C-210-2001 — Exclusive competence of the National Museum for archaeological rescueCompetencia exclusiva del Museo Nacional para el rescate arqueológico

Dictamen : 210 del 30/07/2001   



C-210-2001




30 de julio del 2001




 




Licda. Ana Cecilia Arias Quirós




Presidenta




Comisión Arqueológica Nacional




 




Estimada señorita:



     Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta al Oficio en el cual esa
Comisión manifiesta que tradicionalmente se ha interpretado que el rescate arqueológico lo debe
realizar el Museo Nacional y así lo ha hecho por años.



     No obstante, teniendo la Comisión Arqueológica a cargo la función de velar por la observancia
de la Ley 6703, nos consulta las siguientes interrogantes:



¿ A quién corresponde el rescate arqueológico ?. ¿Puede distinguirse entre el rescate súbito y el
rescate planificado, para plantear que el primero lo ejecute el Museo y el segundo siga los mismos
trámites que un proyecto de investigación arqueológica ordinario ?. ¿Puede una fundación privada o
una persona independiente (consultor) realizar rescate arqueológico ?. ¿ Puede el Museo Nacional
delegar el rescate arqueológico en manos privadas (fundaciones o personas independientes) ?.

    A fin de contestar las interrogantes, se hacen las consideraciones que se anotan a continuación:




I.- FUNCIONES DE LA COMISIÓN ARQUEOLÓGICA NACIONAL



     Efectivamente, para velar por su cumplimiento, la Ley 6703 creó la Comisión Arqueológica
Nacional, integrada con representantes de diversos órganos y entidades estatales vinculadas al
estudio y protección de los bienes culturales: Museo Nacional, Universidad de Costa Rica, Ministerio
de Cultura (Departamento de Patrimonio Histórico), Ministerio de Educación Pública y la Comisión
Nacional Indígena. En el trámite legislativo del Proyecto se habló de que esos representantes fueran
profesionales en arqueología (expediente 8102; fs. 150 y 232).



     Asimismo, incumbe a la Comisión Arqueológica autorizar los trabajos de excavación arqueológica
a científicos o instituciones de reconocida competencia y autorizar excavaciones arqueológicas para
descubrir o explorar patrimonio arqueológico; fiscalizar las actividades del Registro Público del
Patrimonio Nacional Arqueológico; autorizar al Museo la exportación de objetos arqueológicos, con
fines de intercambio e investigación; promover la ratificación y cumplimiento de los tratados
internacionales para la protección del patrimonio arqueológico nacional, etc. (arts. 4, 15 y 24; Ley
6703, y 14 del Decreto N° 19016-C de 1989, Reglamento de la Comisión Arqueológica Nacional, art. 14.
Gaceta N° 111 del 12 de junio de 1989).




    Todo lo cual hace patente su interés en la materia objeto de consulta.




II.- RESCATE ARQUEOLÓGICO




II.1) CONCEPTO:



     En la acepción común, rescate es librar de un riesgo o peligro, poner a seguro, recobrar. En
términos generales, el rescate de bienes es una medida de protección, ante todo preventiva, contra
posibles deterioros y sustracciones indebidas que puedan sufrir por actuaciones humanas o fenómenos
naturales.



     En el campo que ahora interesa, Silva, J. E. destaca que el rescate arqueológico es una
investigación, cuyos objetivos apuntan al develamiento histórico-social de un sector, y se concibe
como la "acción destinada a recuperar la información arqueológica que un sitio o región contiene";
sea, la "liberación de áreas arqueológicas" (El rescate arqueológico como medio para reconstruir el
pasado prehispánico, conceptos preliminares. En Yaxkin, Organo de divulgación del Instituto
Hondureño de Antropología e Historia. 1983, Vol. VI, números 1 y 2, pgs. 22, 23 y 28).



     El Decreto 28174, artículo 2, inciso f), define el rescate arqueológico como "la acción
inmediata de preservar los restos detectados en la evaluación para evitar la destrucción de rasgos
culturales, estructuras arquitectónicas o sitios de importancia arqueológica, previa a la
excavación". El concepto, aparte de limitado, es confuso porque describe el rescate como un acto
previo a la excavación, y el inciso g) admite que puede ser posterior, como es lo correcto.



     En el rescate interesa el sitio arqueológico, el contexto en su conjunción espacio-tiempo y
cultura material. Integra la recuperación de la evidencia y el análisis para la reconstrucción
histórica de nuestra identidad nacional, a partir de los elementos sociales y culturales que
contribuyeron a formarla. Busca mediante la información de los grupos humanos que habitaron nuestro
país en el pasado remoto, explicar los procesos socio-culturales ocurridos en su continuum
histórico. (Arias A. C, Calvo Mora, M. y Herrera M. A., Propuesta de creación de un Centro Nacional
de Rescate, en Vínculos. Revista de Antropología del Museo Nacional de Costa Rica, Vol. 14, números
1-2. Imprenta Nacional. 1988, pg. 60 ss, y también en Arqueología de rescate, Actas de la Tercera
Conferencia del Nuevo Mundo Actas de la Tercera Conferencia del Nuevo Mundo. Edit. Abre Brecha S. A.
Caracas. 1990 cit., pgs. 390-396. Viales Hurtado, R., El Museo Nacional de Costa Rica y los albores
del discurso nacional costarricense, 1887-1900, en Vínculos 21 (1995), pg. 99 ss. Quintanilla, I. y
otros, Componente arqueológico de valoración ambiental, en mimeógrafo, Museo Nacional, 1997, pg. 7
ss. Corrales Ulloa, F., La arqueología del rescate y el Museo Nacional de Costa Rica. En Arqueología
de rescate cit., pgs. 374-376. Fonseca Zamora, O. M. La conservación y revitalización del patrimonio
cultural, ob. ult. cit., pg. 20 ss. Idem, Arias, A. C y otras, La investigación arqueológica en una
experiencia de desarrollo, pg. 157-159).



     El patrimonio cultural –se dijo en el trámite del proyecto de la Ley 6703- no es sólo los
objetos indígenas, sino lo que se interpreta de su contexto arqueológico y antropológico, en el
lugar en que estaban. Una vez que un sitio arqueológico ha sido removido, aunque las piezas se hayan
recobrado en parte, pierde un alto porcentaje del valor científico. (Expediente legislativo 8102;
intervenciones del Arq. Trejos, y del Dr. Oscar Fonseca, Coordinador de la Escuela de Antropología,
UCR, fs. 147, 148, 152 y 223).



     Los bienes culturales, "sólo adquieren su verdadero valor cuando se conocen con la mayor
precisión su origen, su historia y su medio" (Convención para impedir y prohibir e impedir el
tráfico internacional ilícito, Ley 7526 de 10 de julio de 1995, art. 5 inc. c). Es preciso
conservar, para las generaciones actuales y futuras, el contexto de toda evidencia arqueológica del
pasado humano y sus asociaciones. (Correa Arango, E. I., Arqueología de rescate sí…pero no. A
propósito de un debate en arqueología. En Boletín de Antropología, Universidad de Antioquía.
Departamento de Antropología, N° 27. Vol. 11, pg. 169-170).




II.2) COMPETENCIA



     En el caso del patrimonio arqueológico nacional, la Ley encomienda la función de rescate, en
exclusiva, al Museo Nacional, órgano desconcentrado adscrito al Ministerio de Cultura, al que le
confía la custodia de los bienes (Ley N° 7429 del 14 de setiembre de 1994,art. 1°, y dictámenes
C-159-88 y C-045-91).



     En la anterior legislación dictada faltan previsiones sobre el rescate arqueológico. Prevaleció
–se dijo- el concepto de objetos arqueológicos como artefactos para la exposición pública, sobre el
conocimiento contextual que pudieran proporcionar. Bajo esa perspectiva, el Museo Nacional se
configura como un centro recolector, clasificador, de conservación, exhibición, estudio y
adquisición de los bienes del patrimonio arqueológico nacional. (Acuerdo LX de 4 de mayo de 1887,
Decreto V del 28 de enero de 1888, Ley N° 14 de 14 de setiembre de 1923, El Decreto N° 2 de 14 de
agosto de 1917, Decreto N° 8 del 24 de junio de 1937, Ley N° 7 del 6 de octubre de 1938, Ley 1542 de
7 de marzo de 1953 y Decreto N° 11496-C de 14 de mayo de 1980). Son estos deberes y atribuciones
genéricos los que en un primer momento dan soporte a la práctica de labores de rescate al órgano
oficial del Estado.



     En la actualidad, la competencia conferida al Museo Nacional para realizar el rescate
arqueológico se halla en la Ley 6703 de 19 de enero de 1982, artículos 11 y 13. El primero manda dar
cuenta a las autoridades locales –policiales esencialmente- de todo objeto arqueológico que se
descubra en terrenos públicos y particulares, para que tomen las medidas precautorias convenientes,
en punto a la vigilancia y protección de los bienes, se entiende, y notifiquen el hecho a la
Dirección del Museo Nacional, de manera inmediata.



     El artículo 13 es el que hace alusión clara al tema: "Si al practicar excavaciones, para
ejecutar obras públicas o privadas, fueren descubiertos objetos arqueológicos, por el propio dueño o
por terceros, los trabajos deberán ser suspendidos de inmediato y los objetos puestos a disposición
del Museo Nacional. El Museo Nacional tendrá un plazo de quince días para definir la forma en que se
organizarán las labores de rescate arqueológico."



     De la interpretación armónica de las normas se desprende que el ente público encargado de
realizar las labores de rescate arqueológico es el Museo Nacional, a más de su defensa, conservación
y divulgación. (Dictámenes de la Procuraduría C-127-88 y C-134-2001. Arias A. C. y otras, ob. cit.,
pgs.60-63. Calvo, M. y otras: El marco legal en la investigación, protección, conservación y
divulgación del patrimonio arqueológico de Costa Rica, pg. 40. Quintanilla I. y otros, ob. cit., pg.
2. Corrales Ulloa, Fco, ob. cit., pg. 374).



     Está en consonancia con lo dispuesto en la Convención de París, Recomendación sobre la
conservación de los bienes culturales que la ejecución de obras públicas o privadas pueda poner en
peligro, aprobada por la Ley 4711 del 6 de enero de 1971 (Gaceta N° 8 del 13 de enero de 1971), a
tenor de la cual debe encomendarse a "organismos oficiales adecuados" la tarea de conservar, salvar
y proteger los bienes culturales que las obras públicas o privadas puedan poner en peligro (punto
20).



     Entre los ejemplos que enlista esa Convención de obras públicas o privadas que pueden
deteriorar o destruir los bienes culturales están: las obras de expansión o renovación urbanística y
similares; la construcción o modificación de carreteras; construcción de embalses con fines de riego
o producción de energía eléctrica, construcción de oleoductos y líneas de transmisión eléctrica;
trabajos agrícolas con arado profundo de la tierra, avenamiento o riego; trabajos industriales, como
construcción de aeródromos, explotación de minas, dragados, mejoramiento de canales y puertos, etc.
(punto 7).



     Es de notar que en el iter parlamentario del Proyecto que originó la Ley 6703, la entonces
Ministra de Cultura propuso en seno de la Comisión dictaminadora, de Asuntos Sociales, sustituir el
último párrafo así: "Al tomar las disposiciones pertinentes para el estudio, recuperación,
conservación y resguardo de los objetos hallados, el Museo tendrá un plazo máximo de quince días
para definir la forma en que se organizarán las labores de rescate arqueológico" (expediente 8102,
fs. 014 y 103). Empero, la iniciativa no prosperó, por estimarse redundante con la frase que en
definitiva fue aprobada; texto vigente.



     Esta competencia conferida al Museo Nacional para practicar las labores de rescate lo es por
razón de la materia, especialidad y territorio. Mas no se altera por la mayor o menor premura de
tiempo con que deban ejecutarse. Siendo una competencia pública, en ausencia de ley ordinaria que
autorice a los particulares a ejercer esas actividades, el término "organizar las labores" equivale
a programarlas y ejecutarlas por el mismo Museo; a definir la forma y método con que emprenderá las
labores de rescate. Máxime que el artículo señala que los objetos descubiertos serán de inmediato
"puestos a disposición del Museo", para que los rescate y tome posesión de ellos.



     La suspensión temporal de las obras a raíz del hallazgo o descubrimiento que se produce al
realizarse las excavaciones con diversa finalidad a la de encontrar lo hallado, tiende a proteger
los restos arqueológicos encontrados contra daños y perturbaciones mayores. El lapso de detención de
los trabajos mientras se practica el rescate ha de ser razonable, por la demora y repercusiones
económicas que ocasiona a la ejecución del proyecto.



