

On the procedure for environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental).

The draft contains important modifications in the field of the procedure for environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) that are worth commenting on.

Currently, and as provided by article 19 of the Regulations on SETENA Procedures, to determine the environmental viability (viabilidad ambiental) status of a project, as well as the need or not to present an environmental impact study (estudio de impacto ambiental, EsIA), the so-called Preliminary Environmental Assessment Form (Formulario de Evaluación Ambiental Preliminar, FEAP) must be completed.

The activities, works, or projects that must comply with the above are those established in article 20 ibidem, a provision containing an extensive list that covers a large part of commercial, urban development, industrial, and agricultural projects, works, or activities, excluding those located in territories where regional planning and a Cantonal Regulatory Plan exist, except for certain special areas for which the FEAP must always be completed, as provided by the cited article 19, subsection a), of the Regulations.

The foregoing means that, with the noted exceptions, a wide range of commercial, urban development, tourism, industrial, and agricultural projects, works, or activities are subject to a prior control before the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), the objective of which is, precisely, to determine if the interested party must present or not an environmental impact study (estudio de impacto ambiental), or if, instead of this, they must present a Declaration of Environmental Commitments (Declaración de Compromisos Ambientales) and, in qualified cases, the appointment of an Environmental Regent (Regente Ambiental) for the construction phase.

In other words, as indicated by article 19, subsection c) of the cited Regulations, through the FEAP, a determination is made, in the first instance, regarding the environmental viability (viabilidad ambiental) of a project, work, or activity; and, should it be viable, the course to follow is defined, that is, the presentation of a declaration of environmental commitments (declaración de compromisos ambientales) must be made, or an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) must be carried out. Now, in the draft regulations, this prior step is eliminated. The environmental impact assessment procedure (procedimiento de evaluación de impacto ambiental) contemplated in the draft regulations begins directly with the presentation of an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) for those activities, works, or projects established in its article 15. There is no step prior to the presentation of said study to determine if it is necessary or if an alternative measure is possible.

The foregoing could be seen as a simplification of the procedure for the sake of greater agility and efficiency. However, it is necessary to determine if this reduces the scope of environmental guardianship for activities, projects, or works whose environmental viability (viabilidad ambiental) must be analyzed under the currently valid regulations. In this sense, it is worth mentioning that, with the exceptions already indicated, currently the environmental viability (viabilidad ambiental) of almost every commercial, tourism, industrial, urban development, and agricultural activity, project, or work must be determined. But with the draft regulations, this is not the case, because only the activities, works, or projects contemplated in its article 15 are evaluated from the point of view of their environmental viability (viabilidad ambiental).

What is noted reduces the scope over which the Environmental Administration exercises control and supervision for the sake of environmental guardianship, and this goes in the direction of a lack of protection. Take into account that, currently, there are activities, projects, or works that, even without being contemplated in article 21 of the Regulations on SETENA Procedures, can be subject to an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) if SETENA considers it so. Furthermore, they are activities, projects, or works regarding which, if they are not subject to such a type of study, a declaration of environmental commitments (declaración de compromisos ambientales) must be made, and in some cases, they must be monitored during the construction phase. But, moreover, and this is an extremely important aspect, they are activities, projects, or works whose environmental viability (viabilidad ambiental) will be analyzed, even if they are not necessarily subject to an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental). With the current draft, such a thing does not occur, so this is an aspect to reconsider in function of the constitutional mandate contained in article 50, second paragraph.

Finally, it must be noted that the draft under study eliminates the obligation for Regulatory Plans (Planes Reguladores) developed at all levels (national, regional, cantonal, and local) to be evaluated by SETENA, as provided by article 19, subsection c) of the Regulations on SETENA Procedures.

On environmental management plans (planes de gestión ambiental) and monitoring.

The currently valid Regulations establish in article 18, subsection 7), the necessary presentation by the interested party of an environmental management plan (plan de gestión ambiental) as part of the EsIA; and article 26 ibidem obligates the presentation of periodic reports on the progress of said plan, endorsed by the professionals responsible for its execution.

In addition to the above, the interested party must include as part of the respective EsIA a set of environmental commitments (compromisos ambientales), as indicated by article 18, subsection 8) of the Regulations. And article 14 ibidem states in its subsection a) that the SETENA Environmental Monitoring and Follow-up Unit (Unidad de Monitoreo y Seguimiento Ambiental) is responsible for "Carrying out the monitoring and follow-up tasks for the environmental commitments in the EsIA."

