OJ-061-2001 — Legislative Approval of Ecotourism Concessions for Isla CaballoAprobación legislativa de concesiones ecoturísticas en la Isla Caballo

Opinión Jurídica : 061 - J   del 29/05/2001   


O. J.-061-2001
29 de mayo del 2001
 
 
 
Diputado
Jorge Eduardo Sánchez Sibaja
Presidente
Comisión Permanente de
Gobierno y Administración
Asamblea Legislativa
 
Estimada señor:

    Con aprobación del señor Procurador General de la República, contesto el fax recibido el
diecisiete del mes en curso, mediante el cual esa Comisión solicita nuestro criterio acerca del
proyecto de "Aprobación de las Concesiones para el Desarrollo Ecoturístico de la Isla Caballo,
otorgadas por la Municipalidad de Puntarenas", (expediente N° 14.135), publicado en La Gaceta N° 3
del 4 de enero del 2001.



     Se indica que en caso de no dar respuesta dentro del plazo de ocho días hábiles la Comisión
asumirá nuestra conformidad con los alcances del proyecto consultado.




    Con relación a lo anterior, se anotan los siguientes comentarios:




 




I.- ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO



     Cabe hacer una primera observación respecto del apercibimiento con que se nos solicita parecer.
Previa aclaración de que siempre hemos evacuado las audiencias que la Asamblea Legislativa nos
otorga sobre distintos Proyectos de Ley, debe acotarse que ante a falta de respuesta en el presente
caso no procedería asumir nuestra conformidad con el proyecto consultado, pues la normativa costera
no prevé ese trámite con aprobación de concesiones bajo las consecuencias señaladas.



     Antes bien, el artículo 5° de nuestra Ley Orgánica excluye de los asuntos consultables los
propios de los órganos administrativos que tienen una jurisdicción especial establecida por ley;
supuesto en que se hallan los que están pendientes de resolver ante las distintas instancias, pues
por vía de un dictamen de obligatorio acatamiento ejerceríamos, de manera indirecta, funciones de
administración activa. Esa doctrina es aplicable a la aprobación dentro de un procedimiento
administrativo de concesión de dominio público.



     Por tanto, tratándose de un acto inherente a la Asamblea Legislativa, insustituible por esta
Institución, a través de dictamen, se emite una opinión jurídica no vinculante, a manera de
consideraciones generales en torno al Proyecto consultado, en afán de colaborar con ese Poder en el
desempeño de sus funciones.




 




II.- OBJETO DEL PROYECTO



     Acorde con la publicación hecha en La Gaceta N° 3 del 4 de abril del 2001, al Proyecto tiende a
la "Aprobación de las concesiones para el desarrollo ecoturístico de la Isla Caballo otorgadas por
la Municipalidad de Puntarenas", cinco en total, y consta de un único artículo, que señala como
objeto de la presente ley lograr la aprobación de las concesiones y fija al final la fecha en que
rige, a partir de la publicación.



     Se sugiere seguir a la formalidad de la Exposición de Motivos, en que se dé cuenta de la
observancia de trámites y requisitos legales; de un primer artículo, que de modo categórico imparta
o deniegue la aprobación, según sea la voluntad legislativa, y el segundo sobre la fecha desde la
que cobra vigencia.



     Los contratos se otorgan a las sociedades Corporación Palma Dorada P. D. Sociedad de
Responsabilidad Limitada, Desarrollos Isla Caballo I. C. S. R. L., Inversiones Joya del Golfo J. G.,
S. A., Inversiones Punta Paraíso P. P., S. R. L. y Playa Culzer S. R. L para diversos usos:
comercial, hotelero, residencial, servicios turísticos, hotelero, observación, mirador y de
protección; todas por un plazo de veinte años.



     Conviene detenernos este punto. Partiendo del destino de los bienes de uso público, se sabe,
sólo con un acto legitimador de la Administración (permisos de uso o autorizaciones demaniales y
concesión) pueden los particulares ejercer usos no comunes sobre el dominio público.



     En lo que interesa, la concesión configura el título por el que la Administración concedente
habilita a un particular (persona física o jurídica) a realizar, en beneficio propio y de la
colectividad, una utilización privativa o excluyente de una parcela de ese demanio.



     Es la figura propia para desarrollos turísticos como los aquí pretendidos, que implican la
realización de obras o edificaciones permanentes, de cierta envergadura. Conlleva una utilización
más intensa y de mayor estabilidad que la que consiente la autorización, confiriéndole al titular un
derecho nuevo, de carácter real administrativo, para uso y disfrute del bien, en las condiciones
estipuladas por ley, el acto de otorgamiento y el respectivo contrato (vid. arts. 39 de la Ley 6043;
2 inc. j de su Reglamento). Derecho que es oponible erga omnes, inscribible en el Registro Público,
de contenido patrimonial y transmisible, con aquiescencia escrita de la Administración.



