C-026-2001 — Public Access and Development Authorization on Cliffs under Article 21 of Law 6043Acceso público y autorización de desarrollos en riscos según artículo 21 de la Ley 6043

Dictamen : 026 del 07/02/2001   



C-026-2001




7 de febrero del 2001




 




Ing. Guillermo Alvarado Herrera




Gerente




Instituto Costarricense de Turismo




Estimado señor:



 Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a la consulta de ese
Instituto mediante la cual se solicita nuestro criterio en torno a la zona de libre tránsito a
garantizar con motivo de la aplicación del artículo 21 de la Ley 6043.




I.- OBJETO DE LA CONSULTA:



 En la misma se expone la duda surgida a ese Instituto acerca de los sectores donde podría
autorizarse la aplicación de dicho numeral, pero se dificulta porque carecen de acceso público
terrestre, en virtud de colindar por la zona restringida con propiedades privadas inscritas al
amparo del de la Ley 4558, Transitorio III.



 En esencia, la consulta se dirige a determinar si ha de exigirse el acceso público a la zona
inalienable de cincuenta metros a quien se le autorice la aplicación del artículo 21 de la Ley 6043,
aun cuando deba garantizarse a través de una servidumbre de paso sobre su propiedad privada.



 Se agrega que de lo contrario la autorización prevista en el citado numeral podría no ser
procedente, puesto que se obviaría la función de uso público de ese sector.




A fin responder su consulta, es importante abordar los siguientes aspectos:




II.- REFERENCIA CONTEXTUAL DE ARTÍCULO 21 DE LA LEY 6043




II.1) Antecedentes legislativos



 De la revisión de antecedentes legislativos se observa que la norma sobre la que versa la consulta
tuvo origen en la propuesta hecha por el Instituto Costarricense de Turismo con motivo del proyecto
que sirvió de base inicial al debate parlamentario de lo que sería Ley 6043, expediente legislativo
7371 (Alcance N° 196 a La Gaceta N° 196 del 16 de octubre de 1975).



 Si median razones de orden topográfico o geográfico que impedían el uso público de la zona
inalienable de cincuenta metros contigua a la pleamar ordinaria, recomendó el lCT la posibilidad de
autorizar un uso especial, salvaguardando el acceso público y la seguridad de los peatones.
Argumentó que cuando ello ocurría era más razonable obligar a la iniciativa privada a acondicionar
áreas para destinarlas al servicio del público, que mantener inerte el sitio, malogrando la singular
belleza que algunos ofrecen o propiciar su explotación clandestina (fs. 4 y 5). El razonamiento debe
complementarse con la relevancia ecológica de los bienes.



 En el seno de la Asamblea Legislativa la propuesta tuvo objeciones varias que se manifestaron a
favor de preservar la zona pública sólo para uso y disfrute de todas las generaciones de
costarricenses, o de someter a estrictos controles el uso especial, como eran por ejemplo la
autorización con voto razonado de no menos de dos tercios del total de los miembros del Concejo
Municipal y de la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo; moción que en definitiva
se desechó (fs. 482, 483 y 818).



 Como objeciones se apuntaron que la excepción desvirtuaba el carácter absoluto del uso público a
que debía estar dedicada la zona pública, y que la discrecionalidad administrativa podía conducir a
abusos, excesos o irregularidades en el aprovechamiento de esa zona, por la presión a que está
sujeta con miras a realizar desarrollos. Se adujo también que las edificaciones en riscos serían de
alto valor e inaccesibles para la mayoría de la población y evidenciarían diferencias sociales
inconvenientes, etc. (fs. 173, 177, 178, 291 689).



 Otros diputados se pronunciaron por permitir la explotación de riscos o acantilados y peñascos, con
autorización de la Municipalidad y del ICT (fs. 215, 216, 245, 246, 292, 485), de frenar los abusos
que pudieran cometerse con la zona pública y, en fin, de hacer que las excepciones fueran realmente
eso; no un portillo que diera al traste con "la garantía de que los costarricenses de las próximas
generaciones pudieran disfrutar de los beneficios de estos recursos que pertenecen indudablemente al
pueblo" (fs. 171 y 172).




II. 2) Enunciado y desarrollo reglamentario:



 Son estos, en síntesis, los antecedentes que informan el artículo 21 de la Ley 6043, cuyo texto
aprobado dispone:



 "Se exceptúan de lo anterior aquellas secciones que por su configuración geográfica, su topografía
o sus condiciones especiales, no puedan aprovecharse para uso público, en cuyo caso se autorizará su
desarrollo por la municipalidad respectiva y el Instituto Costarricense de Turismo, siempre que no
se enajenen y se establezca una zona de libre tránsito que facilite el uso y disfrute públicos de
las playas, riscos y esteros y se garantice la seguridad de los peatones".



 La excepción que hace lo es del destino a uso común de la zona inalienable de cincuenta metros que
fija el artículo 20 ibídem, con prohibición de constituir derechos particulares sobre ella u
ocuparla de manera privativa, y la obligación de las instituciones competentes vigilar el
cumplimiento de esa afectación.



 El mencionado artículo 21 se relaciona con los numerales 12 y 13 del Reglamento para el desarrollo
y ejecución de la Ley 6043. El primero señala que en los casos de excepción de los artículos 18, 21
y 22 ibid., cuando las obras ocupen la zona pública, quienes las diseñen y ejecuten tienen la
obligación de garantizar el libre y seguro tránsito de las personas y el uso público, siendo deber
de las instituciones responsables extender la autorización, velar por el cumplimiento de este
requisito.



 Conforme al segundo, las concesiones en la zona pública a que se refiere el artículo 21 de la Ley
no podrán otorgarse si ocasionan perjuicios a los concesionarios o propietarios de los terrenos
colindantes. A tal efecto, la Municipalidad deberá notificarlos previo a cualquier acuerdo de
concesión.



 Además, esas normas se compaginan con el mandato constitucional de protección medioambiental,
naturaleza intrínseca a los bienes implicados, que orienta y limita la actividad de la
Administración.




II.2.1) Alusión a playas, riscos y esteros



 Del concepto de playa, régimen y posibles materiales o depósitos marinos que la componen nos
ocupamos en el dictamen C-002-99.



 Risco, según la definición usual es un peñasco alto y escarpado, de difícil acceso y peligroso para
andar por él. Es apócope de "riesgo", proveniente del castellano antiguo y subraya la contingencia
de accidentes que puede producir el tránsito o desplazamiento sobre él.



 Se intercambia a veces con el de acantilado (ver expediente legislativo 7371, de la Ley 6043,
fs.245, 246, 292 494, 495 y 689). Así, durante el debate del proyecto de Ley se expresó: "Otro
aspecto lamentable es la construcción de los acantilados, se permite la construcción del acantilado
y no dejan ninguna zona de acceso; o sea que el acantilado puede caer al borde del mar, en línea
perpendicular y no contempla el proyecto absolutamente nada de lo que pudiera ser el acceso libre a
esa zona" (sic, f. 292).



 El acantilado configura una ribera rocosa. Se define como "escarpe de roca, en una costa en la que
la denudación marina es activa" o la costa cortada verticalmente, con mucha pendiente (más de 45° y
de altura variable, producida por la acción mecánica del mar. Los cantiles o escarpas son propios de
la formación de la costa acantilada (cfr.: F. J. MONKOUSE Oikos- Tau S. A. Edics. S. A. Barcelona.
1978, pg. 10. Diccionario Geográfico. Instituto Panamericano de Geografía e Historia pg. 126
Diccionario Enciclopédico Salvat Universal. Salvat Editores S. A. Barcelona. 1981, p. 64-65.
Diccionario de la Real Academia y Diccionario enciclopédico Quillet. Edict. Aguilera. Aristídes
Quillet S. A. Buenos Aires. 1967, p. 31. Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española.
Vigésima primera edición. Madrid. 1982., pg. 13)



 Prescindiendo de la sinonimia entre costa rocosa y acantilada, que algún autor objeta (Max DERRUAU,
Geomorfología. Edit. Ariel. Barcelona. 1983, p. 483), GUILLER adiciona otros elementos conceptuales
del acantilado, como el hecho de ser un resalte no cubierto de vegetación, debido a la acción o
presencia del mar, en contacto con la tierra, y admite una oscilación de la pendiente entre 15° y la
vertical (Ibid., p. 457).



 Ha de tenerse en cuenta el desgaste o resquebrajamiento que puede producir la acción erosiva del
oleaje litoral, en combinación con otros factores naturales, sobre la base de los acantilados y su
importancia ecológica, incluso para las aves marinas como sitios de anidación, descanso,
alimentación en aguas cercanas, protección contra posibles depradadores, etc. (Edwin Simons
Robinson, Geología física básica. Edit. Limusa, Madrid. 1990, p. 591. Diccionario Enciclopédico
Salvat cit. pg. 64-65).



 Leyes más modernas, como la española de Costas en forma taxativa atribuyen la calidad de dominio
público a los acantilados sensiblemente verticales, que están en contacto con el mar o con espacios
de dominio público marítimo-terrestre, hasta su coronación (art. 5.4; 5.4 y 6.3 del Reglamento).



 En cuanto a los esteros, que constituyen zona pública (arts. 11 y 61 de la Ley 6043), el Reglamento
a la Ley 6043 recoge el concepto que acoge el Instituto Panamericano de Geografía e Historia, como
"terreno inmediato a la orilla de una ría por la cual se extienden las aguas de las mareas", siendo
ría la "parte próxima a su entrada en el mar y hasta donde llegan las mareas" (art. 2 incs. e y f de
su Reglamento. Diccionario de Geografía. Instituto Panamericano de Geografía e Historia, Organismo
especializado de la O.E.A. Guatemala. 1965, pgs. 17 y 159). No empece, en la Opinión Jurídica O.
J.-122-2000 hicimos ver la duplicidad existente de significados de estero.



 Con arreglo a la Ley de Aguas (artículos 1 y 3, inciso 2), son de dominio público las porciones
territoriales de esteros cubiertas por árboles de mangle (sentencia N° 121 de las 16 hrs. del 14 de
noviembre de 1979 la antigua Sala de Casación, hoy Sala Primera de la Corte).



 Conservan la condición demanial aún las áreas desprovistas de manglares (Decreto 23247-MIRENEM de
20 de abril de 1994), hoy integrantes de la categoría de humedales, cualquiera sea su extensión
(arts. 9 de la Ley 6043 y 4° de su Reglamento).




III.- PRESUPUESTOS DE APLICACIÓN DEL ART. 21 DE LA LEY 6043



 Con el encuadre normativo que se cita en el punto II.2), pueden resumirse los presupuestos de
aplicación del artículo 21 de la Ley 6043, así: 1) Areas bajo administración municipal; 2) La
garantía de uso común como fin prioritario de la zona pública; 3) La excepción de uso privativo; 4)
Autorizaciones habilitantes; 5) El requisito de la concesión demanial para ocupar o aprovechar la
zona pública; 6) Prohibición de enajenar; 7) Obligación de establecer una zona de libre tránsito,
para el uso y disfrute de áreas públicas, y de resguardar la seguridad de los peatones; 8)
Prohibición de ocasionar perjuicios a los concesionarios o propietarios colindantes; 9) La
protección del ambiente como límite a la discrecionalidad en el otorgamiento de títulos
habilitantes; 10) Cancelación de la concesión si el concesionario impide o estorba el uso general de
la zona pública. Veamos:




III. 1) AREAS BAJO ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL



 La intervención de los dos entes "autorizantes" que refiere el artículo 21 de la Ley 6043 obedece a
que rige, en principio, para las secciones que caen en su órbita de vigencia; sean, las
administradas por las Municipalidades costeras, con relación a las cuales el Instituto Costarricense
de Turismo ejerce una superior vigilancia en lo concerniente a su correcto uso y aprovechamiento.



 Están fuera de la aplicación ordinaria de la Ley 6043: ciudades litorales, propiedad legítimamente
inscrita con arreglo a la legislación que en su momento lo permitió (art. 6°), los "Casos
especiales" del Capítulo IX, así como los parques nacionales y reservas equivalentes (artículo 73
ibídem). Estas últimas son áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado. Comprenden
las reservas biológicas, reservas forestales, zonas protectoras, refugios nacionales de vida
silvestre, monumentos naturales, humedales, que cuentan con una legislación especial: Ley Forestal
(arts. 1°, 3° inc. i, 13 ss. y 58), Ley Orgánica del Ambiente (art. 32 y sigts., 39 a 45), Ley de
Vida Silvestre (arts. 2°, 7 inc. h, 82 ss., 103, 132 y Transitorio III), Ley de Biodiversidad (art.
58 ss); Ley 7224 de 2 de abril de 1991, de aprobación del Convenio Internacional sobre Humedales,
etc.



