C-016-2002 — Protected zones and permitted activities under the Forestry and Environmental LawsAlcance de las zonas protectoras y actividades permitidas

Dictamen : 016 del 15/01/2002   



C-016-2002




15 de enero del 2002




 




 




 




Licenciado




Iván Vincenti Rojas




Viceministro




Ministerio del Ambiente y Energía




 




 




 




Estimado señor Viceministro:



     Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su Oficio No. DVM-729-01 de
15 de noviembre del 2001, en el que nos consulta sobre el concepto de zona protectora "y de las
posibilidades que la integración del ordenamiento jurídico en la elaboración de ese concepto podría
acarrear para el eventual otorgamiento o restricción de permisos y/o concesiones en las mismas con
el fin de que sean aprovechadas por particulares".




I.- CONCEPTO DE ZONA PROTECTORA



     El término de "zona protectora" lo encontramos actualmente contemplado en el artículo 32 de la
Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995, dentro del Capítulo VII de las "Areas
Silvestres Protegidas":




"Artículo 32. - Clasificación de las áreas silvestres protegidas



 El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas
silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se
señalan a continuación:



Reservas Forestales
Zonas Protectoras
Parques Nacionales
Reservas biológicas
Refugios nacionales de vida silvestre
Humedales
Monumentos naturales.

Estas categorías de manejo y las que se creen en el futuro, serán administradas por el Ministerio
del Ambiente y Energía, salvo las establecidas en el artículo 33 de esta ley. Las municipalidades
deben colaborar en la preservación de estas áreas"



     De conformidad con lo anterior, debe entenderse que las zonas protectoras constituyen una
categoría de manejo de las áreas silvestres protegidas, cuya administración corresponde al
Ministerio del Ambiente y Energía.



     Recordemos que las áreas silvestres protegidas, según el artículo 58 de la Ley de
Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, son zonas geográficas delimitadas, constituidas por
terrenos, humedales y porciones de mar, que han sido declaradas como tales por representar
significado especial sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la
reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural. Están dedicadas a la
conservación y protección de la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales
y los servicios de los ecosistemas en general.



     Para su existencia jurídica, según el artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente, deben
cumplirse una serie de requisitos, como lo son: a) estudios preliminares fisiogeográficos, de
diversidad biológica y socioeconómicos, que las justifiquen; b) definición de objetivos y ubicación
del área; c) estudio de factibilidad técnica y tenencia de la tierra; d) financiamiento mínimo para
adquirir el área, protegerla y manejarla; e) confección de planos y f) emisión de la ley o decreto
respectivo.



     Ahora bien, aún y cuando no existe en nuestra legislación vigente una definición técnica de
zona protectora, la sola clasificación que el artículo 32 de la Ley No. 7554 hace de las categorías
de manejo, lleva a pensar necesariamente que sí existen diferencias entre ellas; ya que, de lo
contrario, habría bastado con enunciar un régimen único de áreas silvestres protegidas.



     Y es lógico que así sea, toda vez que cada área silvestre tiene sus propias características
desde el punto de vista biológico, edáfico, hidrológico, etc., que la hacen merecedora de un régimen
particular de tratamiento definido por la categoría de manejo asignada.



     Desde ese punto de vista es que tiene relevancia retomar aquí el concepto de zona protectora
que definía la anterior Ley Forestal, No. 4465 de 25 de noviembre de 1969, artículo 83:



 "Artículo 83. - Se entenderá por zonas protectoras, aquellas áreas de bosques o terrenos forestales
que, establecidas por disposiciones de la ley o por decreto del Poder Ejecutivo, sean destinadas a
proteger los suelos, mantener y regular el régimen hidrológico, o actúen como agentes reguladores
del clima o medio ambiente."



     Similar definición encontramos en la Ley No. 7174 de 28 de junio de 1990, que vino a reformar
integralmente la No. 4465:



 "b) Zonas protectoras: Estarán formadas por los bosques y terrenos de aptitud forestal, en que el
objetivo principal sea la protección del suelo, la regulación del régimen hidrológico y la
conservación del ambiente y de las cuencas hidrográficas." (artículo 35).



     Es probable que en la nueva Ley Forestal no se incluyera una conceptualización de las
categorías de manejo por error, ya que, como puede verse en el Acta de la Sesión Ordinaria No. 80
celebrada por la Comisión de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales, a las 14:31 horas del 23 de
enero de 1996 (Expediente No. 11.003, Tomo X, folios 3492 y 3493), de la propuesta de texto legal se
eliminaron las definiciones porque ya estaban incluidas en otro proyecto que se estaba tramitando en
ese momento (Ley Ambiental), que en última instancia no llegó a ser ley de la República.



     De todas formas, una delimitación técnica parecida a la de la Ley No. 7174 la encontramos
presente en el artículo 35 de la Ley Orgánica del Ambiente, que estipula entre los objetivos de las
áreas silvestres protegidas el de "proteger y mejorar las zonas acuíferas y las cuencas
hidrográficas, para reducir y evitar el impacto negativo que puede ocasionar su mal manejo".



     Es bajo esta concepción de tutela a los recursos hídricos y edáficos que fueron creadas en
nuestro país un buen número de zonas protectoras, de las que, a modo de ejemplo, citamos las
siguientes dos por ser representativas:




"No. 17390-MAG-S




EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA




Y LOS MINISTROS DE AGRICULTURA Y GANADERÍA Y DE SALUD




(...)




Considerando:



 1° Que las aguas potables del país reiteradamente han sido alteradas por una serie de acciones del
hombre, que si bien tienden al desarrollo de diversas actividades económicas, no permiten la
protección del recurso vital para las poblaciones.



 2° Que los artículos 31, 32 y 33 de la ley de aguas No. 276 del 27 de agosto de 1942 y sus reformas
declaran como reserva de dominio a favor de la nación, todas aquellas tierras que circunden los
sitios de recarga y descarga de las aguas subterráneas, autorizando la imposición de una serie de
medidas proteccionistas de las cuencas en beneficio de los recursos hídricos nacionales.



 3° Que actualmente existe una zona de acuíferos de gran interés para el abastecimiento de las
poblaciones, que han sido contaminadas y alteradas por el mal uso y manejo de los plaguicidas, tala
inmoderada de árboles, asentamiento de rellenos sanitarios, explotación de canteras y minas, así
como la sobreexplotación de los pozos.



 4° Que el país debe adoptar una política que tienda a la protección y desarrollo de los diversos
recursos, con lo que se permitirá el desarrollo de las diversas actividades del hombre y protección
del líquido vital.




Por tanto,




Decretan:



 Artículo 1°. - Créase la zona protectora correspondiente a los acuíferos de Guácimo y Pococí de la
siguiente forma: (...)" (Decreto No. 17390-MAG-S de 15 de diciembre de 1986).




"Decreto No. 20043-MIRENEM




EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA




Y EL MINISTRO DE RECURSOS NATURALES, ENERGÍA Y MINAS




(...)




