OJ-092-2002 — Comments on the Water Resource BillComentarios al proyecto de Ley del Recurso Hídrico

Opinión Jurídica : 092 - J   del 13/06/2002   


OJ-092-2002
13 de junio de 2002
 
 
 
Diputados
Comisión Permanente Especial
de Ambiente
Asamblea Legislativa
 
 
 
Estimados señores Diputados:

    Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, externamos algunos comentarios sobre el
proyecto redactado por el Ministerio del Ambiente y Energía para regular la materia de aguas,
inicialmente consultado por el señor ex Viceministro de Ambiente y Energía, Lic. Iván Vinzenti
Rojas, a fin de que se tomen en cuenta en el Expediente Legislativo No. 14.585 (Ley del Recurso
Hídrico, Alcance N°2 a La Gaceta N°7 de 10 de enero de 2002), en trámite ante esa Comisión.-



     Sobre el tema hay dos propuestas más: a) la redactada por la Defensoría de los Habitantes (Ley
de Conservación, Manejo y Uso del Recurso Hídrico, Expediente Legislativo N° 14.594, La Gaceta N° 13
de 18 de enero de 2002), presentada por el exdiputado Ovidio Pacheco Salazar; b) y la del
exlegislador José Merino del Río (Ley Marco del Sector Hidrobiológico, Expediente Legislativo Nº
14.598, La Gaceta Nº 47 de 7 de marzo de 2002), a la que se remitieron las observaciones generales
formuladas en Opinión Jurídica Nº 064-2002 de 30 de abril del año en curso.-



     Por la importancia del asunto, emitimos una opinión jurídica sobre el Proyecto N° 14.585. A su
vez, hacemos algunas acotaciones sobre las otras dos iniciativas mencionadas, sin pretender agotar
el tema, pues se recomienda la redacción de un solo proyecto para su estudio por parte de los
operadores jurídicos con injerencia en la materia.-




 




I. CONSIDERACIONES PREVIAS



     El Proyecto reviste trascendental interés para nuestro país. El aumento en la demanda del
recurso hídrico exige implementar políticas integradas y eficientes sobre su gestión. No es viable
postergar la toma de decisiones con miras a preservar un recurso esencial para la vida y demás seres
cuya existencia igualmente dependen de él.-



     El título del Proyecto 14.585 es acertado. Abarca todos los aspectos referentes a la gestión
del recurso hídrico, como lo hacen otras disposiciones en el derecho comparado. En Italia, la Ley N°
36 de 5 de enero de 1994, se denomina "Disposiciones en materia del recurso hídrico" (Disposizioni
in materia di risorse idriche,); en España, el Real Decreto Legislativo Nº1 de 20 de julio de 2001
llamado "Ley de Aguas", y en Francia, "Ley sobre el Agua" (Loi sur l’eau).-



     La exposición de motivos del Proyecto contiene pautas generales sobre las novedades en
comparación con la ley vigente, y menciona acuerdos de la Cumbre de la Tierra –Río de Janeiro- y de
la Conferencia Internacional del Agua y Medio Ambiente –Dublín- (ambas de 1992). No obstante,
podrían adicionarse otros elementos señalados en el Expediente 14.594, tales como el informe del
Estado de la Nación de 1999, el cual detalla la deficitaria protección sobre aguas subterráneas y
superficiales; así como el informe de la Defensoría de los Habitantes, período de 1999-2000.-



     También cabría citar los criterios de valoración política que servirán de apoyo al legislador
para actualizar la normativa, de gran ayuda en el futuro para su correcta interpretación.-



     Así, por ejemplo, preguntarse, si es realmente necesario dictar una nueva ley; cuáles defectos
se han encontrado en la legislación vigente; cuáles nuevos acontecimientos - por ejemplo: en la
economía, ciencia, técnica o jurisprudencia- están relacionados de un modo especial con el problema,
qué se pretende lograr con la nueva legislación; qué sucedería si no se dicta una nueva legislación
(R/ el problema se agravaría presumiblemente, permanecería invariable, se resolvería simplemente con
el paso del tiempo o por la autorregulación de las fuerzas sociales, sin la intervención estatal.
¿Con qué consecuencias?) MUÑOZ QUESADA, Hugo Alfonso y HABA, Enrique Pedro, Elementos de la Técnica
Legislativa, PRODEL Programa para el Desarrollo Legislativo, 1ª Ed., San José, 1996, p. 91),