 Siguiendo el dictamen C-174-87, de 8 de setiembre de 1987, el término "reservas equivalentes" que
menciona el artículo 73 de la Ley 6043, engloba todas las áreas protegidas estatales, supeditadas a
planes de manejo que aseguren la adecuada protección, conservación y uso racional de los recursos
para un desarrollo sostenible. La equivalencia estriba en su especial naturaleza y en la extensión
de los efectos atribuidos por la norma.



 Criterio reiterado, entre otros, en los dictámenes C-015-88, de 26 de enero de 1988, C-154-95, de 7
de julio de 1995, y C-191-96, de 27 de noviembre de 1996. Lo confirman los votos de la Sala
Constitucional números 5173-94, de 9 hrs. 42 mts. del 9 de setiembre de 1994, 1886-95, de 9 horas 12
minutos del 7 de abril de 1995, y 1887-95, de 9 horas 15 minutos del mismo día, mes y año, al
entender incluidos dentro de la frase de "reservas equivalentes" del citado artículo 73 a los
refugios de vida silvestre, que regula su normativa específica y margina las Municipalidades de la
administración y usufructo establecido en el artículo 3° de la Ley de Zona Marítimo-Terrestre. La
competencia excluyente de los organismos especializados del MINAE está inmersa en los aspectos
técnicos que comporta el manejo y protección de las áreas.



 Para los Refugios Nacionales de Vida Silvestre que incluyen espacios de la zona marítimo-terrestre,
la Ley de Conservación de Vida Silvestre (artículo 83, párrafo 2°), encomienda a la Dirección
General de Vida Silvestre (hoy Sistema Nacional de Areas de Conservación) las facultades y deberes
previstos en la Ley 6043, con lo que restituye su vigencia parcial, dentro del ámbito y a los
efectos que indica.




III.2) LA GARANTÍA DE USO COMÚN COMO FIN PRIORITARIO DE LA ZONA PÚBLICA



 En contra de la privatización de inmuebles que consintió la legislación predecesora, la Ley 6043
sienta como pilar esencial el principio publicista en la titularidad y uso del demanio marítimo
terrestre, respetando la propiedad privada adquirida debidamente.



 Para combatir la privatización del litoral, los esquemas legales deben posibilitar el libre acceso
a la costa, en condiciones paritarias, como manifestación de la libertad individual, del principio
de igualdad y del derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado.



 En lo que atañe a la zona pública, la utilización es libre, gratuita e igual para usos comunes, los
que deben realizarse con ajuste a las disposiciones que pautan la materia y las de policía que sean
aplicables. A fin de que los ciudadanos puedan ejercer el uso público, la Ley introduce una serie de
medidas que garantizan el acceso a la costa. Los usos privativos, que excluyen o restringen el de
los demás en la porción ocupada, se califican de excepcionales.



 Tiene aquí validez lo expuesto por la Sala Constitucional al resolver la acción de
inconstitucionalidad contra la reforma del decreto ejecutivo N° 22.489-MP-J-TUR, resolución de 10:15
hrs. del 27 de octubre de 1995, donde manifestó que si bien "la Constitución Política no llega a
ocuparse de temas relacionados con la zona marítimo-terrestre" (…) "lo que puede afirmarse, dada la
extraordinaria variabilidad legislativa en la materia, es que el núcleo inamovible de la ley
reguladora de la zona marítimo terrestre ha sido el relativo a la franja de cincuenta metros de
ancho a partir de la pleamar ordinaria, declarada pública, y como tal, no solamente es imposible
apropiársela por ningún modo, sino que ha sido puesta al servicio de todas las personas, sin
excepción. La demanialidad de esa franja, pues, ha tenido un reconocimiento jurídico sostenido y
podría estimarse prima facie que, por inveterada, resulta intangible para el legislador". (Sala
Constitucional, voto N° 5210-97, de las 16 horas del 2 de setiembre de 1997, considerando IV).



 La excepción en estudio se aparta de estos postulados, por otras razones, y no deja de ser
controversial.




III.3) LA EXCEPCIÓN DE USO PRIVATIVO POR IMPEDIMENTO DEL USO COMUN DE LA ZONA PÚBLICA



 Un requisito indispensable para permitir el uso privativo de la zona pública, a tono con el
artículo 21 de la Ley 6043, es que el sector no pueda aprovecharse para uso público. Enmarca la
actuación administrativa.



 Se trata de espacios que no son aptos para ese uso por su configuración geográfica, topografía u
otras. Las condiciones originarias de la superficie, como pendientes muy abruptas o escabrosos y
promontorios rocallosos, por ejemplo, pueden hacer inadecuadas ciertas áreas para la utilización
pública. En el trámite parlamentario del proyecto, a propósito del relieve costero, se habló de
"riscos", "acantilados", "terrenos rocosos" (fs. 245, 246, 292, 451, 485).



 Son las características naturales impeditivas del uso público las que sirven de pauta de
interpretación. La palabra "topografía" se relaciona aquí con el conjunto de particularidades o
accidentes naturales y el relieve que presenta un terreno; no con el reporte a escala sobre un plano
de sus mediciones. La "configuración geográfica" está asociada a la forma del suelo, los rasgos
físicos de la superficie, o aspectos geomorfológicos; es decir, se vincula a la geografía física o
fisiografía, y no de otro tipo: geografía política, histórica, económica, biogegrafía,
antropogeografía, etc.



 El presupuesto de hecho que faculta a excluir del uso común determinado sector de la zona pública,
de modo temporal, debe quedar suficientemente fundamentado, incluso con criterios técnicos (grado de
pendiente, conformación geográfica, particularidades del terreno, valoración de posibles
afectaciones del proyecto planeado, etc.).




III.4) AUTORIZACIONES HABILITANTES



 La existencia de las características anotadas en el aparte anterior no exceptúan de pleno derecho
el uso público de las áreas en cuestión, sino que admite la posibilidad de un uso especial,
supeditado a la prudente apreciación de dos instituciones. (Se aprecia una polémica discrepancia,
con las autorizaciones requeridas por los artículos 18 y 22 ibd.)



 La valoración de la conveniencia en desarrollar esas zonas se encarga a la Municipalidad y el ICT,
en ejercicio de una potestad discrecional. La participación de ambas instituciones refleja un claro
afán del legislador de que la decisión se adopte en forma mesurada, salvaguardando el interés
colectivo, con mecanismos de coordinación que hagan razonable el ejercicio de las competencias.



 Junto a la prohibición absoluta de ocupar de manera excluyente otros sectores de la zona pública,
en el supuesto calificado del artículo 21 de la Ley 6043 la prohibición adquiere carácter relativo,
pues es posible removerla mediante las preceptivas autorizaciones.



 Esta prohibición legal con reserva de previas autorizaciones administrativas conforma una típica
técnica de control y vigilancia en poder de la Administración, que le impone el deber de comprobar
los presupuestos en que reposa, a hacer un examen cuidadoso de los actos a ejecutar, las posibles
perturbaciones que producirán el uso o aprovechamiento programados, etc.



 La prohibición opera con toda su rigurosidad mientras no se hayan obtenido las autorizaciones y
concesión que se dirá, con las sanciones que su infracción acarrea (arts. 12, 13 y 61 sigts.; Ley
6043).



 La negativa o denegatoria mantiene la prohibición. El otorgamiento de las autorizaciones deja sin
efecto la prohibición para el caso concreto y legitima al autorizatario a poner en marcha el trámite
de concesión, pues si bien son necesarias a los fines de la norma, por sí no bastarían para proceder
al uso y aprovechamientos directos de la zona pública.




III.5) REQUISITO DE LA CONCESIÓN PARA APROVECHAR LA ZONA PÚBLICA



 Las autorizaciones antedichas no suplen la concesión, ni eximen de obtenerla. La concesión es el
medio normal de uso y aprovechamiento privativos de dependencias de la zona marítimo terrestre.



 A diferencia de la concesión, el objeto de los permisos de uso (autorizaciones demaniales) son
actividades en las que, sin requerir construcciones u obras fijas, concurren especiales
circunstancias de intensidad o rentabilidad e implican una ocupación con instalaciones desmontables
o bienes muebles, que generan en el permisionario una situación de poca solidez, precaria y
revocable, por razones de oportunidad o conveniencia, sin responsabilidad para la Administración; de
corto plazo y pueden someterse al pago de un canon (artículo 154 de la Ley General de la
Administración Pública).



 Algunas de estas notas características se destacan en la jurisprudencia de la Sala Constitucional
(véanse como ejemplos los votos 5399 y 5976, ambos de 1993; 338, 549, 992, 52321 y 5277, todos de
1994; 6192 de 1995; y 2500 y 4815 de 1996).



 En el artículo 21 de la Ley 6043 el término "autorizar" no tiene esa connotación, sino la de acto
administrativo que levanta o remueve la prohibición del numeral anterior, previo despliegue de los
respectivos controles puestos en salvaguarda del interés público y los derechos de terceros.



 En el dictamen C-100-95 se indicó que los permisos de uso son autorizaciones para ejecutar actos
sencillos, con efectos que no inciden de manera significativa en el bien de dominio público usado.



 Mas, para desarrollos que implican la realización de obras o edificaciones permanentes, de cierta
envergadura, la figura propia es la concesión. Conlleva una utilización más intensa y de mayor
estabilidad que la que consiente el permiso de uso, confiriéndole al titular un derecho nuevo, de
carácter real administrativo, para uso y disfrute del bien, con apego a la ley, al acto de
otorgamiento y respectivo contrato (vid. artículo 39; Ley 6043; 2 inc. j de su Reglamento). Derecho
que es oponible erga omnes, inscribible en el Registro Público, de contenido patrimonial y
transmisible, con autorización administrativa.



 Acorde con los artículos 39 y 40 de la Ley 6043, únicamente pueden otorgarse concesiones en la zona
restringida de la zona marítimo terrestre, "salvo las disposiciones especiales de esta ley". Y entre
éstas, como lo ha hecho notar la Sala Constitucional, se halla el artículo 21 (ver resoluciones
números 320-96, de las 9 hrs del 19 de enero de 1996, considerando II, y 2775-97, de las 15 hrs. 33
mts. del 20 de mayo de 1997, considerando II).



 Los artículos 39 y 40 ibid, interpretados a contrario sensu, admiten -por excepción- el
otorgamiento de concesiones en área distinta de la restringida, sea, en la zona pública; supuestos
de los artículos 18, 21 y 22.



 En punto a las excepciones del artículo 18 ibid, la Procuraduría, en dictamen C-254-95, con vista
de los antecedentes legislativos estableció que a pesar de que la norma adopta el término
"autorización", cuando las obras consisten en construcciones permanentes ha de recurrirse a la
concesión, y no la simple autorización, reservada para instalaciones removibles, transitorias y
precarias.



 También la Sala Constitucional ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el uso poco riguroso que
suele hacer el legislador de la palabra "autorización", entre otros, en el voto 1998-94, de las 14
horas 57 minutos del 27 de abril de 1994, donde conoció de un asunto vinculado con el artículo 3° de
la Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores, N° 3503. Dice la
sentencia: "Para la prestación del servicio público a que esta ley se refiere, se requerirá la
autorización previa del Ministerio de Transporte" (…). "La referida autorización podrá consistir en
una concesión o un permiso" o ambas, agregamos. Es con este alcance amplio que utiliza, por ejemplo,
el artículo 12 ibídem el término "autorización".



 Pese a que en la Comisión Parlamentaria dictaminadora del Proyecto de la Ley 6043 privó la idea de
que pudiera otorgarse "concesión de uso", con fines de desarrollos turísticos principalmente, sobre
segmentos de la zona pública en las situaciones excepcionales del actual artículo 21 (expediente N°
7371; intervenciones a folios 216, 217 y 289, a manera de ejemplos), la técnica legislativa a que se
recurrió es defectuosa.



 La exigencia de concesión sí la recalca el artículo 13 del Reglamento a la Ley 6043, en ejecución
de esa norma: "Las concesiones en la zona pública a que se refiere el artículo 21 de la Ley no
podrán otorgarse cuando éstas ocasionen perjuicios en contra de los concesionarios o propietarios de
los terrenos colindantes, a cuyo efecto la municipalidad deberá notificar de previo a cualquier
acuerdo de concesión". (Se adhiere el subrayado).



 En suma, para el uso privativo de la zona pública en el caso del artículo 21 de la Ley 6043, es
preciso que, de previo, la Municipalidad del lugar y el Instituto Costarricense de Turismo autoricen
su desarrollo, en forma razonada y, con posterioridad, el interesado trámite la respectiva
concesión.