Considerando:



 1° Que la protección de las partes altas de las cuencas de los ríos Segundo, Tercero, Banano, Nuevo
y Aguas Zarcas y otros cauces menores, que conforman el sistema: Cuenca del Río Banano, es
fundamental para la producción de agua en cantidad y calidad necesarias para el abastecimiento
actual y futuro de la población de la ciudad de Limón.



 2° Que esta zona constituye uno de los límites de más susceptibilidad para la protección del Parque
Internacional La Amistad.



 3° Que la deforestación indiscriminada, el uso inadecuado del suelo según su capacidad, la ausencia
de controles para el desarrollo de infraestructura, y el vertido de residuos contaminantes, producto
de un desarrollo espontáneo; aunque actualmente afectan en forma incipiente la calidad y
disponibilidad de agua; tendrán en el futuro serias implicaciones si no toman las acciones
necesarias al respecto, para evitar que se afecte el abastecimiento de agua potable y por ende el
desarrollo portuario de la Ciudad de Limón.



 4° Que el fenómeno ambiental hidrológico señalado se agravaría, si se carece de la vigilancia y
control y del soporte legal de un decreto específico.



 5° Que existe un alto riesgo de inundación o avalanchas en la comunidad de Aguas Zarcas, dada la
ubicación de la población, el constante cambio de rumbos del cauce, la alteración de la cobertura
boscosa y la limitación del libre flujo de las aguas, en especial bajo condiciones extremas de
precipitación.



 6° Que estudios técnicos llevados a cabo por el Departamento de Manejo de Cuencas Hidrográficas de
Acueductos y Alcantarillados revelan que más del 60% del área que se propone proteger, sólo puede
ser dedicado a protección de agua, vida silvestre o propósitos estéticos, en virtud de las
características físicas que presentan estas zonas: suelo con drenaje lento o nulo, exceso de
precipitación, superficialidad de los suelos, alta susceptibilidad a la erosión y pendientes hasta
más del 80%. Por tanto,




Con base en lo expuesto anteriormente,




Decretan:



 Artículo 1° Declárase Zona Protectora Río Banano el área comprendido dentro de los límites que se
describen a continuación, (...) " (Decreto No. 20043-MIRENEM de 25 de agosto de 1990).



     Valga apuntar que aún derogada la Ley No. 4465, con su reforma integral de 1990 (Ley No. 7174),
por la actual Ley Forestal, el concepto de zona protectora se siguió utilizando de modo semejante
para justificar la creación de áreas protegidas bajo esa categoría de manejo. Veamos el siguiente
caso:




"No. 28196-MINAE




EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA




Y LA MINISTRA DEL AMBIENTE Y ENERGIA




(...)




Considerando:



 1° Que es de vital importancia para las comunidades de Hacienda Vieja, Cuatro Esquinas y Marichal,
del distrito Hacienda Vieja, cantón Orotina de la provincia de Alajuela, la conservación de los
terrenos de la Finca Cerro El Chompipe, con el fin de proteger la zona de infiltración y los
nacientes para la producción de agua potable.



 2° Que de conformidad con los estudios preliminares realizados, el área está cubierta por bosques
de crecimiento secundario y es apta para la producción de suelos y recursos hídricos.



 3° Que es función del Estado velar por la protección, conservación y el aprovechamiento racional de
los recursos naturales del país. (...)




Por tanto,




Decretan:



 Artículo 1° Declárase la zona protectora Cerro El Chompipe,..." (Decreto No. 28196-MINAE de 28 de
setiembre de 1999).



     Así, pues, podemos concluir que el término de "zona protectora" ha sido usado en nuestro
ordenamiento jurídico como una categoría de manejo de áreas silvestres protegidas cuyo fin
primordial ha estado normalmente asociado con la protección del recurso suelo y del régimen
hidrológico (nacientes, zonas de infiltración, cuencas hidrográficas, etc.).



     Sin embargo, debe quedar claro que dicho objetivo no es el único que podría buscarse con la
creación de una zona protectora, sino que pueden existir otros que se alcancen concomitantemente.
Así se desprende no sólo de la redacción del concepto de zona protectora de la anterior Ley Forestal
cuando lo señala como el objetivo principal, lo que implica que pueden haber otros; sino también del
artículo 35 de la Ley Orgánica del Ambiente que establece varios objetivos a la vez para la
creación, conservación, administración, desarrollo y vigilancia de las áreas protegidas:



 "a) Conservar los ambientes naturales representativos de las diferentes regiones biogeográficas y
de los ecosistemas más frágiles, para asegurar el equilibrio y la continuidad de los procesos
evolutivos y ecológicos.



 b) Salvaguardar la diversidad genética de las especies silvestres de las que depende la continuidad
evolutiva, particularmente las endémicas, amenazadas o en peligro de extinción.



 c) Asegurar el uso sostenible de los ecosistemas y sus elementos, fomentando la activa
participación de las comunidades vecinas.



 d) Promover la investigación científica, el estudio de los ecosistemas y su equilibrio, así como el
conocimiento y las tecnologías que permitan el uso sostenible de los recursos naturales del país y
su conservación.




e) ...



 f) Proteger los entornos naturales y paisajísticos de los sitios y centros históricos y
arquitectónicos, de los monumentos nacionales, de los sitios arqueológicos y de los lugares de
interés histórico y artístico de importancia para la cultura y la identidad nacional."



     En complemento de lo hasta aquí expuesto, citamos el siguiente texto de nuestra Sala
Constitucional que ratifica la importancia de las zonas protectoras como categoría de manejo para la
tutela de los recursos naturales, particularmente los de suelo y agua:



 "En nuestro país, como ya se ha mencionado, el interés por la protección de los recursos forestales
data de años atrás, así por ejemplo en decreto No. 5 del 26 de junio de 1945 se hace manifiesto esta
tendencia a la protección de las tierras forestales y de los recursos forestales derivados de estas,
no solo por el valor de los recursos como tales, sino por la función que los mismos desempeñan
dentro de lo que son en este caso las zonas protectoras. El Estado se interesa en ellas por adquirir
tierras como protección forestal, para determinar si por sus condiciones escénicas, culturales,
científicas o protectoras, constituyen un bien que debe ser preservado como terreno de valor
incalculable. En razón de esta valoración, el Estado crea las denominadas zonas protectoras, las
cuales vienen a constituir áreas boscosas o de aptitud forestal en que la conservación del bosque y
la conservación de los terrenos forestales, está inspirada en propósitos de protección de suelos, o
de mantener y regular el régimen hidrológico, el clima, el medio ambiente. Son aptas para la
protección de los suelos, por cuanto las raíces de los árboles sujetan y retienen la capa vegetal y
las hojas que de ella caen cubren el suelo por donde corre el agua y evita el arrastre de partículas
de tierra, es decir detienen o por lo menos disminuyen el proceso de erosión, el cual acarrea
consigo el desequilibrio nutritivo del suelo al arrastrar nutrientes importantes de la tierra,
necesarios para el crecimiento de las plantas. Las zonas protectoras juegan un papel preponderante
en el equilibrio del medio ambiente entendido este como el conjunto de cosas que rodean al individuo
tales como: clima, suelo, luz, viento, lluvia, alimentación, frío, calor, hábitat, etc. y en el
equilibrio del ecosistema por la relación de intercambio que se da entre la parte viviente de la
naturaleza y la parte inherte de la misma. De ahí que deba protegerse el suelo, la regulación del
régimen hidrológico, la conservación del ambiente, y la de las cuencas hidrográficas." (Voto No.
2988-99 de 11 horas 57 minutos del 23 de abril de 1999).