     Es necesario entonces conciliar las exigencias del desarrollo con la de preservar esos
remanentes culturales irrenovables y finitos. "Urge armonizar –dice la Convención de París, Ley
4711- la conservación de la herencia cultural con las transformaciones que reclama el desarrollo
social y económico". A causa de que la protección de los bienes culturales –escribe Loyola, G.- se
considera, en general, por los Gobiernos como una preocupación de prioridad nacional inferior a las
obras de desarrollo, la alternativa que le queda a la comunidad científica es aplicar la arqueología
de rescate o salvamento antes de que se destruyan o perjudiquen los restos históricos y
prehistóricos con la información que contienen, y de que se menoscaben o pierdan por completo los
datos valiosos que podrían obtenerse. La única opción es "realizar el mejor trabajo en el menor
tiempo, con menos gastos y con la mayor recompensa para nuestros pueblos". (Arqueología de rescate
cit., pg. 8. Sobre la necesidad de compaginar los principios de conservación y desarrollo económico,
bajo los postulados del desarrollo sostenible, vid. votos de la Sala Constitucional números 1304-93,
3705-93, 4423-93, 1763-94, 2231-96, 2237-96, 5114-96, 1360-97, 2802-98, 05906-99, entre otros).



     Habida cuenta de que la limitación de tiempo y fondos disponibles para efectuar el rescate
puede deparar perjuicio de la recuperación de datos científicos y de los bienes, es fundamental
contar con los recursos suficientes para la adecuada recuperación de los bienes culturales de
propiedad pública. "Así como se estipula un período determinado para los estudios arqueológicos
señala Silva, J. E., también debe destinarse la cantidad suficiente de dinero. (…) No es posible
llevar a la práctica un proyecto de salvamento sin contar con el apoyo económico necesario" (pg.
25).



     La Unión Europea (Resolución 13/11), por ejemplo, reconociendo que la actividad relacionada con
el patrimonio arqueológico enriquece la vida cultural e incrementa el nivel de vida de los
ciudadanos europeos, ha previsto el apoyo público y privado para el desarrollo de esas iniciativas.
Y la Convención de Malta, p. II, "atribuye a los responsables de los proyectos de construcción la
financiación de las intervenciones arqueológicas necesarias para realizar dichos proyectos".



     Cierta similitud con el artículo que se comenta (13; Ley 6703) presenta el 44 de la Ley de
Patrimonio Histórico de España, que declara de dominio público "todos los objetos y restos
materiales que posean los valores que son propios del Patrimonio Histórico Español y sean
descubiertos como consecuencia de excavaciones, remociones de tierra u obras de cualquier índole o
por azar". Establece que no regirán las reglas civiles sobre el hallazgo (art. 351 C.C.), la
obligación para el descubridor de comunicar su descubrimiento a la Administración competente
"inmediatamente cuando se trata de hallazgos casuales", e impone un depósito legal sobre los objetos
"una vez comunicado el descubrimiento y hasta que sean entregados a la Administración competente" o
queden a disposición de ésta, salvo que los entregue a un museo público. Si no se notifica a la
Administración, la excavación se considera ilícita y sancionada (arts. 76.1f), aptos.2 y 3 B
ibídem). El art. 68 norma las aportaciones estatales para el financiamiento de ese tipo de
actividades culturales con motivo de obras públicas.




II..2.1)RESCATE Y SU LIGAMEN CON LA PROTECCIÓN DE LOS BIENES ARQUEOLOGICOS POR LOS PODERES PÚBLICOS



     La competencia para practicar el rescate que se comenta va pareja a la titularidad pública y el
deber de preservación estatal. El patrimonio arqueológico es insustituible, por provenir de pueblos
hoy inexistentes, en la que se asienta la historia como nación y encierra claves o explicaciones
importantes para el desarrollo de la misma, el Estado ha de protegerlo y garantizar su estudio
científico. Responsabilidad que se extiende por igual al ya recobrado, de su propiedad, como al que
yace en su territorio. (Torres, R, Fundaciones legales: el papel y responsabilidades del Gobierno,
en Arqueología de rescate cit., pg. 68 ss).



     La Sala Constitucional (voto 4350-97) ha puesto de relieve el diferente valor preponderante
(económico-cultural) entre los bienes patrimoniales y arqueológicos, elementos estos para investigar
la cultura de los pueblos de otras épocas, según las huellas o representaciones que allí logren
encontrarse. "Constituyen un patrimonio común que las generaciones pasadas legaron a las presentes y
a éstas corresponde hacerlo a las futuras como muestra de conocimiento de los hechos humanos que
identifican o caracterizan nuestro pasado remoto". Estudio que "se facilita haciendo posible que el
mayor número de personas tenga acceso a esas fuentes de conocimiento y nada más consecuente con ese
interés público que los bienes arqueológicos permanezcan en territorio nacional, en poder de los
museos y bajo la permanencia del Estado y de sus instituciones" (…). "Es decir, los valores de
carácter histórico y cultural, como portadores de un mensaje contribuyen a identificar un momento
histórico determinado, testimonio real y tangible de la evolución y transformación experimentada por
la sociedad y su medio natural a través del tiempo, que constituyen antes, hoy y para el futuro,
patrimonio común como expresión de la mayoría de los intereses individuales coincidentes".



     El artículo 36 de la Ley N° 6703, sobre Patrimonio Arqueológico, "declara de interés público la
investigación, protección, conservación, restauración y recuperación del patrimonio arqueológico de
Costa Rica."



     En diversos instrumentos internacionales pueden encontrarse principios sobre el deber de los
Estados de tutelar, acrecentar y transmitir a las generaciones venideras su patrimonio histórico-
cultural, como: el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 15;
la Declaración Americana de los Derechos del Hombre, artículo 13, y la Carta de la Organización de
los Estados Americanos, artículo 46, la Recomendación sobre la Conservación de los Bienes Culturales
que la Ejecución de Obras Públicas o Privadas puedan poner en peligro (Ley N° 4711 del 6 de enero de
1971); Convención sobre la Protección del Patrimonio Cultural y Natural (Ley 5980 de 16 de noviembre
de 1976); Convención sobre Defensa del Patrimonio Arqueológico, Histórico y Artístico de las
Naciones Americanas (Ley N° 6360 de 5 de setiembre de 1979); Convención sobre las medidas que deben
adoptarse para prohibir e impedir la importación, la exportación y la transferencia de propiedad
ilícitas de bienes culturales (Ley N° 7526 de 10 de julio de 1995).



     En España, la Constitución, art. 46, impone a los poderes públicos el deber de conservar y
promover el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico, en la medida y límites
de su propio ámbito competencial. Norma que desarrolla la Ley N° 16 de 25 de junio de 1985. (Vid.:
Barrero Rodríguez, C., La ordenación jurídica del patrimonio histórico. Civitas. Madrid. 1990.
Alonso Ibañez, M. R., El patrimonio histórico. Destino público y valor cultural. Civitas. Madrid.
1992. Alegre Avila, J. M., Evolución y régimen jurídico del Patrimonio Histórico. Ministerio de
Cultura, 2 vols. Madrid. 1994. Querol, Ma. De los Angeles y Martínez Díaz, B., La gestión del
Patrimonio Histórico en España. Alianza Editorial S. A., Madrid. 1996)



     También el Tribunal Constitucional español ha abordado el tema de la tutela estatal de los
recursos arqueológicos, aclarando que comprende "el conjunto de medidas de defensa y protección
contra la pérdida, deterioro o destrucción, así como aquéllas que pretenden preservar su fin o
función social que le son propios" (sentencia 17/1991, f. j. 7° y 14).




III.- RESCATE SÚBITO Y RESCATE PLANIFICADO



     El distingo entre rescate súbito y rescate planificado no tiene regulación expresa en nuestro
ordenamiento. Para esclarecer su significado teórico, se recurre a la poca doctrina que hay sobre el
tema.




III.1) RESCATE SÚBITO



     El súbito es una medida extrema de protección del patrimonio arqueológico, que se da ante
situaciones imprevisibles o de urgencia, que deben ser atendidas con rapidez. Se liga al rescate de
"sitios arqueológicos en inminente peligro de destrucción (pocas semanas o meses)" y a la necesidad
de recuperar la evidencia arqueológica en un plazo perentorio. La premura de tiempo para extraer la
información entraña dificultades en el diseño de propósitos investigativos, afinamiento de técnicas
especiales e incerteza del material existente, lo que a menudo se acompañan limitaciones
presupuestarias de que se dispone. (Snarskis, M. J. Y Gamboa, H., Arqueología de salvamento y la
cooperación interinstitucional: su desarrollo en el Museo Nacional de Costa Rica. En Arqueología de
Rescate cit., Primera Conferencia…, pgs. 189-190. Reunión de Panamá, Comisión N° 2, 1978. Arias A.
C. y otras, ob. cit., pgs. 60 y 62. Silva, J. E., ob. cit., pg. 22.).



     Circunstancias o actos varios que afectan o amenazan con deteriorar relictos culturales y
sitios arqueológicos pueden urgir una acción inmediata de rescate por el organismo oficial, para
evitar pérdidas irreversibles.



     Es frecuente que los autores aludan al rescate en situaciones de apremio o inminencia o con
planeamiento, sin denominarlo "súbito" o "planificado" (Reunión de Panamá. 1978, Comisión N° 2.
Núñez, A., Estrategia de investigación en rescate arqueológico: experiencias en Chile. En
Arqueología de Rescate del Nuevo Mundo, ed. 1982, pg. 179-185. Idem, Fitting, J. El estado de la
arqueología de rescate en Norteamérica, pgs. 228-229, Torres, R., ob. cit., pg. 73; Arias A. C. y
otras,., pgs. 60-62. Castro, M. y otras, Manual de legislación para la protección del patrimonio
arqueológico nacional, Imprenta Nacional. 1987, pg. 82. Hole, F. y Heizer, R., introducción a la
arqueología prehistórica. Fondo de Cultura Económica. México. 1965, pg. 45. Solís, J. E., ob. cit.,
pg. 22, entre otros).




III.2) RESCATE PLANIFICADO



     En el rescate planificado, en cambio, hay un planeamiento definido, con objetivos concretos
sobre la zona a intervenir. El propósito de investigación descansa en la ejecución de trabajos de
campo intensivos y extensivos, con programas de exploraciones y excavaciones cuidadosas que procuran
recuperar la mayor información y analizar la organización interna de los sitios, conexa a otros del
valle o cuenca. El tipo de labor puede ejecutarse en sitios específicos o áreas geográficas con
riesgo de ser afectadas por proyectos de gran impacto. Generalmente se basan en estudios previos en
los cuales se han documentado los sitios arqueológicos, y requieren muchos recursos técnicos,
humanos y económicos (Quintanilla I., y otros, ob. cit., pg. 3. Solís, ob. cit., pgs. 22-25).



     De acuerdo con Snarskis, M. J. y Gamboa, H., el rescate planeado a plazo difiere del súbito por
sus objetivos, técnicas empleadas o métodos y, desde luego, el tiempo. Se relaciona a los "sitios o
localidades donde se proyectan considerables modificaciones en los terrenos a través de varios
años", y generan mayor rendimiento en la calidad y cantidad de información. (Snarskis y Gamboa, ob.
cit. pgs. 189-190).



     Ambos abogan por la necesidad de fomentar la perspectiva multidisciplinaria en los proyectos de
cobertura regional y consideran que de limitarse el Museo Nacional "al rescate súbito imprevisto, se
perderán los beneficios de estrategias planeadas de prospección y muestreo aplicadas a extensiones
geográficas más amplias, que probablemente correspondieron a las esferas de actividad de
agrupaciones socio-políticas precolombinas" (ibid, pg. 194).



     Por lo fragmentario de la información obtenida y la ausencia de objetivos en el rescate súbito
proponen el replanteamiento de los proyectos de rescate como "investigaciones planificadas a largo
plazo, de alcance regional y con un planteamiento teórico-metodólogico" (ibid. Igual, Corrales
Ulloa, F., La arqueología de rescate y el Museo Nacional de Costa Rica, en Arqueología de rescate
cit., edit..1990, pgs 383 y 385).



     El riguroso control con que debe realizarse la excavación se explica porque "a medida que el
material es recuperado, se destruye el sitio arqueológico y los datos que no hayan sido registrados
se perderán para siempre" (Actas de la Tercera Conferencia del Nuevo Mundo sobre arqueología del
rescate, cit., pgs. 31-32).



     La excavación científica se imputa al inglés, Pitt Rivers, quien estableció el formato
contemporáneo del informe de excavación, las técnicas de registro cuidadoso de datos obtenidos, la
conservación y forma del hallazgo de los objetos y huellas en relación a sus niveles
(estratigrafía), asociación de restos o contexto, de forma que los informes sobre los lugares que se
destruyen permitan una reinterpretación a la luz de otros o nuevos conocimientos(Bray, W. -Trump,
D., Diccionario de arqueología, Edit. Labor S. A. Barcelona, 1976,pgs. 96-97).




