C-038-2002 — Term of contracts for environmental services payments under the Forestry LawPlazo de contratos por pago de servicios ambientales según Ley Forestal

Dictamen : 038 del 11/02/2002   



C-038-02




11 de febrero del 2002




 




 




 




Señor




Ing. Jorge Mario Rodríguez




Director Ejecutivo




Fondo Nacional de Financiamiento Forestal




S. O.




 




 




 




Estimado señor:



     Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su escrito en el
cual nos consulta cuál es el plazo que deben tener los contratos por pago de servicios ambientales
amparados a los artículos 46 y 69 de la Ley Forestal.



     La duda surgió a raíz de una disparidad de criterios entre el FONAFIFO y el Registro Público de
la Propiedad Inmueble. Mientras el Registro sostiene que el período de los contratos por servicios
ambientales y de afectación de los inmuebles no puede ser menor de veinte años, conforme a los
artículos 22 y 24 de la Ley Forestal, para el FONAFIFO ese plazo sólo se refiere a los Certificados
de Conservación del Bosque. En tanto que los contratos por servicios ambientales suscritos con base
en los artículos Transitorio IV, 46 y 69 de la misma Ley, tienen una vigencia de cinco años para
protección del bosque y diez años para manejo de bosque. En los proyectos de reforestación el lapso
es el de la cosecha, según la especie establecida en el plan de manejo, hasta un máximo de quince
años.



     Por ser la consulta de interés para el Registro Público de la Propiedad Inmueble, se le
confirió audiencia a fin de que se pronunciara acerca de la misma. Su Director a. i. reiteró la
posición que recoge el Oficio DRP-374-99, dirigido al Director Ejecutivo de FONAFIFO, e hizo notar
la sujeción de la calificación registral al principio de legalidad, la independencia de criterio que
al efecto tiene el Registro y la improcedencia de imponer límites al dominio por los arrendatarios.



     Para la ubicación contextual del tema sobre el que versa su interrogante, se estima necesario
comentar los siguientes aspectos:




I.- INCENTIVOS ECONÓMICOS A LA ACTIVIDAD FORESTAL ANTERIORES AL PAGO DE SERVICIOS AMBIENTALES



 Con objeto de contrarrestar las altas tasas de deforestación existentes en el país y estimular la
reforestación, hasta 1996 el sistema de incentivos económicos estuvo conformado, entre otros, por:



 a) La Deducción de Impuestos sobre la Renta. (Ley Forestal 4465 de 1969; art. 67; su Reglamento,
Decreto 2923-A, art. 90, Ley de Reforestación N° 6184, art. 7, Ley 7032, art. 82, y Decretos 8554-A,
9338-A, 9495-A-H, 10531-AH, 15308-H, 16640 MAG-H, 17839-MAG-H y 19964-MIRENEM-H. Dictamen de la
Procuraduría C-068-80).



 b) Certificado de Abono Forestal, CAF. (Ley 7032 de 1986 y Ley 7174 de 1990. Decretos 17839 MAG H,
18105 MIRENEM-H, 19886, 20618, arts. 28 y 29, y 24007, art. 1°).



 c) Certificado de Abono Forestal por Adelantado (CAFA, el Certificado de Abono Forestal (CAFMA), y
el CAFMA 2000 (o Certificado de Protección del Bosque. (Ley 7032, art. 83, y Decretos 18105, art.
1°, 20618, art. 28, 23101-MIRENEM del 19 de abril de 1994 y 24007-MIRENEM de 27 de setiembre de
1995).



 ch) El Fondo de Desarrollo Forestal (FDF). Funcionó como fondo rotatorio bajo el sistema de
fideicomiso, con recursos obtenidos de los acuerdos de reconversión de deuda (Canje de deuda externa
por naturaleza).



 d) Créditos blandos, que ante la gratuidad de los CAF, tuvieron menor aceptación (Ley 4465, art.
68, Ley 6184 y su Reglamento, Decreto 8554-A, 21602-MIRENEM-H, art. 2°, y 24007-MIRENEM-H, art. 3°).



     Estos incentivos aumentaron en forma significativa la cobertura del área reforestada, y en los
años noventa también el manejo y protección del bosque, a la vez que propiciaron una valiosa
acumulación de experiencia en el campo forestal. Sin embargo, el esquema no era sostenido para
impulsar su desarrollo.



     El balance hecho a mediados de la década de los noventa reflejó la insuficiencia de logros
alcanzados y era sentida la necesidad de crear un organismo público que permitiera la participación
equilibrada de los diferentes sectores forestales.



     Los cuestionamientos que algunas veces se hicieron al modelo de incentivos forestales fueron:
a) Constituían una carga ascendente para el fisco, a excepción del FDF. b) Tenían el sesgo de
favorecer la reforestación, en desmedro de las otras actividades forestales. c) Los CAF produjeron
un efecto perverso, pues contribuyeron a convertir bosques naturales en plantaciones forestales, con
lo que se agregaban alicientes económicos a las ganancias de conversión. ch) La mayoría continuaban
resultando inequitativos, por cuanto beneficiaban sobre todo a grandes propietarios de la tierra,
con la consecuente concentración de recursos. A lo que se unió el tardío funcionamiento de los
incentivos para los pequeños propietarios, el uso indebido de algunos de ellos y la falta de
controles eficientes por parte del Estado. d) Los incentivos no se asociaban a los servicios
ambientales que provee el bosque, lo que viene a corregir la reforma emprendida. (Cfr.: Mideplan,
Gobernando en tiempos de cambio. 1998, pg. 314 ss. Segura, O. Los incentivos forestales en Costa
Rica. EFUNA, 1992, pg. 31-50 ss. Marquez, J. J. Depto. Desarrollo Campesino Forestal. D. G. F.,
Compendio de Control Administrativo-Financiero. T. 1. MIRENEM, s/a, pg. 42 ss. Roverssi, C. Pérdidas
son millonarias por exoneración forestal. La República del 9/12/91. Bermúdez Ramírez, D. et at., El
bosque como proceso fundamental de los servicios ambientales en Costa Rica. Seminario de Graduación.
Ing en Ciencias Forestales con énfasis en Manejo forestal. UNA., junio 2000).



     La difícil situación fiscal del país obligó a buscar alternativas que sustituyeran el programa
de incentivos y paralelamente retribuyera a los propietarios de los bosques sus beneficios a la
sociedad. La formulación del mecanismo de pago de servicios ambientales adoptado por la Ley Forestal
vigente se encuadra dentro del esfuerzo por solventar las deficiencias atribuidas a los incentivos
forestales anteriores y ajustarse a las nuevas orientaciones internacionales en la materia. Es
acorde con la supresión de subvenciones públicas, que en 1995 impulsó el Programa de Ajuste
Estructural del Fondo Monetario Internacional en sus nuevas políticas y modelos de financiamiento.
La redefinición de los paradigmas de desarrollo modifica las relaciones en el orden económico,
social y ambiental, con reflejo en el sector forestal, inmerso dentro del sistema económico. (Cfr.:
Centro Científico Tropical, Análisis de los incentivos y desincentivos forestales en Costa Rica. San
José. 1991. Castro, R. Y Arias, G. Costa Rica: hacia una sostenibilidad de sus recursos naturales.
FONAFIFO–MINAE. San José. 1998. JUNAFORCA. Consecuencias de la eliminación de los incentivos
forestales. Mineógrafo. San José. 1995. Sobre el tema de las subvenciones o subsidios, cfr.: Nieves
Borrego, J., Estudio sistemático y consideraciones jurídico-administrativas de la subvención, en RAP
N° 42, pg. 21 ss. Fernández Farreres, G. La subvención: concepto y régimen jurídico. Madrid. 1983).




 




II.- SISTEMA DE PAGO DE SERVICIOS AMBIENTALES




 




II.1) JUSTIFICACIÓN



     El pago de servicios ambientales configura un aspecto innovador de la Ley Forestal N° 7575 de
13 de febrero de 1996. Se armoniza con el aumento en la toma de conciencia sobre el papel de los
recursos forestales (bosques y plantaciones) para el equilibrio ecológico y la revalorización de las
funciones que cumplen como surtidores de importantes servicios ambientales para el país y la
humanidad en general; no sólo como simples productores de madera. Denota un cambio del concepto
tradicional de incentivo por un esquema sostenible de la actividad forestal, en lo ambiental y en lo
económico, como alternativa novedosa de financiamiento, sin irrogar grandes sacrificios al erario
público.



     Se trata de una concepción integradora del bosque, bajo un nuevo significado, como un
ecosistema protector y regulador del régimen hídrico, los suelos, la biodiversidad, con gran
potencial ecoturístico, medio útil para purificar la atmósfera mediante la fijación de gases de
efecto invernadero, y fuente de ingresos para el país (expediente del proyecto de ley; f. 3781, 3786
y 3787).



     Se genera así un flujo financiero y de servicios entre los propietarios de bosque o
plantaciones forestales y sus beneficiarios o personas e instituciones contribuyentes, por
intermedio del FONAFIFO, el que ha de velar por la correcta utilización de los recursos captados. En
la priorización de las áreas a comprender en el programa, montos a pagar por hectárea, evaluación de
proyectos y preparación de contratos individuales, aprobación y control de los planes de manejo,
intervienen las distintas Areas de Conservación del SINAC (Administración Forestal del Estado), a
través de las Oficinas Regionales o Subregionales.




 




II.2) FUNDAMENTO



     El pago de servicios ambientales se inserta dentro de las modernas tendencias que procuran la
conservación y uso sustentable de los bosques tropicales. En el plano internacional, halla
fundamento parcial en algunos de los enunciados de las siguientes declaraciones e instrumentos: a)
Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano (Estocolmo, junio
de1972). b) La Carta Mundial de la Naturaleza (aprobada por la Asamblea General de la ONU, en la
Resolución 37-7 del 28 de octubre de 1982). c) La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio
Ambiente y Desarrollo (Cumbre de la Tierra), celebrada en Río de Janeiro en junio de 1992. ch) La
Agenda 21 y Declaración de los Principios Forestales. d) La Convención Marco de Cambio Climático
(aprobada por Ley N° 7414, del 13 de junio de 1994. Gaceta 126 del 4 de julio de 1994). e) El
Protocolo de Kioto, de 1997. f) El Convenio Regional sobre Cambios Climáticos (firmado en ciudad de
Guatemala el 29 de octubre de 1993; Ley 7513). g) El Convenio sobre Diversidad Biológica (suscrito
en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992), aprobado por Ley N° 7416 (arts. 1°, 5, 68, 11, 15, 16, 19,
20, 21) y sus anexos. h) Convenio Regional para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de
Areas Silvestres Prioritarias de América Central (Managua, 5 de junio de 1992). i) El Convenio
Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales, Forestales y el Desarrollo de
Plantaciones Forestales, ratificado por Ley 7572 del 25 de 1996 (Gaceta N° 47 del 6 de marzo de
1996), entre otros.



     A nivel de Derecho interno, los servicios ambientales tienen sustento en las siguientes normas:
artículo 50 constitucional; Ley Forestal, N° 7575 (arts. 3 inc. k, 22, 46, 47, inciso d), 69,
Transitorio IV y las normas de ejecución reglamentaria que adelante se enlistarán; Ley de
Biodiversidad, N° 7788, art. 37, y Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, N°
7593, art. 31, Ley de Creación del Consejo de Vialidad (CONAVI), art. 32, en su texto de origen, hoy
derogado por el art. 8 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria, N° 8114 del 4 de julio
del 2001.




 




II.3) CONCEPTO



     El pago de servicios ambientales es un mecanismo financiero, que pretende ser autosuficiente,
para retribuir a los dueños de bosques y plantaciones forestales los beneficios ambientales que
estos proporcionan a la colectividad y refluyen directamente en la protección o mejora del medio.
Conlleva una internalización de los costos de mantenimiento del bosque para producir tales
beneficios. Aunque estos pueden originarse de los diferentes elementos de la naturaleza, la
predominancia de los que se reconocen obedece al papel vital que cumplen para la especie humana.



     De manera más concisa, la Ley N° 8058 (Gaceta N° 13 del 18 de enero del 2001), que aprueba el
contrato de préstamo entre el Banco Mundial y el Gobierno de Costa Rica, Proyecto Ecomercados,
conceptúa los servicios ambientales como los "ofrecidos por los ecosistemas forestales, que incluyen
la mitigación de las emisiones GHG", y entre los servicios hidrológicos, la "previsión de agua
potable para consumo humano, la irrigación, producción de energía; conservación de la biodiversidad
y el suministro de belleza escénica para la recreación y servicios de ecoturismo" (art. I, Sección
1.02, apte. e).



     Se otorga a los titulares de inmuebles que realicen actividades de protección, conservación,
incluida la recuperación de terrenos de aptitud natural, por medio de la regeneración natural;
manejo adecuado de bosque natural o el establecimiento de plantaciones forestales. Por plantación
forestal se entiende el "terreno de una o más hectáreas, cultivado de una o más especies forestales
cuyo objetivo principal, pero no único, será la producción de madera" (art. 3 inc. f; Ley Forestal.
También se define como el "cultivo de árboles forestales técnicamente planeado para la obtención de
productos y beneficios forestales de la mejor calidad, con el mínimo costo y en el menor tiempo
posible". La regeneración es el proceso de formación de una nueva masa forestal, en sus dos
modalidades: regeneración natural y artificial (Cfr. Rojas Rodríguez, F. Plantaciones forestales.
EUNED. San José, pgs. 33-35. Sobre las plantaciones forestales, cfr.: Muziol, Ch. y Sánchez, O.
Manejo de plantaciones forestales. COSEFORMA-MIRENEM-GTZ. San José. Rojas, F. Plantaciones
forestales. Instituto Tecnológico de Costa Rica. Serie Informativa Tecnología Apropiada ITCR, n° 26.
Cartago).




 




II.4) SERVICIOS AMBIENTALES RECONOCIDOS EN EL ART. 3 inciso k, de la Ley Forestal




 




    Ley Forestal (art. 3 inciso k) reconoce cuatro tipos de servicios:



Mitigación de gases de efecto invernadero; en especial, fijación y almacenamiento de carbono
acumulado en la atmósfera; Protección del recurso hídrico, para uso urbano, rural e hidroeléctrico;
Protección de la biodiversidad, para el uso sostenible, científico y farmacéutico, en la
investigación, mejoramiento genético, protección de ecosistemas, formas de vida, y;

ch) Protección de la belleza escénica con fines turísticos y científicos.



     El proyecto de ley presentado a la Asamblea Legislativa sobre valoración y retribución por
servicios ambientales, adiciona el servicio ambiental de protección y recuperación de suelos. (Al
mismo se hará referencia en el punto II.5, párrafo final).



     Cabe hacer algunas consideraciones puntuales sobre los cuatro servicios que consagra la Ley
Forestal.




 




a) SERVICIO AMBIENTAL DE MITIGACIÓN DE GASES DE EFECTO INVERNADERO:




 



     Un servicio ambiental reconocido por la comunidad local e internacional es el de mitigación de
gases de efecto invernadero; en particular, almacenamiento de carbono por los bosques naturales y
plantaciones forestales, el que absorben de la atmósfera a través del proceso de fotosíntesis, lo
fijan por largo tiempo en su estructura o biomasa y liberan la molécula de oxígeno, desempeñando una
valiosa función de limpieza. El problema de calentamiento global, con alteraciones en el sistema
climático, por el deterioro de la atmósfera y excesiva acumulación de dichos gases, ha llevado al
concierto de Naciones a adoptar medidas protectoras sobre la base de responsabilidades y capacidades
mutuas y compartidas.



     El Convenio Marco de Cambio Climático (Ley 7417 de 1994), suscrito en la Cumbre de la Tierra
(Río de Janeiro, junio 1992), y la conferencia mundial sobre cambio climático, que aprobó el
Protocolo de Kioto (diciembre de 1997), con metas concretas para controlar las emisiones de gases de
efecto invernadero en los años venideros, faculta a los países industrializados a adquirir
reducciones de emisiones certificadas. El Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) permite a los países
industrializados, emisores netos, responsables de más de un 75 % de las emanaciones de esos gases,
cumplir –al menos en parte- sus compromisos de disminución de emisiones en los plazos fijados
comprando ese servicio a los países en vías de desarrollo, fijadores netos de carbono, sin hacer las
drásticas y onerosas reducciones directas que de otro modo les correspondería, con los necesarios
ajustes en sus industrias.



     En las actividades de implementación conjunta se da una venta de un servicio ambiental por el
"país huésped", respecto a su contribución al efecto invernadero, por el derecho de emisión del
"país debitor", en cuanto a su saldo de contaminación atmosférica. El liderazgo ejercido por Costa
Rica en este campo, dentro de los países en vía de desarrollo, le permitió al inicio vender al
Gobierno de Noruega doscientas mil toneladas métricas de reducción de carbono, certificadas por una
firma internacional de reconocida solvencia, en la suma de dos millones de dólares, y celebrar con
posterioridad otras importantes negociaciones bilaterales, siendo el primer país del mundo emisor de
un certificado de "venta de oxígeno".



     El análisis de los programas de implementación conjunta y la recomendación al MINAE de
aprobarlos, está a cargo de la Oficina Costarricense de Implementación Conjunta (OCIC), así como la
colocación o comercio internacional de los Certificados Transferibles de Emisiones de Carbono
(CTO’s, siglas inglesas de Certified Tradable Offsets), MDL en su nuevo nombre internacional. Los
CTO’s son títulos que representan para sus compradores toneladas métricas de eliminación de gases de
efecto invernadero dentro de un proyecto de implementación conjunta y de la cuota de responsabilidad
por contaminar la atmósfera. Para el comercio internacional de esos Certificados, los propietarios
que se acojan al pago de servicios ambientales, inclusivos del CCB o CAF, deben ceder al FONAFIFO
sus derechos de fijación de bióxido de carbono. Art. 65, del Reglamento a la Ley Forestal.



     Los ingresos obtenidos de la venta de CTO’s los recauda el "Fondo Específico Nacional para la
Conservación y Desarrollo de Sumideros y Depósito de Gases con efecto invernadero", creado por
Decreto N° 25067-MINAE, el cual debe trasladarlos al FONAFIFO para el pago de servicios ambientales
(Reglamento a la Ley Forestal, arts. 66-69).




 




b) RECURSO HÍDRICO



     El servicio ambiental de protección del recurso hídrico que proporciona el bosque se asocia con
el mantenimiento de los niveles apropiados de calidad y cantidad de agua, a través de las acciones
interventoras del hombre que repercuten sobre el ciclo hidrológico. Asegurar los caudales de agua
requeridos y calidad óptima, mediante la protección de los bosques, es de gran importancia en su
utilización para los usos urbano y rural, producción de energía hidroeléctrica, principalmente en
cuencas que tienen ese potencial, etc.



     Hay avances notorios para corregir las fallas de mercado en cuanto a la correcta valoración
económica ecológica del agua, que abarque a más del mero costo del servicio, el de captación,
conservación, protección de cuencas, etc.. Bajo el esquema del pago de servicios ambientales, se han
suscrito importantes convenios con el sector privado que internalizan el servicio ambiental del
recurso hídrico, como son, entre otros: el de Fundecor- Energía Global-MINAE-FONAFIFO (desarrollo
del proyecto hidroeléctrico Don Pedro), la Compañía Hidroeléctrica Platanar-FUNDECOR-MINAE, y el de
FONAFIFO-MINAE y la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), con su addendum, para realizar
actividades de recuperación, reforestación, protección o manejo en las cuencas del Río San Fernando
y Río Volcán, en Sarapiquí el primero, del Río Platanar, en San Carlos el segundo y del Río Aranjuez
y otros el tercero, cuyo aporte financiero asume la CNFL. (vid. Memoria del Seminario: Experiencias
en Financiamiento de la Conservación y Mejoramiento de las cuencas hidrográficas con potencial
hidrológico, celebrado en el Hotel Radison los días 18 y 19 de octubre del 2000. MINAE-FONAFIFO).



     Otro aspecto relevante es la tarifa hídrica aprobada por el ARESEP a la Empresa de Servicios
Públicos de Heredia, para cubrir servicios ambientales de protección de bosques en las cuencas de
los Ríos Ciruelas, Segundo y Tibás, costo porcentual que se incorpora en el monto del servicio
público a pagar por los usuarios de los cantones de Heredia, San Rafael y San Isidro de la misma
provincia, y se espera que revierta a favor de los propietarios de terrenos forestales merced al
sistema de servicios ambientales (Gaceta N° 48 del 8 de marzo del 2000. En La Gaceta N° 205 del 25
de octubre del 2001 se publicó el Reglamento de Procedimientos para el Pago por Servicio Ambiental
Hídrico Empresa de Servicios Públicos de Heredia S. A.).



     La Ley de Biodiversidad, N° 7788 de 1998, art. 37, y la Ley de la Autoridad Reguladora de los
Servicios Públicos (ARESEP), N° 7593 de 1996, art. 31, dan asidero para retribuir los servicios
ambientales, con cobro a los usuarios de un porcentaje de su costo en las tarifas de agua y energía
que aprueba la ARESEP.




 




c) BIODIVERSIDAD



     La diversidad biológica está relacionada con la variabilidad de organismos vivos de cualquier
fuente (terrestres, marinos, acuáticos) y los complejos ecológicos de que forman parte; elementos
tangibles: genes especies y ecosistemas, e intangibles: conocimientos, prácticas e innovaciones.
(Convenio de Diversidad Biológica y Ley de Biodiversidad). El servicio de conservación, protección y
uso sostenible de la biodiversidad de los ecosistemas boscosos rinde útiles productos y beneficios a
aprovechar en distintos campos, con una justa remuneración de los beneficiarios o usuarios de este
servicio. Abarca la bioprospección, servicios biológicos, ecoturismo, valores intrínsecos de
ecosistemas, etc.



     Se resalta aquí la alianza estratégica para inventariar y promover la biodiversidad en las
áreas silvestres protegidas entre el MINAE e Instituto Nacional de Biodiversidad (INBio), y la
existencia de acuerdos entre éste y empresas e instituciones internacionales (compañías
farmacéuticas, centros de investigación y universidades), con finalidades de orden científico,
investigativo de especies y material genético o sustancias presentes en nuestros bosques, para el
eventual desarrollo de productos farmacéuticos, comercializables, etc.




 




ch) BELLEZA ESCÉNICA:



     Mayor complejidad ofrece la valoración del servicio ambiental de protección de la belleza
escénica, en sus elementos recreativos. Requiere metodologías apropiadas, precisiones conceptuales
acerca del paisaje a reconocer, montos a compensar, identificación de actores: instituciones
públicas involucradas en la administración, deslinde entre el atractivo paisajístico y la protección
de la biodiversidad, etc.



     El alto porcentaje del territorio nacional, casi una cuarta parte, destinado a áreas silvestres
protegidas, la significativa representación de la biodiversidad con que cuenta el país y la
circunstancia de ser el turismo principal actividad económica generadora de divisas, justifica la
dilucidación de los aspectos reseñados para una efectiva puesta en marcha del servicio, aún en
ciernes, pese a los valiosos esfuerzos hechos para internalizar ese beneficio.



     La preservación de las áreas protegidas estatales y, en parte, privadas posibilita en buena
medida la protección de la belleza escénica, de la que obtiene rendimientos la actividad económica.
Proporcional a ese beneficio recibido ha de ser su compensación. (Vid. Sobre el tema: Solís, V. y
Madrigal, P.: Pago de servicios ambientales relacionados con la biodiversidad y la belleza escénica.
Texto presentado a la Comisión de Concertación sobre Servicios Ambientales. San José. Inédito).




 




II.5) FINANCIAMIENTO DE LOS SERVICIOS AMBIENTALES




 



     En cuanto a la operatividad del sistema, la Ley Forestal crea el Fondo Nacional de
Financiamiento Forestal (FONAFIFO), dentro de la estructura organizativa de la Administración
Forestal del Estado, como órgano de desconcentración máxima, con personería jurídica instrumental,
que tiene a cargo la captación y gestión de recursos para el pago de servicios ambientales, emisión
de éste, controlar el correcto uso de los recursos, fiscalizar y auditorar la aplicación de los
recursos financieros que otorga, coordinar con el SINAC los aspectos administrativos, etc. Lo rige
una Junta Directiva, con representantes del sector público y privado. Su Unidad Ejecutora está al
mando de un Director Ejecutivo (Vid. precedente de creación de FONAFIFO en la Ley 7216 del
Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el ejercicio económico de 1991, Norma 32
).



