C-082-2002 — Annulment of Land Award to CECADERUS for Procedural DefectsNulidad de adjudicación de tierras a CECADERUS por vicios procedimentales

Dictamen : 082 del 01/04/2002   



C-082-2002




1º de abril del 2002




 




 




Licenciada




Natalia Rudín Castro




Secretaria General




Instituto de Desarrollo Agrario




S. O




 




 




Estimada señora:



     Con la aprobación del Procurador General Adjunto de la República, me refiero a la solicitud
planteada, según acuerdo de ese órgano que consta en el acta de la sesión Nº80-01, celebrada el 29
de octubre del año 2001 y oficio NºJ.D-456-01, de 8 de noviembre del año 2001, suscrito por su
persona.




OBJETO DEL DICTAMEN




    Se manifiesta literalmente en el oficio antes señalado:



 "Con instrucciones de nuestra Junta Directiva, mediante acuerdo cuadragésimo de la sesión 080-01
celebrada el 29 de octubre del 2001, traslado copia certificada del expediente administrativo de
procedimiento administrativo, contra varios funcionarios del IDA, iniciado sobre la supuesta
participación en el proceso de selección, adjudicación y traspaso de áreas del Asentamiento Héctor
Morera a la Asociación CECADERUS, N°.009-2000.



 Esto con el fin de que nos brinden su criterio, sobre la nulidad absoluta evidente y manifiesta del
acuerdo y traspaso de esta área a dicha Asociación..."



     Con dicho oficio se remitió el expediente tramitado en relación con la adjudicación hecha a la
Asociación del Centro de Experimentación y Capacitación para el Desarrollo Rural Sostenible
(CECADERUS), compuesto por dos tomos: uno con folios numerados del 000001 al 00000076; el otro con
folios numerados del 00000118 al 00000198 y, de continuo, los folios 0000077 al folio 00000117. Todo
sin fijar sobre ningún soporte.




I. HECHOS QUE SE TIENEN POR ACREDITADOS



 PRIMERO. Según consta en el artículo XVI del acta de la Sesión Nº037-98 del 6 de mayo de 1998, la
Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario autorizó adjudicar el área no parcelada del
Asentamiento Monseñor Morera a la Asociación Centro de Experimentación y Capacitación para el
Desarrollo Rural Sostenible (CECADERUS). La superficie adjudicada mide 19 hectáreas,



 SEGUNDO. La Contraloría General de la República conoció de esta adjudicación "...en atención al
plan anual de trabajo...". El estudio:



 "...se dirigió a evaluar el proceso seguido por el Instituto de Desarrollo Agrario en la selección
de los beneficiarios, la adjudicación, el traspaso y el uso de la tierra del área no parcelada del
Asentamiento Monseñor Héctor Morera, ubicado en Tilarán, Guanacaste, a la Asociación Centro de
Experimentación y Capacitación para el desarrollo Rural Sostenible (CECADERUS), con el propósito de
determinar si se cumplieron los términos legales y técnicos aplicables. El análisis abarcó el
período comprendido entre enero de 1998 y octubre de 1999, ampliándose en los casos que se estimó
necesario.




..." (folio 7 fte.)



 TERCERO. El estudio de la contraloría dio contenido al informe Nº44/2000, del Departamento de
Organismos Descentralizados, que fue remitido mediante oficio DOD-270 del 16 de mayo del año 2000,
suscrito por la Licda. Vilma Gamboa Bolaños, en su condición de Subjefe de Departamento.



 CUARTO. Según el informe dicho y con fundamento en lo establecido, se dispuso por el mismo órgano,
en lo que interesa:




"....




4.1 A la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario



Ordenar la instauración de un procedimiento administrativo en ese Instituto, con el fin de
determinar las eventuales responsabilidades que procedan en contra de aquellos funcionarios de ese
Instituto que participaron en los procesos de selección, adjudicación y traspaso de las áreas no
parceladas del Asentamiento Héctor Morera a la Asociación CECADERUS, según se detalla en este
informe, específicamente en los siguientes hechos: Recomendar a otra unidad administrativa o a la
Junta Directiva, la adjudicación del área no parcelada del Asentamiento Monseñor Héctor Morera a la
Asociación Centro de Experimentación y Capacitación para el Desarrollo Rural Sostenible, sin tomar
en cuenta las regulaciones establecidas para la selección de beneficiarios en la Ley del ITCO y en
el Reglamento Autónomo para la Selección de Beneficiarios. Eventualmente lesionar los intereses de
la Institución y del estado, al recomendar el traspaso de terrenos propiedad del IDA con cobertura
boscosa y de aptitud forestal, no obstante los pronunciamientos relacionados con la materia de la
Sala Constitucional, de la Dirección de Asuntos Jurídicos del IDA y del Ministerio de Ambiente y
Energía, así como las restricciones legales que existen en cuanto al uso de esos suelos,
especialmente en los artículos 13,14,15 y 19 de la Ley Forestal. Inobservar lo establecido en la Ley
de Tierras y Colonización (ITCO), N° 6735, con respecto de los objetivos y funciones de dicho
Instituto, específicamente en cuanto a la conservación de los recursos de la Nación. Instaurar un
procedimiento administrativo, tendente a declarar la nulidad de los actos administrativos mediante
los cuales se efectuó el traspaso de tierras, a favor de la citada Asociación según se describe en
el presente informe, en virtud de que se inobservaron la Ley de Tierras y Colonización (ITCO), N°
2825, y la Ley del IDA, N° 6735, respecto de los objetivos y funciones de dicho Instituto,
específicamente en cuanto a la conservación de los recursos renovables de la Nación, las
regulaciones para la selección de beneficiarios establecidas en la citada Ley del ITCO y en el
Reglamento Autónomo para la Selección de Beneficiarios, así como los pronunciamientos relacionados
con la materia de la Sala Constitucional, de la Dirección de Asuntos Jurídicos del IDA y del
Ministerio del ambiente y Energía y las restricciones legales que existen en cuanto al uso de esos
suelos, especialmente los artículos 13,14,15 y 19 de la Ley Forestal. ( El énfasis es nuestro)

...."



 QUINTO. Según el Informe de la Contraloría General de la República, se tuvieron establecidas, entre
otras irregularidades:




"




2.3 Traspaso de las áreas no parceladas a la Asociación CECADERUS



 Con fundamento en el citado acuerdo de la Junta Directiva del IDA, se confeccionó la escritura
pública N°31, otorgadas el 28 de mayo de 1998, en la cual se hace constar que el economista XXX,
como apoderado generalísimo sin límite de suma del IDA, segrega y vende cinco lotes "que son
terrenos para la agricultura, ubicados en Tilarán de Guanacaste, por la suma de ¢1,00 cada lote, a
la Asociación Centro de experimentación y capacitación para el Desarrollo Rural Sostenible, cédula
jurídica N° 3-002-98308. El citado señor XXX fue autorizado para otorgar la referida escritura,
mediante el artículo dieciséis de la sesión treinta y siete, noventa y ocho, celebrada por la Junta
Directiva del IDA el 6 de mayo de 1998. Los terrenos traspasados tienen una medida de 16 hectáreas
6.988.53m2.( Ver folios del 018 al 034). En la citada escritura se menciona que la finca a traspasar
son terrenos para agricultura, no obstante, según consta en el acuerdo de la Junta Directiva y en
otros documentos ya citados, los terrenos traspasados eran áreas no parceladas...." (Folio 9 fte. El
énfasis es nuestro)



 SEXTO. Igualmente se cita dentro del informe de la Contraloría el criterio del Ing. José Agustín
Villalobos Salazar, Director de Formación y Desarrollo de Asentamientos del IDA, según oficio
NºDFDA-153, por él suscrito, en los siguientes términos:




"...



 B) El concepto de "Area no Parcelada", se refiere intrínsecamente a las superficies que tienen
limitaciones de uso, de conformidad con el Manual para la Determinación de la capacidad de Uso de
las Tierras de Costa Rica MAG:MINAE(sic) de obligado acatamiento para todo el Sector Agropecuario,
en materia de planes integrales de manejo de la tierra; la Ley Forestal; la Ley Orgánica del
ambiente; la Ley de Diversidad Biológica; la ley de Uso y Conservación de suelos y la Ley de aguas,
fundamentalmente. Superficies que por tener la naturaleza y características de áreas silvestres
protegidas, requieren de protección, conservación, fomento y aprovechamiento racional. A los
parámetros técnicos y jurídicos de clasificación descritos, se debe que en algunos asentimientos el
área no parcelada ascienda a varias decenas de hectáreas, porque obedece a la conservación de los
recursos naturales renovables, suelo, agua flora, fauna y la calidad del medio ambiente en forma
integral, dentro de la relación ecología - desarrollo, como fundamento del desarrollo sostenible.
Como para los fines específicos de la dotación de tierras a las familias campesinas el IDA tiene la
finalidad de asignar superficies que tengan plena capacidad de uso agropecuario; procura adquirir
fundos agrarios en que las áreas no aprovechables para uso agropecuario, no superen el 20% del
inmueble a adquirir." (El subrayado es nuestro).



 Asimismo ES UN CONTRASENTIDO TRASPASAR TERRENOS BOSCOSOS O DE APTITUD FORESTAL A UNA ASOCIACIÓN QUE
PRETENDE DESARROLLAR PROYECTOS PRODUCTIVOS Y OTRAS ACTIVIDADES EN ÁREA DE RESERVA, PUES PRECISAMENTE
SON PARA CONSERVACIÓN Y NO PARA EL DESARROLLO DE ACTIVIDADES, DADO QUE ELLO PODRÍA CONDUCIR A LA
DESTRUCCIÓN DE LA FLORA, LA FAUNA Y EL ECOSISTEMA EXISTENTE. Aparte de que el traspaso de esas
áreas, está en contra de lo estipulado en la Ley Forestal, N° 7575, lo cual se comenta más adelante.




..." . (Folio 12 fte. El énfasis con subrayado y mayúsculas es nuestro).



 SEXTO. La Contraloría fue amplia, detallada y precisa. Se afirman además, como irregularidades
específicas, especialmente en cuanto al procedimiento, entre otras:




"...



 d) En los artículos 62, 63 y 64 de la Ley de Tierras y Colonización (ITCO), Nº2825 del 14 de
octubre de 1961, se establecen los requisitos que deben cumplir los beneficiarios de ese Instituto
para la adjudicación de parcelas. Asimismo, el Reglamento Autónomo para la Selección de
Beneficiarios, aprobado por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario en la sesión
celebrada el 22 de noviembre de 1993, Acta N° 88-93, en su capítulo I, artículo 4, dispone que la
Sección Selección de Beneficiarios es la responsable del proceso de selección de las personas
físicas o jurídicas beneficiarias y se encarga a la Junta Directiva del IDA controlar la correcta
aplicación del citado Reglamento. Además, se indica que no se aprobará o tramitará ninguna
adjudicación si no se ha cumplido previamente con el proceso establecido en el referido Reglamento.