II.- REGIMEN JURÍDICO APLICABLE



     Las áreas silvestres protegidas bajo sus diferentes categorías de manejo, entre ellas, por
supuesto, las zonas protectoras, son parte integrante del patrimonio natural del Estado, que se
encuentra constituido, según el artículo 13 de la Ley Forestal No. 7575 por los bosques y terrenos
forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas
a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de
la Administración Pública, excepto los inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el
Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.



     Esta inclusión al patrimonio natural del Estado de las zonas protectoras ya la encontramos
establecida en la Ley Forestal No. 4465 de 25 de noviembre de 1969, artículos 18 y 24:



 "Artículo 18. - El Patrimonio Forestal del Estado está constituido por las Reservas Nacionales,
Reservas Forestales, Parques Nacionales, Viveros Forestales del Estado, las Zonas Protectoras y
Reservas Biológicas."



 "Artículo 24. - Las Zonas Protectoras establecidas por la ley o mediante decreto ejecutivo, que se
encuentren en las Reservas Nacionales, también formarán parte del patrimonio forestal del Estado."



     También la posterior reforma por Ley No. 7174 a esa Ley Forestal definía de modo expreso esta
inclusión cuando consagraba que dentro del patrimonio forestal del Estado (hoy patrimonio natural)
se constituirían reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios nacionales de
vida silvestre y reservas biológicas (artículo 35).



     La Ley Orgánica del Ambiente, por su lado, preceptúa que "la superficie las áreas silvestres
protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá
reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta
medida".



     Como patrimonio natural del Estado, las áreas silvestres protegidas se encuentran sometidas a
un régimen de dominio público, por lo que son inalienables e inembargables. La posesión de los
particulares no causa derecho alguno a su favor, por lo que no pueden inscribir esos terrenos en
Registro Público mediante información posesoria y la acción reivindicatoria estatal por ellos es
imprescriptible (artículo 14 de la Ley Forestal).



     Sobre este régimen demanial a que se encuentran sometidas las áreas silvestres protegidas de
nuestro país, ha dicho la Sala Constitucional:



 "Nuestra legislación crea un sistema en que la afectación se torna en el elemento primordial para
la inclusión de un bien al dominio público, por lo tanto será de dominio público todo bien destinado
por ley, o por un acto administrativo cuando ésta lo autorice. Cuando un bien es integrado al
régimen de dominio público, adquiere una serie de características esenciales como la
inalienabilidad, la imprescriptibilidad y la inembargabilidad. De estas condiciones es que estos
bienes no son expropiables, por cuanto ésta implicaría la enajenación y son inalienables. Asimismo,
la usucapión tampoco es un medio para adquirirlos, las cosas inalienables por estar fuera del
comercio de los hombres, no son sujetos de posesión por particulares, y por tanto, son
imprescriptibles en tanto conserven tal carácter o el destino de utilidad pública a que están
afectadas. "El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad
expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los
llamados bienes dominicales, bienes denominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos que no
pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a
un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza
y vocación. En consecuencia, estos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del
concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de
norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles,
inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho
Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están
fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un
derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad. " (Sala Constitucional, sentencia
No. 2306-91 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del 6 de noviembre de 1991).



 La conformación de áreas protegidas bajos las categorías de Reserva Forestal, Refugio de Vida
Silvestre Privado o Mixto, Parques Nacionales, Reservas Biológicas y Zonas Protectoras, conlleva a
la imposición de un Régimen de propiedad pública bajo la categoría de Patrimonio Forestal del Estado
que cambia ipso facto la naturaleza jurídica de los terrenos incluidos dentro del área, esto es de
un régimen de privado que se manifiestas en diversas formas o estado de tenencia a un régimen
público de propiedad Estatal. (Voto No. 2988-99 de 11 horas 57 minutos del 23 de abril de 1999).



     Por supuesto que estas características correspondientes al dominio público sólo se aplicarán a
aquellos terrenos que sean o hayan ingresado efectivamente al patrimonio estatal, por cuanto los
inmuebles de particulares, salvo que se hayan sometido voluntariamente al régimen forestal, siguen
guardando su régimen privado hasta su efectiva compra o expropiación para efecto de incluirlos como
parte de un área silvestre protegida determinada; y en el caso de las zonas protectoras (reservas
forestales y refugios de vida silvestre también), mientras el pago no se haya hecho efectivo, quedan
sometidas a un plan de ordenamiento ambiental y posteriormente al plan de manejo, recuperación y
reposición de los recursos (doctrina del artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente).



     Tenemos, entonces, que al ser las zonas protectoras parte del patrimonio natural del Estado, se
les aplica los artículos 1° y 18 de la Ley Forestal No. 7575, en el sentido de que se prohibe en
ellas la corta o el aprovechamiento de los bosques y el Estado solo podrá realizar o autorizar
labores de investigación, capacitación y ecoturismo, debiendo definir el Ministerio del Ambiente y
Energía la elaboración de evaluaciones del impacto ambiental, cuando corresponda.




    Al respecto, ya ha indicado la Procuraduría General de la República:



 "Con apego a sus postulados, es clara la Ley Forestal, artículo 1°, in fine, al prohibir, salvo en
los únicos supuestos que admite el artículo 18 ibid, la corta o aprovechamiento de los bosques en
áreas silvestres protegidas, propiedad del Estado: parques nacionales, reservas biológicas,
manglares, zonas protectoras, refugios de vida silvestre y reservas forestales. El artículo 18 sólo
permite realizar en el patrimonio natural estatal labores de investigación, capacitación y
ecoturismo, aprobadas por el Ministerio del Ambiente y Energía, el que deberá definir, cuando
corresponda, la realización de evaluaciones de impacto ambiental, conforme al Reglamento. Normas que
se compaginan con el numeral 58, inciso b), ibídem, al tipificar como delito, reprimible con prisión
de hasta tres años, el aprovechamiento de recursos forestales en terrenos del patrimonio natural del
Estado y en las áreas de protección para fines distintos a los previstos en la Ley. Las áreas
silvestres protegidas se amplían en la Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, a los humedales en
general y monumentos naturales (Ver relación con los artículos 37 y 40 ibid y 72, inciso c) de la
Ley Forestal, reformado por el artículo 114 de la Ley de Biodiversidad, 11 del Reglamento a la Ley
Forestal y 2 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre). (Opinión Jurídica No. OJ-022-99 de 19
de febrero de 1999).



