C-007-2002 — Reconsideration denied on annulment of IDA land transfers to APROAMBIDAReconsideración rechazada sobre nulidad de adjudicación del IDA a APROAMBIDA

Dictamen : 007 del 08/01/2002   


C-007-2002
08 de enero de 2002
 
 
 
Ingeniero
José Joaquín Acuña Mesén
Presidente Ejecutivo
Instituto de Desarrollo Agrario
 
 
 
Estimado señor:

    Me refiero a su oficio PE-1591-2001 de 28 de setiembre del año en curso, en el cual solicita
reconsideración del dictamen C-251-2001 del 19 de setiembre del año 2001.



     La anterior solicitud fue conocida en Asamblea de Procuradores II-2001, celebrada el 19 de
diciembre del 2001, en la cual se acordó, por unanimidad de votos, rechazar la solicitud planteada y
confirmar en todos su extremos el dictamen supra indicado.



     Para tales efectos, se acogió el texto propuesto por la Procuradora Administrativa, Ana Lorena
Brenes Esquivel, el que de seguido se transcribe:




    "Las razones en las que usted fundamenta su solicitud de reconsideración son las siguientes:



     Como cuestión previa, realiza un análisis de cuál es, en su criterio, el sentido de un
procedimiento administrativo. Señalan que éste no debe constituirse en un obstáculo para la
realización de la actividad administrativa, sino que debe buscar la satisfacción del interés
público. Asimismo indican que con una visión amplia del procedimiento administrativo, éste debe ser
entendido como cauce normal por el que debe discurrir la Administración Pública de previo a la toma
de sus actos, en el que no necesariamente deben existir intereses contrapuestos –aunque en algunas
circunstancias los hayan– sino intereses complementarios.



     Partiendo de estas premisas, es que se precisan los aspectos sobre los cuales se solicita la
reconsideración. Para tal efecto, se seguirá el orden en que fueron expuestos los diferentes puntos.



     Define la nulidad absoluta, evidente y manifiesta como aquella que padecen todos aquellos actos
que hayan sido tomados con evidente transgresión del ordenamiento jurídico, independientemente de
las causas subjetivas que hayan podido tomarse en consideración en torno a su emisión.



     Por lo tanto, manifiesta, que "se trata de una confrontación del acto con el ordenamiento, no
del acto con los hechos o con el sujeto, de tal manera que en el procedimiento contemplado en el
artículo 173 de la Ley General, el sujeto en sí mismo no tiene relevancia ninguna, porque es un
procedimiento al acto. No hay imputación de hechos a un sujeto sino imputación de violaciones al
acto."



     Parte entonces de esa naturaleza del procedimiento para plantear las razones de la
reconsideración solicitada.



     Señala que este Organo Asesor hace una relación de hechos para culminar con la negativa a
dictaminar, fundamentándose en que existió un incumplimiento del debido proceso por las siguientes
razones: 1. Carencia de constancia fehaciente de citación de APROAMBIDA; 2. Omisión de los
requisitos exigidos por el artículo 249 de la Ley General; 3. Tramitación conjunta de los
procedimientos; 4. Vicios de la notificación; 5. Violación al derecho de defensa; 6. Competencias
del órgano director; 7. Consideraciones finales; razones que no comparten. Esos aspectos serán
analizados en acápites posteriores.




 



 I. Consideraciones generales sobre el procedimiento administrativo establecido en el artículo 173
de la Ley General de la Administración Pública



     Es necesario, de previo a analizar cada una de las objeciones planteadas por el Presidente
Ejecutivo del IDA, hacer una breve referencia al procedimiento estatuido en el citado numeral 173.



     Dicho numeral regula el procedimiento que debe seguir la Administración, cuando ésta, de
oficio, considera que existe una nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de
derechos subjetivos.



     Aquí es importante tomar en cuenta que ya el administrado tiene dictado a su favor un acto
administrativo que le generó derechos subjetivos, y que, mediante el ejercicio de la autotutela
administrativa, la Administración pretende eliminar ese derecho concedido.



     La autotutela es la posibilidad de la Administración Pública de tutelar sus propias situaciones
jurídicas, sin tener que acudir a la vía judicial, con el fin de posibilitar una actuación efectiva,
para lograr la satisfacción de los fines públicos que le han sido asignados. García de Enterría
señala que la autotutela "consiste en la capacidad de la Administración de tutelar por sí misma como
sujeto de derecho sus propias situaciones jurídicas. Esta capacidad incluye aquellas situaciones que
pretendan variar el estado de las cosas, sin necesidad de recurrir primero a los Tribunales e
implica la posibilidad de hacer ejecutar esos actos por sus propios medios 1)García de Enterría,
Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Civita, 3era. Edición, Madrid, España,
1980, pág. 695.



     Este mismo autor, refiriéndose al origen de esta potestad, indica que "Esta configuración de la
autotutela administrativa es explicable como producto de un largo proceso histórico y también por
virtud de un principio general identificable en nuestro ordenamiento jurídico. En efecto, los datos
del Derecho Positivo cobran sentido sistemático entendidos como especificaciones de un principio de
autotutela administrativa, conforme al cual las Administraciones Públicas están capacitadas para
tutelar por sí mismas sus propias situaciones, incluso sus pretensiones innovativas del status quo,
eximiéndose de la necesidad, común a los demás sujetos, de recabar la tutela judicial." 2) García de
Enterría, Op. Cit., pág. 145.



     Enneccerus, Ludwing. Tratado de Derecho Civil, traducción castellana de la 13a edición alemana,
Buenos Aires, 1948, citado por Mairal, Héctor. La doctrina de los propios actos y la Administración
Pública. Ediciones De Palma, Buenas Aires, 1988, pág. 4.



     Precisamente, una de las manifestaciones de la autotutela administrativa es la posibilidad de
anular, en vía administrativa, sin acudir ante autoridad judicial, los actos declaratorios de
derechos, cuando éstos sean de manera evidente y manifiesta, absolutamente nulos; posibilidad
contemplada en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Lo anterior, se
constituye como una excepción a la doctrina de los actos propios, la que ha sido explicada en los
siguientes términos;



     "La doctrina de los actos propios surge y se desarrolla en el Derecho Privado, como
consecuencia del principio de buena fe. "A nadie es lícito hacer valer un derecho en contradicción
con su anterior conducta, cuando esta conducta, interpretada objetivamente según la ley, las buenas
costumbres o la buena fe, justifica la conclusión de que no se hará valer el derecho o cuando el
ejercicio posterior choque contra la ley, las buenas costumbres o la buena fe."3). Enneccerus,
Ludwing. Tratado de Derecho Civil, traducción castellana de la 13a edición alemana, Buenos Aires,
1948, citado por Mairal, Héctor. La doctrina de los propios actos y la Administración Pública.
Ediciones De Palma, Buenas Aires, 1988, pág. 4.



 Una persona no puede contradecir sus propios actos, mediante una conducta incompatible, y por
exigirlo así la buena fe, debe respetar las consecuencias de su actuar expreso o tácito original,
cuando un tercero ha confiado en esa conducta. Para la aplicación de la doctrina de los actos
propios, se requiere que exista una conducta previa válida y una pretensión posterior, ambas
contradictorias, emanadas de la misma persona y frente a una misma contraparte, dentro del marco de
una misma situación jurídica, sin que exista una norma jurídica que autorice la contradicción.



 Como la buena fe es un principio que cubre todas las ramas del derecho, la doctrina de los actos
propios ha pasado al Derecho Administrativo, por supuesto, con las consecuentes limitaciones,
variantes y adecuaciones. La Administración no puede ir en contradicción con sus actos definitivos,
ni desconocerlos, porque ellos la vinculan frente al administrado que los invoca a su favor. Así, la
Administración Pública no puede contradecir su anterior conducta legítima para obtener ventajas o
mejorar su posición contractual, como por ejemplo, dar por incumplida la relación contractual por
los actos que el co-contratante ejecutó en cumplimiento de órdenes impartidas por los funcionarios
de la Administración. Tampoco puede desconocer, en sede judicial, los hechos o relaciones jurídicas
que reconoció en sede administrativa.



 En principio, la doctrina de los actos propios es aplicable en tratándose de actos administrativos
válidos, porque la intención no es convalidar situaciones viciadas, ni propiciar la colusión entre
funcionarios y administrados para hacer valer actos que infringen el ordenamiento jurídico; sin
embargo, existen excepciones, por ejemplo, cuando se está frente a irregularidades de poca monta o
no sustanciales.



     Resulta importante señalar, que los actos administrativos cuentan con una presunción iuris
tantum de legalidad. Así una vez que son tomados por la Administración y debidamente comunicados, se
presume que son legítimos y eficaces, y por lo tanto, ejecutorios. 4)Ver artículos 146 y 147 de la
Ley General de la Administración Pública. La presunción de legalidad, opera en favor de la
Administración, pero también puede beneficiar al administrado, ya que si la Administración considera
que un acto suyo se encuentra viciado de nulidad (absoluta o relativa), no puede simplemente alegar
esa invalidez para desconocerlo o desaplicarlo, sino que debe acudir a los mecanismos establecidos
por la ley para lograr su eliminación." 5)Brenes Esquivel, Ana Lorena y Víquez Cerdas, Cristina, en
Revista "La Jurisdicción Constitucional y su Influencia en el Estado de Derecho", Tomo II, La
doctrina de los actos propios en la jurisprudencia costarricense, Editorial EUNED, San José, 1998,
pág. 158.



     Así pues, cuando la Administración determine que uno de sus actos declaratorios de derechos
contiene un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la Ley General de la Administración
Pública la provee del mecanismo adecuado para que en vía administrativa proceda a anular el
respectivo acto.



     La Sala Constitucional ha desarrollado el tema de los actos propios, dentro de esa potestad de
autotutela de la Administración. Como ejemplo, se hará la siguiente cita:



 "En esta tesitura, si bien puede la Administración revocar sus propios actos, cuando se trata de
los declaratorios de derechos subjetivos esto solo es posible respetando lo dispuesto en el numeral
155 de la Ley General de la Administración Pública; asimismo, puede también anular sus actos cuando
se trata de una nulidad absoluta evidente y manifiesta, pero en tal caso también debe respetar un
procedimiento establecido al efecto en el artículo 173 ibídem. Esto por cuanto la jurisprudencia
reiterada de la Sala ha señalado (ver entre otras, las sentencias N° 2754-93 y N° 4596-93) lo
siguiente:



 "... el principio de intangibilidad de los actos propios, que tiene rango constitucional en virtud
de derivarse del artículo 34 de la Carta Política, obliga a la Administración a volver sobre sus
propios actos en vía administrativa, únicamente bajo las excepciones permitidas en los artículos 155
y 173 de la Ley General de la Administración Pública. Para cualquier otro caso, debe el Estado
acudir a la vía de la lesividad, ante el juez de lo contencioso administrativo." (Sentencia número
02186-94 de las 17:03 horas del 4 de mayo de 1994; en igual sentido: número 00899-95 de las 17:18
horas del 15 de febrero de 1995).




Y también:



 "Tal como reiteradamente ha resuelto la Sala, a la Administración le está vedado suprimir por su
propia acción aquellos actos que haya emitido, que confieran derechos subjetivos a los particulares.
Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación (o
modificación) de los actos administrativos con el fin de poder exigir mayores garantías
procedimentales. La Administración al emitir un acto y con posterioridad a emanar otro contrario al
primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del
primer acto había concedido. La única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del
ordenamiento es el proceso jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una
garantía procesal a favor del administrado. En nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir
contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes
y manifiestas, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República, y de
conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, si
la Administración ha inobservado las reglas de estos procedimientos, o bien, los ha omitido del
todo, como se evidencia en el presente caso que ocurrió, el principio de los actos propios determina
como efecto de dicha irregularidad, la invalidez del acto. Por consiguiente, lo que procede es
declarar con lugar el recurso por existir violación del principio de los actos propios y del debido
proceso." (Sentencia número 00755-94 de las 12:12 horas del 4 de febrero de 1994).



 V.- Así las cosas, sin prejuzgar acerca de la viabilidad legal de emitir el permiso que reclama el
recurrente ni sobre el efectivo cumplimiento o no por parte de la amparada en relación con todos los
requisitos establecidos al efecto, por no tratarse de materia propia de la jurisdicción
constitucional, se impone la estimatoria de este recurso por violación al principio del debido
proceso, al transgredirse el principio de intangibilidad de los actos propios a tenor de la
jurisprudencia transcrita." (Resolución 8643-99 de 5 de noviembre de 1999).



     De esta forma, el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, que posibilita
declarar, en vía administrativa, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos declaratorios
de derechos, debe analizarse desde una doble perspectiva: de un lado, el de la Administración, a la
cual se le posibilita un mecanismo para dejar sin efecto actos dictados por ella misma; y de otra
parte, el administrado, a quien se le garantiza que sin seguirse ese procedimiento, en el cual se le
garantiza el derecho de defensa, la Administración no va a alterar los derechos originados en un
acto administrativo.



     La doctrina ha hecho objeto de estudio el necesario equilibrio entre la eficiencia
administrativa y el respeto a las garantías constitucionales y legales de los ciudadanos. Así, por
ejemplo, Entrena Cuesta nos ilustra diciendo que "la obligatoriedad de que la Administración siga un
cauce determinado para formar sus manifestaciones de voluntad obedece a esas dos ideas que
constituyen el eje de la rama del Derecho que tratamos: la idea de la eficacia administrativa y la
de garantía de los administrados. A imagen, y por influencia del Derecho Procesal, se entiende que
el establecimiento de unos trámites que necesariamente habrán de ser observados cuando la
Administración actúe, en particular al relacionarse con otros sujetos, constituye un medio para
defender la seguridad de éstos, al mismo tiempo que para conseguir la efectiva realización de los
fines públicos." (Entrena Cuesta, Rafael. Curso de Derecho Administrativo. Volumen I/1. Madrid:
Editorial Tecnos, undécima edición, 1995, pág. 224).