 El citado Reglamento establece los procedimientos a que deben someterse los solicitantes de tierras
(personas físicas o jurídicas sin fines de lucro) para el estudio, calificación y selección de los
beneficiarios del Instituto de Desarrollo Agrario, y los instrumentos que se deben utilizar en el
proceso de selección, tales como: encuesta para la selección de beneficiarios, escala de
ponderación, entrevista a la familia del solicitante e informantes claves y el criterio de la
Subregional correspondiente.



 Al respecto, en le estudio efectuado, no se encontró evidencia de que para la adjudicación de los
terrenos a la Asociación CECADERUS, se exigiera los requisitos señalados en la Ley del ITCO o se
siguieron los procedimientos señalados en el referido Reglamento.




..." (Folios 13 y 14 fte. El énfasis es nuestro).



 SÉPTIMO. Según fue establecido por la Contraloría General de la República, los ingenieros Franklin
Flores Quirós, Técnico Forestal y Alvaro Vargas Morales, Jefe de la Ofician Subregional de Cañas,
remitieron el oficio N°889 del 31 de marzo de 1998, con el cual recomendaron al señor Víctor M.
Morales Albenda, Director de la Región Chorotega, la adjudicación de la reserva, funcionario este
quien, a su vez, elevó la sugerencia a ingeniero Orlando Dorado Boza, entonces Presidente Ejecutivo
del IDA.



 OCTAVO. La Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario acordó, según consta en el artículo
XXI del Acta de la Sesión Nº 037-00 del 29 de mayo del año 2000:




"



 ....a) COMISIONAR A LA PRESIDENCIA EJECUTIVA PARA QUE INTEGRE, DE CONFORMIDAD CON EL REGLAMENTO
ADMINISTRATIVO, UN ORGANO DIRECTOR, QUE DETERMINE LAS EVENTUALES RESPONSABILIDADES QUE PROCEDAN EN
CONTRA DE AQUELLOS FUNCIONARIOS DEL INSTITUTO QUE PARTICIPARON EN LOS PROCESOS DE SELECCIÓN
ADJUDICACIÓN Y TRASPASO DE LAS AREAS NO PARCELADAS DEL ASENTAMIEINTO HECTOR MORERA A LA ASOCAICION
CECADERUS, SEGÚN SE DETALLA EN EL INFORME.



 b) REDACTAR CONSULTA A LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA, SOBRE LA RECOMENDACION GIRADA EN EL
PUNTO B) REFERENTE A:



 IINSTAURAR UN PROCEDIMIENTO ADMNISTRATIVO, TENDIENTE A DECLARAR LA NULIDAD DE LOS ACTOS
ADMNISTRATIVOS MEDIANTE LOS CUALES SE EFECTUO EL TRASPASO DE TIERRAS A FAVOR DE LA CITADA
ASOCIACION, SEGÚN SE DESCRIBE EN EL PRESENTE INFORME, EN VIRTUD DE QUE NO SE OBSERVARON LAS LEYES DE
TIERRAS Y COLONIOZACION (ITCO), n° 2825 Y LA LEY DEL IDA n° 6735, RESPECTO DE LOS OBJETIVOS Y
FUNCIONES DE DICHO INSTITUTO, ESPECIFICAMNETE EN CUANTO A LA CONSERVACIÓN DE LOS RECUROSOS
RENOVABLES DE LA NACION, LAS REGULACIONES PARA LA SELECCIÓN DE BENEFICIARIOS ESTABLECIDAS EN LA
CITADA LEY DEL ITCO Y EL REGLAMENTO AUTONOMO PARA LA SELECCIÓN DE BENEFICIARIOS, ASI COMO LOS
PRONUNCIAMIENTOS REALCIONADOS CON LA MATERIA DE LA SALA CONSTITUCIONAL, DE LA DIRECCION DE ASUNTOS
JURIDICOS DEL IDA Y DEL MINISTERIO DEL AMABIENTE Y ENERGIA Y LAS RESTRICCIONES LEGALES QUE EXISTEN
EN CUANTO AL USO DE ESOS SUELOS, ESPECIALMENTE LOS ARTICULOS 13, 14, 15 Y 19 DE LA LEY FORESTAL.



 DICHO PROCEDIMEINTO DEBE EFECTUARSE CON ESTRICTO APEGO A LOS PRINCIPIOS DEL DEBIDO PROCESO Y
DEFENSA PREVIA, OBSERVANDO ADEMAS, LO DISPUESTO EN LOS ARTICULOS 272 Y 273 DE LA LEY GENERAL DE LA
ADMINISTRACION PUBLICA.



 LO ANTERIOR SIN PERJUICIO DE REMITIR EL CASO A LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA, A EFECTO DE
QUE SE ESTABLEZCAN LAS EVENTUALES RESPONSABILIDADES CIVILES QUE PUDIERAN CORRESPONDER EN CASO DE QUE
SE MATERIALICE EL DAÑO ECONOMICO POR IRRECUPERACION DE LA TIERRA, A LOS EX MIEMBROS DE LA JUNTA
DIRECTIVA DEL IDA, QUIENES CON SU VOTO CONCURRIERON A ADOPTAR LOS ACUERDOS QUE PROPICIARON LAS
SITUACIONES DESCRITAS EN EL INFORME ..."



 NOVENO. De conformidad con el artículo XXX de la Sesión Nº071-00 del 2 de octubre del 2000 (más de
cuatro meses después de recibido el informe de la Contraloría), la Junta Directiva del IDA tomó un
acuerdo sobre la integración de órganos directores en doce procedimientos administrativos, ninguno
de ellos corresponde al expediente de la adjudicación a CECADERUS. (Folios 184, 185 y 186 fte.)



 DÉCIMO. Según consta en el artículo XXVI, del Acta de la Sesión Nº079-00 del 6 de noviembre del año
2000, más de cinco meses después de recibido el informe de la Contraloría, la Junta Directiva del
IDA acordó lo siguiente:




"....



 DE CONFORMIDAD CON EL OFICIO PE-1344-2000, SUSCRITO POR LA PRESIDENCIA EJECUTIVA, CON FECHA 03 DE
NOVIEMBRE DE 2000, SE ACUERDA: MODIFICAR EL ACUERDO DE JUNTA DIRECTIVA, ARTICULO XXX DE LA SESIÓN
071-00, CELEBRADA EL 02 DE OCTUBRE DEL AÑO 2000, PARA QUE SE AGREGUE DENTRO DE DICHO ACUERDO: EL
EXPEDIENTE DE LA ASOCIACIÓN CENTRO DE EXPERIMENTACIÓN Y CAPACITACION PARA EL DESARROLLO RURAL,
CECADERUS, EN LA CUAL EL ORGANO DIRECTOR ESTARA INTEGRADO POR EL LIC. CESAR HINES CESPEDES, ING.
MARCO AGUILAR VARGAS E ING. RICARDO ESQUIVEL Y SERÁ PRESIDIDO POR EL ING. AGUILAR VARGAS. O ANTERIOR
CON LA FINALIDAD DE DETERMINAR, SI LAS ADJUDICACIONES HECHAS A FAVOR DE LA MENCIONADA ASOCIACIÓN,
TIENEN VICIOS DE NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA, QUE PERMITAN A LA INSTITUCIÓN, LA
RECUPERACIÓN DE DICHAS ÁREAS Y TRASPASARLAS AL MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA, COMO EN DERECHO
CORRESPONDE. ASIMISMO DETERMINAR LAS RESPONSABILIDADES DE LOS FUNCIONARIOS QUE PARTICIPARON DE LAS
DECISIONES QUE DERIVARON CON EL ACUERDO DE ADJUDICACIÓN Y TRASPASO, DE DICHA FINCA A ESA
ORGANIZACIÓN.




...." ( Folio 187 fte.. El énfasis con el uso de la negrita es nuestro).



 DÉCIMO PRIMERO. Mediante resolución dictada a las 15:05 horas del 1º de noviembre del 2000, el
Organo Director dio inicio al procedimiento en los siguientes términos:



 "....De conformidad con lo dispuesto por el Reglamento Autónomo de Procedimientos Administrativos
del Instituto de Desarrollo Agrario, La Ley General de la Administración Publica y el oficio
PE-659-2000, del veintidós de mayo del dos mil, suscrito por el señor José Joaquín Acuña Mesén,
ratificado por el oficio PE-1345-2000, de fecha 3 de noviembre del 2000, en acatamiento a lo
dispuesto por acuerdo de Junta Directiva No. XXVII, Sesión No.079-00, del 6 de noviembre del 2000,
se instruye investigación administrativa a fin de determinar la existencia o no de la nulidad
absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo de Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario,
artículo No. XVI, Sesión 037-98 del 4 de mayo de 1998, por los que se traspasaron a la ASOCIACION
CENTRO DE EXPERIMENTACION Y CAPACITACION PARA EL DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE-CECADERUS-, cédula de
personería jurídica 3-002-198308, representada por el señor XXX, mayor, cédula número XXX, en su
condición de PRESIDENTE, parte de la finca inscrita en el Partido de Guanacaste, folio real
72883-000. Por la responsabilidad que le pudiera ser imputada, se tiene como parte investigada en
este procedimiento al señor XXX exfuncionario del IDA, en su condición personal por el hecho de que
el acto final pudiera causarle perjuicio; todo lo anterior a fin de determinar la participación en
la recomendación del acuerdo de Junta Directiva citado y la violación del Ordenamiento Jurídico, en
al adjudicación indicada. La presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto
administrativo de adjudicación y traspaso, se vislumbra específicamente por la transgresión a los
artículos veintiséis y veintisiete de la Ley siete mil setecientos setenta y nueve, Ley de uso,
manejo y conservación de suelos, al no contar los acuerdos de adjudicación con el estudio de la
limitación sobre la capacidad y uso del suelo, artículos trece y quince de la Ley Forestal número
siete mil quinientos setenta y cinco y artículo once y doce del Reglamento a la Ley Forestal, según
Decreto Ejecutivo numero veinticinco mil setecientos veintiuno - MINAE, por el hecho de no haberse
autorizado por parte del MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGIA, la adjudicación de parte de la finca del
Partido de Alajuela, folio real 2119424-000, al haber donado el IDA dicho inmueble sin estar
facultado para ello, violándose esta normativa y el artículo sesenta y nueve de la Ley de
Contratación Administrativa, número siete mil cuatrocientos noventa y cuatro y artículo setenta del
Reglamento a esta Ley y los artículos cincuenta y ocho y cincuenta y nueve de la Ley dos mil
ochocientos veinticinco del catorce de octubre de mil novecientos sesenta y uno. Específicamente los
cargos que se le imputan son los de haber emitido la recomendación de segregación y traspaso sin
haber hecho la advertencia a la Junta Directiva sobre las limitaciones legales que penden sobre los
inmuebles con la naturaleza del que fue objeto de adjudicación. Se da traslado de la presente
investigación a la Asociación arriba mencionada y se le previene el señalamiento de causa u oficina
dentro del perímetro de San José, donde atender notificaciones, bajo apercibimiento que de no
hacerlo las resoluciones posteriores que se dicten se le tendrán por notificadas con el solo
transcurso de veinticuatro horas, igual consecuencia se producirá si el lugar señalado fuese
impreciso, incierto o ya no existiere. Se les concede audiencia por el término de QUINCE DIAS
HABILES contados a partir del día siguiente de su notificación para que se apersonen a este
instituto en defensa de sus derechos y ofrezcan las pruebas de descargo que consideren oportunas, en
las condiciones que establece el Reglamento citado y la Ley General de la Administración Pública. SE
CITA Y EMPLAZA A LA ASOCIACION REPRESENTADA POR EL SEÑOR XXX para que comparezca personalmente y no
por medio de apoderado a rendir declaración sobre los hechos investigados, para lo cual se señalan
las nueve horas, del cinco de enero del dos mil uno, en las oficinas de la Dirección Regional
Chorotega del Instituto de Desarrollo Agrario, sita en la Ciudad de Liberia – Guanacaste. Por la
naturaleza de lo investigado se califica el presente proceso como ordinario para la declaratoria de
la nulidad evidente y manifiesta del acto adjudicatorio y de responsabilidad personal en caso del
exfuncionario. Para lo que proceda se pone en conocimiento de los investigados el expediente
administrativo, el cual se encuentra en las oficinas de la Presidencia Ejecutiva a disposición de
los interesados..." (Folios 191 y 192 fte. El énfasis con el subrayado es nuestro)