 "De ahí que, con observancia del Principio de Legalidad regulador de la actuación administrativa
(Constitución Política, artículo 11; Ley General de la Administración Pública, numerales 11 y 13),
el Estado y los particulares están imposibilitados por mandato legislativo vigente a emprender
actividades distintas a las preceptuadas por el artículo 18 de la Ley Forestal, como lo sería el
desarrollo de aprovechamientos forestales dentro del patrimonio natural del Estado." (Dictamen C-103
de 8 de junio de 1998).



     Diferente es el caso de las denominadas "áreas de protección", reguladas en los artículos 33 y
34 de la Ley Forestal No. 7575, en las que, aunque se prohibe la corta o eliminación de árboles, sí
se permiten como excepción a esta regla proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de
conveniencia nacional, entendiéndose como tales aquellas "actividades realizadas por las
dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, cuyos
beneficios sociales sean mayores que los costos socioambientales (Ley Forestal No. 7575, artículo
2°, inciso m), adicionado por la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1988, artículo
114).



     Se trata de las áreas que bordean nacientes permanentes; ríos, quebradas o arroyos; lagos y
embalses naturales y artificiales construidos por el Estado y sus instituciones; así como zonas de
recarga acuífera (artículo 33, incisos a), b), c) y d); y su régimen legal es distinto al que
caracteriza las zonas protectoras:



 "... difiere en la ubicación de las disposiciones sobre tales zonas, de todas las leyes anteriores
y los textos preparatorios, pues anteriormente estas áreas de protección, que eran llamadas zonas
protectoras, se incluían dentro del patrimonio forestal del Estado, mientras que ahora, diferencia
el texto entre zonas protectoras, consideradas áreas silvestres protegidas, enumeradas dentro del
Título Segundo, del Patrimonio Natural del Estado, y las áreas de protección, descritas en el Título
Tercero de la Propiedad Forestal Privada, bajo el capítulo llamado de la Protección Forestal,
eliminándose la norma que disponía que las disposiciones del artículo que definía las áreas de
protección regirían tanto para los terrenos de dominio particular como para los del Estado y demás
organismos públicos." (Dictamen C-103 de 8 de junio de 1998).



 "El artículo 34 aludido en su escrito se contrae a las áreas de protección que enumera el numeral
33 ibídem y se refiere básicamente a terrenos de propiedad privada. (...) Constituyen áreas de
protección, en su verdadero sentido, como se les denomina en el texto de ese artículo 34,
rectificando –en parte- la errónea terminología de "áreas protegidas" con que se les designa en el
título." (Opinión jurídica OJ-022-99 de 19 de febrero de 1999).



 "Con base en lo expuesto, y sin perjuicio del control de constitucionalidad que ejerce la Sala
Constitucional, consideramos que los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal contienen típicas
limitaciones de interés social, que al igual a otras previstas en diversos cuerpos normativos de
nuestro ordenamiento jurídico, han evolucionado el concepto de límites externos a la propiedad
privada. (...)



 Así, las áreas de protección constituyen limitaciones legítimas de carácter general al derecho de
propiedad, pues satisfacen un interés público imperativo, a través de criterios razonables, útiles y
oportunos; por ello las mismas no requieren indemnización previa (artículo 45 Constitucional,
párrafo segundo)." (Dictamen C-042-99 de 19 de febrero de 1999).



     Es de rigor precisar, sin embargo, que si existen áreas de protección localizadas dentro de una
área silvestre bajo la categoría de zona protectora o de cualquier otra, se entenderán subsumidas
dentro del régimen de patrimonio natural del Estado, de tal forma que su uso y aprovechamiento
también estarán regulados por los artículos 1° y 18 de la Ley Forestal No. 7575:



 "En las áreas de protección sólo se permite excepcionalmente la eliminación de árboles en proyectos
declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional (artículo 34 ibídem), siempre y
cuando dichas áreas no estén localizadas dentro de las áreas silvestres protegidas o en general
dentro del Patrimonio Natural del Estado, pues en dicho caso también estarían amparadas por la
prohibición absoluta de corta o aprovechamiento de árboles establecida por los artículos 1 y 18 de
la misma ley." (Dictamen C- 042-99 de 19 de febrero de 1999).



     Se trata de un supuesto análogo a aquel de las áreas de protección cuya delimitación geográfica
coincide con la de otras hipótesis normativas para los que el ordenamiento jurídico establece un
régimen de dominio público, como los terrenos adyacentes a fuentes surtidoras de agua potable o que
puedan llegar a serlo en el futuro (artículo 7°, inciso c), de la Ley de Tierras y Colonización, No.
2825 de 14 de octubre de 1961, y 31 de la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942), a los ríos
navegables (artículo 7°, inciso b), de la Ley de Tierras y Colonización), los comprendidos en las
dos orillas del río Banano, diez kilómetros arriba (artículo 7°, inciso d), ibídem), etc. En estos
casos, como en el de las zonas protectoras, prevalece la impronta demanial y, por tanto, rigen en
ellas, además de las características propias del dominio público (inalienabilidad,
imprescriptibilidad, inembargabilidad, etc.), las atinentes a cada régimen en particular.



     Finalmente, y a modo de referencia, hay que acotar que el artículo 39 de la Ley de
Biodiversidad autoriza al Consejo Nacional de Areas de Conservación para aprobar los contratos y las
concesiones de servicios y actividades no esenciales (estacionamientos, servicios sanitarios,
administración de instalaciones físicas, servicios de alimentación, tiendas, construcción de
senderos, administración de la visita, etc.) dentro de las áreas silvestres protegidas, y por ende,
dentro de las zonas protectoras. Estas concesiones y contratos no conllevan la autorización del
acceso a elementos de la biodiversidad a favor de terceros, ni implican construcción de
edificaciones privadas.




 




CONCLUSIONES



     El término de "zona protectora" ha sido usado en nuestro ordenamiento jurídico como una
categoría de manejo de áreas silvestres protegidas cuyo fin primordial ha estado normalmente
asociado con la protección del recurso suelo y del régimen hidrológico (nacientes, zonas de
infiltración, cuencas hidrográficas, etc.). Sin embargo, dicho objetivo no es el único que podría
buscarse con la creación de una zona protectora, sino que pueden existir otros que se alcancen
concomitantemente.



     Las áreas silvestres protegidas bajo sus diferentes categorías de manejo, entre ellas, por
supuesto, las zonas protectoras, son parte integrante del patrimonio natural del Estado; en ese
tanto, se encuentran sometidas a un régimen de dominio público.