     No obstante, se aprecia en este caso que mientras las concesiones versan sobre áreas de la zona
restringida, como es lo correcto, en algunas se describen colindancias hasta el Océano Pacífico y el
Golfo de Nicoya, sea incluyendo la Zona Pública, lo que no es posible (arts. 20 y 39; Ley 6043) y
revela una evidente contradicción. Están en esa situación los inmuebles a concesionar a Desarrollos
Isla Caballo I. C. S. R. L., Inversiones Joya del Golfo J. G. S. R. L. e Inversiones Punta Paraíso
P. P. S. R. L.



     En general, se sugiere revisar la indicación de los linderos asignados a los inmuebles, pues
con frecuencia se consignan nombres de las demás solicitantes o de la Municipalidad de Puntarenas, a
título personal, cual si fueran dueñas, cuando en realidad los límites son la zona marítimo
terrestre, de propiedad estatal, ya sea en concesión a otra sociedad o bajo administración
municipal.



     Ha de corroborarse que con los términos de "áreas de protección" a que se destinan ciertos
lotes no se incluyan espacios a que se refiere el artículo 33 de la Ley Forestal o administradas por
el Ministerio del Ambiente.




 




III.- APROBACIÓN LEGISLATIVA DE LAS CONCESIONES EN ISLAS MARÍTIMAS



     Las islas e islotes marítimos forman parte de la zona marítimo-terrestre, siendo zona pública o
de uso común la franja de cincuenta metros de ancho contigua a la línea de pleamar ordinaria, y zona
restringida los demás terrenos insulares, susceptibles de concesión por las municipalidades, excepto
las islas que tienen un régimen especial, como la Isla del Coco, Isla San Lucas, Isla del Caño, Isla
Cabo Blanco dentro de la Reserva Natural Absoluta del mismo nombre e Islas Guayabo, Negritos y
Pájaros. Los manglares, especie de humedal, constituyen zona pública (arts. 5° de la Constitución;
3, 9, 10, 11, 39, 73 y 78 de la Ley 6043; Ley 6215 de 1978, Ley 6794 de 1982, Decretos números 13632
de 3 de mayo de 1982 y 23775 de 3 de octubre de 1994).



     Por la singular ubicación de las islas e islotes marítimos y su importancia para el país en
diversas áreas (ejercicio de la soberanía, defensa y seguridad, valía y protección de sus recursos
naturales o culturales, belleza escénica y ponderación de beneficios-costos, controles migratorios,
de tráfico de drogas, navegación, socorro o salvamento, etc.), el legislador se ha reservado la
fiscalización de las concesiones que las involucren.



     Las concesiones para uso turístico o no turístico (O. J. 096-2000) que comprendan –en forma
total o parcial- islas marítimas necesitan aprobación legislativa, a tenor de lo dispuesto en la Ley
6043:



 "Artículo 42.- Las concesiones en áreas turísticas requieren la aprobación del Instituto
Costarricense de Turismo. En las demás áreas de la zona marítimo terrestre la aprobación
corresponderá al Instituto de Desarrollo Agrario.



 Estos Institutos no podrán denegar la aprobación, salvo que ésta viole la ley, lo que deberá
indicar expresamente, en forma razonada.



 Si la concesión se refiere a una isla o islote marítimos, o parte de las mismas, será necesaria la
aprobación de la Asamblea Legislativa".



     Los proyectos de desarrollo turístico en islas e islotes declarados turísticas, también
requieren "autorización legislativa" (artículo 37 ibid.).



     En la especie, no se trata de una autorización previa, sino de una aprobación posterior;
control que, como ha hecho ver la Sala Primera de la Corte- puede versar sobre "la legalidad del
acto o sobre la oportunidad o conveniencia" (sentencia N° 146 de 14 horas 40 minutos del 16 de
diciembre de 1983). Criterio adoptado por la Procuraduría para la aprobación legislativa en
concesiones de islas e islotes marítimos indicando que envuelve una revisión de la legalidad de
concesión y "sobre todo de su oportunidad y conveniencia a los fines del interés nacional" (dictamen
C-212-98).



     Tras valorar su legalidad y conveniencia, y admitirlo como bueno, la aprobación le otorga
eficacia al acto controlado, suspendida hasta que ésta se produzca (artículo 145.4 de la Ley General
de la Administración Pública). Sin embargo, la declaración de voluntad del órgano aprobante se
circunscribe a aprobar o rechazar el acto o contrato, sin reformarlo.



     Asimismo, se ha aclarado que la aprobación legislativa es indispensable para la concesión de
islas e islotes marítimos situados en el mar territorial al momento de promulgarse la Ley 6043,
medido éste desde la línea de bajamar a lo largo de la costa, de acuerdo con el Convenio sobre el
Mar Territorial y la Zona Contigua, Ley 5031, artículo 3°, dentro del que están las islas del Golfo
de Nicoya; no así para las que se encuentran en el continente (dictámenes C-038-97, C-042-97 y
C-212-98).