     El Proyecto 14.585 está estructurado así: en primer lugar un título correspondiente a
Disposiciones Generales, que comprende la gestión del recurso hídrico, con un Capítulo Unico sobre
"Principios, Objetivos y de los bienes de dominio público"; sin embargo, resulta omiso sobre las
disposiciones de formulación general. En segundo término, la Parte Dispositiva, organizada en los
siguientes títulos: "II. De la estructura organizacional y financiera", "III. De los instrumentos
que dotan de valor económico al recurso hídrico", "IV. De la planificación", "V. Del aprovechamiento
del recurso hídrico y de los cauces"; "VI. Del Registro de aprovechamiento de aguas y de los
cauces"; "VII. De la protección del recurso hídrido", "VIII. Sanciones", "IX. Disposiciones
Generales" (debería denominarse Disposiciones Adicionales). Y, la Parte Final, con los títulos X,
referente a las "Modificaciones y derogatorias"; y el XI que concierne a los "Transitorios".




    En lugar de esa estructura, se sugiere una más sencilla:




I. Disposiciones Generales




II. La organización, competencias, financiamiento y planificación del recurso hídrico.




III. El aprovechamiento del recurso hídrico.




IV. La protección del recurso hídrico y las sanciones




V. Disposiciones finales.




 




II.- DISPOSICIONES GENERALES



     El Proyecto 14.585 denomina esta sección como "De la gestión del recurso hídrico". Sin embargo,
el Capítulo Único hace referencia a los principios generales, objetivos y definiciones. Como se
aprecia, no existe correspondencia entre el nombre del título y su contenido.-



     El artículo 1º del Proyecto 14.585 consigna el objetivo de la ley, cuando lo correcto es
indicar su objeto, como se establece en la siguiente redacción:




"Artículo 1º. Objeto:




La presente ley tiene por objeto regular:



 a) El dominio público del recurso hídrico y las competencias del Estado para su tutela conforme a
los artículos 50 y 121 inciso 14) de la Constitución Política;



 b) El marco institucional para la conservación, manejo integral, uso racional y sostenible del
recurso hídrico;



 c) Los derechos de los habitantes al aprovechamiento y disfrute racional del recurso hídrico y su
deber de conservarlo y protegerlo."



     Los otros aspectos descritos en el numeral 1º ya estarían contemplados en el artículo 2 como
principios.-




a) Principios



     La Propuesta 14.585 (art. 2) recoge un conjunto de principios sobre las características del
agua como recurso vital, vulnerable, limitado, de interés social, con un importante valor económico
y ecológico; sin embargo, la lista es limitada, puede completarse con los principios reseñados en el
Decreto Nº 30480 de 5 de junio de 2002, artículo 1º (La Gaceta Nº 112 de 12 de junio de 2002).-



     El último párrafo del numeral 2 del Proyecto 14.585, contiene una figura delictiva sin una
adecuada tipificación:




"Toda acción que atenta contra el recurso hídrico constituye un delito de carácter social…"



     La palabra "delito" allí consignada significa crimen o falta, pero no puede entenderse en el
sentido propio del derecho penal pues carece de los elementos propios de una acción delictiva.
Conviene sustituirla por la palabra daño, o en su lugar, trasladar el enunciado al régimen de
sanciones y redactarlo como tipo penal, citando en la exposición de motivos las razones de mérito
para ello.-



     Los Proyectos 14.594 (art. 6) y 14.598 (art.5) citan en forma más completa principios
ambientales de aplicación al recurso hídrico, tales como: el preventivo, que busca el menor daño
posible; el precautorio, el cual en caso de duda del eventual daño o afectación del recurso se
denegará, limitará o condicionará su uso (Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo,
Principio 15; Ley de Biodiversidad, art. 11 inciso 2); el de preferencia del uso humano; el
denominado internalización de las externalidades negativas, pues quien contamina debe reparar e
indemnizar el daño (Ley Orgánica del Ambiente, arts. 2 inciso d), 99, inciso g) y 101); el de
solidaridad, que conlleva la participación obligada (individual y colectiva, pública y privada); el
de participación ciudadana, que involucra usuarios, planificadores y quienes toman la decisión; y
finalmente el del valor económico, social y ambiental del recurso hídrico, conforme al cual se
satisface razonablemente el costo por la utilización del servicio.-