     La misma Ley autoriza al FONAFIFO a realizar cualquier negocio jurídico no especulativo
-incluyendo la constitución de fideicomisos- que requiera para la debida administración de los
recursos de su patrimonio. Este lo conforman: aportes financieros estatales, donaciones o créditos
de organismos nacionales e internacionales, recursos captados mediante emisiones de bonos
forestales, colocación de títulos de crédito, recuperación de préstamos o créditos, recursos
provenientes de la conversión de la deuda externa y del pago por servicios ambientales que por su
gestión realicen organizaciones privadas o públicas, nacionales o internacionales, etc.



     Para compensar los servicios ambientales por mitigación de las emisiones de gases con efecto
invernadero, defensa de la biodiversidad, que generan las actividades de protección, conservación y
manejo de bosques naturales y plantaciones forestales, se destina un porcentaje del monto recaudado
anualmente en concepto de impuesto a los combustibles y otros hidrocarburos, en armonía con el
principio contaminador-pagador -que carga a quien contamina el costo de limpiar el ambiente-
adoptado en la Declaración de Río de Janeiro sobre Ambiente y Desarrollo.



     A la Refinadora Costarricense de Petróleo compete expedir a la Administración Forestal del
Estado certificación trimestral del monto recaudado del impuesto a los combustibles, con base en la
cual el MINAE ha de presupuestar ante el Ministerio de Hacienda la estimación a incluir en los
presupuestos de la República. Aprobadas las partidas, el Ministerio de Hacienda debe realizar los
giros al FONAFIFO, contra la comprobación del ingreso de los recursos, por trimestre vencido (arts.
46 a 49 y 69 de la Ley Forestal y 54, 60 a 63 de su Reglamento).



     No obstante, éste ha sido un escollo para implementar a cabalidad el mecanismo de pago de
servicios ambientales, pues el Gobierno de la República, aduciendo crisis fiscal, desde que inició
el sistema ha transferido a FONAFIFO un porcentaje muy reducido del total de fondos que recauda con
ese fin en los diferentes períodos, lo que ha ameritado incluso esfuerzos de negociación entre la
Cámara Costarricense Forestal y el Ministerio de Hacienda (Vid, como ejemplo: Aspectos más
relevantes de la negociación con las autoridades del MINAE para alcanzar la efectiva asignación de
recursos destinados al pago de servicios ambientales. Desde el bosque. Boletín Bimensual de la CCF.
Año 5, N° 23, mayo-junio, 1995).



     Justo, una de las conclusiones del Foro de Concertación Nacional realizado en 1998, en la
búsqueda de soluciones consensuadas sobre los principales problemas nacionales, fue la de garantizar
la efectiva asignación de recursos correspondientes al impuesto a los combustibles para servicios
ambientales, tema que figuró entre los diez de discusión.



     Atinente a este aspecto, la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria, N° 8114 del 4 de
julio del 2001, artículo 5°, reiteró que el destino la partida a transferir al FONAFIFO del producto
anual de los ingresos de recaudación del impuesto único sobre los combustibles, tiene carácter
específico y su giro es obligatorio para el Ministerio de Hacienda. De esos ingresos, destina un
tres coma cinco por ciento (3,5%) al pago de servicios ambientales.



     Otras de las recomendaciones del Foro fueron crear un Sistema Integral de Servicios Ambientales
como mecanismo técnico de valoración integral; fortalecer en el ámbito internacional los proyectos
de fijación de carbono, el desarrollo de una estrategia nacional para conservar, proteger y usar la
biodiversidad, la elaboración del Proyecto de Ley denominado "Valoración y retribución por servicios
ambientales", que se remitió a la Asamblea Legislativa, en trámite ante la Comisión Permanente de
Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales, (expediente 13.472), a fin de consolidar el
mecanismo, hacerlo más eficiente y equitativo; transformar el FONAFIFO en el Fondo Nacional de
Servicios Ambientales; internalizar los costos ambientales de los servicios de agua y electricidad
en las tarifas de los servicios públicos, etc. En consonancia con ello, por Decreto 27553-MINAE se
creó la "Comisión Técnica Interinstitucional para la Definición de Criterios para la Internalización
del Valor del Agua".




 




III.- AFECTACIÓN DE LOS CONTRATOS POR SERVICIOS AMBIENTALES




III.1) AFECTACIÓN DE INMUEBLES EN GENERAL




 



     En nuestro ordenamiento puede compilarse una pluralidad de afectaciones de inmuebles. Así, se
habla de afectación a distintos regímenes de propiedad: horizontal o en condominio, forestal en
áreas protegidas, habitación o patrimonio familiar, a régimen urbanístico o a causa de una
declaratoria de emergencia (art. 179 del Código Notarial que reforma la Ley 4564; art. 2 inc. e) de
la Ley de Propiedad en Condominio, N° 7933; art. 37 de la Ley Orgánica del Ambiente; arts.42, 43, 47
a 44 del Código de Familia y reformas por Ley 7142; art. 17 de la Ley de Emergencias).



     Asimismo de afectación a las reservas que hace la Ley de Informaciones Posesorias; (art. 19
ibid); a programas de titulación (Ley de Titulación en Reservas Nacionales, declarada
inconstitucional); inmuebles afectados a la propiedad agrícola del Estado (arts. 12 de la Ley de
Tierras y Colonización); por gravámenes (Reglamento Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones del
INVU, art. III.3.13.3 y VI.3.7); "afectación de derechos y servidumbres" con motivo de un trámite de
expropiación. Si limita sustancialmente la disponibilidad del bien o el derecho, es improcedente el
trámite como afectación y deberá ejecutarse la expropiación integral (Ley de Expropiaciones, art.
13).



     Algunas resoluciones de Sala Constitucional, por ejemplo, con ese término denominan al acto de
afectación de fincas a proyectos de interés público (votos 4003-93 y 1139-98) y, con más atinencia,
a la limitación del derecho de propiedad o reducción del contenido de ésta. "La afectación de un
inmueble al régimen forestal" envuelve "un límite al ejercicio de los atributos del dominio en
perjuicio de su titular" (misma Sala, voto 708-96).



     Y se ha hecho depender de la naturaleza y "grado de afectación" al derecho de propiedad privada
la procedencia de indemnización por limitaciones y cargas que puedan imponérsele. Habrá obligación
de indemnizar cuando la restricción no tiene un carácter general o hace nugatorio el derecho de
propiedad, vacía su contenido o lo desmembra, convirtiéndose en una verdadera expropiación (votos
4003-93, 708-96, 4857-96 y 1139-98, entre otros).



     En el caso, mientras la Ley Forestal emplea la expresión de "afectaciones y limitaciones",
evidenciando que la sinonimia entre ambas no siempre se da, su Reglamento enfatiza la vertiente de
"limitaciones a la propiedad" (art. 58).



     En resumen, se aprecia que aunque la amplia gama de afectaciones inmobiliarias engloba una
multiplicidad de situaciones jurídicas, difícil de reagrupar bajo un tipo homogéneo o monolítico, en
general comportan la subordinación de la propiedad a un régimen jurídico singular, con finalidades
específicas, proyección en el despliegue de poderes-deberes por parte de su propietario, y a menudo
actúan como limitaciones. Por regla, la afectación reviste un acto de destino del inmueble, que
condiciona el uso y se hace constar en un documento registrable. Pueden clasificarse en afectaciones
voluntarias u obligatorias, o que operan de pleno derecho, parcial o total, legítimas e ilegítimas,
etc.



     Para afectar el inmueble deben reunirse ciertos requisitos o condiciones (titularidad,
naturaleza, aptitud o destino del bien, etc.), formalidades (imposición legal o acto de voluntad del
instituyente plasmado en escritura inscribible), etc. También puede producir efectos heterogéneos,
en lo que concierne a la disponibilidad, uso, transformación, a veces inmunidad sobre la persecución
de acreedores personales, etc.




 




III.2) AFECTACIÓN DE INMUEBLES SUJETOS AL REGIMEN DE SERVICIOS AMBIENTALES




 



     La afectación de inmuebles en el Registro Público durante el plazo del contrato por pago de
servicios ambientales, responsabilidad que se encomienda al FONAFIFO (art. 58; Reglamento a la Ley
Forestal), es un trámite primordial para dar a conocer la existencia a terceros y la supeditación
del bien a sus fines. Le confiere protección registral a los intereses administrativos por medio de
la garantía de publicidad, con miras a asegurar los resultados del contrato y de ponerlos a salvo
ante posibles actos u operaciones posteriores. Salvaguarda la actuación del FONAFIFO (el Estado)
frente al cambio de titulares, el instauramiento de procesos judiciales que pueden incidir en los
compromisos ambientales, etc., y se erige en garantía adicional para los donantes de fondos con esos
objetivos.



     Dicho contrato incorpora elementos reales que condicionan o limitan la forma de uso, como
ocurre por ejemplo al concretar la prohibición genérica al cambio de uso del terreno, y otras
obligaciones que asumen el carácter propter rem (a causa del bien), por su ligamen con el inmueble
del que es titular el sujeto pasivo, exigibles sólo contra quien se halla en una particular
situación de derecho respecto de la cosa, y no erga omnes.



     Estas relaciones jurídicas obligatorias "se transmiten o extinguen con la transmisión o
extinción del derecho real individualizador, pudiendo el deudor liberarse del deber mediante la
renuncia o el abandono del derecho sobre la cosa" (Hernández Gil, F, Concepto y naturaleza jurídica
de las obligaciones propter rem, en Revista de Derecho Privado, diciembre- enero. Madrid. 1962, pg.
858). Ello por cuanto el contrato no acarrea la prohibición de disponer del inmueble, pero sí
faculta a ejercer un control sobre el modo en se ejecutan las prestaciones o conductas que
posibilitan la percepción de los servicios ambientales que brinda a la sociedad.



     Pese a que la autonomía privada y publicidad registral otorga a esas relaciones estabilidad
frente al sucesor del obligado, el adquirente puede sustraerse de las consecuencias del contrato,
devolviendo el monto proporcional pagado por FONAFIFO, previa liquidación (resolución N° 8-MINAE-
SINAC-FONAFIFO, de las 13 horas del 5 de abril de 2001 (Gaceta N° 97 del 22 de mayo del 2001), anexo
7, cláusula 5°).



     Hasta los efectos registrales de los títulos que se anotan de manera provisional, por contener
alguna deficiencia que impida la inscripción definitiva, no podrían desconocerse por ulteriores
propietarios. Lo que consta en el Registro, así sea a través de la anotación preventiva, existe para
el adquirente, quien es afectado por ésta (Sala Primera N° 10 de 1989). Los efectos de la anotación
provisional son transitorios, pues tiene vigencia por un año y queda cancelada de hecho si dentro de
ese plazo no se subsanan los defectos (arts. 468, inc. 5°, del Código Civil, y 179 del Código de
Notariado).



     Para inscribir en el Registro Público las afectaciones establecidas en la Ley Forestal, basta
la protocolización de los contratos o acuerdos respectivos (art. 68 ibid). A esa fin, FONAFIFO puede
contratar servicios notariales, y también debe tramitar ante el Registro Público de la Propiedad la
afectación del inmueble sujeto a proyectos de reforestación acogidos al CAF (arts. 59 y 103.2 del
Reglamento a esa Ley).



     Con una temática disímil, otros numerales atañen a la inscripción en el Registro Público de las
afectaciones sobre terrenos imprescindibles para conservar la diversidad biológica o los recursos
hídricos, como limitación a la propiedad, con impedimento de corta de árboles y cambio de uso (art.
2 de la Ley Forestal); la limitación para disponer de los terrenos cubiertos de bosque
pertenecientes a los organismos de la Administración Pública, que componen el patrimonio natural del
Estado (art. 15 ibid.); la anotación marginal de gravámenes hipotecarios o prendarios sobre los
árboles en pie plantados (art. 32 ídem), la anotación de los contratos de venta futura de madera
(art. 99), etc.



     Los artículos de la Ley Forestal que sientan el deber de inscribir en el Registro Público, como
afectaciones a la propiedad, los contratos por servicios ambientales, son: el 22 in fine, relativo
al Certificado de Conservación del Bosque; el 24, párrafo 2°, para la regeneración voluntaria de
bosque, incluida en el anterior; y el 49, pfo. 2°, para las transacciones crediticias o de
aplicación de incentivos que realice el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, cuando
corresponda. Se comentan a continuación, en lo que interesa.




 




III.3) EL PAGO DE SERVICIOS AMBIENTALES COMO SISTEMA DE INCENTIVOS APLICADOS POR FONAFIFO



     El pago por servicios ambientales constituye un incentivo aplicado por FONAFIFO, en tanto
instrumento extraordinario o atractivo económico que el mercado no ofrecía al propietario de bosque
o plantaciones forestales para alentar su ingreso al programa y el ejercicio de actividades en él
propuestas conducentes a fomentar la permanencia de la cobertura forestal, recuperación de áreas
desprovistas de ésta y manejo sostenible.



     La intervención del Estado es manifiesta: crea el sistema o incentivo por ley ordinaria, le
asigna recursos y canaliza su administración por medio de un órgano público (FONAFIFO), para
respaldar las actividades antedichas, colocándolas en una situación más favorable de la que
resultaría de la libre dinámica de las relaciones económicas del sector forestal, en atención al
interés público que satisfacen. (Con relación a las actividades de incentivación o fomento, cfr., la
Opinión Jurídica O. J.-120-99 y, entre otros: Baena Alcázar, M, Régimen jurídico de la intervención
administrativa en la economía. Tecnos. Madrid. 1966., pg. 96 ss., 273 ss. Del mismo autor, Sobre el
concepto de fomento, en R.A.P. N° 54. Madrid. 1966. Mateo, Martín y Sosa Wagner, Derecho
Administrativo económico. Ed. Pirámide. 1974, pg. 172 ss. Desde una perspectiva tributaria, vid:
Lagares, M. J., Incentivos fiscales a la inversión privada. Ed. IEF, Madrid. 1974; Soler Roch, M.
T., Incentivos a la inversión y justicia privada. Ed. Civitas S. A. 1983).



     Estas medidas promocionales buscan también corregir las imperfecciones del mercado, el cual
excluía los costos implícitos de mantener y desarrollar la cobertura boscosa de los terrenos
generadores de tales beneficios. De manera que se internalizan por la sociedad esas externalidades
(costos y efectos ambientales positivos) emanadas del bosque, otorgándosele mayor competividad, con
el correlativo cambio conceptual a su valoración como ecosistema proveedor de servicios ambientales.
Las rentas que apareja para los propietarios de inmuebles forestales puede contribuir a modificar
sus actitudes en orden a la conservación y utilización racional del recurso.



     El incentivo por servicios ambientales difiere de los subsidios públicos no reintegrables, a
título gratuito, hechos bajo la obligación de dedicarlos a una actividad determinada, la que se
protege. Tienen, por tanto, una connotación distinta de las medidas proteccionistas de la
legislación precedente, que se traducían en subvenciones, con erogación de fondos públicos, para
apoyar la reforestación, y a partir de los años noventa también la protección y manejo de bosques,
además de las exenciones tributarias e incentivos no económicos, como el desalojo administrativo de
ocupantes ilícitos (vid. sobre este incentivo el voto 04744-99 de la Sala Constitucional), etc.



     A pesar de que el sistema de pago de servicios ambientales aprovecha la experiencia y base
técnica, financiera e institucional de los incentivos forestales anteriores, el concepto y fuentes
de financiamiento en que se apoya es esencialmente diverso e innovador (Cfr. Ramírez Azofeifa, J.
Ramírez Sandí A. Y Valerio Valerio, R., Marco institucional de los servicios ambientales en Costa
Rica. Seminario de Graduación para optar por el grado de licenciatura en Ciencias Forestales. UNA.
Heredia, 2000). El porcentaje del impuesto a los combustibles ingresa a la Caja Unica del Estado con
un destino específico, como transferencias financieras de los contribuyentes a los beneficiarios,
por intermediación del Ministerio de Hacienda y FONAFIFO.



     Según se consignó, el artículo 49 de la Ley Forestal impone la obligatoriedad, a través de un
imperativo legal ("deberán ser inscritos"), de inscribir en el Registro Nacional, como afectaciones
a la propiedad, "las transacciones crediticias o de aplicación de incentivos" que realice el
FONAFIFO. De modo que siendo el pago de servicios ambientales un tipo de incentivo aplicado por
FONAFIFO, ha de hacerse la afectación de los inmuebles que se incorporen a ese programa.



     Los casos en que es susceptible de practicar la citada inscripción registral no los enumera el
artículo, sino que deja su concreción a lo dispuesto en textos conexos: artículos 22, párrafo final,
y 24, pfo. 2°, de la propia Ley Forestal para el Certificado de Conservación del Bosque; el 47 y 48
del Reglamento a la Ley Forestal, que asocia los incentivos a los servicios ambientales; 59 ibid.:
afectaciones legales por cualquier origen; 104, pfo. 2° ibid, y su adición por Decreto 26975 MINAE
del 17 de abril de 1998. A tenor de este último, la Ley Forestal N° 7575 "establece que se debe
inscribir en el Registro la afectación de aquellos inmuebles sobre los que el Estado otorgue
incentivos, correspondientes al pago de servicios ambientales" (cons. 1° y art. 1°).



     En torno a la afectación de inmuebles por servicios ambientales, en general, se ha dictado la
siguiente normativa: los Decretos 25828-MINAE del 5 de febrero de 1997, 26141-H-MINAE del 16 de
junio de 1997, 26975 MINAE del 17 de abril de 1998, 26977 MINAE del 20 de abril de 1998, art. 6;
28610-MINAE del 31 de marzo del 2000, art. 7; 28610- MINAE del 31 de marzo del 2000, art. 7; y las
resoluciones MINAE-SINAC-FONAFIFO números 323 del 24 de marzo de 1998, 042 del 30 de abril de 1999,
anexo 7; 3 del 10 de febrero del 2000, anexo 7, N° 3 del 8 de enero del 2000, anexo 7; 9 del 9 de
mayo del 2000 (Gaceta N° 153 del 10 de agosto del 2000, art. 1°, que agregó el inciso 7.1.10 a la
resolución, y la N° 8 del 5 de abril de 2001, art. 7.1.10, 8.7, y anexo 7, acápite 3°), entre otras.



     La resolución N° 8-MINAE-SINAC-FONAFIFO, de las 13 horas del 5 de abril de 2001 (Gaceta N° 97
del 22 de mayo del 2001), art. 7.1.10, 8.7, y anexo 7, acápite 3° refuerzan el punto de las
afectaciones, toda vez que las prevé como cláusula voluntaria a aceptar por el co-contratante al
momento de suscribir el contrato por pago de servicios ambientales. Y por allí, tendría también
soporte, en lo aplicable, dentro de las restricciones voluntarias que en juego de la autonomía
privada puede imponer el propietario al dominio cuando lo estime oportuno. Sobre la validez
constitucional de las restricciones razonables a la propiedad forestal en pro de sus funciones
ecológicas y la protección de los recursos, cfr.: voto N° 5983-95 de la Sala Constitucional).



     El pago por servicios ambientales se enmarca en lo que ha dado en llamarse tercera generación
de incentivos forestales. La primera inicia con los incentivos fiscales de la Ley Forestal 4465 de
1969 y su desarrollo en 1979 (deducción al impuesto sobre la renta de la inversiones realizadas en
reforestación, que se ensanchó con el esquema de créditos bancarios y cooperativos subsidiados en
1982 y deducciones sobre los bienes de capital utilizados en la explotación). La segunda generación
se vincula a la etapa de incentivos con los Certificados de Abono Forestal –subsidio a las
inversiones- en sus diferentes modalidades (Ley Forestal 7032 de 1986 y 714 de 1990), eliminados
para proyectos nuevos. (Gobernando en tiempos de cambio cit., p.315-317 y MINAE, Hacia la
Sostenibilidad de los Recursos Naturales. Enero 1997, entre otros).



     Con el replanteamiento de la Ley Forestal 7575, los incentivos forestales se sistematizan en
tres categorías: a) Incentivos financieros: Pago de Servicios Ambientales, comprendido el CCB y
antes los CAFs. b) Incentivos Fiscales: las tradicionales exenciones del pago de impuestos de bienes
inmuebles y a los activos. b) Incentivos no económicos: protección contra las invasiones de
inmuebles sometidos a manejo y/o al pago de servicios ambientales (arts. 29, 30, 36; Ley Forestal.
La exención del art. 30 fue suprimida por la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria, N° 8114,
art. 22).



     Nótese que los fiscales y no económicos no implican aplicación de incentivos que realice el
FONAFIFO directamente, en los términos del artículo 49 de la Ley Forestal, como sí lo es el pago de
servicios ambientales. La expedición de certificaciones de inmuebles incluidos en el Registro de
Proyectos Forestales o que se sometan en forma voluntaria al Régimen Forestal, por ejemplo, permite
al interesado gestionar lo pertinente ante las instancias administrativas que competan (Reglamento a
la Ley Forestal; arts. 49 y 100). Es el criterio que asumió el Decreto 25501, Reglamento para la
Aplicación del Impuesto al Activo de las Empresas (art. 88 de la Ley de Impuesto sobre la Renta;
Gaceta 190 del 4 de octubre de 1996), artículo 6° in fine: la Administración Forestal del Estado
expedirá la documentación necesaria para disfrutar de los beneficios mencionados en los arts. 23 y
29 de la Ley Forestal e inscribirá en un registro a los interesados, una vez cumplidos los
requisitos que fija el Reglamento a esa Ley.



     Coincidimos, en parte, con la posición de Segura, para quien la Ley Forestal N° 7575 de 1996
"reorganiza los incentivos forestales y los agrupa en dos categorías: (1) pago de servicios
ambientales"; (2) exenciones del pago de impuestos de bienes inmuebles para el área manejada, no
pago de los impuestos a los activos y protección contra invasiones a las áreas que estén siendo
manejadas y/o sometidas al pago por servicios ambientales" (artículos 29, 30 y 36)" (Segura, O, El
sistema de pago de servicios ambientales peligra, Revista de Ciencias Ambientales N° 15, EFUNA,
2000, p. 15. En otra publicación el autor reafirma el carácter de incentivo del pago de servicios
ambientales: Implementación conjunta: un caso a nivel comunal en Costa Rica., Revista Forestal
Centroamericana, julio-set. 1999, p. 38. CATIE).



     En línea con lo expuesto, la Sala Constitucional ha atribuido el carácter de incentivo al
sistema de pago por servicios ambientales bajo la modalidad de Certificado de Protección del Bosque
(resoluciones 01404-99, 04744-99 y 2001-04501). Y un documento oficial, como es el Plan Nacional
Ambiental Eco 2005, expresa que "la principal innovación de la nueva Ley Forestal en lo que respecta
a definición de criterios para otorgar incentivos, consiste en la introducción del concepto de
servicios ambientales" y la "implementación de reformas al esquema de incentivos forestales". (El
subrayado es nuestro. Ed. Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, MINAE y
Gobierno de Costa Rica. Dic. 1996, pgs.. 38 y V. En igual sentido, Panorama Nacional. 1997.
Mideplan, 1998, pg. 268).



     Para Manso "los servicios ambientales no deben entenderse como subsidios tradicionales, sino
como un incentivo para que un mayor número de productores consideren la posibilidad de mantener y
aumentar la cobertura boscosa (Manso P., Cambio climático y fijación de carbono. La experiencia de
Costa Rica, Revista de Ciencias Ambientales N° 15, pg. 31 y 34. EFUNA, dic. 1998). Watson ubica el
Certificado de Conservación del Bosque y el Pago de Servicios Ambientales dentro de los incentivos
forestales financieros (Watson, V. et alt., Abriendo espacio para una mejor actividad forestal. CCT-
JUNAFORCA, Junta Nacional Forestal Campesina. San José, 1998, p. 61-62; 73-74). Heindrinchs lo
cataloga de "incentivo monetario" que se ofrece a los propietarios de los bosques, para compensar
los servicios ambientales que rinden (Heindrichs T., Instrumentos de financiamiento innovadores en
el sector forestal y de conservación de la naturaleza en Costa Rica, Proyecto Sectorial de la GTZ,
Eschborn, Alemania, agosto 1997, pg. 15, 12 ss).