 DÉCIMO SEGUNDO. No se puede tener como fecha fehaciente la que se tiene para el dictado de la
resolución antes transcrita pues el acuerdo mediante el cual se encargó el conocimiento de este
asunto es de fecha 6 de noviembre del año 2000 y la resolución presuntamente se dictó el día primero
del mismo mes y año. Por las "constancias" de notificación tienen como fechas el 8 de marzo del año
2001 (aparentemente) y el 5 de mayo del año 2000 (Folio 192 vto).



 DÉCIMO TERCERO. No consta en el expediente documento idóneo alguno que permita tener por acreditada
la personería de CECADERUS.



 DÉCIMO CUARTO. Mediante resolución de la 14:00 horas del 27 de febrero del 2001, el Organo Director
modificó la fecha de la comparecencia oral e, implícitamente, modificó la resolución anterior en
cuanto a la personería de la asociación citada, teniendo, en forma expresa, al señor MAX VILLAREAL
FUENTES como Representante Legal de CECADERUS. El órgano no substanció esta atribución de personería
con documento idóneo alguno. (Folio 193 fte.).



 DÉCIMO QUINTO. Con fecha 8 de marzo del 2000, supuestamente se le hizo una notificación a señor Max
Villareal Fuentes, en la oficina del IDA de Cañas, sin que haya constancia de cuál fue el objeto de
notificación. (Folio 192 vto.)



 DÉCIMO SEXTO. Mediante resolución de las 15:00 horas del 4 de junio del 2001, el Organo Director,
modificó la fecha de la comparecencia oral y citó a las partes para las 13:00 horas del 5 de julio
del 2001, en las Oficinas de la Dirección Regional Chorotega, en Liberia Guanacaste.



 DÉCIMO SEPTIMO. No consta en el expediente que el nuevo señalamiento haya sido notificado a los
emplazados: el supuesto representante de la Asociación y el señor XXX, quien fue identificado
únicamente como ex funcionario del IDA.



 DÉCIMO OCTAVO. La Junta Directiva, mediante acuerdo que consta en el artículo XXIV del Acta de la
Sesión N° 049-01 del 2 de julio del 2001, decidió designar a la Licda. Mayela Angulo, funcionaria de
la Dirección Regional Chorotega, como miembro del Organo Director, en sustitución del señor Ricardo
Esquivel Vega. No es posible determinar con fundamento en los autos administrativos que dicho cambio
en la conformación del Organo Directo haya sido notificado a las partes.



 DÉCIMO NOVENO. Según consta en el acta de las 13:15 horas del 5 de julio del 2001, levantada a las
13:15 horas del 5 de julio del año 2001:




"...



 Siendo esta la hora y fecha señalada para la comparecencia oral y privada, señalada para las trece
horas del cinco de julio del dos mil uno, según consta en la resolución de las quince horas del
cuatro de junio del mil(sic) uno, se encuentran presentes los miembros del Organo Director Ing.
Marcos Aguilar Vargas, quien lo preside y Lic. Cesar Hines Céspedes y la Licda. Mayela Angulo
Gutiérrez, como integrantes. No se apersonó ni el representante de la Asociación parte de este
procedimiento para la declaratoria de nulidad Absoluta Evidente y manifiesta quien fuera debidamente
notificado del presente procedimiento, por acta de las trece horas del ocho de marzo del dos mil uno
como tampoco se apersonó el señor XXX quien fue notificado por acta de las trece horas treinta
minutos del treinta de mayo del dos mil uno, se da por terminada la diligencia. Proceda el Organo
Director a emitir criterio para que la Junta Directiva tome el acuerdo que corresponda.




..." (Folio 197 fte. El énfasis con el uso del subrayado es nuestro)



 VIGESIMO. No consta en dicha acta el lugar en el cual supuestamente se realizó la comparecencia
oral.




II. VICIOS DEL PROCEDIMIENTO



Derecho a la Justicia y Derecho a la Legalidad

Costa Rica es una República. Así está definido nuestro sistema político y ello es lo que se expresa
y desarrolla en nuestra Carta Magna. Consecuentemente, la Administración tiene la obligación de
realizar su actividad bajo el ámbito de la Legalidad y la Justicia Administrativa.



 Por ello, como tantas veces lo hemos advertido, el procedimiento para declarar la nulidad absoluta
de un acto que presuntamente ha generado derechos subjetivos nunca puede soslayar los principios que
constituyen la garantía del Debido Proceso.




Se dispone en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública:



 "...1.- Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta,
podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al
contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, No. 3667, de 12 de marzo de 1966, previo dictamen favorable de la
Procuraduría General de la República.




....



 3.- Antes de anular los actos referidos en este artículo, el acto final debe estar precedido por un
procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las garantías
del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas.



 4.- En los casos anteriores, el dictamen deberá pronunciarse expresamente sobre el carácter
absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad.




5.- La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años.



 6.- La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de
las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será
absolutamente nula.



 Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de
las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199.




..."



 Se desprende claramente de este artículo que la observancia del debido proceso substantivo es de
cumplimiento estricto, todo de conformidad con los principios constitucionales, los cuales
determinan, el carácter necesariamente excepcional del ejercicio de la potestad administrativa de
revocar los propios actos.



 Es conveniente reiterar aquí las claras explicaciones de Don Eduardo Ortíz sobre los límites de
esta potestad, cuando dice:




"…



 El juicio de lesividad es una protección a la seguridad jurídica del administrado en el sentido de
que si tiene un derecho derivado de un acto administrativo, puede tener la confianza de que no le
será suprimido sin un juicio con todas las garantías de un proceso judicial.



 Pero se dice, y la Comisión creyó que con razón, y esto empezó a decirse en España, no en Costa
Rica, que cuando la nulidad del acto es absoluta, evidente, clara, el administrado no tiene derecho
a esa seguridad, porque está refiriendo un derecho en condiciones que obviamente no pueden
garantizarse, porque él mismo sabe que el acto que se está realizando es absolutamente nulo y en
consecuencia no tiene una expectativa bien fundada de poder mantenerse ese derecho. Luego, en esos
casos, la Administración puede deshacer ese derecho en la vía administrativa, sin ir al juez, con la
garantía y aquí nosotros hemos alegado de nuestra cuenta para que no se trate simplemente de una
volubilidad, de una veleidad de la Administración, de que tendrá que haber previo dictamen favorable
de la Procuraduría General de la República y votación por mayoría simple del Consejo de Gobierno.
Esto significa que eso no lo va decidir un Ministro, lo decide el Consejo de Gobierno y no lo va a
decidir el Consejo de Gobierno por sí y ante sí sino previo dictamen favorable, recomendando la
anulación, de la Procuraduría General de la República, sin el cual dictamen, ni siquiera el Consejo
de Gobierno podría dar lugar a esa anulación..." (Discusión del proyecto de Ley General de la
Administración Pública. Acta de la Sesión Nº103, celebrada por la Comisión Permanente de Gobierno y
Administración, a las 14:15 horas del 2 de abril de 1970, págs. 5 y 6).



Violaciones del Debido Proceso

En forma reiterada mediante la jurisprudencia constitucional y la jurisprudencia de este órgano
técnico - consultivo, se ha establecido que no se puede declarar la existencia de una nulidad
absoluta, evidente y manifiesta sin el cumplimiento previo de un procedimiento administrativo
ordinario, de conformidad con los artículos 239, siguientes y concordantes y 308, siguientes y
concordantes de la Ley General de la Administración Pública.



 En la especie notamos deficiencias que son de carácter esencial y que impiden verter el
pronunciamiento requerido en esta oportunidad. En lo fundamental debemos precisar lo siguiente.




1. Los deberes y poderes del Organo Director del Procedimiento



 El Organo Director del Procedimiento es un órgano instructor, el cual, dados los principios
constitucionales que nos rigen y las normas legales que debe observar, tiene, entre otros deberes y
poderes:




"...



 1- Abstenerse de conocer y tramitar un asunto, cuando se incurra en alguna causal prevista por la
ley, siguiendo para ello con el trámite correspondiente (artículo 230 al 238)...




2- El órgano director debe impulsar de oficio el procedimiento (artículo 222).



 3- Cuando deba interpretar las normas del Libro Segundo de la Ley General de la Administración
Pública, deberá hacerlo en forma favorable a la admisión y decisión final de las peticiones de los
administrados (artículo 224).



 4- El órgano debe conducir el procedimiento con la intención de lograr un máximo de celeridad y
eficiencia dentro del respeto al ordenamiento y a los derechos e intereses del administrado
(artículo 225.1). Este deber reviste especial importancia si tomamos en consideración que ese mismo
artículo indica que serán responsables la Administración y el servidor por cualquier retardo grave e
injustificado.



 5- Debe adoptar las resoluciones con apego al ordenamiento, y en caso de actuaciones
discrecionales, a los límites de racionalidad y razonabilidad implícitos en aquél (artículo 216).