     A estos principios podrían agregarse otros, como el previsto en la legislación española
respecto de la administración del agua, como el de "Unidad de gestión, tratamiento integral,
economía del agua, coordinación y eficacia" (Texto Refundido de la Ley de Aguas, Real Decreto
Legislativo 1/2001, Art. 14 inciso 1°).-



     Habría que suprimir el artículo 4 del Proyecto 14.585, por estar contemplado en el numeral 2,
que se adicionaría con los principios reseñados.-




b) Demanialidad del Recurso Hídrico



     El artículo 3º del Proyecto 14.585 reconoce el atributo demanial del recurso hídrico y su
cauce. También lo hace la Propuesta 14.598 (arts. 71 y 72). Esa característica se hecha de menos en
la Iniciativa 14.594 (art. 4), al catalogar como dominio público únicamente las islas que se formen
por sucesiva acumulación de arrastres (art.35).-



     Nuestro sistema jurídico conceptualiza el agua como bien demanial en los casos previstos en el
artículo 1º de la Ley de Aguas, por tratarse de un recurso fundamental para la vida, la salud, el
ambiente y el desarrollo sostenible que requiere directamente la tutela estatal. La acción
interventora en orden a la protección del demanio natural tiene una causa habilitante de máximo
fundamento normativo, que envuelve el mandato de evitar conductas dañosas y antijurídicas.
(Dictámenes C-004-98 y C-026-2001).-



     El aprovechamiento del recurso hídrico debe estar sujeto, y a la fecha ha sido así, a normas
especiales para el ejercicio de potestades de autotutela emanadas de un principio de dominio público
(artículo 121, inciso 14) constitucional).-



     También hace lo propio la Ley General de Agua Potable, ordinal 2°, y la Ley Orgánica del
Ambiente, numeral 50. Todas ellas conciben el agua como un bien público en el que subyacen fines de
interés nacional garantizados por el artículo 50, párrafo final de la Constitución, y bajo cuyos
postulados las relaciones del ser humano con el ambiente han de ser sostenibles y permitir la
satisfacción de las necesidades y desarrollo presentes, sin agotamiento hacia el futuro (Dictamen Nº
C-004-98).-



     De manera similar, la Ley de Aguas española, incluye una disposición sobre "el dominio público
hidráulico del Estado" (art. 2°). Asimismo, en Italia la Ley N° 36 de 5 de enero de 1994, denominada
Disposiciones en Materia de Recurso Hídrico ("Disposizioni in materia di risorse idriche"), norma lo
propio en su punto 1º inciso 1).-



     Ante ello, y como lo hacen los Proyectos 14.585 y 14.598, debe mantenerse expresamente el
atributo demanial del recurso hídrico y su cauce.-




 




c) Definiciones



     El Proyecto 14.585 delega en el reglamento (art. 158) el desarrollo de los conceptos utilizados
por la ley. A diferencia, los Proyectos 14.594 (art. 7) y 14.598 (art.1º) sí establecen esas
definiciones, con ello el legislador pretende asegurar su aplicación en la forma originalmente
concebida, y los operadores jurídicos no tienen que esperar la emisión del reglamento para
determinar los alcances técnico-jurídicos de las normas legales.-



     En caso de fijarse los conceptos en la ley, se sugiere disponer al inicio de la norma
correspondiente la expresión: "Para efectos de esta ley, se entenderá por..."