III.2) USO DE LOS TÉRMINOS RESCATE Y SALVAMENTO



     Aun cuando es usual la equivalencia entre las expresiones rescate y salvamento arqueológico,
algún autor como Lorenzo, J. L., investigador mexicano, si bien admite la cierta sinonimia de
términos sinónimos, sostiene –para su Instituto- una distinción semántica, según se trate de una
intervención imprevisible y urgente o de una ponderada elaboración de un proyecto de investigación,
con programación de acciones: "El rescate arqueológico –dice- es el tipo de actividad que se origina
repentinamente", cuando aparece "un hallazgo fortuito, al que hay que atender de inmediato", con
limitaciones de tiempo y dinero.



     Entiende por salvamento una actividad a largo plazo, planificada, en la que se dispone de
tiempo y recursos o fondos económicos necesarios para organizar las actividades, de prospección y
excavación. "Es de desarrollo normal a lo largo de varios años o meses". El salvamento opera en un
área mayor y el rescate en una menor. (Lorenzo, J. L., La teoría y práctica de salvamento
arqueológico en México. En Ponencias presentadas a la Primera Conferencia de Arqueología de Rescate
del Nuevo Mundo, págs. 158-161,162. Idem, Actas de la Tercera Conferencia, López de Molina, D.
Arqueología de rescate en Puerto Rico, p. 77. Y cita en Silva, J. L., ob. cit., pg. 24,).



     En ciertas ocasiones, añade, la tarea de rescate termina pronto, pero en otras la magnitud o
importancia de los restos descubiertos obliga a invertir más tiempo, personal y dinero. Sea que un
hallazgo de esta categoría se convierte en salvamento y lleve a planear la ampliación de las
excavaciones. (Idem, pg. 161).



     Con todo, esa diferencia, no la comparten la generalidad de los autores, quienes adoptan la
equiparación de sendos vocablos, ni en nuestro medio tendría acomodo a la ley. Siendo el rescate
arqueológico una competencia pública del Museo Nacional tampoco sería dable trasladarlo a los
particulares bajo el empleo de otras palabras que conduzcan al mismo resultado, como salvamento, con
lo cual se conseguiría indirectamente lo que no puede hacerse en forma llana. Lo prohibido por
medios directos, también lo está por los tortuosos. (Acerca de la equivalencia de esas expresiones,
cfr., la Ley 4711 del 6 de enero de 1971, que aprobó la Convención de París y ,entre otros, Hole y
Heizer, ob. cit., pg. 45; Torres, R., ob. cit., pg. 73; Castro, M. y otras, ob. cit., pg. 82; Silva,
J. E., ob. cit., pgs. 23-26; Reunión de Panamá, 1978, Comisión N° 2. Ramos, E. y Puig, A., La
Arqueología de Rescate en Venezuela o la destrucción del Patrimonio Histórico Nacional, En
Arqueología de rescate, edic. 1990, pg. 305. Idem, Núñez Atencio, A., Salvamento y conservación de
bienes arqueológicos, pg. 220 ss.)




III.3) RECAPITULACIÓN: EL RESCATE ARQUEOLÓGICO ES FUNCIÓN ÚNICA E INDIVISIBLE DEL MUSEO NACIONAL



     En síntesis, aunque teóricamente algunos arqueólogos plantean la diferencia entre rescate
súbito y planificado, lo cierto es la Ley 6703 no la hace, pues el rescate que contempla, a cargo
del Museo Nacional, es uno sólo, en sentido unívoco, sin condicionantes en cuanto a plazo, extensión
o área de cobertura y fuentes de financiamiento o contenido presupuestario. Es el Museo el que ha de
tomar las decisiones objetivas, en beneficio del interés público, sobre los bienes a rescatar y la
forma de hacerlo.



     Si el Museo debe realizar el rescate en situaciones límites, de urgencia o inminente peligro de
destrucción de los objetos, a mayor razón habrá de hacerlo en circunstancias normales, tomando las
medidas de planeamiento que éstas aconsejen; labores que podrá ejecutar cuando estime conveniente.
Su habilitación para ejercer la función de rescate arqueológico, que se le encomienda en todo el
territorio de la República, no decae en el tiempo a causa de la planeación de los trabajos. Es la
interpretación que se arregla al principio de razonabilidad jurídica.



     En otras palabras, la competencia otorgada al Museo Nacional para practicar el rescate
inmediato lleva implícita la potestad intransferible de realizarlo en forma planificada, que es lo
ideal, conforme se verá en el punto III.3.2, con el objeto de aprovechar mejor la obtención de datos
científicos y proteger el modo adecuado los bienes. Lo propio es que el rescate se enmarque en los
proyectos de investigación planificados, con objetivos previos y posterior estudio de materiales y
contextos arqueológicos (Corrales, F., ob. cit, pg. 385 y Quintanilla, ob. cit., pg. 8). Es
correlativo a las atribuciones que se le confieren para la defensa, conservación y difusión del
patrimonio arqueológico nacional. Como el rescate arqueológico se inscribe dentro de la esfera
reservada al Museo Nacional, al logro de ese cometido propio podrá ordenar los actos u operaciones
materiales y técnicas que su ejecución amerite.    



     Ha de recordarse que cuando el ordenamiento encomienda a la Administración atender un
determinado sector de actividades, se entienden concedidos los poderes inherentes o implícitos para
llevar a cabo esa misión, sin que se requiera que se puntualicen, extremo por extremo hasta el
detalle, las posibilidades de su obrar y los deberes que le incumben; bastando con fórmulas
generales, como sucede aquí con la práctica del rescate. (Martín Mateo, R. Manual de Derecho
Administrativo, 6° ed. Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid., pgs. 90-92, entre
otros).



     La pregunta sobre la posibilidad de disociar el rescate súbito del planificado, a la luz del
artículo 13 de la Ley 6703, tiene por mira sustraer el segundo de la órbita del Museo Nacional y
trasladarlo a los particulares o entidades ajenas, para que siga los trámites de un proyecto de
investigación arqueológica ordinario.



     La respuesta es negativa. El rescate es función única e indivisible otorgada por Ley al Museo
Nacional. No cabe hacer separaciones o distingos donde la Ley, a los efectos que se pretenden, no
los hace.



     Las reglas que le otorgan competencia pública exclusiva a su respecto deben interpretarse en
relación con los fines públicos que se dirigen alcanzar y de manera armónica con la atinente a los
proyectos de investigación, sin perder de vista que aquellas son de orden público, envuelven un
deber de actuación y no pueden modificarse a voluntad del órgano.




III.3.1)PRESUNTA ILEGALIDAD DEL DECRETO N° 28174-MP-C-MINAE-MEIC



     De cara a lo anterior, el Decreto 28174-MP-C-MINAE-MEIC del 12 de octubre de 1999, cuestionado
por inconstitucionalidad ante la Sala Constitucional, presenta aparentes vicios de ilegalidad, en
cuanto permite realizar el rescate a personas particulares (físicas o jurídicas, nacionales o
extranjeras) debidamente autorizadas y registradas ante la Comisión Arqueológica Nacional (artículos
5, inciso b, 7, 12 y 15), desconociendo la competencia que la Ley 6703, artículo 13, otorga al Museo
Nacional en la materia.



     Ante una incompatibilidad de normas la superior predomina sobre la de rango inferior y el
operador jurídico debe optar por su aplicación, en virtud del principio de jerarquía normativa
(arts. 6 de la Ley General de la Administración Pública, 2 del Código Civil; dictámenes de la
Procuraduría C-129-96, C-017-97, C-111-2000, C-073-2001, C-162-2001 y O.J.-044-2001, que citan
precedentes constitucionales. Acorde con la jurisprudencia constitucional, deviene también
inconstitucional el texto reglamentario que rebasa los límites de la ley cuyo desarrollo sustenta:
"La sumisión del reglamento a la ley es absoluta" e implica que "no puede dejar sin efecto los
preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir la ley produciendo un determinado efecto no
querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que reglamenta.
El ordenamiento jurídico administrativo tiene un orden jerárquico, al que deben apegarse los órganos
del Estado en función del llamado principio de legalidad o lo que es lo mismo, que a ninguno de
ellos le está permitido alterar arbitrariamente esa escala, que en nuestro caso, ha sido recogido
por el artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública" (Sala Constitucional, voto
6689-96. Votos similares son los números 2382-96, 2381-96 y 243-93).



     Y en el dictamen C-134-2001 la Procuraduría indicó que mientras no se resuelva la acción de
inconstitucionalidad interpuesta contra el Decreto 28174, debe suspenderse la aplicación en vía
administrativa del artículo 12, inciso a), y otras normas del mismo ahí especificadas, por ser
procedimentales (artículo 81 y 82 de la Ley de Jurisdicción Constitucional)




III.3.2) EL RESCATE ARQUEOLÓGICO COMO ACTUACIÓN PREVENTIVA



     El rescate oportuno, antes de que se destruyan los vestigios arqueológicos y se pierdan para
siempre los datos que podrían brindar, anticipa y mitiga los daños. Además, adelanta el conocimiento
e interpretación que los bienes culturales proporcionan. Lo deseable es que provea la mayor cantidad
de información útil, al tiempo que satisfaga propósitos investigativos diseñados de previo. De ahí
que el principio preventivo se privilegie como criterio de su racional protección y aprovechamiento.
Guarda un paralelismo protector con el Derecho medioambiental. (Sobre el principio precautorio o
preventivo, cfr. votos de la Sala Constitucional números 5858-97, 3056-98, 01250-99 y 02219-99,
entre otros).



     El artículo 89 de la Constitución enuncia entre los fines culturales del Estado el deber de
conservar y desarrollar el patrimonio histórico y cultural; precepto que tiene carácter normativo,
con efectos vinculantes para los poderes públicos y produce importantes consecuencias jurídicas en
varios órdenes de actuación. "Todo organismo público está obligado a velar por los bienes naturales
y culturales del país, en ese sentido se tiene que debe proveer a su conservación y desarrollo con
medidas que efectivamente garanticen esos fines, todo lo cual deben realizarlo sin dejar de cumplir
las funciones para las que fueron creados" (Sala Constitucional, voto 0367-96).



     El deber de conservar el patrimonio nacional arqueológico lleva consigo el de preservar su
integridad física y jurídica, contra los actos que tiendan a perjudicarlos y apartarlos de su
destino público. El régimen jurídico de los bienes históricos y artísticos tiende a salvaguardar los
valores que ameritan su custodia. "Trátase, en efecto, de un régimen tuitivo y protector, orientado,
de un lado, a impedir todo deterioro o menoscabo que pudiera ir en detrimento de aquella integridad
y a facilitar, de otro, su necesario acrecentamiento como medio de posibilitar su transmisión a
generaciones futuras". (Alegre Avila, J. M., Evolución y régimen jurídico del patrimonio histórico.
Colección Análisis y Documentos. Ministerio de Cultura. Madrid. 1994, pg. 601). La conservación
comprende todas las medidas preventivas y correctivas dirigidas a mantener la forma, integridad y
sustancia del bien"



     Las actuaciones a posteriori, una vez producido el daño o desaparición del bien, son
deficientes, por los efectos irreparables o de difícil reposición, cuando no imposibles, que las
conductas provocan. El fin de proteger el patrimonio arqueológico es "preservar su plena
significación histórica" y "cualquier causa de destrucción irremediable de informaciones
científicas, debe, por tanto, evitarse en absoluto" (Convenio europeo para su protección; Londres, 6
de mayo de 1969, cit. por Alegre Avila, ob. cit., pg. 240).



     Con esta perspectiva, la Convención de París (Ley 4711 de 1971) recoge importantes principios
en la materia de rescate: Las disposiciones encaminadas a conservar o salvar los bienes culturales
deben ser preventivas y correctivas (punto 7). Con debido anticipo a la realización de obras
públicas o privadas que puedan poner en peligro bienes culturales, han de realizarse detenidos
estudios para determinar la magnitud de los trabajos de salvación necesarios, etc. (punto 9).



     En foros regionales de expertos se ha insistido en la necesidad de evitar, o al menos atenuar,
la urgencia del rescate, haciendo que el organismo oficial que tiene a cargo esa tarea participe
desde un principio en la fase de elaboración de los Planes Oficiales de Desarrollo o en los
proyectos privados o mixtos en que tenga injerencia, y de realizar, en forma anticipada, una
evaluación técnica sobre el posible daño o destrucción que puedan ocasionar a los sitios
arqueológicos. Ello en la idea de poder contar con el suficiente tiempo para la práctica del rescate
y tomar las medidas de preservación de los bienes culturales (Reunión de Panamá, 1978, Comisión N°
2. Recomendación N° 5 de la Conferencia de Caracas. Arqueología del rescate, ob. cit., pg. 180.
Fitting, J., ob. cit., pg. 314).