In other words, the current regulatory provisions, in compliance with what article 20 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) indicates, establish instruments to follow up on the fulfillment of what is established in the environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental), starting with the very existence of the Environmental Monitoring and Follow-up Unit (Unidad de Monitoreo y Seguimiento Ambiental) and the obligation to develop an Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental) regarding which periodic reports must be made.

In the draft under review, the Environmental Monitoring and Follow-up Unit (Unidad de Monitoreo y Seguimiento Ambiental) is eliminated as part of the SETENA structure. The monitoring function is carried out by the Technical Unit, according to the provisions of subsections 4) and 5) of article 12 of the draft. Furthermore, subsection 11) of article 10 of the draft establishes as a function of the plenary commission of SETENA the design of a monitoring mechanism "that gives priority to situations with a high negative impact on the Environment." And articles 31 and 32 of the draft state, respectively, that SETENA "…may verify, during any stage of the work or activity, compliance with the terms under which the environmental viability (viabilidad ambiental) was approved…", and that SETENA "…will coordinate with the relevant dependencies and bodies of MINAE and the respective Municipalities, the monitoring and environmental follow-up actions…."

In relation to the regulation of the EsIA, the draft eliminates the presentation of an Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental). In its article 19, the draft does not include, as part of the executive summary referred to in the preceding article, an Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental) like the one established by the currently valid regulations in its article 18, subsection 7).

Certainly, the way in which the provisions of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) in the cited provision 20 are given content and executed is discretionary for the Environmental Administration. However, we are again facing a weakening of the controls and supervisory powers of the Environmental Administration that does not seem compatible with the mandate of article 50 of the Constitution.

This is denoted by the elimination of the Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental). If one considers the way in which matters related to this plan and the periodic reports by the professionals responsible for its execution currently function, one could well think of a substitute mechanism where the preparation of the plan as a requirement does not disappear, and means of direct control and supervision by the Environmental Administration are put into operation for how the plan is executed, that is, without depending on the reports that those responsible for its execution must submit, as seems to be the intention motivating the draft under study.

In the above sense, it does not seem advisable for monitoring and follow-up to rest on coordination with entities such as municipalities. This may be a complementary element to a monitoring and follow-up mechanism implemented by SETENA itself, in the first instance. From this point of view, the elimination of a Unit such as the Environmental Monitoring and Follow-up (Unidad de Monitoreo y Seguimiento Ambiental) seems unnecessary, as the proper course would be, rather, its strengthening.

On the registry book (libro de registro) and consultancies.

The Regulations on SETENA Procedures regulate in its chapter V a procedure through which the Environmental Administration registers and authorizes the corresponding professionals for the preparation, evaluation, and complementary analysis of EsIAs. Thus, article 42 of the Regulations establishes the requirements necessary for their registration. Then, SETENA proceeds to "incorporate" the respective consultant through their registration as such in the corresponding book (libro), which constitutes an administrative act of authorization to provide services to SETENA, as stated in article 44. And, just as there is an act that authorizes, there can be one that de-authorizes. This is what is regulated by article 47 ibidem, when the assumptions indicated therein occur, and it is the type of sanction regulated by article 55 of the Regulations. That is to say, what the Regulations regulate in its chapter V is an administrative authorization procedure to provide consultancy services related, fundamentally, to EsIAs and everything linked to them.

In the analyzed draft, it is established that professionals who offer their consultancy services to SETENA for the preparation of EsIAs must be duly accredited before said secretariat. It further states that to be registered in the SETENA registry, they must submit the respective application along with certain requirements that the draft itself lists in its article 45.

Unlike the regulation contained in the current Regulations, the analyzed draft does not establish the loss of accreditation, whether as a consequence of not satisfying some of the requirements or as an administrative sanction. This suggests that we are not facing an administrative authorization in the classic sense, as currently occurs with the regulation that governs in this regard. In reality, the required requirements are for the mere verification of personal data, legal capacity, professional suitability, and incorporation to the respective professional association of the professionals and legal entities that request accreditation. There is not, in a strict sense, authorization to provide consultancy services in the preparation of EsIAs. With the draft, SETENA no longer authorizes the provision of consultancy services; it only registers those who do so, for which it requests the basic information consisting of the requirements established in article 45.

The fact that this registration is, in turn, an indispensable requirement for providing consulting services in the preparation of EIAs (EsIA, est. de impacto ambiental), does not imply that SETENA authorizes their provision. What SETENA exercises is a simple verification of the existence of certain requirements, which denotes a very lax form of control by the Administration. There is no provision whatsoever in the project that implies the existence of an administrative act of authorization for the provision of the service; for this reason, the possibility of disauthorization is not regulated.