 




III.- PARTE DISPOSITIVA



LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

    Para el Proyecto 14.585 (art. 5), el Ministerio del Ambiente y Energía será el ente rector del
recurso hídrico. Lo anterior armoniza con los artículos 1° y 2° de su Ley Orgánica. En el numeral 6º
se crea la Dirección Nacional del Recurso Hídrico como un órgano de máxima desconcentración y dotado
de personalidad jurídica instrumental. El reglamento establecerá su estructura organizadora y
agencias regionales (art.8).-



     El Expediente 14.594 estatuye la Autoridad Hídrica Nacional (art. 8) como ente desconcentrado
del MINAE, con personalidad jurídica instrumental para efectos presupuestarios y de contratación. Lo
mismo dispone para los organismos de cuencas (arts.12-15).-



     La Iniciativa 14.598 adopta un criterio parecido con la Comisión Nacional de Planificación
Hidrológica, órgano desconcentrado del MINAE, con autonomía orgánica, presupuestaria y de gestión
para el desempeño de sus funciones (art. 42), las que ejecutará a través de la Dirección Nacional de
Recursos Hídricos (art. 44).-



     En estos dos últimos casos no se aclara si la desconcentración será máxima o mínima. Anótese
que la desconcentración máxima implica para el órgano desconcentrado eximirlo de las "órdenes,
instrucciones o circulares del superior" (Ley General de la Administración Pública, artículo 83
inciso 3), no así de las directrices emanadas del Presidente, actuando sólo o con el Ministro de
Ambiente y Energía (arts. 26 inciso b y 27 inciso 1º, ibídem).-



     La directriz ha sido entendida como el conjunto de normas generales útiles para la toma de
decisiones. Es el acto administrativo por el cual se fijan fines y medios para cumplirlos en un
lapso de gestión y dentro de una relación de confianza. No regula exhaustivamente la actividad o
conducta recomendada al órgano dirigido. No es vinculante como la orden emitida en razón del poder
de mando. En consecuencia, permite elegir la forma de implementarla. Se emite en virtud del poder de
dirección u orientación del Poder Ejecutivo para mantener las condiciones esenciales que garantizan
el orden socioeconómico, la institucionalidad del país y la vigilancia de los servicios públicos.
(Ley General de la Administración Pública, arts. 99 y 100; Corte Plena, sentencia de 16 de junio de
1984; Sala Constitucional, votos números 3309-94 y 6345-97; pronunciamiento nuestro Nº OJ-119-2000.
En doctrina, ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo, Los Sujetos del Derecho Administrativo, San José, Departamento de
Publicaciones de la Universidad de Costa Rica, 1971, p.30; ROJAS CHAVES, Magda Inés, El Poder
Ejecutivo en Costa Rica, San José, Editorial Juricentro, 2ª edición, 1997, pp. 251-252).-



     Por su parte, la personalidad jurídica instrumental fue definida por nuestra jurisprudencia
constitucional como un conjunto de potestades que le permiten a un órgano de la administración
actuar, pero no de manera equiparable a un ente con una autonomía administrativa plena - o "casi
plena", pues si fuera así, requeriría aprobación calificada como una verdadera institución autónoma-
(Votos números 6240-93 de 14:00 hrs. del 26 de noviembre de 1993 y 3513-94 de 8:57 hrs. del 15 de
julio de 1994).-



     En nuestro criterio, los órganos desconcentrados creados por los Proyectos 14594 (arts. 8, 9 y
12-15) y 14598 (arts. 42-44) no son compatibles con la Constitución Política, pues constituyen
personas jurídicas dotadas de atribuciones incompatibles con su naturaleza de órganos
desconcentrados, y por ende atomizan las competencias de rango constitucional del Poder Ejecutivo.-



     Así, en la acción de inconstitucionalidad nº 98-006524-007-CO-M, aún sin resolver, interpuesta
por este Despacho contra varios artículos de la Ley de Biodiversidad, por estimarse contrarios a los
artículos 121, inciso 11), 176 y 180 constitucionales, se indicó:



 "En conclusión no se estima que resulta improcedente crear un órgano desconcentrado con
competencias específicas, antes bien, esa es su naturaleza según la Ley General de la Administración
Pública. Sin embargo, el dotarlo de personalidad jurídica…torna a la figura en contraria al esquema
organizativo que constitucionalmente puede darse al Poder Ejecutivo…