     Alyward, B. estima que el pago de servicios ambientales instituido por la Ley Forestal de 1996
es nuevo tipo de "incentivos" (Cit. por Watson, V. et alt., ob cit., pg. 78). Otros lo califican de
"esquema sostenible de incentivos" (Desde el Bosque número 22, marzo-abril 1997, Cámara
Costarricense Forestal, pg. 5), o simplemente le denominan "incentivo" (Jiménez Elizondo, A. y Solís
Rivera V, El Pago de Servicios Ambientales como una Alternativa para el Desarrollo Rural. UICN, San
José, 2000, pg. 7. Rosa, et. alt., Valoración y pago de servicios ambientales. Las experiencias de
Costa Rica y El Salvador, en Revista Prisma N° 35, 1999, p. 9., y Política nacional forestal:
cambios en la política de incentivos, en Economía y Sociedad 1(3):97. Mejías Esquivel, R. Incentivos
para la conservación de tierras privadas en América Central. CEDARENA-C.C.T. San José, abril del
2000, pg. 14. Castro, R. y Arias, G. Costa Rica: Hacia la Sostenibilidad de los recursos forestales.
Marzo 1998. Mimeográfo. Sobre incentivos directos para la compensación por servicios ambientales en
Colombia, cfr.: Hernández Pérez, S y otros, Incentivos para la conservación y uso sostenible de la
biodiversidad, Edit. Humboldt. Colombia, WWF y otros, Bogotá, 2000, pgs.9 ss. y 40 ss. Sánchez, E.
Mecanismos financieros e instrumentos económicos para la protección ambiental en Colombia, Ed.
Fundación Friederich Ebert de Colombia. Bogotá 1993, p. 171 ss).



     Si alguna duda quedare, la despejaría el artículo 100, inciso 4°, de la Ley de Biodiversidad,
que en forma explícita califica de "incentivo" el pago de servicios ambientales.




IV.- PLAZO DE AFECTACIÓN EN LOS CONTRATOS POR PAGO DE SERVICIOS AMBIENTALES




 




IV.1) PLANTEAMIENTO



     La consulta se centra en la determinación del plazo –y con ello el de afectación- que deben
tener los contratos por concepto de servicios ambientales con fundamento en los artículos 46 y 69 de
la Ley Forestal N° 7575. Para darle respuesta, es necesario distinguir los incentivos económicos que
esa Ley reconoce. Por la forma de pago, se reagrupan en la entrega de certificados y pago en
efectivo.




 




IV.2) INCENTIVOS ECONÓMICOS CON ENTREGA DE CERTIFICADOS



     Dentro del primer género de incentivos, caracterizados por el hecho de no concretarse en la
entrega inmediata de una cantidad de dinero asignada, sino que se representan mediante certificados,
están: el Certificado de Conservación del Bosque (CCB) y los Certificados de Abono Forestal (CAF).




 




IV.2.1) CERTIFICADO DE CONSERVACIÓN DEL BOSQUE




 



     Se creó (art. 22 de la Ley Forestal) para compensar a los participantes en el programa los
servicios ambientales generados por conservar el bosque, siempre que no haya habido aprovechamiento
maderable –sostenible, se entiende- en los dos años anteriores a la solicitud del Certificado –lo
que habrá de comprobarse-, ni tampoco podrá cosecharse el bosque durante su vigencia.



     Los certificados son títulos nominativos que pueden negociarse o utilizarse para pagar
impuestos, tasas nacionales o cualquier otro tributo. La determinación de su valor, condiciones a
que debe someterse el beneficiado, y prioridad de áreas, se delega al Reglamento.



     También pueden acogerse a ese Certificado los propietarios de terrenos denudados, de aptitud
forestal, que deseen destinarlos a la regeneración natural del bosque en las áreas que, por el
estado de deterioro y las necesidades ambientales, deban convertirse al uso forestal, con base en
criterios técnicos determinados por el Ministerio del Ambiente y Energía (art.24 ibid. ).



     El contenido característico y la función que tiene este instrumento es la conservación total y
absoluta del bosque, sin permitir ningún tipo de aprovechamiento. Al parecer, por su falta de
respaldo presupuestario a largo plazo, la onerosidad que acarrea para el Estado y escasa
rentabilidad que procura a los titulares explican el hecho de aun no se ha implementado. Así debió
intuirlo el legislador que mandó al Poder Ejecutivo evaluar sus resultados en el plazo de diez años,
a partir de su vigencia, para decidir la continuación o no del otorgamiento (art. 22, pfo.4° ibid.).
Con lo cual, la operacción del incentivo no queda abierta en el tiempo.



     Como beneficios adicionales, los tenedores de estos certificados gozan del desalojo
administrativo de quienes invadan el inmueble, así como de exoneración en el pago del impuesto de
bienes inmuebles del área conservada y del impuesto a los activos (art. 22).




 




IV.2.2) CERTIFICADO DE ABONO FORESTAL




 



     Con arreglo al principio de supervivencia del derecho abolido e intangibilidad de los efectos
de los actos o contratos administrativos consumados y de preservar –hasta su vencimiento- la
eficacia de los convenios surgidos al amparo de la legislación que se deroga (Transitorio I), la Ley
Forestal respeta los Certificados de Abono Forestal en trámite de otorgamiento a la fecha de su
publicación, a expedir por el FONAFIFO (Transitorio III), así como los Certificados de Abono
Forestal (CAF) establecidos en la Ley N° 4465 del 25 de noviembre de 1969 y sus reformas, los que
mantienen vigencia hasta que el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal cuente con la
capitalización suficiente que le permita funcionar con recursos financieros propios, autorizándosele
la suscripción de certificados en un lapso de cuatro años (Transitorio IV). Durante el plazo de
transición o prórroga se crea para los beneficiarios de los incentivos fiscales un sistema mixto
porcentual de crédito y CAF hasta su fenecimiento.



     Se prorroga, por diez años posteriores a la publicación de la Ley, los CAF para reforestación
de pequeños productores, hasta diez hectáreas por agricultor cada año o, en su defecto, se abre la
posibilidad de un sistema de crédito preferencial (idem).



     Por último, se respetan los Certificados de Abono Forestal para Manejo (CAFMA) otorgados al
entrar esa Ley en vigor (Transitorio V).



     El Reglamento a la Ley Forestal desarrolla el Transitorio IV en el artículo 104, que pauta el
trámite ulterior a la aprobación del proyecto de reforestación, y en el artículo 102 estipula la
indexacción del Certificado de Abono Forestal para la reforestación, el Certificado de Conservación
del Bosque y el nuevo mecanismo de pago de servicios ambientales.




    Llegados a este punto, conviene hacer las siguientes acotaciones:



     El Certificado de Abono Forestal (CAF) es un título valor nominativo con el que puede pagarse
toda clase de impuestos, tasas o tributos, o hacerse efectivo en puestos de bolsa, a extender por el
valor de las inversiones que se determine por vía de reglamento, en un inmueble privado de aptitud
forestal, sometido al régimen forestal voluntario, para lo que debía firmarse el correspondiente
contrato con el Estado, a través del MINAE, antes MIRENEM.




    Este incentivo incluyó las modalidades de CAFA, CAFMA y CAFMA 2000 o CPB.



     El Certificado de Abono Forestal por Adelantado (CAFa) se creó en 1986 (Lry 7032, art. 83) con
el fin de favorecer a los pequeños propietarios que no tenían la necesaria capacidad económica para
establecer proyectos de reforestación o plantaciones con recursos propios, problema sin resolver por
el Certificado de Abono Forestal corriente. Permitía entregarles por adelantado, a la firma del
contrato, el cincuenta por ciento del valor del bono, previo cumplimiento de una serie de
requisitos, y estaba subordinado a la asignación del presupuesto nacional de la República que se
realizaba cada año.



     El Certificado de Abono Forestal para Manejo (CAFMA). Es un incentivo al manejo integral de
bosques, distribuido en cinco años, según porcentajes, sin equipararse necesariamente ese plazo al
de vigencia del contrato, que por regla era mayor. Compensaba al propietario los beneficios
ambientales de conservar bosque bajo manejo sostenido.



     El Certificado de Protección del Bosque (CPB) o CAFMA 2000 (Decreto N° 24007-MIRENEM-H del 28
de setiembre de 1994). Consistía en entregar diez mil colones por hectárea/año, durante los cinco
años de vigencia del contrato, a los propietarios de bosque natural, entre una y trescientas
hectáreas, que estuvieran dispuestos a no explotarlo bajo ninguna forma de producción, excepto
ecoturismo, reconociéndoseles así las diferentes funciones ambientales prestadas a la comunidad
nacional e internacional.



     Tendía a promover la protección de los bosques que por sus características físicas o ecológicas
no debían aprovecharse para la corta o extracción de productos maderables. Los beneficiarios de este
incentivo debían ceder los derechos de fijación de las emisiones de gases de efecto invernadero por
el plazo de vigencia del contrato, para su comercialización por la Oficina Gubernamental
especializada. El otorgamiento del CPB se regía por un Manual de Procedimientos Técnicos.



     El Decreto 26141-MINAE del 16 de junio de 1997 (Gaceta N° 133 del 11 de julio de 1997) fijó los
términos de ejecución en el período 1997-1998, de los contratos amparados al CAF,CAFA, CAFMA, CPB,
denominando su cobertura o financiamiento con la expresión de "pago de servicios ambientales". Sea
que en ese año la figura operó como especie de híbrido. Los términos de ejución englobaban: la
asignación del Estado para el apoyo de los programa, monto máximo a pagar por hectárea, área
prioritaria, giros al FONAFIFO del Presupuesto Nacional, etc.



     Sin embargo, con prescindencia de la condición prevista en el Transitorio IV de la Ley Forestal
7575 (que FONAFIFO "cuente con capitalización suficiente, que le permita funcionar en forma
permanente, con las rentas de su patrimonio") en el convenio suscrito el 9 de junio de 1997 por
representantes del sector forestal privado y los Ministros de Hacienda y Ambiente se acordó eliminar
a partir del año 1998 el aporte de incentivos forestales en las modalidades CAF, CAFA, CAFMA y CPB,
con cargo al presupuesto nacional, haciéndose la reserva sólo para atender los compromisos de pago
de los anteriores proyectos vigentes. Vid considerando 7° del Decreto N° 26141-MINAE del 16 de junio
de 1997 (Gaceta 133 del 11 de julio de 1997), normativa que fijó las reglas de aplicación del CAF
para la reforestación, CAFMA y CPB en los años 1997-98.



     En este sentido, en la discusión parlamentaria del Proyecto de la Ley Forestal se comentó que:
"el FONAFIFO nace como una figura para sustituir los CAFS, para sustituir el dinero regalado..."
(folio 3584).



     Nótese que el Decreto N° 29763-MP del 21 de agosto del 2001, a fin de agilizar la ejecución de
las partidas presupuestarias, autorizó el empleo de un instrumento de contabilidad presupuestaria:
las notas de cargo para "registrar pagos por concepto del servicio de la deuda pública y
transferencias de ejecución particular", como es el caso de "los Certificados de Abono Forestal,
previa existencia de la reserva de los créditos respectiva" (modificación al artículo 38 del Decreto
N° 26402-H del 6 de octubre de 1997).




 




IV.3) SERVICIOS AMBIENTALES PAGADEROS CON DINERO EFECTIVO, o cheque certificado (arts. 46-69)




 



     De otro lado, están los servicios ambientales que se remuneran con dinero en efectivo,
artículos 46 y 69 de la Ley Forestal. El primero atribuye al FONAFIFO la función de financiar a
pequeños y medianos productores, "mediante créditos u otros mecanismos de fomento el manejo del
bosque, intervenido o no, los procesos de forestación, reforestación, viveros forestales, sistemas
agroforestales, recuperación de áreas denudadas y los cambios tecnológicos en aprovechamiento e
industrialización de recursos forestales". Al tiempo que le encarga la misión de captar
"financiamiento para el pago de los servicios ambientales que brindan los bosques, las plantaciones
forestales y otras actividades necesarias para fortalecer el desarrollo del sector de recursos
naturales, que se establecerán en el reglamento a la ley". (Sobre la promoción de actividades a
pequeños o medianos productores y a todo el sector, vid. folios 3583-3585, entre otros, del
expediente legislativo. Con relación a los sistemas agroforestales, cfr.: El manejo de las
plantaciones forestales y sistemas agroforestales. ECAG Informa N° 18, oct.-nov. 2001. Revista
Oficial de la Escuela Centroamericana de Ganadería, p. 13 ).



     El segundo, en su redacción inicial, señalaba que del monto recaudado por el impuesto selectivo
de consumo de los combustibles y otros hidrocarburos, se destinará un tercio anual "a los programas
de compensación a los propietarios de bosques y plantaciones forestales, por los servicios
ambientales de mitigación de las emisiones de gases con efecto invernadero y por la protección y
desarrollo de la biodiversidad, que generan las actividades de protección, conservación y manejo de
bosques naturales y plantaciones forestales. Estos programas serán promovidos por el Ministerio del
Ambiente y Energía". Norma tácitamente modificada, en lo que hace al impuesto y porcentaje para el
pago de servicios ambientales, por la Ley 8114, artículo 5, que destina a ese concepto un tres coma
cinco por ciento de los ingresos provenientes de la recaudación del impuesto único sobre los
combustibles, según se dijo.



     En suma, entre los recursos frescos a captar por el FONAFIFO están: los provenientes del
impuesto único a los combustibles, dineros obtenidos de la venta internacional de servicios de
mitigación de gases de efecto invernadero o proyectos de implementación conjunta, conversión de la
deuda externa, el pago de servicios ambientales por medio de instituciones públicas nacionales o
extranjeras, etc. (art. 47 ibid.).



     Ha de observarse –como ya se apuntó- que con el pago de servicios ambientales se pueden
beneficiar los propietarios que realicen no sólo actividades de conservación en sentido estricto o
regeneración natural de terrenos de aptitud forestal denudados que sea necesario recuperar, sino
también de protección, manejo sostenible y reforestación o establecimiento de plantaciones
forestales. El artículo 69 de cita alude a los servicios ambientales "que generen las actividades de
protección, conservación y manejo de bosques naturales y plantaciones forestales"; el 23 idem a
beneficios o servicios ambientales obtenidos del manejo de bosques naturales; el 1° ibid. a la
función esencial y prioritaria del Estado velar por la protección, aprovechamiento, conservación y
fomento de los recursos forestales del país, en concordancia con el principio de uso racional y
sostenible. Volveremos sobre esta cuestión en los puntos V.1.3 y VI.1.1).



     En punto al manejo, se ha hecho la observación de que "En tiempos pasados muy a menudo se
entendió bajo manejo solamente producción y aprovechamiento de madera; sin embargo, el manejo se
refiere más bien a todos los usos posibles del recurso forestal, como por ejemplo: el ecoturismo, la
fijación del CO2, la calidad de agua, la protección para la erosión, etc. Estos servicios fueron
reconocidos en la nueva Ley Forestal..." (Desde el Bosque N° 13, penúlt. pg.).




 




V.- PROBLEMA DE FIJACIÓN DEL PLAZO




V.1) DISTINCIÓN DE INCENTIVOS (CCB, CAF y PSA: modalidades)




 



     En cuanto al plazo, debe diferenciarse los mecanismos de incentivación el Certificado de
Conservación del Bosque (CCB), el Certificado de Abono Forestal, con sus diversos matices, y las
modalidades del Pago por Servicios Ambientales, en sentido estricto.




 




V.1.1) CERTIFICADO DE CONSERVACIÓN DEL BOSQUE



     El plazo de los Certificados de Conservación del Bosque, no ofrece ninguna dificultad. Lo
aclara la propia Ley Forestal, cuando enuncia que la solicitud del certificado tiene como propósito
"retribuir al propietario o poseedor, por los servicios ambientales generados por al conservar su
bosque, mientras no haya existido aprovechamiento maderable en los dos años anteriores a la
solicitud del certificado ni durante su vigencia la cual no podrá ser inferior a veinte años (...).
Este beneficio deberá inscribirse en el Registro Público como afectación a la propiedad por el plazo
prorrogable que determine el reglamento respectivo" (art. 22, sic.).



     En su recta interpretación, la ambigua frase final equivale a decir: por el plazo que determine
el reglamento respectivo, el cual será prorrogable. La manera en que se recoge en el artículo actual
compendia la expresión más diáfana que empleaba el Proyecto: "Deberá inscribirse en el Registro
Público como afectación a la propiedad dicho beneficio por el plazo que determine el reglamento
respectivo, pudiendo prorrogarse" (expediente legislativo, folios 2755-2756).



     Lo mismo los beneficios por regeneración voluntaria de bosques "serán inscritos en el Registro
como una afectación a la propiedad, por el plazo que determine el contrato respectivo"; período que
"no podrá ser inferior a veinte años" (art. 24 ibid. Vid. sobre el tema, expediente legislativo, fs.
3546-3550; 3611).



     Para el Certificado de Conservación del Bosque la Ley fija un tope mínimo de veinte años, que
la norma reglamentaria no podrá rebasar en su desarrollo; mas no un plazo máximo, el que en todo
caso ha de ser razonable. Esto se complementa con la delegación que hace el propio numeral 22,
párrafo 3°, para que se especifique por reglamento: el valor de los certificados, las condiciones a
que ha de someterse el propietario beneficiado con ellos –comprensivas del plazo- y la prioridad de
las áreas a   incentivar.



     Así, uno de los principales artífices del nuevo instituto, el exdiputado Trejos, durante el
debate del Proyecto de Ley en la Comisión de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales, indicó que
vía reglamentaria habría de detallarse el plazo en que permanecería el bosque intocado (Acta N° 81;
expediente legislativo, folio 3544).



     En la Comisión de Asuntos Agropecuarios del Parlamento, el otrora diputado Solís Fallas propuso
extender a quince años antes el lapso que debía respetarse antes de recibir el Certificado de
Conservación del Bosque, y a quince años después de haberlo recibido, manteniendo el bosque
inalterado, "sin tocar", "sin explotación maderera". Sin embargo, este margen anterior y posterior
fue modificado en la forma que al final se aprobó, en razón de que encarecía el beneficio, en sí
exiguo, y no lo hacía atractivo, sino inefectivo, pues el factor tiempo era básico (expediente
legislativo, fs. 3610 a 3623).




 




V.1.2) CERTIFICADO DE ABONO FORESTAL



     Para el Certificado de Abono Forestal y Pago de Servicios Ambientales que contemplan los
artículos 46 y 69 de la Ley Forestal vigente, N° 7575, no previó ésta un plazo expreso. Vacío que
vienen a llenar los Decretos de ejecución promulgados.



     Acerca del Certificado de Abono Forestal (CAF), la Ley Forestal 7174, artículo 82, acogiendo
los términos de la Ley 7032, con posibilidad de emitirlo por adelantado (arts. 83), es omisa en
cuanto al plazo de los contratos. Igual su Reglamento, Decreto N° 19886-MIRENEM del 27 de agosto de
1990 (Gaceta N° 173 del 13 de setiembre de 1990), que sólo dispuso, en el artículo 110, reformado
por el Decreto 20618 (Gaceta del 2 de setiembre de 1991), los porcentajes en que se desembolsaría el
monto del CAF durante los primeros cinco años para plantaciones forestales, y diez años para los
proyectos de regeneración natural (art. 132).



     Lo mismo hace el Decreto 26141 (Gaceta N° 133 del 11 de julio de 1997), artículo 5°, cuando
faculta al FONAFIFO a emitir los Certificados de Abono Forestal en sus diferentes categorías para el
año 1997: "El pago de los servicios ambientales a través de los Certificados de Abono Forestal,
deberá ser diferido en cinco años de acuerdo con los términos establecidos en cada contrato, y según
lo establecen los decretos ejecutivos N° 20618-MIRENEM para la modalidad CAF y CAFA y N°
23101-MIRENEM para la modalidad CAFMA. En el caso del CPB se acatará lo dispuesto en el decreto
Ejecutivo N° 24841-MINAE-H" (art. 5°).



     En lo que interesa, este último prescribe: "El otorgamiento del CAF, en la modalidad de manejo
del bosque natural (CAFMA), se distribuirá un 20% para cada año en un plazo de cinco años". Ha de
recordarse que en el primer año el Pago de Servicios Ambientales inició empleando el modelo de los
CAFs. Para implementar el nuevo mecanismo de pago de servicios ambientales, en 1998 el Ministerio de
Hacienda autorizó el traslado de fondos al FONAFIFO.



     Por Decreto N° 26975 MINAE del 17 de abril de 1998 (Gaceta N° 100 del 26 de mayo de 1998) se
adicionó un tercer párrafo al artículo 104 del Reglamento a la Ley Forestal, definiendo los plazos
de los contratos apegados a su Transitorio IV y al Decreto N° 26141-MINAE, así como el de la
afectación registral del inmueble, que debe tramitar FONAFIFO ante el Registro Público de la
Propiedad, "por pago de Servicios Ambientales". Para el CPB será de cinco años, a partir de la
suscripción, y para el CAFA, CAFMA y CAF, el "plazo que cada contrato establezca, según el plan de
manejo correspondiente".



     Luego, son estos los plazos que rigen la aplicación de los incentivos regulados en el
Transitorio IV de la Ley 7575 y sus afectaciones registrales.



     Por resolución N° 947-MINAE-SINAC-FONAFIFO, de 14 horas del 12 de agosto de 1996 (Gaceta del 12
de setiembre de 1997), se aprobó un "Manual de Procedimientos para el Pago de Servicios Ambientales
mediante Certificados de Abono Forestal".




 




V.2) PAGO DE SERVICIOS AMBIENTALES EN EFECTIVO –o cheque certificado- (arts. 46 y 69; Ley 7575)




 



     Respecto al Pago de Servicios Ambientales en dinero efectivo que se cubren con el impuesto
único a los combustibles e hidrocarburos, artículos 46 y 69 de la Ley Forestal, el último con la
modificación tácita hecha por el Ley 8114, art. 5°, se recalca el distingo que el último hace entre
los servicios ambientales que proveen las actividades de protección, conservación, manejo de bosques
naturales y plantaciones forestales o reforestación.



     El plazo de los contratos y afectación de los inmuebles lo determinan las normas que se
transcriben a continuación, subrayando la actividad:



 A) Decreto N° 26977-MINAE del 20 de abril de 1998 (Gaceta N° 100 del 26 de mayo de 1998). "Artículo
6°.- Los plazos de vigencia, la respectiva afectación del inmueble en el Registro Público y las
cesiones de derechos por fijación de carbono que se establezcan en los contratos forestales, serán
los siguientes: para proyectos de manejo de bosque de diez años, para proyectos de reforestación un
plazo igual al de la cosecha de la especie siempre que este no exceda de quince años, en cuyo caso
este sería el plazo de vigencia, en proyectos de reforestación ya establecidos y proyectos de
protección, en cinco años".



 B) Decreto N° 27831-MINAE del 23 de febrero de 1999 (Gaceta N° 87 del 6 de mayo de 1999). "Artículo
7°.- Los plazos de vigencia, la respectiva afectación del inmueble en el Registro Público y las
cesiones de derechos por servicios ambientales generados que se establezcan en los contratos según
el artículo 3 inciso k de la Ley Forestal 7575, serán los siguientes:



 a) Para planes de manejo de reforestación un plazo igual al tiempo de cosecha de la especie siempre
que esta no exceda de quince años, en cuyo caso este sería el plazo de vigencia.




b) Para planes de manejo de áreas boscosas, diez años.




c) Para planes de manejo de protección del bosque, cinco años.



 d) Para los planes de manejo correspondientes a plantaciones establecidos con recursos propios, en
cinco años".




 



 C) Decreto 28610-MINAE del 31 de marzo del 2000 (Alcance N° 32 a la Gaceta N° 95 del 18 de mayo del
2000). "Artículo 7°.- Los plazos de vigencia, la respectiva afectación del inmueble en el Registro
Público y las cesiones de derechos por los servicios ambientales generados que se establezcan en los
contratos forestales según el artículo 3 inciso k de la Ley Forestal N° 7575, serán los siguientes:



 a) Para planes de manejo de reforestación un plazo igual al tiempo de cosecha de la especie siempre
que esta no exceda de quince años, en cuyo caso este sería el plazo de vigencia.




b) Para los planes de manejo de protección del bosque, cinco años".



