C-295-2001 — Legal regime of spring protection zones and administrative powersRégimen jurídico de las áreas de protección de nacientes y competencias administrativas

Dictamen : 295 del 25/10/2001   



25 de octubre de 2001




C-295-2001




 




 




 




 




Licenciado




Marcelo Prieto Jiménez




Alcalde Municipal de Alajuela




S.D.




 




Estimado señor:



 Con la aprobación del Procurador General Adjunto, doy respuesta al Oficio N° 0488-C-2000, recibido
por este Despacho el 6 de febrero del año en curso, mediante el cual solicita el criterio de este
Órgano sobre los siguientes aspectos:



Si efectivamente dicha zona de protección es área pública o si se trata de propiedad privada, habida
cuenta de que la finca de la empresa M.K.M. S.A., se encuentra debidamente inscrita en el Registro
Público y traslapa la zona en cuestión, o más claramente, parte de la zona de protección está
incluida en una finca de dominio privado. En este caso, si es responsabilidad municipal la
reivindicación de esta área según su naturaleza pública y en cuyo caso, cual resultaría ser el
procedimiento aplicable. Si dicha zona de reserva o protección, cuya naturaleza específica y régimen
de manejo no están definidas ni en la Ley de Aguas, ni en la Ley Forestal, ni en la Ley Orgánica del
Ambiente, constituye una área de protección absoluta, o si en esa área de protección pueden
realizarse usos humanos que no constituyan un peligro de contaminación, fin último del
establecimiento de dicha reserva y si corresponde a la Municipalidad, otorgar los respectivos
permisos o autorizar esos usos.

 




Antecedentes



 La Dirección de Asesoría Legal, mediante Oficio N° 1523-DAL-2000 suscrito por Juan Luis Cantillano
Vargas, analizó la normativa aplicable a las áreas de protección de las nacientes y el régimen de
propiedad de dichos terrenos, cuyas conclusiones resumimos de la siguiente forma:



 1)         Que el artículo 33 de la Ley Forestal regula la protección de las nacientes como tales,
independientemente de su utilización y estado, mientras que el artículo 31 de la Ley de Aguas, está
orientado a la protección de las captaciones surtidoras de agua potable, entre ellas las nacientes.



 2)         Que dicha área resulta ser un bien de dominio público y, por lo tanto, es inalienable,
imprescriptible, inembargable, no puede hipotecarse ni ser susceptible de gravamen en los términos
del derecho civil.



 3)         Que la zona de protección dicha resulta compatible con actividades que no resulten en un
peligro de contaminación para las fuentes de captación de agua potable.



 4)         Y, finalmente, que el cumplimiento de la normativa establecida es por su naturaleza, y
por disposición expresa de la ley, responsabilidad primaria del Ministerio de Salud en el tanto lo
que peligra es la salud humana. Y que, en lo que respecta a la simple reivindicación de bienes
públicos, corresponde a las municipalidades, en cumplimiento del artículo 169 de la Constitución
Política, administrar dichos bienes y ordenar su desalojo.



 De previo a analizar el fondo de lo consultado debe advertirse que, por lo que dispone el artículo
5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, ésta, en su condición de órgano
superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, no puede dar respuesta
preguntas concretas, ya que ello implicaría sustituir a la Administración activa, a través de un
pronunciamiento vinculante. En consecuencia, en este dictamen no se resuelve lo relacionado con el
caso específico mencionado por el ente consultante.




Sobre el fondo



La naturaleza demanial de los terrenos que bordean fuentes proveedoras de agua potable.

Dos normas son las que establecen la naturaleza demanial de los terrenos que bordean las fuentes
proveedoras de agua potable. El artículo 7 de la Ley de Tierras y Colonización número 2825 de 14 de
octubre de 1961, y sus reformas, y el artículo 31 de la Ley de Aguas número 276 de 27 de agosto de
1942, y sus reformas. El artículo 7 de la primera ley citada dispone lo siguiente:



 "Artículo 7º. - Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de
Agricultura o del Instituto de Tierras y Colonización, atendiendo razones de conveniencia nacional,
no determine los terrenos que deben mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no
susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el domino privado,
con título legítimo, los siguientes:




a) DEROGADO.




(Derogado por el artículo 1º de la ley Nº 5385 del 30 de octubre de 1973).



 b) Los comprendidos en una zona marítimo-terrestre de doscientos metros de ancho a lo largo de las
costas de ambos mares, desde la pleamar ordinaria, así como los comprendidos en una zona de
cincuenta metros de ancho a lo largo de ambas márgenes de los ríos navegables; ( NOTA: Este inciso,
en su primera parte, fue tácitamente reformado por ley Nº 6043 de 2 de marzo de 1977 - Ley sobre la
Zona Marítimo Terrestre - en sus artículos 9 a 25, lo mismo que los terrenos de las islas a que se
refiere el inciso c) siguiente ).



 c) Los terrenos de las islas, los situados en las márgenes de los ríos, arroyos y, en general, de
todas las fuentes que estén en cuencas u hoyas hidrográficas en que broten manantiales, o en que
tengan sus orígenes o cabeceras cualesquiera cursos de agua de los cuales se surta alguna población,
o que convenga reservar con igual fin. En terrenos planos o de pequeño declive se considerará
inalienable una faja de doscientos metros a uno y otros lados de dichos ríos, manantiales o arroyos;
y en las cuencas u hoyas hidrográficas, una faja de terreno de trescientos metros a uno y otros
lados de la depresión máxima, en toda la línea, a contar de la mayor altura inmediata;



 d) Los terrenos comprendidos en las dos orillas del Río Banano, diez kilómetros arriba, en una
extensión de quinientos metros de cada lado, protegiendo así las fuentes que surtan o puedan surtir
en lo futuro la cañería de Limón;



 e) Una zona de dos kilómetros de radio, con centro en el cráter, o cima principal alrededor de los
volcanes Barba, Poás, Arenal, Cerro Chato, Tenorio, Santa María y Rincón de la Vieja; de dos
kilómetros de ancho a uno y otros lados de la fila constituida por los varios picos del Miravalles;
la zona en los volcanes Irazú y Turrialba a partir de los 3.000 metros de altitud y hacia la cima;
los páramos de la Cordillera de Talamanca a partir de los 3.000 metros de altitud y hacia la cima;
una zona de tres kilómetros de radio con centro en la cima del Cerro Dúrika; las sabanas alrededor
del Cerro Chirripó Grande arriba de los 3.000 metros de altitud; Una zona de dos kilómetros de ancho
a uno y otros lados de la Cordillera entre los Cerros Zurquí y Hondura. Oportunamente creará el
Instituto otras reservas forestales que servirán, además, de santuario o refugio de la vida animal
silvestre y en los cuales será prohibida la cacería en cualquiera de sus formas;



 f) Los comprendidos en una zona de 2.000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua
y con Panamá;




g) Los terrenos indispensables para el aprovechamiento de las fuerzas hidráulicas;



 h) Los terrenos que se anegan durante la estación lluviosa o como consecuencia del desbordamiento
de los ríos y que conservan agua durante el verano, aprovechable como abrevadero, cuando tales
terrenos constituyan el único recurso hídrico del lugar, utilizable como abrevadero para el ganado
de los vecinos del lugar. Si para ese uso fuere necesario establecer servidumbres sobre predios de
particulares, el Instituto compensará a éstos equitativamente; e



 i) Todos aquellos terrenos que hubieren sido declarados indenunciables o inalienables por
disposiciones legales anteriores." (La negrita no es del original).




Por su parte, el artículo 31 de la Ley de Aguas dispone lo siguiente:




"Artículo 31. - Se declaran como reserva de dominio a favor de la Nación:



 a) Las tierras que circunden los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potable, en un
perímetro no menor de doscientos metros de radio;



 b) La zona forestal que protege o debe proteger el conjunto de terrenos en que se produce la
infiltración de aguas potables, así como el de los que dan asiento a cuencas hidrográficas y
márgenes de depósito, fuentes surtidoras o curso permanente de las mismas aguas". (La negrita no es
del original).



 Ambas normas otorgan a los terrenos cuyas áreas éstas definen, carácter de bien de dominio público.
Así lo hace el artículo 7, c) de la Ley de Tierras y Colonización cuando considera como inalienables
y no susceptibles de ser adquiridos los terrenos de ". todas las fuentes que estén en cuencas u
hoyas hidrográficas en que broten manantiales, o en que tengan sus orígenes o cabeceras cualesquiera
cursos de agua de los cuales se surta alguna población, o que convenga reservar con igual fin." Por
su parte, el inciso a) del artículo 31 de la Ley de Aguas establece el carácter demanial del terreno
comprendido en un perímetro de doscientos metros alrededor de los sitios de captación o tomas
surtidoras de agua potable.



 Así las cosas, conviene analizar el significado y alcances jurídicos del carácter demanial de tales
terrenos.



 El criterio básico para calificar a los bienes públicos es el subjetivo de su pertenencia o
titularidad (SÁNCHEZ MORÓN, Miguel, et. al. Los Bienes Públicos (Régimen Jurídico), 1997, p.19).
Desde este punto de vista, y en principio, los bienes públicos se distinguen de los privados por su
pertenencia a un ente público. Ahora bien, la doctrina suele dividir a los bienes públicos en bienes
de dominio público y bienes patrimoniales, de forma tal que los primeros son aquellos que,
perteneciendo a un ente público, están afectos a un uso público o a un servicio público. Los
patrimoniales, aunque pertenecen a un ente público, no están afectos a un uso o servicio público
(PARADA, Ramón, Derecho Administrativo, T. III, 1993, p.10).



 Por lo tanto, bien de dominio público, o bien demanial como también se le designa, es aquel bien
público (por pertenecer a un ente público) afecto a un fin de utilidad pública, en razón de lo cual
está sometido a un régimen especial administrativo de protección y uso de los bienes De esta forma,
tres son las características de los bienes de dominio público: 1) su pertenencia a un ente público;
2) su afectación a un fin de utilidad pública; y 3) su sometimiento a un régimen especial
administrativo de protección y uso de los bienes (SÁNCHEZ MORÓN, Miguel, p.37-40).



 La doctrina ha hecho de la afectación a un fin de utilidad pública la principal característica de
los bienes demaniales, lo que ha dado lugar a una visión no patrimonialista del dominio público
desde la cual todos los bienes cuyo titular sea un ente público, están afectos, en alguna medida, a
un fin de interés público. Esto implica algún grado de aplicación de normas de Derecho público a
todos los bienes cuyo titular sea un ente público, incluso cuando se trata de bienes patrimoniales
del Estado.



 Desde la perspectiva anterior, el dominio público refleja un grado tan intenso de afectación a un
fin público, que se excluye toda relación de propiedad. De esta forma, cuando se habla de dominio
público, se está haciendo referencia a una técnica jurídica que da lugar a un título de intervención
administrativa sobre bienes que han de considerarse como res extra comercium, más que un tipo
especial de propiedad, y respecto de los cuales el Estado ejerce una especial tutela con base en
potestades (y competencias) reguladas por el Derecho público, con el propósito de garantizar el
cumplimiento de los fines a los cuales están afectos dichos bienes (en tal sentido, vid. SÁNCHEZ
MORÓN, Miguel, p.24-26).



