OJ-144-2001 — Charging fees for telecommunications use permits in protected wilderness areasCobro de canon por permisos de uso para instalaciones de telecomunicación en áreas silvestres protegidas

Opinión Jurídica : 144 - J   del 02/10/2001   


OJ-144-2001
02 de octubre de 2001
 
 
 
 
Señor
Ricardo Valerio Valerio
Director
Área de Conservación Cordillera
Volcánica Central
 
 
 
 
Estimado señor:

    Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos referimos a su Oficio Nº D-326 de 22 de
mayo de 2001, complementado con Oficio Nº UAJ-121 de 26 de junio de 2001, mediante el cual solicita
nuestro criterio respecto a la obligatoriedad de cobrar canon a toda persona que cuente con un
permiso de uso para instalaciones de telecomunicación en las áreas silvestres protegidas. Lo
anterior, agrega, en vista de que algunas entidades consideran estar exoneradas del mismo.-




I.- ANTECEDENTES Y CONSIDERACIONES PREVIAS



     La Sala Constitucional en Voto N°2777-98 de 11:27 hrs. de 24 de abril de 1998, consideró que el
canon a pagar, como contraprestación de un permiso de uso para instalaciones de telecomunicación en
áreas silvestre protegidas, no constituye un tributo. Razón por la cual estimó procedente la
determinación de cánones por decreto ejecutivo para las diferentes actividades relacionadas con las
telecomunicaciones (canales de televisión y radio emisoras, entre otras). Sostuvo al efecto que el
canon podía cubrirse mediante espacios televisivos o cuñas de radio.-



     La Asesoría Jurídica del Área de Conservación Cordillera Volcánica Central, en Oficio Nº
AUJ-121, sostuvo el criterio de que en el Decreto Ejecutivo Nº 26187 de 22 de mayo de 1997 (La
Gaceta Nº 142 de 24 de julio de 1997) "…no se especifican exoneraciones de pago, a personas físicas,
ni jurídicas, ni entes estatales, que soliciten al MINAE un permiso de uso, para la instalación y
mantenimiento de puestos de comunicación en áreas silvestres protegidas." Por ello "... todas las
personas físicas y jurídicas, públicas o privadas, están en la obligación de honrar puntualmente, el
pago del canon respectivo."



     De manera previa a pronunciarnos sobre los aspectos de interés, valga aclarar que las consultas
remitidas a este Despacho deben ser suscritas por el jerarca del respectivo nivel administrativo
(Ley Orgánica nuestra, artículo 4). Por lo que en este asunto no procede emitir un dictamen con
carácter vinculante.-



     En razón de lo anterior, se emite una opinión jurídica, que aunque no tiene carácter
vinculante, pretende colaborar en la solución de casos que sobre el particular se presenten en el
futuro en las Areas de Conservación.-



     Ello no obstante, el presente estudio reviste la condición de "jurisprudencia administrativa",
con el alcance que el artículo 7º de la Ley General de la Administración Pública le confiere
(OJ-077-2001 de 25 de junio de 2001). -




 




II.- SOBRE LO CONSULTADO




a) Características generales sobre los permisos de uso



     El permiso de uso ha sido definido como un acto jurídico unilateral, dictado por la
Administración en el uso de potestades discrecionales. Mediante él, en forma transitoria, se
autoriza el uso de un bien perteneciente al Estado. El permiso de uso es "precario", puede revocarse
por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad para la Administración, siempre que no
se haga en forma intempestiva o arbitraria. Así, por ejemplo, podría presentarse una contraposición
de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, en cuyo caso debe prevalecer el uso dado
por el ordenamiento o la necesidad del Estado de utilizar directamente el bien para construir una
obra pública, o razones de seguridad, higiene, estética. Circunstancias de esa índole justificarían
la revocatoria del permiso (Ley General de la Administración Pública, numeral 154; Sala
Constitucional, Votos Nos. 2306-91, 5976-93, 6434-93, 422-96 y 6079-94; dictámenes nuestros
C-072-97, C-139-97, C-014-2000 y C-083-2000). -