     A esto se agrega, un valioso precedente de la Sala Constitucional, la resolución N° 7327-97, de
las 15 horas 12 minutos del 31 de octubre de 1997, que resumimos así: Primero, la Convención de las
Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (Ley 7291de 1992), al incorporarse a nuestro ordenamiento
por aprobación legislativa, es un "parámetro de constitucionalidad de primer orden jerárquico para
valorar la normativa interna de rango legal y reglamentario". Segundo, hay, y ese Convenio los
prevé, dos métodos para fijar la línea de base o límite interior del mar territorial: la línea de
base normal, definida por la línea de bajamar ordinaria, y las líneas de base rectas, cuando existan
grandes aberturas y escotaduras en las costas, o franjas de islas a lo largo de la costa.



 Tercero, el país adoptó ambos sistemas, pero por vía del Decreto Ejecutivo N° 18581-RE de 14 de
octubre de 1988. Cuarto, la Constitución, en el artículo 6°, optó por el primero de ellos, y "no es
posible utilizar método distinto a la medición de la ‘línea de bajamar a lo largo de sus costas’,
sobre todo si ello conduce a lesionar su propia soberanía". Quinto, para la integridad territorial,
en la modalidad de las zonas marinas, existe reserva de ley. Sexto, el citado Decreto es contrario
al artículo 6° constitucional y a la Convención, porque viola el principio de reserva de ley.



 Séptimo, las Islas del Golfo de Nicoya y cualesquiera otras que se encuentren en las aguas
territoriales costarricenses están reguladas por la Ley N° 60434, sobre la Zona Marítimo Terrestre,
sin que la determinación de las líneas de bases rectas que hace el Decreto Ejecutivo N° 18581-RE
pueda modificar su régimen. Octavo, las islas, islotes y peñascos marítimos, así como toda tierra o
formación natural que sobresalga del nivel del océano, dentro del mar territorial de la República, a
que se refiere el artículo 9 de la Ley 6043, precisan de aprobación legislativa para ser otorgadas
en concesión.




 




IV.- REQUISITOS DE LA CONCESIÓN Y PRINCIPALES ETAPAS PROCEDIMENTALES



     Es de interés pasar revista, aunque sea en forma sucinta, a los requisitos para obtener una
concesión en la zona marítimo terrestre, tema que se ha abordado en varios pronunciamientos de la
Procuraduría, como son los dictámenes C-144-93, C-100-95, C-123-96, C-097-97, C-006-98, C-011-99 y
O. J.- 096-2000, entre otros.



     Esos requisitos están dispersos en la Ley 6043 y su Reglamento, exhibiendo una reprochable
falta de sistematización. Los básicos, son: declaratoria de aptitud turística o no turística de la
zona por parte del Instituto Costarricense de Turismo, a publicar en la Gaceta (artículo 27 de la
Ley); demarcación de la Zona Pública por el Instituto Geográfico Nacional, publicada en el Diario
Oficial (artículos 62 y 63 del Reglamento); Plan Regulador debidamente aprobado por el ICT, INVU y
la Municipalidad, y publicado en la Gaceta, al que ha de supeditarse el uso del inmueble (arts. 31 y
38 de la Ley; 17 y 19, del Reglamento); avalúo de la Tributación Directa, base del canon a fijar
(artículos 28 y 48 de la Ley y 48 a 50 del Reglamento).



     Con anterioridad, era preciso la aprobación del anteproyecto por el ICT, INVU y la
Municipalidad, acompañando los documentos exigidos por el artículo 54 del Reglamento, comprensivos
de los estudios de factibilidad, requisitos que suprimieron los Decretos números 29059-MP-MEIC-TUR
del 3 de noviembre del 2000 (art. 2°) y 29307-MP-J-MIVAH-S-MEIC-TUR del 26 de enero del 2001 (art.
13). Este rige el trámite de visados de planos para la construcción de edificaciones en la zona
marítimo terrestre.



     La solicitud debe seguir el trámite previsto y la concesión está sujeta al plazo y demás
condiciones legales establecidas (artículos 31, 41, 43, 45, 57, 58 y 65 de la Ley; 26 ss., 56, 58
ss., 66 ss del Reglamento, entre otros).



     La Ley prohibe otorgar concesiones en la zona marítimo terrestre a los funcionarios que
intervienen en su otorgamiento, o ejercen el gobierno municipal y a sus parientes próximos, hasta
segundo grado, por consanguinidad o afinidad (art. 46), y a las personas físicas o jurídicas
extranjeras o sociedades anónimas al portador, en los supuestos del artículo 47.



     Las entidades extranjeras pueden intervenir en desarrollos turísticos, siempre que se trate de
empresas turísticas, cuyo capital pertenezca en más de un cincuenta por ciento a costarricenses.
Además, quienes se propusieren realizar explotaciones turísticas en la zona marítimo terrestre deben
rendir ante la Municipalidad garantía, previamente aprobada por el Instituto Costarricense de
Turismo, de la debida ejecución de sus proyectos (arts. 31 y 33 ibid).



     Es obligatorio también ofrecer hasta una cuarta parte en concesiones, para fines de
esparcimiento, descanso y vacaciones, a las organizaciones sociales mencionados en el artículo 57,
inciso c, de la Ley 6043; requisito del que debe revisarse su acatamiento. El terreno se calcula
sobre el área neta a otorgar en concesión, lo que significa excluir los espacios destinados a usos
públicos, y con una calidad promedio al resto de la zona (art. 66 de su Reglamento).