 La noción de dominio público que se puede extraer del ordenamiento jurídico costarricense refleja
una concepción no patrimonialista. El artículo 121, inciso 14) de la Constitución Política,
establece que corresponde a la Asamblea Legislativa decretar la "... aplicación a usos públicos de
los bienes propios de la Nación". Es decir, que cuando el Estado, en ejercicio de la potestad
legislativa, demanializa bienes lo que hace es afectarlos a usos públicos. Por su parte, el artículo
261 del Código Civil califica como cosas públicas (término equivalente a bienes públicos) aquellas
destinadas por ley a un servicio de utilidad general y la que están entregadas a un uso público.
Dispone este último numeral:



 "ARTÍCULO 261. - Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a
cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar
entregadas al uso público.



 Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o
a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra
persona."



 Es clara la importancia que tiene la afectación a un fin de utilidad pública en el caso de los
bienes de dominio público. Esto se refleja en la jurisprudencia constitucional, pues esta ha
calificado a los bienes de dominio público como bienes extra comercium cuyo destino es el uso
público y la satisfacción de intereses públicos, razón por la que están sometido a un régimen
jurídico especial. Al respecto, la Sala Constitucional ha señalado reiteradamente que:



 "IV. (......) El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad
expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.- Son los
llamados bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no
pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a
un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia
naturaleza y vocación."-( Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia número
2306-91 de 6 de noviembre de 1991). -



 La afectación consiste en el destino que el poder público atribuye a un bien para el cumplimiento
de una finalidad pública; es decir, su destinación para un uso público o un servicio público (ver,
en tal sentido, PARADA, R., op. cit. p.46). La Sala Constitucional, por su parte, ha definido a la
afectación como:



 " II. (....) La afectación es el hecho o la manifestación de voluntad del poder público, en cuya
virtud la cosa queda incorporada al uso y goce de la comunidad y puede efectuarse por ley o por acto
administrativo. La doctrina hace la distinción entre "asignación del carácter público" a un bien con
la "afectación" de ese bien al dominio público." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia. Sentencia número 3145-96 de 28 de junio de 1996).



 Como hecho o como manifestación de voluntad del poder público, la afectación implica el destino del
bien al cumplimiento de una finalidad pública. En tanto manifestación de voluntad del poder público
este puede incorporar un bien, o una categoría de bienes, al demanio público ya sea en ejercicio de
sus potestades legislativas, por medio de la ley, o en ejercicio de sus potestades administrativas,
por medio de un acto administrativo concreto.



 En razón de lo anterior, puede decirse que en nuestro ordenamiento jurídico, y según la
interpretación que ha hecho la Sala Constitucional, impera una concepción no patrimonialista de bien
de dominio público. La nota característica es, sin lugar a dudas, la afectación a un uso o utilidad
pública. Se trata de bienes que se encuentran fuera del comercio de los hombres, no susceptibles de
apropiación privada, respecto de los cuales el Estado ostenta un título de intervención
administrativa para garantizar su sometimiento a los fines públicos a cuya satisfacción están
destinados. Esto último conlleva la aplicación de un régimen jurídico especial de Derecho
administrativo que implica la atribución de ciertas características propias de este tipo de bienes
como son su inalienabilidad, imprescriptibilidad, inembargabilidad, etc. Pero, además, la aplicación
de dicho régimen implica la utilización por el Estado de medios de tutela y protección distintos a
los que puede utilizar un propietario. Esto mismo ha sido señalado por la Sala Constitucional
cuando, en la sentencia citada supra, dijo:



 " IV. (....) Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles,
inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho
Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están
fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un
derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad.-" (Sala Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia. Sentencia número 2306-91 de 6 de noviembre de 1991).



 En síntesis, y de conformidad con nuestro ordenamiento jurídico, los bienes de dominio público son
aquellos bienes públicos afectos a un uso o servicio público sometidos a un régimen jurídico
especial de Derecho administrativo para su uso y protección.



 Lo dicho constituye el marco conceptual y jurídico a partir del cual debe analizarse lo que
establece el artículo 7, inciso c) de la Ley de Tierras y Colonización y el artículo 31 de la Ley de
Aguas.



 El artículo 7, inciso c) de la Ley de Tierras y Colonización tiene como antecedente legislativo
inmediato lo que disponía el también artículo 7 de Ley General sobre Terrenos Baldíos, número 13 de
6 de enero de 1939, el cual establecía:



 "Artículo 7. - Tampoco podrán enajenarse los terrenos de las islas, ni los situados en las márgenes
de los ríos, arroyos y, en general, de todas las fuentes que estén en cuencas u hoyas hidrográficas
en que broten manantiales, o en que tenga sus orígenes o cabeceras cualquier curso de agua del cual
se surta alguna población o que convenga reservar con igual fin. En terrenos planos o de pequeño
declive tal prohibición abrazará una faja de doscientos metros a uno y otro lado de dichos ríos,
manantiales o arroyos, y en las cuencas u hoyas hidrográficas, una faja de trescientos metros a uno
y otro lado de la depresión máxima, en toda la línea, a contar de la mayor altura inmediata." (La
negrita no es del original).



 Pero esta norma, a su vez, tenía como antecedente lo dispuesto en artículo 510 del Código Fiscal de
1885, según reforma introducida por el artículo 1º de la Ley número 11 de 22 de octubre de 1926.
Después de la reforma el citado numeral dispuso, en lo que interesa, lo siguiente:



 "Artículo 510. - Las enajenaciones que permite el artículo anterior no podrán recaer nunca sobre
los siguientes terrenos, los cuales son en toda su extensión, inalienables:




(...)



 3. - Los terrenos de las márgenes de los ríos, arroyos o manantiales o situados en las cuencas u
hoyas hidrográficas en que broten manantiales, o en que tengan sus orígenes o cabeceras cualquier
curso de agua de que se surta alguna población. En los terrenos planos o de pequeño declive, tal
prohibición abrazará desde luego una faja de doscientos metros a uno y otro lado de dichos ríos,
arroyos y manantiales, y en las cuencas u hoyas hidrográficas trescientos metros a uno y otro lado
de la depresión máxima, en toda la línea a contar de la mayor altura inmediata."



 Aunque los denominados terrenos baldíos eran bienes públicos desde que así lo dispuso el Código
Fiscal de 1885, no fueron plenamente incorporados al dominio público. Las reformas introducidas al
Código Fiscal por la citada Ley de 1926, mantuvo la posibilidad de los particulares adquirieran
terrenos baldíos. En todo caso, lo anterior es claro, sobre todo, a partir de lo que establecía el
artículo 2º de la citada Ley General de Terrenos Baldíos de 1939, numeral que señalaba que tales
terrenos eran enajenables y reducibles a propiedad privada. Esta era una característica que dicha
Ley desarrollaba en otras partes de su articulado.



 Ahora bien, el artículo 7º de la Ley General de Terrenos Baldíos, transcrito supra, establecía una
excepción a lo anterior, pues declaraba como no enajenables, entre otros, los terrenos de "(...)
todas las fuentes que estén en cuencas u hoyas hidrográficas en que broten manantiales, o en que
tenga sus orígenes o cabeceras cualquier curso de agua del cual se surta alguna población o que
convenga reservar con igual fin." Tal y como lo establecía dicho artículo, el área de esos terrenos
era de doscientos metros cuando eran planos o de pequeño declive y de trescientos metros cuando se
ubicaban en cuencas u hoyas hidrográficas, esto es, cuando eran quebrados. Esta norma de la Ley de
General de Terrenos Baldíos, tal y como puede apreciarse, es igual a la reforma introducida al
artículo 510 del Código Fiscal por el artículo 1º de la citada Ley número 11 de 22 de octubre de
1926.



 Esta imposibilidad de enajenación se dio porque tales terrenos estaban siendo afectados a un fin
público: la protección de las fuentes de agua, bien que, a su vez, fue incorporado al dominio
público por la Ley de Aguas número 11 de 26 de mayo de 1884. Así las cosas, no sería equivocado
concluir que, con la reforma introducida al artículo 510 del Código Fiscal por el artículo 1º de la
citada Ley número 11 de 22 de octubre de 1926, normativa reiterada por el artículo 7º de la Ley
General de Terrenos Baldíos, tales terrenos fueron demanializados, esto es, incorporados al dominio
público.



 En todo caso, es claro que el artículo 7 de la Ley de Tierras y Colonización número 2825 de 14 de
octubre de 1961, numeral que transcribe con bastante fidelidad lo que establecía el artículo 7º de
la Ley General de Terrenos Baldíos, establece el carácter de bien demanial de esos mismos terrenos,
cuando señala que son inalienables y no susceptibles de prescripción. Ha de tenerse presente que la
inalienabilidad es una característica directamente ligada a la afectación a un fin de utilidad
pública, en el tanto es un medio para preservar dicha afectación. En esa medida, la inalienabilidad
es una característica que denota la pertenencia al dominio público de aquellos bienes que la tienen
(en tal sentido, vid. , PARADA, R., op. cit. p., 95).



 En relación con lo que establece el citado artículo 7 de la Ley de Tierras y Colonización respecto
del carácter demanial de los terrenos ubicados alrededor de las fuentes proveedoras de aguas, esta
Procuraduría señaló en dictamen OJ-033-95 de 20 de setiembre de 1995, que dicho numeral da ". un
trato preferencial a las zonas contiguas a las fuentes proveedoras, otorgándoles en varios cuerpos
legales un régimen de dominio público." Uno de esos cuerpos legales, citado en dicho dictamen, es la
Ley de Tierras y Colonización, según lo que se establece en el artículo 7º.



 Entre la Ley General de Terrenos Baldíos y la Ley de Tierras y Colonización, legislación ésta que
derogó la primera, se dictó la Ley de Aguas número 276 de 27 de agosto de 1942, y sus reformas. Esta
Ley, en su artículo 31, afectó a una finalidad pública y declaró como de dominio público "Las
tierras que circunden los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potable, en un perímetro no
menor de doscientos metros de radio;". En realidad, los terrenos comprendidos en dicho perímetro ya
estaban incorporados al dominio público, por lo menos desde la Ley de Tierras y Colonización, aunque
podría decirse que desde la Ley General de Terrenos Baldíos, o incluso la Ley número 11 de 22 de
octubre de 1926, que reformó el artículo 510 del Código Fiscal, tal y como ha sido explicado.



 Lo anterior, por cuanto, los sitios de captación y las tomas surtidoras de agua potable están
comprendidas dentro de lo que establece el numeral 7 de la Ley de Tierras y Colonización cuando hace
referencia a las fuentes ubicadas en cuencas u hoyas hidrográficas, o que se originan o parten de
cualquier curso de agua que surta a alguna población. El artículo 31 de la Ley de Aguas, simplemente
hace referencia a las fuentes de agua captadas o tomadas para consumo humano. El 7 de la Ley de
Tierras y Colonización se refiera a esas mismas fuentes, aunque no hayan sido captadas o tomadas
para tal fin.