 6- El órgano director debe observar las formalidades sustanciales del procedimiento, pues de lo
contrario se causará nulidad de lo actuado en los términos del artículo 223 de la Ley General de la
Administración Pública. Así, por ejemplo, el numeral 247 del mismo cuerpo legal se refiere a la
nulidad de la comunicación de actos del procedimiento, y el artículo 254 a la nulidad de la
citación.



 7- La actuación administrativa debe tener lugar en la sede normal del órgano y dentro de los
límites territoriales de su competencia, so pena de nulidad absoluta del acto, salvo que éste por su
naturaleza deba realizarse fuera.



 El servidor podrá actuar excepcionalmente fuera de sede por razones de urgente necesidad (artículo
268).



 8- El órgano director deberá resolver todas las cuestiones previas surgidas durante el curso del
procedimiento, aunque entren en la competencia de otras autoridades administrativas; pero deberá
consultarlas a éstas inmediatamente después de surgida la cuestión y el órgano consultado deberá
dictaminar en el término de tres días (artículo 227.1).



 9- Debe garantizar el derecho de defensa de las partes. Por ejemplo permitirles el acceso al
expediente (Artículo 217).



 Las partes, sus representantes y cualquier abogado, tendrán derecho en cualquier fase del
procedimiento a examinar, leer y copiar cualquier pieza del expediente, así como a pedir su
certificación, (el costo de las copias y certificaciones a cargo del petente) con las salvedades que
indica el artículo 273 de la Ley General de la Administración Pública (artículo 272).



 No se otorgará acceso al expediente cuyo conocimiento pueda comprender secretos de Estado o
información confidencial de la contraparte o, en general, cuando el examen de dichas piezas confiera
a la parte un privilegio indebido o una oportunidad para dañar ilegítimamente a la Administración, a
la contraparte o a terceros, dentro o fuera del expediente (artículo 273).



 Fuera de los casos citados, la Ley establece en el artículo 259.4 que se reputa fuerza mayor y por
ende pueden suspenderse los plazos si la Administración ha negado u obstaculizado el examen del
expediente.



 10- Conservar en los supuestos de actos o actuaciones que deban consignarse en acta, aquellos
objetos presentados que puedan desaparecer, dejando en la misma la constancia respectiva (artículo
270.6).



 11- Al órgano director le es prohibido hacer nuevos señalamientos o prórrogas de oficio (artículo
258).



 12- El órgano director del procedimiento deberá respetar los plazos establecidos en la Ley General
de la Administración Pública.



 En el caso de suspensión de plazo por fuerza mayor o si por cualquiera otra razón el órgano no ha
podido realizar los actos o actuaciones que le corresponden, previstos dentro de los plazos
señalados por los artículos 261 y 262, deberá comunicarlo a las partes y al superior dando las
razones para ello y fijando simultáneamente un nuevo plazo al efecto, que nunca podrá exceder de los
allí indicados.



 Si ha mediado culpa del servidor en el retardo, cabrá sanción disciplinaria en su contra y, si la
culpa es grave, responsabilidad civil ante el administrado tanto del servidor como de la
Administración (artículo 263).



 13- No puede reducir o anticipar los términos destinados a las partes o terceros, pues ello
corresponde al Poder Ejecutivo en virtud de razones de urgencia (artículo 265.3)



 14- El órgano director debe tomar en consideración que las reglas establecidas en los artículos 239
al 247 acerca de la comunicación de los actos del procedimiento deben ser observadas. Destaca dentro
del articulado el numeral 245 que indica que la notificación debe contener el texto íntegro del acto
con indicación de los recursos procedentes, del órgano que los resolverá, de aquél ante el cual
deberán interponerse y del plazo para interponerlos.



 15- Asimismo debe observar las reglas establecidas en los artículos 248 a 254 acerca de las
citaciones.



 El órgano director debe velar porque la citación incluya los requisitos enunciados en el numeral
249. Respecto al punto c) del artículo, debe tomarse en cuenta que al indicar el asunto a que se
refiere la citación, el órgano director debe limitarse a indicar los hechos absteniéndose de
calificarlos (artículo 249).




16- Debe adoptar todas las medidas probatorias pertinentes o



 necesarias, aún si no han sido propuestas por las partes y aún contra la voluntad de ellas. Lo
anterior con el fin de verificar de la forma más fiel y completa, los hechos que sirven de motivo al
acto final. (Artículo 221)



 17- Celebrar la comparecencia en su sede, salvo supuestos de inspección ocular, prueba pericial, o
bien, razones de economía de gastos o cualesquiera otras ventajas administrativas evidentes, siempre
que ello no cause pérdida de tiempo y/o perjuicio grave para las partes (artículos 268 y 318).



 18- Además de dirigirla, debe señalar la hora y la fecha de la comparecencia oral y privada y citar
a las partes con quince días de anticipación. Si el órgano es colegiado la comparecencia será
dirigida por el Presidente o por el miembro designado al efecto (artículo 311 y 314).



 19- En la evacuación de prueba, dirigir y controlar las preguntas que se formulen (artículo 304.2).
Igualmente deberá intervenir el órgano director por iniciativa propia, con el fin de que la materia
de cada pregunta quede agotada en lo posible inmediatamente después de cada respuesta (artículo
304.4).




...



 20- Evacuar la prueba ofrecida por la parte, incluso en ausencia de esta, gozando para ello de las
mismas facultades y deberes que las autoridades judiciales (artículos 300 y 315.2).



 En el procedimiento sumario el órgano director ordenará y tramitará las pruebas en la forma que
crea más oportuna, determinará el orden, términos y plazos de los actos a realizar, así como la
naturaleza de éstos, sujeto únicamente a las limitaciones que señala la Ley General de la
Administración Pública (artículo 323).




21- Imponer multa al citado a confesión cuando no comparezca sin justa causa (artículo 301.4).



 22- Cuando la comparecencia ha sido grabada, el acta respectiva podrá ser levantada posteriormente
con la sola firma del funcionario director, antes de la decisión final (artículo 313).




23- Recibir los recursos ordinarios que se formulen (artículos 342 y 349).



 24- Resolver el recurso de revocatoria dentro de los ocho días posteriores a su presentación, salvo
la hipótesis prevista en el numeral 352.1.



 25- Emplazar a las partes, en caso de recurso de apelación, ante el superior, remitiendo el
expediente sin admitir ni rechazar el recurso y acompañando un informe sobre los motivos de éste
(artículo 349.2).




                ..." (Dictamen Nº173-95, de 7 de agosto de 1995. El énfasis es nuestro)




2. Los vicios



     No obstante la gravedad de los hechos que son denunciados por la Contraloría General de la
República y los deberes y poderes de los cuales es titular el Organo Director del Procedimiento, en
el expediente se puede constatar la existencia de vicios que impiden el examen sobre la existencia
de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.




a. Los vicios del procedimiento en el caso concreto




    En el caso concreto podemos notar, entre otras deficiencias, que:



 a.1. La Asociación del Centro de Experimentación y Capacitación para el Desarrollo Rural
Sostenible, conocida en los autos como CECADERUS, fue citada sin la observancia de las formalidades
esenciales. No se puede afirmar que la Administración cumplió con todos los requisitos establecidos
mediante el artículo 249 de la Ley General de la Administración Pública. Requisitos cuyo
incumplimiento se encuentra sancionado con nulidad absoluta, en los términos del artículo 254,
además de la nulidad prevista en el artículo 223, ambos artículos de la misma Ley.




En efecto:



 a.1.1. La presunta citación se hizo mediante la resolución dictada por el Organo Director a las
15:05 horas del 1º de noviembre del año 2000. No consta en el expediente la personería legal de la
Asociación a la cual se hace referencia en esta resolución.



 a.1.2. Mediante resolución dictada a las 14:00 horas del 27 de febrero del 2001 se tiene como
Representante Legal al señor XXX. Se cambia así la personería legal que se tiene como acreditada,
sin que se substancie en documento o instrumento idóneo alguno y sin fundamentar el cambio.
Únicamente se introduce una especie de nota en la resolución primera. No se determinaron tampoco las
calidades de la nueva persona a la que se hace referencia en la segunda resolución y en la primera,
según la "nota".



 a.1.3. Consecuentemente no puede establecerse de manera fehaciente que la persona jurídica dicha
fue debidamente citada.




a.1.4. No se le dijo a CECADERUS la calidad en que se le citó.



 a.1.5. Tampoco se le hicieron a CECADERUS los apercibimientos a que quedaba sujeta "...caso de
omisión, con indicación clara de la naturaleza y medidas de las sanciones..."



 a.1.6. Igualmente, no consta en el expediente una comunicación "clara y detallada" de las
consecuencias de la eventual declaratoria de la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta.



 Ciertamente, no se intimó a la Asociación con observancia de la jurisprudencia constitucional sobre
este requerimiento (Pueden consultarse, entre otras, las sentencias de la Sala Constitucional,
números: 211-95, de 11 de enero de 1995; 2526 -95, del 17 de mayo de 1995; 4557, del 16 de agosto de
1995; 416-95, de 20 de enero de 1995 y 2376-98, de 1º de abril de 1998).



 a.1.7. No se puede establecer en forma fehaciente que la presunta citación se haya ejecutado pues
aunque aparece una especie de constancia, fechada 8 de marzo del 2000, según la cual supuestamente
se le hizo una notificación a señor XXX, en la oficina del IDA de Cañas, no se indica cuál fue la
resolución objeto de notificación. (Folio 192 vto.)



 Además, se notifica en la oficina del Ida en Cañas, lugar que no se puede presumir como domicilio
de la Asociación ni de su representante.



 Estas omisiones tienen carácter substancial, ya que ciertamente no se puede afirmar que CECADERUS
pudiera asumir la verdadera trascendencia de este procedimiento y, por lo mismo, el objeto real
sobre el cual debía ejercer su defensa, de conformidad con las garantías constitucionales.



 a.2. Igualmente, debemos observar que, con resolución de las 15:00 horas del 4 de junio del 2001,
el Organo Director, modificó por segunda vez la fecha de la comparecencia oral y citó a las partes
para las 13:00 horas del 5 de julio del 2001, en las Oficinas de la Dirección Regional Chorotega, en
Liberia Guanacaste.



 Sin embargo, no consta en el expediente que el nuevo señalamiento haya sido notificado a CECADERUS.
Con ello hubo una inobservancia del procedimiento que afecta el derecho a la defensa.




a.3. Tramitación conjunta de los procedimientos administrativos



     En los autos remitidos a este Despacho consta que en un mismo expediente se conoció tanto de la
presunta nulidad absoluta evidente y manifiesta como de la responsabilidad administrativa del
funcionario que supuestamente participó en la adjudicación.