That said, within the scope of the administrative activity of ordering and intervening in the activities of private individuals, the Administration is not free to choose either the means (authorization as a technique, for example) or the intensity with which it orders and intervenes. Both must be determined by Law, in furtherance of the principle of legality that governs everything related to limitations on the exercise of subjective rights, of strong foundation in our constitutional jurisprudence. But just as the limitation must be authorized by law and the Administration cannot go beyond what the law authorizes it to do, it must comply with what the law indicates in that area, also to respect the principle of legality.

In the foregoing sense, the provision established in Article 18 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) must be kept in mind, which to that effect provides:

" ARTICLE 18.- Approval and cost of the evaluations. The approval of the environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) must be processed before the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental); these assessments must be carried out by an interdisciplinary team of professionals, registered and authorized by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental), in accordance with the guides prepared by it. The cost of the environmental impact assessments shall be borne by the interested party." (Italics not in the original).

According to what the transcribed numeral establishes, SETENA must register and authorize the provision of consulting services in the performance of EIAs (EsIA). From this point of view, the regulation proposed in the project, insofar as it implies a waiver of said power of authorization, is illegal. The existence of an administrative act of authorization must always be contemplated, as well as the possibility of disauthorizing the provision of the consulting service when the required requirements are lost. What is not illegal is eliminating the loss of said authorization as an administrative sanction, since that is different from exercising the power of authorization and disauthorization as an administrative technique to control the existence of certain requirements for the exercise of an activity by private individuals.

Conclusions.

Regarding all that has been said, this Consultative Body makes the following recommendations in relation to the draft regulation submitted for consultation:

Although in relation to the activities that must be subject to an EIA (EsIA), the project covers more activities and is more detailed than the current regulation, it is noteworthy that it does not include those established in subsection k) of Article 21 of the SETENA Regulation (Reglamento de Setena), which requires environmental impact assessments when the construction of roads, airports, clinics, and hospitals is involved. We recommend the inclusion of these activities in the draft regulation. According to what is indicated in the draft regulation, if it involves a manual sanitary landfill where solid waste from populations of fewer than seventy-five thousand inhabitants is managed, it is not necessary to submit the environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental), with which such activity would not be subject to the control and oversight that an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) entails. Without failing to take into account the discretionary element in this type of decision, it is always necessary to assess its legitimacy from the point of view of the constitutional mandate contained in the cited Article 50. In this sense, we recommend not worsening the current situation and maintaining the regulation as it is. According to the proposed regulation (subsection 2) of Article 15), development projects or infrastructure works carried out in protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) and on lands with areas less than one thousand square meters do not require an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental). As this is an inconvenient and potentially unconstitutional exclusion, it is recommended to maintain the current wording on projects or works in protected areas, just as provided for in Article 22 of the current Regulation. Furthermore, it is recommended to include within the areas for which an EIA (EsIA) must be requested, those of tourist suitability in the maritime-terrestrial zone. Currently, and based on the Environmental Feasibility Forms (FEAP, Formularios de Evaluación Ambiental Preliminar), the Administration must determine the environmental viability of a wide range of commercial, tourist, industrial, urban development, and agricultural activities, projects, or works. With the draft regulation, this is not the case, because only the activities, works, or projects contemplated in its Article 15 are evaluated from the point of view of their environmental viability. Consequently, we recommend maintaining the existence of a preliminary assessment (estudio preliminar) based on which the Environmental Administration can evaluate the environmental viability of a wide range of activities, projects, or works, beyond the list established in the cited Article 15 of the project. The project eliminates the obligation that Regulatory Plans (Planes Reguladores) prepared at all levels (national, regional, cantonal, and local) be evaluated by SETENA, as provided for in Article 19, subsection c) of the Regulation on SETENA Procedures (Reglamento sobre Procedimientos de la Setena). We recommend maintaining this obligation in the new regulation. We recommend maintaining the obligation of submission by the interested party of an environmental management plan (plan de gestión ambiental) as part of the EIA (EsIA); as well as periodic reports on the progress of said plan, endorsed by the professionals responsible for its execution. In addition to the foregoing, the obligation on the part of the interested party to include, as part of the respective EIA (EsIA), a set of environmental commitments (compromisos ambientales). According to what Article 18 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) establishes, SETENA must register and authorize the provision of consulting services in the performance of EIAs (EsIA). From this point of view, the regulation proposed in the project, insofar as it implies a waiver of said power of authorization, is illegal. We recommend, therefore, that it be expressly established that SETENA authorizes the provision of consulting services for the performance of EIAs (EsIA), and tasks related to these, and that, therefore, if the conditions and requirements for the foregoing are lost, they may be disauthorized.

Yours respectfully,


Dr. Julio Jurado Fernández.
Deputy Attorney General (Procurador Adjunto)