 Como puede notarse, ambas normas regulan situaciones similares aunque no idénticas. La similitud
radica en que las dos incorporan al dominio público los terrenos que bordean las fuentes de agua y
la diferencia es que la Ley de Aguas lo hace únicamente cuando dichas fuentes han sido captadas.
Esta diferencia puede dar lugar a casos no comprendidos en la hipótesis de hecho contemplada por el
artículo 7, inciso c) de la Ley de Tierras y Colonización, consistente en captaciones o tomas de
agua potable que no estén en manantiales o en los orígenes o cabeceras de aquellos cursos de agua de
donde se surtan poblaciones. En tales casos, sólo es de aplicación lo dispuesto por el artículo 31
de la citada Ley de Aguas que, en todo caso, también incorpora al dominio público los terrenos que
bordean tales sitios de captación o toma. Pero lo importante es que, en lo que tienen de similar
dichas disposiciones, no son contradictorias, esto es, que no estamos frente a una antinomia.



 En relación con lo anterior, es importante tener presente que el artículo 31 de la Ley de Aguas
establece que los terrenos tenidos como pertenecientes al dominio público, por bordear los sitios de
captación o tomas de agua potable, tienen un perímetro "... no menor de doscientos metros de radio;"
, frase con la cual se salva cualquier contradicción entre lo que establece este artículo y el
numeral 7 de la Ley de Tierras y Colonización. Así, de lo que disponen ambas normas se puede tener
como cierto que el área incorporada al dominio público es de doscientos metros, si el terreno es
plano o de pequeño declive, y de trescientos metros si la fuente se encuentra en una cuenca u hoya
hidrográfica y la pendiente sea superior a un cuarenta por cierto (ver artículo 2º del Reglamento a
la Ley Forestal, Decreto Ejecutivo número 25721-MINAE de 17 de octubre de 1996), tal y como esta
Procuraduría ha interpretado en el dictamen OJ-033-95, ya citado. En este sentido, debe tenerse
claro que el artículo 31 de la Ley de Aguas vino a reiterar la naturaleza demanial de dichos
terrenos.



 Los terrenos que bordean manantiales, sean fuentes de agua captadas o no, que se encuentran en
cuencas u hoyas hidrográficas, fueron incorporados al dominio público como consecuencia de la
reforma al artículo 510 del Código Fiscal hecha por la Ley número 11 de 22 de octubre de 1926(1).
Esta es una incorporación que operó por disposición de ley, que se mantiene por la actual redacción
del artículo 7, inciso c) de la Ley de Tierras y Colonización, y que no requiere de un acto
administrativo que lo concrete. Además, para estos casos, lo que dispone el artículo 31 de la Ley de
Aguas es reiterativo y la captación de estas aguas, en los términos en que lo regula este último
numeral, no crea ninguna situación jurídica nueva, pues tales terrenos son de dominio público por el
simple hecho de bordear manantiales ubicados en cuencas u hoyas hidrográficas.



 (1) Como ya se señalado, lo que dispuso este artículo es similar a lo que actualmente dispone el
artículo 7, inciso c) de la Ley de Tierras y Colonización vigente, numeral que declara el carácter
demanial los terrenos que circundan todas las fuentes que estén en cuencas u hoyas hidrográficas en
que broten manantiales o tengan su origen o cabecera los cursos de agua que surtan poblaciones.



 Lo mismo sucede con los terrenos que circundan los orígenes o cabeceras de los cursos de aguas de
donde se surten poblaciones, si éstas cumplían esta finalidad con anterioridad a la entrada en
vigencia de la ya citada Ley número 11 de 22 de octubre de 1926. Pero, luego de la entrada en
vigencia de esta ley, si se trata de fuentes captadas, que no sean manantiales ubicados en cuencas u
hoyas hidrográficas(2), los terrenos que las bordean se incorporaron al dominio público sólo a
partir del momento en que fueron captadas.



 (2) Esto, por cuanto, si la fuente captada es un manantial ubicado en una cuenca u hoya
hidrográfica, su incorporación al dominio público se produjo en su condición de tal luego de la ya
citada reforma al artículo 510 del Código Fiscal hecha en 1926.



 La circunstancia anterior significa que, para tales casos, la captación de las aguas para el
consumo humano por parte de la Administración competente, requiere de un acto administrativo para
tener por incorporado al dominio público esos terrenos. El artículo 31, inciso a) de la Ley de Aguas
reitera esta regulación al declarar como pertenecientes al dominio público, en un perímetro no menor
a doscientos metros, los terrenos que circundan los sitios de captación o tomas surtidoras de agua
potable. En este sentido, habría que repetir lo ya dicho, pues si se trata de captaciones de fuentes
de agua que sean manantiales ubicados en cuencas u hoyas hidrográficas, su incorporación al dominio
público se produjo en su condición de tales y desde 1926; pero, si no es este el caso, tales
terrenos se demanializaron a partir de la captación de la fuente, lo que supone un acto
administrativo que así lo decida por parte de la Administración competente.



 Habría que abonar a lo dicho lo que dispone el artículo 2º de la Ley General de Agua Potable número
1634 de 18 de agosto de 1953, numeral que establece lo siguiente:



 "Artículo 2º. - Son del dominio público todas aquellas tierras que tanto el Ministerio de Obras
Públicas como el Ministerio de Salubridad Pública, consideren indispensables para construir o para
situar cualquiera parte o partes de los sistemas de abastecimiento de aguas potables, así como para
asegurar la protección sanitaria y física, y caudal necesario de las mismas. Corresponde al
Ministerio de Salubridad Pública conocer de las solicitudes formuladas para construcción, ampliación
y modificación de los sistemas de agua potable y recomendar al Ministerio de Obras Públicas la
construcción, ampliación o modificación de aquellas de mayor necesidad, previo estudio de índices de
mortalidad, parasitismo y otros."



 Este artículo viene a reforzar el carácter demanial de los terrenos que bordean las fuentes de agua
potable, aunque la norma suponga que se trata de aguas captadas o tomadas y requiera de un acto
administrativo que así lo disponga.



 En consecuencia, y según lo dicho, son terrenos incorporados al dominio público los ubicados en un
perímetro de doscientos metros de radio alrededor de las fuentes de agua, si están en terrenos
planos, y en un perímetro de trescientos metros de radio, si están en terrenos quebrados por tener
una pendiente superior al cuarenta por cierto.



El régimen jurídico de uso y protección de los terrenos de dominio público que bordean las fuentes
de agua.

Como ya se ha explicado, los bienes de dominio público están sometidos a un régimen jurídico
especial de Derecho administrativo para su uso y protección, en virtud de su afectación a fin de
utilidad pública, régimen que otorga a dichos bienes características como la imprescriptibilidad y
la inalienabilidad, entre otras.



 La relación entre su afectación a un uso público y su sometimiento a un régimen jurídico especial,
distinto del que rige a los bienes de dominio privado, ya fue puesta de relieve en la citada
sentencia de la Sala Constitucional número 2306-91 de 6 de noviembre de 1991, y reiterada en
sentencia, de esa misma Sala, número 3145-96 de 28 de junio de 1996, donde señaló:



 " II.- EL CONCEPTO DEL DOMINIO PUBLICO Y DE LOS MEDIOS JURIDICOS PARA INTEGRARLO.- Por dominio
público se entiende el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que
rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas
jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en
el uso directo o indirecto que toda persona pueda hacer de ellos."



 En relación con su protección, la característica más importante del régimen jurídico especial
propio de este tipo de bienes es que, la Administración, puede usar su poder de policía para
defenderlos frente a actos indebidos de los particulares, particularmente aquellos contrarios al fin
público al cual están afectos. En el caso particular de la defensa del bien frente a actos
posesorios de particulares, ya la Sala ha señalado que ". la acción administrativa sustituye a los
interdictos para recuperar el domino." (Sentencia número 2306-91 de 6 de noviembre de 1991). Lo cual
ha sido reiterado en la citada sentencia número 3145-96 de 28 de junio de 1996, donde la Sala
manifestó:



 " IV.- LA PRESUNCION DE LA NATURALEZA DEMANIAL DE LOS BIENES.- La especial categoría de los bienes
demaniales, hace que sean excluidos del ordenamiento jurídico común de la propiedad ordinaria, como
ha quedado dicho en los considerandos anteriores, lo que implica la existencia de un régimen
jurídico propio, singular y privativo, regulado por el Derecho administrativo y dentro de ese
contenido se desarrolla el principio del privilegio de la recuperación posesoria de oficio del bien
afectado, en virtud del cual, la Administración puede recobrar la posesión perturbada de sus bienes
sin necesidad de acudir al juez y sin perjuicio de que el mejor derecho se discuta en la vía
jurisdiccional."



 Lo anterior, constituye un principio general que informa el régimen jurídico de los bienes
demaniales y que consiste en el privilegio que ostenta la Administración de protegerlos y tutelarlos
directamente, mediante la acción administrativa, sin necesidad de acudir a la vía judicial.
Obviamente, como corresponde a un Estado de Derecho, lo que haga la Administración está sujeto a
revisión en la vía jurisdiccional, sea en sede constitucional u ordinaria, si algún particular se
siente perjudicado en sus intereses o derechos.



 Además, ha de tenerse presente que los bienes demaniales no son susceptibles de prescripción y que
son inalienables. Esto quiere decir que nadie puede alegar posesión apta para usucapir en relación
con este tipo de bienes y que las acciones, administrativas y judiciales, no prescriben
negativamente. Junto con ello que, desde que fueron incorporados al dominio público, ningún sujeto
de derecho privado puede alegar propiedad sobre los mismos. De allí que, cualquier adquisición de un
bien de dominio público hecha por un particular es absolutamente nula.



 Lo dicho es de aplicación a los terrenos que bordean las fuentes de agua, sean estas captadas o no.
Estos terrenos están sometidos a un régimen jurídico especial en lo relativo a su uso y protección,
lo que significa que la Administración puede protegerlos, en sede administrativa, frente a usos
indebidos o actos de ocupación por parte de particulares, sin necesidad de recurrir a la vía
judicial.



 Ahora bien, en el caso particular de aquellos terrenos que bordeen captaciones, tomas o surtidores
de agua potable, el ejercicio de las acciones administrativas destinadas a su protección o a
disponer sobre su uso, corresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados
(ICAA). Ello, en razón de lo que dispone el artículo 2, inciso h) de la Ley Constitutiva del
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, y dado que la preservación y protección del
recurso hídrico, es el fin público al cual están afectos estos terrenos. Además, y en el tanto hayan
recursos forestales en el mismo, el Ministerio del Ambiente y Energía también es competente para
disponer en relación con su protección y uso.



 En efecto, establece, en lo que interesa, el artículo 2, inciso h) de la Ley Constitutiva del
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, lo siguiente:




"ARTICULO 2º. - Corresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados:




(...)



 h) Hacer cumplir la Ley General de Agua Potable, para cuyo efecto el Instituto se considerará como
el organismo sustituto de los ministerios y municipalidades indicados en dicha ley;"



 Lo cual quiere decir que es el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados el ente
público competente para tomar las acciones administrativas tendentes a asegurar la aplicación del
artículo 2º de la Ley General de Agua Potable (citado supra) numeral que, en forma coincidente con
lo que dispone el artículo 31 de la Ley de Aguas, tal y como ya ha sido puesto de relieve, declara
como pertenecientes al dominio público los terrenos que bordeen captaciones, tomas o surtidores de
agua potable.