 Si el requisito de concesión es imprescindible para realizar desarrollos en la zona restringida,
con mayor razón lo será para ejecutarlos en la zona pública, que tiene una ubicación privilegiada
por su cercanía al mar.



 Una interpretación distinta, que dispense de la concesión los usos especiales de la zona pública,
no sería razonable y reñiría abiertamente con el principio de igualdad, al introducir una
injustificada disparidad de trato respecto de los concesionarios de la zona restringida. Lo correcto
es que aquellos tengan más controles (autorizaciones y concesión); no menos.



 Proporcional a esa localización de privilegio ha de ser el canon a pagar y las garantías de
ejecución del proyecto.




III.6) PROHIBICIÓN DE ENAJENAR



 La prohibición de enajenar o transmitir la titularidad de un bien o derecho, por cualquier título,
está fuera de contexto en las concesiones de dominio público, bien extracomercial e indisponible por
ley.



 Sea oportuno aquí lo manifestado por la Sala Constitucional sobre el artículo 121, inc. 14: "El
vocablo ‘enajenación’ importa la transmisión del dominio o propiedad de la cosa o la titularidad de
un derecho a otra persona, lo que no acontece con la concesión…", pues como el dominio público goza
de las características de inalienabilidad, imprescriptibilidad, irrenunciabilidad e inembargabilidad
que le son propias, "no es razonable entender que los bienes objeto de la concesión salgan o puedan
salir directa o indirectamente- del dominio y control del Estado" ( voto 3789-92).



 Por tanto, la condición de no enajenar el inmueble (artículo 21; Ley 6043), en su literalidad
estaría de más. El artículo 1° ibid. declara inalienable la zona marítimo terrestre de patrimonio
nacional; propiedad pública que nunca transfiere la concesión. Todo acto o contrato que irrespete la
cláusula legal de inalienabilidad sería absolutamente nulo e ineficaz.



 Anima la expresión empleada una decidida voluntad legislativa contraria a la privatización de hecho
de esas áreas de la zona pública con los usos especiales que faculta, y a la creación de situaciones
que redunden en ello.



 III.7) OBLIGACIÓN DE ESTABLECER UNA ZONA DE LIBRE TRÁNSITO, PARA EL USO Y DISFRUTE DE LAS ÁREAS
PÚBLICAS, Y DE RESGUARDAR LA SEGURIDAD DE LOS PEATONES



 La obligación de establecer una zona de libre tránsito y garantizar la seguridad de los peatones es
ineludible en las excepcionales autorizaciones y concesión de tramos de la zona pública. Son dos
aspectos colaterales e indisolublemente unidos. Las instituciones responsables de extender la
autorización deben velar por el cumplimiento de este requisito (art. 12; Reglamento a la Ley 6043).



 Se pretende que la concesión no privatice de hecho la ribera del mar contigua al inmueble,
dejándola incomunicada e inaccesible para el resto de la colectividad, sino que ésta pueda
beneficiarse con la habilitación del área.



 El uso común es el fin primigenio de la zona pública, que el legislador busca proteger aún en el
extraordinario supuesto de concesión, a través de éste espacio para el libre y seguro tránsito.



 Un cuestionamiento puede suscitar la hipótesis de una concesión otorgada con fundamento en esa Ley,
cuando el acceso público a la zona inalienable de cincuenta metros es posible por una vía cercana
abierta al público, que satisfaría la finalidad. (En Francia hay una excepción algo similar a la
servidumbre de tránsito peatonal sobre el litoral. Vid. Leguina Villa. La servidumbre de tránsito
peatonal a lo largo del Litoral en Francia. R.A.P. 84, p. 341 ss).



 Con todo, sería de difícil aplicación al caso, por las siguientes razones: Primero, porque en la
zona marítimo terrestre el régimen normal de concesiones se circunscribe a la zona restringida, y el
destino prevalente de la zona pública es el uso común.



 Segundo, porque el punto de partida del artículo 21 de la Ley 6043 es inverso: que las condiciones
naturales del sector impidan el acceso público a la zona inalienable de cincuenta metros, requisito
para su disfrute colectivo. Si ese acceso es posible por una vía pública inmediata o cercana,
faltaría el presupuesto en que se cimienta la salvedad.



 Tercero. Aunque haya una vía próxima de acceso a la misma playa, el artículo 21 ibid. exige también
establecer una zona de libre tránsito para el uso y disfrute de los "riscos y esteros", y de
"garantizar la seguridad de los peatones". Esto es comprensible por la particular configuración
natural del sitio que presupone.



 De manera que si la excepcional concesión de zona pública involucra riscos, a más de preservarse el
acceso a la playa, será necesario reservar una zona adecuada para el libre disfrute público del
lugar, por lo general de gran belleza escénica. E igual si tiene incidencia en áreas de esteros.



 Por constituir aspecto medular de la consulta, se ampliará el análisis de este punto en el apartado
IV.




III.8) PROHIBICIÓN DE DAÑAR A LOS COLINDANTES



 La prohibición de ocasionar perjuicios a los concesionarios o propietarios de terrenos colindantes,
a quienes la Municipalidad debe notificar de previo, la incorpora el Reglamento a la Ley 6043,
artículo 13, que emplea el término "perjuicios" en sentido amplio, inclusivo de daños. Esta
imprecisión se observa en otras normas, como el artículo 58 de la Ley de Construcciones, referida a
las excavaciones : "El propietario de la obra es responsable de los perjuicios que se originen a las
propiedades circunvecinas como consecuencia de la ejecución de los trabajos de excavación, quedando
obligado a tomar con anterioridad todas las medidas necesarias para impedir que se causen perjuicios
a los predios vecinos", etc.



 El deber de no dañar a los demás es principio general de derecho, recogido en el artículo 28 de la
Constitución, como límite a la libertad. La acción privada está excluida de la intromisión lesiva en
la esfera de terceros (Sobre el principio de lesión, cfr.: sentencias 1304-93, 3705-93, 1783-94 y
5974-a-98 de la Sala Constitucional).



 La actividad del futuro concesionario debe coexistir en pacífica convivencia con el derecho
preexistente de los demás, sin dificultar su ejercicio o causar daños sensibles; control que han de
llevar a cabo las entidades autorizantes.



 La concesión no debe ser un mecanismo que beneficie única y exclusivamente a una parte, con
detrimento de los legítimos derechos de los colindantes, el medio ambiente e interés público.



 La autorización excepcional de uso privativo de la zona pública en desmedro de los legítimos
derechos de los colindantes generaría responsabilidad administrativa.



 III.9) LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE COMO LÍMITE A LA DISCRECIONALIDAD EN EL OTORGAMIENTO DE LA
AUTORIZACIÓN Y CONCESIÓN



 A la prohibición de dañar los colindantes se añade el deber de proteger el demanio costero como
bien mediombiental. Recae sobre las instituciones estatales, todos los habitantes del país y, desde
luego, los autorizatarios y concesionarios. Art. 1° de la Ley 6043. (Vid. otros preceptos afines:
17, 22, pfo. 2°, 34, 35, 57 inc.a, y 77 , ibid.; 1°, 3, pfo.3° y 10 del Reglamento).



 Se sustenta en el principio constitucional tutelar del derecho a un ambiente adecuado (art. 50), a
tenor del cual las relaciones del hombre con el medio, marino costero en este caso, deben ser
sostenibles. Tiene carácter vinculante para los poderes públicos dentro de sus respectivas
competencias y limita la discrecionalidad de la Administración en el otorgamiento de títulos para
utilizar el dominio público marítimo terrestre.



 Al decir de la Sala Constitucional, en sentencia 05906-99, no es permitido a las autoridades
públicas hacer concesiones o conceder prórrogas afectando el medio ambiente, aun cuando ello se haga
con el fin de traer beneficios económicos a una zona geográfica. Ni pueden las corporaciones
municipales desatender el bienestar cantonal en el área del medio ambiente, lo que repercutiría en
la calidad de vida de las personas. "Tampoco es atendible el criterio de contraponer, dándole mayor
valor, cuestiones puramente económicas como es el ingreso per cápita de los habitantes al derecho de
éstos a gozar de un ambiente sano: carece de sentido dirigir la actividad estatal hacia la obtención
de altos niveles de empleo sacrificando con ello la pureza del ambiente, pues sin lo segundo lo
primero carece de valor (sic)."



 Omitir el ejercicio de funciones de vigilancia en materia de protección ambiental, encomendadas por
la Constitución y la legislación a los entes públicos, puede también acarrearles responsabilidad
(Sala Constitucional, resolución N° 5527-94, considerando VI).



 El criterio de sostenibilidad y uso racional armoniza la conservación de los recursos con el
desarrollo, integra los costos ambientales en el análisis del beneficio económico, preserva los
ecosistemas, belleza escénica o elementos paisajísticos, etc. El desarrollo sostenible rechaza la
práctica de obtener la máxima rentabilidad a corto plazo, a expensas de desmejorar la calidad de los
elementos naturales, comprometiendo su capacidad para satisfacer las necesidades futuras.



 "La protección del medio ambiente y la promoción del desarrollo económico no son desafíos
independientes. El desarrollo no puede subsistir en un ambiente de deterioro de la base de recursos
y no se puede proteger cuando los planes de crecimiento constantemente hacen caso omiso de ello".
(Sala Constitucional, resoluciones números 2231-96, entre otras).



 La ejecución de proyectos contiguo al mar aumentan la posibilidad de afectación de la fragilidad de
los ecosistemas litorales y de ahí la relevancia de las medidas contra su degradación física. El
Reglamento sobre Procedimientos de la Setena, Decreto 25705-MINAE del 20 de junio de 1997, artículo
22, inciso b), somete a la evaluación de impacto ambiental las actividades que se ejecuten en la
zona restringida de la zona marítimo terrestre, de aptitud turística; norma que es de aplicación
extensiva a los proyectos en zona pública. La interpretación diversa iría contra los principios de
igualdad y el consagrado en el artículo 50 constitucional.



 III.10) CANCELACIÓN DE LA CONCESIÓN SI EL CONCESIONARIO IMPIDE O ESTORBA EL USO GENERAL DE LA ZONA
PÚBLICA



 Si el concesionario impide o estorba el uso general de la zona pública, en los términos consignados
en el punto III. 7 incurre en causal de cancelación, implícita en toda concesión, aunque se
recomienda estipularla en forma expresa (artículo 53, inciso d; Ley 6043). Incumplimiento que se
considera grave a los efectos de cancelar el contrato.



 Va sobreentendido que los actos impeditivos pueden ser directos o indirectos, mediante ardides que
lleven al mismo resultado. No es lícito obtener con subterfugios lo que la ley veda.



 En el dictamen C-144-93, del 29 de octubre de 1993, la Procuraduría se pronunció por la
improcedencia de concesión de un inmueble en la zona marítimo terrestre si el solicitante se halla
infringiendo la prohibición legal tácita contenida en el artículo 53, inciso d), de reciente cita,
en concordancia con el 20 ibid., pues sería un contrasentido otorgarla, para proceder de inmediato a
su cancelación. En ese supuesto, de previo han de hacerse cesar o eliminarse los obstáculos al libre
tránsito de la zona pública.




IV.- OBLIGACIÓN DE GARANTIZAR EL LIBRE ACCESO A LA ZONA PÚBLICA A TRAVES DE PROPIEDADES PRIVADAS




IV.I) PLANTEAMIENTO



 Se pregunta si debe exigirse el requisito de garantizar el acceso a la zona pública del artículo 21
de la Ley 6043 cuando el acceso sólo sea factible a través de propiedades particulares colindantes,
ubicadas en la zona restringida e inscritas al amparo de la Ley 4558, Transitorio III.



 La consulta propone dos soluciones alternas: constituir servidumbre de paso hacia la zona
inalienable de cincuenta metros o, por obviarse la función de uso común de ésta, denegar la
autorización.



 Ello toca al papel medular que juegan las infraestructuras de comunicaciones para que la sociedad
pueda disfrutar de los atractivos naturales de las costas. Justo depende de la adecuada
accesibilidad interior al litoral, sin barreras que obstaculicen llegar hasta el mar. (Sobre la
necesidad de accesos idóneos a la zona pública, vid. dictamen C-228-98).




IV.2) DENEGATORIA ANTE LA IMPOSIBILIDAD DE GARANTIZAR EL ACCESO PÚBLICO



 La respuesta afirmativa a la interrogante planteada se deduce de los comentarios hechos en los
acápites anteriores.



 Como se apuntó, a partir del impedimiento para uso común que presentan ciertos sectores de la zona
pública, por sus condiciones naturales, la Ley 6043, artículo 21, admite la posibilidad de autorizar
un uso privativo, con doble propósito: permitir el aprovechamiento temporáneo del interesado en
desarrollarlas, siempre y cuando no derive en daño ostensible para los recursos involucrados, el
medio ambiente y terrenos colindantes.