 Por su parte, en lo que atañe al Sistema Nacional de Areas de Conservación, es evidente que
comparte el carácter de órgano desconcentrado con personería jurídica propia. Haciendo un análisis
de las normas que los regulan, encontramos con claridad que se le otorga competencia para
administrar fondos públicos (artículo 36), siendo incluso un órgano del mismo Sistema al que se le
confieren potestades de formular el presupuesto con base en los recursos que se destinan al mismo
(artículos 25 inciso 5) en relación con el 38, tercer párrafo). Aquí válidamente puede concluirse
que se está dotando de una autonomía presupuestaria al Sistema Nacional de Areas de Conservación, lo
cual, como se desprende de la jurisprudencia oportunamente citada, riñe con los postulados
constitucionales que se refieren a la Hacienda Pública."



     Además, el Proyecto 14.594 prevé un órgano asesor consultivo cuyas recomendaciones técnicas
serán vinculantes para la Dirección (art. 9). La figura no se comparte, dada la naturaleza
desconcentrada del órgano creado, al cual le corresponde observar las directrices del Poder
Ejecutivo, no así de un ente que no ostenta orden jerárquico ni poder de dirección en los términos
de la Ley General de la Administración Pública.-



     El órgano aquí dispuesto constituye un ente burocrático más, inconveniente para las finanzas
públicas. Incluso se corre el riesgo, por vía reglamentaria, de otorgarle más competencias que no le
corresponden.-



     Igualmente, no se aprecia la necesidad de crear consejos de unidad hidrográfica (Proyecto
14.594, art.11), aunque sí avalamos la constitución de las unidades hidrográficas como componentes
territoriales donde la Dirección Nacional del Recursos Hídrico ejerce sus competencias mediante
agencias regionales (art.10).-



     Sin perjuicio de los cuestionamientos anteriores, avalamos las normas contenidas en el Proyecto
14.585 (art. 12, Transitorios VI, VII y XIII), donde se transfieren los recursos físicos,
tecnológicos, financieros y humanos del Departamento de Aguas del MINAE, de la "gestión" de aguas
subterráneas del SENARA y de la Dirección de Protección al Ambiente Humano del Ministerio de Salud,
a la Dirección Nacional del Recurso Hídrico. El fin de esas normas es aprovechar la experiencia
acumulada y los criterios técnicos de los organismos oficiales de protección del recurso, para que
las futuras actuaciones estén mejor concebidas y garanticen una tutela efectiva.-




    Similares disposiciones reseñan los Proyectos 14.594 (transitorio III) y 14.598 (art.46).-



     Los artículos 7, inciso 1º, 119 y 122 del Proyecto 14.585 confieren a la Dirección la potestad
de resolver los conflictos originados "con motivo de la aplicación de esta ley", tanto entre
particulares, como los suscitados entre instituciones estatales. Esa atribución ha de entenderse
exclusivamente al aprovechamiento del recurso hídrico y sus cauces. Nótese que la ley puede generar
una serie de controversias cuya atención corresponde a otros órganos, tales como el Tribunal
Ambiental Administrativo en la determinación de daños ambientales y la correspondiente fijación de
indemnizaciones y medidas estabilizadoras y compensatorias (véase al efecto el art. 123 del Proyecto
14.594); el INCOP o JAPDEVA en materia portuaria; las municipalidades que administran la zona
costera; el ICE en generación de energía hidroeléctrica; solución de conflictos de competencia entre
ministerios y éstos con las instituciones descentralizadas resueltos por el Presidente de la
República (Ley General de la Administración Pública, arts. 78 y 79).




B) EL FINANCIAMIENTO



     El Presupuesto Nacional otorgará los recursos para el funcionamiento de la Dirección y sus
agencias regionales. Asimismo, los órganos e instituciones del Estado podrán suscribir convenios
interinstitucionales para trasladar recursos al patrimonio administrado por la Dirección (Proyecto
14.585, art. 13).-



     También se constituye un Fondo Hídrico Nacional que se administrará mediante un
fideicomiso(art. 14).-



     El fideicomiso está regulado en el Código de Comercio, artículos 633-662. Es un negocio
jurídico donde intervienen tres partes, son: el fideicomitente, el fiduciario y el fideicomisario.
El primero de ellos es quien cede la administración de los bienes o derechos al fiduciario. Aun
cuando los bienes son transmitidos al fiduciario, éste último los ostenta como un patrimonio aparte
al suyo propio (Código de Comercio, art. 634). El fideicomisario es el beneficiario de la
administración ejercida por el fiduciario.-