 Lo anterior, quiere decir que corresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados preservar el carácter demanial de estos terrenos, lo que equivale a asegurar el
cumplimiento del fin público al cual están afectos, fin público que exige preservar las fuentes de
agua que bordean estos terrenos frente a posibles acciones contaminantes realizadas en ellos. En
este sentido, ha de entenderse la prohibición contenida en el artículo 16 de la Ley General de Agua
Potable, numeral que establece:



 "Artículo 16. - Se prohiben las instalaciones, edificaciones, o labores comprendidas en las zonas
cercanas a fuentes de abastecimiento, plantas purificadoras, o cualquiera otra parte del sistema,
que perjudiqué en forma alguna los trabajos de operación o distribución, o bien las condiciones
físicas, químicas o bacteriológicas del agua; Estas zonas serán fijadas por los Ministerios de Obras
Públicas y Salubridad Pública."



 Consecuentemente, compete al ICAA ejercer las acciones administrativas necesarias para asegurar la
afectación de estos terrenos al fin público al cual están destinados, y regular su uso, lo que
incluye el defenderlos frente a ocupantes mediante el desalojo administrativo y preservarlos para
que en ellos no sea realicen actividades contaminantes de las fuentes de agua, para lo cual puede
recurrir a la fuerza pública.



 Ahora bien, las corporaciones municipales no están al margen en la tarea de proteger y tutelar un
bien demanial como lo es este tipo de terrenos, máxime si resultan ser titulares de los mismos. La
pertenencia de tales terrenos a un ente municipal no le resta carácter demanial, pues éste está
determinado por su afectación a un uso o utilidad pública; sin embargo, le da a las municipalidades
la potestad de actuar en tutela de la posesión de estos bienes frente a ocupantes ilegales, aunque
no para regular su uso, para lo cual es competente el Instituto de Acueductos y Alcantarillados, y
el MINAE, si hay recursos forestales, tal y como se verá en el siguiente apartado. La potestad que
ostentan las municipalidades para realizar acciones administrativas en tutela de bienes demaniales
ubicados dentro de su competencia territorial, sean estas titulares o no de los mismos, ha sido
reconocida por la Sala Constitucional, que en sentencia número 219-94 de 12 de enero de 1994,
señaló:



 "De lo expuesto es claro que la ocupación de las vías públicas sin el respectivo permiso, es
contraria a derecho, por lo tanto la Administración tiene la potestad de ordenar el desalojo,
incluyendo la facultad de retirar los bienes de los sitios públicos ocupados. Dispone el numeral 169
de la Constitución Política, que la administración de los intereses locales en cada cantón, estará a
cargo del Gobierno Municipal, la que estará encargada de la administración de los bienes demaniales
que estén en su jurisdicción, (...)"



 Si bien lo resuelto en esta sentencia, recaída en un recurso de amparo, se refiere al caso de las
vías públicas, lo cierto es que estamos frente a un precedente que establece, en forma general, que
las municipalidades pueden tutelar los bienes demaniales que están dentro de su competencia
territorial, y ello se aplica al caso de los terrenos bajo examen.



 Tal y como lo ha señalado la Sala Constitucional, el carácter demanial de los bienes de dominio
público se presume. Esta presunción le da a la Administración el privilegio de protegerlos
directamente, mediante la acción administrativa, sin recurrir a la vía judicial, tal y como ha sido
explicado ya; sin embargo, dicha presunción tiene sus límites en razón del privilegio que la misma
genera a favor de la Administración. Al respecto, ha señalado la Sala Constitucional, en la ya
citada sentencia número 3145-96, que los privilegios que la Administración deriva de la presunción
de la demanialidad de los bienes públicos, sólo son ejercitables cuando no hay duda sobre la
demanialidad del bien. Al respecto, ha dicho la Sala en la mencionada sentencia:



 " IV. (....) Pero este principio general, por lo extraordinario y privilegiado que es, y por tener
que convivir con el enunciado fundamental de la inviolabilidad de la propiedad (artículo 45
constitucional), supone, cuando menos, o que el derecho de propiedad sobre el bien sea manifiesto o
que el carácter público del bien sea indubitable, de tal modo que no es posible utilizar el
privilegio cuando existan cuestiones patrimoniales razonables sobre el bien, sea que se estén
debatiendo en la vía administrativa o en la jurisdiccional. Es decir, la presunción de la
dominialidad del bien tiene íntima relación con los modos que tiene la Administración disponibles
para adquirir bienes y derechos, que en términos muy generales, son los mismos medios que tiene el
particular para hacerlo con relación a la propiedad común, salvo lo ya dicho sobre la necesidad de
una ley ordinaria para crear la categoría de que se trate y de la necesaria voluntad para dictar la
afectación al uso público. Todo esto conduce al examen particular del régimen de privilegio que está
inmerso en los textos de las normas cuestionadas. Lo que se ha dicho hasta ahora, está dirigido a
señalar que, a juicio de la Sala, el privilegio que protege la demanialidad, puede y debe ser
utilizado por la Administración cuando no existe ninguna duda sobre el carácter público del bien
involucrado. Esto significa que ese mecanismo de exclusión, debe ser razonable y proporcionado:
razonable en el uso que debe hacer la Administración de él, para que no sea excesivo, arbitrario o
que resulte en un instrumento que ampare el abuso del poder; proporcionado entre los fines que
cumple el bien que se pretende sea demanial y los medios utilizados por la Administración para
incorporarlo a ese régimen. En otras palabras, en el uso del privilegio de exclusión en favor de la
Administración, también está incorporado el principio de la interdicción de la arbitrariedad."



 En el caso de los terrenos que bordean fuentes de agua es claro su carácter demanial. Lo dispuesto
en los artículos 7, inciso c) de la Ley de Tierras y Colonización y 31 de la Ley de Aguas, no deja
dudas al respecto. Ahora bien, la inscripción en el Registro Público de tales terrenos como
propiedad de un sujeto de derecho privado, es decir, como propiedad privada, puede dar lugar a dudas
en relación con la efectiva incorporación al dominio público de alguno de estos terrenos, sobre todo
cuando esta requiere de la previa indemnización, tal y como lo exige el artículo 45 constitucional.
En este sentido, el que estos terrenos aparezcan como propiedad privada implica que el principio de
presunción de su carácter demanial cede y que la Administración competente debe recurrir a la vía
judicial para que, en un juicio declarativo, se determine si el bien de que se trate está o no
efectivamente incorporado al dominio público.



 Lo anterior es importante, sobre todo, en relación con aquellos terrenos que, para su
demanialización, requieren de un acto administrativo que así lo disponga, tal y como se ha explicado
en relación con la captación de ciertas fuentes de agua. Sólo en caso de que tales terrenos también
aparezcan inscritos a nombre de un ente público, por ejemplo, una municipalidad, y el sujeto de
derecho privado no ejerza posesión amparada en un título de propiedad, la Administración mantiene
los privilegios derivados de la presunción de la demanialidad del bien, pues si quien aparece como
propietario posee amparado en dicho título, la Administración competente siempre tendría que
recurrir a la vía judicial para dirimir lo relativo la efectiva demanialización del bien. En todo
caso, la acción judicial correspondería ejercerla, en principio, al Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados, o al ente a cuyo nombre aparece el bien.



 En conclusión, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados es el ente público
encargado de proteger y regular el uso de los terrenos que bordean captaciones, tomas o surtidores
de agua potable. Esta competencia incluye la ejecución de las acciones administrativas necesarias
para preservar su afectación a una finalidad pública, recurriendo a la fuerza pública para practicar
desalojos administrativos, si es del caso, y preservarlos para que en ellos no se realicen
actividades contaminantes de las fuentes de agua. Además, incluye la competencia para entablar las
acciones judiciales correspondientes cuando sea necesario, lo cual también puede hacerlo el ente
público a cuyo nombre aparezcan inscritos tales terrenos. Si en ellos hay recursos forestales,
corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía, tutelar dichos recursos y disponer acerca de los
mismos. Las municipalidades pueden ejercer acciones administrativas de tutela de la posesión de este
tipo de terrenos, si están dentro de su competencia territorial, así como establecer las acciones
judiciales correspondientes cuando dichos bienes aparezcan registrados a su nombre.



Sobre las zonas de protección.

Los bienes de dominio público si bien son inalienables y, por lo tanto, no reducibles a dominio
privado, pueden ser utilizados por particulares. La figura jurídica que permite lo anterior es la
concesión, instrumento mediante el cual el Estado, o en ente público encargado de la administración
del bien de que se trate, confiere el uso y disfrute del mismo a un sujeto de derecho privado. (Ver
sentencia sobre Hidrocarburos) Como corresponde a los bienes de dominio público, la concesión de
tales bienes, así como su uso y disfrute por los concesionarios, es objeto de regulación especial
por normas de Derecho Público. Un ejemplo de este tipo de normas es, precisamente, el artículo 33 de
la Ley Forestal número 7575, y sus reformas, que establece:




"ARTICULO 33. - Areas de protección. Se declaran áreas de protección las siguientes:



Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo
horizontal. (...) "

Este artículo, a diferencia del artículo 7, inciso c) de la Ley de Tierras y Colonización y 31 de la
Ley de Aguas, no establece el carácter demanial de los terrenos que bordean fuentes de agua, sino
que regula su uso al crear la categoría de área de protección para un área de cien metros de radio,
a diferencia, también, del área tenida como demanial por los otros artículos. La norma la completa
el artículo 34 ibídem ya que, en cuanto al uso que se le puede dar a tales terrenos en un área de
cien metros de radio, expresamente establece una prohibición: la eliminación o corta de árboles, con
la excepción que el mismo numeral establece. Señala el artículo 34 de la Ley Forestal:



 "ARTICULO 34. - Prohibición para talar en áreas protegidas Se prohibe la corta o eliminación de
árboles en las áreas de protección descritas en el artículo anterior, excepto en proyectos
declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional.



 Los alineamientos que deban tramitarse en relación con estas áreas, serán realizados por el
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo."



 Los terrenos que bordean las fuentes de agua en un radio de 200 metros para terrenos planos y 300
metros para terrenos quebrados, sean captadas o no, son de dominio público por lo que disponen los
ya citados artículos 7, inciso c) de la Ley de Tierras y Colonización y 31 de la Ley de Aguas. En
razón de lo que establecen los artículos 33, inciso a) y 34 de la Ley Forestal, en los mismos no se
puede eliminar o cortar árboles en un área de cien metros de radio. La diferencia de área entre lo
que disponen los dos primeros numerales y lo que dispone el artículo 33, inciso a) de la Ley
Forestal, no implica una antinomia, pues, como se ve, se están regulando dos cosas distintas. En los
primeros artículos citados, se declara su carácter demanial y en los artículos de la Ley Forestal se
dispone en cuanto a su uso y se establecen limitaciones en tal sentido.



 Es claro, en todo caso, que la prohibición establecida en el artículo 34 de la Ley Forestal sólo
rige para un radio de cien metros alrededor de la fuente de agua, aunque el terreno incorporado al
dominio público sea de doscientos o trescientos metros, según su topografía. Para los otros cien o
doscientos metros de dichos terrenos, según el caso, no hay una prohibición expresa para eliminar o
cortar árboles, por lo que mantenerla para dicha área es una decisión discrecional de la
Administración, sea el MINAE.