     Por remisión del artículo 48 de la Ley 6043, el trámite de la solicitud de concesión se pauta
en el Reglamento (arts. 26 y sigts.). Las etapas principales, a partir de su debida presentación en
fórmula oficial, con aporte de plano catastrado del inmueble (artículo 44 del Reglamento a la Ley
del Catastro) y cumpliendo los demás requisitos; la inspección de campo para constatar las
características del inmueble y ajuste del uso al Plan Regulador; publicación del edicto en la
Gaceta, otorgando a los interesados el plazo de treinta días hábiles para formular oposiciones;
citación de comparecencia en caso de suscitarse éstas, en la que se evacuarán las pruebas que se
aporten; confección del proyecto de resolución sobre el otorgamiento o denegatoria de la concesión,
por el Alcalde, hayan o no oposiciones, el que se elevará al Concejo Municipal.



     Va sobreentendido que la Municipalidad no puede conocer del mérito de la solicitud sin
resolver, en forma razonada, la suerte de la oposición. Al otorgamiento de la concesión, suceden la
comunicación al interesado, firma del contrato, aprobación, depósito de la primera anualidad del
canon y la inscripción registral.



     Para su aprobación, el original del contrato de concesión y copia del expediente, con todos los
documentos que sirvieron de base, deben enviarse al Instituto Costarricense de Turismo o el
Instituto de Desarrollo Agrario, según corresponda, o la Asamblea Legislativa, en las solicitudes de
concesión de islas o islotes marítimos (arts. 43 y 46 del Reglamento a la Ley 6043, reformados).



     En los artículos 46 y 65 del Reglamento a la Ley 6043, textos actuales, se enumeran los
requisitos que debe contener el contrato de concesión y las dimensiones de los lotes en zonas
declaradas turísticas.




V.- OTROS ASPECTOS PUNTUALES A VALORAR POR LA ASAMBLEA




    Por último, se recomienda a la Asamblea valorar dos aspectos puntuales:



 a) La conveniencia de aprobar los contratos de concesión a las cinco sociedades solicitantes,
habida cuenta del grupo de interés económico que conforman y la gran extensión de terreno que
abarcan.



     Nótese que su representante legal es la misma persona y que en el Proyecto, aparte sobre el
"Compromiso de los gestores", se afirma que estos "…son una empresa con capital norteamericano", lo
que evidencia su comunidad de intereses. Es lo que la doctrina conoce como "teoría de la unidad de
la empresa", que si bien admite la personalidad jurídica de cada una de las sociedades integrantes,
propugna por su consideración unitaria cuando prevaliéndose de su individualidad formal pretenden
incurrir en un abuso de derecho o fraude de ley.



     Pese al vacío legislativo en la materia, la ponderación puede hacerse, entre otros criterios, a
la luz de la concentración o acaparamiento de terrenos que podría producir en dichas empresas.



     En esta línea, se recuerda el principio de distribución equitativa y utilización racional de la
tierra que deben procurar los planes de desarrollo o planes reguladores en la zona marítimo
terrestre (arts. 50 y 74 de la Constitución; 57, inciso a, de la Ley 6043 y votos de la Sala
Constitucional números 550-95, 3016, 3120 y 3121, todos de 1995, a manera de ejemplos), para
asegurar el acceso a esos bienes y aprovechamiento privativo por un mayor número de personas; así
como la prohibición de otorgar más de una concesión a las personas físicas o grupo familiar (art. 57
inc. e; Ley 6043). Norma ésta hace un distingo con relación a las personas jurídicas, de dudosa
constitucionalidad frente al principio de igualdad y razonabilidad.



 b) En vista de que el acápite titulado la Concepción del Proyecto se anota el interés en el
desarrollo de "una marina para lograr captar parte importante de los yates que visitan Costa Rica",
en evento de que se imparta aprobación ha de dejarse a salvo la necesidad de cumplir para ello con
el procedimiento y requisitos establecidos en la Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas
(N° 7744 de 19 de diciembre de 1997) y su Reglamento (Decreto N° 27030 de 20 de mayo de 1998,
reformado por el Decreto N° 27954 del 17 de junio de 1999).




 




VI.- CONCLUSIONES:




    De lo expuesto, se concluye:



 A) La legislación costera no prevé con motivo de la aprobación de concesiones en islas o islotes
marítimos la posibilidad de asumir, ante una falta de respuesta, nuestra total conformidad con el
Proyecto, lo que resulta improcedente.



 B) Tratándose de un acto del exclusivo resorte de la Asamblea Legislativa e insustituible por esta
Institución, a modo de opinión jurídica no vinculante, se hacen las siguientes consideraciones
generales:



 1) La concesión de uso de dominio público en la Isla Caballo requiere aprobación legislativa, por
estar dentro de las previsiones de los artículos 6° de la Constitución, 9° y 42 de la Ley 6043.



 2) El acto de aprobación legislativa puede versar sobre la legalidad, oportunidad o conveniencia de
la concesión.



 3) A fin de coadyuvar en la revisión de los aspectos de legalidad, se deja constancia de los
requisitos básicos de la concesión y las principales etapas procedimentales.