     El trámite se regló en el "Manual de Procedimientos para el Pago de Servicios Ambientales por
resoluciones números 323- MINAE-SINAC-FONAFIFO, de las 15 horas del 24 de mayo de 1998 (Gaceta N° 91
del 13 de mayo de 1998), 042-MINAE-SINAC-FONAFIFO, de las 14 horas del 30 de abril de 1999 (Gaceta
N° 115 del 15 de junio de 1999), la N° 3-MINAE-SINAC-FONAFIFO de 13 horas del 10 de febrero del 2000
(Gaceta 57 del 21 de marzo del 2000) y N° 9 MINAE-SINAC-FONAFIFO, de las 10 horas del 9 de mayo del
2000 (Gaceta N° 153 del 10 de agosto del 2000).



     En síntesis, el plazo de los Certificados de Conservación del Bosque es de veinte años. La
vigencia de los contratos de Certificados de Abono Forestal basados en el Transitorio IV de la Ley
Forestal y los de Pago por Servicios Ambientales con fundamento en los artículos 46 y 69 de esa Ley
es de cinco años para protección del bosque, diez años para manejo de bosque y para los proyectos de
reforestación el plazo de la cosecha según la especie establecida en el plan de manejo, hasta un
máximo de quince años.




 




VI) OBJECIONES DEL REGISTRO PÚBLICO




 



     En lo tocante al plazo de los contratos por servicios ambientales, el Director a. i. del
Registro Público de Bienes Inmuebles se remite a las consideraciones contenidas en la respuesta al
Director Ejecutivo y Asesor Legal del FONAFIFO, Oficio N° DRP-374-99. A la vez, aclara que no hubo
impugnación del acto de calificación registral.



     Esta, asevera, es el mecanismo comprobatorio de que los actos y contratos presentados para su
inscripción cumplen los     requisitos de forma y fondo exigidos al efecto; función en la que el
Registrador está sujeto al principio o bloque de legalidad y ha de acatar toda disposición del
ordenamiento, escrita o no escrita, general o especial, sin limitarse a examinar el documento
únicamente bajo el prisma de su Ley y Reglamento.



     La misma Procuraduría, agrega, en el dictamen C-189-97, que cita el C-134-91 y C-116-92,
confirmó la jurisdicción especial que ostenta el Registro Público en los trámites de recepción,
calificación e inscripción, y que no es de su competencia verter parecer sobre los alcances de
normas relativas a la calificación de documentos sujetos a inscripción en el Registro.



     Objeta el hecho de que mediante Decretos el MINAE (Poder Ejecutivo) autorizara a los
arrendatarios, quienes no son legítimos propietarios, a celebrar contratos por servicios ambientales
e imponer limitaciones al dominio de inmuebles, y el hecho de que en algún caso el arrendatario de
una porción haya impuesto restricciones a la totalidad de la finca.



     Con relación al trámite que se sigue a la calificación y su apego al bloque de legalidad, no
hay reparo, siempre que medie una correcta interpretación de las normas y principios que lo
integran, lo que no ocurre en la especie.



     Sí nos detenemos en los aspectos restantes: la objeción al plazo de los contratos por servicios
ambientales y la competencia de la Procuraduría General de la República para pronunciarse en materia
registral y otras objeciones.




 



 VI.1) OBJECIÓN AL PLAZO DE LOS CONTRATOS POR SERVICIOS AMBIENTALES Y DE AFECTACIÓN DE INMUEBLES EN
EL REGISTRO




 



     En el mencionado Oficio DRP-374-99, el Registro Público de la Propiedad Inmueble sostiene, en
esencia, que con apoyo en el principio de legalidad fundamento rector de la actividad registral, y
los artículos 22 y 24 de la Ley Forestal, no le es dable inscribir afectaciones o limitaciones a las
propiedades por pago de servicios ambientales que tengan un período de vigencia inferior a los
veinte años.



     En su criterio, los Decretos (N° 26141-H-MINAE, 26429-MINAE, 26975-MINAE, 26977-MINAE) y
Resoluciones Administrativas (N° 323-98 y 007-99) dictados, que fijan plazos menores (de 5, 10 o 15
años), contravienen esas normas, las que no pueden modificar.



     En abono de su tesis, invoca también el artículo 6°, inciso d), del Convenio Regional para el
Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones
Forestales.



     Añade que el Código Notarial, artículos 7 y 126, inciso d), prohiben al notario público
autorizar actos y contratos contrarios a la ley, o actuaciones que requieran de autorización previa
para ejecutarlas u otro requisito que impida inscribirlos en los registros públicos, bajo sanción de
nulidad absoluta e ineficacia.



     Finalmente, cuestiona la legalidad de cobrar a los beneficiarios los costos de tramitación de
las limitaciones y otros asuntos del  Registro Público, así como el 0.75% del monto total del
proyecto, para la inscripción de las afectaciones aludidas, que establecen las Resoluciones
Administrativas N° 323-98, punto 8.6, y 07-99, punto 8.5. Cobro que, a su opinión, infringe el
artículo 49 de la Ley Forestal, que declara tales inscripciones exentas de dicho pago.



     Soslayando el aspecto marginal recién descrito, el meollo del asunto radica en la
interpretación que se hace del plazo de los contratos por servicios ambientales, el cual para el
Registro no puede ser menor de veinte años.




    Empero, la tesis que se esgrime no es atendible, por lo siguiente:




 




VI.1.1) MODALIDADES DE SERVICIOS AMBIENTALES



     Es incorrecto reconducir todos los servicios ambientales al Certificado de Conservación del
Bosque, para aplicarles el plazo mínimo que han de tener los contratos y, con ello, el de afectación
del inmueble, pues esa es sólo una de las modalidades.



     Lo revela, como vimos líneas atrás, el artículo 69 de la Ley Forestal N° 7575 de 1996, al
disponer que los servicios ambientales pueden generarse de las "actividades de protección,
conservación y manejo de bosques naturales y plantaciones forestales". Con cimiento en esa Ley sí
procede "el pago de servicios ambientales para el manejo, conservación de bosques y reforestación"
(PNUD-ONF-COSEFORMA-CATIE: Manejo Forestal y Conservación de Bosques en Costa Rica. San José, agosto
del 2001, pg. 29). En otras palabras, el sistema de Pago por Servicios Ambientales que introduce la
Ley 7575 compensa a los dueños de los recursos, los beneficios ambientales generados a la sociedad
costarricense y comunidad internacional por las actividades forestales de protección o conservación,
manejo de bosque y establecimiento de plantaciones forestales o reforestación.



     Se reitera que en cuanto a incentivos, el Pago por Servicios Ambientales sustituye el esquema
de subsidios que tuvieron las actividades de reforestación, protección (CPB) y manejo de bosque
(CAFMA) hasta 1995, sufragados con el presupuesto nacional.



     En estos casos, el destino a la protección, manejo y reforestación no hace perder la condición
de bosques o plantaciones forestales ni, por ende, de proveedores de los servicios ambientales, a
las áreas de ecosistemas boscosos o terrenos con especies arbóreas que se acomodan a la definición
legal (Ley Forestal, art. 3 d y f). No deben desconocerse esos atributos o funciones, mientras
subsistan, en el manejo, por ejemplo, ante la perspectiva de un aprovechamiento selectivo y
sostenible del recurso, que asegure la permanencia de la cobertura forestal.



     Así se reconoce en una reciente publicación: "Donde hay manejo forestal sigue habiendo bosque,
pues no hay cambio de uso del suelo; se consideran experiencias positivas aquellas en las cuales,
después del aprovechamiento, el bosque mantiene las funciones ecológicas y los servicios
ambientales" (PNUD-ONF- COSEFORMA-CATIE: Manejo Forestal y Conservación de Bosques en Costa Rica.
San José, agosto del 2001, pg. 20).



     Según la "opinión de los expertos" -prosigue- se llegó a la conclusión de que si se aplica el
marco normativo actual y "si el manejo se ejecuta correctamente, es posible mantener las funciones
ecológicas del bosque y la generación de los servicios ambientales". Entre estos: conservación de la
biodiversidad, producción de agua, generación de energía, fijación y almacenamiento de carbono, etc.
De las últimas, afirma que si bien los bosques manejados cumplen las funciones de retención de
carbono, teniendo en cuenta que el carbono fijado es el que puede fijar un área boscosa durante
cierto período, medible por el crecimiento de la biomasa, "los valores de fijación pueden llegar a
ser superiores que en los bosques primarios no manejados, pues estos suelen tener crecimientos
anuales inferiores "(Idem, pgs vi, 10, 19 y 37). Sobre la protección de la biodiversidad se dice que
su fuente primaria son los bosques de protección y que "dada la imposibilidad real de proteger más
del 10% de los bosques tropicales actuales, el manejo sostenible representa una alternativa viable
para conservar las áreas productivas en forma indefinida, sin comprometer los servicios ecológicos
que brindan los bosques inalterados" (pgs. 12-13).



     Para el manejo de bosques en Costa Rica se ha utilizado el sistema silvicultural policíclico,
que tiene por objetivo "resguardar la sostenibilidad, definiendo los ciclos de corta en función de
las cosechas futuras y del mantenimiento de los servicios ambientales del bosque" (p. 11).



     En el manejo –sujeto a control o fiscalización periódicos- hay incorporación de árboles
seleccionados posteriores a la corta, para reponer los que se aprovechan, con un efecto benéfico en
la generación de servicios ambientales; mitigación de gases con efecto invernadero, por ejemplo.
(Sobre el manejo forestal, cfr.: arts. 3 inc. e y 20 de la Ley Forestal; 14 ss y 89 del Reglamento.
De los aprovechamientos forestales, proyectos de reforestación y regeneración natural con
incentivos, vid. art. 89 del mismo Reglamento, en relación con el 48, entre otros). La
reforestación, se anotó, es una actividad ampliamente incentivada en nuestro ordenamiento, el que
también tutela la protección. Y al FONAFIFO se le autoriza para recibir y administrar recursos
dirigidos al fomento y desarrollo de la actividad forestal.



     Sobre la conservación, manejo adecuado y establecimiento de plantaciones forestales como
actividades proveedoras del Pago de Servicios Ambientales en la Ley Forestal, cfr., entre otros:,
cfr.: Manso, P., ob. cit., p. 31. Idem, Chacón, C. M., Fijación de carbono como servicio ambiental
comercializable a la luz del derecho ambiental internacional, pgs. 37, 49, EFUNA, dic. 1998. Segura,
O, El sistema de pago de servicios ambientales peligra, Revista de Ciencias Ambientales N° 18, p.
19. EFUNA, 2000. Idem, Otárola, M. y otros, Sistema de compensación de servicios ambientales para
los robledales de la Cordillera de Talamanca, 18, p. 38. Panorama Nacional 1997 cit., p. 267. Estado
de la Nación N° 4, p. 22, entre otros.




 



 VI.1.2) DISTINCIÓN ENTRE EL CERTIFICADO DE CONSERVACIÓN DEL BOSQUE Y LOS SERVICIOS AMBIENTALES DE
LOS ARTS. 46 y 69; LEY FORESTAL




 



     Por lo demás, el Certificado de Conservación del Bosque es un título valor que se otorga para
la conservación del bosque y la regeneración de terrenos de aptitud forestal denudados, con
financiamiento del presupuesto nacional.



     Entretanto, el Pago de Servicios Ambientales a que se refieren los artículos 46 y 69 Ley
Forestal se solventa a través de dinero en efectivo (o cheque certificado), cuyas fuentes de
financiamiento provienen del impuesto único a los combustibles (Ley 8114, art. 5°), transferidos por
el Ministerio de Hacienda, y los recursos captados por el FONAFIFO, en especial con la venta
nacional e internacional de servicios ambientales. Se destinan a retribuir los servicios que generan
las actividades de protección o conservación, manejo de bosques naturales y plantaciones forestales
o reforestación.




 




VI.1.3) VARIABILIDAD DE PLAZOS




 



     A la diversa modalidad de servicios ambientales se conecta la de los plazos, que han de ser
razonables y tener la necesaria justificación a fin de que no resulten arbitrarios.



     El plazo no menor a los veinte años, se dijo, rige para el Certificado de Conservación del
Bosque (CCB), bosques dedicados a la estricta conservación, bajo las condiciones estatuidas en la
Ley Forestal. Pero no es aplicable como mecanismo global a todas las modalidades, cual si la
reforestación, manejo de bosque natural o los ciclos de aprovechamiento o cosecha, se hiciesen
siempre a intervalos de veinte años.



     Lo propio es que se dé un trato diferenciado para las áreas de protección o conservación,
plantaciones forestales y manejo sostenible de bosque, atendiendo criterios técnicos. En el
Reglamento para la Aplicación del Impuesto al Activo de las Empresas, artículo 6°, por ejemplo, se
dispuso que los beneficios derivados del Certificado de Conservación del Bosque (CCB) o de la
regeneración voluntaria de bosques en terrenos de aptitud forestal denudados, debían inscribirse en
el Registro Público como afectación a la propiedad por el plazo (prorrogable) a determinar por el
respectivo Reglamento, que no podía "ser inferior a veinte años" (ver art. 88 de la Ley del Impuesto
sobre la Renta; Decreto N° 25501-H del 17 de setiembre de 1996. Gaceta N°190 del 4 de octubre de
1996, en relación con los arts. 22 y 24 de la Ley Forestal). En cambio para los beneficios del
artículo 29, inciso c), ibídem, las exenciones sobre las áreas reforestadas, se hacen- "durante el
período de plantación, crecimiento y raleas", que se considera preoperativo.



     Con la intención de esclarecer aún más el plazo de vigencia de los contratos por servicios
ambientales y de su afectación en el Registro, hay incluso en trámite un proyecto de ley, ya
dictaminado (expediente legislativo N° 13.447). Anexa dos párrafos, tercero y cuarto, al artículo 49
de la Ley Forestal, que dicen: "Las afectaciones a la propiedad a que hace referencia el párrafo
anterior relativas a incentivos o al pago de servicios ambientales realizados por el FONAFIFO,
recaerán solamente en aquellas áreas de la finca o inmuebles donde se ejecute el proyecto. El plazo
de vigencia de las afectaciones será el que establezca el FONAFIFO en los contratos que al efecto
suscriba con los beneficiarios u organizaciones, según cada tipo de incentivo, siendo el plazo
máximo de afectación de hasta quince años.



     "Los trámites quedan exentos de la presentación de los recibos, constancias municipales o
certificaciones del pago sobre bienes inmuebles o cualquier tributo municipal. Esta norma será
aplicable a las afectaciones presentadas al amparo de los decretos ejecutivos 26141-H-MINAE y
26977-MINAE".



     No es cierto entonces que la fijación de plazos menores a los veinte años por norma
reglamentaria infrinja los artículos 22 y 24 de la Ley Forestal. Sólo lo sería si dispusieran tal
cosa respecto del Certificado de Conservación del Bosque, lo que no ocurre. Para las demás
modalidades, el Poder Ejecutivo puede fijar otros plazos razonables que tenga por convenientes.



     Para el Certificado de Conservación del Bosque es inequívoca la voluntad del legislador de
dejar al Poder Ejecutivo la concreción de los plazos. Se infiere del artículo 22 de la Ley Forestal,
cuando ordena que su vigencia "no podrá ser inferior a veinte años" y que las condiciones de los
Certificados, incluido el plazo, "serán determinados en el reglamento". Esto significa que el Poder
Ejecutivo es el encargado de precisar reglamentariamente los plazos, respetando el tope mínimo. En
la regeneración voluntaria de bosques, el plazo de afectación de la propiedad es el que determine el
contrato, con base en las normas reglamentarias dictadas, sin que pueda ser inferior a veinte años
(art. 24 ibid).



     Igualmente se encomienda al Poder Ejecutivo la reglamentación de la Ley Forestal, en el
artículo 74, y el artículo 6°, inciso r), ibid. dispone que es del resorte de la Administración
Forestal del Estado "cualquier otra competencia que, sin estar expresamente señalada, sea necesaria
para cumplir con las funciones encomendadas". Una delegación reglamentaria parecida hay en el art.
46, ibid., cuando prevé que el FONAFIFO "captará financiamiento para el pago de los servicios
ambientales que brindan los bosques, las plantaciones forestales y otras actividades necesarias para
fortalecer el desarrollo del sector de recursos naturales, que se establecerán en el reglamento de
esta ley". El pago de servicios ambientales está en pie de igualdad con esas otras actividades que
se establecerán por vía de reglamento, comprendiendo la determinación de plazos contractuales como
requisito esencial de ejecución.



     Por consiguiente, al no fijar la Ley Forestal los plazos de los contratos para las modalidades
de servicios ambientales distintas del Certificado de Conservación del Bosque, aspecto medular para
su ejecución, es susceptible de desarrollo por Decreto Ejecutivo o norma reglamentaria (vid punto
V.1.3). Asegura el cumplimiento de los fines propuestos por el legislador, sin contradecir el
contenido y espíritu de la ley habilitante, ni alterar en forma arbitraria la escala jerárquica.




 




VI.2) COMPETENCIA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA PARA PRONUNCIARSE EN MATERIA REGISTRAL




 



     El artículo 5° de nuestra Ley Orgánica, N° 6815 de 27 de setiembre de 1982, excluye de los
asuntos consultables los propios de los órganos administrativos que tienen una jurisdicción especial
establecida por ley; supuesto en que se hallan los pendientes de resolver ante sus diversas
instancias, pues por vía de un dictamen obligatorio ejerceríamos, de manera indirecta, funciones de
administración activa, lo que no procede.



     Aun cuando esa doctrina es aplicable a la calificación y trámite de inscripción de documentos
registrales, deben aclararse los aspectos que siguen para obviar indebidas deducciones. En primer
lugar, de acuerdo con dicha Ley Orgánica (art. 1°), la Procuraduría General de la República es
órgano superior consultivo de la Administración Pública, con la obligatoriedad de acatamiento que le
atribuye el art. 2°, y el carácter de jurisprudencia administrativa que tienen sus criterios. Dentro
de sus facultades está la de emitir dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, sobre
cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado y los demás organismos públicos (art. 3°, inc. b).



     Conforme a la Ley General de la Administración Pública, la Administración está sujeta a todas
las normas escritas y no escritas de Derecho Administrativo, sin poder derogarlas ni desaplicarlas
en casos concretos (art. 13). Las normas no escritas, como la jurisprudencia y los principios
generales de derecho, sirven para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del
ordenamiento escrito, con el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan (artículo
7°.1).



     Como dijimos en el dictamen C-128-99 (pgs. 22-23), siguiendo otro precedente, la función
calificadora es "un mecanismo depurador, tamiz o filtro por medio del cual se cotejan los requisitos
normativos que el documento debe tener con los asientos registrales, con el fin de descubrir, a
priori, los defectos que impiden la inscripción del documento, en virtud del principio de
legalidad". Es un "examen, censura o comprobación que de la legalidad de los títulos presentados
debe hacer el Registrador antes de proceder a la inscripción, con la facultad de suspender o denegar
los que no están a derecho, con el objeto de que a los libros del Registro solamente tengan acceso
los títulos válidos y perfectos". (Sala Primera de la Corte N° 100 de 16,45 hrs. del 17 de diciembre
de 1980).



     Ese examen previo de legalidad de los títulos está sujeto al "bloque de legalidad, que implica
el respeto y observación de toda la normativa general, escrita y no escrita" (Tribunal Superior
Contencioso Administrativo, resolución 2770-94). Para calificar los documentos, el funcionario
asignado se atendrá a lo que resulte del título y a toda información que conste en el Registro
(arts. 3 y 27 de la Ley de Inscripción de Documentos en el Registro Público y 32 del actual
Reglamento del Registro Público).



     De donde se infiere que la interpretación de normas jurídicas –sustantivas en este caso- que
deben aplicarse en la calificación e inscripción de documentos registrales forma parte de la materia
consultiva a cargo de la Procuraduría. Sí ésta inhibida para asumir o suplantar al Registro en la
calificación o inscripción de un documento concreto, o indicarle la forma en que debe hacerlo. Mas
no para delimitar en abstracto y de manera genérica, los alcances que tienen las normas, de la Ley
Forestal en la especie, que el Registro ha de aplicar en el trámite de calificación puntual de los
documentos, y así lo ha hecho, entre otros en los dictámenes C-200-92, C-128-99. De oficio, se hacen
estas aclaraciones al dictamen C-189-97 y a los que el mismo cita.




 




VI. 2. 3) OTROS REPAROS



     A mayor abundamiento, se comentan en breve los otros reparos del Registro Público en el Oficio
DRP-374-99: las limitaciones al dominio impuestas por el arrendatario, el engarce con el Convenio
Regional para el Manejo Forestal, las prohibiciones del Código Notarial y lo referente al cobro de
los costos de tramitación a los beneficiarios.




a) LIMITACIONES AL DOMINIO IMPUESTAS POR EL ARRENDATARIO



        Acerca del reproche sobre la imposición de limitaciones a la propiedad por los
arrendatarios, con motivo de contratos por servicios ambientales, ha de tenerse en cuenta que el
establecimiento de limitaciones incumbe al propietario; los derechos de transformación son
inherentes al dominio, y que puede constituir derechos reales quien tenga inscrito su Derecho en el
Registro o lo adquiera en el instrumento de su constitución (arts. 266, 292 y 452 del Código Civil).



     "Frente a los derechos que puedan derivarse de un contrato de arrendamiento priva el derecho de
propiedad", sin ser factible "limitar irrestrictamente el derecho de transformación" (Sala
Constitucional, voto 3617-94).



     Por virtud de la propiedad, el dueño tiene el derecho de usar, gozar y disponer del bien de
manera absoluta y exclusiva. "Atributos que –como ha dicho la Sala Primera- están rehusados a las
demás personas", salvedad hecha de las limitaciones que resultan de la función social, interés
colectivo, impuestas por ley, o de la voluntad del propietario, a su libre arbitrio (Sala Primera de
la Corte, sentencia N° 87 de 15,20 hrs. del 5 de diciembre de 1986). En otra sentencia, la N° 86 de
10,15 hrs. del 20 de diciembre de 1985, la misma Sala se pronunció contra la limitación ad perpetuam
del disfrute pleno del derecho de propiedad por medio de cláusulas de un contrato de arrendamiento.
De todas suertes, las limitaciones a la propiedad deben ser temporales; no superiores a noventa y
nueve años (art. 269; Código Civil.



     El artículo 89 del Reglamento a la Ley Forestal, reformado por los Decretos 27694-MINAE del 13
de enero y 27925-MINAE del 30 de abril, ambos de 1999, autoriza a realizar proyectos de pago de
servicios ambientales, con o sin incentivos fiscales y no económicos, en terrenos de dominio privado
inscritos, o sujetos a posesión. En los contratos de arrendamiento de fincas inscritas debe
demostrarse la inscripción del arrendamiento en el Registro Público, con certificación registral o
notarial acreditativas de "la posibilidad de disponer del recurso forestal". A fin de conciliarlo
con lo antes expuesto, es menester que al suscribir el contrato el propietario consienta en la
afectación del inmueble objeto de servicios ambientales.



     En el dictamen C-249-97 la Procuraduría sostuvo que la titularidad de la posesión se debe
demostrar con certificación judicial de la sentencia firme dictada en el trámite de la información
posesoria correspondiente, criterio que adopta el citado artículo 89, reformado por Decreto
27694-MINAE. (ver relación con los arts. 479 del Código Civil y 1° de la Ley de Informaciones
Posesorias). Con todo, el Tribunal Superior Agrario es de la tesis de que los incentivos forestales
"se conceden únicamente sobre terrenos inscritos" (sentencia N° 907 de las 9 horas 30 minutos del 18
de diciembre del 2001).



     Respecto de los poseedores de fincas sin inscribir, conviene que FONAFIFO tome los necesarios
recaudos, de manera especial en los contratos que conlleven aprovechamiento de bosque, para evitar
que por su medio los poseedores ilegítimos consigan una protección indirecta, dañen a terceros de
mejor derecho o el Patrimonio Natural del Estado –del que forman parte los bosques y terrenos
forestales de las reservas nacionales; art. 13 de la Ley Forestal- o se incurra en actos generadores
de responsabilidad administrativa.



     La Procuraduría, en el mismo dictamen C-249-97 externó que la obligación de la Administración
Forestal del Estado de conservar los recursos forestales del país, en terrenos del Patrimonio
Natural del Estado y áreas forestales privadas (art. 6° de la Ley Forestal) comporta el deber de
"buscar los mecanismos más seguros tendentes a que los aprovechamientos forestales se realicen, no
sólo mediante planes de manejo racionales y sostenibles, sino también por las personas que
verdaderamente aparecen con mejor derecho sobre el recurso boscoso. Todo en procura de dar plena
expresión normativa a los artículos 45 y 50 constitucionales, así como a buen número de convenios
internacionales suscritos por nuestro país".