    Al respecto, hemos señalado:



 "El fideicomiso ha sido definido como "un contrato comercial en el que intervienen tres sujetos: el
fideicomitente, el fiduciario y el fideicomisario. El fideicomitente es el sujeto que tiene el poder
sobre los bienes que integrarán el patrimonio del fideicomiso. El fiduciario es el encargado o
titular del patrimonio fideicometido, lo cual es determinado en el poder o en el acto constitutivo o
bien, depende del fin. El fideicomisario es el que se ve beneficiado por el fideicomiso. (Opinión
Jurídica N° OJ-060-2000 del 2 de junio del 2000). En doctrina, RODRIGUEZ AZUERO (Sergio), Contratos
Bancarios, Colombia, Editorial PRESENCIA, 1ra edición, 1977, p.617; CARREGAL (Mario Alberto), El
fideicomiso, Buenos Aires, Argentina, Editorial, UNIVERSIDAD, 1ra edición, 1982, p.47." (Opinión
Jurídica OJ-069-2001).-



     El fideicomitente y el fideicomisario pueden ser la misma persona (Código de Comercio, art.
658). Mas no es viable que el fiduciario sea a la vez beneficiario de su propia administración (art.
656 ibídem).-



     En diversas ocasiones se ha discutido la posibilidad de administrar fondos públicos mediante
fideicomisos. Nuestra jurisprudencia administrativa avala la constitución legal de los mismos
(Dictámenes números C-188-97 de 2 de octubre de 1997, C-009-2000 de 26 de enero de 2000, Opiniones
Jurídicas OJ-051 de 7 de mayo de 2001 y OJ-072-2001 de 14 de junio de 2001). En análoga dirección,
oficio de la Contraloría General de la República, Nº DAJ-970 de 29 de mayo de 1997.-



     Acótese que los bienes propiedad de los entes públicos pueden estar sometidos a regímenes
diferentes, según sea su naturaleza. (Código Civil, art. 261; Ley General de la Administración
Pública, art. 3°). Los no destinados en forma permanente a un servicio o uso público, y que no han
sido afectos por ley a un fin público, se consideran como bienes de dominio privado de la
Administración (Opinión Jurídica Nº OJ-072-2001). Bajo esta hipótesis se hallan los recursos
públicos (dinero, títulos valores), que sí pueden someterse al negocio jurídico del fideicomiso
creado por ley.-



     El fideicomiso llevará dos contabilidades separadas, cuyos recursos tendrán fines diversos
(arts. 15 al 18). Los ingresos definidos en el artículo 15 inciso a) serán destinados al
cumplimiento de las competencias de la Dirección (arts. 7 y 15 inciso a). La segunda contabilidad
del fideicomiso se dedicará a financiar la gestión y control de los vertidos (arts. 15 inciso b, 16
y 17).-



     Los Proyectos 14.594 (arts. 81, 83 y 84) y 14.598 (art. 320) también prevén el fideicomiso para
financiar parte de las gestiones de la Autoridad Hídrica Nacional, pero tergiversan la figura al
establecer que el fondo será administrado por la misma Autoridad Hídrica Nacional.-



     En el proyecto 14. 585, la Dirección será el fideicomitente y un banco del Sistema Bancario
Nacional será el fiduciario. Según el artículo 1º de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional,
el sistema está integrado por el Banco Central de Costa Rica, el Banco Nacional de Costa Rica, el
Banco de Costa Rica, el Banco Crédito Agrícola de Cartago; cualquier otro banco del Estado que en el
futuro llegare a crearse y los bancos comerciales privados establecidos conforme a lo prescrito en
el Título VI de esa ley.-



     No obstante, consideramos conveniente suscribir el fideicomiso únicamente con los bancos
comerciales del Estado, pues se trata de dineros públicos que financiarán las políticas sobre el
manejo integral de un recurso muy importante para el desarrollo nacional. Para ello su
administración debe radicar en un banco con la garantía estatal (Ley Orgánica del Sistema Bancario
Nacional, art. 4).-