 4) Como cuestión de forma, se sugiere seguir a la formalidad de la Exposición de Motivos, en que se
dé cuenta de la observancia de trámites y requisitos legales; de un primer artículo, que de manera
categórica imparta o deniegue la aprobación, según sea la voluntad legislativa, y el segundo sobre
la fecha desde la que cobra vigencia.



 5) Se hace notar que mientras las concesiones versan sobre áreas de la zona restringida, como es lo
correcto, en los casos de Desarrollos Isla Caballo I. C. S. R. L., Inversiones Joya del Golfo J. G.
S. R. L. e Inversiones Punta Paraíso P. P. S. R. L. se describen colindancias hasta el Océano
Pacífico y el Golfo de Nicoya, sea incorporando la Zona Pública, lo que no es posible (arts. 20 y
39; Ley 6043) y revela una evidente contradicción.



 6) Se sugiere revisar la indicación de los linderos asignados a los inmuebles, pues con frecuencia
se consignan nombres de las demás solicitantes o de la Municipalidad de Puntarenas, a título
personal, cual si fueran dueñas, cuando en realidad los límites son la zona marítimo terrestre, de
propiedad estatal, ya en concesión a otra sociedad o bajo administración municipal.



 7) Ha de corroborarse que con los términos de "áreas de protección" a que se destinan ciertos
lotes, no se incluyan espacios a que se refiere el artículo 33 de la Ley Forestal o administrados
por el Ministerio del Ambiente y Energía.




8) Por último, se recomienda a la Asamblea valorar dos aspectos puntuales:



 a) La conveniencia de aprobar los contratos de concesión a las cinco sociedades solicitantes,
habida cuenta del grupo de interés y la concentración de terrenos que en éstas produciría y la gran
extensión que abarcan;



 b) En el evento de que se imparta aprobación, ha de dejarse a salvo la necesidad de cumplir, para
el desarrollo de marinas, con el procedimiento y requisitos establecidos en la Ley de Concesión y
Operación de Marinas Turísticas, N° 7744 del 19 de diciembre de 1997, y su Reglamento, Decreto N°
27030 de 20 de mayo de 1998 y su reforma.




 




De usted, atentamente,



 
 
Dr. José J. Barahona Vargas
Procurador Director
Area de Derecho Agrario y Ambiental

Legal Opinion: 061 - J of 05/29/2001

O. J.-061-2001
May 29, 2001

Deputy
Jorge Eduardo Sánchez Sibaja
President
Permanent Commission on
Government and Administration
Legislative Assembly

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to the fax received on the seventeenth of this month, through which this Commission requests our opinion on the draft bill for the "Approval of Concessions for the Ecotourism Development of Isla Caballo, granted by the Municipality of Puntarenas" (expediente N° 14.135), published in La Gaceta N° 3 of January 4, 2001.

It is indicated that if no response is given within the eight-business-day period, the Commission will assume our conformity with the scope of the consulted draft bill.

In relation to the above, the following comments are noted:

I.- SCOPE OF THIS PRONOUNCEMENT

A first observation must be made regarding the warning with which our opinion is requested. Prior to clarifying that we have always responded to the hearings that the Legislative Assembly grants us on various draft bills, it must be pointed out that, in the absence of a response in the present case, it would not be appropriate to assume our conformity with the consulted draft bill, since coastal regulations do not provide for that procedure with the approval of concessions under the indicated consequences.

Rather, Article 5 of our Organic Law excludes from consultable matters those pertaining to administrative bodies that have a special jurisdiction established by law; a situation in which those matters pending resolution before the various instances find themselves, since by way of a mandatory opinion we would be exercising, indirectly, active administration functions. This doctrine is applicable to the approval, within an administrative procedure, of a public domain concession.

Therefore, as this is an act inherent to the Legislative Assembly, irreplaceable by this Institution through an opinion, a non-binding legal opinion is issued, by way of general considerations regarding the consulted draft bill, in an effort to collaborate with that Branch of Government in the performance of its functions.

II.- PURPOSE OF THE DRAFT BILL

According to the publication made in La Gaceta N° 3 of April 4, 2001, the draft bill aims at the "Approval of the concessions for the ecotourism development of Isla Caballo granted by the Municipality of Puntarenas," five in total, and consists of a single article, which indicates as the purpose of this law the achievement of the approval of the concessions and sets at the end the date on which it takes effect, upon publication.

It is suggested to follow the formality of the Statement of Reasons (Exposición de Motivos), which should provide an account of the observance of procedures and legal requirements; a first article, which categorically grants or denies approval, according to the legislative will; and a second article on the date from which it takes effect.

The contracts are granted to the companies Corporación Palma Dorada P. D. Sociedad de Responsabilidad Limitada, Desarrollos Isla Caballo I. C. S. R. L., Inversiones Joya del Golfo J. G., S. A., Inversiones Punta Paraíso P. P., S. R. L., and Playa Culzer S. R. L. for various uses: commercial, hotel, residential, tourist services, hotel, observation, viewpoint, and protection; all for a term of twenty years.