     Va de suyo que para la afectación de la finca en el Registro Público, ésta ha de inscribirse de
previo. La propiedad inmueble –se sabe- no surte todos sus efectos mientras no esté registrada
(Código Civil, art. 267). La inscripción es un requisito exigido al oponer a terceros derechos sobre
una finca sin inscribir. (Tribunal Superior Primero Civil N° 1556 de 9,10 hrs. del 23 de diciembre
de 1980).




 




b) CONVENIO REGIONAL PARA EL MANEJO FORESTAL



     No es de recibo el aval que se le da a la tesis del Registro en el artículo 6°, inciso d), del
Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales y el
Desarrollo de Plantaciones Forestales, aprobado por Ley 7572 del 25 de enero de 1996 (Gaceta N° 47
del 6 de marzo de 1996), ratificado por Decreto Ejecutivo N° 25100-E del 26 de marzo de 1996 (Gaceta
N° 85 del 6 de marzo de 1996). Ese Convenio se firmó en la ciudad de Guatemala el 29 de octubre de
1993, por los Ministros centroamericanos de Relaciones Exteriores y, entre otras cosas, persigue que
el recurso forestal contribuya a mejorar la calidad de vida de la población centroamericana, por
medio del fomento y promoción de acciones nacionales y regionales tendentes a disminuir su pérdida,
asegurar el aprovechamiento racional y adoptar los instrumentos para revertir el proceso de
destrucción.



     El artículo 6°, inciso d), que se invoca, está ubicado dentro del Capítulo sobre
Fortalecimiento Institucional, que impone el deber de los Estados Contratantes de "crear por ley, a
través de sus poderes legislativos, la obligatoriedad de realizar estudios de impacto ambiental en
las áreas forestales donde se propongan otorgar concesiones forestales a gran escala u otras
actividades económicas que afecten negativamente a los bosques".



     "La evaluación de impacto ambiental, de constante recomendación en las declaraciones y
organismos internacionales, es una eficaz técnica preventiva que permite a los entes públicos
encargados de aprobar proyectos o actividades de cierta envergadura, tener en cuenta, por anticipado
y sobre bases confiables, las perjudiciales repercusiones al ambiente que podrían producir. Con este
mecanismo se logra una toma de decisión más correcta, al poder elegir, entre las opciones posibles,
la que mejor salvaguarde los intereses generales, desde una óptica global e integrada" (Opinión
Jurídica O. J.-022-99).



     Con lo que se ve que el estudio de impacto ambiental es una figura diversa de la afectación en
el Registro Público de las fincas sometidas a un programa por pago de servicios ambientales.




 




ch) PROHIBICIONES DEL CÓDIGO NOTARIAL



     Aclarado que el plazo no menor a veinte años rige sólo el Certificado de Conservación del
Bosque y difiere para las restantes modalidades de servicio ambiental, cuyo fundamento se halla en
otros textos legales, y que es procedente la afectación de inmuebles en los contratos por pago de
servicios ambientales celebrados por FONAFIFO, tampoco sería admisible el alegato acerca de la
prohibición que tienen los notarios públicos de autorizar actos y contratos contrarios a la ley,
actuaciones sujetas a autorización previa, u otro requisito que impida inscribirlos en los registros
públicos, bajo sanción de nulidad absoluta e ineficacia.




d) COBRO PARA LA INSCRIPCION DE LAS AFECTACIONES



     Como aspecto tangencial se cuestiona la legalidad de cobrar a los beneficiarios los costos de
trámite de las limitaciones y otros asuntos del Registro Público, así como el 0.75% del monto total
del proyecto para la inscripción de las afectaciones. Los cobros, se objeta, transgreden el artículo
49 de la Ley Forestal, que exime las inscripciones de esos pagos.



     Fueron previstos en la Resolución N° 323 de 1998-SINAC-FONAFIFO, reproducida por la 07-99 (pto.
8.5), que en lo conducente dice: "8. 6 De conformidad con el artículo 49 y 68 de la Ley Forestal,
del monto del proyecto, el beneficiario cancelará a FONAFIFO el 0.075% para la inscripción de las
afectaciones en el Registro Público de la Propiedad".



     Se complementa con algunos artículos del Reglamento a la Ley Forestal: 58 in fine: el
beneficiario o beneficiaria asumirá el pago del servicio de inscripción de las limitaciones a la
propiedad a raíz de los contratos por servicios ambientales. El 59: el petente debe afrontar los
gastos por servicios notariales que contrate el FONAFIFO para inscribir las afectaciones por
diferentes orígenes legales. El 104: Corren por cuenta del beneficiario o beneficiaria los costos de
tramitación de las limitaciones o afectaciones y otros asuntos del Registro Público de la Propiedad
que tramite el FONAFIFO en los contratos para la emisión de CAF en los proyectos de reforestación
fundados en Transitorio IV de la Ley.



     Por su parte, el artículo 49 de la Ley Forestal declara al FONAFIFO y las transacciones
crediticias o de aplicación de incentivos que éste realice, exentas del pago de cualquier tributo,
tasa o derecho. Norma ésta derogada –en lo que se refiere a exenciones del pago del impuesto sobre
las ventas- por el artículo 17, inciso k), de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, N°
8114.



     En consecuencia, si los servicios de inscripción o costos de trámite de las afectaciones de
inmuebles con motivo de los contratos por servicios ambientales incluyen el pago de derechos de
registro, presentaría visos de ilegalidad ante el texto del expresado artículo 49, que los exonera
de todo tipo de tasas y tributos. No así respecto al pago de los servicios notariales, que los
beneficiarios deben afrontar, según las tarifas vigentes.



     El Registro dejó manifiesto que por respeto al principio de legalidad "no cobra derechos ni
impuesto alguno por anotación o inscripción de los contratos forestales, a tono con lo dispuesto en
el artículo 49 de marras, con excepción del pago del timbre del Colegio de Abogados, que es un
honorario legal del gremio de estos profesionales".




 




CONCLUSIONES




    De todo cuanto precede se concluye que:




 



 1) El sistema de pago por servicios ambientales es un mecanismo financiero sostenible e innovador,
que trata de superar las deficiencias atribuidas a los anteriores incentivos económicos a la
actividad forestal.



 2) Por imperativo del art. 49, pfo. 2°, Ley Forestal, en relación con el 100, inciso 4°, de la Ley
de Biodiversidad, y normas de desarrollo conexas, deben inscribirse en el Registro Público de la
Propiedad Inmueble las afectaciones de inmuebles objeto de contratos por pago de servicios
ambientales, como incentivo que es, aplicado por FONAFIFO.



     La afectación es un trámite primordial para dar a conocer la existencia a terceros y la
supeditación del bien a sus fines, confiriéndole protección registral a los intereses
administrativos por medio de la garantía de la publicidad, con miras a asegurar los resultados del
contrato.



 3) Es incorrecto reconducir todos los servicios ambientales al Certificado de Conservación del
Bosque para aplicarles el plazo mínimo que han de tener todos los contratos de aquellos y el de
afectación del inmueble, pues es sólo una de las modalidades. Pese a la comunidad de género, unos y
otro suelen diferir en sus fuentes de financiamiento, forma de solventarse, destino y plazos.



     Con fundamento en el artículo 69 de la Ley Forestal, el pago de servicios ambientales puede
beneficiar las actividades de protección o conservación, manejo sostenible y reforestación o
establecimiento de plantaciones forestales.



 4) En consecuencia, la fijación por norma reglamentaria de plazos de afectación menores a veinte
años en los contratos por servicios ambientales sólo infringiría los artículos 22, párrafo 1°, y 24,
párrafo 2°, de la Ley Forestal si dispusiera tal cosa respecto del Certificado de Conservación del
Bosque, lo que no ocurre.



     Al no determinar dicha Ley el período de esos contratos y el de las afectaciones para las
modalidades de servicios ambientales distintas del Certificado de Conservación del Bosque, es
susceptible de precisión por Decreto Ejecutivo o norma reglamentaria, a efecto de asegurar el
cumplimiento de los fines propuestos por el legislador, siempre que sea razonable y tengan la
necesaria justificación (doctrina de los artículos 6°, inciso r, 22, pfo. 3°, 24, pfo. 2°, 46, pfo.
1°, in fine, y 74; Ley Forestal).



 5) Los plazos de los contratos por pago de servicios ambientales y la respectiva afectación del
inmueble en el Registro Público son: en los Certificados de Conservación del Bosque el plazo no
puede ser menor de veinte años. La vigencia de los contratos de pago de servicios ambientales
amparados al Transitorio IV y a los artículos 46 y 69 de esa Ley es de diez años para manejo de
bosque, cinco años para la protección del bosque; y para los proyectos de reforestación, un plazo
igual al de la cosecha de la especie, con un máximo de quince años. En planes de manejo
correspondientes a plantaciones establecidas con recursos propios, cinco años (Decretos 26977-MINAE,
27831 y 28610-MINAE).



 6) La interpretación de normas jurídicas que deben aplicarse en la calificación de documentos
registrales forma parte de la materia consultiva a cargo de la Procuraduría, la que sí está inhibida
para asumir o suplantar al Registro en la calificación e inscripción de documentos concretos, o
indicarle la forma en que debe hacerlo. Mas no para delimitar en abstracto y de manera genérica, los
alcances que tienen en la especie los textos de la Ley Forestal a aplicar en el trámite de
calificación puntual de documentos. De oficio se hacen estas aclaraciones al dictamen C-189-97 y a
los que el mismo cita.



 7) Ha de tenerse en cuenta que el establecimiento de limitaciones incumbe al propietario; que sólo
puede constituir derechos reales quien los tenga inscritos, y que en los contratos de arrendamiento
debe demostrarse la inscripción en el Registro Público, con certificación registral o notarial
acreditativas de la "posibilidad de disponer del recurso forestal" (arts. 266 y 452 del Código
Civil; 89 del Reglamento a la Ley Forestal). A fin de conciliar ese requisito con lo antes expuesto,
es menester que al suscribir el contrato el propietario consienta en la afectación del inmueble
sujeto al pago de servicios ambientales.



 8) Respecto e los poseedores de fincas sin inscribir, conviene que el FONAFIFO tome los necesarios
recaudos, y de manera especial en los contratos que conlleven aprovechamiento de bosque, para evitar
que por su medio poseedores ilegítimos consigan una protección indirecta, dañen a terceros de mejor
derecho o al Patrimonio Natural del Estado- del que forman parte los bosques y terrenos forestales
de las reservas nacionales; art. 13 Ley Forestal- o incurra en actos generadores de responsabilidad.



 9) Tómese nota de que el artículo 49 de la Ley Forestal declara exentas del pago de cualquier
tributo, tasa o derecho, las transacciones de aplicación de incentivos que realice el FONAFIFO a
inscribir en el Registro Nacional.




De usted, atentamente,




 




 




Dr. José J. Barahona Vargas




Procurador Director




Area de Derecho Agrario y Ambiental




 




 




 




 




c.c.: Lic. Róger Hidalgo Zúñiga




Director a. i. del Registro Público de Bienes Inmuebles

Opinion: 038 of 11/02/2002

C-038-02

February 11, 2002

Sir

Eng. Jorge Mario Rodríguez

Executive Director

National Forestry Financing Fund

S. O.

Dear Sir:

With the approval of the Procurador General de la República, I am responding to your letter in which you ask us what the term should be for the contracts for payment of environmental services under articles 46 and 69 of the Ley Forestal.

The doubt arose from a disparity of criteria between FONAFIFO and the Public Registry of Real Property. While the Registry maintains that the period of the environmental services contracts and the encumbrance of the properties cannot be less than twenty years, according to articles 22 and 24 of the Ley Forestal, for FONAFIFO this term only refers to the Forest Conservation Certificates. Whereas environmental services contracts entered into on the basis of Transitory Article IV, 46 and 69 of the same Law, have a term of five years for forest protection and ten years for forest management. In reforestation projects the period is that of the harvest, according to the species established in the management plan, up to a maximum of fifteen years.

Because the consultation is of interest to the Public Registry of Real Property, it was given a hearing so that it could pronounce itself on the matter. Its Acting Director reiterated the position set forth in Official Communication DRP-374-99, addressed to the Executive Director of FONAFIFO, and noted the subjection of the registry qualification to the principle of legality, the independence of criteria the Registry has to that effect, and the impropriety of imposing limits on ownership by the lessees.

For the contextual placement of the subject matter of your question, it is deemed necessary to comment on the following aspects:

I.- ECONOMIC INCENTIVES FOR FORESTRY ACTIVITY PRIOR TO THE PAYMENT OF ENVIRONMENTAL SERVICES

With the aim of counteracting the high rates of deforestation existing in the country and stimulating reforestation, until 1996 the system of economic incentives was comprised, among others, of:

a) The Income Tax Deduction. (Ley Forestal 4465 of 1969; art. 67; its Regulation, Decreto 2923-A, art. 90, Ley de Reforestación No. 6184, art. 7, Ley 7032, art. 82, and Decretos 8554-A, 9338-A, 9495-A-H, 10531-AH, 15308-H, 16640 MAG-H, 17839-MAG-H and 19964-MIRENEM-H. Opinion of the Procuraduría C-068-80).

b) Forest Bond Certificate (Certificado de Abono Forestal, CAF). (Ley 7032 of 1986 and Ley 7174 of 1990. Decretos 17839 MAG H, 18105 MIRENEM-H, 19886, 20618, arts. 28 and 29, and 24007, art. 1).

c) Advance Forest Bond Certificate (CAFA, the Forest Bond Certificate (CAFMA), and the CAFMA 2000 (or Forest Protection Certificate). (Ley 7032, art. 83, and Decretos 18105, art. 1, 20618, art. 28, 23101-MIRENEM of April 19, 1994 and 24007-MIRENEM of September 27, 1995).

ch) The Forestry Development Fund (Fondo de Desarrollo Forestal, FDF). It functioned as a revolving fund under the trust system, with resources obtained from debt conversion agreements (Swap of foreign debt for nature).

d) Soft loans, which given the gratuity of the CAFs, had less acceptance (Ley 4465, art. 68, Ley 6184 and its Regulation, Decreto 8554-A, 21602-MIRENEM-H, art. 2, and 24007-MIRENEM-H, art. 3).

These incentives significantly increased the extent of the reforested area, and in the nineties also the management and protection of the forest, while fostering a valuable accumulation of experience in the forestry field. However, the scheme was not sustainable to drive its development.

The assessment made in the mid-nineties reflected the insufficiency of achievements reached and the need was felt to create a public agency that would allow the balanced participation of the different forestry sectors.

The questions sometimes raised about the forestry incentive model were: a) They constituted an increasing burden for the treasury, with the exception of the FDF. b) They had the bias of favoring reforestation, to the detriment of other forestry activities. c) The CAFs produced a perverse effect, as they contributed to converting natural forests into forest plantations, thereby adding economic incentives to the conversion gains. ch) The majority continued to be inequitable, since they benefited above all large landowners, with the consequent concentration of resources. Added to this was the late operation of incentives for small landowners, the improper use of some of them, and the lack of efficient controls by the State. d) The incentives were not associated with the environmental services provided by the forest, which the undertaken reform comes to correct. (Cf.: Mideplan, Gobernando en tiempos de cambio. 1998, pg. 314 ff. Segura, O. Los incentivos forestales en Costa Rica. EFUNA, 1992, pg. 31-50 ff. Marquez, J. J. Depto. Desarrollo Campesino Forestal. D. G. F., Compendio de Control Administrativo-Financiero. T. 1. MIRENEM, n/a, pg. 42 ff. Roverssi, C. Pérdidas son millonarias por exoneración forestal. La República of 12/9/91. Bermúdez Ramírez, D. et al., El bosque como proceso fundamental de los servicios ambientales en Costa Rica. Graduation Seminar. Eng in Forest Sciences with emphasis in Forest Management. UNA., June 2000).

The difficult fiscal situation of the country forced the search for alternatives to replace the incentive program and simultaneously compensate forest owners for their benefits to society. The formulation of the payment for environmental services mechanism adopted by the current Ley Forestal falls within the effort to resolve the deficiencies attributed to the former forestry incentives and adjust to the new international orientations on the matter. It is in accordance with the elimination of public subsidies, driven in 1995 by the Structural Adjustment Program of the International Monetary Fund in its new policies and financing models. The redefinition of development paradigms modifies relations in the economic, social and environmental order, with reflection in the forestry sector, immersed within the economic system. (Cf.: Centro Científico Tropical, Análisis de los incentivos y desincentivos forestales en Costa Rica. San José. 1991. Castro, R. and Arias, G. Costa Rica: hacia una sostenibilidad de sus recursos naturales. FONAFIFO–MINAE. San José. 1998. JUNAFORCA. Consecuencias de la eliminación de los incentivos forestales. Mimeograph. San José. 1995. On the topic of subsidies or grants, cf.: Nieves Borrego, J., Estudio sistemático y consideraciones jurídico-administrativas de la subvención, in RAP No. 42, pg. 21 ff. Fernández Farreres, G. La subvención: concepto y régimen jurídico. Madrid. 1983).

II.- PAYMENT FOR ENVIRONMENTAL SERVICES SYSTEM

II.1) JUSTIFICATION

Payment for environmental services constitutes an innovative aspect of the Ley Forestal No. 7575 of February 13, 1996. It harmonizes with the increase in awareness about the role of forest resources (forests and plantations) for ecological balance and the revaluation of the functions they fulfill as suppliers of important environmental services for the country and humanity in general; not only as simple producers of wood. It denotes a change from the traditional concept of incentive to a sustainable scheme for forestry activity, environmentally and economically, as a novel financing alternative, without imposing great sacrifices on the public treasury.

It is an integrating conception of the forest, under a new meaning, as a protective and regulatory ecosystem of the water regime, soils, biodiversity, with great ecotourism potential, a useful means to purify the atmosphere through the fixation of greenhouse gases, and a source of income for the country (legislative file of the bill; f. 3781, 3786 and 3787).

A financial and services flow is thus generated between forest owners or forest plantations and their beneficiaries or contributing persons and institutions, through FONAFIFO, which is to ensure the correct use of the resources raised. In the prioritization of the areas to be included in the program, amounts to pay per hectare, evaluation of projects and preparation of individual contracts, approval and control of management plans, the different Conservation Areas of SINAC (State Forestry Administration) intervene, through the Regional or Subregional Offices.

II.2) FOUNDATION

Payment for environmental services is inserted within the modern trends that seek the conservation and sustainable use of tropical forests. At the international level, it finds partial foundation in some of the statements of the following declarations and instruments: a) Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment (Stockholm, June 1972). b) The World Charter for Nature (approved by the UN General Assembly, in Resolution 37-7 of October 28, 1982). c) The United Nations Conference on Environment and Development (Earth Summit), held in Rio de Janeiro in June 1992. ch) Agenda 21 and the Statement of Forest Principles. d) The Framework Convention on Climate Change (approved by Ley No. 7414, of June 13, 1994. Gaceta 126 of July 4, 1994). e) The Kyoto Protocol, of 1997. f) The Regional Convention on Climate Change (signed in Guatemala City on October 29, 1993; Ley 7513). g) The Convention on Biological Diversity (signed in Rio de Janeiro on June 5, 1992), approved by Ley No. 7416 (arts. 1, 5, 68, 11, 15, 16, 19, 20, 21) and its annexes. h) Regional Convention for the Conservation of Biodiversity and Protection of Priority Wild Areas of Central America (Managua, June 5, 1992). i) The Regional Convention for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations, ratified by Ley 7572 of January 25, 1996 (Gaceta No. 47 of March 6, 1996), among others.

At the domestic law level, environmental services are supported by the following norms: article 50 of the Constitution; Ley Forestal, No. 7575 (arts. 3 subs. k, 22, 46, 47, subsection d), 69, Transitory Article IV and the regulatory execution norms listed below; Ley de Biodiversidad, No. 7788, art. 37, and Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593, art. 31, Ley de Creación del Consejo de Vialidad (CONAVI), art. 32, in its original text, now repealed by art. 8 of the Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria, No. 8114 of July 4, 2001.

II.3) CONCEPT

Payment for environmental services is a financial mechanism, intended to be self-sufficient, to compensate the owners of forests and forest plantations for the environmental benefits they provide to the community and which directly redound to the protection or improvement of the environment. It entails an internalization of the costs of maintaining the forest to produce such benefits. Although these can originate from different elements of nature, the predominance of those recognized is due to the vital role they play for the human species.

More concisely, Ley No. 8058 (Gaceta No. 13 of January 18, 2001), which approves the loan agreement between the World Bank and the Government of Costa Rica, Ecomercados Project, defines environmental services as those "offered by forest ecosystems, which include the mitigation of GHG emissions", and among hydrological services, the "provision of potable water for human consumption, irrigation, energy production; conservation of biodiversity and the supply of scenic beauty for recreation and ecotourism services" (art. I, Section 1.02, subs. e).

It is granted to the holders of properties who carry out protection activities, conservation, including the recovery of lands of natural aptitude, by means of natural regeneration; appropriate management of natural forest or the establishment of forest plantations. Forest plantation is understood as "land of one or more hectares, cultivated with one or more forest species whose main, but not sole, objective shall be the production of wood" (art. 3 subs. f; Ley Forestal. It is also defined as the "technically planned cultivation of forest trees to obtain forest products and benefits of the best quality, at the minimum cost and in the shortest possible time". Regeneration is the process of formation of a new forest mass, in its two modalities: natural regeneration and artificial (Cf. Rojas Rodríguez, F. Plantaciones forestales. EUNED. San José, pgs. 33-35. On forest plantations, cf.: Muziol, Ch. and Sánchez, O. Manejo de plantaciones forestales. COSEFORMA-MIRENEM-GTZ. San José. Rojas, F. Plantaciones forestales. Instituto Tecnológico de Costa Rica. Serie Informativa Tecnología Apropiada ITCR, No. 26. Cartago).

II.4) ENVIRONMENTAL SERVICES RECOGNIZED IN ART. 3 subsection k, of the Ley Forestal

Ley Forestal (art. 3 subsection k) recognizes four types of services:

Mitigation of greenhouse gases; especially, fixation and storage of carbon accumulated in the atmosphere; Protection of the water resource, for urban, rural and hydroelectric use; Protection of biodiversity, for sustainable, scientific and pharmaceutical use, in research, genetic improvement, protection of ecosystems, life forms, and;

ch) Protection of scenic beauty for tourist and scientific purposes.

The bill presented to the Legislative Assembly on valuation and retribution for environmental services, adds the environmental service of protection and recovery of soils. (Reference to it will be made in point II.5, final paragraph).

Some specific considerations should be made on the four services enshrined in the Ley Forestal.

a) ENVIRONMENTAL SERVICE OF MITIGATION OF GREENHOUSE GASES:

An environmental service recognized by the local and international community is the mitigation of greenhouse gases; in particular, storage of carbon by natural forests and forest plantations, which they absorb from the atmosphere through the process of photosynthesis, fix for a long time in their structure or biomass and release the oxygen molecule, performing a valuable cleaning function. The problem of global warming, with alterations in the climate system, due to the deterioration of the atmosphere and excessive accumulation of said gases, has led the concert of Nations to adopt protective measures on the basis of mutual and shared responsibilities and capacities.

The Framework Convention on Climate Change (Ley 7417 of 1994), signed at the Earth Summit (Rio de Janeiro, June 1992), and the world conference on climate change, which approved the Kyoto Protocol (December 1997), with concrete goals to control emissions of greenhouse gases in the coming years, empowers industrialized countries to acquire certified emission reductions. The Clean Development Mechanism (CDM) allows industrialized countries, net emitters, responsible for more than 75% of the emissions of these gases, to fulfill—at least in part—their commitments to reduce emissions within the set deadlines by purchasing that service from developing countries, net sequesterers of carbon, without making the drastic and costly direct reductions that would otherwise correspond to them, with the necessary adjustments in their industries.

In joint implementation activities, there is a sale of an environmental service by the "host country", regarding its contribution to the greenhouse effect, for the emission right of the "debtor country", regarding its atmospheric pollution balance. The leadership exercised by Costa Rica in this field, among developing countries, allowed it initially to sell to the Government of Norway two hundred thousand metric tons of carbon reduction, certified by an internationally recognized solvent firm, in the amount of two million dollars, and subsequently enter into other important bilateral negotiations, being the first country in the world to issue a certificate for "sale of oxygen".