     Bajo esa tesitura, no es de extrañar que el Estado, las entidades públicas de carácter estatal
y las empresas públicas cuyo patrimonio pertenezca mayoritariamente al Estado o a sus instituciones,
solo pueden efectuar depósitos y operaciones en cuenta corriente y de ahorro por medio de los bancos
comerciales del Estado (Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, art. 60, reformado por el
artículo 162, inciso d), de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, Nº 7558 del 3 de
noviembre de 1995).-




 




C) RÉGIMEN DE USO DEL RECURSO HÍDRICO




1) Concesiones, Autorizaciones y Permisos de Uso.



     Con respecto régimen de uso de los bienes demaniales, en opinión jurídica Nº OJ-138-2001 de 26
de setiembre de 2001, se indicó:



 "La Administración Pública debe velar porque los bienes demaniales sean utilizados de manera
normal, sea respetando la finalidad para la que fueron afectados, o al menos de una manera
compatible con ella. (CHAPUS, René, Droit Adminstratif Général, París, Éditions Montcherestien, Tomo
2, 11ª edición, 1998, p 455). Se trata de asegurar el respeto a su integridad y atributos…



 La doctrina distingue los bienes públicos, según sean afectados por los servicios públicos o por el
uso directo del público (Entre otros, BIELSA, Rafael, Principios de Derecho Administrativo, Buenos
Aires, Ediciones Depalma, Tercera Edición, 1963, pp. 788-789; GARRIDO FALLA, Fernando, Tratado de
Derecho Administrativo, Parte General, Madrid, Tecnos, Vol. II, 1992, p.436 ). Pero esa distinción
en cuanto a servicios públicos es criticable en cuanto a que esos bienes sean utilizados de manera
general y absoluta por el público.-



 Se plantea una mejor clasificación donde el criterio depende del uso colectivo o privado. (CHAPUS,
Op. Cit., p 456).-



 Los usos colectivos son los que se establecen para la libre circulación de personas; por ejemplo en
la zona pública (Ley 6043, artículo 20), o la utilización de las vías públicas. Se trata de un uso
no individualizado, regido, en general, por los principios de libertad, igualdad y gratuidad.-



 En cuanto a los segundos, sean éstos concedidos por concesión o permiso de uso (ver con amplitud
sobre la temática el dictamen C-100-95), la doctrina ha definido dos principios que les son
característicos: la subordinación a la autorización y la exigencia del pago de canon (en este
sentido ver CHAPUS, Op. Cit., p 473). En cuanto a los permisos de uso, la doctrina esboza un tercer
principio: el de precariedad de la ocupación…



 Conforme al principio de la subordinación a la autorización, no es posible, sin habilitación
emitida por la autoridad competente, ocupar un bien de dominio público. Este principio es aplicable,
en términos generales, a todos los bienes demaniales susceptibles de uso especial o privativo…



 No obstante, la autoridad estatal tiene la obligación irrenunciable de administrar y proteger el
demanio, y de asegurar la adecuación de los bienes a su fin público (Sala Constitucional, entre
otros Votos 623-98, 422-96, 3272-95). La autorización igualmente debe observar el fin público que
afecta los inmuebles estatales, así como su preservación y conservación."




 



     En materia de aguas, el uso colectivo no requiere de autorización, como sucede con el
aprovechamiento de las aguas superficiales en forma artesanal "…para beber, bañarse y otros usos
domésticos, así como para abrevar al ganado. Estos usos comunes podrán llevarse a cabo cuando no
produzcan una alteración de la calidad de las aguas y éstas discurran por sus cauces naturales sin
ser desviadas." (Proyecto 14.585, art. 32).-



     El uso privativo o especial de aguas superficiales - no contemplado en el art. 32) y
subterráneas estaría regulado en el artículo 31, párrafo primero, ibídem: "para el aprovechamiento
del recurso hídrico se requiere concesión o autorización administrativa…"




 



     Las instituciones estatales o entes con participación estatal que realizan directamente
aprovechamientos del recurso hídrico (vgr. ICE, AYA, SENARA), requieren autorización (arts. 93 a 101
y Transitorio II, ibídem).-