     Además, por pertenecer al patrimonio natural, se les aplica los artículos 1° y 18 de la Ley
Forestal No. 7575, en el sentido de que se prohibe en ellas la corta o el aprovechamiento de los
bosques y el Estado solo podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y
ecoturismo, debiendo definir el Ministerio del Ambiente y Energía la elaboración de evaluaciones de
impacto ambiental, cuando corresponda; Las que deberán incluir, necesariamente, entre sus elementos,
criterios para la conservación de la biodiversidad y su empleo sostenible, cuando estos factores
puedan verse amenazados (artículo 52 de la Ley de Biodiversidad).



     En caso de existir áreas de protección de las que contempla el artículo 33 de la Ley Forestal,
localizadas dentro de una área silvestre bajo la categoría de zona protectora o de cualquier otra,
se entenderán subsumidas dentro del régimen de patrimonio natural del Estado, de tal forma que su
uso y aprovechamiento también estarán regulados por los artículos 1° y 18 de la Ley Forestal No.
7575.




 




Del señor Viceministro, atentamente,




 




Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes




PROCURADOR AGRARIO




VBC/




c.i.: Lic. José Manuel Echandi Meza




Defensor de los Habitantes de la República

Legal Opinion: 016 of 15/01/2002

C-016-2002

January 15, 2002

Licenciado
Iván Vincenti Rojas
Vice Minister
Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía)
 
Dear Mr. Vice Minister:

    With the approval of the Associate Attorney General, I refer to your Official Communication No. DVM-729-01 of November 15, 2001, in which you consult us on the concept of protective zone (zona protectora) "and the possibilities that the integration of the legal framework in the elaboration of that concept could entail for the eventual granting or restriction of permits and/or concessions within them for the purpose of their use by private parties."

I.- CONCEPT OF PROTECTIVE ZONE (ZONA PROTECTORA)

    The term "protective zone (zona protectora)" is currently found in Article 32 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), No. 7554 of October 4, 1995, within Chapter VII on "Protected Wildlands (Areas Silvestres Protegidas)":

"Article 32. - Classification of protected wildlands (áreas silvestres protegidas)
 The Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía), may establish protected wildlands (áreas silvestres protegidas), under any of the management categories that are established and those indicated below:

Forest Reserves (Reservas Forestales)
Protective Zones (Zonas Protectoras)
National Parks (Parques Nacionales)
Biological Reserves (Reservas biológicas)
National Wildlife Refuges (Refugios nacionales de vida silvestre)
Wetlands (Humedales)
Natural Monuments (Monumentos naturales).

These management categories and those created in the future shall be administered by the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía), except those established in Article 33 of this law. Municipalities must collaborate in the preservation of these areas"

    In accordance with the above, it must be understood that protective zones (zonas protectoras) constitute a management category of protected wildlands (áreas silvestres protegidas), the administration of which corresponds to the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía).

    Let us recall that protected wildlands (áreas silvestres protegidas), according to Article 58 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), No. 7788 of April 30, 1998, are delimited geographical zones, constituted by lands, wetlands, and portions of sea, which have been declared as such because their ecosystems represent special significance, the existence of threatened species, the impact on reproduction and other needs, and for their historical and cultural significance. They are dedicated to the conservation and protection of biodiversity, soil, water resources (recurso hídrico), cultural resources, and ecosystem services in general.

    For their legal existence, according to Article 36 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), a series of requirements must be met, such as: a) preliminary physiogeographic, biological diversity, and socioeconomic studies that justify them; b) definition of objectives and location of the area; c) technical feasibility and land tenure (tenencia de la tierra) study; d) minimum financing to acquire the area, protect it, and manage it; e) preparation of maps; and f) issuance of the respective law or decree.

    Now, even though there is no technical definition of protective zone (zona protectora) in our current legislation, the mere classification that Article 32 of Law No. 7554 makes of the management categories necessarily leads one to think that differences do exist among them; otherwise, it would have been sufficient to enunciate a single regime for protected wildlands (áreas silvestres protegidas).

    And it is logical that this is so, since each wildland area has its own characteristics from the biological, edaphic, hydrological, etc., point of view, which make it deserving of a particular treatment regime defined by the assigned management category.

    From that perspective, it is relevant to revisit here the concept of protective zone (zona protectora) defined by the former Forestry Law (Ley Forestal), No. 4465 of November 25, 1969, Article 83:

 "Article 83. - Protective zones (zonas protectoras) shall be understood as those areas of forests or forest lands (terrenos forestales) that, established by provisions of law or by decree of the Executive Branch, are destined to protect soils, maintain and regulate the hydrological regime, or act as regulating agents of the climate or environment."

    A similar definition is found in Law No. 7174 of June 28, 1990, which comprehensively reformed Law No. 4465:

 "b) Protective zones (Zonas protectoras): These shall be formed by forests and lands of forest suitability (aptitud forestal), in which the main objective is the protection of the soil, the regulation of the hydrological regime, and the conservation of the environment and watersheds (cuencas hidrográficas)." (Article 35).

    It is probable that a conceptualization of the management categories was not included in the new Forestry Law (Ley Forestal) by error, since, as can be seen in the Minutes of Ordinary Session No. 80 held by the Commission on Agricultural Affairs and Natural Resources (Comisión de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales), at 14:31 hours on January 23, 1996 (File No. 11.003, Volume X, folios 3492 and 3493), the definitions were removed from the proposed legal text because they were already included in another bill being processed at that time (Environmental Law), which ultimately did not become a law of the Republic.

    In any case, a technical delimitation similar to that of Law No. 7174 is found in Article 35 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), which stipulates among the objectives of protected wildlands (áreas silvestres protegidas) that of "protecting and improving aquifer zones and watersheds (cuencas hidrográficas), to reduce and avoid the negative impact that their poor management may cause."

    It is under this concept of protection for water resources (recursos hídricos) and edaphic resources that a good number of protective zones (zonas protectoras) were created in our country, of which, by way of example, we cite the following two as representative:

"No. 17390-MAG-S

THE PRESIDENT OF THE REPUBLIC
AND THE MINISTERS OF AGRICULTURE AND LIVESTOCK AND OF HEALTH
(...)

Considering:

 1° That the potable waters of the country have repeatedly been altered by a series of human actions, which although aimed at the development of various economic activities, do not allow for the protection of the vital resource for the populations.
 2° That Articles 31, 32, and 33 of the Water Law (Ley de Aguas) No. 276 of August 27, 1942, and its reforms, declare as a domain reserve in favor of the Nation all those lands surrounding the recharge and discharge sites of underground waters, authorizing the imposition of a series of protectionist measures for the watersheds (cuencas) to the benefit of the national water resources (recursos hídricos).
 3° That there currently exists an aquifer zone of great interest for the supply of populations, which has been contaminated and altered by the poor use and management of pesticides, immoderate felling of trees, siting of sanitary landfills, exploitation of quarries and mines, as well as the overexploitation of wells.
 4° That the country must adopt a policy aimed at the protection and development of the diverse resources, which will allow the development of various human activities and protection of the vital liquid.