     Por su parte, el Reglamento a la Ley Forestal, Decreto Nº 25721 de 17 de octubre de 1996 (La
Gaceta Nº 16 de 23 de enero de 1997), artículo 2, define los permisos de uso como "autorizaciones
para el uso de partes de terrenos de propiedad Estatal, para fines que no conlleven el
aprovechamiento forestal". -



     El permiso de uso genera un beneficio económico o de índole diversa, que justifica fijar una
contraprestación a cargo del administrado y en favor de la Administración (Sala Constitucional, Nº
2777-98). -




 




b) En cuanto al canon



     Por canon ha de entenderse la contraprestación pecuniaria que efectúa el usuario por el uso y
disfrute especial de un bien demanial y la ventaja diferencial obtenida. Prestación no impuesta en
forma coactiva -caso de los tributos-, sino producto de una solicitud voluntaria del interesado,
unido a un compromiso de cubrirla. El canon puede ser fijado por decreto ejecutivo, pues no ostenta
naturaleza impositiva o tributaria, constituye un precio público. El canon difiere de un tributo por
su naturaleza, objeto, presupuestos en que se apoya o hecho generador, garantías para el cobro,
destino, características, entre otros. No es tasa porque no configura obligación cuyo hecho
generador sea la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el
contribuyente y un destino dirigido a sufragarlo. Ni es una contribución especial u obligación cuyo
hecho generador sean beneficios derivados de la realización de obras públicas o actividades
estatales, destinada a financiarlas, ni proporciona ventajas inmediatas a un grupo determinado de
propietarios de inmuebles. (Sala Constitucional, Votos Nos. 3379-96, 3923-96, 6869-96, 6870-96 y
4829-99; pronunciamientos Nos. C-187-96, C-042-98, OJ-084-98, C-249-98 y Opinión de este Despacho en
la Acción de Inconstitucionalidad N° 98-008187-007-CO). -




    Para el caso concreto, como habíamos adelantado, la Sala Constitucional expresó:



 "En el caso del canon o tarifa que el Estado cobra para la instalación de puestos de
telecomunicación en áreas de protección de los recursos naturales, no puede definirse el mismo como
un tributo sino que es un precio que se paga por una contraprestación ajena a los servicios que debe
prestar el Estado. La fijación de esa cuota no se dirige a la generalidad, el dinero recaudado no
tiene la virtud de financiar gastos generales, el Estado lo que otorga es un permiso de uso de las
zonas protegidas para la instalación de torres, acto típico de administración. La reserva legal que
establece el artículo 121 inciso 13) es únicamente para los tributos que impone el Estado con su
potestad de imperio... El establecimiento del canon por el uso de un terreno patrimonio natural del
Estado, no constituye ni un tributo ni una contribución, sino que corresponde a un pago expresamente
autorizado por el ordenamiento jurídico, por el servicio brindado por la Administración al
permisionario, que es el permitirle el uso de un terreno patrimonio del Estado, según lo estipulan
tanto el artículo 39 inciso i) de la Ley Forestal, como el 6o inciso 3) de la Ley de Creación del
Servicio de Parques Nacionales. En dichos artículos demuestra que el canon establecido por los
permisos de uso para puestos de telecomunicación no violenta el artículo 121 constitucional, ya que
el Decreto cuestionado no creó un tributo o impuesto, sino que en uso de las atribuciones de la
normativa vigente establece un monto determinado a pagar anualmente por quienes tengan permisos de
uso para puestos de telecomunicación en terrenos propiedad del Estado, bajo la administración del
Ministerio del Ambiente y Energía y del que por ser un bien de dominio público, no pueden
favorecerse gratuitamente un grupo de administrados en perjuicio de la gran mayoría." (Voto 2777-98)
(El destacado no es del original)



     En vista de que las instalaciones para telecomunicación en áreas protegidas producen utilidades
y beneficios a los permisionarios, debe existir una adecuada relación entre la rentabilidad
económica que genera el uso autorizado y la contraprestación que recibe el Estado. No es permisible
que los permisionarios obtengan un enriquecimiento injusto derivado por el cobro de exiguas
remuneraciones. Las normas reglamentarias deben velar por la observancia en la equidad de esa
contraprestación (OJ-017-2000 y OJ-079-2001). -