 Y opera sobre la premisa o condicionamiento legal de que se "establezca una zona de libre tránsito
que facilite el uso y disfrute públicos de las playas, riscos y esteros y se garantice la seguridad
de los peatones". Líneas arriba se anotó el ahínco puesto por el legislador en este aspecto, que
debe ser observado con estricta meticulosidad por las autoridades administrativas autorizantes.



 El fin último que lo inspira es asegurar a la ciudadanía una franja adecuada para el paso libre y
expedito a dichos espacios públicos; nunca crear privilegios discriminatorios para privatizarlos de
hecho. En ese marco, sólo tiene encaje la iniciativa particular que contribuya a la habilitación de
la zona en tanto sea a la vez medio para lograr el objetivo de uso común.



 En otras palabras, los usos y aprovechamientos especiales que pueden autorizarse son los
compatibles con el acceso común a la zona pública. Cuando éste se imposibilite o lo desconozca el
interesado, la armonización no se logra ni cabe aplicar el numeral de mérito, y la solicitud debe
denegarse.



 IV.2) IMPOSICIÓN DE LIMITACIONES Y SERVIDUMBRES A LA PROPIEDAD PRIVADA COLINDANTE CON LA ZONA
MARÍTIMO TERRESTRE



 No contempla nuestra Ley de Zona Marítimo Terrestre, como sí lo hace la Ley de Costas española
(art. 20 ss), en consonancia con el principio de función social de la propiedad privada (art. 33 de
la Constitución), limitaciones a la propiedad y servidumbres en los terrenos colindantes a la ribera
del mar, a fin de preservar su utilización pública e integridad material.



 Esto, porque, como se razona en la Exposición de Motivos (epígrafe 4), la garantía de la
conservación del dominio público marítimo-terrestre no se consigue sólo con una acción eficaz en la
estrecha franja demanial, sino que resulta también imperativa la actuación en la franja privada
fronteriza para evitar que ciertas extensiones queden injustificamente sustraídas del disfrute de la
colectividad y que la incidencia negativa de la presión, usos y actividades sobre el medio natural
puedan causar daños irreparables, de muy difícil o costosa reparación.



 Bajo esa tesis instituye un singular régimen en una zona de influencia, servidumbres legales de
protección, tránsito y acceso al mar. La de tránsito afecta una franja de seis metros (posible de
ampliarse a veinte en sitios de tránsito difícil o peligroso), para garantizar el paso público
peatonal o de vehículos de vigilancia y salvamento. La de acceso al mar, para asegurar el acceso
público y gratuito al mar. Se impone sobre los terrenos limítrofes o contiguos al dominio público
marítimo terrestre, con longitud y anchura variable, según su naturaleza y finalidad, y se concreta
en los instrumentos de ordenación urbanística costera. Es una técnica protectora del uso público.



 El Tribunal Constitucional español, en la sentencia 149/91, justificó la existencia de esas
servidumbres y restricciones a la propiedad de la legislación estatal básica, en la necesidad de
proteger los bienes litorales y defender el uso general que a su titular corresponde hacer efectivo,
resguardando el principio de igualdad.



 Antecedentes de las servidumbres de paso, salvamento y vigilancia del litoral se encuentran en la
derogada Ley de Costas 28/1969 (arts 4, 5 y 6) y su Reglamento de Ejecución, Real Decreto 1088/1980
(arts. 7, 8 y 9).



 Otro ejemplo es el de la Ley francesa 76-1285, del 31 de diciembre de 1976, desarrollada por el
Decreto 77-753, de 7 de julio de 1977, que modificó el artículo 160 del título VI del libro I del
Código de Urbanismo para crear una servidumbre de acceso público al dominio público marítimo-
terrestre, inmediata a su límite interior, sobre las propiedades privadas colindantes, con trazado y
dimensión que la misma determina.



 Obliga a los propietarios de los fundos gravados a tolerar el libre tránsito por la franja
delimitada, a abstenerse de realizar actos que puedan obstaculizarlo y a permitir a la
Administración la colocación de señales para indicar el emplazamiento de la servidumbre y ejecutar
las obras necesarias para garantizar la libertad de paso y la seguridad de los peatones. Estas
actuaciones u operaciones materiales de señalización y ordenación de la vía que la Administración
estime conveniente para el mejor y más seguro derecho de tránsito, no son constitutivas de la
servidumbre, excepto en caso de modificación y nuevo trazado, con expediente instruido por el
prefecto, pues la servidumbre se constituye de manera automática por la propia ley, ex lege. Y se
configura como una limitación a la propiedad, no indemnizable, salvo cuando afecte derechos
adquiridos o provoque un daño cierto y directa a su titular (Texto de Ley 76/1285 en la Revista de
Derecho Urbanístico N° 52 y 53, Madrid, y Leguina, ob. cit. ).



 En Costa Rica, de acuerdo con la Ley 6043, los propietarios de terrenos colindantes con la zona
marítimo terrestre sólo tienen una acentuada obligación de protegerla, con motivo de su proximidad
(art. 14) y, en forma facultativa, pueden solicitar la incorporación de sus inmuebles a la
planificación de la misma, "cubriendo por su cuenta la parte proporcional del costo respectivo y
cediendo gratuitamente al Estado las áreas necesarias para usos públicos". Las edificaciones e
instalaciones a realizar sí están sujetas a las normas de planificación urbana o turística que
dicten el INVU e ICT (art. 15).




IV.3) INADECUACIÓN DE LA SERVIDUMBRE CIVIL DE PASO



 A falta de texto legal en nuestro ordenamiento que grave con el tránsito a la zona pública los
predios privados adyacentes, si quedaren incomunicados inmuebles de la zona marítimo terrestre, se
hace un breve repaso de las regulaciones de Derecho Privado.



 La servidumbre forzosa u obligación de paso, como la denomina el Código Civil (art. 395), relaciona
dos predios vecinos de distinto dueño: uno enclavado, por razones naturales y no intencionales
–salvo el caso del art. 400 ibíd., sin salida bastante a un camino público, y otro que suple esa
necesidad. Se impone por sentencia judicial, constitutiva del paso, sobre el fundo que reúna las
condiciones prefijadas por la norma, con el resarcimiento o justa compensación por la restricción,
los daños y perjuicios que se le ocasionarán.



 Para obtener la sentencia, de carácter declarativo, el titular del predio intercluso debe hacer
valer su derecho en un proceso abreviado, dirigiendo su pretensión contra los posibles propietarios
afectos al gravamen (litis consorcio pasiva), para que el Juez, conciliando ventajas e
inconvenientes, decida el lugar por donde se ejercerá el paso, cuyo ancho está en función de las
necesidades del demandante, sin que pueda exceder de seis ni bajar de dos metros (doctrina de los
artículos 396 y 398 ibídem; 420, inciso 12, del Código Procesal Civil y dictamen C-228-98, en el que
nos referimos con más amplitud al régimen jurídico de esta servidumbre).



 El ser un instituto inherente al Derecho común, en beneficio del "propietario" del fundo enclavado
(interés particular predonderante), que tiende a dar a éste salida a "vía pública", a través un
proceso judicial; tener un alcance personal determinado (propietarios, allegados y obreros);
hallarse los dueños de los predios sirviente y dominante en un plano de igualdad, y la posibilidad
del dueño del predio sirviente de hacer a su costa variaciones al modo de ejercer la servidumbre en
ciertas circunstancias, pone de manifiesto la diferente naturaleza de la relación.



 El fin que aquí se busca no es dar salida a una "vía pública", sino permitir a toda la colectividad
beneficiaria (sujetos indeterminados; interés general) disfrutar del mar y su ribera, bienes de
dominio público con régimen exorbitante, regido por el Derecho Administrativo, de los que no son
"propietarios" la Municipalidad, ni el ICT. Antes bien, el mismo Código Civil prohibe las
servidumbres personales, a favor o en contra de personas (art. 370).



 Y de haber injerencia de terceros en la titularidad de los terrenos colindantes, el soportar una
servidumbre no se congenia con la prohibición de ocasionarles perjuicios o incomodidades a causa del
excepcional uso privativo del artículo 21; Ley 6043. Estas consideraciones hacen que la situación
planteada no pueda resolverse por los órganos administrativos con el esquema civilista de la
servidumbre de paso. Algunas podrían superarse, en vía judicial, con una interpretación amplia que
confiera legitimación activa a las Municipalidades costeras, en su carácter de administradoras y
"usufructuarias" de los bienes, o del concepto de "vía pública", comprensivo de la zona inalienable
de cincuenta metros, como espacio lícito de libre tránsito.



 El espíritu de la norma es que la Administración, al autorizar el uso especial de la zona pública y
aprobar la concesión, pueda garantizar el libre y seguro tránsito a la playa, riscos y esteros por
la zona marítimo terrestre estatal, sin ninguna traba, incoación de procesos judiciales, constreñir
derechos de los colindantes, ocasionar molestias a estos o perjudicar los intereses colectivos.




Contra los bienes de dominio público no procede la imposición de servidumbres (dictamen C-228-98).




IV.3) SERVIDUMBRE ADMINISTRATIVA



 La servidumbre administrativa es la propia para constituir por parte de la Administración un
derecho real sobre un inmueble privado ajeno a favor de un bien del demanio con el que linde, para
servir al uso a que está destinado. Sus características, titular, finalidad, ejercicio y la
posibilidad de desplegar en defensa las potestades de autotutela (demanial), han llevado a la
doctrina a estimar como prolongación de aquel la porción en que recae el gravamen. Inclusive el
Código Civil italiano de 1942, artículo 825, regula las servidumbres legales de utilidad general en
la sección atinente al dominio público, y supedita a su régimen los derechos reales que corresponden
al Estado, a las provincias y municipios en los bienes inmuebles de otros sujetos, cuando aquellos
derechos han sido constituidos para utilidad de alguno de los bienes de dominio público o para la
consecución de los fines de interés público a que están destinados.



 No obstante, la creación de esta servidumbre por acto administrativo, aparte de la indemnización
por el cercenamiento parcial al goce exclusivo de la propiedad afectada y la consiguiente ventaja
que reporta, requiere autorización legal (Ley General de la Administración Pública, art. 19), que no
contiene la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, como sí sucede en otras leyes. Por ejemplo, con las
servidumbres eléctricas y mineras, sobre los terrenos superficiales en que se ubican los yacimientos
objeto del permiso de exploración o concesión de explotación otorgados al minero, para facilitar las
labores (Ley de Adquisiciones, expropiaciones y constitución de servidumbres del Instituto
Costarricense de Electricidad, arts. 23 y 24, no derogada por la actual Ley de Expropiaciones, art.
64. Código de Minería, Ley 6997, arts.6°, 46 a 48; y 53 a 55 de su Reglamento, Decreto 15442-MIEM).



 Todo sin perjuicio de la potestad expropiatoria de que dispone la Administración cuando haya un
interés público, legalmente comprobado, y no un mero beneficio individual, en aprovechar los sitios
públicos en mención y asegurar al acceso colectivo a estos (Ley de Expropiaciones, arts. 1°, 13 y
14., Relativo al art. 23 de la Ley 6043, vid. dictamen C-174-88).




Cabe ahora examinar la constitución voluntaria de acceso público por el propio colindante.




IV.4) CONSTITUCIÓN VOLUNTARIA DE ACCESO PÚBLICO



 Ante la ausencia de previsiones legales que le den asidero, la Administración está inhibida para
imponer gravámenes a la propiedad privada anexa a la zona pública o zona restringida, con el
propósito de satisfacer el interés prioritario del solicitante.



 Sin embargo, como en la especie la autorización y concesión son actos potestativos, en principio la
Administración podría otorgarlas si el gestionante y propietario aledaño habilita en forma
voluntaria un espacio razonable de libre y seguro tránsito al lugar.



 Lo conveniente al interés público es la cesión gratuita o donación al Estado de los espacios
necesarios; acto en que habría una liberalidad del propietario en trasmitir la parte de su fundo que
sea menester, respetando el ancho de ley, para destinarla a vía pública de acceso a la playa, riscos
y esteros.



 La otra posibilidad, en teoría, es la constitución de una "servidumbre" voluntaria de uso público.
Hay precedentes de "servidumbres legales" en ciertas legislaciones. Se comentaron los ejemplos de
Francia y España. En España el mismo Código Civil, artículo 533, establece una "servidumbre de uso
público en interés general de la navegación, la flotación, la pesca y el salvamento", para proteger
el uso común. También la Ley de Costas de 1969, art. 7°, aptdo. 4°, instituía una servidumbre de
paso "para dejar vías permanentes de acceso a las playas y zona marítimo terrestre, previa la
correspondiente indemnización", sobre las heredades colindantes, "en la longitud y anchura que
demanden su naturaleza y finalidad". La Administración debía señalar los terrenos que resultaban
gravados.