The analysis of joint implementation programs and the recommendation to MINAE to approve them, is in charge of the Costa Rican Office for Joint Implementation (Oficina Costarricense de Implementación Conjunta, OCIC), as well as the placement or international trade of Certified Tradable Offsets (CTO’s), CDM in its new international name. CTO’s are instruments representing for their buyers metric tons of greenhouse gas elimination within a joint implementation project and the quota of responsibility for polluting the atmosphere. For the international trade of these Certificates, owners who avail themselves of the payment for environmental services, inclusive of the CCB or CAF, must assign to FONAFIFO their carbon dioxide fixation rights. Art. 65, of the Regulation to the Ley Forestal.

The income obtained from the sale of CTO’s is collected by the "National Specific Fund for the Conservation and Development of Sinks and Deposits of Gases with a Greenhouse Effect" (Fondo Específico Nacional para la Conservación y Desarrollo de Sumideros y Depósito de Gases con efecto invernadero), created by Decreto No. 25067-MINAE, which must transfer them to FONAFIFO for the payment of environmental services (Regulation to the Ley Forestal, arts. 66-69).

b) WATER RESOURCE

The environmental service of protection of the water resource provided by the forest is associated with maintaining appropriate levels of water quality and quantity, through the intervening actions of humans that affect the hydrological cycle. Ensuring the required water flows and optimal quality, through the protection of forests, is of great importance in its use for urban and rural purposes, hydroelectric energy production, mainly in basins that have that potential, etc.

There are notable advances to correct market failures regarding the correct ecological economic valuation of water, which encompasses more than the mere cost of the service, that of collection, conservation, protection of basins, etc. Under the payment for environmental services scheme, important agreements have been signed with the private sector that internalize the environmental service of the water resource, such as, among others: that of Fundecor- Energía Global-MINAE-FONAFIFO (development of the Don Pedro hydroelectric project), the Compañía Hidroeléctrica Platanar-FUNDECOR-MINAE, and that of FONAFIFO-MINAE and the Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), with its addendum, to carry out recovery, reforestation, protection or management activities in the basins of the San Fernando River and Volcán River, in Sarapiquí the first, of the Platanar River, in San Carlos the second and of the Aranjuez River and others the third, whose financial contribution is assumed by the CNFL. (see Memoria del Seminario: Experiencias en Financiamiento de la Conservación y Mejoramiento de las cuencas hidrográficas con potencial hidrológico, held at the Radisson Hotel on October 18 and 19, 2000. MINAE-FONAFIFO).

Another relevant aspect is the water tariff approved by the ARESEP for the Empresa de Servicios Públicos de Heredia, to cover environmental services for the protection of forests in the basins of the Ciruelas, Segundo and Tibás Rivers, a percentage cost that is incorporated into the amount of the public service to be paid by the users of the cantons of Heredia, San Rafael and San Isidro of the same province, and is expected to revert in favor of the owners of forest lands thanks to the environmental services system (Gaceta No. 48 of March 8, 2000. In La Gaceta No. 205 of October 25, 2001, the Reglamento de Procedimientos para el Pago por Servicio Ambiental Hídrico Empresa de Servicios Públicos de Heredia S. A. was published).

The Ley de Biodiversidad, No. 7788 of 1998, art. 37, and the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), No. 7593 of 1996, art. 31, provide a basis to compensate environmental services, by charging users a percentage of their cost in the water and energy tariffs approved by the ARESEP.

c) BIODIVERSITY

Biological diversity is related to the variability of living organisms from any source (terrestrial, marine, aquatic) and the ecological complexes of which they are a part; tangible elements: genes, species and ecosystems, and intangible elements: knowledge, practices and innovations. (Convention on Biological Diversity and Ley de Biodiversidad). The service of conservation, protection and sustainable use of the biodiversity of forest ecosystems yields useful products and benefits to be exploited in different fields, with fair remuneration of the beneficiaries or users of this service. It encompasses bioprospecting, biological services, ecotourism, intrinsic values of ecosystems, etc.

Note is made here of the strategic alliance to inventory and promote biodiversity in protected wild areas between MINAE and the National Institute of Biodiversity (INBio), and the existence of agreements between the latter and international companies and institutions (pharmaceutical companies, research centers and universities), with scientific, research purposes of species and genetic material or substances present in our forests, for the eventual development of pharmaceutical, marketable products, etc.

ch) SCENIC BEAUTY:

Greater complexity is offered by the valuation of the environmental service of protection of scenic beauty, in its recreational elements. It requires appropriate methodologies, conceptual precisions about the landscape to recognize, amounts to compensate, identification of actors: public institutions involved in administration, demarcation between landscape attractiveness and the protection of biodiversity, etc.

The high percentage of the national territory, almost a quarter, destined for protected wild areas, the significant representation of biodiversity that the country has and the circumstance that tourism is the main economic activity generating foreign currency, justifies the elucidation of the outlined aspects for an effective implementation of the service, still in its infancy, despite the valuable efforts made to internalize that benefit.

The preservation of state-protected and, in part, private areas enables to a great extent the protection of scenic beauty, from which the economic activity obtains returns. Its compensation must be proportional to that benefit received. (See On the topic: Solís, V. and Madrigal, P.: Pago de servicios ambientales relacionados con la biodiversidad y la belleza escénica. Text presented to the Concertación Commission on Environmental Services. San José. Unpublished).

II.5) FINANCING OF ENVIRONMENTAL SERVICES

Regarding the operability of the system, the Ley Forestal creates the National Forestry Financing Fund (Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, FONAFIFO), within the organizational structure of the State Forestry Administration, as a body of maximum deconcentration, with instrumental legal personality, which is in charge of raising and managing resources for the payment of environmental services, issuing this, controlling the correct use of the resources, supervising and auditing the application of the financial resources it grants, coordinating with SINAC the administrative aspects, etc. It is governed by a Board of Directors, with representatives from the public and private sectors. Its Executing Unit is under the command of an Executive Director (See precedent for the creation of FONAFIFO in Ley 7216 del Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República for the 1991 fiscal year, Norma 32).

The same Law authorizes FONAFIFO to carry out any non-speculative legal transaction—including the creation of trusts—that it requires for the proper administration of the resources of its patrimony. This is comprised of: state financial contributions, donations or credits from national and international organizations, resources raised through the issuance of forest bonds, placement of credit instruments, recovery of loans or credits, resources from the conversion of foreign debt and from the payment for environmental services carried out by private or public, national or international organizations through their management, etc.

To compensate the environmental services for mitigation of greenhouse gas emissions, defense of biodiversity, generated by the activities of protection, conservation and management of natural forests and forest plantations, a percentage of the amount annually collected from the tax on fuels and other hydrocarbons is destined, in harmony with the polluter-pays principle—which charges the one who pollutes the cost of cleaning the environment—adopted in the Rio de Janeiro Declaration on Environment and Development.

The Costa Rican Petroleum Refiner (Refinadora Costarricense de Petróleo) is responsible for issuing to the State Forestry Administration a quarterly certification of the amount collected from the fuel tax, based on which MINAE must budget before the Ministry of Finance the estimate to be included in the budgets of the Republic. Once the items are approved, the Ministry of Finance must make the transfers to FONAFIFO, against verification of the receipt of the resources, per completed quarter (arts. 46 to 49 and 69 of the Ley Forestal and 54, 60 to 63 of its Regulation).

Nevertheless, this has been an obstacle to fully implementing the payment for environmental services mechanism, since the Government of the Republic, citing fiscal crisis, has since the system began transferred to FONAFIFO a very reduced percentage of the total funds it raises for that purpose in the different periods, which has even warranted negotiation efforts between the Cámara Costarricense Forestal and the Ministry of Finance (See, as an example: Aspectos más relevantes de la negociación con las autoridades del MINAE para alcanzar la efectiva asignación de recursos destinados al pago de servicios ambientales. Desde el bosque. Bi-monthly Bulletin of the CCF. Year 5, No. 23, May-June, 1995).

Precisely, one of the conclusions of the National Consultative Forum held in 1998, in the search for consensual solutions to the main national problems, was to guarantee the effective allocation of resources corresponding to the fuel tax for environmental services, a topic that figured among the ten for discussion.

Regarding this aspect, the Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria, No. 8114 of July 4, 2001, article 5, reiterated that the destination of the item to be transferred to FONAFIFO from the annual revenue of the collection of the single tax on fuels, has a specific character and its transfer is mandatory for the Ministry of Finance. Of this revenue, it allocates three point five percent (3.5%) to the payment of environmental services.

Other recommendations of the Forum were to create an Integral System of Environmental Services as a technical mechanism for integral valuation; strengthen internationally the carbon fixation projects, the development of a national strategy to conserve, protect and use biodiversity, the elaboration of the Bill called "Valoración y retribución por servicios ambientales", which was submitted to the Legislative Assembly, being processed before the Permanent Commission on Agricultural Affairs and Natural Resources, (file 13.472), in order to consolidate the mechanism, make it more efficient and equitable; transform FONAFIFO into the National Fund for Environmental Services; internalize the environmental costs of water and electricity services in public service tariffs, etc. In accordance with this, the "Comisión Técnica Interinstitucional para la Definición de Criterios para la Internalización del Valor del Agua" was created by Decreto 27553-MINAE.

III.- ENCUMBRANCE (AFECTACIÓN) OF CONTRACTS FOR ENVIRONMENTAL SERVICES

III.1) ENCUMBRANCE OF PROPERTIES IN GENERAL

In our legal system, a plurality of encumbrances (afectaciones) of properties can be compiled. Thus, one speaks of encumbrance to different property regimes: horizontal or condominium property, forestry in protected areas, homestead or family patrimony, to urban planning regime or due to a declaration of emergency (art. 179 of the Código Notarial that reforms Ley 4564; art. 2 subs. e) of the Ley de Propiedad en Condominio, No. 7933; art. 37 of the Ley Orgánica del Ambiente; arts. 42, 43, 47 to 44 of the Código de Familia and reforms by Ley 7142; art. 17 of the Ley de Emergencias).

Likewise, it refers to encumbrances deriving from reservations established by the Law of Possessory Information (Ley de Informaciones Posesorias) (Art. 19 ibid.); from titling programs (Law of Titling in National Reserves, declared unconstitutional); properties subject to the State's agricultural ownership (Arts. 12 of the Land and Colonization Law); from liens (INVU's National Subdivision and Urban Development Regulation, Art. III.3.13.3 and VI.3.7); "encumbrance of rights and easements (servidumbres)" by reason of an expropriation proceeding. If it substantially limits the availability of the property or the right, the proceeding as an encumbrance is improper, and full expropriation must be executed (Expropriation Law, Art. 13).

    Some resolutions of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), for example, use that term to designate the act of encumbering properties for public interest projects (votes 4003-93 and 1139-98) and, with greater pertinence, the limitation of the property right or the reduction of its content. "The encumbrance of a property to the forest regime" involves "a limit on the exercise of the attributes of ownership to the detriment of its holder" (same Chamber, vote 708-96).

    And the appropriateness of compensation for limitations and charges that may be imposed on it has been made dependent on the nature and "degree of encumbrance" of the private property right. There shall be an obligation to compensate when the restriction is not of a general nature or renders the property right nugatory, empties its content, or dismembers it, becoming a true expropriation (votes 4003-93, 708-96, 4857-96, and 1139-98, among others).

    In the present case, while the Forest Law (Ley Forestal) uses the expression "encumbrances and limitations (afectaciones y limitaciones)," demonstrating that the synonymy between the two does not always exist, its Regulation emphasizes the aspect of "limitations on property" (Art. 58).

    In summary, it is observed that although the wide range of real estate encumbrances encompasses a multiplicity of legal situations, difficult to regroup under a homogeneous or monolithic type, in general they entail the subordination of the property to a singular legal regime, with specific purposes, projection in the deployment of powers-duties by its owner, and often act as limitations. As a rule, the encumbrance constitutes an act of destination of the property, which conditions its use and is recorded in a registrable document. They can be classified into voluntary or mandatory encumbrances, or those operating by operation of law, partial or total, legitimate and illegitimate, etc.

    To encumber the property, certain requirements or conditions must be met (ownership, nature, suitability or destination of the asset, etc.), formalities (legal imposition or a voluntary act of the grantor set forth in a registrable deed), etc. It can also produce heterogeneous effects, regarding availability, use, transformation, sometimes immunity from pursuit by personal creditors, etc.


 


III.2) ENCUMBRANCE OF PROPERTIES SUBJECT TO THE ENVIRONMENTAL SERVICES REGIME


 

    The encumbrance of properties in the Public Registry during the contract term for payment for environmental services (pago de servicios ambientales), a responsibility entrusted to FONAFIFO (Art. 58; Regulation to the Forest Law), is a fundamental procedure to make its existence known to third parties and the subjection of the asset to its purposes. It confers registry protection to administrative interests through the guarantee of publicity, aimed at ensuring the results of the contract and safeguarding them against possible subsequent acts or operations. It safeguards the actions of FONAFIFO (the State) against changes in holders, the initiation of judicial processes that may affect environmental commitments, etc., and stands as an additional guarantee for fund donors with those objectives.

    Said contract incorporates real elements that condition or limit the form of use, as occurs, for example, by specifying the generic prohibition on land-use change (cambio de uso del suelo), and other obligations that assume a propter rem character (because of the asset), due to their connection with the property owned by the obligor, enforceable only against whoever is in a particular legal situation regarding the thing, and not erga omnes.

    These obligatory legal relationships "are transmitted or extinguished with the transmission or extinction of the individualizing real right, the debtor being able to free himself from the duty by renouncing or abandoning the right over the thing" (Hernández Gil, F, Concepto y naturaleza jurídica de las obligaciones propter rem, in Revista de Derecho Privado, December-January. Madrid. 1962, p. 858). This is because the contract does not entail a prohibition on disposing of the property, but it does empower control over the manner in which the services or behaviors that enable the provision of environmental services to society are executed.

    Even though private autonomy and registry publicity give those relationships stability against the successor of the obligor, the acquirer can withdraw from the consequences of the contract by returning the proportional amount paid by FONAFIFO, upon prior settlement (Resolution No. 8-MINAE-SINAC-FONAFIFO, of 13:00 hours on April 5, 2001 (Gaceta No. 97 of May 22, 2001), Annex 7, Clause 5).

    Even the registry effects of titles that are provisionally annotated, due to containing some deficiency that prevents definitive registration, could not be ignored by subsequent owners. What is recorded in the Registry, even if through a cautionary notice (anotación preventiva), exists for the acquirer, who is affected by it (First Chamber No. 10 of 1989). The effects of the provisional annotation are transitory, as it is valid for one year and is cancelled by operation of law if the defects are not corrected within that period (Arts. 468, subsection 5, of the Civil Code, and 179 of the Notary Code).

    To register the encumbrances established in the Forest Law (Ley Forestal) in the Public Registry, the formalization of the respective contracts or agreements into a public deed is sufficient (Art. 68 ibid). To that end, FONAFIFO may contract notarial services, and must also process before the Public Property Registry the encumbrance of the property subject to reforestation projects covered by the CAF (Arts. 59 and 103.2 of the Regulation to that Law).

    With a dissimilar theme, other articles concern the registration in the Public Registry of encumbrances on lands essential for conserving biological diversity or water resources, as a limitation on property, with prohibition on tree felling and change of use (Art. 2 of the Forest Law); the limitation on disposing of forest-covered (cobertura boscosa) lands belonging to Public Administration bodies, which comprise the natural heritage of the State (Art. 15 ibid.); the marginal annotation of mortgage or pledge liens on standing planted trees (Art. 32 idem), the annotation of contracts for the future sale of timber (Art. 99), etc.

    The articles of the Forest Law (Ley Forestal) that establish the duty to register contracts for environmental services in the Public Registry, as encumbrances on property, are: 22 in fine, regarding the Forest Conservation Certificate (Certificado de Conservación del Bosque); 24, paragraph 2, for voluntary forest regeneration, included in the previous one; and 49, para. 2, for credit transactions or the application of incentives carried out by the National Forest Financing Fund (Fondo Nacional de Financiamiento Forestal), when applicable. These are discussed below, as far as relevant.


 


III.3) PAYMENT FOR ENVIRONMENTAL SERVICES AS A SYSTEM OF INCENTIVES APPLIED BY FONAFIFO

    Payment for environmental services (pago de servicios ambientales) constitutes an incentive applied by FONAFIFO, as an extraordinary instrument or economic attraction that the market did not offer to the forest or forest plantation owner to encourage their entry into the program and the exercise of activities proposed therein aimed at promoting the permanence of forest cover (cobertura forestal), recovery of areas devoid of it, and sustainable management.

    State intervention is manifest: it creates the system or incentive by ordinary law, allocates resources to it, and channels its administration through a public body (FONAFIFO), to support the aforementioned activities, placing them in a more favorable situation than would result from the free dynamics of economic relations in the forestry sector, in view of the public interest they satisfy. (Regarding incentivization or promotion activities, cf., Opinion Jurídica O. J.-120-99 and, among others: Baena Alcázar, M, Régimen jurídico de la intervención administrativa en la economía. Tecnos. Madrid. 1966., p. 96 ff., 273 ff. By the same author, Sobre el concepto de fomento, in R.A.P. No. 54. Madrid. 1966. Mateo, Martín and Sosa Wagner, Derecho Administrativo económico. Ed. Pirámide. 1974, p. 172 ff. From a tax perspective, see: Lagares, M. J., Incentivos fiscales a la inversión privada. Ed. IEF, Madrid. 1974; Soler Roch, M. T., Incentivos a la inversión y justicia privada. Ed. Civitas S. A. 1983).

    These promotional measures also seek to correct market imperfections, which excluded the implicit costs of maintaining and developing forest cover on lands generating such benefits. Thus, these externalities (positive environmental costs and effects) emanating from the forest are internalized by society, granting it greater competitiveness, with the correlative conceptual change in its valuation as an ecosystem provider of environmental services. The income it yields for forest property owners can contribute to modifying their attitudes towards the conservation and rational use of the resource.

    The incentive for environmental services differs from non-reimbursable public subsidies, granted free of charge, made under the obligation to dedicate them to a specific protected activity. They therefore have a connotation distinct from the protectionist measures of preceding legislation, which translated into subsidies, with the disbursement of public funds, to support reforestation, and from the nineties onwards also the protection and management of forests, in addition to tax exemptions and non-economic incentives, such as the administrative eviction of illegal occupants (see on this incentive vote 04744-99 of the Constitutional Chamber), etc.

    Even though the payment for environmental services system leverages the experience and technical, financial, and institutional base of previous forest incentives, the concept and sources of financing on which it rests are essentially diverse and innovative (Cf. Ramírez Azofeifa, J. Ramírez Sandí A. and Valerio Valerio, R., Marco institucional de los servicios ambientales en Costa Rica. Graduation Seminar to qualify for the Bachelor's degree in Forest Sciences. UNA. Heredia, 2000). The percentage of the fuel tax enters the Single State Fund (Caja Unica del Estado) with a specific destination, as financial transfers from taxpayers to beneficiaries, through the intermediation of the Ministry of Finance and FONAFIFO.

    As stated, Article 49 of the Forest Law (Ley Forestal) imposes the obligation, through a legal imperative ("must be registered"), of registering in the National Registry, as encumbrances on property, "the credit transactions or application of incentives" carried out by FONAFIFO. Therefore, since payment for environmental services is a type of incentive applied by FONAFIFO, the encumbrance of properties incorporated into that program must be made.

    The cases in which the aforementioned registry inscription is susceptible to being practiced are not listed in the article; rather, it leaves their concretion to the provisions of related texts: Articles 22, final paragraph, and 24, para. 2, of the Forest Law itself for the Forest Conservation Certificate; 47 and 48 of the Regulation to the Forest Law, which associates incentives with environmental services; 59 ibid.: legal encumbrances of any origin; 104, para. 2 ibid, and its addition by Decree 26975 MINAE of April 17, 1998. Pursuant to the latter, Forest Law No. 7575 "establishes that the encumbrance of those properties on which the State grants incentives, corresponding to the payment for environmental services, must be registered in the Registry" (recital 1 and art. 1).

    Regarding the encumbrance of properties for environmental services, in general, the following regulations have been issued: Decrees 25828-MINAE of February 5, 1997, 26141-H-MINAE of June 16, 1997, 26975 MINAE of April 17, 1998, 26977 MINAE of April 20, 1998, Art. 6; 28610-MINAE of March 31, 2000, Art. 7; 28610- MINAE of March 31, 2000, Art. 7; and MINAE-SINAC-FONAFIFO resolutions numbers 323 of March 24, 1998, 042 of April 30, 1999, Annex 7; 3 of February 10, 2000, Annex 7, No. 3 of January 8, 2000, Annex 7; 9 of May 9, 2000 (Gaceta No. 153 of August 10, 2000, Art. 1, which added subsection 7.1.10 to the resolution, and No. 8 of April 5, 2001, Art. 7.1.10, 8.7, and Annex 7, section 3), among others.

    Resolution No. 8-MINAE-SINAC-FONAFIFO, of 13:00 hours on April 5, 2001 (Gaceta No. 97 of May 22, 2001), Art. 7.1.10, 8.7, and Annex 7, section 3 reinforce the point of encumbrances, since it provides for them as a voluntary clause to be accepted by the co-contracting party when signing the contract for payment for environmental services. And thereby, it would also have support, insofar as applicable, within the voluntary restrictions that, in the exercise of private autonomy, the owner can impose on ownership when deemed opportune. On the constitutional validity of reasonable restrictions on forest property in favor of its ecological functions and resource protection, cf.: vote No. 5983-95 of the Constitutional Chamber).

    Payment for environmental services falls within what has come to be called the third generation of forest incentives. The first begins with the tax incentives of Forest Law (Ley Forestal) 4465 of 1969 and its development in 1979 (deduction from income tax of investments made in reforestation, which expanded with the subsidized bank and cooperative credit scheme in 1982 and deductions on capital goods used in exploitation). The second generation is linked to the stage of incentives with Forest Payment Certificates (Certificados de Abono Forestal) – an investment subsidy - in their different modalities (Forest Law 7032 of 1986 and 714 of 1990), eliminated for new projects. (Gobernando en tiempos de cambio cit., p.315-317 and MINAE, Hacia la Sostenibilidad de los Recursos Naturales. January 1997, among others).

    With the reformulation of Forest Law (Ley Forestal) 7575, forest incentives are systematized into three categories: a) Financial Incentives: Payment for Environmental Services, including the CCB and formerly the CAFs. b) Tax Incentives: the traditional exemptions from payment of real estate taxes and asset taxes. b) Non-economic Incentives: protection against invasions of properties subject to management and/or payment for environmental services (Arts. 29, 30, 36; Forest Law. The exemption in Art. 30 was eliminated by the Tax Simplification and Efficiency Law, No. 8114, Art. 22).

    Note that the tax and non-economic incentives do not involve the application of incentives carried out directly by FONAFIFO, in the terms of Article 49 of the Forest Law, as payment for environmental services does. The issuance of certifications for properties included in the Registry of Forest Projects or that voluntarily submit to the Forest Regime, for example, allows the interested party to take the pertinent steps before the competent administrative bodies (Regulation to the Forest Law; Arts. 49 and 100). This is the criterion adopted by Decree 25501, Regulation for the Application of the Asset Tax on Companies (Art. 88 of the Income Tax Law; Gaceta 190 of October 4, 1996), Article 6 in fine: the State Forest Administration will issue the necessary documentation to enjoy the benefits mentioned in Arts. 23 and 29 of the Forest Law and will register the interested parties, once the requirements established by the Regulation to that Law have been met.

    We agree, in part, with the position of Segura, for whom Forest Law (Ley Forestal) No. 7575 of 1996 "reorganizes forest incentives and groups them into two categories: (1) payment for environmental services"; (2) exemptions from payment of real estate taxes for the managed area, non-payment of asset taxes, and protection against invasions of areas that are being managed and/or subject to payment for environmental services" (Articles 29, 30 and 36)" (Segura, O, El sistema de pago de servicios ambientales peligra, Revista de Ciencias Ambientales No. 15, EFUNA, 2000, p. 15. In another publication, the author reaffirms the incentive nature of payment for environmental services: Implementación conjunta: un caso a nivel comunal en Costa Rica., Revista Forestal Centroamericana, July-Sept. 1999, p. 38. CATIE).