     La Administración Pública está facultada para fijar el canon; al hacerlo debe respetar los
principios de razonabilidad y proporcionalidad y las pautas que señala el Decreto Nº 26187. -




 




c) Permisos de uso para instalaciones de telecomunicaciones en áreas …silvestres protegidas



     Conforme al artículo 12 de la Ley del Servicio de Parques Nacionales, N°6084 de 24 de agosto de
1977, no "pueden otorgarse concesiones de tipo alguno para la explotación de productos de los
parques nacionales, ni otorgarse permiso para establecer otras instalaciones que las del Servicio."
Sin embargo, los artículos 154 de la Ley General de la Administración Pública, Nº 6227 de 2 de mayo
de 1978 y el 39, inciso i) de la Ley Forestal, 7575 de 5 de febrero de 1996, dan fundamento legal
para autorizar puestos de telecomunicaciones en áreas silvestres protegidas.-



     De acuerdo con el artículo 154 de la Ley 6227, es posible otorgar permisos de uso sobre el
dominio público siempre que sea a título precario. Por su parte, el numeral 39, inciso i) de la Ley
7575 señala que el Fondo Forestal, se financiará, entre otros, con el valor de los cánones pagados
en función de "los permisos de uso de los recursos naturales, otorgados en las áreas silvestres
protegidas, cualquiera que sea su categoría de manejo, que conforman el patrimonio natural del
Estado." La norma se refiere a permisos de uso en forma genérica y contempla todas las categorías de
manejo.-



     En consonancia con esas disposiciones legales, el artículo 11 del Reglamento a la Ley Forestal,
establece que dentro del Patrimonio Natural del Estado podrán otorgarse permisos de uso que no
requieran aprovechamiento forestal y no afecten los ecosistemas, la vida silvestre, los suelos, los
humedales y los sistemas acuíferos. El canon es fijado por la Administración mediante resolución
razonada y su incumplimiento dará lugar a revocar el permiso conforme al artículo 154 de la Ley
General de la Administración Pública.-



     Valga tener presente que las instalaciones para telecomunicación han sido ubicadas en las
máximas cumbres de nuestro territorio patrio, con la finalidad de ampliar la cobertura y mejorar la
recepción de las ondas que se emiten hacia las zonas ubicadas fuera del Valle Central.-



     Los medios de comunicación masiva y el uso de los sistemas de telecomunicación se han vuelto
indispensables y parte íntegra de la vida moderna. Costa Rica, a pesar de tener una extensión
territorial relativamente pequeña, tiene una geografía variada y una cadena montañosa que
prácticamente la recorre de noroeste a sureste, limitando en gran medida la cobertura de las
transmisiones. Por eso las torres existentes son necesarias para mantener un idóneo intercambio de
comunicaciones a lo largo del territorio nacional.-



     En esta especie fáctica se encuentran dos valores jurídicos que no son irreconciliables:
conservación del ambiente y el desarrollo humano. En busca de la armonía entre ambos valores, la
Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en el principio 3° señala: "El derecho al
desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo
y ambientales de las generaciones presentes y futuras." En forma concordante, el principio 4°
dispone: "A fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente deberá
constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no podrá considerarse en forma aislada."



     En nuestro país, esos principios han sido concretados mediante el sometimiento de las
instalaciones de telecomunicación a regulaciones especiales, para evitar el menoscabo de los
recursos naturales en las áreas silvestres protegidas (Decreto Ejecutivo N°26187, artículos 1°, 3° y
4°). -



     Atendiendo a esa potestad reglamentaria, y con el fin primordial de regular el mecanismo para
otorgar los permisos de uso que analizamos, el Estado emitió los decretos ejecutivos 21314 de 19 de
febrero de 1992 y 23109 de 18 de marzo de 1994. Posteriormente fueron derogados por el Decreto No.
26187. Este último define las categorías utilizadas para agrupar los diferentes puestos de
telecomunicación, según sean destinados a televisión, radiodifusión, radiocomunicación privada y por
último a comunicación del Estado y otras instituciones públicas. A cada categoría le corresponde un
canon distinto, e igualmente, difieren las formas para cubrirlo.-