     Durante el trámite del Proyecto de la Ley 6703 se criticó por los expertos del Museo su
despliegue en las operaciones de rescate cuando los ejecutores de obras "han pasado por encima de un
hallazgo", se han hecho remociones de tierra con tractores y después de un aviso los funcionarios
del Museo llegan a "ver lo que han dejado". "Si lo más rico del patrimonio está enterrado, tenemos
que tener medios para sacarlo científicamente y que sea patrimonio íntegro; no mutilado" (expediente
8102; f. 229).



     De lo expuesto se desprende el fin público inmerso en las actividades de rescate y la
conveniencia de planificarlas.



 IV.- REALIZACIÓN DEL RESCATE ARQUEOLÓGICO POR UNA FUNDACIÓN PRIVADA O PERSONA INDEPENDIENTE
(CONSULTOR)



     La incorporación del componente arqueológico como elemento a considerar dentro de las
evaluaciones de impacto ambiental en los proyectos de desarrollo y la limitación de recursos por
parte del Museo Nacional, suscitó en su momento la necesidad de un adecuación institucional a las
nuevas exigencias y de una posible apertura a la práctica de consultorías privadas para atender las
demandas de servicios requeridas, con la consecuente venta de estos por arqueólogos independientes.



     En dirección semejante parece orientarse la pregunta que se hace de si una fundación privada o
una persona independiente (consultor) pueden realizar rescate arqueológico. A pesar de la realidad
que la problemática sugiere, la respuesta jurídica a la cuestión es negativa en el marco de
razonamientos hechos y de los que se harán en el próximo acápite. Los particulares están inhibidos
para asumir competencias objetivas, generales e impersonales atribuidas por Ley a un órgano público,
como sucede con el rescate arqueológico, que se halla bajo responsabilidad del Museo Nacional.



     El ejercicio unilateral de las labores de rescate por una fundación privada o persona
independiente (consultor), no es procedente, pues significaría arrogarse competencias públicas que
la Ley 6703, encomienda al Museo Nacional.



     Lo único que ésta permite a los científicos e instituciones de reconocida competencia en la
materia, es realizar "trabajos de excavación para descubrir o explorar patrimonio arqueológico"
(art. 15); previa autorización de la Comisión Arqueológica Nacional, la que señalará los términos,
condiciones y obligaciones a que deben supeditarse. Trabajos que ha de supervisar el Museo Nacional
y no implican rescate, el cual –se reitera- es de su responsabilidad. Ello sin perjuicio de que el
Museo aproveche la colaboración científica que aquellos puedan brindarle para la mejor consecución
de sus cometidos. En los sitios donde hayan reservas indígenas las excavaciones arqueológicas por
investigadores científicos requieren otra autorización de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas.



     El artículo se engarza con el 12 ibid.: "La Comisión Arqueológica Nacional podrá autorizar
excavaciones con autorización del propietario del terreno y con la obligación de supervisar la
excavación en forma directa y adecuada y de adoptar las medidas correspondientes para evitar daños a
la propiedad de que se trate". (En torno a esta norma, vid dictámenes C-166-83-A y C-191-91).



     En el Proyecto de Ley el numeral 22, equivalente al 15 de la Ley actual, presentaba dos
variantes: asignaba al Museo el otorgamiento de esa autorización y permitía la excavación para el
análisis científico del material arqueológico y, en su defecto, el rescate, por causa de
destrucción; parte ésta que fue suprimida por contradecir la disposición que lo conceptuaba como
función del Museo (expediente legislativo 8102, fs. 014, 062, 096, 101, 102, 103, 106, 148, 151,
198, 199, 261).



     Se dijo líneas atrás que el Decreto 28174-MP-C-MIAE-MEIC, impugnado por inconstitucional,
presenta también visos de ilegalidad en este punto, por lo que es de aplicación prioritaria la Ley
6703, a tono con el principio de jerarquía normativa y la jurisprudencia que lo informa. Referido a
la periodización, en el dictamen C-249-2000 la Procuraduría manifestó a esa      Comisión que el
artículo 13 de dicha Ley debía aplicarse por la Administración con prevalencia al mencionado
Decreto.




    En cuanto a las fundaciones, conviene hacer algunas acotaciones adicionales.




IV.1) FUNDACIONES PRIVADAS



     En su definición legal, las fundaciones son personas jurídicas privadas, de utilidad pública,
sin ánimo de lucro, que se establecen para realizar o ayudar a realizar actividades de bienestar
social. Surgen de un acto irrevocable de vinculación o destino de un bien o patrimonio autónomo,
impreso por su fundador, al logro de un fin permanente de interés general o colectivo. (Ley 5338;
arts. 1, 7 y 8). Estos entes privados, aunque tengan un interés público, no ejercen función
administrativa y están fuera de la estructura de la Administración Pública (Opinión jurídica O. J.
064-96). (Sobre el carácter privado de las fundaciones, ver los votos de la Sala Constitucional
números 05597-2000, 00216-91, 1804-91, 2083-95 y 3866-95, entre otros)



     En España el derecho de fundación se reconoce incluso a nivel constitucional (art. 34 C.E.). En
nuestro medio, las fundaciones adquieren personalidad jurídica a partir de su inscripción en el
Registro Público (arts. 3 y 5; Ley 5338), están sujetas a controles en la junta administrativa, con
designación de representes gubernamentales (art. 11), a la fiscalización de la Contraloría General
de la República en cuanto sean destinatarias de recursos o fondos provenientes de instituciones
públicas (arts. 15 y 18) y gozan de ciertos incentivos fiscales (arts. 8 a 10), en vista de los
propósitos filantrópicos o altruistas, de utilidad social que persiguen.



     El régimen de exoneraciones que favorecía a las fundaciones fue tácitamente derogado por la Ley
Reguladora de todas las Exoneraciones Vigentes y sus Excepciones, N° 72 93, excepto para las
fundaciones que se dedican a la atención de menores de edad en abandono, deambulantes o en riesgo
social, recolección y tratamiento de basura, conservación de recursos naturales y del ambiente o
cualquier otra actividad básica en el control de higiene ambiental, la salud pública, etc. (arts. 1
y 2). Salvedades que la Sala Constitucional, en el voto 6940-96, declaró ajustadas a los principios
constitucionales de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad, en tanto su parámetro diferenciador
se apoya en la solución de problemas urgentes del país: la niñez, el medio ambiente o ecológicos,
habitacionales, suministro de agua y las que se dediquen a preservar los recursos forestales.



     El artículo 124 de la Ley 7015 del 22 de noviembre de 1985 facultó a las entidades públicas a
otorgar subvenciones, donar bienes o suministrar servicios de cualquier clase a las asociaciones y
fundaciones, extendiendo los beneficios de la Ley 3859 (sobre Desarrollo de la Comunidad), artículo
19. Sin embargo, por formar parte de una ley presupuestaria o atípica, que no siguió el trámite
ordinario de aprobación, la norma fue declarada inconstitucional por la Sala Constitucional, en el
voto 1271-95.



     Al parecer, las fundaciones sobre las que versa la consulta serían culturales, que tendrían por
objeto actividades culturales, investigación científica, etc. Empero, como se apuntó, el rescate
arqueológico configura una función fundamental del Estado, por intermedio del Museo Nacional, y no
hay norma con rango de ley ordinaria que faculte su traslación a los particulares. Ni se trata de
servicios o actividades auxiliares que puedan transferirse a las fundaciones mediante contrataciones
administrativas.




IV-2) FUNDACIONES DE INICIATIVA PÚBLICA



     Un aspecto conexo a lo anterior es el de las fundaciones de iniciativa pública, en las que la
Administración participa en el acto fundacional, o utiliza la estructura y régimen jurídico de una
fundación privada para realizar sus actividades, en relación de instrumentalidad.



     En este extremo, si bien la Ley de Fundaciones, N° 5338, artículo 2°, indica que la fundación
puede ser una persona física o jurídica, por sí no habilita sin más a los entes públicos a
intervenir –en solitario o como cofundadores- en la creación de esas personas jurídicas y estando
sujetos al principio de legalidad, no podrían hacerlo sin respaldo en una disposición legal expresa.
En este sentido, la Contraloría General de la República, en el pronunciamiento N° 56 del 4 de enero
de 1980, por ejemplo, negó al Museo de Arte Costarricense la posibilidad de constituir fundaciones
por no estar facultado para ello en su Ley de creación, N° 6091 de 7 de octubre de 1977.



     Un caso en donde hay norma habilitante es el de la Ley de Promoción del Desarrollo Científico y
Tecnológico, N° 7169 (art.  94, en relación con el 93 y 95), que autoriza a las universidades
estatales a vender bienes o prestar servicios ligados a proyectos de investigación, desarrollo
tecnológico, consultorías y cursos especiales, mediante fundaciones y empresas auxiliares creadas a
ese efecto. Autorización que la Sala Constitucional (voto 6412-96) consideró acorde con la
Constitución, inclusive obteniendo las Universidades una utilidad razonable, siempre que la
percepción de lucro no constituya la razón de ser de la actividad de transferencia, y que las
universidades hagan un uso moderado de esa facultad, por cuanto no tienen carácter de empresas
mercantiles o públicas. Consecuentemente, las Universidades estatales estarían imposibilitadas para
constituir fundaciones o empresas auxiliares con fines distintos de los especificados (Contraloría
General de la República, pronunciamiento 3371-DAJ-95, del 15 de dic. 1995).



     Otro caso que podría citarse es el de la Fundación del Parque Marino del Pacífico, de creación
mayoritaria por entes públicos,  para una gestión y administración eficiente de ciertos recursos de
ese Parque, que tiene asiento en la Ley 8065 de 26 de enero del 2001(art. 8 a 11), desarrollada por
el Decreto 29371-P del 7 de marzo del 2001.



     Una situación diversa se presenta en España, pues la Ley de Fundaciones, N° 30/1994, de 24 de
noviembre, confiere a las personas jurídico-públicas "capacidad para constituir fundaciones, salvo
que sus normas reguladoras establezcan lo contrario" (art. 6, aptdos. 1 y 4). Con todo, la doctrina
ha alertado contra la posible huida o abandono de los controles de Derecho administrativo que puede
darse con una torticera utilización de la figura de las fundaciones privadas, y la necesidad de
"adoptar precauciones que aseguren la realidad de la fundación creada", a fin de que no
desnaturalicen la persona pública fundadora, ni se conviertan en una vía para que ésta se descargue
de competencias públicas que le corresponden" (Caffarena, cit. por Piñar Mañas, J. L., Fundaciones
constituidas por entidades públicas. Algunas cuestiones. REDA, enero-marzo, 1998, pg. 42 ss.).



     La fundación, como ha escrito Piñar Mañas, "altera las reglas normales de funcionamiento de las
Administraciones Públicas", y "es lógico que las funciones de índole público o general sean
desempeñadas por personificaciones de Derecho público, no de Derecho privado" (Idem, pg. 52).



     Así, tampoco podría el Museo Nacional crear una fundación, sin habilitación expresa por ley
ordinaria, para practicar labores de rescate; actividad que debe realizar por sí mismo.



 V.- DELEGACIÓN DEL RESCATE A LOS PARTICULARES (FUNDACIONES O PERSONAS INDEPENDIENTES) POR PARTE DEL
MUSEO



     Se consulta, por último, si el Museo puede delegar el rescate arqueológico en manos privadas
(fundaciones o personas independientes). La pregunta tiene en el fondo un contenido análogo a la que
precede y corre la misma suerte, agregando los comentarios siguientes.



     El rescate de objetos del patrimonio arqueológico nacional se reconduce a la potestad pública
de recuperación administrativa de los bienes públicos, una de las técnicas que conforman el
privilegio de autotutela demanial de que goza el dominio público. Carácter que aquellos ostentan y
comporta para la Administración, a través del Museo, el derecho-deber de velar en todo momento por
su integridad, resguardándolos de cualquier acto lesivo o perjudicial que afecte su destino y de
adoptar las medidas de protección y conservación apropiadas. Amén de que es esencial identificar los
bienes que se rescatan, registrarlos con certeza y tomar posesión inmediata de los mismos.
(Convención sobre Defensa del Patrimonio Arqueológico, Histórico y Artístico de las Naciones
Americanas, Ley N° 6360 de 5 de setiembre de 1979, artículos 5 y 6; Ley 6703, arts. 1° y 3°, en lo
vigente; y dictámenes de la Procuraduría C-241-87 y C-127-88. Acerca del principio de autotutela del
dominio público, cfr. resoluciones de la Sala Constitucional números 447-91, 770-91, 1055-92,
1207-93, 4199-93, 3792-93. 4472-93, 6434-93, 219, 2767, 4717, 6795 y 7049; todas de 1994, 7049 y
5899 de 1994,846-95, 3145-96, entre otras).