Por tanto,

Decretan:

 Article 1°. - Create the protective zone (zona protectora) corresponding to the aquifers of Guácimo and Pococí as follows: (...)" (Decree No. 17390-MAG-S of December 15, 1986).

"Decreto No. 20043-MIRENEM

THE PRESIDENT OF THE REPUBLIC
AND THE MINISTER OF NATURAL RESOURCES, ENERGY AND MINES
(...)

Considering:

 1° That the protection of the upper parts of the watersheds (cuencas) of the Segundo, Tercero, Banano, Nuevo, and Aguas Zarcas rivers and other minor watercourses, which make up the system: Río Banano Watershed (Cuenca del Río Banano), is fundamental for the production of water in the quantity and quality necessary for the current and future supply of the population of the city of Limón.
 2° That this zone constitutes one of the most susceptible boundaries for the protection of the La Amistad International Park (Parque Internacional La Amistad).
 3° That indiscriminate deforestation, inadequate use of the soil according to its capacity, the absence of controls for infrastructure development, and the dumping of polluting waste, products of spontaneous development; although currently affecting the quality and availability of water in an incipient manner; will have serious implications in the future if the necessary actions are not taken in this regard, to prevent affecting the supply of potable water and consequently the port development of the City of Limón.
 4° That the indicated hydrological environmental phenomenon would worsen, if vigilance and control and the legal support of a specific decree are lacking.
 5° That there is a high risk of flooding or avalanches in the community of Aguas Zarcas, given the location of the population, the constant change of course of the riverbed (cauce), the alteration of the forest cover (cobertura boscosa), and the restriction of the free flow of waters, especially under extreme precipitation conditions.
 6° That technical studies carried out by the Department of Watershed Management (Departamento de Manejo de Cuencas Hidrográficas) of Acueductos y Alcantarillados reveal that more than 60% of the area proposed for protection can only be dedicated to water protection, wildlife, or aesthetic purposes, by virtue of the physical characteristics these zones present: slow or null drainage soils, excess precipitation, shallow soils, high susceptibility to erosion, and slopes of up to more than 80%. Por tanto,

Based on the foregoing,

Decretan:

 Article 1° Declare as Río Banano Protective Zone (Zona Protectora Río Banano) the area comprised within the limits described below, (...) " (Decreto No. 20043-MIRENEM of August 25, 1990).

    It is worth noting that even though Law No. 4465, with its comprehensive reform of 1990 (Law No. 7174), was repealed by the current Forestry Law (Ley Forestal), the concept of protective zone (zona protectora) continued to be used in a similar manner to justify the creation of protected areas under that management category. Let us look at the following case:

"No. 28196-MINAE

THE PRESIDENT OF THE REPUBLIC
AND THE MINISTER OF ENVIRONMENT AND ENERGY (MINISTRA DEL AMBIENTE Y ENERGIA)
(...)

Considering:

 1° That the conservation of the lands of the Cerro El Chompipe Farm is of vital importance for the communities of Hacienda Vieja, Cuatro Esquinas, and Marichal, in the Hacienda Vieja district, Orotina canton, Alajuela province, in order to protect the infiltration zone and the springs (nacientes) for the production of potable water.
 2° That according to the preliminary studies carried out, the area is covered by secondary growth forests and is suitable for the production of soils and water resources (recursos hídricos).
 3° That it is the function of the State to ensure the protection, conservation, and rational use of the country's natural resources. (...)

Por tanto,

Decretan:

 Article 1° Declare the Cerro El Chompipe protective zone (zona protectora),..." (Decreto No. 28196-MINAE of September 28, 1999).

    Thus, we can conclude that the term "protective zone (zona protectora)" has been used in our legal system as a management category of protected wildlands (áreas silvestres protegidas) whose primary purpose has normally been associated with the protection of soil resources and the hydrological regime (springs (nacientes), infiltration zones, watersheds (cuencas hidrográficas), etc.).

    However, it must be clear that this objective is not the only one that could be sought with the creation of a protective zone (zona protectora); rather, there may be others that are achieved concomitantly. This is evident not only from the wording of the concept of protective zone (zona protectora) in the former Forestry Law (Ley Forestal) when it indicates it as the main objective, which implies there may be others; but also from Article 35 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), which establishes several simultaneous objectives for the creation, conservation, administration, development, and surveillance of protected areas:

 "a) Conserve representative natural environments of the different biogeographic regions and the most fragile ecosystems, to ensure the balance and continuity of evolutionary and ecological processes.
 b) Safeguard the genetic diversity of wild species upon which evolutionary continuity depends, particularly endemic, threatened, or endangered species.
 c) Ensure the sustainable use of ecosystems and their elements, fostering the active participation of neighboring communities.
 d) Promote scientific research, the study of ecosystems and their balance, as well as the knowledge and technologies that allow the sustainable use of the country's natural resources and their conservation.

e) ...
 f) Protect the natural and landscape surroundings of sites and historical and architectural centers, national monuments, archaeological sites, and places of historical and artistic interest of importance for culture and national identity."

    Complementing what has been set forth so far, we cite the following text from our Constitutional Chamber (Sala Constitucional), which ratifies the importance of protective zones (zonas protectoras) as a management category for the protection of natural resources, particularly those of soil and water:

 "In our country, as has already been mentioned, the interest in protecting forest resources dates back years; for example, in Decree No. 5 of June 26, 1945, this tendency towards the protection of forest lands and the forest resources derived from them became evident, not only for the value of the resources as such, but for the function they perform within what are, in this case, the protective zones (zonas protectoras). The State is interested in them in order to acquire lands as forest protection, to determine if, due to their scenic, cultural, scientific, or protective conditions, they constitute an asset that should be preserved as land of incalculable value. Due to this valuation, the State creates the so-called protective zones (zonas protectoras), which come to constitute forested areas or areas of forest suitability (aptitud forestal) in which the conservation of the forest and the conservation of forest lands is inspired by purposes of protecting soils, or of maintaining and regulating the hydrological regime, the climate, the environment. They are suitable for the protection of soils, because the roots of the trees hold and retain the topsoil and the leaves that fall from them cover the soil where the water runs and prevent the dragging of soil particles, that is, they stop or at least diminish the erosion process, which brings with it the nutritional imbalance of the soil by dragging important nutrients from the earth, necessary for plant growth. The protective zones (zonas protectoras) play a preponderant role in the balance of the environment, understood as the set of things that surround the individual such as: climate, soil, light, wind, rain, food, cold, heat, habitat, etc., and in the balance of the ecosystem due to the exchange relationship that occurs between the living part of nature and its inert part. Hence, the soil, the regulation of the hydrological regime, the conservation of the environment, and that of the watersheds (cuencas hidrográficas) must be protected." (Voto No. 2988-99 of 11 hours 57 minutes of April 23, 1999).