     No obstante lo anterior, debe tenerse presente que dentro de las áreas silvestres protegidas,
cualquier uso diverso al principal estará supeditado a la protección del ambiente.-




 




d) Instituciones que sostienen estar exoneradas del canon




 



     La consulta menciona la situación concreta de dos instituciones: el Instituto Costarricense de
Ferrocarriles (INCOFER) y la Corporación Centroamericana de Servicios de Navegación Area, las cuales
–afirma el consultante- "se oponen a pagar el canon establecido por el servicio brindado", alegando
estar exentas del mismo.-



     El artículo 7°, inciso d) del Decreto Nº 26187, concede la exención al pago del canon a los
puestos de radiocomunicación de los organismos de los poderes del Estado. No así a las Instituciones
Autónomas, que deben pagar el mismo canon establecido para los puestos de telecomunicación privada
definido en el inciso c). Las radioemisoras y televisoras del Estado pagan el canon en espacios,
conforme a los puestos de televisión y radiodifusión previstos en los incisos a) y b). Como se
aprecia, únicamente los organismos de los poderes del Estado están exentos.-



     Ahora bien, de acuerdo son su Ley Orgánica, Nº 7001 de 19 de setiembre de 1985, artículo 1°, el
Instituto Costarricense de Ferrocarriles es una "institución de derecho público, con autonomía
administrativa, personalidad jurídica y patrimonio propio." Es claro que se trata de una institución
autónoma, razón por la cual le corresponde cancelar el canon en forma equiparada a los puestos de
telecomunicación privada. Ninguna disposición normativa lo exime de pagar cánones por permisos de
uso dentro de áreas silvestres protegidas, los cuales como ya aclaramos, no revisten naturaleza
tributaria y pueden ser fijados por el Ministerio del Ambiente y Energía mediante decreto
ejecutivo.-



     Sobre la Corporación Centroamericana de Servicios de Navegación Aérea, cabe indicar que su
Convenio Constitutivo, aprobado por Ley Nº 3240 de 20 de noviembre de 1963, artículo 3º, le atribuye
el calificativo de institución de utilidad pública con personalidad jurídica para ejercer derechos,
contraer obligaciones y ser representada judicial y extrajudicialmente.-



     Como se ve, tampoco COCESNA tiene el carácter de organismo parte de los poderes del Estado. No
obstante lo anterior, se debe tener en cuenta la jerarquía de las normas contenida en el artículo 6°
de la Ley General de la Administración Pública. Ese numeral en su inciso b), atribuye a las
disposiciones de la Comunidad Centroamericana un rango incluso superior a la ley en los mismos
términos del artículo 7 de la Constitución.-



     Este convenio internacional (regional) concede a la Corporación una serie de beneficios para
facilitar el cumplimiento de sus funciones:



 "Artículo 6°. - Las Partes Contratantes concederán a la Corporación, respecto a las obras que
efectúe y servicios que establezca en sus correspondientes territorios, las facilidades y
privilegios necesarios para el desempeño de sus funciones, otorgados a organismos internacionales,
autónomos y entidades oficiales." (El destacado es nuestro)




 




"Artículo 22. - Para el establecimiento de la Corporación, las Partes Contratantes acuerdan: (...)