    In line with the foregoing, the Constitutional Chamber has attributed the character of an incentive to the system of payment for environmental services under the modality of the Forest Protection Certificate (resolutions 01404-99, 04744-99 and 2001-04501). And an official document, such as the Eco 2005 National Environmental Plan, states that "the main innovation of the new Forest Law regarding the definition of criteria for granting incentives consists of the introduction of the concept of environmental services" and the "implementation of reforms to the forest incentives scheme." (Underlining is ours. Ed. Ministry of National Planning and Economic Policy, MINAE and Government of Costa Rica. Dec. 1996, pp. 38 and V. In the same sense, Panorama Nacional. 1997. Mideplan, 1998, p. 268).

    For Manso, "environmental services should not be understood as traditional subsidies, but as an incentive for a greater number of producers to consider the possibility of maintaining and increasing forest cover (cobertura boscosa) (Manso P., Cambio climático y fijación de carbono. La experiencia de Costa Rica, Revista de Ciencias Ambientales No. 15, p. 31 and 34. EFUNA, Dec. 1998). Watson places the Forest Conservation Certificate and the Payment for Environmental Services within financial forest incentives (Watson, V. et al., Abriendo espacio para una mejor actividad forestal. CCT-JUNAFORCA, Junta Nacional Forestal Campesina. San José, 1998, p. 61-62; 73-74). Heindrinchs classifies it as a "monetary incentive" offered to forest owners to compensate for the environmental services they render (Heindrichs T., Instrumentos de financiamiento innovadores en el sector forestal y de conservación de la naturaleza en Costa Rica, GTZ Sectoral Project, Eschborn, Germany, August 1997, p. 15, 12 ff).

    Alyward, B. considers that the payment for environmental services instituted by the Forest Law (Ley Forestal) of 1996 is a new type of "incentive" (Cit. by Watson, V. et al., ob cit., p. 78). Others describe it as a "sustainable incentive scheme" (Desde el Bosque number 22, March-April 1997, Cámara Costarricense Forestal, p. 5), or simply call it an "incentive" (Jiménez Elizondo, A. and Solís Rivera V, El Pago de Servicios Ambientales como una Alternativa para el Desarrollo Rural. IUCN, San José, 2000, p. 7. Rosa, et. al., Valoración y pago de servicios ambientales. Las experiencias de Costa Rica y El Salvador, in Revista Prisma No. 35, 1999, p. 9., and Política nacional forestal: cambios en la política de incentivos, in Economía y Sociedad 1(3):97. Mejías Esquivel, R. Incentivos para la conservación de tierras privadas en América Central. CEDARENA-C.C.T. San José, April 2000, p. 14. Castro, R. and Arias, G. Costa Rica: Hacia la Sostenibilidad de los recursos forestales. March 1998. Mimeograph. On direct incentives for compensation for environmental services in Colombia, cf.: Hernández Pérez, S and others, Incentivos para la conservación y uso sostenible de la biodiversidad, Edit. Humboldt. Colombia, WWF and others, Bogotá, 2000, pp.9 ff. and 40 ff. Sánchez, E. Mecanismos financieros e instrumentos económicos para la protección ambiental en Colombia, Ed. Fundación Friederich Ebert de Colombia. Bogotá 1993, p. 171 ff).

    If any doubt remained, it would be dispelled by Article 100, subsection 4, of the Biodiversity Law, which explicitly describes payment for environmental services as an "incentive."


IV.- TERM OF ENCUMBRANCE IN CONTRACTS FOR PAYMENT FOR ENVIRONMENTAL SERVICES


 


IV.1) STATEMENT OF THE ISSUE

    The consultation focuses on determining the term – and thereby the term of encumbrance – that contracts for environmental services must have, based on Articles 46 and 69 of Forest Law (Ley Forestal) No. 7575. To answer it, it is necessary to distinguish the economic incentives that Law recognizes. By form of payment, they are regrouped into the delivery of certificates and cash payment.


 


IV.2) ECONOMIC INCENTIVES WITH DELIVERY OF CERTIFICATES

    Within the first type of incentives, characterized by not being realized in the immediate delivery of an assigned amount of money but rather represented by certificates, are: the Forest Conservation Certificate (Certificado de Conservación del Bosque, CCB) and the Forest Payment Certificates (Certificados de Abono Forestal, CAF).


 


IV.2.1) FOREST CONSERVATION CERTIFICATE


 

    It was created (Art. 22 of the Forest Law) to compensate program participants for the environmental services generated by conserving the forest, provided there has been no timber harvesting – sustainable, it is understood – in the two years prior to the Certificate application – which must be verified –, nor may the forest be harvested during its validity.

    The certificates are nominative titles that can be traded or used to pay taxes, national duties, or any other tribute. The determination of their value, conditions to which the beneficiary must submit, and priority of areas is delegated to the Regulation.

    Also eligible for this Certificate are owners of denuded lands, of forest suitability, who wish to destine them for the natural regeneration of forest in areas that, due to the state of deterioration and environmental needs, must be converted to forest use, based on technical criteria determined by the Ministry of Environment and Energy (Art. 24 ibid. ).

    The characteristic content and function of this instrument is the total and absolute conservation of the forest, without permitting any type of harvesting. Apparently, due to its lack of long-term budgetary backing, the onerousness it entails for the State, and the scarce profitability it provides to holders, explain the fact that it has not yet been implemented. The legislature must have intuited this, having ordered the Executive Branch to evaluate its results within a ten-year period from its effective date, to decide whether or not to continue granting them (Art. 22, para. 4 ibid.). Thus, the operation of the incentive is not open-ended in time.

    As additional benefits, holders of these certificates enjoy the administrative eviction of those who invade the property, as well as exemption from payment of the real estate tax on the conserved area and the asset tax (Art. 22).


 


IV.2.2) FOREST PAYMENT CERTIFICATE


 

    In accordance with the principle of survival of abolished law and intangibility of the effects of consummated administrative acts or contracts, and to preserve – until their expiration – the effectiveness of agreements created under the legislation being repealed (Transitory Provision I), the Forest Law (Ley Forestal) respects the Forest Payment Certificates (Certificados de Abono Forestal) in process of being granted as of its publication date, to be issued by FONAFIFO (Transitory Provision III), as well as the Forest Payment Certificates (CAF) established in Law No. 4465 of November 25, 1969, and its amendments, which remain in force until the National Forest Financing Fund (Fondo Nacional de Financiamiento Forestal) has sufficient capitalization to allow it to operate with its own financial resources, authorizing it to subscribe certificates within a four-year period (Transitory Provision IV). During the transition or extension period, a mixed percentage system of credit and CAF is created for the beneficiaries of tax incentives until its termination.

    The CAFs for reforestation by small producers, up to ten hectares per farmer each year, are extended for ten years after the publication of the Law, or failing that, the possibility of a preferential credit system is opened (idem).

    Finally, the Forest Payment Certificates for Management (CAFMA) granted when that Law entered into force are respected (Transitory Provision V).

    The Regulation to the Forest Law develops Transitory Provision IV in Article 104, which governs the procedure subsequent to the approval of the reforestation project, and in Article 102 stipulates the indexation of the Forest Payment Certificate for reforestation, the Forest Conservation Certificate, and the new payment for environmental services mechanism.


    Having reached this point, the following observations are appropriate:

    The Forest Payment Certificate (Certificado de Abono Forestal, CAF) is a nominative security with which all kinds of taxes, duties, or tributes can be paid, or made cashable at stock exchanges, to be issued for the value of investments determined by regulation, on a private property of forest suitability, subject to the voluntary forest regime, for which the corresponding contract had to be signed with the State, through MINAE, formerly MIRENEM.


    This incentive included the modalities of CAFA, CAFMA, and CAFMA 2000 or CPB.

    The Forest Payment Certificate in Advance (CAFa) was created in 1986 (Law 7032, Art. 83) with the purpose of favoring smallholders who did not have the necessary economic capacity to establish reforestation projects or plantations with their own resources, a problem unresolved by the standard Forest Payment Certificate. It allowed delivering to them in advance, upon signing the contract, fifty percent of the bond value, after fulfilling a series of requirements, and was subordinated to the allocation from the national budget of the Republic made each year.

    The Forest Payment Certificate for Management (CAFMA). It is an incentive for the integrated management of forests, distributed over five years, according to percentages, without that term necessarily being equivalent to the term of the contract, which as a rule was longer. It compensated the owner for the environmental benefits of conserving forest under sustained management.

    The Forest Protection Certificate (CPB) or CAFMA 2000 (Decree No. 24007-MIRENEM-H of September 28, 1994). It consisted of delivering ten thousand colones per hectare/year, during the five years of the contract's validity, to owners of natural forest, between one and three hundred hectares, who were willing not to exploit it under any form of production, except ecotourism, thus recognizing the different environmental functions provided to the national and international community.

    It tended to promote the protection of forests that, due to their physical or ecological characteristics, should not be used for cutting or extraction of timber products. The beneficiaries of this incentive had to cede the rights to fix greenhouse gas emissions for the term of the contract's validity, for their commercialization by the specialized Government Office. The granting of the CPB was governed by a Manual of Technical Procedures.

    Decree 26141-MINAE of June 16, 1997 (Gaceta No. 133 of July 11, 1997) established the terms of execution for the 1997-1998 period for contracts under CAF, CAFA, CAFMA, CPB, naming their coverage or financing with the expression "payment for environmental services (pago de servicios ambientales)." That is, in that year, the figure operated as a kind of hybrid. The terms of execution encompassed: the State allocation to support the programs, maximum amount payable per hectare, priority area, transfers to FONAFIFO from the National Budget, etc.

    However, regardless of the condition provided in Transitory Provision IV of Forest Law (Ley Forestal) 7575 (that FONAFIFO "have sufficient capitalization to allow it to operate permanently with the income from its assets"), in the agreement signed on June 9, 1997, by representatives of the private forestry sector and the Ministers of Finance and Environment, it was agreed to eliminate, starting in 1998, the contribution of forest incentives in the CAF, CAFA, CAFMA, and CPB modalities, charged to the national budget, with the reservation made only to meet the payment commitments of previous ongoing projects. See Recital 7 of Decree No. 26141-MINAE of June 16, 1997 (Gaceta 133 of July 11, 1997), regulation that established the application rules for the CAF for reforestation, CAFMA, and CPB in the years 1997-98.

    In this regard, during the parliamentary discussion of the Forest Law Project, it was commented that: "FONAFIFO is created as a figure to replace the CAFS, to replace the donated money..." (folio 3584).

Note that Decree No. 29763-MP of August 21, 2001, in order to expedite the execution of budget appropriations, authorized the use of a budgetary accounting instrument: charge notes (notas de cargo) to "record payments for public debt service and transfers of particular execution," as is the case with "Forestry Payment Certificates (Certificados de Abono Forestal), subject to the prior existence of the corresponding credit reserve" (amendment to article 38 of Decree No. 26402-H of October 6, 1997).



IV.3) ENVIRONMENTAL SERVICES PAYABLE IN CASH, or certified check (arts. 46-69)



On the other hand, there are environmental services that are remunerated in cash, articles 46 and 69 of the Forest Law (Ley Forestal). The former assigns to FONAFIFO the function of financing small and medium producers, "through credits or other promotion mechanisms, the management of forest, whether intervened or not, forestation processes, reforestation, forest nurseries, agroforestry systems, recovery of denuded areas, and technological changes in the utilization and industrialization of forest resources." At the same time, it entrusts it with the mission of capturing "financing for the payment of the environmental services provided by forests, forest plantations, and other activities necessary to strengthen the development of the natural resources sector, which shall be established in the regulation to the law." (On the promotion of activities for small or medium producers and the entire sector, see folios 3583-3585, among others, of the legislative file. In relation to agroforestry systems, cf.: The management of forest plantations and agroforestry systems. ECAG Informa No. 18, Oct.-Nov. 2001. Official Magazine of the Central American School of Livestock, p. 13).

The latter, in its original wording, indicated that of the amount collected from the selective consumption tax on fuels and other hydrocarbons, one third annually shall be allocated "to compensation programs for owners of forests and forest plantations, for the environmental services of mitigation of greenhouse gas emissions and for the protection and development of biodiversity, generated by the activities of protection, conservation, and management of natural forests and forest plantations. These programs shall be promoted by the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía)." A norm tacitly modified, regarding the tax and percentage for the payment of environmental services, by Law 8114, article 5, which allocates to that concept three point five percent of the revenues coming from the collection of the single tax on fuels, as previously stated.

In summary, among the fresh resources to be captured by FONAFIFO are: those coming from the single tax on fuels, funds obtained from the international sale of greenhouse gas mitigation services or joint implementation projects, conversion of external debt, the payment of environmental services through national or foreign public institutions, etc. (art. 47 ibid.).

It must be observed—as already noted—that the payment of environmental services can benefit owners who carry out not only conservation activities in the strict sense or natural regeneration of denuded lands of forest aptitude that need to be recovered, but also protection, sustainable management, and reforestation or establishment of forest plantations. Article 69 cited alludes to environmental services "that generate the activities of protection, conservation, and management of natural forests and forest plantations"; article 23 idem to benefits or environmental services obtained from the management of natural forests; article 1 ibid. to the essential and priority function of the State to ensure the protection, utilization, conservation, and promotion of the country's forest resources, in accordance with the principle of rational and sustainable use. We will return to this question in points V.1.3 and VI.1.1).

Regarding management, the observation has been made that "In past times management was very often understood only as production and utilization of timber; however, management rather refers to all possible uses of the forest resource, such as: ecotourism, CO2 fixation, water quality, erosion protection, etc. These services were recognized in the new Forest Law..." (Desde el Bosque No. 13, second to last pg.).



V.- PROBLEM OF SETTING THE TERM


V.1) DISTINCTION OF INCENTIVES (CCB, CAF and PSA: modalities)



Regarding the term, a distinction must be drawn among the incentive mechanisms: the Forest Conservation Certificate (Certificado de Conservación del Bosque) (CCB), the Forestry Payment Certificate (Certificado de Abono Forestal), with its various nuances, and the modalities of Payment for Environmental Services (Pago por Servicios Ambientales), in the strict sense.



V.1.1) FOREST CONSERVATION CERTIFICATE

The term of the Forest Conservation Certificates presents no difficulty. It is clarified by the Forest Law itself, when it states that the application for the certificate has the purpose of "rewarding the owner or possessor for the environmental services generated by conserving their forest, as long as there has been no timber harvesting (aprovechamiento maderable) in the two years prior to the certificate application, nor during its validity, which may not be less than twenty years (...). This benefit must be registered in the Public Registry as an encumbrance (afectación) on the property for the extendable term determined by the respective regulation" (art. 22, sic.).

In its correct interpretation, the ambiguous final phrase is equivalent to saying: for the term determined by the respective regulation, which shall be extendable. The manner in which it is set forth in the current article compendiously reflects the clearer expression used in the Bill: "Said benefit must be registered in the Public Registry as an encumbrance on the property for the term determined by the respective regulation, being extendable" (legislative file, folios 2755-2756).

Likewise, the benefits for voluntary regeneration of forests "shall be registered in the Registry as an encumbrance on the property, for the term determined by the respective contract"; a period that "may not be less than twenty years" (art. 24 ibid. See on the subject, legislative file, fs. 3546-3550; 3611).

For the Forest Conservation Certificate, the Law sets a minimum floor of twenty years, which the regulatory norm cannot reduce in its development; but not a maximum term, which in any case must be reasonable. This is complemented by the delegation made by article 22 itself, paragraph 3, so that the following be specified by regulation: the value of the certificates, the conditions to which the owner benefiting from them must submit—including the term—and the priority of areas to incentivize.

Thus, one of the main architects of the new institute, former deputy Trejos, during the debate of the Bill in the Commission on Agricultural Affairs and Natural Resources, indicated that by regulatory means the term during which the forest would remain untouched would have to be detailed (Acta No. 81; legislative file, folio 3544).

In the Parliamentary Commission on Agricultural Affairs, the former deputy Solís Fallas proposed extending to fifteen years beforehand the period that must be respected before receiving the Forest Conservation Certificate, and to fifteen years after having received it, maintaining the forest unaltered, "without touching it," "without timber exploitation." However, this prior and subsequent margin was modified in the form that was finally approved, because it made the benefit, in itself meager, more expensive, and did not make it attractive, but ineffective, since the time factor was basic (legislative file, fs. 3610 to 3623).



V.1.2) FORESTRY PAYMENT CERTIFICATE

For the Forestry Payment Certificate and Payment of Environmental Services contemplated in articles 46 and 69 of the current Forest Law, No. 7575, the latter did not provide an express term. A gap that the promulgated implementing Decrees come to fill.

Regarding the Forestry Payment Certificate (CAF), Forest Law 7174, article 82, accepting the terms of Law 7032, with the possibility of issuing it in advance (arts. 83), is silent as to the term of the contracts. Likewise, its Regulation, Decree No. 19886-MIRENEM of August 27, 1990 (Gazette No. 173 of September 13, 1990), which only provided, in article 110, reformed by Decree 20618 (Gazette of September 2, 1991), the percentages in which the amount of the CAF would be disbursed during the first five years for forest plantations, and ten years for natural regeneration projects (art. 132).

Decree 26141 (Gazette No. 133 of July 11, 1997), article 5, does the same, when it empowers FONAFIFO to issue Forestry Payment Certificates in their different categories for the year 1997: "The payment of environmental services through Forestry Payment Certificates must be deferred over five years in accordance with the terms established in each contract, and as established by executive decrees No. 20618-MIRENEM for the CAF and CAFA modality and No. 23101-MIRENEM for the CAFMA modality. In the case of the CPB, the provisions of Executive Decree No. 24841-MINAE-H shall be observed" (art. 5).

As relevant here, the latter prescribes: "The granting of the CAF, in the natural forest management modality (CAFMA), shall be distributed 20% for each year over a term of five years." It must be remembered that in the first year, the Payment for Environmental Services began using the CAF model. To implement the new mechanism for payment of environmental services, in 1998 the Ministry of Finance authorized the transfer of funds to FONAFIFO.

By Decree No. 26975 MINAE of April 17, 1998 (Gazette No. 100 of May 26, 1998), a third paragraph was added to article 104 of the Regulation to the Forest Law, defining the terms of contracts adhering to its Transitory IV and to Decree No. 26141-MINAE, as well as the term of the registry encumbrance on the property, which FONAFIFO must process before the Public Property Registry (Registro Público de la Propiedad), "for Payment of Environmental Services." For the CPB, it shall be five years, from the signing, and for the CAFA, CAFMA, and CAF, the "term established in each contract, according to the corresponding management plan."

Subsequently, these are the terms governing the application of the incentives regulated in Transitory IV of Law 7575 and their registry encumbrances.

By Resolution No. 947-MINAE-SINAC-FONAFIFO, at 14:00 hours on August 12, 1996 (Gazette of September 12, 1997), a "Procedures Manual for the Payment of Environmental Services through Forestry Payment Certificates" was approved.



V.2) PAYMENT OF ENVIRONMENTAL SERVICES IN CASH—or certified check—(arts. 46 and 69; Law 7575)



With respect to the Payment of Environmental Services in cash that are covered by the single tax on fuels and hydrocarbons, articles 46 and 69 of the Forest Law, the latter with the tacit modification made by Law 8114, art. 5, the distinction that the latter makes between the environmental services provided by the activities of protection, conservation, management of natural forests and forest plantations or reforestation is emphasized.

The term of contracts and encumbrance of properties is determined by the norms transcribed below, underlining the activity:

A) Decree No. 26977-MINAE of April 20, 1998 (Gazette No. 100 of May 26, 1998). "Article 6.- The validity terms, the respective encumbrance of the property in the Public Registry, and the assignments of rights for carbon fixation established in the forest contracts shall be as follows: for forest management projects, ten years; for reforestation projects, a term equal to that of the harvest of the species provided it does not exceed fifteen years, in which case this would be the validity term; for already established reforestation projects and protection projects, five years."

B) Decree No. 27831-MINAE of February 23, 1999 (Gazette No. 87 of May 6, 1999). "Article 7.- The validity terms, the respective encumbrance of the property in the Public Registry, and the assignments of rights for generated environmental services established in the contracts according to article 3, subsection k, of Forest Law 7575, shall be as follows:

a) For reforestation management plans, a term equal to the harvest time of the species provided it does not exceed fifteen years, in which case this would be the validity term.

b) For wooded area management plans, ten years.

c) For forest protection management plans, five years.

d) For management plans corresponding to plantations established with own resources, five years."


C) Decree 28610-MINAE of March 31, 2000 (Supplement No. 32 to Gazette No. 95 of May 18, 2000). "Article 7.- The validity terms, the respective encumbrance of the property in the Public Registry, and the assignments of rights for the generated environmental services established in the forest contracts according to article 3, subsection k, of Forest Law No. 7575, shall be as follows:

a) For reforestation management plans, a term equal to the harvest time of the species provided it does not exceed fifteen years, in which case this would be the validity term.

b) For forest protection management plans, five years."

The procedure was regulated in the "Procedures Manual for the Payment of Environmental Services by resolutions numbers 323-MINAE-SINAC-FONAFIFO, at 15:00 hours on May 24, 1998 (Gazette No. 91 of May 13, 1998), 042-MINAE-SINAC-FONAFIFO, at 14:00 hours on April 30, 1999 (Gazette No. 115 of June 15, 1999), No. 3-MINAE-SINAC-FONAFIFO at 13:00 hours on February 10, 2000 (Gazette 57 of March 21, 2000), and No. 9 MINAE-SINAC-FONAFIFO, at 10:00 hours on May 9, 2000 (Gazette No. 153 of August 10, 2000).

In synthesis, the term of Forest Conservation Certificates is twenty years. The validity of Forestry Payment Certificate contracts based on Transitory IV of the Forest Law and those of Payment for Environmental Services based on articles 46 and 69 of that Law is five years for forest protection, ten years for forest management, and for reforestation projects, the term of the harvest according to the species established in the management plan, up to a maximum of fifteen years.



VI) OBJECTIONS BY THE PUBLIC REGISTRY



Concerning the term of environmental services contracts, the Acting Director of the Public Registry of Real Property refers to the considerations contained in the response to the Executive Director and Legal Advisor of FONAFIFO, Official Letter No. DRP-374-99. At the same time, he clarifies that there was no challenge to the act of registry qualification (calificación registral).

This, he asserts, is the verification mechanism that the acts and contracts presented for their registration meet the form and substance requirements demanded for that purpose; a function in which the Registrar is subject to the principle or body of legality (bloque de legalidad) and must abide by every provision of the legal system, written or unwritten, general or special, without limiting themselves to examining the document solely through the prism of their Law and Regulation.

The Office of the Attorney General (Procuraduría) itself, he adds, in opinion C-189-97, which cites C-134-91 and C-116-92, confirmed the special jurisdiction held by the Public Registry in the procedures of receipt, qualification, and registration, and that it is not within its competence to render an opinion on the scope of norms relating to the qualification of documents subject to registration in the Registry.

He objects to the fact that through Decrees, MINAE (Executive Branch) authorized tenants, who are not legitimate owners, to enter into environmental services contracts and impose limitations on the ownership of properties, and the fact that in some cases, the tenant of a portion has imposed restrictions on the entire property.

Regarding the procedure followed for qualification and its adherence to the body of legality, there is no objection, provided there is a correct interpretation of the norms and principles that constitute it, which is not the case in the instant matter.

We will pause on the remaining aspects: the objection to the term of environmental services contracts and the competence of the Office of the Attorney General of the Republic to pronounce on registry matters and other objections.


VI.1) OBJECTION TO THE TERM OF ENVIRONMENTAL SERVICES CONTRACTS AND ENCUMBRANCE OF PROPERTIES IN THE REGISTRY



In the aforementioned Official Letter DRP-374-99, the Public Registry of Real Property maintains, in essence, that based on the principle of legality, the guiding foundation of registry activity, and articles 22 and 24 of the Forest Law, it cannot register encumbrances or limitations on properties for payment of environmental services that have a validity period of less than twenty years.

In its view, the Decrees (No. 26141-H-MINAE, 26429-MINAE, 26975-MINAE, 26977-MINAE) and Administrative Resolutions (No. 323-98 and 007-99) issued, which set shorter terms (of 5, 10, or 15 years), contravene those norms, which they cannot modify.

In support of its thesis, it also invokes article 6, subsection d), of the Regional Convention for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations.

It adds that the Notarial Code, articles 7 and 126, subsection d), prohibit the notary public from authorizing acts and contracts contrary to law, or actions that require prior authorization to execute them or another requirement that prevents their registration in the public registries, under penalty of absolute nullity and ineffectiveness.