     En el caso del reparto administrativo correspondiente al IDA, la situación, como lo saben sus
mismos funcionarios, se encuentra regulada en forma expresa y específica en el Reglamento Autónomo
de Procedimientos Administrativos del Instituto de Desarrollo Agrario.




    Ello, por su misma naturaleza, es lesivo del Derecho de Defensa.



 a.4. Finalmente, es preciso destacar que no hubo una verdadera instrucción, no se puede afirmar que
se adoptaran en este caso "...todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias...con el fin de
verificar de la forma más fiel y completa, los hechos que sirven de motivo al acto final. (Artículo
221).



En relación con el derecho a la defensa

    Los vicios antes señalados impiden el ejercicio efectivo del Derecho a la Defensa. Dada la forma
en que se tramitó el procedimiento, como ya advertimos, no puede afirmarse que CECADERUS haya estado
en circunstancias que le hubieran permitido ejercer en forma efectiva su derecho a la defensa
(artículo 217).



     Por lo demás, según el acta de la audiencia oral, de las 13:15 horas del 05 de julio del año
2001, el presunto representante de la asociación estuvo ausente, lo mismo el señor Víctor Morales
Albenda. Y, correlativamente, no se consigna en dicha acta el lugar en que llevó a cabo la
diligencia.



     De manera que no es posible determinar si el lugar donde se llevó a cabo la audiencia oral fue
el mismo que se señaló en la su oportunidad y, específicamente, si CECADERUS, tuvo la oportunidad
procesal que le correspondía.




c. Inobservancia de la legalidad del procedimiento




    El Organo Director está obligado a observar la legalidad del proceso



     En la especie notamos, entre otros aspectos, que, según el acta levantada a las 13:15 horas del
5 de julio del año 2001, el Organo Director del Procedimiento tuvo como acreditado que sí se había
notificado al representante legal de la Asociación presuntamente citada. Se consigna en dicha acta,
en lo que interesa:



 "...No se apersonó ni el representante de la Asociación parte de este procedimiento para la
declaratoria de Nulidad Absoluta Evidente y manifiesta quien fuera debidamente notificado del
presente procedimiento..." (El énfasis con negrita no es del texto original).



     Sin embargo, se puede corroborar que no consta en el expediente administrativo la personería de
la Asociación, así como tampoco que se hubiera notificado al supuesto representante de la Asociación
el nuevo señalamiento hecho por el Organo Director para la audiencia, según resolución dictada a las
15:00 horas del 4 de junio del 2001(segunda modificación).



     En consecuencia, no se puede afirmar que sea cierto que el supuesto representante de la
Asociación citada haya sido "debidamente notificado".



     Ciertamente, aun cuando el titular del derecho subjetivo tenga la oportunidad de impugnar el
acto final, mediante el cual eventualmente se declarara la nulidad absoluta, evidente y manifiesta
de un acto, ello no desplaza el deber de la conformidad del ejercicio de la función de los órganos
administrativos con el Ordenamiento Jurídico (artículo 214 de la Ley General de la Administración
Pública).




CONCLUSIONES



     Dados los vicios que hemos señalado, no procede el análisis sobre la posibilidad de declarar la
existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta por la misma Administración Pública.



     Como se ha manifestado en otras oportunidades, los vicios en el procedimiento no impiden un
posterior examen. Sin embargo, es preciso observar que en este caso el plazo de caducidad está a
punto de cumplirse. Este hecho deber ser tomado en cuenta.



     Concluimos en esta forma, sin perjuicio de la potestad de la Administración para pretender la
declaración de nulidad en Estrados Judiciales, previa declaratoria de lesividad, de conformidad con
el artículo 35 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.




    Devolvemos a su Despacho el expediente administrativo relacionado.




Atentamente,




 




  Licda. María Gerarda Arias Méndez                                  Licda. Clara Villegas Ramírez




  PROCURADORA DE HACIENDA                                       ASISTENTE ABOGADA

Opinion: 082 of 04/01/2002

C-082-2002

April 1st, 2002

Licenciada
Natalia Rudín Castro
Secretary General
Institute of Agrarian Development
S. O

Dear Madam:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I refer to the request made, according to the agreement of that body recorded in the minutes of session No. 80-01, held on October 29, 2001, and official letter No. J.D-456-01, of November 8, 2001, signed by you.

PURPOSE OF THE OPINION

It is literally stated in the aforementioned official letter:

"With instructions from our Board of Directors, by virtue of the fortieth agreement of session 080-01 held on October 29, 2001, I am forwarding a certified copy of the administrative file of the administrative procedure against several IDA officials, initiated regarding the alleged participation in the selection, award (adjudicación), and transfer process of areas of the Héctor Morera Settlement to the CECADERUS Association, No. 009-2000.

This is so that you may provide us with your opinion on the evident and manifest absolute nullity (nulidad absoluta evidente y manifiesta) of the agreement and transfer of this area to said Association..."

With said official letter, the file processed in relation to the award (adjudicación) made to the Association of the Center for Experimentation and Training for Sustainable Rural Development (CECADERUS) was sent, composed of two volumes: one with folios numbered from 000001 to 00000076; the other with folios numbered from 00000118 to 00000198 and, continuously, folios 0000077 to folio 00000117. All without being affixed to any backing.

I. FACTS DEEMED ACCREDITED

FIRST. As recorded in article XVI of the minutes of Session No. 037-98 of May 6, 1998, the Board of Directors of the Institute of Agrarian Development authorized awarding (adjudicar) the unparceled area of the Monseñor Morera Settlement to the Association Center for Experimentation and Training for Sustainable Rural Development (CECADERUS). The awarded surface area measures 19 hectares.

SECOND. The Comptroller General of the Republic learned of this award (adjudicación) "...in accordance with the annual work plan...". The study:

"...was aimed at evaluating the process followed by the Institute of Agrarian Development in the selection of beneficiaries, the award (adjudicación), the transfer, and the use of the land of the unparceled area of the Monseñor Héctor Morera Settlement, located in Tilarán, Guanacaste, to the Association Center for Experimentation and Training for Sustainable Rural Development (CECADERUS), with the purpose of determining if the applicable legal and technical terms were complied with. The analysis covered the period between January 1998 and October 1999, being extended in cases where it was deemed necessary.
..." (folio 7 fte.)

THIRD. The Comptroller's study gave content to report No. 44/2000, from the Department of Decentralized Organizations, which was sent via official letter DOD-270 of May 16, 2000, signed by Licda. Vilma Gamboa Bolaños, in her capacity as Deputy Chief of the Department.

FOURTH. According to said report and based on what was established, the same body ordered, in what is relevant:

"....
4.1 To the Board of Directors of the Institute of Agrarian Development

To order the initiation of an administrative procedure in that Institute, in order to determine the possible responsibilities that may proceed against those officials of that Institute who participated in the selection, award (adjudicación), and transfer processes of the unparceled areas of the Héctor Morera Settlement to the CECADERUS Association, as detailed in this report, specifically in the following facts: Recommending to another administrative unit or to the Board of Directors, the award (adjudicación) of the unparceled area of the Monseñor Héctor Morera Settlement to the Association Center for Experimentation and Training for Sustainable Rural Development, without taking into account the regulations established for the selection of beneficiaries in the ITCO Law and in the Autonomous Regulation for the Selection of Beneficiaries. Possibly harming the interests of the Institution and the State, by recommending the transfer of lands owned by the IDA with forest cover (cobertura boscosa) and forestry suitability, despite the pronouncements related to the matter from the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), the Directorate of Legal Affairs of the IDA, and the Ministry of Environment and Energy, as well as the legal restrictions that exist regarding the use of those soils, especially in articles 13, 14, 15, and 19 of the Forestry Law. Disregarding the provisions of the Land and Settlement Law (ITCO), No. 6735, regarding the objectives and functions of said Institute, specifically regarding the conservation of the Nation's resources. To initiate an administrative procedure, aimed at declaring the nullity of the administrative acts through which the land transfer was made in favor of the cited Association as described in this report, by virtue of the fact that the Land and Settlement Law (ITCO), No. 2825, and the IDA Law, No. 6735, were disregarded regarding the objectives and functions of said Institute, specifically regarding the conservation of the Nation's renewable resources, the regulations for the selection of beneficiaries established in the cited ITCO Law and in the Autonomous Regulation for the Selection of Beneficiaries, as well as the pronouncements related to the matter from the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), the Directorate of Legal Affairs of the IDA, and the Ministry of Environment and Energy, and the legal restrictions that exist regarding the use of those soils, especially articles 13, 14, 15, and 19 of the Forestry Law. (Our emphasis)
...."

FIFTH. According to the Report of the Comptroller General of the Republic, the following irregularities, among others, were considered established:

"
2.3 Transfer of the unparceled areas to the CECADERUS Association

Based on the cited agreement of the Board of Directors of the IDA, public deed No. 31 was drawn up, granted on May 28, 1998, in which it is recorded that the economist XXX, as unlimited general agent without sum limit of the IDA, segregates and sells five lots 'which are lands for agriculture, located in Tilarán de Guanacaste, for the sum of ₡1.00 each lot, to the Association Center for Experimentation and Training for Sustainable Rural Development, legal ID No. 3-002-98308.' The aforementioned Mr. XXX was authorized to grant the referenced deed by virtue of article sixteen of session thirty-seven, ninety-eight, held by the Board of Directors of the IDA on May 6, 1998. The transferred lands have an area of 16 hectares 6,988.53 m² (See folios from 018 to 034). In the cited deed, it is mentioned that the property to be transferred consists of lands for agriculture, however, according to the agreement of the Board of Directors and other documents already cited, the transferred lands were unparceled areas...." (Folio 9 fte. Our emphasis)

SIXTH. Likewise, the opinion of Engineer José Agustín Villalobos Salazar, Director of Formation and Development of Settlements of the IDA, is cited within the Comptroller's report, according to official letter No. DFDA-153, signed by him, in the following terms:

"...
B) The concept of 'Unparceled Area' intrinsically refers to surfaces that have use limitations, in accordance with the Manual for Determining the Land Use Capacity of Costa Rica MAG:MINAE (sic) which must be mandatorily followed by the entire Agricultural Sector, regarding comprehensive land management plans; the Forestry Law; the Organic Environmental Law; the Biodiversity Law; the Law on Use and Conservation of Soils, and the Water Law, fundamentally. Surfaces that, having the nature and characteristics of protected wild areas, require protection, conservation, promotion, and rational use. Due to the technical and legal classification parameters described, in some settlements, the unparceled area amounts to several tens of hectares, because it responds to the conservation of renewable natural resources, soil, water, flora, fauna, and the quality of the environment in an integral manner, within the ecology-development relationship, as a foundation for sustainable development. As for the specific purposes of land allocation to peasant families, the IDA has the purpose of assigning surfaces that have full agricultural use capacity; it seeks to acquire agricultural estates where the areas not usable for agricultural use do not exceed 20% of the property to be acquired." (The underlining is ours).