 3) Proporcionar el uso y goce sin costo alguno a la Corporación, de los edificios e instalaciones y
de los terrenos en que se hallen emplazados, así como el uso y goce de los demás bienes muebles e
inmuebles que directamente se relacionen con el desempeño de sus funciones." (La negrita no es del
original)




 



     Con base en dichos preceptos, es claro que los puestos de telecomunicación ubicados en áreas
silvestres protegidas para el desempeño de las funciones de COCESNA, están eximidos de cubrir el
canon respectivo, pues esta Corporación goza de los mismos privilegios de las entidades oficiales, y
en nuestro caso, esas entidades corresponden a los organismos integrantes de los poderes del Estado,
y a los cuales, el mismo Decreto Nº 26187 en su artículo 7, inciso d), primer párrafo, libera de
obligaciones pecuniarias.-




 




III.- CONCLUSIONES



 1) El Estado puede otorgar en las áreas silvestres protegidas permisos de uso para puestos de
telecomunicación siempre que no requieran aprovechamiento forestal, ni se afecten los ecosistemas,
la vida silvestre, los suelos, los humedales y los sistemas acuíferos.-



 2) El Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) constituye una institución autónoma, y no
un órgano perteneciente o adscrito a algún Poder de la República. En esa condición, le corresponde
cancelar el canon respectivo conforme al artículo 7, inciso c) del Decreto Nº 26187. -



 3) La Corporación Centroamericana de Servicios de Navegación Aérea está exenta del pago del canon,
pues su Convenio Constitutivo (artículos 6 y 22), la equipara para tales efectos con los privilegios
de los entes oficiales de los poderes del Estado.-




Atentamente,




 




 



Lic. Mauricio Castro Lizano                                                          Lic. Hugo
Alfonso Muñoz Ureña Procurador Adjunto
 Área Agraria y Ambiental   Cc: Licda. Elizabeth Odio Benito Segunda Vicepresidenta y Ministra del
Ambiente y Energía Lic. Luis Rojas Bolaños Director Sistema Nacional de Areas de Conservación Ing.
Oscar Brenes Alpízar Presidente Ejecutivo Instituto Costarricense de Ferrocarriles Lic. Rodolfo
Monge Pacheco Gerente Regional Corporación Centroamericana de Servicios de Navegación Aérea

Legal Opinion: 144 - J of 10/02/2001


OJ-144-2001
October 2, 2001






Mr. Ricardo Valerio Valerio
Director
Área de Conservación Cordillera
Volcánica Central




Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, we refer to your Official Letter No. D-326 of May 22, 2001, supplemented by Official Letter No. UAJ-121 of June 26, 2001, through which you request our opinion regarding the mandatory nature of charging a fee (canon) to every person holding a use permit (permiso de uso) for telecommunications facilities in protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas). The foregoing, you add, in view of the fact that some entities consider themselves exempt from said fee.-




I.- BACKGROUND AND PRELIMINARY CONSIDERATIONS



The Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in Vote No. 2777-98 of 11:27 a.m. on April 24, 1998, considered that the fee (canon) to be paid, as consideration for a use permit for telecommunications facilities in protected wilderness areas, does not constitute a tax (tributo). For that reason, it deemed the determination of fees (cánones) by executive decree for the different activities related to telecommunications (television channels and radio stations, among others) to be appropriate. It held to that effect that the fee (canon) could be covered through television spaces or radio slots.-



The Legal Advisory Office of the Área de Conservación Cordillera Volcánica Central, in Official Letter No. AUJ-121, held the opinion that in Executive Decree No. 26187 of May 22, 1997 (La Gaceta No. 142 of July 24, 1997) "...no exemptions from payment are specified for natural persons, nor legal entities, nor state entities, that request from MINAE a use permit for the installation and maintenance of communication posts in protected wilderness areas." Therefore "... all natural and legal persons, public or private, are obligated to punctually honor the payment of the respective fee (canon)."



Before ruling on the aspects of interest, it is worth clarifying that the consultations sent to this Office must be signed by the head of the respective administrative level (our Organic Law, article 4). Therefore, in this matter, issuing a binding opinion (dictamen) is not appropriate.-



For the foregoing reason, a legal opinion is issued, which although not binding, aims to collaborate in the resolution of cases on this particular matter that may arise in the future in the Conservation Areas (Áreas de Conservación).-



Notwithstanding this, this study bears the condition of "administrative jurisprudence," with the scope that article 7 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública) confers upon it (OJ-077-2001 of June 25, 2001). -