 El artículo 33, inciso a) de la Ley Forestal es la norma básica que rige para el uso y posible
aprovechamiento de los terrenos que bordean fuentes de agua. Como tal, rige tanto para los entes
públicos que los administran como para los particulares, en caso de que disfruten de algún tipo de
concesión respecto de los mismos. Ahora bien, esta norma, tiene su referente en otras disposiciones
tales como los artículos 145 y siguientes de la Ley de Aguas. Merece la pena destacar lo que
disponen este artículo y el 146 de ese cuerpo legislativo:



 "Artículo 145. - Para evitar la disminución de las aguas producida por la tala de bosques, todas
las autoridades de la República procurarán, por los medios que tengan a su alcance, el estricto
cumplimiento de las disposiciones legales referentes a la conservación de los árboles, especialmente
los de las orillas de los ríos y los que se encuentren en los nacimientos de aguas. "



 "Artículo 146. - Es prohibido destruir en los bosques nacionales los árboles que estén situados en
las pendientes, orillas de las carreteras y demás vías de comunicación, lo mismo que los árboles que
puedan explotarse sin necesidad de cortarlos, como el hulero, el chicle, el liquidámbar, el bálsamo
y otros similares. "



 En el caso de que las municipalidades sean titulares de dichos terrenos, es conveniente tener
presente lo que disponen los artículos 154 y 155 de la citada Ley de Aguas. Señalan estos numerales:



 "Artículo 154. - Queda en absoluto prohibido a las Municipalidades enajenar, hipotecar o de otra
manera comprometer las tierras que posean o que adquieran en las márgenes de los ríos, arroyos o
manantiales o en cuencas u hoyas hidrográficas en que broten manantiales o en que tenga sus orígenes
o cabeceras cualquier curso de agua de que se surta alguna población. En terrenos planos o de
pequeño declive, tal prohibición abrazará desde luego una faja de cien metros a uno y otro lado de
dichos ríos, arroyos y manantiales; y en las cuencas u hoyas hidrográficas, doscientos cincuenta
metros a uno y otro lado de la depresión máxima, en toda la línea, a contar de la mayor altura
inmediata."



 "Artículo 155. - Queda asimismo prohibido a las Municipalidades dar en arriendo o a esquilmo, o
prestar o por su propia cuenta explotar tales tierras, cuando para ese fin hubieren de descuajarse
montes o destruirse árboles. Podrán, sí, autorizar u ordenar la corta o poda de árboles y utilizar
las leñas o maderas, siempre que esto se ejecute en forma prudente y no perjudique la población
forestal. "



 En todo caso, ha de tenerse claro que, en lo relativo a los recursos forestales, la administración
competente para disponer sobre su uso es el Ministerio del Ambiente y Energía, no importa quién sea
el titular de los terrenos que bordean las fuentes de agua. Lo dispuesto en los numerales
transcritos supra no afecta esta competencia, pero integra el régimen jurídico relativo al uso que
puede dársele a dichos terrenos, el cual es compatible con su carácter demanial.



 En conclusión, según lo que disponen los artículos 33, inciso a) y 34 de la Ley Forestal, el uso
que puede dársele a los terrenos que bordean las fuentes de agua en un radio de cien metros, está
determinado por su carácter de área protegida, lo que implica la expresa prohibición de eliminar o
cortar árboles, con la única excepción contemplada por el propio numeral 34. Pero, además, debe
recordarse lo establecido en el artículo 16 de la Ley General de Agua Potable, numeral que, si bien
no se refiere a los recursos forestales ubicados en tales terrenos, forma parte del régimen jurídico
especial que regula lo relacionado con su uso, aunque corresponda al ICAA velar por su aplicación.




IV.       Conclusiones.




Resumiendo y reiterando lo dicho hasta el momento, se concluye lo siguiente:



Son terrenos incorporados al dominio público los ubicados en un perímetro de doscientos metros de
radio alrededor de las fuentes de agua, si están en terrenos planos, y en un perímetro de
trescientos metros de radio, si están en terrenos quebrados por tener una pendiente superior al
cuarenta por cierto. El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados es el ente público
encargado de proteger y regular el uso de los terrenos que bordean captaciones, tomas o surtidores
de agua potable. Esta competencia incluye la ejecución de las acciones administrativas necesarias
para preservar su afectación a una finalidad pública, recurriendo a la fuerza pública para practicar
desalojos administrativos, si es del caso, y preservarlos para que en ellos no sea realicen
actividades contaminantes de las fuentes de agua. Además, incluye la competencia para entablar las
acciones judiciales correspondientes cuando sea necesario, lo cual también puede hacerlo el ente
público a cuyo nombre aparezcan inscritos tales terrenos. Si en ellos hay recursos forestales,
corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía, tutelar dichos recursos y disponer acerca de los
mismos. Las municipalidades pueden ejercer acciones administrativas de tutela de la posesión de este
tipo de terrenos, si están dentro de su competencia territorial, así como establecer las acciones
judiciales correspondientes cuando dichos bienes aparezcan registrados a su nombre. Según lo que
disponen los artículos 33, inciso a) y 34 de la Ley Forestal, el uso que puede dársele a los
terrenos que bordean las fuentes de agua en un radio de cien metros, está determinado por su
carácter de área protegida, lo que implica la expresa prohibición de eliminar o cortar árboles, con
la única excepción contemplada por el propio numeral 34. Cualquier tipo de uso que se haga de estos
bienes debe respetar esta prohibición y no ser potencialmente contaminantes de las fuentes de agua
que bordean dichos terrenos.

 




Cordialmente,




 




Dr. Julio Jurado Fernández




Procurador Adjunto

Opinion: 295 of 10/25/2001

October 25, 2001

C-295-2001

Licenciado
Marcelo Prieto Jiménez
Mayor of Alajuela
S.D.

Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, I am responding to Official Letter No. 0488-C-2000, received by this Office on February 6 of this year, through which you request the opinion of this Body on the following aspects:

Whether indeed said protection zone is a public area or whether it is private property, taking into account that the farm of the company M.K.M. S.A. is duly registered in the Public Registry and overlaps the zone in question, or more clearly, part of the protection zone is included in a privately owned farm. In this case, whether it is the municipality’s responsibility to recover this area according to its public nature and, in which case, what the applicable procedure would be. Whether said reserve or protection zone, whose specific nature and management regime are not defined in the Water Law, the Forestry Law, or the Organic Law of the Environment, constitutes an area of absolute protection, or whether in that protection area human uses may be carried out that do not constitute a contamination hazard, the ultimate purpose of establishing said reserve, and whether it is up to the Municipality to grant the respective permits or authorize those uses.

Background

Through Official Letter No. 1523-DAL-2000 signed by Juan Luis Cantillano Vargas, the Legal Advisory Office analyzed the regulations applicable to protection areas for springs (nacientes) and the ownership regime for said lands, the conclusions of which we summarize as follows:

1) That Article 33 of the Forestry Law regulates the protection of springs as such, regardless of their use and condition, while Article 31 of the Water Law is aimed at protecting catchments supplying drinking water, including springs.

2) That said area turns out to be a public domain asset and, therefore, is inalienable, imprescriptible, unseizable, cannot be mortgaged or be subject to any encumbrance under civil law.

3) That said protection zone is compatible with activities that do not result in a contamination hazard for drinking water catchment sources.

4) And, finally, that compliance with the established regulations is, by its nature and by express provision of law, the primary responsibility of the Ministry of Health insofar as what is at risk is human health. And that, with regard to the mere recovery of public assets, it is the responsibility of the municipalities, in compliance with Article 169 of the Political Constitution, to administer said assets and order their eviction.

Before analyzing the substance of the matter consulted, it should be noted that, under the provisions of Article 5 of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic, this Office, in its capacity as the superior advisory, technical-legal body of the Public Administration, cannot answer specific questions, since doing so would imply substituting for the active Administration through a binding pronouncement. Consequently, this opinion does not resolve matters related to the specific case mentioned by the consulting entity.

On the Substance

The public domain nature of the lands bordering sources that supply drinking water.

Two provisions are what establish the public domain nature of the lands bordering the sources that supply drinking water. Article 7 of the Land and Colonization Law No. 2825 of October 14, 1961, and its amendments, and Article 31 of the Water Law No. 276 of August 27, 1942, and its amendments. Article 7 of the first cited law provides the following:

"Article 7. - As long as the State, by its own will or by indication of the Ministry of Agriculture or the Institute of Land and Colonization, taking into account reasons of national convenience, does not determine the lands that must be kept under its ownership, the following shall be considered inalienable and not susceptible to being acquired by claim or possession, except for those that were under private ownership with legitimate title:

a) REPEALED.

(Repealed by Article 1 of Law No. 5385 of October 30, 1973).

b) Those comprised within a maritime-terrestrial zone two hundred meters wide along the coasts of both oceans, measured from the ordinary high tide, as well as those comprised within a zone fifty meters wide along both banks of navigable rivers; (NOTE: This subsection, in its first part, was tacitly amended by Law No. 6043 of March 2, 1977 - Law on the Maritime Terrestrial Zone - in its Articles 9 to 25, as were the lands of the islands referred to in the following subsection c)).

c) The lands of the islands, those situated on the banks of rivers, streams and, in general, of all sources that are in watersheds or hydrographic basins in which springs (manantiales) rise, or in which any watercourses used to supply any population have their origins or headwaters, or that it is advisable to reserve for the same purpose. On flat lands or lands with a slight slope, a strip two hundred meters wide on both sides of said rivers, springs or streams shall be considered inalienable; and in watersheds or hydrographic basins, a strip of land three hundred meters wide on both sides of the maximum depression, along the entire line, measured from the nearest highest elevation;

d) The lands comprised on both banks of the Banano River, ten kilometers upstream, extending five hundred meters on each side, thus protecting the sources that supply or may supply in the future the water mains of Limón;

e) A zone with a radius of two kilometers, centered on the crater or main summit, around the Barba, Poás, Arenal, Cerro Chato, Tenorio, Santa María and Rincón de la Vieja volcanoes; two kilometers wide on both sides of the ridge formed by the various peaks of Miravalles; the zone on the Irazú and Turrialba volcanoes starting from 3,000 meters altitude and toward the summit; the paramos of the Talamanca Mountain Range starting from 3,000 meters altitude and toward the summit; a zone with a radius of three kilometers centered on the summit of Cerro Dúrika; the savannahs around Cerro Chirripó Grande above 3,000 meters altitude; A zone two kilometers wide on both sides of the Mountain Range between Cerros Zurquí and Hondura. In due course, the Institute shall create other forest reserves that will also serve as a sanctuary or refuge for wild animal life and in which hunting of any kind shall be prohibited;

f) Those comprised within a zone 2,000 meters wide along the borders with Nicaragua and Panama;

g) The lands indispensable for the use of hydraulic forces;

h) The lands that flood during the rainy season or as a consequence of the overflowing of rivers and that retain water during the summer, usable as drinking troughs, when such lands constitute the only water resource of the place, usable as a drinking trough for the livestock of the local residents. If it is necessary to establish easements (servidumbres) on private properties for that use, the Institute shall compensate the owners equitably; and

i) All those lands that have been declared unclaimable or inalienable by previous legal provisions." (The bold print is not from the original).