     La delegación sobre la que versa la pregunta lo es de la competencia que tiene el Museo
Nacional, por especialidad e idoneidad técnica, para practicar el rescate arqueológico (dictamen
C-134-2001). El conjunto de atribuciones y potestades que conforman la competencia de un órgano
administrativo son funcionales en tanto están al servicio de la satisfacción del interés público en
vista del cual son asignadas y deben orientarse; no son de libre ejercicio y disposición. El
ejercicio de potestades de imperio es intransmisible e irrenunciable. Sólo por ley pueden
establecerse compromisos para no ejercerlas (arts. 59 y 66; Ley General de la Administración
Pública).



     En materia de competencia rige el principio del ejercicio exclusivo por su titular, salvo que
se hubiere operado una transferencia en la forma legal prescrita (Sección Tercera del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo, resoluciones 2184-94 y 3732-95). La delegación de competencia es
excepcional, temporal, limitada en su contenido, motivada, publicarse en La Gaceta cuando sea para
un tipo de actos (arts. 87 y 89.4 de la Ley General de la Administración Pública) y está sujeta a
una serie de requerimientos o límites, que aquí no se cumplirían: La delegación de competencias o
funciones sólo es posible en interés público y a favor de otro órgano de la misma clase; no de
particulares, y tiene que estar autorizada por norma expresa, con rango igual, ley ordinaria en este
caso, o superior al de la que crea la competencia transferida (arts. 85, 89 y 90.d) ibid.). No puede
hacerse una delegación total de competencias esenciales del órgano (art. 90 inc. c) y es preciso que
medie un acto transferitivo del delegante, en la oportunidad que estime conveniente.



     Por tanto, el deber de subordinación y ajuste pleno al ordenamiento jurídico impiden al Museo
Nacional delegar a particulares (fundaciones o personas independientes) su competencia pública en
orden al rescate arqueológico.




VI.- CONCLUSIONES:




    De lo expuesto, se concluye:



 1) El rescate del patrimonio arqueológico nacional es atribución exclusiva del Museo Nacional, a
tenor de la Ley 6703, artículo 13, en relación con el 11 y la Convención de París, aprobada por Ley
4711 del 8 de enero de 1971, punto 20.



 2) El distingo teórico entre el rescate súbito y planificado no tiene asidero en la Ley 6703, que
regula el rescate como función indivisible del Museo Nacional, con un sentido unívoco, sin
condicionantes en cuanto al plazo, área de cobertura, fuentes de financiamiento u otros. Por
consiguiente, no cabe disociar ambos tipos de rescate, para trasladar a los particulares el
’planificado’, ni hacer esa traslación con empleo de otras denominaciones, como ‘salvamento’, que
conducirían por vía indirecta al mismo resultado.



 3) El Decreto 28174-MP-C-MINAE-MEIC del 12 de octubre de 1999, cuestionado por inconstitucionalidad
ante la Sala Constitucional, presenta también aparentes vicios de ilegalidad en cuanto permite que
el rescate arqueológico sea realizado por personas particulares autorizadas y registradas ante la
Comisión Arqueológica Nacional, desconociendo la competencia que la Ley 6703 atribuye al Museo
Nacional en la materia. Ante la incompatibilidad de normas, según reiterada jurisprudencia
constitucional y administrativa, la superior predomina sobre la de rango inferior y el operador
jurídico debe optar por su aplicación, en virtud del principio de jerarquía normativa.



 Y en el dictamen C-134-2001 la Procuraduría indicó que mientras no se resuelva la acción de
inconstitucionalidad interpuesta contra el Decreto 28174, debe suspenderse la aplicación en vía
administrativa del artículo 12, inciso a), y otras normas del mismo ahí especificadas, por ser
procedimentales 8artículos 81 y 82; Ley de Jurisdicción Constitucional).



 4) No es procedente el ejercicio unilateral de las labores de rescate por una fundación privada o
persona independiente (consultor), pues significaría arrogarse una competencia pública sobre bienes
demaniales encomendada por la Ley 6703 al Museo Nacional.



 Lo único que ésta permite a los científicos e instituciones de reconocida competencia en la
materia, es realizar trabajos de excavación para descubrir o explorar patrimonio arqueológico,
previa autorización de la Comisión Arqueológica Nacional, la que señalará los términos, condiciones
y obligaciones a que deben sujetarse. Trabajos que ha de supervisar el Museo Nacional y no implican
rescate, el cual –se insiste- es de su responsabilidad. Ello sin perjuicio de que el Museo aproveche
la colaboración científica que aquellos puedan brindarle para la mejor consecución de sus objetivos.
Las excavaciones realizadas por investigadores científicos en sitios de reservas indígenas,
requieren además la autorización de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas.



 5) No hay ninguna norma con rango de ley ordinaria que autorice al Museo Nacional a delegar el
rescate arqueológico en manos privadas (fundaciones o personas independientes), ni se cumplirían
aquí los presupuestos legales bajo los que opera la figura excepcional de la delegación.



 Tratándose de una competencia pública rige el principio de ejercicio exclusivo por su titular, y no
es el de libre disposición. De modo, que el Museo Nacional está inhibido para delegar el rescate
arqueológico a los particulares.




De usted, atentamente,




 




 




Dr. José J. Barahona Vargas




Procurador Director




Area de Derecho Agrario y ambiental

Dictamen: 210 of 07/30/2001

C-210-2001

July 30, 2001

Licda. Ana Cecilia Arias Quirós
Presidenta
Comisión Arqueológica Nacional

Dear Miss:

With the approval of the Deputy Attorney General, I am responding to the Official Letter in which that Commission states that it has traditionally been interpreted that the archaeological rescue (rescate arqueológico) must be conducted by the Museo Nacional and it has done so for years.

However, as the Comisión Arqueológica is in charge of ensuring compliance with Ley 6703, it queries us on the following questions:

Who is responsible for the archaeological rescue (rescate arqueológico)? Can a distinction be made between sudden rescue (rescate súbito) and planned rescue (rescate planificado), in order to propose that the former be carried out by the Museo and the latter follow the same procedures as an ordinary archaeological research project? Can a private foundation or an independent person (consultant) carry out an archaeological rescue? Can the Museo Nacional delegate the archaeological rescue to private hands (foundations or independent persons)?

In order to answer these questions, the following considerations are made:

I.- FUNCTIONS OF THE COMISIÓN ARQUEOLÓGICA NACIONAL

Indeed, to ensure its compliance, Ley 6703 created the Comisión Arqueológica Nacional, composed of representatives of various state bodies and entities linked to the study and protection of cultural property (bienes culturales): Museo Nacional, Universidad de Costa Rica, Ministerio de Cultura (Departamento de Patrimonio Histórico), Ministerio de Educación Pública, and the Comisión Nacional Indígena. During the legislative process of the Bill, it was mentioned that these representatives should be professionals in archaeology (file 8102; fs. 150 and 232).

Likewise, it is incumbent upon the Comisión Arqueológica to authorize archaeological excavation (excavación arqueológica) works by scientists or institutions of recognized competence and to authorize archaeological excavations to discover or explore archaeological heritage (patrimonio arqueológico); to supervise the activities of the Registro Público del Patrimonio Nacional Arqueológico; to authorize the Museo the export of archaeological objects, for exchange and research purposes; to promote the ratification and fulfillment of international treaties for the protection of the national archaeological heritage, etc. (arts. 4, 15 and 24; Ley 6703, and 14 of Decreto N° 19016-C of 1989, Reglamento de la Comisión Arqueológica Nacional, art. 14. Gaceta N° 111 of June 12, 1989).

All of which makes evident its interest in the matter under consultation.

II.- ARCHAEOLOGICAL RESCUE (RESCATE ARQUEOLÓGICO)

II.1) CONCEPT:

In its common meaning, rescue is to free from a risk or danger, to make safe, to recover. In general terms, the rescue of property is a protective measure, primarily preventative, against possible deterioration and undue removal they may suffer due to human actions or natural phenomena.

In the field of current interest, Silva, J. E. highlights that archaeological rescue (rescate arqueológico) is an investigation, whose objectives aim at the historical-social unveiling of a sector, and is conceived as the "action aimed at recovering the archaeological information that a site or region contains"; that is, the "release of archaeological areas" (El rescate arqueológico como medio para reconstruir el pasado prehispánico, conceptos preliminares. En Yaxkin, Organo de divulgación del Instituto Hondureño de Antropología e Historia. 1983, Vol. VI, numbers 1 and 2, pgs. 22, 23 and 28).

Decreto 28174, article 2, subsection f), defines archaeological rescue (rescate arqueológico) as "the immediate action of preserving the remains detected in the evaluation to avoid the destruction of cultural features, architectural structures, or sites of archaeological importance, prior to the excavation". The concept, apart from being limited, is confusing because it describes the rescue as an act prior to the excavation, and subsection g) admits that it can be subsequent, which is correct.

In rescue, the archaeological site is of interest, the context in its space-time conjunction and material culture. It integrates the recovery of evidence and analysis for the historical reconstruction of our national identity, based on the social and cultural elements that contributed to forming it. It seeks, through information on the human groups that inhabited our country in the remote past, to explain the socio-cultural processes that occurred in their historical continuum. (Arias A. C, Calvo Mora, M. and Herrera M. A., Propuesta de creación de un Centro Nacional de Rescate, in Vínculos. Revista de Antropología del Museo Nacional de Costa Rica, Vol. 14, numbers 1-2. Imprenta Nacional. 1988, pg. 60 ff., and also in Arqueología de rescate, Actas de la Tercera Conferencia del Nuevo Mundo Actas de la Tercera Conferencia del Nuevo Mundo. Edit. Abre Brecha S. A. Caracas. 1990 cit., pgs. 390-396. Viales Hurtado, R., El Museo Nacional de Costa Rica y los albores del discurso nacional costarricense, 1887-1900, in Vínculos 21 (1995), pg. 99 ff. Quintanilla, I. and others, Componente arqueológico de valoración ambiental, in mimeograph, Museo Nacional, 1997, pg. 7 ff. Corrales Ulloa, F., La arqueología del rescate y el Museo Nacional de Costa Rica. In Arqueología de rescate cit., pgs. 374-376. Fonseca Zamora, O. M. La conservación y revitalización del patrimonio cultural, ob. ult. cit., pg. 20 ff. Idem, Arias, A. C and others, La investigación arqueológica en una experiencia de desarrollo, pg. 157-159).

Cultural heritage (patrimonio cultural) –it was stated during the legislative process of the Bill for Ley 6703– is not only indigenous objects, but what is interpreted from their archaeological and anthropological context, in the place where they were. Once an archaeological site has been removed, even if the pieces have been partially recovered, it loses a high percentage of its scientific value. (Legislative file 8102; interventions by Arq. Trejos, and Dr. Oscar Fonseca, Coordinator of the Escuela de Antropología, UCR, fs. 147, 148, 152 and 223).

Cultural property (bienes culturales), "only acquires its true value when its origin, its history and its environment are known with the greatest precision" (Convention to Prevent and Prohibit Illegal International Traffic, Ley 7526 of July 10, 1995, art. 5 inc. c). It is necessary to conserve, for present and future generations, the context of every archaeological evidence of the human past and its associations. (Correa Arango, E. I., Arqueología de rescate sí…pero no. A propósito de un debate en arqueología. In Boletín de Antropología, Universidad de Antioquía. Departamento de Antropología, No. 27. Vol. 11, pg. 169-170).

II.2) COMPETENCE

In the case of the national archaeological heritage, the Law entrusts the rescue function, exclusively, to the Museo Nacional, a deconcentrated body attached to the Ministerio de Cultura, to which it entrusts the custody of the property (Ley N° 7429 of September 14, 1994, art. 1°, and dictámenes C-159-88 and C-045-91).

Previous enacted legislation lacked provisions on archaeological rescue. The concept –it was said– of archaeological objects as artifacts for public exhibition prevailed over the contextual knowledge they could provide. From this perspective, the Museo Nacional is configured as a collecting, classifying, conservation, exhibition, study, and acquisition center for the property of the national archaeological heritage. (Acuerdo LX of May 4, 1887, Decreto V of January 28, 1888, Ley N° 14 of September 14, 1923, Decreto N° 2 of August 14, 1917, Decreto N° 8 of June 24, 1937, Ley N° 7 of October 6, 1938, Ley 1542 of March 7, 1953 and Decreto N° 11496-C of May 14, 1980). It is these generic duties and attributions that initially support the practice of rescue tasks by the official State body.

Currently, the competence conferred on the Museo Nacional to carry out archaeological rescue is found in Ley 6703 of January 19, 1982, articles 11 and 13. The first mandates that local authorities –essentially police– be informed of every archaeological object discovered on public and private lands, so that they may take the appropriate precautionary measures regarding the surveillance and protection of the property, it is understood, and notify the fact to the Dirección del Museo Nacional, immediately.