II.- REGARDING THE MATTER CONSULTED




a) General characteristics of use permits



The use permit (permiso de uso) has been defined as a unilateral legal act, issued by the Administration in the exercise of discretionary powers. Through it, on a temporary basis, the use of a State-owned asset is authorized. The use permit is "precarious" (precario) and may be revoked for reasons of opportunity or convenience without liability for the Administration, provided it is not done in an untimely or arbitrary manner. Thus, for example, a conflict of interests could arise between the purpose of the asset and the permit granted, in which case the use established by zoning regulations or the State's need to directly use the asset to build a public work, or reasons of safety, hygiene, or aesthetics must prevail. Circumstances of that nature would justify the revocation of the permit (General Public Administration Law, number 154; Constitutional Chamber, Votes Nos. 2306-91, 5976-93, 6434-93, 422-96 and 6079-94; our opinions C-072-97, C-139-97, C-014-2000 and C-083-2000). -



For its part, the Regulation to the Forestry Law (Reglamento a la Ley Forestal), Decree No. 25721 of October 17, 1996 (La Gaceta No. 16 of January 23, 1997), article 2, defines use permits as "authorizations for the use of parts of State-owned lands, for purposes that do not involve forest use (aprovechamiento forestal)." -



The use permit generates an economic benefit or one of a different nature, which justifies setting a consideration (contraprestación) to be paid by the administered party and in favor of the Administration (Constitutional Chamber, No. 2777-98). -






b) Regarding the fee (canon)



By fee (canon), it must be understood the pecuniary consideration (contraprestación) made by the user for the special use and enjoyment of a public domain asset (bien demanial) and the differential advantage obtained. A payment not imposed coercively—as in the case of taxes (tributos)—but rather arising from a voluntary request by the interested party, coupled with a commitment to cover it. The fee can be set by executive decree, since it does not have a tax or levy nature; it constitutes a public price (precio público). The fee differs from a tax by its nature, object, the assumptions on which it is based or the taxable event (hecho generador), guarantees for collection, destination, characteristics, among others. It is not a user fee (tasa) because it does not constitute an obligation whose taxable event is the effective or potential provision of an individualized public service to the taxpayer and a destination aimed at funding it. Nor is it a special contribution (contribución especial) or an obligation whose taxable event is benefits derived from the execution of public works or state activities, destined to finance them, nor does it provide immediate advantages to a specific group of property owners. (Constitutional Chamber, Votes Nos. 3379-96, 3923-96, 6869-96, 6870-96 and 4829-99; pronouncements Nos. C-187-96, C-042-98, OJ-084-98, C-249-98 and Opinion of this Office in the Action of Unconstitutionality No. 98-008187-007-CO). -




For the specific case in question, as we had anticipated, the Constitutional Chamber expressed:



"In the case of the fee (canon) or tariff that the State charges for the installation of telecommunication posts in natural resource protection areas, it cannot be defined as a tax (tributo) but rather as a price (precio) paid for a consideration (contraprestación) unrelated to the services the State must provide. The fixing of that fee is not directed at the general public, the money collected does not have the virtue of financing general expenses; what the State grants is a use permit for protected areas for the installation of towers, a typical administrative act. The legal reservation established by article 121, subsection 13) is only for taxes that the State imposes with its sovereign power... The establishment of the fee for the use of a natural heritage (patrimonio natural) land of the State constitutes neither a tax nor a contribution, but rather corresponds to a payment expressly authorized by the legal system for the service provided by the Administration to the permit holder (permisionario), which is allowing him the use of a State heritage land, as stipulated by both article 39, subsection i) of the Forestry Law (Ley Forestal), and article 6, subsection 3) of the National Parks Service Creation Law (Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales). In those articles, it is shown that the fee (canon) established for use permits for telecommunication posts does not violate article 121 of the Constitution, since the questioned Decree did not create a tax or levy (impuesto), but rather, in use of the attributions of the current regulations, establishes a specific amount to be paid annually by those who have use permits for telecommunication posts on lands owned by the State, under the administration of the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía), and because it is a public domain asset, a group of administered citizens cannot benefit gratuitously to the detriment of the vast majority." (Vote 2777-98) (The emphasis is not from the original)