For its part, Article 31 of the Water Law provides the following:

"Article 31. - The following are declared as a reserve of ownership in favor of the Nation:

a) The lands that surround the catchment sites or intakes supplying drinking water, within a perimeter of no less than two hundred meters in radius;

b) The forest zone that protects or should protect the set of lands where the infiltration of drinking waters occurs, as well as that of those that provide a base for hydrographic basins and margins of reservoirs, supplying sources or permanent courses of the same waters." (The bold print is not from the original).

Both provisions grant the lands whose areas they define the character of a public domain asset. Article 7(c) of the Land and Colonization Law does so when it considers as inalienable and not susceptible to being acquired the lands of "... all sources that are in watersheds or hydrographic basins in which springs rise, or in which any watercourses used to supply any population have their origins or headwaters, or that it is advisable to reserve for the same purpose." For its part, subsection a) of Article 31 of the Water Law establishes the public domain character of the land comprised within a perimeter of two hundred meters around the catchment sites or intakes supplying drinking water.

This being the case, it is appropriate to analyze the meaning and legal scope of the public domain character of such lands.

The basic criterion for classifying public assets is the subjective one of their ownership or title (SÁNCHEZ MORÓN, Miguel, et al., Los Bienes Públicos (Régimen Jurídico), 1997, p.19). From this point of view, and in principle, public assets are distinguished from private ones by their ownership by a public entity. Now, legal doctrine usually divides public assets into public domain assets and patrimonial assets, such that the former are those that, belonging to a public entity, are intended for a public use or a public service. Patrimonial assets, although they belong to a public entity, are not intended for a public use or service (PARADA, Ramón, Derecho Administrativo, Vol. III, 1993, p.10).

Therefore, a public domain asset, or demanial asset as it is also called, is that public asset (because it belongs to a public entity) intended for a purpose of public utility, by reason of which it is subject to a special administrative regime for the protection and use of assets. Thus, there are three characteristics of public domain assets: 1) their ownership by a public entity; 2) their dedication to a purpose of public utility; and 3) their subjection to a special administrative regime for the protection and use of assets (SÁNCHEZ MORÓN, Miguel, pp.37-40).

Legal doctrine has made dedication to a purpose of public utility the principal characteristic of demanial assets, which has given rise to a non-proprietary view of the public domain, from which all assets whose owner is a public entity are dedicated, to some extent, to a purpose of public interest. This implies some degree of application of public law rules to all assets whose owner is a public entity, even when dealing with patrimonial assets of the State.

From the above perspective, the public domain reflects such an intense degree of dedication to a public purpose that any ownership relationship is excluded. Thus, when one speaks of the public domain, reference is being made to a legal technique that gives rise to a title of administrative intervention over assets that must be considered as res extra commercium, rather than a special type of property, and over which the State exercises a special guardianship based on powers (and competencies) regulated by public law, for the purpose of guaranteeing the fulfillment of the purposes to which said assets are dedicated (in this regard, see SÁNCHEZ MORÓN, Miguel, pp.24-26).

The notion of public domain that can be extracted from the Costa Rican legal system reflects a non-proprietary conception. Article 121, subsection 14) of the Political Constitution establishes that it is the responsibility of the Legislative Assembly to decree the "... application to public uses of the Nation’s own assets." That is to say, when the State, in the exercise of legislative power, demanializes assets, what it does is dedicate them to public uses. For its part, Article 261 of the Civil Code classifies as public things (a term equivalent to public assets) those destined by law to a service of general utility and those that are delivered to public use. This last provision states:

"ARTICLE 261. - Public things are those that, by law, are permanently destined to any service of general utility, and those that everyone may take advantage of because they are delivered to public use.

All other things are private and subject to private ownership, even though they belong to the State or the Municipalities, who in this case, as civil persons, do not differ from any other person."

The importance of dedication to a purpose of public utility in the case of public domain assets is clear. This is reflected in constitutional jurisprudence, as it has classified public domain assets as extra commercium assets whose destination is public use and the satisfaction of public interests, a reason for which they are subject to a special legal regime. In this regard, the Constitutional Chamber has repeatedly stated that:

"IV. (......) The public domain is composed of assets that manifest, by the express will of the legislator, a special destiny of serving the community, the public interest. They are the so-called dominical assets, dominial assets, public things or public assets, which do not individually belong to private persons and which are destined for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. That is, dedicated by their own nature and vocation." (Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice. Judgment number 2306-91 of November 6, 1991). -

Dedication consists of the destiny that the public authority attributes to an asset for the fulfillment of a public purpose; that is, its designation for a public use or a public service (see, in this regard, PARADA, R., op. cit. p.46). The Constitutional Chamber, for its part, has defined dedication as:

"II. (....) Dedication is the fact or the manifestation of will of the public authority, by virtue of which the thing is incorporated into the use and enjoyment of the community and may be carried out by law or by administrative act. Doctrine distinguishes between 'assignment of public character' to an asset and the 'dedication' of that asset to the public domain." (Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice. Judgment number 3145-96 of June 28, 1996).

As a fact or as a manifestation of the will of public authority, dedication implies the destiny of the asset for the fulfillment of a public purpose. As a manifestation of the will of public authority, it can incorporate an asset, or a category of assets, into the public domain either in the exercise of its legislative powers, through law, or in the exercise of its administrative powers, through a specific administrative act.

By reason of the foregoing, it can be said that in our legal system, and according to the interpretation made by the Constitutional Chamber, a non-proprietary conception of a public domain asset prevails. The characteristic note is, without a doubt, dedication to a public use or utility. These are assets that are outside the commerce of men, not susceptible to private appropriation, over which the State holds a title of administrative intervention to guarantee their subjection to the public purposes to whose satisfaction they are destined. This last point entails the application of a special legal regime of administrative law that implies the attribution of certain characteristics inherent to this type of assets, such as their inalienability, imprescriptibility, unseizability, etc. But, in addition, the application of said regime implies the use by the State of means of guardianship and protection different from those that an owner can use. This very point has been noted by the Constitutional Chamber when, in the judgment cited supra, it said:

"IV. (....) Noteworthy characteristics of these assets are that they are inalienable, imprescriptible, unseizable, cannot be mortgaged or be subject to any encumbrance under Civil Law, and administrative action replaces the possessory actions to recover ownership. As they are outside commerce, these assets cannot be the object of possession, although a right to use can be acquired, though not a right of ownership." (Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice. Judgment number 2306-91 of November 6, 1991).

In summary, and in accordance with our legal system, public domain assets are those public assets dedicated to a public use or service subject to a special legal regime of administrative law for their use and protection.

The foregoing constitutes the conceptual and legal framework from which one must analyze what is established by Article 7(c) of the Land and Colonization Law and Article 31 of the Water Law.

Article 7(c) of the Land and Colonization Law has as its immediate legislative antecedent what was provided by the also-named Article 7 of the General Law on Vacant Lands (Ley General sobre Terrenos Baldíos), No. 13 of January 6, 1939, which established:

"Article 7. - Nor may the lands of islands be alienated, nor those situated on the banks of rivers, streams and, in general, of all the sources that are in watersheds or hydrographic basins in which springs rise, or in which any watercourse used to supply any population has its origins or headwaters, or that it is advisable to reserve for the same purpose. On flat lands or lands with a slight slope, such prohibition shall cover a strip two hundred meters wide on both sides of said rivers, springs or streams, and in watersheds or hydrographic basins, a strip three hundred meters wide on both sides of the maximum depression, along the entire line, measured from the nearest highest elevation." (The bold print is not from the original).

But this provision, in turn, had as its antecedent what was provided in Article 510 of the Fiscal Code of 1885, according to the reform introduced by Article 1 of Law No. 11 of October 22, 1926. After the reform, the cited provision stated, in relevant part, the following:

"Article 510. - The alienations permitted by the preceding article may never apply to the following lands, which are, in their entirety, inalienable:

(...)

3. - The lands on the banks of rivers, streams or springs or situated in the watersheds or hydrographic basins in which springs rise, or in which any watercourse used to supply any population has its origins or headwaters. On flat lands or lands with a slight slope, such prohibition shall immediately cover a strip two hundred meters wide on both sides of said rivers, streams and springs, and in watersheds or hydrographic basins three hundred meters on both sides of the maximum depression, along the entire line, measured from the nearest highest elevation."

Although the so-called vacant lands (terrenos baldíos) were public assets from the moment the Fiscal Code of 1885 so provided, they were not fully incorporated into the public domain. The reforms introduced to the Fiscal Code by the cited Law of 1926 maintained the possibility for private individuals to acquire vacant lands. In any case, the foregoing is clear, above all, from what was established by Article 2 of the cited General Law on Vacant Lands of 1939, a provision that indicated that such lands were alienable and reducible to private property. This was a characteristic that said Law developed in other parts of its articles.

Now, Article 7 of the General Law on Vacant Lands, transcribed supra, established an exception to the foregoing, as it declared as non-alienable, among others, the lands of "(...) all the sources that are in watersheds or hydrographic basins in which springs rise, or in which any watercourse used to supply any population has its origins or headwaters, or that it is advisable to reserve for the same purpose." As said article established, the area of those lands was two hundred meters when they were flat or of slight slope and three hundred meters when they were located in watersheds or hydrographic basins, that is, when they were rugged. This provision of the General Law on Vacant Lands, as can be seen, is the same as the reform introduced to Article 510 of the Fiscal Code by Article 1 of the cited Law No. 11 of October 22, 1926.

This impossibility of alienation occurred because such lands were being dedicated to a public purpose: the protection of water sources, an asset that, in turn, was incorporated into the public domain by the Water Law No. 11 of May 26, 1884. This being so, it would not be wrong to conclude that, with the reform introduced to Article 510 of the Fiscal Code by Article 1 of the cited Law No. 11 of October 22, 1926, regulations reiterated by Article 7 of the General Law on Vacant Lands, such lands were demanialized, that is, incorporated into the public domain.

In any case, it is clear that Article 7 of the Land and Colonization Law No. 2825 of October 14, 1961, a provision that transcribes with considerable fidelity what Article 7 of the General Law on Vacant Lands established, establishes the character of a demanial asset for those same lands, when it states that they are inalienable and not susceptible to prescription. It must be borne in mind that inalienability is a characteristic directly linked to dedication to a purpose of public utility, insofar as it is a means to preserve said dedication. To that extent, inalienability is a characteristic that denotes the belonging to the public domain of those assets that possess it (in this regard, see PARADA, R., op. cit. p., 95).

In relation to what the cited Article 7 of the Land and Colonization Law establishes regarding the demanial character of lands located around the sources supplying water, this Office of the Attorney General stated in Opinion OJ-033-95 of September 20, 1995, that said provision gives "... preferential treatment to the zones adjacent to the supplying sources, granting them in various legal bodies a public domain regime." One of those legal bodies, cited in said opinion, is the Land and Colonization Law, according to what is established in Article 7.