It is advisable to pause at this point. Starting from the purpose of public-use goods, it is known that only with a legitimizing act from the Administration (use permits or public domain authorizations (permisos de uso o autorizaciones demaniales) and concessions) can private parties exercise non-common uses over the public domain.

As it concerns here, the concession constitutes the title by which the granting Administration enables a private party (natural or legal person) to carry out, for their own benefit and that of the community, a private or exclusive use of a parcel of that public domain.

It is the appropriate instrument for tourist developments such as those intended here, which involve the construction of permanent works or buildings of a certain scale. It entails a more intense use and greater stability than that allowed by an authorization, conferring on the holder a new right, of an administrative real estate nature, for the use and enjoyment of the property, under the conditions stipulated by law, the granting act, and the respective contract (see arts. 39 of Ley 6043; 2 subsection j of its Reglamento). This right is enforceable erga omnes, registrable in the Public Registry, of patrimonial content, and transferable, with the written consent of the Administration.

However, it is observed in this case that while the concessions relate to areas of the restricted zone, which is correct, some describe boundaries up to the Pacific Ocean and the Gulf of Nicoya, thus including the Public Zone, which is not possible (arts. 20 and 39; Ley 6043) and reveals a clear contradiction. The properties to be concessioned to Desarrollos Isla Caballo I. C. S. R. L., Inversiones Joya del Golfo J. G. S. R. L., and Inversiones Punta Paraíso P. P. S. R. L. are in this situation.

In general, it is suggested to review the indication of the boundaries assigned to the properties, since the names of the other applicants or the Municipality of Puntarenas are frequently recorded, in a personal capacity, as if they were owners, when in reality the boundaries are the maritime-terrestrial zone, which is state property, whether concessioned to another company or under municipal administration.

It must be confirmed that the terms "protection areas" (áreas de protección) designated for certain lots do not include spaces referred to in Article 33 of the Ley Forestal or areas administered by the Ministry of the Environment.

III.- LEGISLATIVE APPROVAL OF CONCESSIONS ON MARITIME ISLANDS

Maritime islands and islets form part of the maritime-terrestrial zone, with the fifty-meter-wide strip contiguous to the ordinary high tide line being a public zone or common use zone, and the remaining insular lands being a restricted zone, susceptible to concession by the municipalities, except for islands that have a special regime, such as Isla del Coco, Isla San Lucas, Isla del Caño, Isla Cabo Blanco within the Absolute Natural Reserve of the same name, and Islas Guayabo, Negritos, and Pájaros. Mangroves, a type of wetland, constitute a public zone (arts. 5 of the Constitution; 3, 9, 10, 11, 39, 73, and 78 of Ley 6043; Ley 6215 of 1978, Ley 6794 of 1982, Decretos numbers 13632 of May 3, 1982, and 23775 of October 3, 1994).

Due to the unique location of maritime islands and islets and their importance to the country in various areas (exercise of sovereignty, defense and security, value and protection of their natural or cultural resources, scenic beauty and weighing of benefits-costs, immigration controls, drug trafficking, navigation, aid or rescue, etc.), the legislator has reserved the oversight of concessions involving them.

Concessions for tourist or non-tourist use (O. J. 096-2000) that include – in whole or in part – maritime islands require legislative approval, pursuant to the provisions of Ley 6043:

"Article 42.- Concessions in tourist areas require the approval of the Instituto Costarricense de Turismo. In the other areas of the maritime-terrestrial zone, approval shall correspond to the Instituto de Desarrollo Agrario.

These Institutes may not deny approval, except when it violates the law, which must be expressly indicated, in a reasoned manner.

If the concession refers to a maritime island or islet, or part thereof, the approval of the Legislative Assembly shall be necessary."

Tourist development projects on islands and islets declared tourist also require "legislative authorization" (Article 37 ibid.).

In this case, it is not a matter of prior authorization, but of subsequent approval; a control that, as the First Chamber of the Court has pointed out, can concern "the legality of the act or its opportunity or convenience" (judgment N° 146 of 14:40 on December 16, 1983). This criterion has been adopted by the Attorney General's Office for legislative approval in concessions of maritime islands and islets, indicating that it involves a review of the legality of the concession and "above all of its opportunity and convenience for the purposes of national interest" (opinion C-212-98).

After assessing its legality and convenience, and admitting it as good, the approval grants efficacy to the controlled act, which is suspended until it is produced (Article 145.4 of the Ley General de la Administración Pública). However, the declaration of will of the approving body is limited to approving or rejecting the act or contract, without reforming it.

Likewise, it has been clarified that legislative approval is indispensable for the concession of maritime islands and islets located in the territorial sea at the time of the enactment of Ley 6043, measured from the low-water line along the coast, in accordance with the Convention on the Territorial Sea and the Contiguous Zone, Ley 5031, Article 3, within which are the islands of the Gulf of Nicoya; but not for those located on the continent (opinions C-038-97, C-042-97, and C-212-98).