II.- APPLICABLE LEGAL REGIME

    The protected wildlands (áreas silvestres protegidas) under their different management categories, among them, of course, the protective zones (zonas protectoras), are an integral part of the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado), which is constituted, according to Article 13 of the Forestry Law (Ley Forestal) No. 7575, by the forests and forest lands (terrenos forestales) of the national reserves, the areas declared inalienable, the properties registered in its name, and those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except for properties that guarantee credit operations with the National Banking System (Sistema Bancario Nacional) and become part of its assets.

    This inclusion of protective zones (zonas protectoras) in the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado) is already found established in Forestry Law (Ley Forestal) No. 4465 of November 25, 1969, Articles 18 and 24:

 "Article 18. - The Forest Heritage of the State (Patrimonio Forestal del Estado) is constituted by the National Reserves (Reservas Nacionales), Forest Reserves (Reservas Forestales), National Parks (Parques Nacionales), State Forest Nurseries (Viveros Forestales del Estado), Protective Zones (Zonas Protectoras), and Biological Reserves (Reservas Biológicas)."

 "Article 24. - The Protective Zones (Zonas Protectoras) established by law or by executive decree, which are located within the National Reserves (Reservas Nacionales), shall also form part of the forest heritage of the State (patrimonio forestal del Estado)."

    Also, the subsequent reform by Law No. 7174 to that Forestry Law (Ley Forestal) expressly defined this inclusion when it established that within the forest heritage of the State (patrimonio forestal del Estado)—now natural heritage (patrimonio natural)—forest reserves (reservas forestales), protective zones (zonas protectoras), national parks (parques nacionales), national wildlife refuges (refugios nacionales de vida silvestre), and biological reserves (reservas biológicas) would be constituted (Article 35).

    The Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), for its part, prescribes that "the surface area of the protected wildlands (áreas silvestres protegidas), natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado), whatever their management category, may only be reduced by a Law of the Republic, after carrying out the technical studies that justify this measure."

    As natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado), the protected wildlands (áreas silvestres protegidas) are subject to a public domain (dominio público) regime, and are therefore inalienable and unseizable. Possession by private parties does not create any right in their favor; therefore, they cannot register those lands in the Public Registry (Registro Público) by means of possessory information (información posesoria), and the State's revindicatory action for them is imprescriptible (Article 14 of the Forestry Law (Ley Forestal)).

    Regarding this public domain (demandial) regime to which the protected wildlands (áreas silvestres protegidas) of our country are subject, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has stated:

 "Our legislation creates a system in which the designation (afectación) becomes the primary element for the inclusion of an asset in the public domain (dominio público); therefore, any asset destined by law, or by an administrative act when so authorized by law, will be of public domain (dominio público). When an asset is integrated into the public domain (dominio público) regime, it acquires a series of essential characteristics such as inalienability, imprescriptibility, and unseizability. Due to these conditions, these assets cannot be expropriated, since this would imply alienation and they are inalienable. Likewise, usucapion is also not a means of acquiring them; inalienable things, being outside the commerce of men, are not subject to possession by private parties, and therefore, are imprescriptible as long as they retain such character or the public utility purpose to which they are designated. 'The public domain (dominio público) is composed of assets that manifest, by express will of the legislator, a special destiny to serve the community, the public interest. These are the so-called dominical assets (bienes dominicales), demanial assets (bienes demaniales), public assets or things (bienes o cosas públicas), or public assets (bienes públicos) that do not belong individually to private parties and that are destined for a public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. That is, designated (afectados) by their own nature and vocation. Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the concept, are designated (afectados) to the service they provide, which is invariably essential by virtue of an express norm. Characteristic notes of these assets are that they are inalienable, imprescriptible, unseizable, cannot be mortgaged or be subject to encumbrance under the terms of Civil Law, and the administrative action substitutes for interdicts to recover possession. As they are outside commerce, these assets cannot be subject to possession, although a right to use can be acquired, though not a right to property.' (Sala Constitucional, ruling No. 2306-91 of fourteen hours forty-five minutes of November 6, 1991).

 The constitution of protected areas under the categories of Forest Reserve (Reserva Forestal), Private or Mixed Wildlife Refuge (Refugio de Vida Silvestre Privado o Mixto), National Parks (Parques Nacionales), Biological Reserves (Reservas Biológicas), and Protective Zones (Zonas Protectoras), entails the imposition of a public property regime under the category of Forest Heritage of the State (Patrimonio Forestal del Estado), which changes ipso facto the legal nature of the lands included within the area, that is, from a private regime manifested in various forms or states of tenure to a public regime of State property." (Voto No. 2988-99 of 11 hours 57 minutes of April 23, 1999).

    Of course, these characteristics corresponding to the public domain (dominio público) will only apply to those lands that are or have effectively become part of the State heritage, since private properties, unless they have voluntarily submitted to the forest regime, maintain their private regime until their effective purchase or expropriation for the purpose of including them as part of a specific protected wildland area; and in the case of protective zones (zonas protectoras) (forest reserves (reservas forestales) and wildlife refuges (refugios de vida silvestre) also), as long as payment has not been made effective, they remain subject to an environmental land-use planning (ordenamiento ambiental) plan and subsequently to the management, recovery, and restoration plan for the resources (doctrine of Article 37 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente)).

    We have, then, that since protective zones (zonas protectoras) are part of the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado), Articles 1 and 18 of the Forestry Law (Ley Forestal) No. 7575 apply to them, in the sense that logging (corta) or the use of forests is prohibited in them, and the State may only carry out or authorize research, training, and ecotourism activities, with the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía) required to define the preparation of environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental), when appropriate.

    In this regard, the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) has already indicated:

 "In accordance with its postulates, the Forestry Law (Ley Forestal), Article 1, in fine, is clear in prohibiting, except in the sole cases admitted by Article 18 ibid, the logging (corta) or use of forests in protected wildlands (áreas silvestres protegidas), property of the State: national parks (parques nacionales), biological reserves (reservas biológicas), mangroves (manglares), protective zones (zonas protectoras), wildlife refuges (refugios de vida silvestre), and forest reserves (reservas forestales). Article 18 only permits carrying out research, training, and ecotourism activities in the State's natural heritage (patrimonio natural), approved by the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía), which must define, when appropriate, the performance of environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental), in accordance with the Regulations. These norms are consistent with numeral 58, subsection b), ibidem, which classifies as a crime, punishable by imprisonment of up to three years, the use of forest resources on lands of the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado) and in protection areas for purposes other than those provided for in the Law. The protected wildlands (áreas silvestres protegidas) are expanded in the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), Article 32, to include wetlands (humedales) in general and natural monuments (monumentos naturales) (See relation with Articles 37 and 40 ibid and 72, subsection c) of the Forestry Law (Ley Forestal), as amended by Article 114 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), 11 of the Regulation to the Forestry Law (Reglamento a la Ley Forestal), and 2 of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre)). (Legal Opinion No. OJ-022-99 of February 19, 1999).