Finally, it questions the legality of charging the beneficiaries the processing costs of the limitations and other Public Registry matters, as well as 0.75% of the total project amount, for the registration of the alluded encumbrances, established by Administrative Resolutions No. 323-98, point 8.6, and 07-99, point 8.5. A charge that, in its opinion, infringes article 49 of the Forest Law, which declares such registrations exempt from said payment.

Setting aside the marginal aspect just described, the crux of the matter lies in the interpretation made of the term of environmental services contracts, which for the Registry cannot be less than twenty years.

However, the thesis being argued is not tenable, for the following reasons:



VI.1.1) MODALITIES OF ENVIRONMENTAL SERVICES

It is incorrect to redirect all environmental services to the Forest Conservation Certificate, in order to apply to them the minimum term that contracts must have, and thus the term of encumbrance of the property, since that is only one of the modalities.

This is revealed, as we saw earlier, by article 69 of Forest Law No. 7575 of 1996, in providing that environmental services may be generated from the "activities of protection, conservation, and management of natural forests and forest plantations." Based on this Law, "the payment of environmental services for management, conservation of forests and reforestation" is appropriate (UNDP-ONF-COSEFORMA-CATIE: Forest Management and Conservation of Forests in Costa Rica. San José, August 2001, pg. 29). In other words, the Payment for Environmental Services system introduced by Law 7575 compensates the owners of the resources for the environmental benefits generated to Costa Rican society and the international community from the forestry activities of protection or conservation, forest management, and establishment of forest plantations or reforestation.

It is reiterated that regarding incentives, Payment for Environmental Services replaces the subsidy scheme that reforestation, protection (CPB), and forest management (CAFMA) activities had until 1995, defrayed from the national budget.

In these cases, the destination towards protection, management, and reforestation does not cause the status of forests or forest plantations to be lost, nor, therefore, that of providers of environmental services, from the areas of forest ecosystems or lands with tree species that fit the legal definition (Forest Law, art. 3 d and f). These attributes or functions must not be disregarded, as long as they subsist, in management, for example, in view of the prospect of selective and sustainable utilization (aprovechamiento) of the resource, which ensures the permanence of forest cover (cobertura forestal).

This is recognized in a recent publication: "Where there is forest management there continues to be forest, since there is no land-use change (cambio de uso del suelo); those experiences are considered positive in which, after utilization, the forest maintains the ecological functions and environmental services" (UNDP-ONF-COSEFORMA-CATIE: Forest Management and Conservation of Forests in Costa Rica. San José, August 2001, pg. 20).

According to the "opinion of the experts"—it continues—the conclusion was reached that if the current normative framework is applied and "if management is executed correctly, it is possible to maintain the ecological functions of the forest and the generation of environmental services." Among these: biodiversity conservation, water production, energy generation, carbon fixation and storage, etc. Of the latter, it affirms that although managed forests fulfill carbon retention functions, considering that the carbon fixed is that which a forest area can fix during a certain period, measurable by biomass growth, "the fixation values can become higher than in unmanaged primary forests, since these usually have lower annual growths" (Idem, pgs vi, 10, 19, and 37). Regarding biodiversity protection, it is said that its primary source is protection forests and that "given the real impossibility of protecting more than 10% of current tropical forests, sustainable management represents a viable alternative to conserve productive areas indefinitely, without compromising the ecological services provided by unaltered forests" (pgs. 12-13).

For forest management in Costa Rica, the polycyclic silvicultural system has been used, which aims to "safeguard sustainability, defining cutting cycles based on future harvests and the maintenance of the environmental services of the forest" (p. 11).

In management—subject to periodic control or oversight—there is incorporation of selected trees subsequent to the cutting, to replace those that are utilized, with a beneficial effect on the generation of environmental services; mitigation of greenhouse gases, for example. (On forest management, cf.: arts. 3 subsection e and 20 of the Forest Law; 14 et seq. and 89 of the Regulation. On forest utilizations, reforestation projects, and natural regeneration with incentives, see art. 89 of the same Regulation, in relation to 48, among others). Reforestation, it was noted, is an activity broadly incentivized in our legal system, which also tutelages protection. And FONAFIFO is authorized to receive and manage resources directed to the promotion and development of forestry activity.

On conservation, adequate management, and establishment of forest plantations as activities providing Payment for Environmental Services under the Forest Law, cf., among others: Manso, P., op. cit., p. 31. Idem, Chacón, C. M., Carbon Fixation as a Commercializable Environmental Service in the Light of International Environmental Law, pgs. 37, 49, EFUNA, Dec. 1998. Segura, O, The Environmental Services Payment System is in Danger, Journal of Environmental Sciences No. 18, p. 19. EFUNA, 2000. Idem, Otárola, M. et al., Compensation System for Environmental Services for the Oak Forests of the Talamanca Mountain Range, 18, p. 38. National Overview 1997 cit., p. 267. State of the Nation No. 4, p. 22, among others.


VI.1.2) DISTINCTION BETWEEN THE FOREST CONSERVATION CERTIFICATE AND THE ENVIRONMENTAL SERVICES OF ARTS. 46 AND 69; FOREST LAW



Furthermore, the Forest Conservation Certificate is a security (título valor) that is granted for forest conservation and the regeneration of denuded lands of forest aptitude, with financing from the national budget.

Meanwhile, the Payment for Environmental Services referred to in articles 46 and 69 of the Forest Law is settled through cash (or certified check), whose sources of financing come from the single tax on fuels (Law 8114, art. 5), transferred by the Ministry of Finance, and the resources captured by FONAFIFO, especially from the national and international sale of environmental services. These are destined to remunerate the services generated by activities of protection or conservation, management of natural forests, and forest plantations or reforestation.



VI.1.3) VARIABILITY OF TERMS



Linked to the diverse modality of environmental services is that of the terms, which must be reasonable and have the necessary justification so that they are not arbitrary.

The term of no less than twenty years, it was said, governs the Forest Conservation Certificate (CCB), forests dedicated to strict conservation, under the conditions set forth in the Forest Law. But it is not applicable as a global mechanism to all modalities, as if reforestation, natural forest management, or the cycles of utilization or harvest were always done at twenty-year intervals.

It is proper to give differentiated treatment to protection or conservation areas, forest plantations, and sustainable forest management, based on technical criteria. In the Regulation for the Application of the Tax on Corporate Assets, article 6, for example, it was provided that the benefits derived from the Forest Conservation Certificate (CCB) or from the voluntary regeneration of forests on denuded lands of forest aptitude had to be registered in the Public Registry as an encumbrance on the property for the (extendable) term to be determined by the respective Regulation, which could not "be less than twenty years" (see art. 88 of the Income Tax Law; Decree No. 25501-H of September 17, 1996. Gazette No. 190 of October 4, 1996, in relation to arts. 22 and 24 of the Forest Law). In contrast, for the benefits of article 29, subsection c), ibid., the exemptions on reforested areas are made "during the period of planting, growth, and thinning," which is considered pre-operative.

With the intention of further clarifying the validity term of contracts for environmental services and their encumbrance in the Registry, there is even a bill of law in process, already reported out (legislative file No. 13,447). It annexes two paragraphs, third and fourth, to article 49 of the Forest Law, which read: "The encumbrances on the property referred to in the preceding paragraph relating to incentives or the payment of environmental services made by FONAFIFO shall fall only on those areas of the farm or properties where the project is executed. The validity term of the encumbrances shall be that established by FONAFIFO in the contracts it signs to that effect with the beneficiaries or organizations, according to each type of incentive, the maximum term of encumbrance being up to fifteen years.

"The procedures are exempt from the presentation of receipts, municipal statements, or certifications of payment on real property or any municipal tax. This norm shall be applicable to encumbrances presented under executive decrees 26141-H-MINAE and 26977-MINAE."

It is not true, then, that the setting of terms less than twenty years by regulatory norm infringes articles 22 and 24 of the Forest Law. It would only be so if they provided such a thing regarding the Forest Conservation Certificate, which does not occur. For the other modalities, the Executive Branch may set other reasonable terms it deems suitable.

For the Forest Conservation Certificate, the legislator's intent to leave the specification of the terms to the Executive Branch is unequivocal. It is inferred from article 22 of the Forest Law, when it orders that its validity "may not be less than twenty years" and that the conditions of the Certificates, including the term, "shall be determined in the regulation." This means that the Executive Branch is responsible for specifying the terms by regulation, respecting the minimum floor. In voluntary regeneration of forests, the term of encumbrance on the property is that determined by the contract, based on the regulatory norms issued, and may not be less than twenty years (art. 24 ibid).

Likewise, the Executive Branch is tasked with regulating the Forest Law (Ley Forestal), in Article 74, and Article 6, subsection r), ibid. provides that the State Forest Administration (Administración Forestal del Estado) has purview over "any other competence that, without being expressly indicated, is necessary to fulfill the entrusted functions." A similar regulatory delegation exists in Art. 46, ibid., when it foresees that FONAFIFO "shall obtain financing for the payment of environmental services (pago de los servicios ambientales) provided by forests, forest plantations, and other activities necessary to strengthen the development of the natural resources sector, which shall be established in the regulation to this law." The payment of environmental services is on an equal footing with those other activities to be established by regulation, including the determination of contractual terms as an essential execution requirement.

Therefore, since the Forest Law does not set the contract terms for the modalities of environmental services other than the Forest Conservation Certificate (Certificado de Conservación del Bosque), a core aspect for its execution, it is subject to development by Executive Decree (Decreto Ejecutivo) or regulatory provision (see point V.1.3). It ensures the fulfillment of the purposes proposed by the legislator, without contradicting the content and spirit of the enabling law, nor arbitrarily altering the hierarchical scale.


 

VI.2) COMPETENCE OF THE PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA TO ISSUE OPINIONS ON REGISTRY MATTERS


 

Article 5 of our Organic Law (Ley Orgánica), No. 6815 of September 27, 1982, excludes from consultable matters those pertaining to administrative bodies that have a special jurisdiction established by law; a situation in which those pending resolution before their various instances find themselves, because by way of a binding legal opinion (dictamen) we would indirectly exercise active administrative functions, which is not appropriate.

Even though this doctrine is applicable to the qualification and registration process for registry documents, the following aspects must be clarified to avoid undue deductions. First, in accordance with said Organic Law (Art. 1), the Procuraduría General de la República is the superior consultative body of the Public Administration, with the mandatory compliance attributed to it by Art. 2, and the character of administrative jurisprudence held by its criteria. Among its powers is that of issuing legal opinions (dictámenes), pronouncements, and advice that, on legal questions, are requested by the State and other public bodies (Art. 3, subsection b).

Pursuant to the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública), the Administration is subject to all written and unwritten rules of Administrative Law, and cannot derogate from or disapply them in specific cases (Art. 13). Unwritten rules, such as jurisprudence and general principles of law, serve to interpret, integrate, and delimit the field of application of the written legal order, with the rank of the norm they interpret, integrate, or delimit (Article 7.1).

As we stated in legal opinion C-128-99 (pp. 22-23), following another precedent, the qualifying function is "a debugging mechanism, sieve, or filter by means of which the normative requirements that the document must have are compared with the registry entries, in order to discover, a priori, the defects that prevent the inscription of the document, by virtue of the principle of legality." It is an "examination, scrutiny, or verification of the legality of the titles presented that the Registrar must perform before proceeding with inscription, with the power to suspend or deny those that are not in accordance with the law, so that only valid and perfect titles gain access to the Registry books." (First Chamber of the Supreme Court No. 100 of 4:45 p.m. on December 17, 1980).

That prior examination of the legality of titles is subject to the "legality block, which implies respect for and observation of all general regulations, written and unwritten" (Superior Administrative Litigation Court, resolution 2770-94). To qualify the documents, the assigned official shall adhere to what results from the title and all information that is recorded in the Registry (Arts. 3 and 27 of the Law for the Inscription of Documents in the Public Registry and 32 of the current Regulations of the Public Registry).

From which it is inferred that the interpretation of legal norms—substantive in this case—that must be applied in the qualification and inscription of registry documents forms part of the consultative matter under the charge of the Procuraduría. It is inhibited from taking on or supplanting the Registry in the qualification or inscription of a specific document, or indicating how it should do so. But not from delimiting in the abstract and generically the scope held by the norms, of the Forest Law in this case, that the Registry must apply in the specific qualification process of documents, and it has done so, among others, in legal opinions C-200-92, C-128-99. On its own motion, these clarifications are made to legal opinion C-189-97 and those it cites.


 

VI. 2. 3) OTHER OBJECTIONS

For greater abundance, the other objections of the Public Registry in Official Communication DRP-374-99 are briefly discussed: the limitations on ownership imposed by the lessee, the linkage with the Regional Forestry Management Agreement (Convenio Regional para el Manejo Forestal), the prohibitions of the Notarial Code (Código Notarial), and that concerning the charging of processing costs to the beneficiaries.


a) LIMITATIONS ON OWNERSHIP IMPOSED BY THE LESSEE

Regarding the objection about the imposition of limitations on property by lessees, on the occasion of contracts for environmental services, it must be kept in mind that the establishment of limitations is the responsibility of the owner; the rights of transformation are inherent to ownership, and that only someone who has their Right inscribed in the Registry or acquires it in the instrument of its constitution can establish rights in rem (Arts. 266, 292, and 452 of the Civil Code).

"In the face of rights that may derive from a lease contract, the right of property prevails," and it is not feasible to "unrestrictedly limit the right of transformation" (Constitutional Chamber, Voto 3617-94).

By virtue of property, the owner has the right to use, enjoy, and dispose of the asset in an absolute and exclusive manner. "Attributes that—as the First Chamber has stated—are denied to other persons," except for the limitations that result from the social function, collective interest, imposed by law, or by the owner's will, at their free discretion (First Chamber of the Supreme Court, judgment No. 87 of 3:20 p.m. on December 5, 1986). In another judgment, No. 86 of 10:15 a.m. on December 20, 1985, the same Chamber ruled against the ad perpetuam limitation of the full enjoyment of the property right through clauses of a lease contract. In any event, limitations on property must be temporary; not exceeding ninety-nine years (Art. 269; Civil Code).

Article 89 of the Regulations to the Forest Law, amended by Decrees 27694-MINAE of January 13 and 27925-MINAE of April 30, both of 1999, authorizes the undertaking of payment for environmental services projects, with or without fiscal and non-economic incentives, on inscribed private domain lands, or those subject to possession. In lease contracts for registered properties, the inscription of the lease in the Public Registry must be demonstrated, with a registry or notarial certification accrediting "the possibility of disposing of the forest resource." In order to reconcile this with the foregoing, it is necessary that when signing the contract, the owner consents to the encumbrance of the property subject to environmental services.

In legal opinion C-249-97, the Procuraduría held that the ownership of possession must be demonstrated with a judicial certification of the final judgment issued in the corresponding possessory information proceeding, a criterion adopted by the cited Article 89, amended by Decree 27694-MINAE. (see relation with Arts. 479 of the Civil Code and 1 of the Law of Possessory Information). Yet, the Superior Agrarian Court holds the thesis that forest incentives "are granted only on inscribed lands" (judgment No. 907 at 9:30 a.m. on December 18, 2001).

Regarding possessors of unregistered properties, it is advisable that FONAFIFO take the necessary precautions, especially in contracts involving forest use (aprovechamiento de bosque), to prevent their being used by illegitimate possessors to obtain indirect protection, harm third parties with better rights or the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado)—of which the forests and forest lands of the national reserves form part; Art. 13 of the Forest Law—or to incur acts generating administrative liability.

The Procuraduría, in the same legal opinion C-249-97, stated that the obligation of the State Forest Administration to conserve the country's forest resources, on lands of the Natural Heritage of the State and private forest areas (Art. 6 of the Forest Law) entails the duty of "seeking the most secure mechanisms to ensure that forest uses are carried out, not only through rational and sustainable management plans, but also by the persons who truly appear to have the better right over the forest resource. All in pursuit of giving full normative expression to Articles 45 and 50 of the Constitution, as well as a good number of international agreements subscribed by our country."

It goes without saying that for the encumbrance of the property in the Public Registry, it must first be inscribed. Real property—it is known—does not produce all its effects as long as it is not registered (Civil Code, Art. 267). Inscription is a requirement demanded when asserting rights over an unregistered property against third parties. (Superior First Civil Court No. 1556 at 9:10 a.m. on December 23, 1980).


 

b) REGIONAL FORESTRY MANAGEMENT AGREEMENT

The endorsement given to the Registry's thesis in Article 6, subsection d), of the Regional Agreement for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations (Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales), approved by Law 7572 of January 25, 1996 (Gazette No. 47 of March 6, 1996), ratified by Executive Decree No. 25100-E of March 26, 1996 (Gazette No. 85 of March 6, 1996), is not acceptable. This Agreement was signed in Guatemala City on October 29, 1993, by the Central American Ministers of Foreign Affairs and, among other things, aims to ensure that the forest resource contributes to improving the quality of life of the Central American population, through the promotion of national and regional actions aimed at reducing its loss, ensuring rational use, and adopting instruments to reverse the destruction process.

Article 6, subsection d), which is invoked, is located within the Chapter on Institutional Strengthening, which imposes the duty on the Contracting States to "create by law, through their legislative branches, the obligation to conduct environmental impact assessments (estudios de impacto ambiental) in forest areas where it is proposed to grant large-scale forest concessions or other economic activities that negatively affect forests."

"The environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), constantly recommended in international declarations and organizations, is an effective preventive technique that allows public entities responsible for approving projects or activities of a certain scale to take into account, in advance and on reliable bases, the detrimental repercussions on the environment that they could produce. This mechanism achieves more correct decision-making, by enabling the choice, among the possible options, of the one that best safeguards general interests, from a global and integrated perspective" (Legal Opinion O. J.-022-99).

It is thus evident that the environmental impact assessment is a figure different from the encumbrance in the Public Registry of properties subject to a program for payment of environmental services.


 

ch) PROHIBITIONS OF THE NOTARIAL CODE

Having clarified that the term of not less than twenty years governs only the Forest Conservation Certificate and differs for the other modalities of environmental service, whose foundation lies in other legal texts, and that the encumbrance of properties in contracts for payment of environmental services entered into by FONAFIFO is appropriate, the allegation regarding the prohibition on notaries public authorizing acts and contracts contrary to the law, proceedings subject to prior authorization, or another requirement that prevents their inscription in the public registries, under penalty of absolute nullity and ineffectiveness, would also be inadmissible.


d) CHARGE FOR INSCRIBING ENCUMBRANCES

As a tangential aspect, the legality of charging beneficiaries the processing costs for the limitations and other matters of the Public Registry, as well as 0.75% of the total project amount for the inscription of the encumbrances, is questioned. The charges, it is objected, violate Article 49 of the Forest Law, which exempts these recordings from such payments.

They were foreseen in Resolution No. 323 of 1998-SINAC-FONAFIFO, reproduced by 07-99 (point 8.5), which in the pertinent part states: "8. 6 In accordance with Article 49 and 68 of the Forest Law, from the project amount, the beneficiary shall pay FONAFIFO 0.075% for the inscription of the encumbrances in the Public Property Registry."

It is complemented by some articles of the Regulations to the Forest Law: 58 in fine: the beneficiary shall assume the payment of the inscription service for the limitations on property as a result of contracts for environmental services. 59: the applicant must bear the costs for notarial services contracted by FONAFIFO to inscribe the encumbrances from different legal origins. 104: The beneficiary shall bear the processing costs of the limitations or encumbrances and other matters of the Public Property Registry processed by FONAFIFO in the contracts for the issuance of Forest Conservation Certificates in reforestation projects founded on Transitorio IV of the Law.

For its part, Article 49 of the Forest Law declares FONAFIFO and the credit or incentive application transactions it carries out exempt from the payment of any tax, rate, or fee. This norm is repealed—as regards exemptions from the payment of sales tax—by Article 17, subsection k), of the Law on Tax Simplification and Efficiency (Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias), No. 8114.

Consequently, if the inscription services or processing costs for the encumbrances on properties resulting from contracts for environmental services include the payment of registry fees, this would appear to be illegal in light of the text of said Article 49, which exempts them from all types of fees and taxes. Not so with regard to the payment of notarial services, which the beneficiaries must bear, according to the prevailing fees.

The Registry made clear that, out of respect for the principle of legality, "it does not charge any fees or taxes for the annotation or inscription of forest contracts, in accordance with the provisions of the cited Article 49, with the exception of the payment of the stamp for the Bar Association (Colegio de Abogados), which is a legal fee of the guild of these professionals."


 

CONCLUSIONS


From all the foregoing, it is concluded that:


 

1) The payment for environmental services system is a sustainable and innovative financial mechanism that attempts to overcome the deficiencies attributed to earlier economic incentives for forest activity.

2) By imperative of Art. 49, para. 2, Forest Law, in relation to 100, subsection 4, of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), and related implementing regulations, the encumbrances on properties subject to contracts for payment of environmental services must be inscribed in the Public Registry of Real Property, as an incentive that it is, applied by FONAFIFO.

The encumbrance is a fundamental procedure to make the encumbrance known to third parties and the subordination of the asset to its purposes, conferring registry protection on administrative interests through the guarantee of publicity, with a view to ensuring the results of the contract.

3) It is incorrect to redirect all environmental services to the Forest Conservation Certificate to apply to them the minimum term that all contracts for those services and the encumbrance of the property must have, as it is only one of the modalities. Despite the commonality of the genus, one and the other usually differ in their sources of financing, method of being resolved, destination, and terms.

Based on Article 69 of the Forest Law, the payment of environmental services can benefit protection or conservation activities, sustainable management, and reforestation or the establishment of forest plantations.

4) Consequently, the setting by regulatory provision of encumbrance terms of less than twenty years in contracts for environmental services would only infringe Articles 22, paragraph 1, and 24, paragraph 2, of the Forest Law if it were to so provide regarding the Forest Conservation Certificate, which is not the case.

As said Law does not determine the period of these contracts and that of the encumbrances for the modalities of environmental services other than the Forest Conservation Certificate, it is subject to specification by Executive Decree or regulatory provision, in order to ensure the fulfillment of the purposes proposed by the legislator, provided it is reasonable and has the necessary justification (doctrine of Articles 6, subsection r, 22, para. 3, 24, para. 2, 46, para. 1, in fine, and 74; Forest Law).

5) The terms of contracts for payment of environmental services and the respective encumbrance of the property in the Public Registry are: for Forest Conservation Certificates, the term may not be less than twenty years. The validity of the contracts for payment of environmental services covered by Transitorio IV and by Articles 46 and 69 of that Law is ten years for forest management, five years for forest protection; and for reforestation projects, a term equal to that of the species harvest, with a maximum of fifteen years. In management plans corresponding to plantations established with private resources, five years (Decrees 26977-MINAE, 27831, and 28610-MINAE).

6) The interpretation of legal provisions that must be applied in the qualification of registry documents forms part of the consultative matter under the charge of the Procuraduría, which itself is inhibited from taking on or supplanting the Registry in the qualification and inscription of specific documents, or indicating how it should do so. But not from delimiting in the abstract and generically the scope held in this case by the texts of the Forest Law to be applied in the specific qualification process of documents. On its own motion, these clarifications are made to legal opinion C-189-97 and those it cites.

7) It must be kept in mind that the establishment of limitations is the responsibility of the owner; that only someone who has them inscribed can establish rights in rem, and that in lease contracts, the inscription in the Public Registry must be demonstrated, with a registry or notarial certification accrediting the "possibility of disposing of the forest resource" (Arts. 266 and 452 of the Civil Code; 89 of the Regulations to the Forest Law). In order to reconcile that requirement with the foregoing, it is necessary that when signing the contract, the owner consents to the encumbrance of the property subject to the payment of environmental services.

8) Regarding possessors of unregistered properties, it is advisable that FONAFIFO take the necessary precautions, and especially in contracts involving forest use, to prevent their being used by illegitimate possessors to obtain indirect protection, harm third parties with better rights or the Natural Heritage of the State—of which the forests and forest lands of the national reserves form part; Art. 13 Forest Law—or incur acts generating liability.

9) Take note that Article 49 of the Forest Law declares transactions for the application of incentives carried out by FONAFIFO to be inscribed in the National Registry exempt from the payment of any tax, rate, or fee.


Yours faithfully,


 


Dr. José J. Barahona Vargas


Procurador Director


Area de Derecho Agrario y Ambiental


 


 


 


cc: Lic. Róger Hidalgo Zúñiga


Acting Director of the Registro Público de Bienes Inmuebles