     En sede constitucional, han sido reiterados los fallos en cuanto a que "los principios del
debido proceso extraíbles de la Ley General y señalados por esta Sala en su jurisprudencia, son de
estricto acatamiento por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento
administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador. " (Sala Constitucional,
Voto Nº 2945-94. En igual sentido, el número 5653-93)



     Precisamente, la garantía de que, de previo a la declaratoria de nulidad se siguiera el
procedimiento ordinario regulado en los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la
Administración Pública, no se encontraba prevista, expresamente, en el numeral 173 de referencia,
pero por interpretaciones, tanto de este Organo Asesor, como de los Tribunales de Justicia, y
posteriormente, de la Sala Constitucional, se exige el cumplimiento del debido proceso, lo cual
adquirió relevancia con la reforma introducida a ese artículo, mediante Ley Nº 7871 de 21 de abril
de 1999, donde se indica expresamente que: "3. Antes de anular los actos referidos en este artículo,
el acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan
observado las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a las partes interesadas."



     Por lo tanto, si bien el análisis final para determinar si un acto concreto tiene vicios que
acarrean su nulidad absoluta, evidente y manifiesta, está referido al estudio y análisis de los
elementos del acto, también hay que tener presente que el iter procesal establecido por el
legislador para que la Administración pueda llegar a ello, en satisfacción del interés público que
representa, se configura como un derecho y una garantía para el administrado.



     Así, el procedimiento no puede ser visto como un obstáculo para la Administración, sino como
vía procesal, de forma tal que, si lo cumple adecuadamente, pueda ajustar sus actos al ordenamiento
jurídico. Y, desde el punto de vista del administrado, tal y como se indicó, aquel constituye una
garantía. Dentro de la perspectiva que se viene exponiendo, también es importante indicar que el
papel de este Organo Asesor –y de la Contraloría General, en las materias de su competencia–, dentro
del procedimiento del artículo 173, se ha visualizado como un garante de la legalidad de la
actuación de la Administración. En ese sentido se ha señalado lo siguiente:




"A. Contralor de Legalidad



 Como se ha indicado, es mediante el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública que
se le ha asignado a la Procuraduría General de la República una función contralora de legalidad de
las actuaciones de la Administración, en vía administrativa, en el tanto deberá dictaminar - en el
caso concreto- si un acto es nulo de manera absoluta, evidente y manifiesta.



 Dicha potestad de control legal que le asigna la Ley General de la Administración Pública a la
Procuraduría, podría enmarcarse dentro de las llamadas potestades de control represivo, las cuales:



 ‘(...) se ejercen después de un acto que es ya eficaz y que está siendo ejecutado, presentan la
diferencia frente a la aprobación o improbación de ser poderes compuestos por dos posibilidades
legales, la de pronunciarse sobre la legalidad del acto y la de suprimirlo, si se concluye que es
irregular.(...)



 No hay, en ningún caso, órdenes del contralor al ente autónomo, ni menos aún sustitución de éste
por aquél, la institución conserva siempre su plena autonomía de actuación (...)’ (El subrayado no
es del original).(ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo, La autonomía y los límites de la Intervención estatal,
Revista de Ciencias Jurídicas, San José, No.9, junio de 1967, p.191 y 192).



 Para los efectos, es la Administración quien debe levantar un procedimiento administrativo tendente
a verificar la verdad real de los hechos que servirán de motivo al acto final. Es en medio del
conjunto de actos concatenados lógica y funcionalmente, que conforman el procedimiento
administrativo, que aparece la figura del dictamen favorable de la Procuraduría General de la
República, sin el cual, el acto final no podrá ser anulatorio.



 Es así como, a pesar de que es la Administración la que decide levantar un procedimiento tendente a
verificar la existencia de una nulidad del tipo indicado en el numeral 173, para finalmente dictar
el acto final, es también cierto que es a este órgano a quien se le asigna vía legem la competencia
de determinar técnicamente si los hechos contenidos en el expediente del procedimiento
administrativo implican que el acto que se pretende anular, adolece de vicios que ameriten calificar
su nulidad, absoluta, evidente y manifiesta.




(...)




A.- De los vicios del procedimiento



 Como se ha expresado líneas atrás, el dictamen de esta Institución exigido por el numeral 173 de la
Ley General de la Administración Pública, es un acto preparatorio que –junto con otros más– servirán
para conformar la decisión del acto final.



 Sin embargo, y de acuerdo al artículo 3 inciso ch) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de
la República, se dispone que una atribución de esta Procuraduría es: (...)



 Partiendo de la mencionada atribución que la ley otorga a esta Procuraduría y de su jurisprudencia
administrativa (la cual según lo dispone el numeral 7 de la Ley General de la Administración Pública
integra el ordenamiento administrativo) es necesario señalar algunos vicios del procedimiento que
han sido detectados por este órgano.(VID entre otros, Procuraduría General de la República, C-133-92
de 20 de agosto de 1992).(…)" (C-024-94 de 10 de febrero de 1994)



 Debe aclararse que el concepto de "legalidad" debe ser entendido en sentido amplio, esto es, que la
actividad de la Administración sea conforme con el ordenamiento jurídico."



 De ahí que, este Organo Asesor, en la tarea que le ha confiado el legislador, de garante de la
legalidad (…)" (Dictamen C-049-99 de 5 de marzo de 1999)



     Entonces, al integrarse el procedimiento administrativo al acto final, este Organo Asesor debe
revisar aquél, a fin de determinar si la Administración ha cumplido correctamente con el iter
procesal que le exige la Ley, respetando el derecho de defensa del administrado.




 




ARGUMENTOS DE LA SOLICITUD DE RECONSIDERACIÓN




1. Carencia de constancia fehaciente de citación de Aproambida




    En el dictamen cuya reconsideración se solicita, se indicó lo siguiente:



 "Mediante resolución dictada a las 15:00 horas del 30 de octubre del 2000, el Organo Director
inició el procedimiento.



 Sin embargo, mediante esta resolución se citan y se tienen como partes a funcionarios que se
investigan por la presunta responsabilidad en el ejercicio de sus funciones, con oportunidad de las
adjudicaciones y traspasos a favor de APROAMBIDA. Y se hace referencia a esta asociación,
únicamente, en el tanto en que se le relaciona como la persona beneficiada con dichos actos.
Específicamente, se omite decir que se está dando participación a APROAMBIDA y se precisa la
decisión administrativa (contenido de la misma resolución) en relación con dichos funcionarios.



 En el texto de la resolución claramente se puede entender que la citación está dirigida a los
funcionarios investigados."



     En la solicitud de reconsideración se indica que se considera que el procedimiento
administrativo busca averiguar la verdad real de los hechos y que priva el informalismo, por lo que
es obligación de la Administración verificar quién ostenta la representación de una persona
jurídica, pero que es innecesario incorporar materialmente, en el expediente, el documento en que
conste tal situación. En su criterio del artículo 221 de la Ley General de la Administración
Pública, "el legislador nos indica que bajo el principio de verdad material, el órgano deberá
escudriñar todos los resquicios, pero sin que necesariamente se tengan que incorporar en el
expediente todos los elementos, aún los que no sean sustanciales para resolver sobre el fondo".



     Afirma que lo anterior debe relacionarse con el numeral 223 de ese mismo cuerpo normativo, en
el que se establecen los únicos motivos de nulidad dentro del procedimiento, y que la falta de
certificación no es uno de ellos.



     Parte entonces, de que los motivos de nulidad son taxativos, en el tanto se haya causado una
indefensión a la parte, o bien, que la omisión de una formalidad daría un resultado diverso en la
resolución de fondo.



     En el caso concreto, considera que se dio una corrección de la personería y que "en el caso de
que la representación no la tuviese quien recibiere la notificación, le correspondería a él
demostrar que el asiento registral está equivocado, porque de acuerdo con el principio de publicidad
registral, ese es el que prevalece, para lo que no bastaría solamente su palabra, sino que debe
adjuntar documento idóneo, pues si registralmente aparece como tal asume la responsabilidad."



     El primer punto que debe analizarse es si la existencia de la certificación de la personería
jurídica de la Asociación, dentro del expediente, es un requisito indispensable, esencial o no,
dentro del procedimiento administrativo.



     En virtud de las afirmaciones en el sentido de que lo importante es que la Administración
verifique la personería, pero no que necesariamente conste en el expediente, en virtud del principio
de verdad real y del informalismo, se requiere hacer relación a esos temas.




    Sobre el principio de verdad real, debe tomarse en cuenta lo siguiente:



     El artículo 214.2 de la Ley General señala que el objeto más importante del procedimiento
administrativo "es la verificación de la verdad real de los hechos que sirven de motivo al acto
final".



     El profesor Alejandro Nieto comenta sobre este artículo que la Ley "es idealista, es arrogante
y habla de legalidad estricta, de razonabilidad" (Seminario sobre Procedimientos Administrativos,
Conferencia: La Importancia del Procedimiento Administrativo y los supuestos de aplicación, junio
2000, pág.23), porque por encima de la verdad real hay que respetar los derechos fundamentales.
Entonces, continúa manifestando, al dársele un mayor valor al respecto de los derechos
fundamentales, sobre la verdad real, se presentarían situaciones como la siguiente: una prueba se
obtuvo por medios ilegítimos y que integra la verdad real, no puede fundamentar una resolución
final.



     Si bien el profesor Nieto lleva razón en que el respeto de los derechos fundamentales se impone
como un límite a las actuaciones de la Administración llevadas a cabo dentro de un procedimiento
administrativo, no se puede dejar de lado la importancia que tiene el hecho de que la Ley señale que
el objeto más importante del procedimiento es la búsqueda de la verdad real, siempre que se ubique
dentro de un contexto concreto. Importancia que trasciende, además, como criterio que     coadyuva
en la interpretación de otras normas de procedimiento.



     Es por ello, que el artículo 214 supra citado debe estudiarse como una unidad. Su redacción
completa es la siguiente:



 "1. El procedimiento administrativo servirá para asegurar el mejor cumplimiento posible de los
fines de la Administración, con respeto de los derechos subjetivos e intereses legítimos del
administrado, de acuerdo con el ordenamiento jurídico.



 2. Su objeto más importante es la verificación de la verdad real de los hechos que sirven de motivo
para el acto final."




    Este numeral establece tres puntos importantes, que no pueden analizarse en forma aislada.



     En primer término, el procedimiento debe ser un instrumento para el cumplimiento de los fines
de la Administración, y no debe convertirse en un obstáculo para la realización de esos fines.



     En segundo lugar, lo anterior no implica que en aras de justificarse en un cumplimiento de los
fines de la Administración, ésta pueda irrespetar los derechos subjetivos y los intereses legítimos
del administrado.



     Como tercer punto, pero sin desligarlo de los anteriores, tenemos que el objeto del
procedimiento es la verificación de la verdad real de los hechos. Aquí es importante resaltar que se
utiliza el término ‘verificación’.



     De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia, verificar es "Probar que una cosa que se
dudaba es verdadera/2. Comprobar o examinar la verdad de una cosa/3. Realizar, efectuar/4. Salir
cierto y verdadero de lo que se dijo o pronosticó" (Diccionario de la Lengua Española, Real Academia
Española, vigésima edición, pág. 2079).



     La utilización del concepto ‘verificación’ implica la obligación de la Administración, no sólo
de buscar la verdad real de los hechos, sino, y más importante, quizás, la obligación de probar esos
hechos.



     Lo anterior debe ser complementado con el artículo 221 de ese mismo cuerpo normativo, en el que
se dispone lo siguiente:



 "En el procedimiento administrativo se deberán verificar los hechos que sirven de motivo al acto
final en la forma más fiel y completa posible, para lo cual el órgano que lo dirige deberá adoptar
todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias, aún si no han sido propuestas por las
partes, y aún en contra de la voluntad de éstas últimas."



     Por lo tanto, la Administración debe buscar la verdad real de los hechos a través del
procedimiento administrativo; pero esa verdad debe ser probada, y es con fundamento en esa prueba
que se debe resolver. Así, la resolución final lo que debe tomar en cuenta es la verdad material.



     De esta forma, el principio de verdad real que rige en el procedimiento administrativo, debe
ser entendido en el sentido de que a través del procedimiento se debe buscar la verdad real,
incorporándola al expediente respectivo, a efecto que pueda ser tomada en cuenta al momento de
emitir la resolución final. Así, la Administración asegurará el adecuado cumplimiento de sus fines,
dentro del respeto de los derechos subjetivos y los intereses legítimos de los administrados.



     Con fundamento en lo dicho supra, no se comparten los argumentos expuestos en la solicitud de
reconsideración, en el sentido de que en aplicación del principio de verdad real, el órgano director
puede buscar una información adicional, como quién es el representante legal de la Asociación, sin
necesidad de incorporarla al expediente, porque tanto el análisis que tiene que realizar este Organo
Asesor, como el órgano competente para dictar la resolución final, debe estar fundamentado en el
expediente administrativo tramitado al efecto.



     En el caso concreto, no hay forma de verificar, con vista en el expediente administrativo, que
el representante de la Asociación haya sido debidamente notificado, puesto que no hay constancia de
quién es el representante.



     Entonces, aún asumiendo que es posible girar la discusión sobre la falta de documentación de
personería jurídica de la Asociación en relación con el principio de verdad real, lo cierto es que,
según ya se indicó, para efectos de la resolución final, lo importante es la verdad material, que,
en este caso, no quedó plasmada en el expediente.



     En cuanto al principio de informalismo, como justificante para que no tenga que estar el
documento que se hecha de menos, nos permitimos manifestar lo siguiente:




    Dicho principio se encuentra contemplado en el artículo 224, que dispone:



 "Artículo 224.- Las normas de este libro deberán interpretarse en forma favorable a la admisión y
decisión final de las peticiones de los administrados, pero el informalismo no podrá servir para
subsanar nulidades que son absolutas."



     La lectura del anterior numeral conlleva una garantía para el administrado, en el tanto impone
que las normas sobre procedimiento deban interpretarse en forma favorable a la admisión de las
peticiones de los administrados; pero además pretende, no sólo que se les admita la petición, sino
que obtengan una decisión final de lo peticionado.



     Aquí es importante señalar que el artículo no implica que la admisión o decisión final,
necesariamente deban ser favorables al administrado; sino que se le atienda la petición y se le
resuelva.



     De esta forma, lo que se pretende es hacer efectivo el derecho de acceso a la justicia
administrativa.



     Sin embargo, el numeral es claro en que el informalismo no puede servir para subsanar nulidades
absolutas. Por lo tanto, frente a una nulidad absoluta dentro de un procedimiento, no puede alegarse
que el informalismo priva sobre este tipo de nulidad.



     Respecto a la existencia de nulidad, indican que éstas se encuentran tasadas en el artículo 223
de la Ley General de la Administración Pública, y que la falta de certificación no es una de ellas.