Moreover, IT IS A CONTRADICTION TO TRANSFER FORESTED LAND OR LAND WITH FORESTRY SUITABILITY TO AN ASSOCIATION THAT INTENDS TO DEVELOP PRODUCTIVE PROJECTS AND OTHER ACTIVITIES IN A RESERVE AREA, SINCE THEY ARE PRECISELY FOR CONSERVATION AND NOT FOR THE DEVELOPMENT OF ACTIVITIES, GIVEN THAT THIS COULD LEAD TO THE DESTRUCTION OF THE FLORA, FAUNA, AND THE EXISTING ECOSYSTEM. Apart from the fact that the transfer of these areas is against the provisions of the Forestry Law, No. 7575, which is commented on further below.
..." . (Folio 12 fte. The emphasis with underlining and capital letters is ours).

SIXTH. The Comptroller's report was extensive, detailed, and precise. The following, among others, are also affirmed as specific irregularities, especially regarding the procedure:

"...
d) Articles 62, 63, and 64 of the Land and Settlement Law (ITCO), No. 2825 of October 14, 1961, establish the requirements that the beneficiaries of that Institute must meet for the award (adjudicación) of parcels. Likewise, the Autonomous Regulation for the Selection of Beneficiaries, approved by the Board of Directors of the Institute of Agrarian Development in the session held on November 22, 1993, Minutes No. 88-93, in its chapter I, article 4, provides that the Beneficiary Selection Section is responsible for the selection process of individual or legal entity beneficiaries, and the Board of Directors of the IDA is tasked with controlling the correct application of the cited Regulation. Furthermore, it is indicated that no award (adjudicación) will be approved or processed if the process established in the referenced Regulation has not been previously completed.

The cited Regulation establishes the procedures that land applicants (individuals or non-profit legal entities) must undergo for the study, qualification, and selection of the beneficiaries of the Institute of Agrarian Development, and the instruments to be used in the selection process, such as: survey for the selection of beneficiaries, weighting scale, interview with the applicant's family and key informants, and the criterion of the corresponding Subregional office.

In this regard, in the study carried out, no evidence was found that the requirements indicated in the ITCO Law were demanded for the award (adjudicación) of the lands to the CECADERUS Association, or that the procedures indicated in the referenced Regulation were followed.
..." (Folios 13 and 14 fte. Our emphasis)

SEVENTH. As was established by the Comptroller General of the Republic, engineers Franklin Flores Quirós, Forestry Technician, and Alvaro Vargas Morales, Chief of the Subregional Office of Cañas, sent official letter No. 889 of March 31, 1998, with which they recommended to Mr. Víctor M. Morales Albenda, Director of the Chorotega Region, the award (adjudicación) of the reserve, this official who, in turn, raised the suggestion to engineer Orlando Dorado Boza, then Executive President of the IDA.

EIGHTH. The Board of Directors of the Institute of Agrarian Development agreed, as recorded in article XXI of the Minutes of Session No. 037-00 of May 29, 2000:

"
....a) TO COMMISSION THE EXECUTIVE PRESIDENCY TO FORM, IN ACCORDANCE WITH THE ADMINISTRATIVE REGULATION, A DIRECTING BODY, TO DETERMINE THE POSSIBLE RESPONSIBILITIES THAT MAY PROCEED AGAINST THOSE OFFICIALS OF THE INSTITUTE WHO PARTICIPATED IN THE SELECTION, AWARD (ADJUDICACIÓN), AND TRANSFER PROCESSES OF THE UNPARCELED AREAS OF THE HECTOR MORERA SETTLEMENT TO THE CECADERUS ASSOCIATION, AS DETAILED IN THE REPORT.

b) TO DRAFT A CONSULTATION TO THE COMPTROLLER GENERAL OF THE REPUBLIC, ON THE RECOMMENDATION ISSUED IN POINT B) REGARDING:

TO INITIATE AN ADMINISTRATIVE PROCEDURE, AIMED AT DECLARING THE NULLITY OF THE ADMINISTRATIVE ACTS THROUGH WHICH THE LAND TRANSFER WAS MADE IN FAVOR OF THE CITED ASSOCIATION, AS DESCRIBED IN THIS REPORT, BY VIRTUE OF THE FACT THAT THE LAND AND SETTLEMENT LAWS (ITCO), No. 2825, AND THE IDA LAW No. 6735, WERE NOT OBSERVED REGARDING THE OBJECTIVES AND FUNCTIONS OF SAID INSTITUTE, SPECIFICALLY REGARDING THE CONSERVATION OF THE NATION'S RENEWABLE RESOURCES, THE REGULATIONS FOR THE SELECTION OF BENEFICIARIES ESTABLISHED IN THE CITED ITCO LAW AND THE AUTONOMOUS REGULATION FOR THE SELECTION OF BENEFICIARIES, AS WELL AS THE PRONOUNCEMENTS RELATED TO THE MATTER FROM THE CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL), THE DIRECTORATE OF LEGAL AFFAIRS OF THE IDA, AND THE MINISTRY OF ENVIRONMENT AND ENERGY, AND THE LEGAL RESTRICTIONS THAT EXIST REGARDING THE USE OF THOSE SOILS, ESPECIALLY ARTICLES 13, 14, 15, AND 19 OF THE FORESTRY LAW.

SAID PROCEDURE MUST BE CARRIED OUT IN STRICT COMPLIANCE WITH THE PRINCIPLES OF DUE PROCESS AND PRIOR DEFENSE, ALSO OBSERVING THE PROVISIONS OF ARTICLES 272 AND 273 OF THE GENERAL LAW OF PUBLIC ADMINISTRATION.

THE FOREGOING WITHOUT PREJUDICE TO REFERRING THE CASE TO THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE, SO THAT THE POSSIBLE CIVIL RESPONSIBILITIES THAT MIGHT CORRESPOND ARE ESTABLISHED, IN CASE THE ECONOMIC DAMAGE MATERIALIZES DUE TO NON-RECOVERY OF THE LAND, AGAINST THE FORMER MEMBERS OF THE BOARD OF DIRECTORS OF THE IDA, WHO WITH THEIR VOTE CONCURRED IN ADOPTING THE AGREEMENTS THAT LED TO THE SITUATIONS DESCRIBED IN THE REPORT ..."

NINTH. In accordance with article XXX of Session No. 071-00 of October 2, 2000 (more than four months after receiving the Comptroller's report), the Board of Directors of the IDA took an agreement on the formation of directing bodies in twelve administrative procedures, none of which correspond to the file of the award (adjudicación) to CECADERUS. (Folios 184, 185, and 186 fte.)

TENTH. As recorded in article XXVI, of the Minutes of Session No. 079-00 of November 6, 2000, more than five months after receiving the Comptroller's report, the Board of Directors of the IDA agreed as follows:

"....
IN ACCORDANCE WITH OFFICIAL LETTER PE-1344-2000, SIGNED BY THE EXECUTIVE PRESIDENCY, DATED NOVEMBER 03, 2000, IT IS AGREED: TO MODIFY THE AGREEMENT OF THE BOARD OF DIRECTORS, ARTICLE XXX OF SESSION 071-00, HELD ON OCTOBER 02, 2000, SO THAT THE FOLLOWING IS ADDED WITHIN SAID AGREEMENT: THE FILE OF THE ASSOCIATION CENTER FOR EXPERIMENTATION AND TRAINING FOR RURAL DEVELOPMENT, CECADERUS, IN WHICH THE DIRECTING BODY WILL BE COMPOSED OF LIC. CESAR HINES CESPEDES, ENG. MARCO AGUILAR VARGAS, AND ENG. RICARDO ESQUIVEL, AND WILL BE PRESIDED OVER BY ENG. AGUILAR VARGAS. THE FOREGOING FOR THE PURPOSE OF DETERMINING, IF THE AWARDS (ADJUDICACIONES) MADE IN FAVOR OF THE MENTIONED ASSOCIATION HAVE DEFECTS OF ABSOLUTE, EVIDENT, AND MANIFEST NULLITY (NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA), THAT ALLOW THE INSTITUTION TO RECOVER SAID AREAS AND TRANSFER THEM TO THE MINISTRY OF ENVIRONMENT AND ENERGY, AS LEGALLY CORRESPONDS. ALSO TO DETERMINE THE RESPONSIBILITIES OF THE OFFICIALS WHO PARTICIPATED IN THE DECISIONS THAT RESULTED IN THE AGREEMENT OF AWARD (ADJUDICACIÓN) AND TRANSFER OF SAID PROPERTY TO THAT ORGANIZATION.
...." (Folio 187 fte.. The emphasis with the use of bold is ours).

ELEVENTH. By means of a resolution issued at 3:05 p.m. on November 1, 2000, the Directing Body initiated the procedure in the following terms:

"....In accordance with the provisions of the Autonomous Regulation of Administrative Procedures of the Institute of Agrarian Development, the General Law of Public Administration, and official letter PE-659-2000, of May twenty-second, two thousand, signed by Mr. José Joaquín Acuña Mesén, ratified by official letter PE-1345-2000, dated November 3, 2000, in compliance with the provisions of agreement of the Board of Directors No. XXVII, Session No. 079-00, of November 6, 2000, an administrative investigation is hereby initiated to determine the existence or not of the absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) of the agreement of the Board of Directors of the Institute of Agrarian Development, article No. XVI, Session 037-98 of May 4, 1998, by which parts were transferred to the ASSOCIATION CENTER FOR EXPERIMENTATION AND TRAINING FOR SUSTAINABLE RURAL DEVELOPMENT -CECADERUS-, legal entity identification number 3-002-198308, represented by Mr. XXX, of legal age, ID number XXX, in his capacity as PRESIDENT, of the property registered in the Party of Guanacaste, real folio 72883-000. Due to the responsibility that could be attributed to him, the former IDA official, Mr. XXX, is considered an investigated party in this procedure in his personal capacity, on the grounds that the final act could cause him harm; all of the foregoing in order to determine the participation in the recommendation of the cited Board of Directors' agreement and the violation of the Legal Order, in the indicated award (adjudicación). The alleged absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) of the administrative act of award (adjudicación) and transfer is glimpsed specifically due to the transgression of articles twenty-six and twenty-seven of Law Seven Thousand Seven Hundred Seventy-Nine, Law on Use, Management, and Conservation of Soils, because the award (adjudicación) agreements lacked the study of the limitation on land capacity and use, articles thirteen and fifteen of the Forestry Law number seven thousand five hundred seventy-five, and articles eleven and twelve of the Regulation to the Forestry Law, according to Executive Decree number twenty-five thousand seven hundred twenty-one - MINAE, due to the fact that the award (adjudicación) of part of the property from the Party of Alajuela, real folio 2119424-000, was not authorized by the MINISTRY OF ENVIRONMENT AND ENERGY, as the IDA donated said property without being empowered to do so, thereby violating these norms and article sixty-nine of the Law on Administrative Contracting, number seven thousand four hundred ninety-four, and article seventy of the Regulation to this Law, and articles fifty-eight and fifty-nine of Law two thousand eight hundred twenty-five of October fourteenth, one thousand nine hundred sixty-one. Specifically, the charges brought against him are having issued the recommendation for segregation and transfer without having warned the Board of Directors about the legal limitations pending over properties with the nature of the one that was the object of the award (adjudicación). The present investigation is hereby transmitted to the above-mentioned Association, and it is warned to indicate a cause or office within the perimeter of San José where to receive notifications, under the warning that if it fails to do so, subsequent resolutions issued will be considered notified with the mere passage of twenty-four hours, and the same consequence will occur if the indicated place is imprecise, uncertain, or no longer exists. A hearing is granted for a term of FIFTEEN WORKING DAYS counted from the day following its notification so that they may appear before this institute in defense of their rights and offer the exculpatory evidence they deem appropriate, under the conditions established by the cited Regulation and the General Law of Public Administration. THE ASSOCIATION REPRESENTED BY MR. XXX IS SUMMONED AND SUMMARILY CITED to appear personally and not by proxy to give a statement on the facts under investigation, for which the time is set for nine o'clock in the morning, on January fifth, two thousand one, at the offices of the Chorotega Regional Directorate of the Institute of Agrarian Development, located in the City of Liberia – Guanacaste. Due to the nature of what is being investigated, the present process is classified as ordinary for the declaration of the evident and manifest nullity (nulidad) of the award (adjudicación) act and of personal responsibility in the case of the former official. For all pertinent purposes, the administrative file is made known to the investigated parties, which is available in the offices of the Executive Presidency for the interested parties..." (Folios 191 and 192 fte. The emphasis with the underlining is ours)

TWELFTH. The date recorded for the issuance of the resolution transcribed above cannot be considered reliable, since the agreement by which the handling of this matter was entrusted is dated November 6, 2000, and the resolution was presumably issued on the first day of the same month and year. According to the "certificates" of notification, their dates are March 8, 2001 (apparently) and May 5, 2000 (Folio 192 vto).

THIRTEENTH. The file does not contain any suitable document that allows the legal representation (personería) of CECADERUS to be considered accredited.

FOURTEENTH. By resolution at 2:00 p.m. on February 27, 2001, the Directing Body modified the date of the oral appearance and, implicitly, modified the previous resolution regarding the legal representation (personería) of the cited association, expressly considering Mr. MAX VILLAREAL FUENTES as the Legal Representative of CECADERUS. The body did not substantiate this attribution of legal representation (personería) with any suitable document. (Folio 193 fte.).

FIFTEENTH. On March 8, 2000, a notification was supposedly made to Mr. Max Villareal Fuentes, at the IDA office in Cañas, without there being any record of what the object of the notification was. (Folio 192 vto.)

SIXTEENTH. By resolution at 3:00 p.m. on June 4, 2001, the Directing Body modified the date of the oral appearance and summoned the parties for 1:00 p.m. on July 5, 2001, at the Offices of the Chorotega Regional Directorate, in Liberia Guanacaste.

SEVENTEENTH. The file does not show that the new date was notified to the summoned parties: the supposed representative of the Association and Mr. XXX, who was identified only as a former official of the IDA.

EIGHTEENTH. The Board of Directors, by agreement recorded in article XXIV of the Minutes of Session No. 049-01 of July 2, 2001, decided to appoint Licda. Mayela Angulo, an official of the Chorotega Regional Directorate, as a member of the Directing Body, replacing Mr. Ricardo Esquivel Vega. It is not possible to determine, based on the administrative records, that this change in the composition of the Directing Body was notified to the parties.

NINETEENTH. As recorded in the minutes at 1:15 p.m. on July 5, 2001, drawn up at 1:15 p.m. on July 5, 2001:

"...
This being the hour and date set for the oral and private appearance, scheduled for one o'clock in the afternoon on July fifth, two thousand one, as recorded in the resolution of three o'clock in the afternoon on June fourth, two thousand (sic) one, the members of the Directing Body, Eng. Marcos Aguilar Vargas, who presides over it, and Lic. Cesar Hines Céspedes and Licda. Mayela Angulo Gutiérrez, as members, are present. Neither the representative of the Association, a party to this procedure for the declaration of Absolute, Evident, and Manifest Nullity, who was duly notified of the present procedure, by record at one o'clock in the afternoon on March eighth, two thousand one, appeared, nor did Mr. XXX, who was notified by record at one-thirty in the afternoon on May thirtieth, two thousand one, appear; the proceeding is concluded. The Directing Body shall issue an opinion so that the Board of Directors may take the corresponding agreement.
..." (Folio 197 fte. The emphasis with the use of underlining is ours)

TWENTIETH. Said minutes do not record the place where the oral appearance supposedly took place.

II. PROCEDURAL DEFECTS (VICIOS DEL PROCEDIMIENTO)

Right to Justice and Right to Legality

Costa Rica is a Republic. Thus is our political system defined, and this is what is expressed and developed in our Constitution. Consequently, the Administration has the obligation to carry out its activity under the scope of Legality and Administrative Justice.

Therefore, as we have so often warned, the procedure to declare the absolute nullity (nulidad absoluta) of an act that has presumably generated subjective rights can never circumvent the principles that constitute the guarantee of Due Process.

Article 173 of the General Law of Public Administration provides:

"...1.- When the absolute nullity (nulidad absoluta) of an act declaring rights is evident and manifest, it may be declared by the Administration in the administrative channel, without the need to resort to the action for declaration of harmfulness (contencioso de lesividad) indicated in articles 10 and 35 of the Law Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction, No. 3667, of March 12, 1966, upon a prior favorable opinion from the Attorney General's Office.
....
3.- Before annulling the acts referred to in this article, the final act must be preceded by an ordinary administrative procedure, in which the principles and guarantees of due process have been observed and a hearing has been granted to all the parties involved.
4.- In the previous cases, the opinion must expressly pronounce on the absolute, manifest, and evident character of the nullity.
5.- The power of ex officio review enshrined in this article shall expire in four years.
6.- The administrative annulment of an act contrary to the provisions of this article, whether due to omission of the formalities provided for or because the nullity (nulidad) is not absolute, evident, and manifest, shall be absolutely null.
Furthermore, the Administration shall be obligated to pay the costs, damages, and losses, without prejudice to the personal responsibilities of the acting servant, in accordance with the second paragraph of article 199.
..."

It clearly follows from this article that the observance of substantive due process is of strict compliance, all in accordance with constitutional principles, which determine the necessarily exceptional nature of the exercise of the administrative power to revoke its own acts.

It is convenient to reiterate here the clear explanations of Mr. Eduardo Ortíz on the limits of this power, when he says:

"…
The action for declaration of harmfulness (juicio de lesividad) is a protection for the legal certainty of the administered party in the sense that if they have a right derived from an administrative act, they can have confidence that it will not be suppressed without a trial with all the guarantees of a judicial process.
But it is said, and the Commission believed with reason, and this began to be said in Spain, not in Costa Rica, that when the nullity (nulidad) of the act is absolute, evident, clear, the administered party does not have a right to that security, because they are deriving a right in conditions that obviously cannot be guaranteed, because they themselves know that the act being performed is absolutely null and, consequently, they do not have a well-founded expectation of being able to maintain that right. Therefore, in those cases, the Administration can undo that right in the administrative channel, without going to the judge, with the guarantee—and here we have added on our own account so that it is not simply a matter of volubility, a whim of the Administration—that there must be a prior favorable opinion from the Attorney General's Office and a vote by a simple majority of the Government Council. This means that a Minister will not decide it, the Government Council decides it, and the Government Council will not decide it by and for itself but rather upon a prior favorable opinion, recommending the annulment, from the Attorney General's Office, without which opinion, not even the Government Council could give rise to that annulment..." (Discussion of the draft General Law of Public Administration. Minutes of Session No. 103, held by the Permanent Commission on Government and Administration, at 2:15 p.m. on April 2, 1970, pp. 5 and 6).

Violations of Due Process

Repeatedly, through constitutional jurisprudence and the jurisprudence of this technical-advisory body, it has been established that the existence of an absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) cannot be declared without the prior fulfillment of an ordinary administrative procedure, in accordance with articles 239, subsequent and concordant, and 308, subsequent and concordant, of the General Law of Public Administration.

In the present case, we note deficiencies that are essential in nature and that prevent issuing the pronouncement required on this occasion. Fundamentally, we must specify the following.

1. Duties and Powers of the Directing Body of the Procedure

The Directing Body of the Procedure is an investigating body, which, given the constitutional principles that govern us and the legal norms it must observe, has, among other duties and powers:

"...
1- To abstain from hearing and processing a matter, when falling within any cause provided for by law, following the corresponding procedure (article 230 to 238)...
2- The directing body must ex officio promote the procedure (article 222).
3- When it must interpret the norms of the Second Book of the General Law of Public Administration, it must do so in a manner favorable to the admission and final decision of the petitions of the administered parties (article 224).

4- The body must conduct the proceeding with the intention of achieving maximum speed and efficiency while respecting the legal system and the rights and interests of the individual (article 225.1). This duty is especially important if we take into consideration that the same article states that the Administration and the public servant shall be held liable for any serious and unjustified delay.

5- It must issue decisions in accordance with the legal system, and in cases of discretionary actions, within the limits of rationality and reasonableness implicit therein (article 216).

6- The directing body must observe the substantial formalities of the proceeding, otherwise the actions taken shall be null and void under the terms of article 223 of the General Public Administration Act (Ley General de la Administración Pública). Thus, for example, paragraph 247 of the same legal text refers to the nullity of the communication of procedural acts, and article 254 to the nullity of the summons (citación).

7- The administrative action must take place at the normal headquarters (sede) of the body and within the territorial limits of its competence, under penalty of absolute nullity of the act, unless the nature of the act requires it to be performed outside.

The public servant may act exceptionally outside the headquarters for reasons of urgent necessity (article 268).

8- The directing body must resolve all preliminary questions arising during the course of the proceeding, even if they fall within the competence of other administrative authorities; but it must consult them immediately after the question arises and the consulted body must issue its opinion (dictaminar) within three days (article 227.1).

9- It must guarantee the right of defense of the parties. For example, allowing them access to the case file (expediente) (Article 217).