 "Hence, in observance of the Principle of Legality governing administrative action (Constitución Política, Article 11; Ley General de la Administración Pública, numerals 11 and 13), the State and private parties are prevented by current legislative mandate from undertaking activities other than those prescribed by Article 18 of the Forestry Law (Ley Forestal), such as the development of forest uses (aprovechamientos forestales) within the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado)." (Legal Opinion C-103 of June 8, 1998).

    The case is different for the so-called "protection areas (áreas de protección)", regulated in Articles 33 and 34 of the Forestry Law (Ley Forestal) No. 7575, in which, although the logging (corta) or elimination of trees is prohibited, projects declared by the Executive Branch to be of national convenience are permitted as an exception to this rule, meaning by such those "activities carried out by centralized State agencies, autonomous institutions, or private enterprise, whose social benefits are greater than the socio-environmental costs" (Forestry Law (Ley Forestal) No. 7575, Article 2, subsection m), added by the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), No. 7788 of April 30, 1998, Article 114).

    These are the areas bordering permanent springs (nacientes); rivers, streams, or creeks; lakes and natural and artificial reservoirs built by the State and its institutions; as well as aquifer recharge zones (Article 33, subsections a), b), c), and d); and their legal regime is different from that characterizing the protective zones (zonas protectoras):

 "... it differs in the location of the provisions on such zones, from all previous laws and preparatory texts, because previously these protection areas (áreas de protección), which were called protective zones (zonas protectoras), were included within the forest heritage of the State (patrimonio forestal del Estado), whereas now, the text differentiates between protective zones (zonas protectoras), considered protected wildlands (áreas silvestres protegidas), listed within Title Two, on the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), and the protection areas (áreas de protección), described in Title Three on Private Forest Property (Propiedad Forestal Privada), under the chapter called Forest Protection (Protección Forestal), eliminating the norm that provided that the provisions of the article defining the protection areas (áreas de protección) would govern both for privately owned lands and for those of the State and other public bodies." (Legal Opinion C-103 of June 8, 1998).

 "Article 34 alluded to in your writing refers to the protection areas (áreas de protección) listed in numeral 33 ibidem and basically refers to privately owned lands. (...) They constitute protection areas (áreas de protección), in their true sense, as they are called in the text of that Article 34, rectifying –in part– the erroneous terminology of 'protected areas (áreas protegidas)' with which they are designated in the title." (Legal Opinion OJ-022-99 of February 19, 1999).

 "Based on the foregoing, and without prejudice to the constitutional control exercised by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), we consider that Articles 33 and 34 of the Forestry Law (Ley Forestal) contain typical limitations of social interest, which, like others provided for in various regulatory bodies of our legal system, have evolved the concept of external limits to private property. (...)

 Thus, the protection areas (áreas de protección) constitute legitimate limitations of a general nature on the right to property, since they satisfy an imperative public interest, through reasonable, useful, and timely criteria; therefore, they do not require prior compensation (Article 45 of the Constitution, second paragraph)." (Legal Opinion C-042-99 of February 19, 1999).

    It is necessary to specify, however, that if there are protection areas (áreas de protección) located within a wildland area under the category of protective zone (zona protectora) or any other, they shall be understood as subsumed within the regime of the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado), such that their use and exploitation will also be regulated by Articles 1 and 18 of the Forestry Law (Ley Forestal) No. 7575:

 "In the protection areas (áreas de protección), the elimination of trees is only exceptionally permitted in projects declared by the Executive Branch as of national convenience (Article 34 ibidem), provided that said areas are not located within the protected wildlands (áreas silvestres protegidas) or in general within the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), since in that case they would also be protected by the absolute prohibition of logging (corta) or use of trees established by Articles 1 and 18 of the same law." (Legal Opinion C-042-99 of February 19, 1999).

    This involves an analogous situation to that of protection areas (áreas de protección) whose geographical delimitation coincides with that of other normative hypotheses for which the legal system establishes a public domain (dominio público) regime, such as the lands adjacent to sources supplying potable water or that may become so in the future (Article 7, subsection c), of the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización), No. 2825 of October 14, 1961, and 31 of the Water Law (Ley de Aguas), No. 276 of August 27, 1942), navigable rivers (Article 7, subsection b), of the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización)), those comprised within the two banks of the Banano River, ten kilometers upstream (Article 7, subsection d), ibidem), etc. In these cases, as with the protective zones (zonas protectoras), the public domain (demandial) imprint prevails and, therefore, in addition to the characteristics inherent to the public domain (dominio público) (inalienability, imprescriptibility, unseizability, etc.), those pertaining to each particular regime govern.

    Finally, and for reference, it should be noted that Article 39 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) authorizes the National Council of Conservation Areas (Consejo Nacional de Areas de Conservación) to approve contracts and concessions for non-essential services and activities (parking lots, sanitary services, administration of physical facilities, food services, stores, trail construction, visitor management, etc.) within the protected wildlands (áreas silvestres protegidas), and therefore, within the protective zones (zonas protectoras). These concessions and contracts do not entail authorization of access to elements of biodiversity in favor of third parties, nor do they imply the construction of private buildings.


CONCLUSIONS

    The term "protective zone (zona protectora)" has been used in our legal system as a management category of protected wildlands (áreas silvestres protegidas) whose primary purpose has normally been associated with the protection of soil resources and the hydrological regime (springs (nacientes), infiltration zones, watersheds (cuencas hidrográficas), etc.). However, this objective is not the only one that could be sought with the creation of a protective zone (zona protectora); rather, there may be others that are achieved concomitantly.

    The protected wildlands (áreas silvestres protegidas) under their different management categories, among them, of course, the protective zones (zonas protectoras), are an integral part of the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado); as such, they are subject to a public domain (dominio público) regime.

Furthermore, because they belong to the natural heritage, Articles 1 and 18 of the Forestry Law (Ley Forestal) No. 7575 apply to them, meaning that the cutting or exploitation of forests is prohibited therein and the State may only carry out or authorize research, training, and ecotourism activities, with the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía, MINAE) being required to define the preparation of environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental), when applicable; these must necessarily include, among their elements, criteria for the conservation of biodiversity and its sustainable use, when these factors may be threatened (Article 52 of the Biodiversity Law).

In the event that there are protection areas as contemplated in Article 33 of the Forestry Law (Ley Forestal), located within a wildland area (área silvestre) under the category of protective zone (zona protectora) or any other, they shall be deemed subsumed within the State natural heritage regime, such that their use and exploitation shall also be regulated by Articles 1 and 18 of the Forestry Law (Ley Forestal) No. 7575.

From the Vice Minister, sincerely,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes

AGRARIAN ATTORNEY

VBC/

c.i.: Lic. José Manuel Echandi Meza

Defender of the Inhabitants of the Republic