 Texto que reproduce la Ley de Costas de 1988 (art. 28) en la servidumbre legal de acceso al mar,
sobre los terrenos colindantes o contiguos al dominio marítimo terrestre, para asegurar el uso
público de éste, siempre "en la longitud y anchura que demanden la naturaleza y finalidad del
acceso". Difiere de la servidumbre de tránsito (art. 27), para funciones de vigilancia del litoral y
salvamento, que tiene un ancho de seis y hasta veinte metros, "en los lugares de tránsito difícil o
peligroso".



 Con la servidumbre de uso público, el propietario del fundo sirviente asume la obligación de
garantizar en todo momento su efectividad, el ejercicio libre, expedito y continuado de aquél, sin
interferencias o impedimentos que lo coarten. Sea que ha de abstenerse de actos que lo perturben o
restrinjan de algún modo, como colocar obstáculos en la vía de tránsito, realizar operaciones de
cerramiento, etc. Cuando a más de su longitud, la anchura y localización de la franja debe fijarlas
prudencialmente por la Administración, atenderá a la naturaleza y finalidad del acceso y al
principio de proporcionalidad, de modo que logre el fin perseguido sin sacrificar en exceso los
derechos individuales.



 Nuestro país, en cambio, adolece de regulaciones claras y bien estructuradas sobre la "servidumbre
de uso público", a la manera de los antecedentes foráneos vistos, por lo que no se recomienda en
este caso. Amén de que el uso público puede verse afectado ante la imposibilidad de aplicar las
medidas de autodefensa o reapertura administrativas existentes para las vías públicas en el evento
de cierre o estrechamiento, y por la tendencia del particular a restringir el paso o a evitar
molestias confinables, máxime si sobrevienen traspasos a terceros.



 Limitaciones adicionales pueden añadir a la servidumbre, frente a la calle pública, la calidad y
ancho de la vía, mantenimiento periódico, capacidad portante e infraestructura a sobreponer, de ser
requerida (electrificación, telecomunicaciones, agua potable), etc.




V.- CONCLUSIONES




De lo expuesto se concluye:



 1) La aplicación del artículo 21 de Ley 6043 opera sobre la base de que se trata de áreas
administradas por las Municipalidades costeras, con relación a las cuales el Instituto Costarricense
de Turismo ejerce una superior vigilancia de su correcto uso y aprovechamiento.



 2) La excepción que introduce rige sólo para los sectores cuyas condiciones naturales impiden el
uso común de la zona pública, su destino prioritario; aspecto que debe quedar suficientemente
fundamentado, incluso con criterios técnicos y está sujeto a la prudente apreciación de la
Municipalidad del lugar y del I.C.T. sobre la conveniencia del desarrollo propuesto.



 3) Las autorizaciones razonadas de ambas instituciones, en sentido unívoco, no eximen al
solicitante de tramitar la respectiva concesión, medio normal de uso y aprovechamiento privativo de
dependencias de la zona marítimo terrestre, la cual se requiere para realizar obras o construcciones
con adherencia permanente al suelo.



 4) El uso privativo extraordinario que faculta el citado artículo 21, ha de ser racional,
sostenible y proteger el medio ambiente litoral. Las actividades a ejecutarse en zonas de aptitud
turística están sujetas a la evaluación de impacto ambiental. Además, no deben crear situaciones que
deriven en una privatización de hecho de las áreas, ni ocasionar perjuicios a los concesionarios o
propietarios privados de los terrenos colindantes, a quienes se ha de notificar en los términos del
artículo 13 del Reglamento a la Ley 6043.



 5) El establecimiento de una zona adecuada de libre tránsito, para uso y disfrute público de las
playas, esteros y riscos, si los hubiere, y de garantizar la seguridad de los peatones, constituyen
obligaciones ineludibles y colaterales a la autorización y concesión expresadas. Incurre en causal
de caducidad de la concesión el concesionario que estorba el uso general de la zona pública.



 6) Cuando el uso común de esas áreas de la zona pública se imposibilite por colindar ésta con un
inmueble de propiedad privada debidamente inscrita, deberá denegarse la solicitud de autorización y
concesión. El impedimento se superaría si el propietario privado colindante estuviere anuente en
ceder gratuitamente o donar al Estado la porción razonable de terreno que fuere necesaria, a juicio
de la Administración y respetando el ancho de ley, para destinarla a vía pública, con acceso seguro
a dichos espacios.



 7) La constitución de "servidumbre de uso público" no se recomienda, por carecer la legislación que
rige la materia de disposiciones claras y bien estructuradas sobre ese instituto; la Administración
de potestades de autodefensa, y entrañar otras posibles limitaciones y dificultades.



 El esquema civilista de la servidumbre de paso no es idóneo para resolver la situación en vía
administrativa.




De usted, atentamente,




 




 




Dr. José J. Barahona Vargas




Procurador Director




Area de Derecho Agro-ambiental




 




JJBV/fmc

Legal Opinion: 026 of 02/07/2001

C-026-2001

February 7, 2001

Ing. Guillermo Alvarado Herrera
General Manager
Instituto Costarricense de Turismo

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to the inquiry from that Institute requesting our opinion regarding the free transit zone to be guaranteed due to the application of Article 21 of Law 6043.

I.- PURPOSE OF THE INQUIRY:

The inquiry sets forth the doubt that has arisen at that Institute regarding the sectors where the application of said article could be authorized, but which is made difficult because they lack public land access, by virtue of bordering, through the restricted zone, on private properties registered under the protection of Law 4558, Transitory Provision III.

In essence, the inquiry is directed at determining whether public access to the inalienable fifty-meter zone must be required of anyone authorized to apply Article 21 of Law 6043, even if it must be guaranteed through an easement (servidumbre de paso) over their private property.

It is added that otherwise, the authorization provided for in the cited article might not be appropriate, since the public use function of that sector would be disregarded.

In order to respond to your inquiry, it is important to address the following aspects:

II.- CONTEXTUAL REFERENCE OF ARTICLE 21 OF LAW 6043

II.1) Legislative Background

From the review of legislative background, it is observed that the rule about which the inquiry is made originated from a proposal made by the Instituto Costarricense de Turismo on the occasion of the bill that served as the initial basis for the parliamentary debate of what would become Law 6043, legislative file 7371 (Supplement No. 196 to La Gaceta No. 196 of October 16, 1975).

If topographical or geographical reasons prevented the public use of the inalienable fifty-meter zone adjacent to the ordinary high-water mark, the ICT recommended the possibility of authorizing special use, safeguarding public access and pedestrian safety. It argued that when this occurred, it was more reasonable to require private initiative to condition areas intended for public service than to maintain the site inert, wasting the singular beauty that some offer or encouraging their clandestine exploitation (folios 4 and 5). The reasoning must be complemented by the ecological relevance of the assets.

Within the Legislative Assembly, the proposal had several objections that were expressed in favor of preserving the public zone solely for the use and enjoyment of all generations of Costa Ricans, or of subjecting the special use to strict controls, such as, for example, authorization by a reasoned vote of no less than two-thirds of the total members of the Municipal Council and the Board of Directors of the Instituto Costarricense de Turismo; a motion that was ultimately discarded (folios 482, 483, and 818).

As objections, it was noted that the exception distorted the absolute nature of the public use to which the public zone was to be dedicated, and that administrative discretion could lead to abuses, excesses, or irregularities in the use of that zone, due to the pressure to which it is subject with a view to carrying out developments. It was also argued that buildings on crags would be of high value and inaccessible to the majority of the population and would evidence inconvenient social differences, etc. (folios 173, 177, 178, 291, 689).

Other deputies spoke in favor of allowing the exploitation of crags or cliffs and large rocks, with authorization from the Municipality and the ICT (folios 215, 216, 245, 246, 292, 485), of curbing the abuses that could be committed with the public zone, and, finally, of ensuring that the exceptions were truly just that; not a loophole that would ruin "the guarantee that Costa Ricans of future generations could enjoy the benefits of these resources that undoubtedly belong to the people" (folios 171 and 172).

II. 2) Provision and Regulatory Development:

These are, in summary, the background that informs Article 21 of Law 6043, the approved text of which provides:

"Excepted from the foregoing are those sections that, due to their geographical configuration, their topography, or their special conditions, cannot be used for public use, in which case their development shall be authorized by the respective municipality and the Instituto Costarricense de Turismo, provided that they are not alienated and a free transit zone is established that facilitates the public use and enjoyment of the beaches, crags, and estuaries and guarantees the safety of pedestrians."

The exception it makes is from the designation for common use of the inalienable fifty-meter zone established by Article 20 of the same law, with the prohibition of establishing particular rights over it or occupying it in an exclusive manner, and the obligation of the competent institutions to monitor compliance with that designation.

The aforementioned Article 21 is related to Articles 12 and 13 of the Regulation for the development and execution of Law 6043. The first indicates that in the exceptional cases of Articles 18, 21, and 22 of the same law, when works occupy the public zone, those who design and execute them have the obligation to guarantee the free and safe transit of persons and public use, it being the duty of the responsible institutions to extend the authorization and ensure compliance with this requirement.

According to the second, concessions in the public zone referred to in Article 21 of the Law may not be granted if they cause damages to the concessionaires or owners of the adjoining lands. For this purpose, the Municipality must notify them prior to any concession agreement.

Furthermore, these rules are consistent with the constitutional mandate of environmental protection, an intrinsic nature of the assets involved, which guides and limits the Administration's activity.

II.2.1) Reference to Beaches, Crags, and Estuaries

We addressed the concept of the beach, its regime, and the possible marine materials or deposits that compose it in Legal Opinion C-002-99.

A crag (risco), according to the usual definition, is a high, steep large rock, difficult to access and dangerous to walk on. It is an apocopation of "riesgo" (risk), coming from Old Castilian, and underscores the contingency of accidents that transit or movement on it can produce.

It is sometimes interchanged with that of cliff (acantilado) (see legislative file 7371, of Law 6043, folios 245, 246, 292, 494, 495, and 689). Thus, during the debate on the Bill, it was stated: "Another regrettable aspect is the construction on cliffs, construction on the cliff is permitted and they leave no access zone; that is to say, the cliff can fall to the water's edge, perpendicularly, and the bill contemplates absolutely nothing regarding what could be free access to that zone" (sic, folio 292).

The cliff (acantilado) forms a rocky shoreline. It is defined as a "rock escarpment, on a coast where marine denudation is active" or the vertically cut coast, with a steep slope (more than 45° and of variable height), produced by the mechanical action of the sea. The scarps or escarpments are characteristic of the formation of the cliffed coast (cf.: F. J. MONKOUSE Oikos- Tau S. A. Edics. S. A. Barcelona. 1978, pg. 10. Diccionario Geográfico. Instituto Panamericano de Geografía e Historia pg. 126 Diccionario Enciclopédico Salvat Universal. Salvat Editores S. A. Barcelona. 1981, p. 64-65. Diccionario de la Real Academia and Diccionario enciclopédico Quillet. Edict. Aguilera. Aristídes Quillet S. A. Buenos Aires. 1967, p. 31. Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española. Twenty-first edition. Madrid. 1982., pg. 13)

Regardless of the synonymy between rocky and cliffed coast, which some authors object to (Max DERRUAU, Geomorfología. Edit. Ariel. Barcelona. 1983, p. 483), GUILLER adds other conceptual elements of the cliff, such as the fact of being a projection not covered by vegetation, due to the action or presence of the sea, in contact with the land, and admits a slope oscillation between 15° and the vertical (Ibid., p. 457).

One must consider the wear or cracking that the erosive action of littoral waves, in combination with other natural factors, can produce on the base of cliffs and their ecological importance, including for marine birds as nesting, resting, and feeding sites in nearby waters, protection against possible predators, etc. (Edwin Simons Robinson, Geología física básica. Edit. Limusa, Madrid. 1990, p. 591. Diccionario Enciclopédico Salvat cit. pg. 64-65).

More modern laws, such as the Spanish Coasts Law, categorically attribute public domain status to substantially vertical cliffs that are in contact with the sea or with public maritime-terrestrial domain spaces, up to their crown (Art. 5.4; 5.4 and 6.3 of the Regulation).