The parties, their representatives, and any attorney shall have the right at any phase of the proceeding to examine, read, and copy any piece of the case file, as well as to request certification thereof (the cost of copies and certifications shall be borne by the requesting party), subject to the exceptions indicated in article 273 of the General Public Administration Act (article 272).

Access shall not be granted to the case file whose knowledge may involve State secrets or confidential information of the counterparty or, in general, when the examination of such pieces confers upon the party an undue privilege or an opportunity to illegitimately harm the Administration, the counterparty, or third parties, within or outside the case file (article 273).

Outside the cited cases, the Act establishes in article 259.4 that force majeure shall be deemed to exist and therefore time limits may be suspended if the Administration has denied or obstructed the examination of the case file.

10- To preserve, in cases of acts or actions that must be recorded in minutes (acta), those objects presented that may disappear, leaving the respective notation therein (article 270.6).

11- The directing body is forbidden from making new scheduling orders or extensions sua sponte (de oficio) (article 258).

12- The directing body of the proceeding must respect the time limits established in the General Public Administration Act.

In the case of suspension of a time limit due to force majeure or if for any other reason the body has been unable to perform the acts or actions incumbent upon it, as provided within the time limits indicated by articles 261 and 262, it must communicate this to the parties and the superior, giving the reasons therefor and simultaneously setting a new time limit for that purpose, which may never exceed those indicated therein.

If the delay was due to the fault of the public servant, disciplinary sanctions may be imposed, and if the fault is serious, both the public servant and the Administration shall incur civil liability to the individual (article 263).

13- It cannot reduce or advance the terms intended for the parties or third parties, as this corresponds to the Executive Branch by virtue of reasons of urgency (article 265.3).

14- The directing body must take into consideration that the rules established in articles 239 to 247 concerning the communication of procedural acts must be observed. Of note within the articles is paragraph 245, which states that the notification must contain the full text of the act, indicating the admissible remedies (recursos), the body that will resolve them, the body before which they must be filed, and the time limit for filing them.

15- Likewise, it must observe the rules established in articles 248 to 254 concerning summonses.

The directing body must ensure that the summons includes the requirements set forth in paragraph 249. Regarding point c) of that article, it must be taken into account that when indicating the matter to which the summons refers, the directing body must confine itself to indicating the facts, refraining from characterizing them (article 249).

16- It must adopt all pertinent or necessary evidentiary measures, even if they have not been proposed by the parties and even against their will. The foregoing is for the purpose of verifying, in the most faithful and complete manner, the facts that serve as grounds for the final act. (Article 221)

17- To hold the oral hearing (comparecencia) at its headquarters, except in cases of site inspection (inspección ocular), expert evidence, or reasons of cost savings or any other evident administrative advantages, provided that this does not cause loss of time and/or serious prejudice to the parties (articles 268 and 318).

18- In addition to directing it, it must set the time and date of the oral and private hearing and summon the parties with fifteen days' notice. If the body is a panel (colegiado), the hearing shall be directed by the President or by the member designated for that purpose (articles 311 and 314).

19- In the taking of evidence, direct and control the questions that are asked (article 304.2). Likewise, the directing body must intervene on its own initiative so that the subject matter of each question is exhausted as far as possible immediately after each answer (article 304.4).

...

20- Take the evidence offered by the party, even in their absence, possessing for this purpose the same powers and duties as judicial authorities (articles 300 and 315.2).

In the summary proceeding (procedimiento sumario), the directing body shall order and process the evidence in the manner it deems most appropriate, determine the order, terms, and time limits of the acts to be performed, as well as their nature, subject only to the limitations set forth in the General Public Administration Act (article 323).

21- Impose a fine on the person summoned to a deposition (confesión) who fails to appear without just cause (article 301.4).

22- When the hearing has been recorded, the respective minutes may be drawn up subsequently with only the signature of the directing official, before the final decision (article 313).

23- Receive the ordinary remedies that are filed (articles 342 and 349).

24- Resolve the motion for revocation (recurso de revocatoria) within eight days following its filing, except as provided in paragraph 352.1.

25- In the case of an appeal (recurso de apelación), forward the case file to the superior, without admitting or rejecting the appeal, and enclose a report on the grounds thereof (article 349.2).

..." (Opinion No. 173-95, of August 7, 1995. Emphasis is ours)

2. The Defects

Despite the seriousness of the facts denounced by the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) and the duties and powers vested in the Directing Body of the Proceeding, the existence of defects that prevent the examination of the existence of absolute, evident, and manifest nullity can be verified in the case file.

a. The defects of the proceeding in the specific case

In the specific case, we can note, among other deficiencies, that:

a.1. The Association of the Center for Experimentation and Training for Sustainable Rural Development, known in the records as CECADERUS, was summoned without observance of the essential formalities. It cannot be affirmed that the Administration complied with all the requirements established by article 249 of the General Public Administration Act. Requirements whose non-compliance is penalized with absolute nullity, under the terms of article 254, in addition to the nullity provided for in article 223, both articles of the same Act.

In fact:

a.1.1. The alleged summons was made by means of a resolution issued by the Directing Body at 3:05 p.m. on November 1, 2000. The legal capacity (personería legal) of the Association referred to in this resolution does not appear in the case file.

a.1.2. By a resolution issued at 2:00 p.m. on February 27, 2001, Mr. XXX was deemed to be the Legal Representative. Thus, the legal capacity previously recorded was changed, without being substantiated in any suitable document or instrument and without substantiating the change. Only a kind of note was introduced in the first resolution. Nor were the credentials (calidades) of the new person referred to in the second resolution and, according to the "note," in the first, determined.

a.1.3. Consequently, it cannot be conclusively established that said legal entity was duly summoned.

a.1.4. CECADERUS was not informed of the capacity in which it was summoned.

a.1.5. Nor were the warnings (apercibimientos) to which CECADERUS would be subject "...in case of omission, with a clear indication of the nature and measures of the sanctions..." given.

a.1.6. Similarly, there is no "clear and detailed" communication in the case file of the consequences of the eventual declaration of alleged absolute, evident, and manifest nullity.

Indeed, the Association was not notified (intimada) in observance of the constitutional case law on this requirement (See, among others, decisions of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), numbers: 211-95, of January 11, 1995; 2526-95, of May 17, 1995; 4557, of August 16, 1995; 416-95, of January 20, 1995; and 2376-98, of April 1, 1998).

a.1.7. It cannot be conclusively established that the alleged summons was executed, because although there appears a kind of certification, dated March 8, 2000, according to which a notification was supposedly made to Mr. XXX at the IDA office in Cañas, it does not indicate which resolution was the subject of notification. (Folio 192 vto.)

Furthermore, it was notified at the IDA office in Cañas, a place that cannot be presumed to be the domicile of the Association or its representative.

These omissions are of a substantial nature, since it certainly cannot be affirmed that CECADERUS could understand the true significance of this proceeding and, therefore, the real object against which it had to exercise its defense, in accordance with constitutional guarantees.

a.2. Likewise, we must observe that, by resolution at 3:00 p.m. on June 4, 2001, the Directing Body modified the date of the oral hearing for the second time and summoned the parties for 1:00 p.m. on July 5, 2001, at the Offices of the Chorotega Regional Directorate, in Liberia, Guanacaste.

However, it does not appear in the case file that the new scheduling order was notified to CECADERUS. Thereby there was a failure to observe the procedure, which affects the right of defense.

a.3. Joint processing of administrative proceedings

From the records forwarded to this Office, it is evident that in a single case file both the alleged absolute, evident, and manifest nullity and the administrative liability of the official who allegedly participated in the award (adjudicación) were addressed.

In the case of the administrative allocation corresponding to the IDA, the situation, as its own officials know, is expressly and specifically regulated in the Autonomous Regulation of Administrative Procedures of the Institute of Agrarian Development (Reglamento Autónomo de Procedimientos Administrativos del Instituto de Desarrollo Agrario).

This, by its very nature, is detrimental to the Right of Defense.

a.4. Finally, it must be noted that there was no proper investigation (instrucción); it cannot be affirmed that in this case "...all pertinent or necessary evidentiary measures... with the aim of verifying in the most faithful and complete manner the facts that serve as grounds for the final act" (Article 221) were adopted.

Regarding the right of defense

The defects indicated above prevent the effective exercise of the Right of Defense. Given the manner in which the proceeding was conducted, as we have already noted, it cannot be affirmed that CECADERUS was in circumstances that would have allowed it to effectively exercise its right of defense (article 217).

Moreover, according to the minutes of the oral hearing, at 1:15 p.m. on July 5, 2001, the alleged representative of the association was absent, as was Mr. Víctor Morales Albenda. And, correlatively, the place where the proceeding was held is not recorded in those minutes.

Thus, it is not possible to determine whether the place where the oral hearing was held was the same as that previously indicated, and specifically, whether CECADERUS had the procedural opportunity it was entitled to.

c. Failure to observe the legality of the proceeding

The Directing Body is obliged to observe the legality of the process.

In the specific case, we note, among other aspects, that, according to the minutes drawn up at 1:15 p.m. on July 5, 2001, the Directing Body of the Proceeding considered it proven that the legal representative of the Association allegedly summoned had been notified. The minutes state, in relevant part:

"...Neither the representative of the Association, which is a party to this proceeding for the declaration of Absolute, Evident, and Manifest Nullity and who was duly notified of this proceeding, appeared..." (Emphasis in bold is not from the original text).

However, it can be corroborated that the legal capacity of the Association does not appear in the administrative case file, nor is there evidence that the alleged representative of the Association was notified of the new scheduling order set by the Directing Body for the hearing, according to the resolution issued at 3:00 p.m. on June 4, 2001 (second modification).

Consequently, it cannot be affirmed that it is true that the alleged representative of the summoned Association was "duly notified."

Indeed, even if the holder of the subjective right has the opportunity to challenge the final act, by which the absolute, evident, and manifest nullity of an act could eventually be declared, this does not displace the duty of the actions of administrative bodies to conform to the Legal System (article 214 of the General Public Administration Act).

CONCLUSIONS

Given the defects we have identified, the analysis of the possibility of declaring the existence of absolute, evident, and manifest nullity by the Public Administration itself is not appropriate.

As has been stated on other occasions, defects in the procedure do not preclude a subsequent examination. However, it should be noted that in this case the statute of limitations (caducidad) is about to expire. This fact must be taken into account.

We conclude in this manner, without prejudice to the power of the Administration to seek the declaration of nullity in the Judicial Courts, prior declaration of harmfulness (lesividad), in accordance with article 35 of the Contentious-Administrative Jurisdiction Act (Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa).

We return the related administrative case file to your Office.

Sincerely,


Licda. María Gerarda Arias Méndez                               Licda. Clara Villegas Ramírez

TREASURY ATTORNEY (PROCURADORA DE HACIENDA)                    ASSISTANT LAWYER