Given that telecommunications facilities in protected areas produce profits and benefits for the permit holders, there must be an adequate relationship between the economic profitability generated by the authorized use and the consideration received by the State. It is not permissible for permit holders to obtain unjust enrichment derived from the charging of meager remuneration. The regulatory provisions must ensure the observance of equity in that consideration (OJ-017-2000 and OJ-079-2001). -



The Public Administration is empowered to set the fee (canon); in doing so, it must respect the principles of reasonableness and proportionality and the guidelines indicated by Decree No. 26187. -




c) Use permits for telecommunications facilities in protected wilderness areas



According to article 12 of the National Parks Service Law (Ley del Servicio de Parques Nacionales), No. 6084 of August 24, 1977, "no concessions of any kind for the exploitation of products from national parks may be granted, nor may permission be granted to establish installations other than those of the Service." However, articles 154 of the General Public Administration Law, No. 6227 of May 2, 1978, and 39, subsection i) of the Forestry Law, 7575 of February 5, 1996, provide the legal basis for authorizing telecommunication posts in protected wilderness areas.-



In accordance with article 154 of Law 6227, it is possible to grant use permits over the public domain (dominio público) provided they are held on a precarious basis (a título precario). For its part, number 39, subsection i) of Law 7575 indicates that the Forestry Fund (Fondo Forestal) will be financed, among other things, with the value of the fees (cánones) paid for "the use permits for natural resources, granted in protected wilderness areas, whatever their management category, which form the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado)." The provision refers to use permits generically and covers all management categories.-



In keeping with those legal provisions, article 11 of the Regulation to the Forestry Law establishes that within the Natural Heritage of the State, use permits may be granted that do not require forest use (aprovechamiento forestal) and do not affect ecosystems, wildlife, soils, wetlands, and aquifer systems. The fee (canon) is set by the Administration through a reasoned resolution, and failure to pay it will result in the revocation of the permit in accordance with article 154 of the General Public Administration Law.-



It is worth bearing in mind that telecommunications facilities have been located on the highest peaks of our national territory, for the purpose of expanding coverage and improving the reception of the waves broadcast to areas located outside the Central Valley.-



Mass media and the use of telecommunications systems have become indispensable and an integral part of modern life. Costa Rica, despite having a relatively small territorial extension, has a varied geography and a mountain range that practically runs through it from northwest to southeast, greatly limiting the coverage of transmissions. Therefore, the existing towers are necessary to maintain a suitable exchange of communications throughout the national territory.-



In this factual scenario, two legal values are found that are not irreconcilable: environmental conservation and human development. In pursuit of harmony between both values, the Rio Declaration on Environment and Development, in principle 3, states: "The right to development must be exercised in a manner that equitably meets the developmental and environmental needs of present and future generations." Concordantly, principle 4 provides: "In order to achieve sustainable development, environmental protection shall constitute an integral part of the development process and cannot be considered in isolation."



In our country, those principles have been implemented by subjecting telecommunications facilities to special regulations to prevent damage to natural resources in protected wilderness areas (Executive Decree No. 26187, articles 1, 3, and 4). -



In response to that regulatory power, and with the primary purpose of regulating the mechanism for granting the use permits we are analyzing, the State issued Executive Decrees 21314 of February 19, 1992, and 23109 of March 18, 1994. They were subsequently repealed by Decree No. 26187. The latter defines the categories used to group the different telecommunication posts, depending on whether they are intended for television, radio broadcasting, private radio communication, and, lastly, State communication and other public institutions. Each category has a different fee (canon), and likewise, the ways to cover it differ.-



Notwithstanding the foregoing, it must be borne in mind that within protected wilderness areas, any use other than the principal one will be subject to the protection of the environment.-






d) Institutions that claim to be exempt from the fee (canon)





The consultation mentions the specific situation of two institutions: the Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) and the Corporación Centroamericana de Servicios de Navegación Aérea, which—the person consulting states—"refuse to pay the fee established for the service provided," alleging they are exempt from it.-