     El principio general del tema de las nulidades acaecidas dentro de un procedimiento
administrativo, se encuentra contemplado en el artículo 223 de la Ley de comentario. En él se
dispone lo siguiente:




"1. Sólo causará nulidad de lo actuado la omisión de formalidades sustanciales del procedimiento.



 2. Se entenderá como sustancial la formalidad cuya realización correcta hubiera impedido o cambiado
la decisión final en aspectos importantes, o cuya omisión causare indefensión."



     Este numeral nos expone claramente el análisis que debe realizarse a efecto de determinar la
nulidad de lo actuado: que se omita una formalidad sustancial, que es aquella cuya realización
hubiera impedido o cambiado la decisión final en aspectos importantes, o cuya omisión causare
indefensión. De esta forma, al causar nulidad de lo actuado se está en presencia de una nulidad
absoluta.



     De otra parte, existen una serie de numerales en el Libro correspondiente al Procedimiento
Administrativo, que también prevé algunas nulidades del procedimiento. Como ejemplo, ver los
artículos 237, 238 y 254 de la Ley General de la Administración Pública.



     En todo caso, para el presente análisis, interesa lo dispuesto en el artículo 223 supra citado,
y en específico, el supuesto de existir una omisión de causare indefensión.



     Se considera que la falta de certificación de la personería de la Asociación que es titular de
un derecho subjetivo que se pretende eliminar, sí constituye un elemento sin el cual se puede causar
indefensión, porque con vista del expediente no se puede determinar si a quien se le notificó, e
inclusive quien se apersonó en el procedimiento, es el representante de la Asociación. Si no fuese
el representante, a la Asociación nunca se le garantizó el debido proceso, lo cual constituiría un
vicio esencial del procedimiento.



     En razón de lo anterior, se mantiene el criterio de la obligación de que debe constar en el
expediente administrativo, la certificación correspondiente.



     Si bien este motivo es suficiente para impedir nuestro pronunciamiento por el fondo del asunto,
nos referiremos a los otros argumentos, pero partiendo de lo expuesto supra, porque muchos de ellos
se relacionan con lo ya indicado.




 



 2.- Omisión de los requisitos exigidos en el artículo 249 en relación con los artículos 308 y
siguientes de la Ley General de la Administración Pública.




    En este tema, este Organo Asesor indicó lo siguiente:



 "Mediante la resolución con la cual se inicia el procedimiento, ciertamente no se da participación
en el procedimiento a APROAMBIDA. Pero, además, si quisiera asumirse que la mera mención de dicha
persona jurídica en la misma resolución equivale a su citación (contradiciendo la lógica porque, por
propia definición, una citación no puede ser tácita), entonces, es preciso observar que no se cumple
con los requerimientos establecidos mediante el artículo 249, en sus incisos b), c) y f), así como
tampoco con el previsto en el artículo 312 inciso 1..




En efecto:



 En la resolución objeto de este análisis se tiene como representante legal de APROAMBIDA a la
señora Damaris Arrieta Molina y luego se modifica la misma atribuyendo tal condición a la señora
Lilliana Angulo Víquez, sin que se acredite en forma idónea la personería, en ninguno de los dos
casos.



 En la resolución objeto de este análisis no se cita a APROAMBIDA y, consecuentemente, no se puede
afirmar que se indicó la calidad en la en que se le estaba citando.



 En la resolución no se cita a APROAMBIDA y, consecuentemente, tampoco se le indicó el fin de la
convocatoria.



 En la resolución se hacen algunas advertencias pero no a APROAMBIDA sino a los funcionarios que se
investigaron. No se puede tener a APROAMBIDA como destinataria de las mismas ni puede presumirse que
hubo respecto a ella, una comunicación "clara y detallada" de los reproches de legalidad que se le
hacen al acto cuya anulación se pretende, ni de las consecuencias de la eventual declaratoria de la
presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta.



 Con la resolución no se le hicieron a APROAMBIDA los "apercibimientos" a que quedaba sujeta "...
caso de omisión, con indicación clara de la naturaleza y medida de las sanciones..."



 Finalmente, tampoco se le especificó a APROAMBIDA la prueba presuntamente pertinente que obra en
poder de la Administración (artículo 312, inciso 1.)."



     Respecto de este extremo, pueden resumirse los argumentos expuestos en la solicitud de
reconsideración de la siguiente manera:



     Se señala que el artículo 249 no es aplicable a los que son parte, ya que a éstos el numeral
aplicable es el 245, porque a las partes se les notifica y cita con la resolución inicial.



     Insisten en que la falta de acreditación ‘material’ de la personería de la asociación no es un
requisito sustancial y ni siquiera   formal para tener por bien notificada a una entidad jurídica,
en el tanto se notifique a la persona que registralmente se encuentra inscrita como representante, y
que al apersonarse se tiene por notificada correctamente la parte.



     Asimismo, que a folio 342 del expediente –antes de la celebración de la comparecencia– se
indica en forma expresa que el procedimiento administrativo es ‘seguido con la Asociación para la
protección del ambiente del IDA APROAMBIDA’.



     Se argumenta que si bien el dictamen dice que ‘En la resolución no se cita a APROAMBIDA, y,
consecuentemente, tampoco se le indicó el fin de la convocatoria’, lo cierto es que en la resolución
de apertura se señaló ‘…se instruye investigación administrativa a fin de determinar la existencia o
no de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los acuerdos de la Junta Directiva del Instituto
(…), por los que se le traspasaron a la Asociación para la protección del Ambiente del IDA…’ Con
ello, consideran que queda claro el fin del procedimiento, y que la Asociación era parte del
procedimiento investigativo.



     Consideran que las advertencias no eran necesarias para la Asociación, sino únicamente para los
funcionarios, porque comparecen en condiciones distintas, y en el caso de éstos últimos, estaban
involucrados disciplinariamente. Si la Asociación no se apersonaba a la comparecencia, no le
resultaba ninguna sanción como parte, pues, como lo ha repetido la Sala Constitucional, los derechos
patrimoniales son renunciables, y la falta de comparecencia de dicha asociación se podría tener a la
sumo como falta de interés; pero en modo alguno como una responsabilidad, que en este procedimiento
solamente estaba en función de los empleados del IDA, no de la nulidad absoluta, evidente y
manifiesta.



     De la lectura del acta inicial del órgano director, sí se evidencia que únicamente se citó y
emplazó únicamente a los investigados, que ya había definido que eran los funcionarios. Es más, se
señala textualmente:



 "Por la responsabilidad que les pudiera imputar, se tiene como parte investigada en este
procedimiento a los señores JOSE AGUSTIN VILLALOBOS SALAZAR, JULIO SANCHEZ CARVAJAL, GILBERTO
RODRIGUEZ SOTO, OSCAR AGUIAR MUÑOZ, CARLOS ALVARADO VARGAS, funcionarios del IDA, en su condición
personal por el hecho de que el acto final pudiera causarles perjuicio (…) Se les concede audiencia
por el término de QUINCE DIAS HABILES contados a partir del día siguiente de su notificación (…). SE
CITA Y EMPLAZA A LOS INVESTIGADOS para que comparezcan personalmente o por medio de su apoderado…"



     Es clara la citada resolución que a quien se le estaba concediendo la audiencia y citando y
emplazando era a los investigados, y en la solicitud de reconsideración se reconoce que la
Asociación no era investigada y que las prevenciones no eran para ella, porque, entre otras cosas,
ella tiene un derecho patrimonial renunciable.



     Al respecto es necesario indicar que en los procedimientos administrativos que tienden a la
declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la persona – física o jurídica – que derive
un derecho subjetivo del acto cuya nulidad se pretende declarar, sí es parte del procedimiento
administrativo y tiene garantizado el derecho de defensa, de acuerdo con el texto expreso del
artículo 173, tal y como se señaló al inicio.



     Cuando se es parte, se tiene derecho a que la notificación cumpla con los requisitos exigidos
por el artículo 245. Pero además, cuando la parte va a ser citada, también queda sujeta a lo
dispuesto en los artículos 248 y 249 de la Ley General de la Administración Pública.



     En todo caso, para efectos del cumplimiento del debido proceso, en la misma situación se
encuentran los funcionarios investigados como la Asociación. Es más, en ambos casos, tienen derecho
de no asistir a la comparecencia, según la correcta interpretación que la Sala Constitucional ha
realizado del artículo 248 citado. Al respecto indicó:



 "I.- Tal y como se desprende del informe que bajo juramento rindieron los recurridos, el
procedimiento administrativo se dio con el fin de conocer la verdad real sobre determinados hechos,
que consistieron, supuestamente, en el reconocimiento a favor de la amparada de un aumento de
salario, presuntamente improcedente, en los rubros de sobre sueldo y salario base. Tal y como se
explica claramente en ese informe, la citación que se le hizo a varios servidores, entre ellos la
aquí recurrente, lo fue con el fin de respetar el debido proceso y el derecho de defensa a todo
funcionario público "en el caso de que se llegue a determinar que debe requerírsele la repetición de
las sumas pagadas de más por parte del Estado..." (folio 13). Es claro entonces, que a la recurrente
se le citó como parte para que ejerciera su derecho a la defensa, pues podría verse afectada si se
determina en ese procedimiento que debe devolver sumas que le fueron pagadas de más. En otras
palabras, el objeto del procedimiento sería el de suprimir actos declarativos de derechos en favor
de la recurrente, por ser éstos, jurídicamente improcedentes.



 II.- En el procedimiento administrativo, que tiene como objeto más importante la verificación de la
verdad real de los hechos (artículo 214.2 de la Ley General de Administración Pública), las partes
interesadas tienen derecho a una comparecencia oral y pública con la Administración, en la que "se
ofrecerá y recibirá en lo posible toda la prueba, siempre que la decisión final pueda causar daños
graves a alguna o a todas aquellas, de conformidad con la ley" (artículo 218 idem). Es decir, que la
audiencia oral y pública es el medio idóneo que contempla la ley, para el ejercicio de la más amplia
defensa de las partes, que por su naturaleza, puede ser renunciada por ella, si lo estima necesario
para proteger sus derechos e intereses, como derivación de la garantía contenida en el artículo 36
de la Constitución Política que señala que nadie puede ser obligado a declarar contra sí mismo.



 III.- Ahora bien. Para el caso del procedimiento administrativo, tal y como lo dispone el artículo
248 de la Ley General de Administración Pública: "1. El órgano que dirige el procedimiento podrá
citar a las partes o a cualquier tercero para que declare o realice cualquier acto necesario para el
desenvolvimiento normal del procedimiento o para su decisión final." 2. El citado podrá hacerse
venir por la fuerza pública, si no compareciere a la primera citación." Si bien es cierto, este
artículo no hace la diferencia con respecto a quiénes pueden ser citados, debe interpretarse que los
llamados a declarar o simplemente a comparecer, lo son en sus condición de parte interesada, llamada
para que ejerza su derecho a la defensa, y por lo tanto esa citación constituye un medio de defensa,
razón por la cual, si no desean presentarse, están simplemente renunciando a un derecho que de por
sí les asiste. Esta Sala no puede tolerar de ninguna forma que a un ciudadano se le amenace con
restringir su libertad ambulatoria por el hecho de que voluntariamente decida renunciar a ejercitar
un derecho. La posibilidad que tiene la Administración para traer por medio de la Fuerza Pública a
cualquier persona para los efectos del artículo supra citado, debe entenderse que se refiere a los
testigos o terceras personas, pero de ninguna manera a las partes que vayan a hacer uso de un
derecho de defensa como parte interesada, de allí que el recurso deba ser declarado con lugar."
(Resolución Nº 124-96 de 9 de enero de 1996)



     Entonces, constituyendo la citación una garantía del ejercicio del derecho de defensa, debe
cumplirse con las formalidades estipuladas en el artículo 249.



     Más claro queda lo anterior, con la lectura del artículo 253 de la Ley General, en el que se
indica que: "Las citaciones a comparecencia oral se regirán por este Título, con las excepciones que
indique la ley." Así que, por expresa remisión de este numeral, el artículo 249 resulta aplicable
cuando se cita a audiencia a una parte interesada.



     Esas formalidades, además, resultan relevantes, puesto que el numeral 254 estipula que "Las
citaciones defectuosas por omisión de alguno de los requisitos exigidos por el artículo 249 serán
nulas excepto en el caso del señalado en el inciso d) del mismo."



     Por su parte, el artículo 249, indica que en todas las citaciones que realice un órgano
director, la citación debe indicar: el nombre y dirección del órgano que cita; el nombre y apellidos
conocidos de la persona citada; el asunto a que se refiere la citación, la calidad en que se cita a
la persona y el fin para el cual se la cita; el término dentro del cual es necesaria la
comparecencia o bien el día, la hora, y el lugar de la comparecencia del citado o de su
representante; los apercibimientos a que queda sujeto el citado, caso de omisión, con indicación
clara de la naturaleza y medida de la sanción. Además las citaciones deberán ir firmadas por el
órgano director, con indicación del nombre y apellidos del respectivo servidor público. El
incumplimiento de cualquiera de estos requisitos hará nula la citación (artículo 254). Unicamente,
el incumplimiento de indicar si el citado puede comparecer personalmente o por medio de apoderado no
configura una nulidad de la citación, aunque sea un requisito dispuesto en el 249.



     De lo expuesto se colige que a la Asociación interesada sí tenía que hacérsele las prevenciones
indicadas.



     En la solicitud de reconsideración se reconoce que a la Asociación no se le hicieron las
prevenciones del artículo 249 porque no le resultaban aplicables.



     Dicha omisión es causal de nulidad de lo actuado, y por afectar el derecho de defensa,
constituye en una nulidad absoluta.




 




3. Tramitación conjunta de procedimientos




    En este apartado, en el dictamen se señaló lo siguiente:



 "En los autos remitidos a este Despacho consta que en un mismo expediente se conoció tanto de la
presunta nulidad absoluta evidente y manifiesta, como de la responsabilidad administrativa de los
funcionarios que supuestamente participaron en las adjudicaciones y traspasos irregulares.



 Ello, por su misma naturaleza, es lesivo del Derecho de Defensa. Los procedimientos administrativos
deben ser tramitados en forma individual y mediante expediente separados.



 Por lo demás, en el caso del reparto administrativo correspondiente al IDA, la situación, como lo
saben sus mismos funcionarios, se encuentra regulada en forma expresa y específica en el Reglamento
Autónomo de Procedimientos Administrativos del Instituto de Desarrollo Agrario."