Regarding estuaries (esteros), which constitute a public zone (Arts. 11 and 61 of Law 6043), the Regulation to Law 6043 adopts the concept accepted by the Instituto Panamericano de Geografía e Historia, as "land immediately adjacent to the shore of a ria through which tidal waters extend," a ria being the "part near its entrance to the sea and up to where the tides reach" (Art. 2, subsections e and f of its Regulation. Diccionario de Geografía. Instituto Panamericano de Geografía e Historia, Specialized Organization of the O.A.S. Guatemala. 1965, pgs. 17 and 159). Notwithstanding, in Legal Opinion O. J.-122-2000, we noted the existing duality of meanings of estuary.

Pursuant to the Water Law (Articles 1 and 3, subsection 2), the territorial portions of estuaries covered by mangrove trees are public domain (judgment No. 121 of 16:00 hrs. of November 14, 1979, of the former Court of Cassation, today the First Chamber of the Court).

Even areas devoid of mangroves retain their public domain status (Decree 23247-MIRENEM of April 20, 1994), today forming part of the category of wetlands, whatever their extension (Arts. 9 of Law 6043 and 4 of its Regulation).

III.- PREREQUISITES FOR THE APPLICATION OF ARTICLE 21 OF LAW 6043

With the normative framework cited in point II.2), the prerequisites for the application of Article 21 of Law 6043 can be summarized as follows: 1) Areas under municipal administration; 2) The guarantee of common use as the priority purpose of the public zone; 3) The exception for exclusive use; 4) Enabling authorizations; 5) The requirement of a public domain concession to occupy or use the public zone; 6) Prohibition of alienation; 7) Obligation to establish a free transit zone for the use and enjoyment of public areas, and to safeguard pedestrian safety; 8) Prohibition of causing damages to adjoining concessionaires or owners; 9) Environmental protection as a limit to discretion in the granting of enabling titles; 10) Cancellation of the concession if the concessionaire impedes or obstructs the general use of the public zone. Let us examine:

III. 1) AREAS UNDER MUNICIPAL ADMINISTRATION

The intervention of the two "authorizing" entities referred to in Article 21 of Law 6043 is due to the fact that it applies, in principle, to the sections that fall within its orbit of validity; that is, those administered by the coastal Municipalities, in relation to which the Instituto Costarricense de Turismo exercises superior oversight concerning their correct use and exploitation.

Excluded from the ordinary application of Law 6043 are: littoral cities, property legitimately registered in accordance with the legislation that permitted it at the time (Art. 6), the "Special Cases" of Chapter IX, as well as national parks and equivalent reserves (Article 73 of the same law). The latter are protected wilderness areas of the State's Natural Heritage. They comprise biological reserves, forest reserves, protected zones, national wildlife refuges, natural monuments, and wetlands, which have special legislation: Ley Forestal (Arts. 1, 3 subsection i, 13 et seq., and 58), Organic Environmental Law (Art. 32 et seq., 39 to 45), Wildlife Conservation Law (Arts. 2, 7 subsection h, 82 et seq., 103, 132, and Transitory Provision III), Biodiversity Law (Art. 58 et seq); Law 7224 of April 2, 1991, approving the International Convention on Wetlands, etc.

Following Legal Opinion C-174-87 of September 8, 1987, the term "equivalent reserves" mentioned in Article 73 of Law 6043 encompasses all state-protected areas, subject to management plans that ensure adequate protection, conservation, and rational use of resources for sustainable development. The equivalence lies in their special nature and the extension of the effects attributed by the rule.

Criterion reiterated, among others, in Legal Opinions C-015-88 of January 26, 1988, C-154-95 of July 7, 1995, and C-191-96 of November 27, 1996. This is confirmed by rulings of the Constitutional Chamber numbers 5173-94, of 9:42 a.m. on September 9, 1994; 1886-95, of 9:12 a.m. on April 7, 1995; and 1887-95, of 9:15 a.m. on the same day, month, and year, by understanding wildlife refuges, which are regulated by their specific norms and exclude Municipalities from the administration and usufruct established in Article 3 of the Maritime-Terrestrial Zone Law, as included within the phrase "equivalent reserves" of the cited Article 73. The exclusive competence of MINAE's specialized bodies is immersed in the technical aspects involved in the management and protection of the areas.

For National Wildlife Refuges that include spaces of the maritime-terrestrial zone, the Wildlife Conservation Law (Article 83, paragraph 2) entrusts the Dirección General de Vida Silvestre (today the Sistema Nacional de Areas de Conservación) with the powers and duties provided for in Law 6043, thereby restoring its partial validity, within the scope and for the purposes indicated.

III.2) THE GUARANTEE OF COMMON USE AS THE PRIORITY PURPOSE OF THE PUBLIC ZONE

Against the privatization of real estate that predecessor legislation allowed, Law 6043 establishes as an essential pillar the publicist principle in the ownership and use of the maritime-terrestrial public domain, respecting duly acquired private property.

To combat the privatization of the coastline, legal frameworks must enable free access to the coast, under equal conditions, as a manifestation of individual freedom, the principle of equality, and the right of everyone to enjoy an adequate environment.

Regarding the public zone, use is free, gratuitous, and equal for common uses, which must be carried out in compliance with the provisions governing the matter and the applicable police regulations. So that citizens may exercise public use, the Law introduces a series of measures that guarantee access to the coast. Exclusive uses, which exclude or restrict the use of others in the occupied portion, are classified as exceptional.

What was stated by the Constitutional Chamber when resolving the action of unconstitutionality against the amendment of Executive Decree No. 22.489-MP-J-TUR, ruling of 10:15 a.m. on October 27, 1995, is valid here, where it stated that although "the Political Constitution does not come to deal with issues related to the maritime-terrestrial zone" (…) "what can be affirmed, given the extraordinary legislative variability on the matter, is that the immovable core of the law regulating the maritime-terrestrial zone has been that relating to the fifty-meter-wide strip from the ordinary high-water mark, declared public, and as such, it is not only impossible to appropriate it in any way, but it has been placed at the service of all people, without exception. The public domain nature of that strip, therefore, has had sustained legal recognition and it could be estimated prima facie that, by reason of being long-standing, it is intangible for the legislator." (Constitutional Chamber, ruling No. 5210-97, of 4:00 p.m. on September 2, 1997, Considerando IV).

The exception under study deviates from these postulates, for other reasons, and does not cease to be controversial.

III.3) THE EXCEPTION FOR EXCLUSIVE USE DUE TO THE IMPEDIMENT OF COMMON USE OF THE PUBLIC ZONE

An indispensable requirement for permitting the exclusive use of the public zone, in line with Article 21 of Law 6043, is that the sector cannot be used for public use. This frames the administrative action.

These are spaces that are not suitable for that use due to their geographical configuration, topography, or other reasons. The original surface conditions, such as very steep slopes or craggy and rocky promontories, for example, can make certain areas unsuitable for public use. In the parliamentary processing of the bill, regarding the coastal relief, there was talk of "crags," "cliffs," "rocky terrains" (folios 245, 246, 292, 451, 485).

It is the natural characteristics that impede public use that serve as a guideline for interpretation. The word "topography" is related here to the set of particularities or natural features and the relief presented by a terrain; not to the scaled report on a plan of its measurements. "Geographical configuration" is associated with the shape of the land, the physical features of the surface, or geomorphological aspects; that is, it is linked to physical geography or physiography, and not of another type: political geography, historical geography, economic geography, biogeography, anthropogeography, etc.

The factual assumption that empowers the temporary exclusion of a specific sector of the public zone from common use must be sufficiently substantiated, including with technical criteria (degree of slope, geographical conformation, particularities of the terrain, assessment of possible impacts of the planned project, etc.).

III.4) ENABLING AUTHORIZATIONS

The existence of the characteristics noted in the preceding section does not automatically except the public use of the areas in question by operation of law, but rather admits the possibility of special use, subject to the prudent appreciation of two institutions. (A controversial discrepancy is observed with the authorizations required by Articles 18 and 22 of the same law.)

The assessment of the advisability of developing these zones is entrusted to the Municipality and the ICT, in the exercise of a discretionary power. The participation of both institutions reflects a clear desire of the legislator for the decision to be adopted in a measured manner, safeguarding the collective interest, with coordination mechanisms that make the exercise of competences reasonable.

Alongside the absolute prohibition of occupying other sectors of the public zone in an exclusive manner, in the qualified situation of Article 21 of Law 6043, the prohibition takes on a relative character, as it is possible to remove it through the mandatory authorizations.

This legal prohibition with reservation of prior administrative authorizations forms a typical control and oversight technique in the hands of the Administration, which imposes on it the duty to verify the assumptions on which it rests, to make a careful examination of the acts to be executed, the possible disturbances that the planned use or exploitation will produce, etc.

The prohibition operates with all its rigor as long as the authorizations and concession to be mentioned have not been obtained, with the sanctions that their violation entails (Arts. 12, 13, and 61 et seq.; Law 6043).

A refusal or denial maintains the prohibition. The granting of the authorizations renders the prohibition without effect for the specific case and legitimizes the authorized party to initiate the concession procedure, since, although they are necessary for the purposes of the rule, by themselves they would not suffice to proceed with the direct use and exploitation of the public zone.

III.5) REQUIREMENT OF A CONCESSION TO USE THE PUBLIC ZONE

The aforementioned authorizations do not replace the concession, nor do they exempt one from obtaining it. The concession is the normal means for the exclusive use and exploitation of dependencies of the maritime-terrestrial zone.

Unlike the concession, the object of use permits (public domain authorizations) are activities in which, without requiring constructions or fixed works, special circumstances of intensity or profitability concur and imply occupation with demountable installations or movable property, which generate for the permit holder a situation of little solidity, precarious and revocable, for reasons of opportunity or convenience, without liability for the Administration; it is short-term and can be subject to the payment of a fee (Article 154 of the General Law on Public Administration).

Some of these characteristic features are highlighted in the jurisprudence of the Constitutional Chamber (see as examples rulings 5399 and 5976, both from 1993; 338, 549, 992, 52321, and 5277, all from 1994; 6192 from 1995; and 2500 and 4815 from 1996).

In Article 21 of Law 6043, the term "authorize" does not have that connotation, but rather that of an administrative act that lifts or removes the prohibition of the preceding article, after the deployment of the respective controls put in place to safeguard the public interest and the rights of third parties.

In Legal Opinion C-100-95, it was indicated that use permits are authorizations to execute simple acts, with effects that do not significantly impact the public domain asset being used.

However, for developments that involve the construction of works or permanent buildings of a certain scale, the appropriate instrument is the concession. It entails a more intense use and greater stability than that consented by the use permit, conferring upon the holder a new right, of an administrative real nature, for the use and enjoyment of the asset, in accordance with the law, the granting act, and the respective contract (see Article 39; Law 6043; 2 subsection j of its Regulation). This right is enforceable erga omnes, registrable in the Public Registry, has patrimonial content, and is transferable with administrative authorization.

In accordance with Articles 39 and 40 of Law 6043, concessions can only be granted in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone, "except for the special provisions of this law." And among these, as the Constitutional Chamber has noted, is Article 21 (see rulings numbers 320-96, of 9:00 a.m. on January 19, 1996, Considerando II, and 2775-97, of 3:33 p.m. on May 20, 1997, Considerando II).

Articles 39 and 40 of the same law, interpreted a contrario sensu, admit—by exception—the granting of concessions in an area other than the restricted one, that is, in the public zone; cases of Articles 18, 21, and 22.

Regarding the exceptions of Article 18 of the same law, the Attorney General's Office, in Legal Opinion C-254-95, in view of the legislative background, established that despite the fact that the rule adopts the term "authorization," when the works consist of permanent constructions, the concession must be used, and not the simple authorization, which is reserved for removable, transitory, and precarious installations.

The Constitutional Chamber has also had the opportunity to rule on the less-than-rigorous use the legislator often makes of the word "authorization," among others, in ruling 1998-94, of 2:57 p.m. on April 27, 1994, where it heard a matter related to Article 3 of the Regulatory Law for Remunerated Transport of Persons in Motor Vehicles, No. 3503. The judgment states: "For the provision of the public service to which this law refers, prior authorization from the Ministry of Transport shall be required" (…). "The referred authorization may consist of a concession or a permit" or both, we add. It is in this broad sense that, for example, Article 12 of the same law uses the term "authorization."

Although in the Parliamentary Committee issuing the report on the Bill for Law 6043, the idea prevailed that a "use concession" could be granted, for tourism development purposes mainly, over segments of the public zone in the exceptional situations of the current Article 21 (file No. 7371; interventions at folios 216, 217, and 289, as examples), the legislative technique used is defective.

The requirement for a concession is indeed emphasized by Article 13 of the Regulation to Law 6043, in execution of that rule: "The concessions in the public zone referred to in Article 21 of the Law may not be granted when they cause damages to the concessionaires or owners of the adjoining lands, for which purpose the municipality must notify them prior to any concession agreement." (Emphasis added).