To this is added a valuable precedent from the Constitutional Chamber, resolution N° 7327-97, of 15:12 on October 31, 1997, which we summarize as follows: First, the United Nations Convention on the Law of the Sea (Ley 7291 of 1992), upon being incorporated into our legal system by legislative approval, is a "parameter of constitutionality of the highest hierarchical order for assessing internal regulations of legal and regulatory rank." Second, there are, and this Convention provides for, two methods for fixing the baseline or inner limit of the territorial sea: the normal baseline, defined by the ordinary low-water line, and straight baselines, when there are deep indentations and cuts in the coasts, or fringes of islands along the coast.

Third, the country adopted both systems, but through Decreto Ejecutivo N° 18581-RE of October 14, 1988. Fourth, the Constitution, in Article 6, opted for the first of these, and "it is not possible to use a method other than the measurement of the ‘low-water line along its coasts,’ especially if this leads to harming its own sovereignty." Fifth, for territorial integrity, in the modality of marine zones, there is a reservation of law. Sixth, the cited Decreto is contrary to Article 6 of the Constitution and the Convention, because it violates the principle of reservation of law.

Seventh, the Islands of the Gulf of Nicoya and any others that are within Costa Rican territorial waters are regulated by Law N° 60434, on the Maritime Terrestrial Zone, without the determination of the straight baselines made by Decreto Ejecutivo N° 18581-RE being able to modify their regime. Eighth, maritime islands, islets, and rocks, as well as all land or natural formation that protrudes above the ocean level, within the territorial sea of the Republic, referred to in Article 9 of Ley 6043, require legislative approval to be granted in concession.

IV.- REQUIREMENTS FOR THE CONCESSION AND MAIN PROCEDURAL STAGES

It is of interest to review, even if in a succinct manner, the requirements for obtaining a concession in the maritime-terrestrial zone, a topic that has been addressed in several pronouncements of the Attorney General's Office, such as opinions C-144-93, C-100-95, C-123-96, C-097-97, C-006-98, C-011-99, and O. J.- 096-2000, among others.

These requirements are dispersed throughout Ley 6043 and its Reglamento, exhibiting a reprehensible lack of systematization. The basic ones are: declaration of tourist or non-tourist suitability of the zone by the Instituto Costarricense de Turismo, to be published in La Gaceta (Article 27 of the Law); demarcation of the Public Zone by the Instituto Geográfico Nacional, published in the Official Gazette (Articles 62 and 63 of the Reglamento); a Regulatory Plan (Plan Regulador) duly approved by the ICT, INVU, and the Municipality, and published in La Gaceta, to which the use of the property must be subject (arts. 31 and 38 of the Law; 17 and 19, of the Reglamento); appraisal by the Direct Taxation Office (Tributación Directa), the basis for the canon to be set (Articles 28 and 48 of the Law and 48 to 50 of the Reglamento).

Previously, the approval of the preliminary project by the ICT, INVU, and the Municipality was required, accompanied by the documents required by Article 54 of the Reglamento, including feasibility studies, requirements that were eliminated by Decretos numbers 29059-MP-MEIC-TUR of November 3, 2000 (art. 2) and 29307-MP-J-MIVAH-S-MEIC-TUR of January 26, 2001 (art. 13). This governs the procedure for the approval of plans for the construction of buildings in the maritime-terrestrial zone.

The application must follow the prescribed procedure, and the concession is subject to the term and other established legal conditions (Articles 31, 41, 43, 45, 57, 58, and 65 of the Law; 26 et seq., 56, 58 et seq., 66 et seq. of the Reglamento, among others).

The Law prohibits granting concessions in the maritime-terrestrial zone to officials who participate in their granting, or who exercise municipal government, and to their close relatives, up to the second degree, by consanguinity or affinity (art. 46), and to foreign natural or legal persons or bearer-share corporations, in the cases provided for in Article 47.

Foreign entities may participate in tourist developments, provided they are tourist companies whose capital belongs more than fifty percent to Costa Ricans. Furthermore, those who propose to carry out tourist operations in the maritime-terrestrial zone must provide the Municipality with a guarantee, previously approved by the Instituto Costarricense de Turismo, for the proper execution of their projects (arts. 31 and 33 ibid).

It is also mandatory to offer up to one-fourth of the concessions, for recreation, rest, and vacation purposes, to the social organizations mentioned in Article 57, subsection c, of Ley 6043; a requirement whose compliance must be reviewed. The land is calculated based on the net area to be granted in concession, which means excluding spaces intended for public uses, and with an average quality relative to the rest of the zone (art. 66 of its Reglamento).

By remission from Article 48 of Ley 6043, the processing of the concession application is prescribed in the Reglamento (arts. 26 et seq.). The main stages are, starting from its proper submission on an official form, with the contribution of a cadastral map of the property (Article 44 of the Reglamento to the Ley del Catastro) and fulfilling the other requirements; the field inspection to verify the characteristics of the property and alignment of the use with the Regulatory Plan; publication of the edict in La Gaceta, granting interested parties a period of thirty business days to formulate objections; summons to a hearing if these arise, in which the evidence provided will be evaluated; preparation of the draft resolution on the granting or denial of the concession, by the Mayor, whether or not there are objections, which will be submitted to the Municipal Council.