     En la solicitud de reconsideración se apunta que uno de los principios aplicables es el de la
economía procesal, y por ello pueden tramitarse conjuntamente las dos causas, debiendo la
Procuraduría pronunciarse únicamente sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, pero sin que
ello constituya un obstáculo para pronunciarse sobre el fondo.



     Sobre este tema, en el dictamen Dictamen C-049-99 de 5 de marzo de 1999, aprobado en Asamblea
de Procuradores, se indicó:



 "Aunque los supuestos de hecho que se aducen para tramitar la nulidad absoluta, evidente y
manifiesta de los funcionarios del CNP supra citados sean los mismos para cada uno, es pertinente
tramitar individualmente cada procedimiento.



 La razón obedece a que, los recursos, ausencias, dificultades de comunicación, etc. a cualquiera de
los administrados sujetos al procedimiento, impediría proseguir el iter hacia el acto final, lo que
podría hacer que la Administración no cumpla con los plazos que le establece la Ley para resolver,
no sólo dentro del procedimiento, sino también en cuanto al fondo. Por ejemplo, el plazo de
caducidad de cuatro años para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.



 Al igual que en aparte anterior, consideramos que el hecho de ser tramitado el procedimiento en
diversos expedientes, esto es, uno para cada involucrado, es recomendable, por la razón ya expuesta.
Lo anterior facilita el orden para la Administración y garantiza de forma adecuada el derecho de
defensa de los administrados.



 Eso sí, debe tomarse en cuenta que en cada expediente deben constar todos y cada uno de los
documentos que sirven de base a la Administración para iniciar el procedimiento o para tomar la
decisión final, y los que fuesen aportados por las partes, para evitar confusiones sobre cuál o
cuáles expedientes debe consultar el interesado para informarse adecuadamente acerca de su
procedimiento.



 Si en un determinado asunto, por facilidad y conveniencia, y tomando en cuenta que la declaratoria
de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto afecta los derechos subjetivos de varios
sujetos, la Administración puede optar por instruir un único expediente, sin que ese hecho
necesariamente implique una nulidad del procedimiento. Eso sí, con la advertencia de que la
imputación, la intimación y la notificación, entre otros, debe ser individual, aunque estén
comprendidos dentro de una única resolución, tal y como se indica en diversas resoluciones de la
Sala Constitucional transcritas en apartes anteriores.



 De esta forma, en el supuesto anterior, debe garantizarse plenamente la posibilidad de defensa de
cada uno de los interesados en el procedimiento. Es necesario aclarar en este punto, que ya la Sala
Constitucional mediante resolución 4589-97 de 5 de agosto de 1997, declaró inconstitucional el
artículo 24 párrafo 1 de la Ley de la Jurisdicción Agraria que obligaba a los actores o demandados a
actuar bajo una única representación 6)Se señala en esa resolución: "Considera esta Sala que actos
como lo es la elección del patrocinio del letrado, deben ser actos totalmente voluntarios, y que
deben ser decididos en forma libre entre las partes que convienen en la representación, todo con el
fin de no hacer nugatorio el derecho de elegir su representante legal."



 . Por lo tanto, en aplicación del precedente sentado por el Tribunal Constitucional, se debe
permitir, a cada uno de los sujetos investigados, contar con la representación que desee, sin que
pueda exigírseles actuar con una única representación.



 Ahora bien, en el pronunciamiento C-146-94 de 5 de setiembre de 1994 de esta Procuraduría –entre
otros– se indicó que: "En cuanto a la segunda parte de la pregunta, atinente al Organo Director, la
instrucción del expediente y el dictamen de la Procuraduría General de la República, se manifiesta
lo siguiente:




El Organo Director debe instruir cada expediente en forma individual y completa.



 Concluida la fase de instrucción, debe procederse a consultar el criterio de la Procuraduría
General de la República, según lo prescrito en el numeral 173 de la LGAP.



 El Organo Director no debe esperar a que todos los expedientes estén instruidos para requerir el
dictamen de la Procuraduría en los términos del artículo 173 de la LGAP. Cada expediente constituye
una realidad jurídica independiente. Por esta razón, no es posible determinar una misma fecha para
concluir la instrucción de todos.



 La Procuraduría debe dictaminar en forma individual cada expediente. " (Procuraduría General de la
República, dictamen C-146-94 del 5 de setiembre de 1994) (El subrayado no es del original)



 Por lo tanto, se aclara de oficio el pronunciamiento C-146-94 de 5 de setiembre de 1994, en el
sentido de que la tramitación conjunta de un expediente con varios interesados no constituye un
vicio de nulidad por sí solo. En todo caso, y por las razones que allí se exponen, se recomienda que
la tramitación de los expedientes se realice en forma individual." (Dictamen C-049-99 de 5 de marzo
de 1999)



     El supuesto analizado en la anterior Asamblea de Procuradores partía de que el acto, cuya
nulidad se pretendía, beneficiaba a varios sujetos, todos lo cuales eran parte del procedimiento
administrativo. La situación actual es distinta. Si bien, tanto en el supuesto del numeral 173, como
en los casos en que se va a determinar una responsabilidad civil o disciplinaria de un funcionario,
debe seguirse el procedimiento ordinario regulado en la Ley General de la Administración Pública,
por responder ambos a potestades y competencias distintas de la Administración, se considera que
resulta indispensable separar el conocimiento de los diversos tipos de procedimiento.




    Por lo tanto, también en este sentido se confirma el pronunciamiento de mérito.




 




4. Vicios de la notificación




    Al respecto, se señaló en el dictamen:



 "Además de lo ya expuesto, no consta que se haya notificado la citación a la persona o personas que
tienen verdaderamente la condición de la representación legal de APROAMBIDA, dado que no se
encuentra en el expediente administrativo documento idóneo que acredite a la persona finalmente
compareciente en su nombre como su verdadera representante. Ni consta que se le haya notificado a la
presunta representante legal con el debido cumplimiento de las formalidades legales, por ejemplo, no
se indicó en la constancia la resolución que supuestamente se notificó."



     Insisten en que "al resultar reiterativo lo de la personería, también debo ser reiterativo en
indicar que tal situación procesal no es constitutiva de un rechazo de dictamen, al no estar el
procedimiento incursado en violación a derecho subjetivo alguno en perjuicio de alguna de las
partes."



     Se señala que de acuerdo con la notificación visible a folio 339 vuelto, al reverso de la
resolución, la representante legal recibe la comunicación, y que no es necesario indicar el número
de páginas, ya que ello sólo se requiere cuando la comunicación sea realizada por fax. Además,
cuestionan la utilización del término "presunta", y que no se indican cuáles son las formalidades
omitidas. Concluye que la notificación está completa y bien realizada. Al respecto, en el precitado
dictamen este Órgano Asesor indicó:



 "De la lectura de los artículos 239 y siguientes –a los que ya se hizo referencia– se desprende que
en los supuestos en que se debe proceder a la notificación personal, ésta deberá acompañarse con un
acta de notificación, con indicación de lo que dispone el numeral 245, si la notificación fuese del
acto inicial de procedimiento y si tales datos no constaran en dicha acta.



 Efectivamente, la omisión en la confección del acta no necesariamente da lugar a la nulidad
absoluta de la notificación, de conformidad con el artículo 247 inciso 2).




Es más, la Sala Constitucional ha sido flexible al respecto, al indicar:



 "En relación con lo manifestado por el accionante sobre el error en que incurrió la Administración
al notificarle las actuaciones, considera la Sala que no existió lesión a sus derechos fundamentales
toda vez que el supuesto error no impidió al recurrente conocer las resoluciones que se emitieron;
prueba de ello es el sobre que remitió como prueba. En este sentido, es importante recordar que a
pesar de que la notificación no se realice mediante los mecanismos dispuestos por la ley, se tendrá
por hecha cuando la parte o el interesado gestione, dándose por enterado, expresa o implícitamente,
de lo resuelto (artículo 247 inciso 1, Ley General de la Administración Pública). En consideración a
lo expuesto, procede declarar sin lugar el recurso." (Voto 3464-98 de 8 de julio de 1994)



 "I.- En el caso en estudio, tanto del informe rendido por la autoridad recurrida, como de la copia
del oficio en que se contesta al recurrente, que consta en el expediente administrativo (folio 68),
es claro que la Administración respondió en tiempo al gestionante. Sin embargo, existe un error en
el procedimiento de notificación de dicha respuesta, para cuyo análisis deben tenerse en cuenta las
reglas que sobre comunicación de los actos de la Administración, establece la Ley General de la
Administración Pública en los artículos 239 a 247.-



 II.- El artículo 239 de la supracitada Ley establece la obligación que tiene el Estado de comunicar
los actos que emana, cuando afecte derechos o intereses de las partes de un procedimiento o de
terceros, artículo que debe entenderse en relación con las normas de la Constitución Política
(artículos 27, 39 y 41), que garantizan la libertad de petición ante los órganos públicos y el
derecho de obtener pronta resolución a sus gestiones con sujeción a ciertas reglas mínimas de
garantía. Así, esas disposiciones constitucionales tienen como consecuencia incluir la obligación
para la Administración de comunicar debidamente las resoluciones a través de las cuales se satisface
el derecho de petición.



 III.- En varios de estos artículos de la Ley General de la Administración Pública se prevé la
posibilidad de utilizar otros medios distintos de la notificación al lugar señalado, como la
publicación, pero en aquellos casos en los cuales por error del administrado éste no ha consignado
un determinado sitio para recibir la comunicación, o el que indicó es equivocado. No se hace
referencia alguna a facultades de la Administración para utilizar esos medios alternos por su
disposición o error, sino que, al contrario, se sanciona con nulidad absoluta las notificaciones que
sean hechas por un medio inadecuado, fuera del lugar debido u omisas (artículo 247.1 LGAP).
Asimismo, el párrafo segundo del artículo 247 señala que la comunicación defectuosa por cualquier
otra omisión será relativamente nula, cuya convalidación dependerá del transcurso de diez días
hábiles sin que el administrado gestione la anulación. Ahora bien, la Sala considera que en este
caso existe nulidad absoluta del procedimiento de notificación, puesto que se omitió de manera total
su realización, no pudiendo la Administración alegar que se trata de una nulidad que debía gestionar
el recurrente, agotando las instancias administrativas del caso. Existe lesión al derecho de
petición no sólo cuando se omite la emisión de una respuesta, sino también cuando por causas
atribuibles a la Administración, esta respuesta no llega a conocimiento del particular lo cual
deberá subsanarse en este caso.-" (Voto 52-94 de 5 de enero de 1994)



 Por su parte, esta Procuraduría, mediante la opinión jurídica OJ-020-98 del 16 de marzo de 1998,
estableció lo siguiente:



 "Sin embargo, y tal como consta en nuestra opinión jurídica OJ-062-97, el informe de pruebas que
realiza la Asesoría Legal y que se pronuncia sobre las alegaciones y defensas que presenta la
empresa que es objeto del procedimiento administrativo, debe ser notificado al interesado, en aras
de garantizar el debido proceso y el derecho de defensa. Así, en aquella oportunidad se indicó:



 ‘Por otra parte, es oportuno observar que el acta de notificación que corre agregada a folio 45 del
expediente administrativo es totalmente omisa en cuanto a la indicación de que acto administrativo
se está notificando. De ello que resulte imposible establecer si en tal gestión se comunicó
únicamente la resolución del Ministerio de Comercio Exterior de las catorce horas del catorce de
agosto de mil novecientos noventa y siete, o si también incluyo el texto correspondiente al informe
de pruebas contenido en el Memorándum DAL-147-97. Esta omisión que se comenta, en nuestro criterio,
vulnera el principio de defensa, pues es evidente que el informe de pruebas deviene en un documento
de suma importancia para los efectos de una eventual revocatoria del contrato de exportación. De
suerte tal que debe quedar plena constancia en el expediente administrativo que dicho informe ha
sido debidamente comunicado al interesado (doctrina de los artículos 223, 245 y 247 de la Ley
General de la Administración Pública)’".



 Por lo tanto, si bien la omisión del acta de notificación puede no dar lugar a una nulidad absoluta
del procedimiento –lo que el pronunciamiento cuya reconsideración se solicita no entra a valorar– es
lo cierto que ello no impide que esta Procuraduría recomiende la aplicación de lo que dispone la Ley
General sobre este aspecto, esto es, que las comunicaciones dentro del procedimiento se realicen
levantando un acta de notificación con indicación clara de la persona a quien se le notifica, qué se
notifica, el nombre de quien hace la notificación, la fecha y hora, con las firmas respectivas,
salvo, se agrega, que se niegue la firma, supuesto en el cual el notificar deberá dejar constancia
de tal situación (art. 243, párrafo 2)." (Dictamen C-049-99 de 5 de marzo de 1999)



     El artículo 245 señala: "La notificación contendrá el texto íntegro del acto con indicación de
los recursos procedentes, del órgano que los resolverá, de aquél ante el cual deban interponerse y
del plazo para interponerlos."



     Por su parte, el numeral 247 señala los supuestos en los cuales las notificación es absoluta o
relativamente nula, pero no se desprende claramente qué sucede cuando no se indican los recursos
procedentes, el órgano que los resolverá y el plazo para interponerlos.



     Se considera que la omisión, ya sea en el acto inicial o en la comunicación del acto en tales
supuestos, sí genera un vicio de nulidad del procedimiento, puesto que ellos, indubitamente,
constituyen garantías del debido proceso.




 




5. Vicios en la intimación



     Tal y como se viene haciendo, se señalará primero, lo expuesto por este Organo Asesor sobre el
tema:



 "La intimación es un elemento fundamental del debido proceso, presupuesto indispensable para que la
persona pueda ejercer efectivamente el Derecho a la Defensa. En el caso del procedimiento
administrativo ordinario el momento oportuno es el de la citación.



 De lo expuesto hasta aquí se desprende que, ciertamente, APROAMBIDA no fue intimada pues, como ya
observamos, no se le comunicaron a dicha asociación, en forma "clara y detallada", los reproches de
legalidad que se le hacen al acto cuya anulación se pretende, ni se le advirtió sobre las
consecuencias de la eventual declaratoria de la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta, ni
se le hicieron a APROAMBIDA los "apercibimientos" a que quedaba sujeta en "... caso de omisión, con
indicación clara de la naturaleza y medida de las sanciones..."