In summary, for the exclusive use of the public zone in the case of Article 21 of Law 6043, it is necessary that, beforehand, the Municipality of the place and the Instituto Costarricense de Turismo authorize its development, in a reasoned manner, and subsequently, the interested party processes the respective concession.

If the concession requirement is essential to carry out developments in the restricted zone, with greater reason it will be so to execute them in the public zone, which has a privileged location due to its proximity to the sea.

A different interpretation, which would dispense special uses of the public zone from the concession requirement, would not be reasonable and would openly conflict with the principle of equality, by introducing an unjustified disparity of treatment with respect to the concessionaires of the restricted zone. The correct approach is that the former should have more controls (authorizations and concession); not fewer.

Proportional to that privileged location must be the fee to be paid and the guarantees for project execution.

III.6) PROHIBITION OF ALIENATION

The prohibition against alienating or transferring the ownership of an asset or right, by any title, is out of context in public domain concessions, an asset that is extra commercium and unavailable by law.

What was stated by the Constitutional Chamber regarding Article 121, subsection 14, is opportune here: "The term ‘enajenación’ (alienation) implies the transmission of the domain or property of the thing or the ownership of a right to another person, which does not occur with the concession...", since as the public domain enjoys the characteristics of inalienability, imprescriptibility, inalienability, and unattachability that are its own, "it is not reasonable to understand that the assets subject to the concession exit or could exit directly or indirectly from the domain and control of the State" (ruling 3789-92).

Therefore, the condition of not alienating the real estate (Article 21; Law 6043), in its literal sense, would be superfluous. Article 1 of the same law declares the maritime-terrestrial zone, which is national heritage, inalienable; public property that the concession never transfers. Any act or contract that violates the legal clause of inalienability would be absolutely null and void.

The expression used is inspired by a decided legislative will contrary to the de facto privatization of those areas of the public zone with the special uses it empowers, and to the creation of situations that would result in it.

III.7) OBLIGATION TO ESTABLISH A FREE TRANSIT ZONE, FOR THE USE AND ENJOYMENT OF PUBLIC AREAS, AND TO SAFEGUARD PEDESTRIAN SAFETY

The obligation to establish a free transit zone and guarantee pedestrian safety is unavoidable in the exceptional authorizations and concession of sections of the public zone. These are two collateral and indissolubly linked aspects. The institutions responsible for extending the authorization must ensure compliance with this requirement (Art. 12; Regulation to Law 6043).

The intention is that the concession does not de facto privatize the seashore adjacent to the property, leaving it inaccessible and isolated for the rest of the community, but rather that the community can benefit from the enabling of the area.

Common use is the original purpose of the public zone, which the legislator seeks to protect even in the extraordinary case of a concession, through this space for free and safe transit.

A question may be raised by the hypothesis of a concession granted based on that Law when public access to the inalienable fifty-meter zone is possible via a nearby route open to the public, which would satisfy the purpose. (In France, there is an exception somewhat similar to the pedestrian transit easement along the coastline. See Leguina Villa. La servidumbre de tránsito peatonal a lo largo del Litoral en Francia. R.A.P. 84, p. 341 et seq).

Even so, it would be difficult to apply to this case, for the following reasons: First, because in the maritime-terrestrial zone, the normal concession regime is limited to the restricted zone, and the prevalent purpose of the public zone is common use.

Second, because the starting point of Article 21 of Law 6043 is the opposite: that the natural conditions of the sector impede public access to the inalienable fifty-meter zone, a prerequisite for its collective enjoyment. If that access is possible via an immediate or nearby public route, the assumption on which the exception is based would be missing.

Third. Even if there is a nearby access route to the same beach, Article 21 of the same law also requires establishing a free transit zone for the use and enjoyment of "crags and estuaries," and to "guarantee the safety of pedestrians." This is understandable due to the particular natural configuration of the site it presupposes.

Therefore, if the exceptional concession of the public zone involves crags, in addition to preserving access to the beach, it will be necessary to reserve an adequate zone for the free public enjoyment of the place, generally of great scenic beauty. And likewise if it has an impact on estuary areas.

Since this constitutes a core aspect of the inquiry, the analysis of this point will be expanded in section IV.


III.8) PROHIBITION AGAINST DAMAGING ADJOINING LANDOWNERS

The prohibition against causing harm (perjuicios) to concessionaires or owners of adjoining lands, whom the Municipality must notify in advance, is incorporated into the Regulation to Law 6043, article 13, which uses the term "harm" (perjuicios) in a broad sense, inclusive of damages. This imprecision is observed in other rules, such as article 58 of the Construction Law, referring to excavations: "The owner of the work is responsible for the harms (perjuicios) that originate to the surrounding properties as a consequence of the execution of the excavation work, being obligated to take all necessary measures beforehand to prevent harms (perjuicios) from being caused to neighboring properties," etc.

The duty not to harm others is a general principle of law, enshrined in article 28 of the Constitution, as a limit to freedom. Private action is excluded from harmful intrusion into the sphere of third parties (On the principle of harm (principio de lesión), cf.: rulings 1304-93, 3705-93, 1783-94, and 5974-a-98 of the Constitutional Chamber).

The activity of the future concessionaire must coexist in peaceful harmony with the pre-existing right of others, without hindering its exercise or causing significant damages; a control that the authorizing entities must carry out.

The concession must not be a mechanism that benefits solely and exclusively one party, to the detriment of the legitimate rights of adjoining landowners, the environment, and public interest.

The exceptional authorization of private use (uso privativo) of the public zone to the detriment of the legitimate rights of adjoining landowners would generate administrative liability.

III.9) ENVIRONMENTAL PROTECTION AS A LIMIT TO DISCRETION IN GRANTING AUTHORIZATION AND CONCESSION

To the prohibition against damaging adjoining landowners is added the duty to protect the coastal public domain (demanio costero) as an environmental asset. This duty falls upon state institutions, all the country's inhabitants, and, of course, authorization holders and concessionaires. Art. 1 of Law 6043. (See other related precepts: 17, 22, paragraph 2, 34, 35, 57 subsection a, and 77, ibid.; 1, 3, paragraph 3, and 10 of the Regulation).

It is based on the constitutional principle protecting the right to an adequate environment (art. 50), according to which the relationship of humans with the environment, in this case the marine-coastal environment, must be sustainable. It is binding for public powers within their respective competences and limits the Administration's discretion in granting titles to use the maritime-terrestrial public domain.

According to the Constitutional Chamber, in ruling 05906-99, public authorities are not permitted to make concessions or grant extensions affecting the environment, even when this is done for the purpose of bringing economic benefits to a geographical area. Nor can municipal corporations neglect cantonal well-being in the area of the environment, which would affect people's quality of life. "Nor is the criterion of counterposing, giving it greater value, purely economic issues such as the per capita income of the inhabitants against their right to enjoy a healthy environment acceptable: it is senseless to direct state activity towards obtaining high levels of employment, thereby sacrificing the purity of the environment, because without the latter, the former lacks value (sic)."

Failing to exercise oversight functions regarding environmental protection, entrusted by the Constitution and legislation to public entities, can also entail liability for them (Constitutional Chamber, resolution No. 5527-94, recital (Considerando) VI).

The criterion of sustainability and rational use harmonizes the conservation of resources with development, integrates environmental costs into the analysis of economic benefit, preserves ecosystems, scenic beauty, or landscape elements, etc. Sustainable development rejects the practice of obtaining maximum short-term profitability at the expense of deteriorating the quality of natural elements, compromising their capacity to meet future needs.

"Environmental protection and the promotion of economic development are not independent challenges. Development cannot subsist in an environment of deterioration of the resource base, and it cannot be protected when growth plans constantly ignore this." (Constitutional Chamber, resolutions numbers 2231-96, among others).

Executing projects adjacent to the sea increases the possibility of affecting the fragility of littoral ecosystems, hence the relevance of measures against their physical degradation. The Regulation on SETENA Procedures, Decree 25705-MINAE of June 20, 1997, article 22, subsection b), subjects activities carried out in the restricted zone (zona restringida) of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) with tourist aptitude to environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental); a rule that applies extensively to projects in the public zone. A different interpretation would go against the principles of equality and the one enshrined in constitutional article 50.

III.10) CANCELLATION OF THE CONCESSION IF THE CONCESSIONAIRE PREVENTS OR OBSTRUCTS THE GENERAL USE OF THE PUBLIC ZONE

If the concessionaire prevents or obstructs the general use of the public zone, in the terms set forth in point III.7, they incur a cause for cancellation, implicit in every concession, although it is recommended to stipulate it expressly (article 53, subsection d; Law 6043). A breach that is considered serious for the purposes of canceling the contract.

It is understood that the preventing acts can be direct or indirect, through stratagems leading to the same result. It is not lawful to obtain through subterfuges what the law prohibits.

In opinion C-144-93, of October 29, 1993, the Attorney General's Office (Procuraduría) pronounced on the inadmissibility of a concession of a property in the maritime-terrestrial zone if the applicant is found to be violating the tacit legal prohibition contained in article 53, subsection d), recently cited, in concordance with 20 ibid., because it would be a contradiction to grant it, only to proceed immediately to its cancellation. In that scenario, the obstacles to free transit in the public zone must first be caused to cease or be eliminated.


IV.- OBLIGATION TO GUARANTEE FREE ACCESS TO THE PUBLIC ZONE THROUGH PRIVATE PROPERTIES


IV.I) STATEMENT OF THE ISSUE

The question is asked whether the requirement to guarantee access to the public zone under article 21 of Law 6043 must be demanded when access is only feasible through adjoining private properties, located in the restricted zone and registered under the protection of Law 4558, Temporary Provision III.

The inquiry proposes two alternative solutions: creating an easement (servidumbre) for passage towards the inalienable fifty-meter zone or, because its function of common use is circumvented, denying the authorization.

This touches upon the core role that communication infrastructures play so that society can enjoy the natural attractions of the coasts. This depends precisely on adequate interior accessibility to the shoreline, without barriers that obstruct reaching the sea. (On the need for suitable accesses to the public zone, see opinion C-228-98).


IV.2) DENIAL IN THE EVENT OF IMPOSSIBILITY TO GUARANTEE PUBLIC ACCESS

The affirmative answer to the question posed is deduced from the comments made in the preceding sections.

As noted, given the impediment to common use presented by certain sectors of the public zone due to their natural conditions, Law 6043, article 21, admits the possibility of authorizing a private use, with a double purpose: allowing the temporary utilization by the interested party in developing them, provided it does not result in significant damage to the involved resources, the environment, and adjoining lands.

And it operates on the legal premise or condition that a "zone of free transit that facilitates the public use and enjoyment of the beaches, cliffs (riscos), and estuaries (esteros) be established and the safety of pedestrians be guaranteed." The emphasis placed by the legislator on this aspect was noted above, which must be observed with strict meticulousness by the authorizing administrative authorities.

The ultimate goal that inspires it is to ensure citizens an adequate strip for free and unimpeded passage to those public spaces; never to create discriminatory privileges to privatize them de facto. Within this framework, only the private initiative that contributes to the enabling of the zone fits, insofar as it is simultaneously a means to achieve the objective of common use.

In other words, the special uses and utilizations that can be authorized are those compatible with common access to the public zone. When this is rendered impossible or is disregarded by the interested party, harmonization is not achieved, nor is the cited article applicable, and the application must be denied.

IV.2) IMPOSITION OF LIMITATIONS AND EASEMENTS ON PRIVATE PROPERTY ADJOINING THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE

Our Maritime-Terrestrial Zone Law does not contemplate, as the Spanish Coast Law (Ley de Costas) does (art. 20 et seq.), in accordance with the principle of the social function of private property (art. 33 of the Constitution), limitations on property and easements (servidumbres) on lands adjoining the seashore, in order to preserve their public use and material integrity.

This is because, as reasoned in the Statement of Motives (Exposición de Motivos) (heading 4), the guarantee of the conservation of the maritime-terrestrial public domain is not achieved only with effective action on the narrow public domain strip, but rather action on the bordering private strip is also imperative to prevent certain areas from being unjustly withdrawn from the enjoyment of the community and to prevent the negative incidence of pressure, uses, and activities on the natural environment from causing irreparable damage, of very difficult or costly repair.

Under this thesis, it institutes a singular regime in an area of influence, including legal easements (servidumbres legales) for protection, transit, and access to the sea. The transit easement (servidumbre de tránsito) affects a six-meter strip (possible to extend to twenty meters in places of difficult or dangerous transit) to guarantee public pedestrian passage or passage for surveillance and rescue vehicles. The easement for access to the sea (servidumbre de acceso al mar) ensures public and free access to the sea. It is imposed on lands bordering or contiguous to the maritime-terrestrial public domain, with variable length and width according to its nature and purpose, and is specified in coastal urban planning instruments. It is a protective technique for public use.