Article 13 is the one that makes clear allusion to the topic: "If, when carrying out excavations, to execute public or private works, archaeological objects are discovered, by the owner themselves or by third parties, the work must be suspended immediately and the objects placed at the disposal of the Museo Nacional. The Museo Nacional shall have a period of fifteen days to define the manner in which the archaeological rescue (rescate arqueológico) tasks will be organized."

From the harmonious interpretation of the norms, it follows that the public entity responsible for carrying out the archaeological rescue tasks is the Museo Nacional, in addition to its defense, conservation, and dissemination. (Dictámenes of the Procuraduría C-127-88 and C-134-2001. Arias A. C. and others, ob. cit., pgs. 60-63. Calvo, M. and others: El marco legal en la investigación, protección, conservación y divulgación del patrimonio arqueológico de Costa Rica, pg. 40. Quintanilla I. and others, ob. cit., pg. 2. Corrales Ulloa, Fco, ob. cit., pg. 374).

It is in line with the provisions of the Paris Convention, Recommendation on the Conservation of Cultural Property Endangered by Public or Private Works, approved by Ley 4711 of January 6, 1971 (Gaceta N° 8 of January 13, 1971), according to which the task of conserving, saving, and protecting cultural property (bienes culturales) that public or private works may endanger must be entrusted to "adequate official bodies" (point 20).

Among the examples listed by that Convention of public or private works that can deteriorate or destroy cultural property are: expansion or urban renewal works and the like; construction or modification of highways; construction of reservoirs for irrigation or electric power generation purposes, construction of pipelines and electric transmission lines; agricultural work involving deep plowing of the land, drainage, or irrigation; industrial work, such as airfield construction, mining, dredging, improvement of canals and ports, etc. (point 7).

It is noteworthy that in the parliamentary iter of the Bill that originated Ley 6703, the then Ministra de Cultura proposed within the review committee, the Comisión de Asuntos Sociales, to replace the last paragraph as follows: "When taking the pertinent measures for the study, recovery, conservation, and safeguarding of the found objects, the Museo shall have a maximum period of fifteen days to define the manner in which the archaeological rescue (rescate arqueológico) tasks will be organized" (file 8102, fs. 014 and 103). However, the initiative did not prosper, as it was deemed redundant with the phrase that was ultimately approved; current text.

This competence conferred on the Museo Nacional to perform rescue tasks is by reason of the matter, specialty, and territory. However, it is not altered by the greater or lesser time urgency with which they must be executed. Being a public competence, in the absence of ordinary law authorizing private individuals to exercise these activities, the term "organize the tasks" is equivalent to programming and executing them by the Museo itself; to defining the form and method with which it will undertake the rescue tasks. Especially since the article indicates that discovered objects will be immediately "placed at the disposal of the Museo", so that it may rescue and take possession of them.

The temporary suspension of works following the find or discovery that occurs when carrying out excavations for a purpose other than finding what was found, tends to protect the archaeological remains found against damage and greater disturbances. The period of work stoppage while the rescue is being performed must be reasonable, due to the delay and economic repercussions it causes for the project's execution.

It is therefore necessary to reconcile the demands of development with that of preserving these non-renewable and finite cultural remnants. "It is urgent to harmonize –says the Paris Convention, Ley 4711– the conservation of the cultural heritage with the transformations demanded by social and economic development". Because the protection of cultural property –writes Loyola, G.– is generally considered by Governments as a national priority concern lower than development works, the alternative left to the scientific community is to apply archaeology of rescue or salvage before the historical and prehistoric remains, with the information they contain, are destroyed or damaged, and before the valuable data that could be obtained are diminished or completely lost. The only option is "to perform the best work in the least time, with the least expense, and with the greatest reward for our peoples". (Arqueología de rescate cit., pg. 8. On the need to combine the principles of conservation and economic development, under the postulates of sustainable development, see votes of the Sala Constitucional numbers 1304-93, 3705-93, 4423-93, 1763-94, 2231-96, 2237-96, 5114-96, 1360-97, 2802-98, 05906-99, among others).

Given that the limitation of time and funds available to carry out the rescue can result in harm to the recovery of scientific data and property, it is fundamental to have sufficient resources for the adequate recovery of publicly owned cultural property. "Just as a specific period is stipulated for archaeological studies," points out Silva, J. E., "a sufficient amount of money must also be allocated. (…) It is not possible to put a salvage project into practice without the necessary economic support" (pg. 25).

The European Union (Resolution 13/11), for example, recognizing that activity related to archaeological heritage enriches cultural life and increases the standard of living of European citizens, has provided for public and private support for the development of these initiatives. And the Malta Convention, p. II, "attributes to those responsible for construction projects the financing of the archaeological interventions necessary to carry out such projects."

A certain similarity to the article being discussed (13; Ley 6703) is presented by article 44 of the Spanish Historical Heritage Law, which declares "all objects and material remains that possess the values characteristic of the Spanish Historical Heritage and are discovered as a consequence of excavations, earthworks, or works of any kind or by chance" to be in the public domain. It establishes that civil rules on finds will not apply (art. 351 C.C.), the obligation for the finder to communicate their discovery to the competent Administration "immediately in the case of chance finds", and imposes a legal deposit on the objects "once the discovery has been communicated and until they are handed over to the competent Administration" or are placed at its disposal, unless handed over to a public museum. If the Administration is not notified, the excavation is considered illegal and sanctioned (arts. 76.1f), apts. 2 and 3 B ibidem). Art. 68 regulates state contributions for financing this type of cultural activity related to public works.

II..2.1) RESCUE AND ITS LINK TO THE PROTECTION OF ARCHAEOLOGICAL PROPERTY BY PUBLIC AUTHORITIES

The competence to perform the rescue being discussed goes hand in hand with public ownership and the duty of state preservation. The archaeological heritage is irreplaceable, as it comes from peoples now non-existent, upon which history as a nation is based and holds important keys or explanations for its development; the State must protect it and guarantee its scientific study. A responsibility that extends equally to that already recovered, its property, and to that which lies within its territory. (Torres, R, Fundaciones legales: el papel y responsabilidades del Gobierno, in Arqueología de rescate cit., pg. 68 ff).

The Sala Constitucional (vote 4350-97) has highlighted the different preponderant value (economic-cultural) between heritage and archaeological property, these being elements for investigating the culture of peoples from other eras, based on the traces or representations that may be found there. "They constitute a common heritage that past generations bequeathed to the present ones, and it is up to the latter to pass it on to future ones as a sample of knowledge of the human events that identify or characterize our remote past". A study that "is facilitated by making it possible for the greatest number of people to have access to those sources of knowledge, and nothing is more consistent with that public interest than for archaeological property to remain within national territory, in the power of museums and under the permanence of the State and its institutions" (…). "That is, values of a historical and cultural nature, as bearers of a message, contribute to identifying a specific historical moment, a real and tangible testimony of the evolution and transformation experienced by society and its natural environment over time, which constitute yesterday, today, and for the future, a common heritage as an expression of the majority of coinciding individual interests".

Article 36 of Ley N° 6703, on Archaeological Heritage, "declares the investigation, protection, conservation, restoration, and recovery of the archaeological heritage of Costa Rica to be of public interest."

In various international instruments, principles can be found regarding the duty of States to protect, increase, and transmit their historical-cultural heritage to future generations, such as: the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, article 15; the American Declaration of the Rights of Man, article 13, and the Charter of the Organization of American States, article 46, the Recommendation on the Conservation of Cultural Property Endangered by Public or Private Works (Ley N° 4711 of January 6, 1971); Convention on the Protection of Cultural and Natural Heritage (Ley 5980 of November 16, 1976); Convention on the Defense of the Archaeological, Historical and Artistic Heritage of the American Nations (Ley N° 6360 of September 5, 1979); Convention on the Means of Prohibiting and Preventing the Illicit Import, Export and Transfer of Ownership of Cultural Property (Ley N° 7526 of July 10, 1995).

In Spain, the Constitution, art. 46, imposes on public authorities the duty to conserve and promote the enrichment of the historical, cultural, and artistic heritage, within the measure and limits of their own sphere of competence. A norm developed by Ley N° 16 of June 25, 1985. (See: Barrero Rodríguez, C., La ordenación jurídica del patrimonio histórico. Civitas. Madrid. 1990. Alonso Ibañez, M. R., El patrimonio histórico. Destino público y valor cultural. Civitas. Madrid. 1992. Alegre Avila, J. M., Evolución y régimen jurídico del Patrimonio Histórico. Ministerio de Cultura, 2 vols. Madrid. 1994. Querol, Ma. De los Angeles and Martínez Díaz, B., La gestión del Patrimonio Histórico en España. Alianza Editorial S. A., Madrid. 1996)

The Spanish Constitutional Court has also addressed the topic of state protection of archaeological resources, clarifying that it includes "the set of measures for defense and protection against loss, deterioration, or destruction, as well as those that seek to preserve its proper end or social function" (judgment 17/1991, f. j. 7th and 14).

III.- SUDDEN RESCUE (RESCATE SÚBITO) AND PLANNED RESCUE (RESCATE PLANIFICADO)

The distinction between sudden rescue (rescate súbito) and planned rescue (rescate planificado) has no express regulation in our legal system. To clarify its theoretical meaning, we resort to the scant doctrine that exists on the subject.

III.1) SUDDEN RESCUE (RESCATE SÚBITO)

Sudden rescue is an extreme measure for the protection of archaeological heritage, occurring in unforeseeable or urgent situations that must be addressed quickly. It is linked to the rescue of "archaeological sites in imminent danger of destruction (a few weeks or months)" and the need to recover archaeological evidence within a mandatory deadline. The time urgency to extract information entails difficulties in designing investigative purposes, refining special techniques, and uncertainty regarding existing material, which are often accompanied by the budget limitations available. (Snarskis, M. J. and Gamboa, H., Arqueología de salvamento y la cooperación interinstitucional: su desarrollo en el Museo Nacional de Costa Rica. In Arqueología de Rescate cit., Primera Conferencia…, pgs. 189-190. Reunión de Panamá, Comisión N° 2, 1978. Arias A. C. and others, ob. cit., pgs. 60 and 62. Silva, J. E., ob. cit., pg. 22.).

Various circumstances or acts that affect or threaten to deteriorate cultural relics and archaeological sites may urge immediate rescue action by the official body, to avoid irreversible losses.

It is common for authors to allude to rescue in situations of urgency or imminence or with planning, without calling it "sudden" or "planned" (Reunión de Panamá. 1978, Comisión N° 2. Núñez, A., Estrategia de investigación en rescate arqueológico: experiencias en Chile. In Arqueología de Rescate del Nuevo Mundo, ed. 1982, pg. 179-185. Idem, Fitting, J. El estado de la arqueología de rescate en Norteamérica, pgs. 228-229, Torres, R., ob. cit., pg. 73; Arias A. C. and others,., pgs. 60-62. Castro, M. and others, Manual de legislación para la protección del patrimonio arqueológico nacional, Imprenta Nacional. 1987, pg. 82. Hole, F. and Heizer, R., introducción a la arqueología prehistórica. Fondo de Cultura Económica. México. 1965, pg. 45. Solís, J. E., ob. cit., pg. 22, among others).

III.2) PLANNED RESCUE (RESCATE PLANIFICADO)

In planned rescue (rescate planificado), in contrast, there is defined planning, with concrete objectives for the area to be intervened. The research purpose rests on the execution of intensive and extensive fieldwork, with careful exploration and excavation programs that seek to recover the most information and analyze the internal organization of sites, connected to others in the valley or basin. This type of work can be carried out in specific sites or geographical areas at risk of being affected by high-impact projects. They are generally based on previous studies in which archaeological sites have been documented, and require many technical, human, and economic resources (Quintanilla I., and others, ob. cit., pg. 3. Solís, ob. cit., pgs. 22-25).

According to Snarskis, M. J. and Gamboa, H., long-term planned rescue differs from sudden rescue by its objectives, techniques used or methods, and, of course, time. It relates to "sites or localities where considerable modifications to the land are projected over several years", and generates greater yield in the quality and quantity of information. (Snarskis and Gamboa, ob. cit. pgs. 189-190).

Both advocate for the need to foster a multidisciplinary perspective in regionally covered projects and consider that if the Museo Nacional is limited "to unforeseen sudden rescue, the benefits of planned prospecting and sampling strategies applied to broader geographical extensions will be lost, which probably corresponded to the spheres of activity of pre-Columbian socio-political groupings" (ibid, pg. 194).

Due to the fragmentary nature of the information obtained and the absence of objectives in sudden rescue, they propose the rethinking of rescue projects as "long-term planned investigations, of regional scope and with a theoretical-methodological approach" (ibid. The same, Corrales Ulloa, F., La arqueología de rescate y el Museo Nacional de Costa Rica, in Arqueología de rescate cit., ed. 1990, pgs 383 and 385).