 Estas omisiones tienen carácter substancial, ya que ciertamente no se ha acreditado en el
expediente enviado a este Despacho que APROAMBIDA pudiera asumir la verdadera trascendencia de este
procedimiento, es decir, el objeto real sobre el cual debía ejercer su defensa, de conformidad con
las garantías constitucionales. (Pueden consultarse, entre otras, las sentencias de la Sala
Constitucional, números: 211-95, de 11 de enero de 1995; 2526 -95, del 17 de mayo de 1995; 4557, del
16 de agosto de 1995; 416-95, de 20 de enero de 1995 y 2376-98, de 1º de abril de 1998)."



     Considera la Administración recurrente que basta la indicación de las normas legales
infringidas por el acto administrativo que se pretende anular, para que la intimación esté correcta.
Parte del hecho de que la Asociación no está siendo acusada, porque no ejerce una defensa subjetiva,
sino que su única defensa lo sería respecto del ordenamiento.



     Respecto de este punto, hay que retomar lo ya indicado en el sentido de que el sujeto que
deriva un derecho subjetivo del acto que se pretende anular, tiene derecho de defensa, que se
garantiza con el cumplimiento del procedimiento prescrito en la Ley General de la Administración
Pública.



     Lo anterior no puede confundirse con la defensa que, sobre el fondo del asunto, deba hacer el
interesado, que va a estar referida a los elementos del acto y su conformidad con el ordenamiento
jurídico.



     Por lo tanto, aún en los supuestos del artículo 173, sí resulta necesario hacer una clara
intimación e imputación de cargos.




 




6. Violación al derecho de defensa




    Se señaló en el dictamen, al respecto que:



 "Nuestro Ordenamiento Jurídico garantiza el Derecho de Defensa. En cumplimiento de esta garantía
constitucional, la Administración debe propiciar la posibilidad real de ejercer en forma efectiva el
Derecho de Defensa.



 Este derecho no se puede ejercer, en la forma en que lo garantiza la Constitución, si la persona no
es citada o si la cita se hace sin el cumplimiento de los requerimientos elementales, de manera tal
que la persona pueda conocer con certeza el objeto real sobre el cual debe ejercer la defensa.



 De lo antes expuesto se desprende claramente que no se ha acreditado en los autos administrativos
que APROAMBIDA verdaderamente ha estado en posibilidad de ejercer en forma efectiva la defensa de su
derecho."



     Se considera, por parte del representante del IDA, que tal afirmación carece de fundamento con
vista en el expediente, y que el Lic. Retana Madriz participó como abogado de la Asociación en todo
momento, y que no hay indicio en el expediente que el letrado nombrado por la Asociación fuera
limitado por el órgano director. Finalmente, sobre este extremo señala que quizás hubo una confusión
de expedientes al momento de emitir el dictamen, dado el volumen de trabajo que se maneja.



     Se considera que lo expuesto en este apartado ya fue analizado en los puntos anteriores, en los
que quedó evidencia que sí existieron errores de procedimiento que lesionan el derecho de defensa.




 




7. Competencias del órgano director




    En el dictamen emitido por esta Organo Asesor se señaló lo siguiente:



 "Las omisiones expuestas en las líneas anteriores impiden examinar la posibilidad de la existencia
de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Sin embargo, es preciso recordar también que el
Organo Director del Procedimiento tiene, entre otros deberes, los de:



 "...adoptar todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias, aún si no han sido propuestas
por las partes y aún contra la voluntad de ellas. Lo anterior con el fin de verificar de la forma
más fiel y completa, los hechos que sirven de motivo al acto final. (Artículo 221)..." (Dictamen
NºC-173, antes citado. El énfasis es nuestro).



 En la especie, se da una carencia absoluta de instrucción en relación con el contenido del acto
cuyo examen se pide. En lo fundamental, con excepción de los criterios vertidos en el informe de la
Contraloría, que ya hemos citado, y de los documentos anexados al mismo, no se nota ninguna acción
instructora tendiente a establecer técnicamente la naturaleza y condición jurídica del bien
adjudicado."



     En primer lugar, el representante del IDA señala que las omisiones que se han apuntado son
inexistentes. Además, que el órgano director sólo tiene la obligación de instruir el expediente, sin
entrar a realizar análisis de fondo, que solamente le corresponde al órgano con competencia para
anular, citando al respecto las disertaciones de los señores Geovanni Bonilla Goldoni y Farid
Beirute Brenes, en el Seminario sobre el Papel de la Procuraduría General de la República en el
nuevo milenio".



     Expresan que establecer técnicamente la naturaleza y condición jurídica del bien adjudicado, le
correspondió en su oportunidad a la Contraloría General de la República en el informe que sirvió de
insumo a la apertura del procedimiento administrativo, y que en todo caso, es competencia nuestra, a
la hora de emitir el dictamen que exige el 173.



     Consideramos que la Administración activa no comprendió lo expuesto en el dictamen cuya
reconsideración se solicitó. En modo alguno se señaló que el órgano director tenía que referirse al
fondo del asunto, sino que tenía que hacer llegar al expediente toda la prueba necesaria para que
este Organo Asesor, y el órgano decisor, tuviesen dentro del expediente los elementos de juicio
necesarios para resolver adecuadamente el fondo del asunto, lo cual evidentemente, hace a las
competencias de un órgano director.




 




8. Consideraciones finales




    En este punto se indicó lo siguiente:



 "Tal y como lo advertimos al inicio, es preciso observar, además, que el expediente contiene
documentos originales en relación con actos y resoluciones del procedimiento pero todo el resto se
encuentra compuesto, casi en su totalidad, por fotocopias de documentos no certificadas. Ello aun
cuando se trata de piezas de muy fácil acceso; podemos notar, por ejemplo, que se incluye una
fotocopia simple de la fotocopia certificada del Informe de la Contraloría al cual hemos hecho
referencia (ver folio 296 vto.)."



     Consideran que las copias ostentan la misma eficacia en el tanto no sean impugnadas, y que eso
no ha sido cuestionado por ninguna de las partes. Amén de lo anterior consideran que ello a lo sumo
debe prevenirse dentro de un plazo prudencial. En todo caso, lo remiten certificado.



     Se considera que, a pesar de que el defecto ya fue subsanado, en virtud del principio de
seguridad jurídica, tanto este Organo Asesor, como el órgano decisor, deben emitir su criterio con
copia certificada del expediente administrativo.




CONCLUSIÓN



     A la luz de lo expuesto, la Procuraduría General de la República confirma el pronunciamiento
C-251-2001 de 19 de setiembre del año 2001.




    De usted atentamente,




 

Farid Beirute Brenes
Procurador General Adjunto
 
Anexo: Expediente administrativo
ALBE/albe

Opinion: 007 of 01/08/2002


C-007-2002
January 8, 2002


Engineer
José Joaquín Acuña Mesén
Executive President
Instituto de Desarrollo Agrario


Dear Sir:

I refer to your official letter PE-1591-2001 of September 28 of this year, in which you request reconsideration of opinion C-251-2001 of September 19, 2001.

The previous request was considered at the Assembly of Procuradores II-2001, held on December 19, 2001, in which it was agreed, by unanimous vote, to reject the request made and to confirm in all its aspects the opinion cited above.

For these purposes, the text proposed by Administrative Procuradora, Ana Lorena Brenes Esquivel, was adopted, which is transcribed below:


"The reasons on which you base your request for reconsideration are the following:

As a preliminary matter, you conduct an analysis of what, in your opinion, is the purpose of an administrative procedure. You state that it should not constitute an obstacle to carrying out administrative activity, but rather should seek the satisfaction of the public interest. You also indicate that, with a broad vision of the administrative procedure, it should be understood as the normal channel through which the Public Administration must proceed prior to making its decisions, in which there should not necessarily be opposing interests – although in some circumstances there are – but rather complementary interests.

Based on these premises, the aspects on which reconsideration is requested are specified. For this purpose, the order in which the different points were presented will be followed.

You define absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) as that which affects all acts taken with evident transgression of the legal system, regardless of the subjective causes that may have been taken into consideration regarding their issuance.

Therefore, you state that "it is a confrontation of the act with the legal system, not of the act with the facts or with the subject, such that in the procedure contemplated in Article 173 of the General Law, the subject in and of itself has no relevance whatsoever, because it is a procedure regarding the act. There is no imputation of facts to a subject but rather an imputation of violations to the act."

You then proceed from that nature of the procedure to raise the reasons for the requested reconsideration.

You indicate that this Advisory Body presents an account of facts culminating in the refusal to issue an opinion, based on the existence of a breach of due process for the following reasons: 1. Lack of reliable proof (constancia fehaciente) of the summons of APROAMBIDA; 2. Omission of the requirements demanded by Article 249 of the General Law; 3. Joint processing of the procedures; 4. Defects in the notification; 5. Violation of the right to defense; 6. Competencies of the directing body; 7. Final considerations; reasons with which you disagree. These aspects will be analyzed in subsequent sections.


I. General Considerations on the Administrative Procedure Established in Article 173 of the General Law of Public Administration

Before analyzing each of the objections raised by the Executive President of the IDA, it is necessary to make a brief reference to the procedure established in the aforementioned numeral 173.

Said numeral regulates the procedure that the Administration must follow when it, ex officio (de oficio), considers that an act declaring subjective rights (acto declaratorio de derechos subjetivos) has an absolute, evident, and manifest nullity.

Here it is important to consider that an administrative act has already been issued in favor of the citizen, generating subjective rights, and that, through the exercise of administrative self-protection (autotutela administrativa), the Administration seeks to eliminate that granted right.

Administrative self-protection (autotutela) is the ability of the Public Administration to protect its own legal situations without having to resort to the judicial route, in order to enable effective action to achieve the satisfaction of the public purposes assigned to it. García de Enterría indicates that self-protection (autotutela) "consists of the Administration's capacity to protect, by itself as a legal subject, its own legal situations. This capacity includes those situations that seek to change the state of things, without the need to first resort to the Courts, and implies the possibility of enforcing those acts by its own means." 1) García de Enterría, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Civita, 3rd Edition, Madrid, Spain, 1980, p. 695.

This same author, referring to the origin of this power, indicates that "This configuration of administrative self-protection (autotutela administrativa) is explicable as the product of a long historical process and also by virtue of a general principle identifiable in our legal system. Indeed, the data of Positive Law take on systematic meaning when understood as specifications of a principle of administrative self-protection (autotutela administrativa), according to which the Public Administrations are empowered to protect their own situations by themselves, including their innovative claims against the status quo, exempting themselves from the need, common to other subjects, to seek judicial protection." 2) García de Enterría, Op. Cit., p. 145.

Enneccerus, Ludwing. Tratado de Derecho Civil, Spanish translation of the 13th German edition, Buenos Aires, 1948, cited by Mairal, Héctor. La doctrina de los propios actos y la Administración Pública. Ediciones De Palma, Buenos Aires, 1988, p. 4.

Precisely, one of the manifestations of administrative self-protection (autotutela administrativa) is the possibility of annulling, in the administrative channel, without resorting to judicial authority, acts declaring rights, when these are, in an evident and manifest manner, absolutely null; a possibility contemplated in Article 173 of the General Law of Public Administration. The foregoing constitutes an exception to the doctrine of own acts (doctrina de los actos propios), which has been explained in the following terms:

"The doctrine of own acts (doctrina de los actos propios) arises and develops in Private Law, as a consequence of the principle of good faith. 'No one is permitted to assert a right in contradiction with their previous conduct, when this conduct, interpreted objectively according to the law, good customs, or good faith, justifies the conclusion that the right will not be asserted, or when the subsequent exercise clashes with the law, good customs, or good faith.'" 3) Enneccerus, Ludwing. Tratado de Derecho Civil, Spanish translation of the 13th German edition, Buenos Aires, 1948, cited by Mairal, Héctor. La doctrina de los propios actos y la Administración Pública. Ediciones De Palma, Buenos Aires, 1988, p. 4.

A person cannot contradict their own acts through incompatible conduct, and because good faith so requires, they must respect the consequences of their original express or tacit action when a third party has relied on that conduct. For the application of the doctrine of own acts (doctrina de los actos propios), it is required that there be valid prior conduct and a subsequent claim, both contradictory, emanating from the same person and directed at the same counterparty, within the framework of the same legal situation, without there being any legal norm authorizing the contradiction.

Since good faith is a principle that covers all branches of law, the doctrine of own acts (doctrina de los actos propios) has passed into Administrative Law, of course, with the consequent limitations, variations, and adaptations. The Administration cannot contradict its definitive acts or disregard them, because these acts bind it vis-à-vis the citizen who invokes them in their favor. Thus, the Public Administration cannot contradict its previous legitimate conduct to obtain advantages or improve its contractual position, such as, for example, considering the contractual relationship breached due to acts that the co-contractor executed in compliance with orders given by Administration officials. Nor can it deny, in a judicial venue, the facts or legal relationships it recognized in an administrative venue.

In principle, the doctrine of own acts (doctrina de los actos propios) is applicable in the case of valid administrative acts, because the intention is not to validate defective situations or to promote collusion between officials and citizens to assert acts that infringe the legal system; however, there are exceptions, for example, when facing minor or non-substantial irregularities.

It is important to note that administrative acts enjoy a rebuttable presumption (presunción iuris tantum) of legality. Thus, once they are taken by the Administration and duly communicated, they are presumed to be legitimate and effective, and therefore, enforceable. 4) See Articles 146 and 147 of the General Law of Public Administration. The presumption of legality operates in favor of the Administration, but it can also benefit the citizen, since if the Administration considers that one of its acts is vitiated by nullity (absolute or relative), it cannot simply allege that invalidity to disregard or disapply it, but must resort to the mechanisms established by law to achieve its elimination." 5) Brenes Esquivel, Ana Lorena and Víquez Cerdas, Cristina, in Revista "La Jurisdicción Constitucional y su Influencia en el Estado de Derecho", Tomo II, La doctrina de los actos propios en la jurisprudencia costarricense, Editorial EUNED, San José, 1998, p. 158.

Thus, when the Administration determines that one of its acts declaring rights contains a defect of absolute, evident, and manifest nullity, the General Law of Public Administration provides it with the appropriate mechanism to proceed, in the administrative channel, to annul the respective act.