The Spanish Constitutional Court, in ruling 149/91, justified the existence of these easements and restrictions on property in the basic state legislation, based on the need to protect coastal assets and defend the general use that its owner is responsible for making effective, safeguarding the principle of equality.

Precedents for easements for passage, rescue, and surveillance of the shoreline are found in the repealed Coast Law (Ley de Costas) 28/1969 (arts 4, 5, and 6) and its Execution Regulation, Royal Decree 1088/1980 (arts. 7, 8, and 9).

Another example is French Law 76-1285, of December 31, 1976, developed by Decree 77-753, of July 7, 1977, which modified article 160 of title VI of book I of the Urban Planning Code to create a right-of-way easement (servidumbre de acceso público) to the maritime-terrestrial public domain, immediately adjacent to its inner limit, on adjoining private properties, with a layout and dimension determined by the law itself.

It obliges the owners of the burdened lands to tolerate free transit along the delimited strip, to refrain from performing acts that could obstruct it, and to allow the Administration to place signs indicating the location of the easement and to execute the necessary works to guarantee freedom of passage and pedestrian safety. These actions or material operations of signaling and arranging the route that the Administration deems convenient for the better and safer right of transit are not constitutive of the easement, except in cases of modification and new layout, with a case file handled by the prefect, because the easement is established automatically by the law itself, ex lege. And it is configured as a limitation on property, not compensable, except when it affects acquired rights or causes a certain and direct damage to its owner (Text of Law 76/1285 in Urban Planning Law Journal (Revista de Derecho Urbanístico) No. 52 and 53, Madrid, and Leguina, op. cit.).

In Costa Rica, according to Law 6043, the owners of lands adjoining the maritime-terrestrial zone only have a heightened obligation to protect it, due to their proximity (art. 14) and, on an optional basis, they can request the incorporation of their properties into the planning thereof, "covering at their own expense the proportional part of the respective cost and transferring gratuitously to the State the areas necessary for public uses." The buildings and installations to be carried out are indeed subject to the urban or tourism planning rules dictated by INVU and ICT (art. 15).


IV.3) INADEQUACY OF THE CIVIL RIGHT-OF-WAY EASEMENT (SERVIDUMBRE CIVIL DE PASO)

In the absence of a legal text in our legal system that burdens the private lands adjacent to the public zone with transit, if properties in the maritime-terrestrial zone become landlocked, a brief review of Private Law regulations is undertaken.

The forced easement (servidumbre forzosa) or obligation of passage, as the Civil Code (art. 395) calls it, relates two neighboring plots of different owners: one landlocked, for natural and non-intentional reasons – except for the case of art. 400 ibid., without sufficient egress to a public road, and another that supplies that necessity. It is imposed by a judicial ruling, which establishes the passage, on the property that meets the conditions pre-established by the rule, with compensation or fair recompense for the restriction, and the damages and harms (daños y perjuicios) that will be caused to it.

To obtain the ruling, which is declaratory in nature, the owner of the landlocked property must assert their right in a summary proceeding, directing their claim against the possible owners liable for the encumbrance (permissive joinder of defendants (litis consorcio pasiva)), so that the Judge, reconciling advantages and disadvantages, decides the location where the passage will be exercised, the width of which depends on the plaintiff's needs, without being able to exceed six meters or be less than two meters (doctrine of articles 396 and 398 ibidem; 420, subsection 12, of the Civil Procedure Code and opinion C-228-98, in which we refer more broadly to the legal regime of this easement).

Being an institute inherent to Common Law, for the benefit of the "owner" of the landlocked property (predominant private interest), which tends to provide it with egress to a "public way" (vía pública), through a judicial process; having a specific personal scope (owners, associates, and workers); the owners of the servient and dominant tenements being on a plane of equality, and the possibility of the owner of the servient tenement to make variations at their own cost to the manner of exercising the easement in certain circumstances, highlights the different nature of the relationship.

The aim sought here is not to provide egress to a "public way," but to allow the entire beneficiary community (indeterminate subjects; general interest) to enjoy the sea and its shore, assets of public domain (bienes de dominio público) with an exceptional legal regime, governed by Administrative Law, of which the Municipality and ICT are not "owners." Rather, the Civil Code itself prohibits personal easements, in favor of or against persons (art. 370).

And if there were interference by third parties in the ownership of adjoining lands, bearing an easement is incompatible with the prohibition against causing them damages (perjuicios) or inconveniences due to the exceptional private use under article 21; Law 6043. These considerations mean that the situation presented cannot be resolved by administrative bodies using the civil law scheme of the right-of-way easement (servidumbre de paso). Some could be overcome in the judicial venue, with a broad interpretation that grants standing to coastal Municipalities, in their capacity as administrators and "life tenants" (usufructuarias) of the assets, or from the concept of "public way" (vía pública), understood to include the fifty-meter inalienable zone, as a lawful space for free transit.

The spirit of the rule is that the Administration, when authorizing the special use of the public zone and approving the concession, can guarantee free and safe transit to the beach, cliffs (riscos), and estuaries (esteros) through the state maritime-terrestrial zone, without any obstacle, initiation of judicial processes, constraint of the rights of adjoining landowners, causing them inconvenience, or harming collective interests.

The imposition of easements is not permissible against public domain assets (opinion C-228-98).


IV.3) ADMINISTRATIVE EASEMENT (SERVIDUMBRE ADMINISTRATIVA)

The administrative easement (servidumbre administrativa) is the appropriate method for the Administration to establish a right in rem over a private property belonging to another, in favor of a public domain asset with which it borders, to serve the use for which it is intended. Its characteristics, holder, purpose, exercise, and the possibility of deploying self-help (autotutela) powers (relating to the public domain) in its defense have led legal scholars to consider the portion where the encumbrance falls as an extension of the former. The Italian Civil Code of 1942, article 825, even regulates legal easements (servidumbres legales) of general utility in the section pertaining to the public domain, and subjects to its regime the rights in rem that correspond to the State, provinces, and municipalities over the real estate of other subjects, when those rights have been constituted for the utility of some public domain asset or for achieving the public interest purposes to which they are destined.

However, the creation of this easement by administrative act, apart from the indemnification for the partial curtailment of the exclusive enjoyment of the affected property and the consequent advantage obtained, requires legal authorization (General Law of Public Administration, art. 19), which the Maritime-Terrestrial Zone Law does not contain, unlike other laws. For example, with electrical and mining easements (servidumbres), over the surface lands where the deposits subject to the exploration permit or exploitation concession granted to the miner are located, to facilitate the work (Acquisitions, Expropriations, and Constitution of Easements Law of the Costa Rican Institute of Electricity (Instituto Costarricense de Electricidad), arts. 23 and 24, not repealed by the current Expropriations Law, art. 64. Mining Code, Law 6997, arts. 6, 46 to 48; and 53 to 55 of its Regulation, Decree 15442-MIEM).

All without prejudice to the power of eminent domain (potestad expropiatoria) available to the Administration when there is a public interest, legally proven, and not a mere individual benefit, in utilizing the mentioned public sites and ensuring collective access to them (Expropriations Law, arts. 1, 13, and 14. Regarding art. 23 of Law 6043, see opinion C-174-88).


It is now appropriate to examine the voluntary establishment of public access by the adjoining landowner themselves.


IV.4) VOLUNTARY ESTABLISHMENT OF PUBLIC ACCESS

Given the absence of legal provisions that provide a basis, the Administration is barred from imposing encumbrances on private property adjacent to the public zone or restricted zone, for the purpose of satisfying the applicant's priority interest.

However, since authorization and concession are discretionary acts, in principle the Administration could grant them if the applicant and neighboring property owner voluntarily provides a reasonable space for free and safe transit to the site.

What is suitable for the public interest is the gratuitous transfer (cesión gratuita) or donation to the State of the necessary spaces; an act in which there would be a liberality on the part of the owner in transferring the part of their property that is necessary, respecting the legal width, to designate it as a public way for access to the beach, cliffs (riscos), and estuaries (esteros).

The other possibility, in theory, is the establishment of a voluntary "easement" (servidumbre) for public use. There are precedents for "legal easements" (servidumbres legales) in certain legislations. The examples of France and Spain were discussed. In Spain, the Civil Code itself, article 533, establishes a "right-of-way easement for public use in the general interest of navigation, floating, fishing, and rescue," to protect common use. Also, the Coast Law of 1969, art. 7, paragraph 4, instituted a right-of-way easement (servidumbre de paso) "to leave permanent ways of access to the beaches and maritime-terrestrial zone, upon prior corresponding indemnification," over the adjoining properties, "in the length and width that their nature and purpose demand." The Administration had to designate the lands that were encumbered.

Text reproduced by the Coast Law of 1988 (art. 28) in the legal easement for access to the sea (servidumbre legal de acceso al mar), over lands bordering or contiguous to the maritime-terrestrial domain, to ensure the public use thereof, always "in the length and width that the nature and purpose of the access demand." It differs from the transit easement (servidumbre de tránsito) (art. 27), for shoreline surveillance and rescue functions, which has a width of six and up to twenty meters, "in places of difficult or dangerous transit."

With a public use easement (servidumbre de uso público), the owner of the servient tenement assumes the obligation to guarantee its effectiveness at all times, the free, unimpeded, and continued exercise thereof, without interferences or impediments that restrict it. That is, they must refrain from acts that disturb or restrict it in any way, such as placing obstacles on the transit route, carrying out enclosure operations, etc. When, in addition to its length, the width and location of the strip must be prudently set by the Administration, it will consider the nature and purpose of the access and the principle of proportionality, so as to achieve the intended goal without excessively sacrificing individual rights.

Our country, in contrast, lacks clear and well-structured regulations on the "public use easement" (servidumbre de uso público), in the manner of the foreign precedents reviewed, so it is not recommended in this case. In addition to the fact that public use could be affected by the impossibility of applying the administrative self-defense or reopening measures existing for public routes in the event of closure or narrowing, and by the tendency of private individuals to restrict passage or to avoid confining nuisances, especially if transfers to third parties occur.

Additional limitations may be added to the easement, compared to a public street, such as the quality and width of the route, periodic maintenance, load-bearing capacity, and superimposed infrastructure, if required (electrification, telecommunications, potable water), etc.


V.- CONCLUSIONS


From the foregoing, it is concluded:

1) The application of article 21 of Law 6043 operates on the basis that these are areas administered by the coastal Municipalities, in relation to which the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo) exercises superior vigilance over their correct use and utilization.

2) The exception it introduces applies only to sectors whose natural conditions prevent the common use of the public zone, its priority purpose; an aspect that must be sufficiently substantiated, including with technical criteria, and is subject to the prudent appreciation of the local Municipality and the ICT regarding the suitability of the proposed development.

3) Reasoned authorizations from both institutions, in a unanimous sense, do not exempt the applicant from processing the respective concession, the normal means of private use and utilization (uso y aprovechamiento privativo) of units of the maritime-terrestrial zone, which is required to carry out works or constructions permanently attached to the ground.

4) The extraordinary private use authorized by the cited article 21 must be rational, sustainable, and protect the coastal environment. Activities to be carried out in zones of tourist aptitude are subject to environmental impact assessment. Furthermore, they must not create situations that result in the de facto privatization of the areas, nor cause damages (perjuicios) to concessionaires or private owners of adjoining lands, who must be notified under the terms of article 13 of the Regulation to Law 6043.

5) The establishment of an adequate zone for free transit, for the public use and enjoyment of the beaches, estuaries (esteros), and cliffs (riscos), if any, and guaranteeing the safety of pedestrians, constitute unavoidable and collateral obligations to the expressed authorization and concession. A concessionaire who obstructs the general use of the public zone incurs a ground for expiration (caducidad) of the concession.

6) When the common use of those areas of the public zone is rendered impossible because it adjoins a duly registered private property, the application for authorization and concession must be denied. The impediment would be overcome if the adjoining private owner were willing to transfer gratuitously or donate to the State the reasonable portion of land that was necessary, in the judgment of the Administration and respecting the legal width, to designate it as a public way, with safe access to said spaces.

7) The constitution of a "public use easement" (servidumbre de uso público) is not recommended, because the legislation governing the matter lacks clear and well-structured provisions regarding that institution; the Administration lacks self-defense powers, and it entails other possible limitations and difficulties.

The civil law scheme of the right-of-way easement (servidumbre de paso) is not suitable for resolving the situation administratively.


Yours sincerely,


 

 

Dr. José J. Barahona Vargas

Director Attorney

Agro-Environmental Law Area


 

JJBV/fmc