It is understood that the Municipality cannot address the merits of the application without resolving, in a reasoned manner, the outcome of the objection. The granting of the concession is followed by notification to the interested party, signing of the contract, approval, deposit of the first annual payment of the canon, and registration.

For its approval, the original of the concession contract and a copy of the expediente, with all the supporting documents, must be sent to the Instituto Costarricense de Turismo or the Instituto de Desarrollo Agrario, as appropriate, or to the Legislative Assembly, in the case of requests for concession of maritime islands or islets (arts. 43 and 46 of the Reglamento to Ley 6043, as amended).

Articles 46 and 65 of the Reglamento to Ley 6043, current texts, enumerate the requirements that the concession contract must contain and the dimensions of the lots in zones declared tourist.

V.- OTHER SPECIFIC ASPECTS TO BE ASSESSED BY THE ASSEMBLY

Finally, it is recommended that the Assembly assess two specific aspects:

a) The advisability of approving the concession contracts for the five applicant companies, considering the economic interest group they form and the large expanse of land they encompass.

Note that their legal representative is the same person and that in the draft bill, under the section on the "Commitment of the developers," it states that these "...are a company with North American capital," which evidences their community of interests. This is what legal doctrine knows as the "theory of the unity of the enterprise," which, while acknowledging the legal personality of each constituent company, advocates for their unitary consideration when, taking advantage of their formal individuality, they attempt to engage in an abuse of right or fraud of law.

Despite the legislative vacuum on the matter, the weighing can be done, among other criteria, in light of the concentration or hoarding of lands that could be produced by said companies.

Along these lines, the principle of equitable distribution and rational use of land, which development plans or regulatory plans in the maritime-terrestrial zone must pursue (arts. 50 and 74 of the Constitution; 57, subsection a, of Ley 6043 and votes of the Constitutional Chamber numbers 550-95, 3016, 3120 and 3121, all from 1995, as examples), is recalled, to ensure access to these goods and private use by a greater number of people; as well as the prohibition of granting more than one concession to natural persons or a family group (art. 57 subsection e; Ley 6043). This rule makes a distinction regarding legal persons, of dubious constitutionality vis-à-vis the principle of equality and reasonableness.

b) In view of the fact that the section titled Conception of the Project notes the interest in the development of "a marina to capture an important part of the yachts that visit Costa Rica," in the event that approval is granted, the need to comply with the procedure and requirements established in the Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas (N° 7744 of December 19, 1997) and its Reglamento (Decreto N° 27030 of May 20, 1998, amended by Decreto N° 27954 of June 17, 1999) must be safeguarded.

VI.- CONCLUSIONS:

From the foregoing, it is concluded:

A) Costa Rican coastal legislation does not provide, regarding the approval of concessions on maritime islands or islets, for the possibility of assuming, in the absence of a response, our total conformity with the draft bill, which is inappropriate.

B) As this is an act within the exclusive purview of the Legislative Assembly and irreplaceable by this Institution, the following general considerations are made by way of a non-binding legal opinion:

1) The concession for public domain use on Isla Caballo requires legislative approval, as it falls within the provisions of Articles 6 of the Constitution, 9 and 42 of Ley 6043.

2) The act of legislative approval may concern the legality, opportunity, or convenience of the concession.

3) To assist in the review of legality aspects, the basic requirements for the concession and the main procedural stages are recorded.

4) As a matter of form, it is suggested to follow the formality of the Statement of Reasons (Exposición de Motivos), which should provide an account of the observance of procedures and legal requirements; a first article, which categorically grants or denies approval, according to the legislative will; and a second article on the date from which it takes effect.

5) It is noted that while the concessions relate to areas of the restricted zone, which is correct, in the cases of Desarrollos Isla Caballo I. C. S. R. L., Inversiones Joya del Golfo J. G. S. R. L., and Inversiones Punta Paraíso P. P. S. R. L., boundaries are described up to the Pacific Ocean and the Gulf of Nicoya, thus incorporating the Public Zone, which is not possible (arts. 20 and 39; Ley 6043) and reveals a clear contradiction.

6) It is suggested to review the indication of the boundaries assigned to the properties, since the names of the other applicants or the Municipality of Puntarenas are frequently recorded, in a personal capacity, as if they were owners, when in reality the limits are the maritime-terrestrial zone, which is state property, whether concessioned to another company or under municipal administration.

7) It must be confirmed that with the terms "protection areas" (áreas de protección) designated for certain lots, spaces referred to in Article 33 of the Ley Forestal or administered by the Ministry of the Environment and Energy are not included.

8) Finally, it is recommended that the Assembly assess two specific aspects:

a) The advisability of approving the concession contracts for the five applicant companies, considering the interest group and the concentration of lands this would produce in them, and the large expanse they encompass;

b) In the event approval is granted, the need to comply, for the development of marinas, with the procedure and requirements established in the Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, N° 7744 of December 19, 1997, and its Reglamento, Decreto N° 27030 of May 20, 1998, and its amendment, must be safeguarded.

Respectfully,

Dr. José J. Barahona Vargas
Deputy Attorney General
Area of Agricultural and Environmental Law