The Constitutional Chamber has developed the topic of own acts (actos propios), within that power of self-protection (autotutela) of the Administration. As an example, the following citation is made:

"In this context, although the Administration can revoke its own acts, when dealing with those declaring subjective rights, this is only possible respecting the provisions of numeral 155 of the General Law of Public Administration; likewise, it can also annul its acts when dealing with an absolute, evident, and manifest nullity, but in such a case it must also respect a procedure established for this purpose in Article 173 ibid. This is because the Chamber's reiterated jurisprudence has indicated (see among others, rulings No. 2754-93 and No. 4596-93) the following:

'... the principle of intangibility of own acts (principio de intangibilidad de los actos propios), which has constitutional rank by virtue of deriving from Article 34 of the Political Charter, obliges the Administration to revisit its own acts in the administrative channel, only under the exceptions permitted in Articles 155 and 173 of the General Law of Public Administration. For any other case, the State must resort to the lesividad action (vía de la lesividad), before the administrative litigation judge.' (Ruling number 02186-94 of 5:03 p.m. on May 4, 1994; in the same sense: number 00899-95 of 5:18 p.m. on February 15, 1995).

And also:

'As the Chamber has repeatedly resolved, the Administration is prohibited from suppressing, by its own action, those acts it has issued that confer subjective rights to individuals. Thus, subjective rights constitute a limit regarding the powers of revocation (or modification) of administrative acts in order to impose greater procedural guarantees. When the Administration issues an act and subsequently issues another contrary to the first, to the detriment of subjective rights, it is disregarding these rights, which it had granted through the first act. The only avenue the State has to eliminate one of its acts from the legal system is the jurisdictional lesividad proceeding (proceso jurisdiccional de lesividad), because this proceeding is conceived as a procedural guarantee in favor of the citizen. In our legal system, there exists the possibility of going against own acts in the administrative channel, in the case of absolute, evident, and manifest nullities, with a prior favorable opinion from the Procuraduría General de la República, and in accordance with Article 173 of the General Law of Public Administration. Consequently, if the Administration has failed to observe the rules of these procedures, or has omitted them entirely, as is evident occurred in the present case, the principle of own acts determines the invalidity of the act as an effect of said irregularity. Therefore, the appropriate recourse is to grant the appeal, as there exists a violation of the principle of own acts and due process.' (Ruling number 00755-94 of 12:12 p.m. on February 4, 1994).

'V.- Thus, without prejudging the legal viability of issuing the permit claimed by the appellant or the effective compliance or non-compliance by the petitioner regarding all the established requirements, as this is not a matter pertaining to this constitutional jurisdiction, the granting of this appeal prevails due to a violation of the principle of due process, by transgressing the principle of intangibility of own acts (principio de intangibilidad de los actos propios) according to the transcribed jurisprudence.' (Resolution 8643-99 of November 5, 1999).

In this way, Article 173 of the General Law of Public Administration, which allows for the declaration, in the administrative channel, of the absolute, evident, and manifest nullity of acts declaring rights, must be analyzed from a double perspective: on one hand, that of the Administration, which is provided with a mechanism to render ineffective acts issued by it; and on the other hand, the citizen, who is guaranteed that without following this procedure, in which the right to defense is guaranteed, the Administration will not alter the rights originating from an administrative act.

Doctrine has studied the necessary balance between administrative efficiency and respect for the constitutional and legal guarantees of citizens. Thus, for example, Entrena Cuesta illustrates by saying that "the obligatory nature for the Administration to follow a specific channel to form its expressions of will is due to those two ideas that constitute the axis of the branch of Law we are dealing with: the idea of administrative effectiveness and that of guaranteeing the rights of the citizens. In the image, and by influence, of Procedural Law, it is understood that the establishment of procedures that must necessarily be observed when the Administration acts, particularly when interacting with other subjects, constitutes a means to defend the security of the latter, at the same time as achieving the effective realization of public purposes." (Entrena Cuesta, Rafael. Curso de Derecho Administrativo. Volumen I/1. Madrid: Editorial Tecnos, eleventh edition, 1995, p. 224).

In the constitutional venue, rulings have been reiterated to the effect that "the principles of due process that can be extracted from the General Law and indicated by this Chamber in its jurisprudence, are to be strictly observed by the authorities responsible for carrying out any administrative procedure whose purpose is, or that produces, a sanctioning result." (Constitutional Chamber, Voto Nº 2945-94. In the same sense, number 5653-93)

Precisely, the guarantee that, prior to the declaration of nullity, the ordinary procedure regulated in Articles 308 and following of the General Law of Public Administration be followed, was not expressly provided for in the referenced numeral 173, but through interpretations by this Advisory Body, as well as by the Courts of Justice, and subsequently, by the Constitutional Chamber, compliance with due process is required, which gained relevance with the amendment introduced to that article through Law No. 7871 of April 21, 1999, where it is expressly indicated that: "3. Before annulling the acts referred to in this article, the final act must be preceded by an ordinary administrative procedure, in which the guarantees of due process have been observed and the interested parties have been granted a hearing."

Therefore, although the final analysis to determine whether a specific act has defects that entail its absolute, evident, and manifest nullity refers to the study and analysis of the elements of the act, it must also be kept in mind that the procedural pathway (iter procesal) established by the legislator so that the Administration can reach that conclusion, in satisfaction of the public interest it represents, is configured as a right and a guarantee for the citizen.

Thus, the procedure cannot be seen as an obstacle for the Administration, but rather as a procedural avenue, in such a way that, if it complies adequately, it can adjust its acts to the legal system. And, from the citizen's point of view, as indicated, it constitutes a guarantee. Within the perspective being presented, it is also important to indicate that the role of this Advisory Body – and of the Contraloría General, in the matters within its competence – within the procedure of Article 173, has been viewed as a guarantor of the legality of the Administration's actions. In this sense, the following has been stated:


"A. Legality Controller

As has been indicated, it is through numeral 173 of the General Law of Public Administration that the Procuraduría General de la República has been assigned a controlling function over the legality of the Administration's actions, in the administrative channel, insofar as it must opine – in the specific case – whether an act is null in an absolute, evident, and manifest manner.

Said legal control power assigned by the General Law of Public Administration to the Procuraduría could be framed within the so-called powers of repressive control, which:

'(...) are exercised after an act that is already effective and is being executed; they present the difference compared to approval or disapproval of being powers composed of two legal possibilities: that of pronouncing on the legality of the act and that of suppressing it, if it is concluded that it is irregular. (...)

There are no, in any case, orders from the controller to the autonomous entity, much less substitution of the latter by the former; the institution always retains its full autonomy of action (...)' (The underline is not from the original). (ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo, La autonomía y los límites de la Intervención estatal, Revista de Ciencias Jurídicas, San José, No. 9, June 1967, p. 191 and 192).

For these purposes, it is the Administration that must conduct an administrative procedure aimed at verifying the real truth of the facts that will serve as the grounds for the final act. It is within the set of logically and functionally linked acts that make up the administrative procedure that the figure of the favorable opinion of the Procuraduría General de la República appears, without which, the final act cannot be annulling.

Thus, despite the fact that it is the Administration that decides to conduct a procedure aimed at verifying the existence of a nullity of the type indicated in numeral 173, in order to ultimately issue the final act, it is also true that it is this body that is assigned, by law (vía legem), the competence to technically determine whether the facts contained in the administrative procedure file imply that the act intended to be annulled suffers from defects that warrant classifying its nullity as absolute, evident, and manifest.


(...)


A.- Regarding the defects of the procedure

As has been expressed in preceding lines, the opinion of this Institution required by numeral 173 of the General Law of Public Administration is a preparatory act that – together with others – will serve to form the decision of the final act.

However, and according to Article 3, subparagraph ch) of the Organic Law of the Procuraduría General de la República, it is provided that an attribution of this Procuraduría is: (...)

Based on the aforementioned attribution that the law grants to this Procuraduría and on its administrative jurisprudence (which, according to the provisions of numeral 7 of the General Law of Public Administration, integrates the administrative legal system), it is necessary to point out some defects of the procedure that have been detected by this body. (See among others, Procuraduría General de la República, C-133-92 of August 20, 1992). (...)" (C-024-94 of February 10, 1994)

It should be clarified that the concept of "legality" must be understood in a broad sense, that is, that the Administration's activity conforms to the legal system."

Hence, this Advisory Body, in the task entrusted to it by the legislator, as guarantor of legality (…)" (Opinion C-049-99 of March 5, 1999)

Thus, by integrating the administrative procedure into the final act, this Advisory Body must review the former in order to determine whether the Administration has correctly complied with the procedural pathway required by Law, respecting the right to defense of the citizen.


ARGUMENTS OF THE REQUEST FOR RECONSIDERATION


1. Lack of reliable proof of the summons of Aproambida

In the opinion for which reconsideration is requested, the following was indicated:

"By a resolution issued at 3:00 p.m. on October 30, 2000, the Directing Body initiated the procedure.

However, through this resolution, officials who are being investigated for alleged responsibility in the exercise of their functions, concerning the adjudications and transfers in favor of APROAMBIDA, are summoned and considered as parties. And reference is made to this association only insofar as it is related as the person benefited by said acts. Specifically, it is omitted to state that APROAMBIDA is being given participation, and the administrative decision (content of the same resolution) is specified in relation to said officials.

In the text of the resolution, it can clearly be understood that the summons is addressed to the investigated officials."

In the request for reconsideration, it is indicated that it is considered that the administrative procedure seeks to ascertain the real truth of the facts and that informality prevails, so it is the Administration's obligation to verify who holds the representation of a legal person, but that it is unnecessary to materially incorporate, in the file, the document attesting to such situation. In your opinion, from Article 221 of the General Law of Public Administration, "the legislator tells us that under the principle of material truth, the body must scrutinize every corner, but without necessarily having to incorporate into the file all elements, even those that are not substantial for resolving the merits of the case."

You state that the foregoing must be related to numeral 223 of that same regulatory body, which establishes the sole grounds for nullity within the procedure, and that the lack of certification is not one of them.

You then proceed from the basis that the grounds for nullity are exhaustive (taxativos), insofar as a lack of defense has been caused to the party, or else, the omission of a formality would yield a different result in the decision on the merits.

In the specific case, you consider that a correction of the legal capacity (personería) occurred and that "in the event that the person who received the notification did not hold the representation, it would be up to him to demonstrate that the registry entry is mistaken, because according to the principle of registry publicity, the registry entry is what prevails, for which his word alone would not suffice, but rather he must attach a suitable document, since if he appears as such in the registry, he assumes responsibility."

The first point that must be analyzed is whether the existence of the certification of the legal capacity (personería) of the Association, within the file, is an indispensable, essential requirement or not, within the administrative procedure.

By virtue of the statements to the effect that what is important is that the Administration verifies the legal capacity (personería), but not that it necessarily appears in the file, under the principle of real truth and informality, it is necessary to refer to those topics.


Regarding the principle of real truth, the following must be taken into account:

Article 214.2 of the General Law indicates that the most important object of the administrative procedure "is the verification of the real truth of the facts that serve as the grounds for the final act."

Professor Alejandro Nieto comments on this article that the Law "is idealistic, it is arrogant, and it speaks of strict legality, of reasonableness" (Seminar on Administrative Procedures, Conference: The Importance of Administrative Procedure and its Application Scenarios, June 2000, p. 23), because above real truth, fundamental rights must be respected. Then, he continues stating that by giving greater value to respect for fundamental rights over real truth, situations like the following would arise: evidence obtained by illegitimate means that forms part of the real truth cannot ground a final resolution.

Although Professor Nieto is correct that respect for fundamental rights imposes itself as a limit on the Administration's actions carried out within an administrative procedure, one cannot disregard the importance of the fact that the Law indicates that the most important object of the procedure is the search for real truth, provided it is placed within a specific context. An importance that transcends, furthermore, as a criterion that aids in the interpretation of other procedural norms.

It is for this reason that Article 214 cited above must be studied as a unit. Its complete wording is as follows:

"1. The administrative procedure shall serve to ensure the best possible fulfillment of the Administration's purposes, with respect for the subjective rights and legitimate interests of the citizen, in accordance with the legal system.

2. Its most important object is the verification of the real truth of the facts that serve as the grounds for the final act."


This numeral establishes three important points, which cannot be analyzed in isolation.

In the first place, the procedure must be an instrument for the fulfillment of the Administration's purposes, and it must not become an obstacle to the realization of those purposes.

Secondly, the foregoing does not imply that, under the guise of justifying a fulfillment of the Administration's purposes, the latter can disrespect the subjective rights and legitimate interests of the citizen.

As a third point, but without detaching it from the previous ones, we have that the object of the procedure is the verification of the real truth of the facts. Here it is important to highlight that the term 'verification' is used.

According to the Dictionary of the Real Academia, to verify is "To prove that something that was doubted is true / 2. To check or examine the truth of something / 3. To realize, to effectuate / 4. To turn out to be certain and true regarding what was said or predicted" (Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, twentieth edition, p. 2079).

The use of the concept 'verification' implies the Administration's obligation not only to seek the real truth of the facts but also, and perhaps more importantly, the obligation to prove those facts.

The foregoing must be complemented with Article 221 of that same regulatory body, which provides the following:

"In the administrative procedure, the facts that serve as the grounds for the final act must be verified in the most faithful and complete manner possible, for which the body directing it must adopt all pertinent or necessary evidentiary measures, even if they have not been proposed by the parties, and even against the will of the latter."

Therefore, the Administration must seek the real truth of the facts through the administrative procedure; but that truth must be proven, and it is based on that proof that a decision must be made. Thus, what the final resolution must take into account is the material truth.

In this way, the principle of real truth that governs the administrative procedure must be understood in the sense that through the procedure, the real truth must be sought, incorporating it into the respective file, so that it can be taken into account at the time of issuing the final resolution. Thus, the Administration will ensure the adequate fulfillment of its purposes, within the respect for the subjective rights and legitimate interests of the citizens.

Based on what has been stated above, the arguments presented in the request for reconsideration are not shared, in the sense that in application of the principle of real truth, the directing body can seek additional information, such as who the legal representative of the Association is, without needing to incorporate it into the file, because both the analysis that this Advisory Body must carry out and that of the body competent to issue the final resolution must be based on the administrative file processed for that purpose.

In the specific case, there is no way to verify, based on the administrative file, that the representative of the Association was duly notified, since there is no record of who the representative is.

Therefore, even assuming that it is possible to steer the discussion toward the lack of documentation of the Association's legal capacity (personería jurídica) in relation to the principle of material truth (verdad real), the fact is that, as already indicated, for purposes of the final resolution, what matters is the material truth (verdad material), which, in this case, was not reflected in the file.