Between the General Law on Vacant Lands and the Land and Colonization Law, the latter legislation which repealed the former, the Water Law No. 276 of August 27, 1942, and its amendments, was enacted. This Law, in its Article 31, dedicated to a public purpose and declared as public domain "The lands that surround the catchment sites or intakes supplying drinking water, within a perimeter of no less than two hundred meters in radius;". In reality, the lands comprised within said perimeter were already incorporated into the public domain, at least since the Land and Colonization Law, although it could be said since the General Law on Vacant Lands, or even Law No. 11 of October 22, 1926, which reformed Article 510 of the Fiscal Code, as has been explained.

The foregoing, inasmuch as the catchment sites and intakes supplying drinking water are included within what is established by provision 7 of the Land and Colonization Law when it refers to sources located in watersheds or hydrographic basins, or that originate from or start from any watercourse that supplies a population. Article 31 of the Water Law simply refers to water sources caught or taken for human consumption. Article 7 of the Land and Colonization Law refers to those same sources, even if they have not been caught or taken for that purpose.

As can be noted, both provisions regulate similar, though not identical, situations. The similarity lies in that both incorporate into the public domain the lands that border the water sources, and the difference is that the Water Law does so only when said sources have been caught. This difference can give rise to cases not covered by the hypothesis of fact contemplated by Article 7(c) of the Land and Colonization Law, consisting of catchments or intakes of drinking water that are not in springs or in the origins or headwaters of those watercourses from which populations are supplied. In such cases, only the provisions of Article 31 of the cited Water Law are applicable, which, in any case, also incorporates into the public domain the lands that border such catchment or intake sites. But what is important is that, insofar as those provisions are similar, they are not contradictory, that is, we are not facing an antinomy.

In relation to the foregoing, it is important to bear in mind that Article 31 of the Water Law establishes that the lands held as belonging to the public domain, for bordering the catchment sites or intakes of drinking water, have a perimeter "... of no less than two hundred meters in radius;", a phrase which avoids any contradiction between what this article establishes and provision 7 of the Land and Colonization Law. Thus, from what both provisions state, it can be taken as certain that the area incorporated into the public domain is two hundred meters, if the land is flat or of slight slope, and three hundred meters if the source is located in a watershed or hydrographic basin and the slope is greater than forty percent (see Article 2 of the Regulation to the Forestry Law, Executive Decree No. 25721-MINAE of October 17, 1996), as this Office of the Attorney General has interpreted in Opinion OJ-033-95, already cited. In this sense, it must be clear that Article 31 of the Water Law came to reiterate the demanial nature of said lands.

The lands that border springs, whether they are caught water sources or not, that are located in watersheds or hydrographic basins, were incorporated into the public domain as a consequence of the reform to Article 510 of the Fiscal Code made by Law No. 11 of October 22, 1926(1). This is an incorporation that operated by provision of law, which is maintained by the current wording of Article 7(c) of the Land and Colonization Law, and which does not require an administrative act to make it concrete. Additionally, for these cases, what Article 31 of the Water Law provides is reiterative, and the catchment of these waters, in the terms regulated by this last provision, does not create any new legal situation, as such lands are public domain by the simple fact of bordering springs located in watersheds or hydrographic basins.

(1) As already noted, what this article provided is similar to what is currently provided by Article 7(c) of the Land and Colonization Law in force, a provision which declares the demanial character of the lands that surround all the sources that are in watersheds or hydrographic basins in which springs rise or in which the watercourses that supply populations have their origin or headwaters.

The same happens with the lands that surround the origins or headwaters of the watercourses from which populations are supplied, if these were fulfilling this purpose prior to the entry into force of the aforementioned Law No. 11 of October 22, 1926. But, after the entry into force of this law, if the sources are caught sources, which are not springs located in watersheds or hydrographic basins(2), the lands that border them were incorporated into the public domain only from the moment they were caught.

(2) This, inasmuch as, if the caught source is a spring located in a watershed or hydrographic basin, its incorporation into the public domain occurred in its condition as such after the aforementioned reform to Article 510 of the Fiscal Code made in 1926.

The foregoing circumstance means that, for such cases, the catchment of waters for human consumption by the competent Administration requires an administrative act to consider those lands incorporated into the public domain. Article 31(a) of the Water Law reiterates this regulation by declaring as belonging to the public domain, in a perimeter of no less than two hundred meters, the lands that surround the catchment sites or intakes supplying drinking water. In this sense, it would be necessary to repeat what has already been said, because if the catchments are of water sources that are springs located in watersheds or hydrographic basins, their incorporation into the public domain occurred in their condition as such and since 1926; but, if this is not the case, such lands were demanialized from the catchment of the source, which presupposes an administrative act to that effect by the competent Administration.

It would be necessary to add to the foregoing what is provided by Article 2 of the General Law on Drinking Water No. 1634 of August 18, 1953, a provision which establishes the following:

"Article 2. - All those lands that both the Ministry of Public Works and the Ministry of Public Health consider indispensable for building or for locating any part or parts of the drinking water supply systems, as well as to ensure the sanitary and physical protection and the necessary flow of the same, are public domain. It is the responsibility of the Ministry of Public Health to hear the requests formulated for the construction, expansion and modification of drinking water systems and to recommend to the Ministry of Public Works the construction, expansion or modification of those of greatest necessity, after studying mortality and parasitism rates, and others."

This article reinforces the public domain (demanial) character of the lands that border sources of potable water, even though the norm assumes it concerns waters that are captured or taken and requires an administrative act to so provide.

Consequently, and according to what has been said, lands incorporated into the public domain are those located within a perimeter of a two-hundred-meter radius around the water sources, if on flat terrain, and within a perimeter of a three-hundred-meter radius, if on broken terrain having a slope greater than forty percent.

The legal regime for the use and protection of public domain lands bordering water sources.

As has already been explained, public domain assets are subject to a special legal regime of Administrative law for their use and protection, by virtue of their being affected to a purpose of public utility, a regime that grants said assets characteristics such as imprescriptibility and inalienability, among others.

The relationship between their being affected to a public use and their being subject to a special legal regime, distinct from that which governs privately-owned assets, was already highlighted in the cited judgment of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) number 2306-91 of 6 November 1991, and reiterated in judgment of that same Chamber, number 3145-96 of 28 June 1996, where it stated:

"II.- THE CONCEPT OF PUBLIC DOMAIN AND THE LEGAL MEANS TO INTEGRATE IT.- Public domain is understood as the set of assets subject to a special legal regime distinct from that which governs private domain, which, besides belonging to or being under the administration of public legal entities, are affected or destined to purposes of public utility and which manifests itself in the direct or indirect use that every person may make of them."

In relation to their protection, the most important characteristic of the special legal regime proper to this type of asset is that the Administration may use its police power to defend them against improper acts by private individuals, particularly those contrary to the public purpose to which they are affected. In the particular case of defending the asset against possessory acts by private individuals, the Chamber has already indicated that ". administrative action substitutes for the possessory interdicts to recover domain." (Judgment number 2306-91 of 6 November 1991). This has been reiterated in the cited judgment number 3145-96 of 28 June 1996, where the Chamber stated:

"IV.- THE PRESUMPTION OF THE PUBLIC DOMAIN (DEMANIAL) NATURE OF ASSETS.- The special category of public domain (demanial) assets means that they are excluded from the ordinary legal system of common property, as has been said in the preceding recitals, which implies the existence of a legal regime that is its own, singular, and exclusive, regulated by Administrative law, and within that content the principle of the privilege of ex officio possessory recovery of the affected asset is developed, by virtue of which the Administration may recover the disturbed possession of its assets without needing to resort to a judge and without prejudice to the better right being discussed in the jurisdictional venue."

The foregoing constitutes a general principle that informs the legal regime of public domain assets and consists of the privilege held by the Administration to protect and safeguard them directly, through administrative action, without needing to resort to judicial channels. Obviously, as corresponds to a Rule of Law State, what the Administration does is subject to review in the jurisdictional venue, whether in constitutional or ordinary court, if any private individual feels harmed in their interests or rights.

Furthermore, it must be borne in mind that public domain assets are not susceptible to prescription (usucapion) and are inalienable. This means that no one can claim possession apt for usucapion in relation to this type of asset and that administrative and judicial actions do not prescribe negatively. Together with this, since they were incorporated into the public domain, no subject of private law can claim ownership over them. Hence, any acquisition of a public domain asset made by a private individual is absolutely null.

What has been said applies to the lands bordering water sources, whether captured or not. These lands are subject to a special legal regime regarding their use and protection, which means the Administration may protect them, in the administrative venue, against improper uses or acts of occupation by private individuals, without needing to resort to judicial channels.

Now, in the particular case of those lands bordering catchments, intakes, or outlets of potable water, the exercise of administrative actions intended for their protection or for making provisions regarding their use corresponds to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA). This, by reason of what is provided in Article 2, subsection h) of the Constitutive Law of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, and given that the preservation and protection of the water resource is the public purpose to which these lands are affected. Additionally, and to the extent there are forest resources on them, the Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE) is also competent to make provisions regarding their protection and use.

Indeed, Article 2, subsection h) of the Constitutive Law of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados establishes, in what concerns us, the following:

"ARTICLE 2. - The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is responsible for:

(...)

h) Enforcing the General Potable Water Law, for which purpose the Institute shall be considered as the substitute body for the ministries and municipalities indicated in said law;"

Which means that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is the competent public entity to take administrative actions aimed at ensuring the application of Article 2 of the General Potable Water Law (cited supra), a provision that, coinciding with what Article 31 of the Water Law provides, as has already been highlighted, declares as belonging to the public domain the lands bordering catchments, intakes, or outlets of potable water.

The foregoing means that it is the responsibility of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados to preserve the public domain character of these lands, which is equivalent to ensuring compliance with the public purpose to which they are affected, a public purpose that requires preserving the water sources bordering these lands against possible contaminating activities carried out on them. In this sense, the prohibition contained in Article 16 of the General Potable Water Law is to be understood, a provision that establishes:

"Article 16. - Installations, buildings, or works that fall within the zones near supply sources, purification plants, or any other part of the system, which may in any way harm the operation or distribution works, or the physical, chemical, or bacteriological conditions of the water, are prohibited; These zones shall be fixed by the Ministries of Public Works and Public Health."

Consequently, it is the responsibility of the ICAA to exercise the necessary administrative actions to ensure the affectation of these lands to the public purpose to which they are destined, and to regulate their use, which includes defending them against occupants through administrative eviction and preserving them so that contaminating activities of the water sources are not carried out on them, for which purpose it may resort to the public force.

Now, municipal corporations are not on the sidelines in the task of protecting and safeguarding a public domain asset such as this type of land, especially if they happen to be the titleholders of the same. The ownership of such lands by a municipal entity does not diminish their public domain character, since this is determined by their affectation to a public use or utility; however, it gives the municipalities the power to act in safeguarding the possession of these assets against illegal occupants, although not to regulate their use, for which the Instituto de Acueductos y Alcantarillados is competent, and the MINAE, if there are forest resources, as will be seen in the following section. The power held by municipalities to carry out administrative actions in safeguard of public domain assets located within their territorial competence, whether or not they are the titleholders of the same, has been recognized by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), which in judgment number 219-94 of 12 January 1994, stated:

"From the foregoing it is clear that the occupation of public roads without the respective permit is contrary to law, therefore the Administration has the power to order eviction, including the power to remove goods from the occupied public sites. Article 169 of the Political Constitution provides that the administration of local interests in each canton shall be in charge of the Municipal Government, which shall be responsible for the administration of public domain assets within its jurisdiction, (...)"