The rigorous control with which excavation must be carried out is explained because "as the material is recovered, the archaeological site is destroyed and the data that have not been recorded will be lost forever" (Actas de la Tercera Conferencia del Nuevo Mundo sobre arqueología del rescate, cit., pgs. 31-32).

Scientific excavation is attributed to the Englishman, Pitt Rivers, who established the contemporary format of the excavation report, the techniques for careful recording of obtained data, the conservation and form of the find of objects and traces in relation to their levels (stratigraphy), association of remains or context, so that the reports on the places that are destroyed allow a reinterpretation in light of other or new knowledge (Bray, W. -Trump, D., Diccionario de arqueología, Edit. Labor S. A. Barcelona, 1976, pgs. 96-97).

III.2) USE OF THE TERMS RESCUE AND SALVAGE

Even though the equivalence between the expressions archaeological rescue (rescate) and salvage (salvamento arqueológico) is common, some author like Lorenzo, J. L., a Mexican researcher, while admitting a certain synonymy of synonymous terms, maintains –for his Institute– a semantic distinction, depending on whether it is an unforeseeable and urgent intervention or a carefully considered elaboration of a research project, with programmed actions: "Archaeological rescue –he says– is the type of activity that originates suddenly," when "a chance find appears, which must be attended to immediately", with limitations of time and money.

He understands salvage as a long-term, planned activity, in which there is time and resources or the necessary economic funds to organize prospecting and excavation activities. "It is of normal development over several years or months". Salvage operates in a larger area and rescue in a smaller one. (Lorenzo, J. L., La teoría y práctica de salvamento arqueológico en México. In Ponencias presentadas a la Primera Conferencia de Arqueología de Rescate del Nuevo Mundo, pgs. 158-161,162. Idem, Actas de la Tercera Conferencia, López de Molina, D. Arqueología de rescate en Puerto Rico, p. 77. And cited in Silva, J. L., ob. cit., pg. 24).

On certain occasions, he adds, the rescue task ends quickly, but on others, the magnitude or importance of the discovered remains forces more time, personnel, and money to be invested. That is, a find of this category becomes a salvage and leads to planning the expansion of the excavations. (Idem, pg. 161).

However, this difference is not shared by the majority of authors, who adopt the equivalence of both terms, nor would it find accommodation under the law in our environment. Since archaeological rescue is a public competence of the Museo Nacional, it would also not be permissible to transfer it to private individuals under the use of other words that lead to the same result, such as salvage, thereby indirectly achieving what cannot be done directly. What is prohibited by direct means is also prohibited by tortuous ones. (Regarding the equivalence of these expressions, cf., Ley 4711 of January 6, 1971, which approved the Paris Convention and, among others, Hole and Heizer, ob. cit., pg. 45; Torres, R., ob. cit., pg. 73; Castro, M. and others, ob. cit., pg. 82; Silva, J. E., ob. cit., pgs. 23-26; Reunión de Panamá, 1978, Comisión N° 2. Ramos, E. and Puig, A., La Arqueología de Rescate en Venezuela o la destrucción del Patrimonio Histórico Nacional, In Arqueología de rescate, ed. 1990, pg. 305. Idem, Núñez Atencio, A., Salvamento y conservación de bienes arqueológicos, pg. 220 ff.)

III.3) RECAPITULATION: ARCHAEOLOGICAL RESCUE IS THE SOLE AND INDIVISIBLE FUNCTION OF THE MUSEO NACIONAL

In summary, although theoretically some archaeologists propose the difference between sudden rescue (rescate súbito) and planned rescue (rescate planificado), the truth is that Ley 6703 does not make it, since the rescue it contemplates, under the responsibility of the Museo Nacional, is a single one, in a univocal sense, without conditions regarding time limit, extension or coverage area, and sources of financing or budgetary content. It is the Museo that must make the objective decisions, for the benefit of the public interest, on the property to be rescued and the manner of doing so.

If the Museo must perform the rescue in extreme situations, of urgency or imminent danger of destruction of the objects, with greater reason it must do so in normal circumstances, taking the planning measures that these advise; tasks that it may execute when it deems appropriate. Its authorization to exercise the function of archaeological rescue (rescate arqueológico), which is entrusted to it throughout the territory of the Republic, does not decline over time due to the planning of the works. This is the interpretation that conforms to the principle of legal reasonableness.

In other words, the authority granted to the National Museum to conduct immediate rescue implicitly carries the non-transferable power to carry it out in a planned manner, which is the ideal, as will be seen in section III.3.2, with the objective of better leveraging the acquisition of scientific data and protecting the goods in an appropriate manner. It is proper that the rescue be framed within planned research projects, with prior objectives and subsequent study of archaeological materials and contexts (Corrales, F., op. cit., pg. 385 and Quintanilla, op. cit., pg. 8). This is correlative to the attributions conferred upon it for the defense, conservation, and dissemination of the national archaeological heritage. Since the archaeological rescue falls within the sphere reserved to the National Museum, to achieve this specific purpose it may order the material and technical acts or operations that its execution merits.

It must be remembered that when the legal system entrusts the Administration with attending to a specific sector of activities, the inherent or implied powers to carry out that mission are understood to be granted, without requiring that the possibilities of its action and the duties incumbent upon it be specified, extreme by extreme down to the last detail; general formulas are sufficient, as occurs here with the practice of rescue. (Martín Mateo, R. Manual de Derecho Administrativo, 6th ed. Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid., pgs. 90-92, among others).

The question regarding the possibility of dissociating sudden rescue from planned rescue, in light of Article 13 of Ley 6703, aims to remove the latter from the orbit of the National Museum and transfer it to private individuals or external entities, so that it follows the procedures of an ordinary archaeological research project.

The answer is negative. Rescue is a single and indivisible function granted by Law to the National Museum. Separations or distinctions cannot be made where the Law, for the intended purposes, does not make them.

The rules that grant exclusive public competence regarding it must be interpreted in relation to the public purposes they aim to achieve and in a manner harmonious with that concerning research projects, without losing sight of the fact that the former are of public order, involve a duty of action, and cannot be modified at the will of the body.

III.3.1) ALLEGED ILLEGALITY OF DECRETO N° 28174-MP-C-MINAE-MEIC

In light of the foregoing, Decreto 28174-MP-C-MINAE-MEIC of October 12, 1999, challenged on grounds of unconstitutionality before the Sala Constitucional, presents apparent defects of illegality, insofar as it permits private individuals (natural or legal persons, national or foreign) duly authorized and registered before the Comisión Arqueológica Nacional to conduct rescue (Articles 5, subsection b, 7, 12, and 15), disregarding the competence that Ley 6703, Article 13, grants to the National Museum in the matter.

In the event of incompatibility between norms, the superior norm prevails over the lower-ranking one, and the legal operator must opt for its application, by virtue of the principle of normative hierarchy (arts. 6 of the Ley General de la Administración Pública, 2 of the Código Civil; opinions of the Procuraduría C-129-96, C-017-97, C-111-2000, C-073-2001, C-162-2001, and O.J.-044-2001, which cite constitutional precedents). In accordance with constitutional jurisprudence, the regulatory text that exceeds the limits of the law whose development it supports also becomes unconstitutional: "The submission of the regulation to the law is absolute" and implies that "it cannot render legal precepts ineffective or contradict them, it cannot supplant the law by producing a certain effect not desired by the legislator or regulating a certain content not contemplated in the norm it regulates. The administrative legal system has a hierarchical order, to which the State bodies must adhere by virtue of the so-called principle of legality, that is, none of them is permitted to arbitrarily alter that scale, which in our case, has been enshrined in Article 6° of the Ley General de la Administración Pública" (Sala Constitucional, Voto 6689-96. Similar votes are numbers 2382-96, 2381-96, and 243-93).

And in opinion C-134-2001, the Procuraduría indicated that while the unconstitutionality action filed against Decreto 28174 is not resolved, the application through administrative channels of Article 12, subsection a), and other norms thereof specified therein must be suspended, as they are procedural (Articles 81 and 82 of the Ley de Jurisdicción Constitucional).

III.3.2) ARCHAEOLOGICAL RESCUE AS PREVENTIVE ACTION

Timely rescue, before archaeological vestiges are destroyed and the data they could provide are lost forever, anticipates and mitigates damages. Furthermore, it advances the knowledge and interpretation that cultural goods provide. The desirable outcome is that it yields the greatest amount of useful information, while simultaneously satisfying previously designed research purposes. Hence, the preventive principle is favored as a criterion for its rational protection and utilization. It maintains a protective parallelism with Environmental Law. (On the precautionary or preventive principle, cf. votes of the Sala Constitucional numbers 5858-97, 3056-98, 01250-99, and 02219-99, among others).

Article 89 of the Constitución states among the cultural aims of the State the duty to conserve and develop the historical and cultural heritage; a precept that has normative character, with binding effects for public powers, and produces important legal consequences in various spheres of action. "Every public body is obligated to watch over the natural and cultural assets of the country; in that sense, it must provide for their conservation and development with measures that effectively guarantee those aims, all of which must be done without failing to fulfill the functions for which they were created" (Sala Constitucional, Voto 0367-96).

The duty to conserve the national archaeological heritage entails preserving its physical and legal integrity against acts that tend to damage them and divert them from their public purpose. The legal regime of historical and artistic assets tends to safeguard the values that warrant their custody. "It is, in effect, a protective and tutelary regime, oriented, on one hand, to impede any deterioration or impairment that could be detrimental to that integrity, and to facilitate, on the other, their necessary augmentation as a means of enabling their transmission to future generations." (Alegre Avila, J. M., Evolución y régimen jurídico del patrimonio histórico. Colección Análisis y Documentos. Ministerio de Cultura. Madrid. 1994, pg. 601). Conservation encompasses all preventive and corrective measures aimed at maintaining the form, integrity, and substance of the asset.

A posteriori actions, once the damage or disappearance of the asset has occurred, are deficient, due to the irreparable effects or those difficult to remedy, if not impossible, that the conduct provokes. The goal of protecting archaeological heritage is "to preserve its full historical significance" and "any cause of irremediable destruction of scientific information must, therefore, be absolutely avoided" (European Convention for its protection; London, May 6, 1969, cited by Alegre Avila, op. cit., pg. 240).

With this perspective, the París Convention (Ley 4711 of 1971) contains important principles regarding rescue: The provisions aimed at conserving or saving cultural goods must be preventive and corrective (point 7). With due anticipation before the execution of public or private works that may endanger cultural goods, detailed studies must be carried out to determine the magnitude of the necessary salvage works, etc. (point 9).

In regional expert forums, the need has been stressed to avoid, or at least mitigate, the urgency of the rescue, by having the official body in charge of that task participate from the outset in the drafting phase of Official Development Plans or in private or mixed projects where it has involvement, and to carry out, in advance, a technical evaluation of the possible damage or destruction that they may cause to archaeological sites. This is based on the idea of having sufficient time for the practice of rescue and taking measures for the preservation of cultural goods (Reunión de Panamá, 1978, Comisión N° 2. Recomendación N° 5 of the Conferencia de Caracas. Arqueología del rescate, op. cit., pg. 180. Fitting, J., op. cit., pg. 314).

During the legislative process for Proyecto de Ley 6703, experts from the Museum criticized its deployment in rescue operations when the executors of works "have passed over a find," earthworks (movimientos de tierra) have been carried out with tractors, and after a notice, Museum officials arrive to "see what they have left behind." "If the richest part of the heritage is buried, we must have the means to extract it scientifically so that it is an integral heritage; not mutilated" (expediente 8102; f. 229).

From the foregoing, the public purpose immersed in rescue activities and the advisability of planning them is evident.

IV.- CONDUCTING ARCHAEOLOGICAL RESCUE BY A PRIVATE FOUNDATION OR INDEPENDENT INDIVIDUAL (CONSULTANT)

The incorporation of the archaeological component as an element to be considered within environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) in development projects, and the limitation of resources on the part of the National Museum, raised at the time the need for institutional adaptation to new demands and for a possible opening to the practice of private consultancies to meet the service demands required, with the consequent sale of these services by independent archaeologists.

The question asked, whether a private foundation or an independent individual (consultant) can conduct archaeological rescue, seems oriented in a similar direction. Despite the reality that the problem suggests, the legal answer to the question is negative within the framework of the reasonings made and those to be made in the next section. Private individuals are inhibited from assuming objective, general, and impersonal competences attributed by Law to a public body, as occurs with archaeological rescue, which is under the responsibility of the National Museum.

The unilateral exercise of rescue tasks by a private foundation or independent individual (consultant) is not permissible, as it would mean arrogating public competences that Ley 6703 entrusts to the National Museum.