Regarding the principle of informality (informalismo), as a justification for not requiring the document that is missing, we take the liberty of stating the following:

This principle is set forth in Article 224, which provides:

"Article 224.- The rules of this book shall be interpreted in a manner favorable to the admission and final decision of the petitions of the administered parties, but informality (informalismo) may not serve to cure absolute nullities (nulidades absolutas)."

A reading of the foregoing provision entails a guarantee for the administered party, insofar as it mandates that the procedural rules must be interpreted in a manner favorable to the admission of the petitions of the administered parties; but it also seeks not only that their petition be admitted, but that they obtain a final decision on what was petitioned.

Here it is important to note that the article does not imply that the admission or final decision must necessarily be favorable to the administered party; rather, that their petition be heard and resolved.

Thus, what is sought is to give effect to the right of access to administrative justice.

However, the provision is clear that informality (informalismo) cannot serve to cure absolute nullities (nulidades absolutas). Therefore, when faced with an absolute nullity (nulidad absoluta) within a proceeding, one cannot claim that informality (informalismo) prevails over this type of nullity.

Regarding the existence of a nullity, they indicate that these are exhaustively listed in Article 223 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), and that the lack of certification is not one of them.

The general principle regarding nullities occurring within an administrative proceeding is set forth in Article 223 of the Law under discussion. It provides the following:

"1. Only the omission of substantial formalities of the proceeding shall cause nullity of the proceedings.

2. A formality shall be understood as substantial if its correct performance would have prevented or changed the final decision in important aspects, or if its omission caused defenselessness (indefensión)."

This provision clearly sets out the analysis that must be performed to determine the nullity of the proceedings: that a substantial formality is omitted, which is one whose performance would have prevented or changed the final decision in important aspects, or whose omission caused defenselessness (indefensión). In this way, when nullity of the proceedings is caused, one is in the presence of an absolute nullity (nulidad absoluta).

On the other hand, there are a series of provisions in the Book corresponding to the Administrative Procedure that also provide for certain nullities of the proceeding. As an example, see Articles 237, 238, and 254 of the General Law of Public Administration.

In any case, for the present analysis, what is of interest is the provision of Article 223 cited above, and specifically, the scenario of an omission that causes defenselessness (indefensión).

It is considered that the lack of certification of the legal capacity (personería) of the Association that holds a subjective right sought to be eliminated does constitute an element without which defenselessness (indefensión) may be caused, because from the file it cannot be determined whether the person who was notified, and even the person who appeared in the proceeding, is the representative of the Association. If it were not the representative, the Association was never guaranteed due process, which would constitute an essential defect (vicio esencial) of the proceeding.

Based on the foregoing, the criterion is maintained that there is an obligation for the corresponding certification to be included in the administrative file.

Although this reason is sufficient to prevent us from ruling on the merits of the matter, we will address the other arguments, but starting from the above, because many of them are related to what has already been indicated.

2.- Omission of the requirements demanded by Article 249 in relation to Articles 308 and following of the General Law of Public Administration.

On this matter, this Advisory Body indicated the following:

"Through the resolution initiating the proceeding, participation in the proceeding is certainly not granted to APROAMBIDA. But, furthermore, if one were to assume that the mere mention of said legal entity in the same resolution is equivalent to its summons (contradicting logic because, by its own definition, a summons cannot be tacit), then it is necessary to note that the requirements established in Article 249, subsections b), c), and f), are not met, nor is that provided for in Article 312, subsection 1.

In effect:

In the resolution that is the subject of this analysis, the legal representative of APROAMBIDA is stated to be Ms. Damaris Arrieta Molina and then the same resolution is modified, attributing such status to Ms. Lilliana Angulo Víquez, without the legal capacity (personería) being properly accredited, in either case.

In the resolution that is the subject of this analysis, APROAMBIDA is not summoned and, consequently, it cannot be affirmed that the capacity in which it was being summoned was indicated.

In the resolution, APROAMBIDA is not summoned and, consequently, the purpose of the convocation was not indicated to it either.

In the resolution, some warnings are made but not to APROAMBIDA but to the officials who were investigated. APROAMBIDA cannot be considered the recipient of the same, nor can it be presumed that there was, with respect to it, a 'clear and detailed' communication of the legality objections made against the act whose annulment is sought, nor of the consequences of the eventual declaration of the alleged absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta).

With the resolution, APROAMBIDA was not given the 'warnings' (apercibimientos) to which it would be subject '... in case of omission, with a clear indication of the nature and measure of the sanctions...'

Finally, APROAMBIDA was not specified the presumably pertinent evidence held by the Administration (Article 312, subsection 1.)."

Regarding this point, the arguments set forth in the request for reconsideration can be summarized as follows:

It is noted that Article 249 is not applicable to those who are parties, since for them the applicable provision is Article 245, because parties are notified and summoned with the initial resolution.

They insist that the lack of 'material' accreditation of the Association's legal capacity (personería) is neither a substantial nor even a formal requirement to consider a legal entity properly notified, insofar as the person who is registered as the representative in the registry is notified, and that by appearing, the party is deemed correctly notified.

Likewise, that on folio 342 of the file – before the hearing (comparecencia) was held – it is expressly indicated that the administrative proceeding is 'being conducted against the Association for the protection of the environment of IDA APROAMBIDA'.

It is argued that although the opinion says that 'In the resolution, APROAMBIDA is not summoned, and, consequently, the purpose of the convocation was not indicated to it either,' the fact is that the opening resolution stated '... an administrative investigation is initiated to determine the existence or not of the absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) of the agreements of the Board of Directors of the Institute (…), by which they were transferred to the Association for the Protection of the Environment of IDA…' With this, they consider that the purpose of the proceeding is clear, and that the Association was a party to the investigative proceeding.

They consider that the warnings were not necessary for the Association, but only for the officials, because they appear under different conditions, and in the case of the latter, they were involved disciplinarily. If the Association did not appear at the hearing (comparecencia), it would not face any sanction as a party, since, as the Constitutional Chamber has repeatedly held, patrimonial rights are waivable, and the lack of appearance of said association could at most be taken as a lack of interest; but in no way as a liability, which in this proceeding was only a function of the employees of IDA, not of the absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta).

From reading the initial record of the directing body (órgano director), it is indeed evident that only the investigated parties were summoned and served, who had already been defined as the officials. Moreover, it states textually:

"For the liability that could be attributed to them, the following are considered investigated parties in this proceeding: Messrs. JOSE AGUSTIN VILLALOBOS SALAZAR, JULIO SANCHEZ CARVAJAL, GILBERTO RODRIGUEZ SOTO, OSCAR AGUIAR MUÑOZ, CARLOS ALVARADO VARGAS, officials of IDA, in their personal capacity due to the fact that the final act could cause them harm (…) They are granted a hearing for a period of FIFTEEN BUSINESS DAYS counted from the day following their notification (…). THE INVESTIGATED PERSONS ARE SUMMONED AND SERVED so that they appear personally or through their attorney-in-fact…"

The cited resolution makes it clear that the hearing was being granted and the summons and service were directed to the investigated persons, and the request for reconsideration acknowledges that the Association was not under investigation and that the warnings were not for it, because, among other things, it holds a waivable patrimonial right.

In this regard, it is necessary to indicate that in administrative proceedings that aim at the declaration of an absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta), the person – natural or legal – who derives a subjective right from the act whose nullity is sought to be declared is indeed a party to the administrative proceeding and has the right to defense guaranteed, in accordance with the express text of Article 173, as indicated at the outset.

When one is a party, one has the right that the notification complies with the requirements demanded by Article 245. But in addition, when the party is to be summoned, it is also subject to the provisions of Articles 248 and 249 of the General Law of Public Administration.

In any case, for purposes of compliance with due process, the investigated officials are in the same situation as the Association. Furthermore, in both cases, they have the right not to attend the hearing (comparecencia), according to the correct interpretation that the Constitutional Chamber has made of said Article 248. In this regard, it indicated:

"I.- As is evident from the report rendered under oath by the respondents, the administrative proceeding was conducted for the purpose of ascertaining the material truth (verdad real) regarding certain facts, which supposedly consisted of the recognition in favor of the petitioner of a salary increase, allegedly improper, in the items of bonus (sobre sueldo) and base salary (salario base). As is clearly explained in that report, the summons issued to several public servants, including the appellant herein, was for the purpose of respecting due process and the right to defense of every public official 'in the event that it is determined that they must be required to reimburse the sums overpaid by the State...' (folio 13). It is clear, then, that the appellant was summoned as a party to exercise her right to defense, since she could be affected if it is determined in that proceeding that she must return sums that were overpaid to her. In other words, the purpose of the proceeding would be to eliminate acts declaratory of rights in favor of the appellant, as these are legally improper.

II.- In the administrative proceeding, whose most important purpose is the verification of the material truth (verdad real) of the facts (Article 214.2 of the General Law of Public Administration), the interested parties have the right to an oral and public hearing (comparecencia) with the Administration, in which 'all evidence shall be offered and received as much as possible, provided that the final decision may cause serious harm to any or all of them, in accordance with the law' (Article 218 idem). That is, the oral and public hearing (audiencia oral y pública) is the suitable means contemplated by law for the exercise of the broadest defense of the parties, which by its nature may be waived by them, if they deem it necessary to protect their rights and interests, as a derivation of the guarantee contained in Article 36 of the Political Constitution which states that no one can be compelled to testify against oneself.

III.- Now then. For the case of the administrative proceeding, as provided by Article 248 of the General Law of Public Administration: '1. The body directing the proceeding may summon the parties or any third party to testify or perform any act necessary for the normal development of the proceeding or for its final decision.' 2. The summoned person may be brought by public force, if they fail to appear upon the first summons.' Although it is true, this article does not differentiate with respect to who may be summoned, it must be interpreted that those called to testify or simply to appear, are so in their capacity as an interested party, called to exercise their right to defense, and therefore that summons constitutes a means of defense, which is why, if they do not wish to appear, they are simply waiving a right that inherently assists them. This Chamber cannot tolerate in any way that a citizen be threatened with restriction of their freedom of movement because they voluntarily decide to waive exercising a right. The possibility that the Administration has to bring any person by means of the Public Force for the purposes of the article cited above must be understood to refer to witnesses or third persons, but in no way to parties who are to make use of a right of defense as an interested party, hence the appeal must be granted." (Resolution No. 124-96 of January 9, 1996)

Therefore, since the summons constitutes a guarantee of the exercise of the right to defense, the formalities stipulated in Article 249 must be complied with.

The foregoing becomes clearer upon reading Article 253 of the General Law, which indicates that: "Summons to oral hearings (comparecencia oral) shall be governed by this Title, with the exceptions indicated by law." Thus, by express reference of this provision, Article 249 is applicable when an interested party is summoned to a hearing.

These formalities are, moreover, relevant, since provision 254 stipulates that "Defective summons due to the omission of any of the requirements demanded by Article 249 shall be null except in the case indicated in subsection d) thereof."

For its part, Article 249 indicates that in all summons made by a directing body (órgano director), the summons must indicate: the name and address of the body summoning; the known name and surnames of the summoned person; the matter to which the summons refers; the capacity in which the person is summoned and the purpose for which they are summoned; the period within which appearance is necessary or the day, time, and place of appearance of the summoned person or their representative; the warnings (apercibimientos) to which the summoned person is subject in case of omission, with a clear indication of the nature and measure of the sanction. Furthermore, summons must be signed by the directing body, indicating the name and surnames of the respective public servant. Failure to comply with any of these requirements shall render the summons null (Article 254). Only the failure to indicate whether the summoned person may appear personally or through an attorney-in-fact does not constitute a nullity of the summons, even though it is a requirement provided in Article 249.

From the foregoing, it is inferred that the warnings indicated did have to be made to the interested Association.

The request for reconsideration acknowledges that the warnings of Article 249 were not made to the Association because they were not applicable.

Said omission is a cause for nullity of the proceedings, and since it affects the right to defense, it constitutes an absolute nullity (nulidad absoluta).

3. Joint processing of proceedings

In this section, the opinion stated the following:

"In the case files referred to this Office, it is recorded that a single file addressed both the alleged absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) and the administrative liability of the officials who allegedly participated in the irregular awards and transfers.

This, by its very nature, is harmful to the Right of Defense (Derecho de Defensa). Administrative proceedings must be processed individually and through separate files.

Furthermore, in the case of the administrative allocation corresponding to IDA, the situation, as its own officials know, is expressly and specifically regulated in the Autonomous Regulation of Administrative Procedures of the Institute of Agrarian Development (Reglamento Autónomo de Procedimientos Administrativos del Instituto de Desarrollo Agrario)."

The request for reconsideration points out that one of the applicable principles is that of procedural economy, and therefore the two cases can be processed jointly, with the Attorney General's Office needing to rule only on the absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta), but without this constituting an obstacle to ruling on the merits.

On this matter, Opinion C-049-99 of March 5, 1999, approved in the Assembly of Attorneys, indicated:

"Although the factual circumstances alleged for processing the absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) of the aforementioned CNP officials may be the same for each, it is pertinent to process each proceeding individually.

The reason is that appeals, absences, communication difficulties, etc., for any of the administered parties subject to the proceeding would prevent continuing the path toward the final act, which could cause the Administration not to meet the deadlines established by Law for resolving, not only within the proceeding but also regarding the merits. For example, the four-year expiration period (plazo de caducidad) for declaring the absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta).

As in the previous section, we consider that the fact that the proceeding is processed in separate files, that is, one for each involved party, is recommendable, for the reason already stated. The foregoing facilitates order for the Administration and adequately guarantees the right of defense of the administered parties.

That said, it must be taken into account that each file must contain all and each of the documents that serve as the basis for the Administration to initiate the proceeding or to make the final decision, and those that may have been provided by the parties, to avoid confusion regarding which file or files the interested party must consult to be adequately informed about their proceeding.

If in a specific matter, for ease and convenience, and taking into account that the declaration of the absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) of the act affects the subjective rights of several subjects, the Administration may choose to process a single file, without that fact necessarily implying a nullity of the proceeding. That said, with the warning that the imputation, the formal notice (intimación), and the notification, among others, must be individual, even if they are contained within a single resolution, as indicated in various resolutions of the Constitutional Chamber transcribed in previous sections.