Although what was resolved in this judgment, handed down in an amparo appeal, refers to the case of public roads, the fact is that we are faced with a precedent that establishes, in general terms, that municipalities may safeguard public domain assets that are within their territorial competence, and this applies to the case of the lands under examination.

As the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has indicated, the public domain nature of public domain assets is presumed. This presumption gives the Administration the privilege of protecting them directly, through administrative action, without resorting to judicial channels, as has already been explained; however, said presumption has its limits by reason of the privilege that it generates in favor of the Administration. In this regard, the Constitutional Chamber has stated, in the already cited judgment number 3145-96, that the privileges the Administration derives from the presumption of the public domain status of public assets are only exercisable when there is no doubt about the public domain status of the asset. Regarding this, the Chamber has said in the mentioned judgment:

"IV. (....) But this general principle, as extraordinary and privileged as it is, and because it must coexist with the fundamental principle of the inviolability of property (Article 45 of the Constitution), presupposes, at the very least, either that the right of ownership over the asset is manifest or that the public character of the asset is indubitable, such that it is not possible to use the privilege when there exist reasonable patrimonial questions concerning the asset, whether being debated in the administrative venue or in the jurisdictional one. That is to say, the presumption of the public domain status of the asset is intimately related to the means available to the Administration to acquire assets and rights, which, in very general terms, are the same means that a private individual has to do so in relation to common property, save for what has already been said about the need for an ordinary law to create the category in question and the necessary will to dictate the affectation to public use. All of this leads to the particular examination of the privilege regime that is immersed in the texts of the questioned norms. What has been said so far is aimed at pointing out that, in the Chamber's judgment, the privilege that protects the public domain status can and must be used by the Administration when there is no doubt whatsoever about the public character of the asset involved. This means that this mechanism of exclusion must be reasonable and proportional: reasonable in the use that the Administration must make of it, so that it is not excessive, arbitrary, or resulting in an instrument that shields abuse of power; proportional between the ends served by the asset claimed to be public domain and the means used by the Administration to incorporate it into that regime. In other words, in the use of the exclusion privilege in favor of the Administration, the principle of the prohibition of arbitrariness is also incorporated."

In the case of lands bordering water sources, their public domain character is clear. What is provided in Articles 7, subsection c) of the Land and Colonization Law and 31 of the Water Law leaves no doubts in this regard. Now, the registration in the Public Registry of such lands as the property of a subject of private law, that is, as private property, may give rise to doubts regarding the effective incorporation into the public domain of some of these lands, especially when this requires prior compensation, as required by Article 45 of the Constitution. In this sense, the fact that these lands appear as private property implies that the principle of the presumption of their public domain character yields and that the competent Administration must resort to the judicial venue so that, in a declaratory proceeding, it is determined whether or not the asset in question is effectively incorporated into the public domain.

The foregoing is important, above all, in relation to those lands that, for their conversion to public domain status (demanialización), require an administrative act to so provide, as has been explained in relation to the capture of certain water sources. Only in the case that such lands also appear registered in the name of a public entity, for example, a municipality, and the subject of private law does not exercise possession under a title of ownership, does the Administration maintain the privileges derived from the presumption of the asset's public domain status, since if whoever appears as owner possesses under said title, the competent Administration would always have to resort to the judicial venue to resolve the matter of the effective conversion to public domain status of the asset. In any case, the corresponding judicial action would, in principle, fall to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados to exercise, or to the entity in whose name the asset appears.

In conclusion, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is the public entity responsible for protecting and regulating the use of the lands bordering catchments, intakes, or outlets of potable water. This competence includes the execution of the necessary administrative actions to preserve their affectation to a public purpose, resorting to the public force to carry out administrative evictions, if necessary, and preserving them so that contaminating activities of the water sources are not carried out on them. Furthermore, it includes the competence to file the corresponding judicial actions when necessary, which the public entity in whose name such lands appear registered may also do. If there are forest resources on them, it is the responsibility of the Ministerio del Ambiente y Energía to safeguard said resources and make provisions concerning them. Municipalities may exercise administrative actions for safeguarding possession of this type of land, if they are within their territorial competence, as well as file the corresponding judicial actions when said assets appear registered in their name.

Regarding protection zones.

Public domain assets, although they are inalienable and, therefore, not reducible to private domain, may be used by private individuals. The legal instrument that allows this is the concession, a mechanism through which the State, or the public entity responsible for administering the asset in question, confers the use and enjoyment of the same to a subject of private law. (See judgment on Hydrocarbons). As corresponds to public domain assets, the concession of such assets, as well as their use and enjoyment by the concessionaires, is subject to special regulation by norms of Public Law. An example of this type of norm is, precisely, Article 33 of the Ley Forestal number 7575, and its amendments, which establishes:

"ARTICLE 33. - Protection areas. The following are declared protection areas:

The areas bordering permanent springs (nacientes), defined within a radius of one hundred meters measured horizontally. (...)"

This article, unlike Article 7, subsection c) of the Land and Colonization Law and 31 of the Water Law, does not establish the public domain character of the lands bordering water sources, but rather regulates their use by creating the category of protection area for an area with a radius of one hundred meters, also unlike the area considered public domain by the other articles. The provision is completed by Article 34 ibidem, since, regarding the use that may be given to such lands within an area of a one-hundred-meter radius, it expressly establishes a prohibition: the elimination or cutting of trees, with the exception that the same provision establishes. Article 34 of the Ley Forestal states:

"ARTICLE 34. - Prohibition on logging in protected areas. The cutting or elimination of trees is prohibited in the protection areas described in the preceding article, except in projects declared by the Executive Branch to be of national convenience.

The alignments that must be processed in relation to these areas shall be carried out by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo."

The lands bordering water sources within a radius of 200 meters for flat terrain and 300 meters for broken terrain, whether captured or not, are public domain under what is provided by the already cited Articles 7, subsection c) of the Land and Colonization Law and 31 of the Water Law. By reason of what Articles 33, subsection a) and 34 of the Ley Forestal establish, trees may not be eliminated or cut in an area with a radius of one hundred meters. The difference in area between what the first two provisions establish and what Article 33, subsection a) of the Ley Forestal provides does not imply an antinomy, since, as can be seen, two different things are being regulated. In the first articles cited, their public domain character is declared, and in the articles of the Ley Forestal, provisions are made regarding their use and limitations are established in that sense.

It is clear, in any case, that the prohibition established in Article 34 of the Ley Forestal applies only within a radius of one hundred meters around the water source, even though the land incorporated into the public domain may be two hundred or three hundred meters, depending on its topography. For the other one hundred or two hundred meters of said lands, depending on the case, there is no express prohibition on eliminating or cutting trees, so whether to maintain such a prohibition for that area is a discretionary decision of the Administration, specifically the MINAE.

Article 33, subsection a) of the Ley Forestal is the basic rule governing the use and potential exploitation of the lands bordering water sources. As such, it governs both the public entities that administer them and private individuals, in the event they hold some type of concession over them. Now, this norm has its reference in other provisions, such as Articles 145 and following of the Water Law. It is worth highlighting what this article and Article 146 of that legislative body provide:

"Article 145. - To avoid the diminution of water produced by the felling of forests, all authorities of the Republic shall procure, by the means within their reach, strict compliance with the legal provisions regarding the conservation of trees, especially those on the banks of rivers and those found at springs (nacimientos) of water."

"Article 146. - It is prohibited to destroy in national forests the trees that are situated on slopes, banks of roads and other communication routes, as well as trees that may be exploited without needing to cut them down, such as the rubber tree, chicle, sweetgum, balsam, and other similar ones."

In the event that municipalities are the titleholders of said lands, it is convenient to keep in mind what Articles 154 and 155 of the cited Water Law provide. These provisions state:

"Article 154. - Municipalities are absolutely prohibited from alienating, mortgaging, or in any other manner encumbering the lands they possess or acquire on the banks of rivers, streams, or springs (manantiales), or in hydrographic basins or hollows where springs issue forth or where any watercourse used to supply a population has its origins or headwaters. On flat terrain or that of slight slope, such prohibition shall encompass a strip of one hundred meters on one side and the other of said rivers, streams, and springs; and in hydrographic basins or hollows, two hundred fifty meters on one side and the other of the maximum depression, along the entire line, counting from the nearest highest elevation."

"Article 155. - Municipalities are likewise prohibited from leasing or granting for clearance, or lending, or on their own account exploiting such lands, when for that purpose forests must be cleared or trees destroyed. They may, indeed, authorize or order the cutting or pruning of trees and use the firewood or timber, provided this is executed in a prudent manner and does not harm the forest population."

In any case, it must be clear that, regarding forest resources, the competent administration to make provisions concerning their use is the Ministerio del Ambiente y Energía, regardless of who the titleholder of the lands bordering the water sources is. What is provided in the provisions transcribed supra does not affect this competence, but rather forms part of the legal regime concerning the use that may be given to said lands, which is compatible with their public domain character.

In conclusion, according to what Articles 33, subsection a) and 34 of the Ley Forestal provide, the use that may be given to the lands bordering water sources within a radius of one hundred meters is determined by their character as a protected area, which implies the express prohibition on eliminating or cutting trees, with the sole exception contemplated by Article 34 itself. But, in addition, what is established in Article 16 of the General Potable Water Law must be remembered, a provision that, although it does not refer to the forest resources located on such lands, forms part of the special legal regime that regulates matters relating to their use, even though it is the responsibility of the ICAA to ensure its application.

IV.       Conclusions.

Summarizing and reiterating what has been said so far, the following is concluded:

Lands incorporated into the public domain are those located within a perimeter of a two-hundred-meter radius around the water sources, if on flat terrain, and within a perimeter of a three-hundred-meter radius, if on broken terrain having a slope greater than forty percent. The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is the public entity responsible for protecting and regulating the use of the lands bordering catchments, intakes, or outlets of potable water. This competence includes the execution of the necessary administrative actions to preserve their affectation to a public purpose, resorting to the public force to carry out administrative evictions, if necessary, and preserving them so that contaminating activities of the water sources are not carried out on them. Furthermore, it includes the competence to file the corresponding judicial actions when necessary, which the public entity in whose name such lands appear registered may also do. If there are forest resources on them, it is the responsibility of the Ministerio del Ambiente y Energía to safeguard said resources and make provisions concerning them. Municipalities may exercise administrative actions for safeguarding possession of this type of land, if they are within their territorial competence, as well as file the corresponding judicial actions when said assets appear registered in their name. According to what Articles 33, subsection a) and 34 of the Ley Forestal provide, the use that may be given to the lands bordering water sources within a radius of one hundred meters is determined by their character as a protected area, which implies the express prohibition on eliminating or cutting trees, with the sole exception contemplated by Article 34 itself. Any type of use made of these assets must respect this prohibition and not be potentially contaminating of the water sources bordering said lands.

 

Cordially,

 

Dr. Julio Jurado Fernández

Assistant Attorney General (Procurador Adjunto)