The only thing the latter allows scientists and institutions of recognized competence in the field is to carry out "excavation work to discover or explore archaeological heritage" (art. 15); with prior authorization from the Comisión Arqueológica Nacional, which shall specify the terms, conditions, and obligations to which they must be subject. Such work must be supervised by the National Museum and does not imply rescue, which – it is reiterated – is its responsibility. This is without prejudice to the Museum utilizing the scientific collaboration that they may provide for the better achievement of its purposes. At sites where there are indigenous reserves, archaeological excavations by scientific researchers require another authorization from the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas.

This Article connects with Article 12 ibid.: "The Comisión Arqueológica Nacional may authorize excavations with the authorization of the landowner and with the obligation to supervise the excavation directly and adequately and to adopt the corresponding measures to avoid damage to the property in question." (Regarding this norm, see opinions C-166-83-A and C-191-91).

In the Proyecto de Ley, numeral 22, equivalent to Article 15 of the current Law, presented two variants: it assigned the granting of that authorization to the Museum and allowed excavation for the scientific analysis of archaeological material and, failing that, rescue, due to destruction; the latter part was suppressed for contradicting the provision that conceptualized it as a function of the Museum (legislative expediente 8102, fs. 014, 062, 096, 101, 102, 103, 106, 148, 151, 198, 199, 261).

It was mentioned earlier that Decreto 28174-MP-C-MIAE-MEIC, challenged as unconstitutional, also shows signs of illegality on this point, meaning that Ley 6703 is of preferential application, in line with the principle of normative hierarchy and the jurisprudence that informs it. Referring to the periodization, in opinion C-249-2000, the Procuraduría stated to that Commission that Article 13 of said Law must be applied by the Administration with prevalence over the aforementioned Decreto.

Regarding foundations, it is appropriate to make some additional remarks.

IV.1) PRIVATE FOUNDATIONS

In their legal definition, foundations are private legal entities, of public utility, non-profit, established to carry out or help carry out social welfare activities. They arise from an irrevocable act of linking or assigning a particular asset or autonomous patrimony, impressed by their founder, to the achievement of a permanent aim of general or collective interest. (Ley 5338; arts. 1, 7, and 8). These private entities, even if they serve a public interest, do not exercise administrative functions and are outside the structure of the Public Administration (Legal Opinion O. J. 064-96). (On the private nature of foundations, see the votes of the Sala Constitucional numbers 05597-2000, 00216-91, 1804-91, 2083-95, and 3866-95, among others).

In Spain, the right of foundation is recognized even at the constitutional level (art. 34 C.E.). In our context, foundations acquire legal personality upon their registration in the Registro Público (arts. 3 and 5; Ley 5338), are subject to controls in the administrative board, with the designation of government representatives (art. 11), to oversight by the Contraloría General de la República to the extent that they are recipients of resources or funds from public institutions (arts. 15 and 18), and enjoy certain fiscal incentives (arts. 8 to 10), in view of the philanthropic or altruistic, socially useful purposes they pursue.

The exemption regime that benefited foundations was tacitly repealed by the Ley Reguladora de todas las Exoneraciones Vigentes y sus Excepciones, N° 72 93, except for foundations dedicated to the care of abandoned minors, wanderers, or those at social risk, garbage collection and treatment, conservation of natural resources and the environment, or any other basic activity in environmental hygiene control, public health, etc. (arts. 1 and 2). Exceptions which the Sala Constitucional, in Voto 6940-96, declared to be in accordance with the constitutional principles of equality, reasonableness, and proportionality, insofar as their differentiating parameter is based on solving urgent national problems: childhood, the environment or ecological issues, housing, water supply, and those dedicated to preserving forest resources.

Article 124 of Ley 7015 of November 22, 1985, empowered public entities to grant subsidies, donate assets, or provide services of any kind to associations and foundations, extending the benefits of Ley 3859 (on Community Development), Article 19. However, as it formed part of a budgetary or atypical law, which did not follow the ordinary approval process, the norm was declared unconstitutional by the Sala Constitucional, in Voto 1271-95.

Apparently, the foundations referred to in the query would be cultural, having as their object cultural activities, scientific research, etc. However, as noted, archaeological rescue constitutes a fundamental function of the State, through the National Museum, and there is no norm with the rank of ordinary law that authorizes its transfer to private individuals. Nor are these auxiliary services or activities that can be transferred to foundations through administrative contracts.

IV-2) PUBLIC-INITIATIVE FOUNDATIONS

An aspect related to the foregoing is that of public-initiative foundations, in which the Administration participates in the foundational act, or uses the structure and legal regime of a private foundation to carry out its activities, in a relationship of instrumentality.

On this point, although the Ley de Fundaciones, N° 5338, Article 2°, indicates that the founder can be a natural or legal person, this in itself does not enable public entities to intervene – alone or as co-founders – in the creation of such legal persons, and being subject to the principle of legality, they could not do so without support in an express legal provision. In this sense, the Contraloría General de la República, in pronouncement N° 56 of January 4, 1980, for example, denied the Museo de Arte Costarricense the possibility of constituting foundations because it was not empowered to do so in its enabling law, Ley N° 6091 of October 7, 1977.

A case where an enabling norm exists is that of the Ley de Promoción del Desarrollo Científico y Tecnológico, N° 7169 (art. 94, in relation to 93 and 95), which authorizes state universities to sell goods or provide services linked to research projects, technological development, consultancies, and special courses, through foundations and auxiliary companies created for that purpose. An authorization that the Sala Constitucional (Voto 6412-96) considered in accordance with the Constitución, even allowing the Universities to obtain a reasonable profit, provided that the perception of profit does not constitute the raison d'être of the transfer activity, and that the universities make moderate use of that power, as they do not have the character of commercial or public enterprises. Consequently, state Universities would be unable to constitute foundations or auxiliary companies for purposes other than those specified (Contraloría General de la República, pronouncement 3371-DAJ-95, of Dec. 15, 1995).

Another case that could be cited is that of the Fundación del Parque Marino del Pacífico, created mostly by public entities, for the efficient management and administration of certain resources of that Park, which has its basis in Ley 8065 of January 26, 2001 (art. 8 to 11), implemented by Decreto 29371-P of March 7, 2001.

A different situation exists in Spain, as the Ley de Fundaciones, N° 30/1994, of November 24, grants public legal persons "capacity to constitute foundations, unless their governing regulations establish otherwise" (art. 6, subsections 1 and 4). Nevertheless, doctrine has warned against the possible flight from or abandonment of Administrative Law controls that can occur with a tortious use of the private foundation figure, and the need to "adopt precautions that ensure the reality of the created foundation," so that it does not distort the public founding entity, nor become a way for it to shed public competences that correspond to it" (Caffarena, cited by Piñar Mañas, J. L., Fundaciones constituidas por entidades públicas. Algunas cuestiones. REDA, January-March, 1998, pg. 42 ff.).

The foundation, as Piñar Mañas has written, "alters the normal operating rules of Public Administrations," and "it is logical that functions of a public or general nature be performed by public Law entities, not private Law ones" (Idem, pg. 52).

Thus, the National Museum could not create a foundation either, without express authorization by ordinary law, to practice rescue tasks; an activity it must carry out itself.

V.- DELEGATION OF RESCUE TO PRIVATE INDIVIDUALS (FOUNDATIONS OR INDEPENDENT PERSONS) BY THE MUSEUM

Finally, it is asked whether the Museum can delegate archaeological rescue to private hands (foundations or independent persons). The question has at its core a content analogous to the previous one and meets the same fate, with the following additional comments.

The rescue of objects of the national archaeological heritage is linked to the public power of administrative recovery of public assets, one of the techniques that make up the privilege of domain self-protection (autotutela demanial) enjoyed by the public domain. A character that those assets hold and entails for the Administration, through the Museum, the right-duty to ensure at all times their integrity, safeguarding them from any harmful or detrimental act that affects their purpose, and to adopt appropriate protection and conservation measures. Furthermore, it is essential to identify the assets that are rescued, register them with certainty, and take immediate possession of them. (Convention on the Defense of the Archaeological, Historical, and Artistic Heritage of the American Nations, Ley N° 6360 of September 5, 1979, Articles 5 and 6; Ley 6703, arts. 1° and 3°, as currently in force; and opinions of the Procuraduría C-241-87 and C-127-88. Regarding the principle of self-protection of the public domain, cf. resolutions of the Sala Constitucional numbers 447-91, 770-91, 1055-92, 1207-93, 4199-93, 3792-93, 4472-93, 6434-93, 219, 2767, 4717, 6795 and 7049; all from 1994, 7049 and 5899 from 1994, 846-95, 3145-96, among others).

The delegation that the question concerns is that of the competence that the National Museum has, by specialty and technical suitability, to conduct archaeological rescue (opinion C-134-2001). The set of attributions and powers that constitute the competence of an administrative body are functional insofar as they are at the service of satisfying the public interest for which they are assigned and must be oriented; they are not freely exercisable or disposable. The exercise of public authority powers is non-transferable and non-waivable. Only by law can commitments not to exercise them be established (arts. 59 and 66; Ley General de la Administración Pública).

In matters of competence, the principle of exclusive exercise by its holder prevails, unless a transfer has occurred in the prescribed legal form (Section Three of the Tribunal de lo Contencioso Administrativo, resolutions 2184-94 and 3732-95). Delegation of competence is exceptional, temporary, limited in its content, motivated, must be published in La Gaceta when it concerns a type of act (arts. 87 and 89.4 of the Ley General de la Administración Pública), and is subject to a series of requirements or limits, which would not be fulfilled here: Delegation of competences or functions is only possible in the public interest and in favor of another body of the same type; not private individuals, and it must be authorized by an express norm, with an equal rank, ordinary law in this case, or higher than the one that creates the transferred competence (arts. 85, 89, and 90.d) ibid.). A total delegation of essential competences of the body cannot be made (art. 90 inc. c), and a transferor act by the delegator is necessary, at the time it deems appropriate.

Therefore, the duty of subordination and full adjustment to the legal system prevents the National Museum from delegating its public competence regarding archaeological rescue to private individuals (foundations or independent persons).

VI.- CONCLUSIONS:

From the foregoing, it is concluded:

1) The rescue of the national archaeological heritage is the exclusive attribution of the National Museum, according to Ley 6703, Article 13, in relation to Article 11 and the París Convention, approved by Ley 4711 of January 8, 1971, point 20.

2) The theoretical distinction between sudden and planned rescue has no basis in Ley 6703, which regulates rescue as an indivisible function of the National Museum, with a univocal sense, without conditioning factors regarding timeframe, coverage area, financing sources, or others. Consequently, it is not possible to dissociate both types of rescue to transfer the 'planned' one to private individuals, nor to make that transfer using other denominations, such as 'salvage', which would indirectly lead to the same result.

3) Decreto 28174-MP-C-MINAE-MEIC of October 12, 1999, challenged on grounds of unconstitutionality before the Sala Constitucional, also presents apparent defects of illegality insofar as it allows archaeological rescue to be carried out by authorized private individuals registered before the Comisión Arqueológica Nacional, disregarding the competence that Ley 6703 attributes to the National Museum in this matter. In the event of incompatibility of norms, according to reiterated constitutional and administrative jurisprudence, the higher norm prevails over the lower-ranking one, and the legal operator must opt for its application, by virtue of the principle of normative hierarchy.

And in opinion C-134-2001, the Procuraduría indicated that while the unconstitutionality action filed against Decreto 28174 is not resolved, the application through administrative channels of Article 12, subsection a), and other norms thereof specified therein must be suspended, as they are procedural (Articles 81 and 82; Ley de Jurisdicción Constitucional).

4) The unilateral exercise of rescue tasks by a private foundation or independent individual (consultant) is not permissible, as it would mean arrogating a public competence over domain assets (bienes demaniales) entrusted by Ley 6703 to the National Museum.

The only thing the latter allows scientists and institutions of recognized competence in the field is to carry out excavation work to discover or explore archaeological heritage, with prior authorization from the Comisión Arqueológica Nacional, which shall specify the terms, conditions, and obligations to which they must subject themselves. Such work must be supervised by the National Museum and does not imply rescue, which – it is insisted – is its responsibility. This is without prejudice to the Museum utilizing the scientific collaboration that they may provide for the better achievement of its objectives. Excavations carried out by scientific researchers at indigenous reserve sites also require authorization from the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas.

5) There is no norm with the rank of ordinary law that authorizes the National Museum to delegate archaeological rescue to private hands (foundations or independent persons), nor would the legal prerequisites under which the exceptional figure of delegation operates be met here.

As this is a public competence, the principle of exclusive exercise by its holder prevails, and it is not freely disposable. Thus, the National Museum is inhibited from delegating archaeological rescue to private individuals.

Sincerely yours,

Dr. José J. Barahona Vargas
Procurador Director
Area de Derecho Agrario y ambiental