Thus, in the above scenario, the possibility of defense for each of the interested parties in the proceeding must be fully guaranteed. It is necessary to clarify at this point that the Constitutional Chamber, through resolution 4589-97 of August 5, 1997, declared unconstitutional Article 24, paragraph 1 of the Law of the Agrarian Jurisdiction which required the plaintiffs or defendants to act under a single representation.6) This resolution states: "This Chamber considers that acts such as the election of legal counsel must be totally voluntary acts, and must be freely decided upon between the parties that agree on the representation, all with the aim of not rendering the right to choose one's legal representative nugatory." Therefore, in application of the precedent set by the Constitutional Court, each of the investigated subjects must be allowed to have the representation they desire, without being required to act under a single representation.

Now then, in pronouncement C-146-94 of September 5, 1994, from this Attorney General's Office – among others – it was indicated that: "Regarding the second part of the question, concerning the Directing Body (Órgano Director), the processing of the file, and the opinion of the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República), the following is stated:

The Directing Body must process each file individually and completely.

Once the investigative phase is concluded, the opinion of the Attorney General's Office must be sought, as prescribed in provision 173 of the LGAP.

The Directing Body must not wait for all files to be completely processed before requesting the opinion of the Attorney General's Office in the terms of Article 173 of the LGAP. Each file constitutes an independent legal reality. For this reason, it is not possible to determine the same date to conclude the processing of all of them.

The Attorney General's Office must opine individually on each file." (Attorney General's Office, opinion C-146-94 of September 5, 1994) (The underlining is not from the original)

Therefore, pronouncement C-146-94 of September 5, 1994, is hereby officially clarified, in the sense that the joint processing of a file with multiple interested parties does not constitute a defect of nullity by itself. In any case, and for the reasons stated therein, it is recommended that the processing of files be carried out individually." (Opinion C-049-99 of March 5, 1999)

The scenario analyzed in the previous Assembly of Attorneys assumed that the act whose nullity was sought benefited several subjects, all of whom were parties to the administrative proceeding. The current situation is different. While it is true that, both in the scenario of provision 173 and in cases where civil or disciplinary liability of an official is to be determined, the ordinary procedure regulated in the General Law of Public Administration must be followed, because both respond to distinct powers and competences of the Administration, it is considered that it is essential to separate the handling of the different types of proceedings.

Therefore, the merits of the pronouncement are also confirmed in this regard.

4. Defects in the notification

In this regard, the opinion stated:

"In addition to what has already been stated, there is no record that the summons was notified to the person or persons who truly have the status of legal representation of APROAMBIDA, given that the administrative file does not contain a suitable document accrediting the person finally appearing in its name as its true representative. Nor is there a record that said alleged legal representative was notified with due compliance with legal formalities; for example, the certificate did not indicate the resolution that was supposedly notified."

They insist that "since the matter of legal capacity (personería) is repetitive, I must also be repetitive in indicating that such a procedural situation does not constitute grounds for rejecting the opinion, as the proceeding is not involved in a violation of any subjective right to the detriment of any of the parties."

It is noted that according to the notification visible on folio 339 verso, on the back of the resolution, the legal representative received the communication, and that it is not necessary to indicate the number of pages, since this is only required when the communication is made by fax. Furthermore, they question the use of the term "alleged", and that the omitted formalities are not indicated. It concludes that the notification is complete and well executed. In this regard, in the aforementioned opinion, this Advisory Body indicated:

"From a reading of Articles 239 and following – to which reference has already been made – it can be inferred that in cases where personal notification must be made, it must be accompanied by a notification certificate, indicating what provision 245 provides, if the notification is of the initial act of the proceeding and if such data is not recorded in said certificate.

Indeed, the omission in drafting the certificate does not necessarily give rise to the absolute nullity (nulidad absoluta) of the notification, in accordance with Article 247, subsection 2).

Furthermore, the Constitutional Chamber has been flexible in this regard, indicating:

"In relation to the petitioner's statements about the error the Administration incurred when notifying him of the proceedings, the Chamber considers that there was no injury to his fundamental rights, since the alleged error did not prevent the appellant from becoming aware of the resolutions that were issued; proof of this is the envelope he submitted as evidence. In this sense, it is important to remember that even if the notification is not made through the mechanisms provided by law, it will be considered made when the party or interested party takes action, expressly or implicitly acknowledging receipt of the decision (Article 247, subsection 1, General Law of Public Administration). In consideration of the foregoing, it is appropriate to dismiss the appeal." (Vote 3464-98 of July 8, 1994)

"I.- In the case under study, both from the report rendered by the respondent authority and from the copy of the official letter replying to the appellant, which is in the administrative file (folio 68), it is clear that the Administration responded in time to the petitioner. However, there is an error in the notification procedure of said response, for the analysis of which the rules on communication of the Administration's acts, established in Articles 239 to 247 of the General Law of Public Administration, must be taken into account.-

II.- Article 239 of the above-cited Law establishes the State's obligation to communicate the acts it issues when they affect rights or interests of the parties to a proceeding or of third parties, an article that must be understood in relation to the norms of the Political Constitution (Articles 27, 39, and 41), which guarantee the freedom of petition before public bodies and the right to obtain a prompt resolution to their procedures subject to certain minimum rules of guarantee. Thus, these constitutional provisions have the consequence of including the obligation for the Administration to duly communicate the resolutions through which the right of petition is satisfied.

III.- Several of these articles of the General Law of Public Administration provide for the possibility of using other means different from notification to the indicated place, such as publication, but only in those cases where, due to error by the administered party, they have not provided a specific location to receive the communication, or the one indicated is wrong. No reference is made to powers of the Administration to use these alternative means at its own disposition or error, but rather, on the contrary, notifications made by an inadequate means, outside the due place, or omitted are sanctioned with absolute nullity (nulidad absoluta) (Article 247.1 LGAP). Likewise, the second paragraph of Article 247 indicates that defective communication due to any other omission shall be relatively null, the convalidation of which shall depend on the passage of ten business days without the administered party seeking annulment. Now then, the Chamber considers that in this case there is an absolute nullity (nulidad absoluta) of the notification procedure, since its performance was totally omitted, and the Administration cannot claim that it is a nullity that the appellant had to seek, exhausting the corresponding administrative remedies. There is an injury to the right of petition not only when the issuance of a response is omitted, but also when, due to causes attributable to the Administration, this response does not come to the attention of the individual, which must be remedied in this case.-" (Vote 52-94 of January 5, 1994)

For its part, this Attorney General's Office, through legal opinion OJ-020-98 of March 16, 1998, established the following:

"However, and as recorded in our legal opinion OJ-062-97, the report of evidence prepared by the Legal Advisory and which rules on the allegations and defenses presented by the company that is the subject of the administrative proceeding, must be notified to the interested party, in order to guarantee due process and the right of defense. Thus, on that occasion it was indicated:

On the other hand, it is pertinent to note that the notification record attached at folio 45 of the administrative file is completely silent as to the indication of which administrative act is being notified. As a result, it is impossible to determine whether that action communicated solely the resolution of the Ministry of Foreign Trade of two o'clock in the afternoon on August fourteenth, nineteen ninety-seven, or whether it also included the text corresponding to the test report contained in Memorandum DAL-147-97. This omission under discussion, in our view, violates the principle of defense, since it is evident that the test report becomes a document of the utmost importance for the purposes of a potential revocation of the export contract. Such that full record must remain in the administrative file that said report has been duly communicated to the interested party (doctrine of articles 223, 245 and 247 of the Ley General de la Administración Pública)."

Therefore, while the omission in the notification record may not give rise to an absolute nullity of the procedure—something the ruling whose reconsideration is requested does not assess—the fact is that this does not prevent this Procuraduría from recommending the application of what the Ley General provides on this matter, that is, that communications within the procedure be carried out by drawing up a notification record clearly indicating the person being notified, what is being notified, the name of the person making the notification, the date and time, with the respective signatures, except, it is added, if signature is refused, in which case the notifier must record such situation (art. 243, paragraph 2)." (Opinion C-049-99 of March 5, 1999)

    Article 245 states: "The notification shall contain the complete text of the act, indicating the available remedies, the body that will resolve them, the body before which they must be filed, and the deadline for filing them."

    For its part, numeral 247 indicates the situations in which notification is absolutely or relatively null, but it is not clearly evident what happens when the available remedies, the body that will resolve them, and the deadline for filing them are not indicated.

    It is considered that the omission, whether in the initial act or in the communication of the act in such situations, does generate a defect of nullity of the procedure, since they undoubtedly constitute guarantees of due process.


 

5. Defects in the summons (intimación)

    As has been the practice, what this Advisory Body has stated on the subject will first be set forth:

"The summons (intimación) is a fundamental element of due process, an indispensable prerequisite for the person to effectively exercise the Right to Defense. In the case of the ordinary administrative procedure, the appropriate time is that of the citation.

From what has been set forth up to this point, it follows that, indeed, APROAMBIDA was not summoned (intimada) because, as we have already observed, said association was not informed, in a 'clear and detailed' manner, of the legality objections being made against the act whose annulment is sought, nor was it warned about the consequences of the eventual declaration of the alleged absolute, evident, and manifest nullity, nor were the 'admonishments (apercibimientos)' to which it would be subject in '... case of omission, clearly indicating the nature and measure of the sanctions...' communicated to APROAMBIDA.

These omissions are of a substantial nature, since it has certainly not been demonstrated in the file sent to this Office that APROAMBIDA could grasp the true significance of this procedure, that is, the actual purpose on which it had to exercise its defense, in accordance with constitutional guarantees. (See, among others, judgments of the Constitutional Chamber, numbers: 211-95, of January 11, 1995; 2526-95, of May 17, 1995; 4557, of August 16, 1995; 416-95, of January 20, 1995 and 2376-98, of April 1, 1998)."

    The petitioning Administration considers that merely indicating the legal norms violated by the administrative act sought to be annulled is sufficient for the summons (intimación) to be correct. It starts from the premise that the Association is not being accused, because it does not mount a subjective defense, but rather that its only defense would be with respect to the legal system.

    Regarding this point, it is necessary to return to what has already been indicated, namely that the person who derives a subjective right from the act sought to be annulled has the right of defense, which is guaranteed by compliance with the procedure prescribed in the Ley General de la Administración Pública.

    The foregoing cannot be confused with the defense that the interested party must make on the merits of the matter, which will be directed at the elements of the act and its conformity with the legal system.

    Therefore, even in the situations covered by article 173, it is indeed necessary to make a clear summons and statement of charges (intimación e imputación de cargos).


 

6. Violation of the right of defense


    The opinion indicated, in this regard, that:

"Our Legal System guarantees the Right of Defense. In fulfillment of this constitutional guarantee, the Administration must facilitate the real possibility of effectively exercising the Right of Defense.

This right cannot be exercised, in the manner guaranteed by the Constitution, if the person is not cited or if the citation is made without fulfilling the elementary requirements, such that the person can know with certainty the actual purpose on which the defense must be mounted.

From the foregoing, it is clearly evident that the administrative proceedings have not demonstrated that APROAMBIDA has truly been in a position to effectively exercise the defense of its right."

    The representative of the IDA considers that such an assertion lacks foundation in view of the file, and that Lic. Retana Madriz participated as the Association's attorney at all times, and that there is no indication in the file that the attorney named by the Association was limited by the directing body. Finally, regarding this point, he indicates that perhaps there was a confusion of files at the time of issuing the opinion, given the volume of work being handled.

    It is considered that what has been set forth in this section was already analyzed in the preceding points, in which it became evident that procedural errors that harm the right of defense did indeed exist.


 

7. Powers (competencias) of the directing body


    The opinion issued by this Advisory Body indicated the following:

"The omissions set forth in the preceding lines prevent examining the possibility of the existence of an absolute, evident, and manifest nullity. However, it is also necessary to recall that the Directing Body of the Procedure has, among other duties, those of:

'... adopting all pertinent or necessary evidentiary measures, even if they have not been proposed by the parties and even against their will. The foregoing for the purpose of verifying, in the most faithful and complete manner, the facts that serve as grounds for the final act. (Article 221)...' (Opinion No. C-173, previously cited. Emphasis added).

In this case, there is a complete lack of investigation (instrucción) in relation to the content of the act whose review is requested. Fundamentally, with the exception of the criteria set forth in the Comptroller's report, which we have already cited, and the documents attached to it, no investigative action is noted aimed at technically establishing the nature and legal status of the adjudicated property."

    First, the representative of the IDA indicates that the omissions that have been pointed out are non-existent. Furthermore, that the directing body only has the obligation to investigate (instruir) the file, without engaging in a substantive analysis, which corresponds solely to the body with the power (competencia) to annul, citing in this regard the dissertations of Messrs. Geovanni Bonilla Goldoni and Farid Beirute Brenes at the Seminar on the Role of the Procuraduría General de la República in the new millennium."

    They state that technically establishing the nature and legal status of the adjudicated property fell at the appropriate time to the Contraloría General de la República in the report that served as input for the opening of the administrative procedure, and that in any case, it is our power (competencia), at the time of issuing the opinion required by 173.

    We consider that the active Administration did not understand what was stated in the opinion whose reconsideration was requested. In no way was it indicated that the directing body had to address the merits of the matter, but rather that it had to bring into the file all the necessary evidence so that this Advisory Body, and the deciding body, would have within the file the necessary elements of judgment to adequately resolve the merits of the matter, which evidently pertains to the powers (competencias) of a directing body.


 

8. Final considerations


    On this point, the following was indicated:

"As we noted at the outset, it is necessary to observe, furthermore, that the file contains original documents related to acts and resolutions of the procedure, but the entire remainder is composed, almost in its entirety, of uncertified photocopies of documents. This is the case even though they are very easily accessible pieces; we can note, for example, that a simple photocopy of the certified photocopy of the Comptroller's Report to which we have referred is included (see folio 296 vto.)."

    They consider that the copies have the same effectiveness as long as they are not challenged, and that this has not been questioned by any of the parties. In addition to the foregoing, they consider that this should at most be remedied within a reasonable timeframe. In any case, they send it certified.

    It is considered that, even though the defect has already been cured, by virtue of the principle of legal certainty, both this Advisory Body and the deciding body must issue their opinion with a certified copy of the administrative file.


CONCLUSION

    In light of the foregoing, the Procuraduría General de la República confirms opinion C-251-2001 of September 19, 2001.


    Sincerely yours,


 

Farid Beirute Brenes
Deputy Procurador General
 
Attachment: Administrative file
ALBE/albe