Article 7, subsection d) of Decree No. 26187 grants an exemption from payment of the fee (canon) to the radiocommunication posts of the organs of the branches of State Government. However, this does not apply to Autonomous Institutions (Instituciones Autónomas), which must pay the same fee established for private telecommunication posts, defined in subsection c). State radio stations and television stations pay the fee in airtime spaces, in accordance with the television and radio broadcasting posts provided for in subsections a) and b). As can be seen, only the organs of the branches of State Government are exempt.-



Now, in accordance with its Organic Law, No. 7001 of September 19, 1985, article 1, the Instituto Costarricense de Ferrocarriles is a "public law institution, with administrative autonomy, legal personality, and its own patrimony." It is clear that it is an autonomous institution, and for that reason, it must pay the fee in a manner equivalent to private telecommunication posts. No regulatory provision exempts it from paying fees (cánones) for use permits within protected wilderness areas, which, as we have already clarified, do not have a tax nature and can be set by the Ministry of Environment and Energy through an executive decree.-



Regarding the Corporación Centroamericana de Servicios de Navegación Aérea, it is worth noting that its Constitutive Agreement, approved by Law No. 3240 of November 20, 1963, article 3, attributes to it the qualification of a public utility institution with legal personality to exercise rights, contract obligations, and be represented judicially and extrajudicially.-



As can be seen, neither does COCESNA have the character of an organ that is part of the branches of State Government. Notwithstanding the foregoing, the hierarchy of norms contained in article 6 of the General Public Administration Law must be taken into account. That article, in its subsection b), grants the provisions of the Central American Community a rank even superior to the law, in the same terms as article 7 of the Constitution.-



This international (regional) agreement grants the Corporation a series of benefits to facilitate the fulfillment of its functions:



"Article 6. - The Contracting Parties shall grant to the Corporation, with respect to the works it carries out and the services it establishes in their respective territories, the facilities and privileges necessary for the performance of its functions, granted to international organizations, autonomous bodies, and official entities." (The emphasis is ours)




"Article 22. - For the establishment of the Corporation, the Contracting Parties agree: (...)



3) To provide the use and enjoyment at no cost whatsoever to the Corporation, of the buildings and facilities and of the land on which they are located, as well as the use and enjoyment of the other movable and immovable property directly related to the performance of its functions." (The bold is not from the original)





Based on those precepts, it is clear that the telecommunication posts located in protected wilderness areas for the performance of COCESNA's functions are exempt from covering the respective fee (canon), since this Corporation enjoys the same privileges as official entities, and in our case, those entities correspond to the organs that make up the branches of State Government, and which the same Decree No. 26187, in its article 7, subsection d), first paragraph, releases from pecuniary obligations.-






III.- CONCLUSIONS



1) The State may grant use permits for telecommunication posts in protected wilderness areas provided they do not require forest use (aprovechamiento forestal) and do not affect ecosystems, wildlife, soils, wetlands, and aquifer systems.-



2) The Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) constitutes an autonomous institution (institución autónoma) and not an organ belonging to or attached to any Branch of the Republic. In that condition, it must pay the respective fee (canon) in accordance with article 7, subsection c) of Decree No. 26187. -



3) The Corporación Centroamericana de Servicios de Navegación Aérea is exempt from payment of the fee (canon), since its Constitutive Agreement (articles 6 and 22) places it, for such purposes, on par with the privileges of the official entities of the branches of State Government.-




Sincerely,






Lic. Mauricio Castro Lizano
Deputy Attorney General
Agrarian and Environmental Area

Lic. Hugo Alfonso Muñoz Ureña
Procurador Adjunto


Cc: Licda. Elizabeth Odio Benito, Second Vice President and Minister of Environment and Energy
Lic. Luis Rojas Bolaños, Director, National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación)
Ing. Oscar Brenes Alpízar, Executive President, Instituto Costarricense de Ferrocarriles
Lic. Rodolfo Monge Pacheco, Regional Manager, Corporación Centroamericana de Servicios de Navegación Aérea