     En cambio, el Proyecto 14.594 (art.41) establece que cualquier uso del recurso hídrico debe ser
autorizado mediante concesión. En cuanto al aprovechamiento de aguas superficiales y subterráneas en
forma artesanal (pozos) para uso doméstico, exige autorización (art.54).-



     Similarmente, el Expediente 14.598 dispone que el aprovechamiento de las aguas se hará mediante
asignaciones (para las entidades estatales), concesiones (para los particulares) y permisos para
aquellos usos no comprendidos en las dos categorías anteriores (deben indicarse cuáles), como
también para los aprovechamientos transitorios (arts. 73 y 77). Asimismo, exige autorización de
aprovechamientos de aguas superficiales o mediante la perforación de pozos artesanales para uso
doméstico (art.132).-



     Frente a esa gama de opciones, estimamos acertado no exigir autorización para el
aprovechamiento de aguas superficiales para beber, bañarse y otros usos domésticos, así como para
abrevar al ganado, siempre que esos usos comunes no produzcan una alteración de la calidad de las
aguas y éstas discurran por sus cauces naturales sin ser desviadas. En las demás situaciones
avalamos la exigencia de asignaciones, concesiones o permisos, según el caso. Sin embargo, conviene
aclarar que entidades estatales serán aquellas reguladas por el derecho público, pues en el caso de
las empresas públicas reguladas por el derecho privado, tales como la Compañía Nacional de Fuerza y
Luz S.A. o la Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A., el aprovechamiento del recurso hídrico
debe estar sujeto a la concesión.-



     Anótese, además, que el otorgamiento de una concesión para el aprovechamiento de aguas es un
acto discrecional de la Administración Pública. Sin embargo, la resolución aprobatoria debe
motivarse y a su vez adoptarse en función del interés público (Proyecto 14.585, art. 48 in fine).-



     Por otra parte, debe tenerse claro que el otorgamiento o el traspaso de una concesión compete
al Poder Ejecutivo, y no a un Ministerio o a un órgano desconcentrado. Esa facultad también podría
atribuirse a una institución descentralizada. (Constitución Política, art. 140, inciso 19; Sala
Constitucional, resoluciones números 6240-93 de 14:00 hrs. del 26 de noviembre de 1993 y 7291-99 de
16:06 hrs. del 13 de octubre de 1998). Ante ello deberán modificarse los artículos 31 y 50 del
Proyecto 14.585, indicándose en lugar del MINAE al Poder Ejecutivo.-



     Para el caso de los permisos de uso, rige el principio de precariedad. El permiso se define
como un acto jurídico unilateral dictado por la Administración en uso de su poder discrecional,
otorga temporalmente a una persona el dominio útil de un bien demanial, con reserva para el Estado
del dominio directo sobre él. La Administración Pública puede revocar el permiso por razones de
oportunidad, conveniencia, necesidad o interés general (sea por la necesidad del Estado de ocupar
plenamente el bien, por construcción de una obra pública, por razones de seguridad, higiene,
estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin
del bien y el permiso otorgado) y recuperar el dominio útil del bien sin responsabilidad, si no lo
hace en forma intempestiva o arbitraria y confiere un plazo prudencial para el cumplimento de los
actos propios de la revocatoria. (Ley General de la Administración Pública, art. 154; Sala
Constitucional, resoluciones 2306-91, 5976-93, 6434-93, 6079-94, 422-96 y 2777-98; pronunciamientos
-072-97, C-139-97, C-014-2000, C-083-2000 y OJ-144-2001).



     En razón de ello, no compartimos el artículo 90 del Proyecto 14.585, que posibilita rescisión o
resolución de los permisos, cuando lo procedente es revocarlos. Las causales de revocación previstas
en el numeral 88 deben incorporarse en uno solo con las del artículo 90. Sin embargo, los motivos
ahí reseñados no son los únicos, pues el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública
posibilita razones de otra índole basadas en criterios de "oportunidad o conveniencia". Al efecto,
se sugiere adicionar un precepto de carácter apertus.-




2) Pago del canon



     El disfrute especial de un bien demanial y la ventaja diferencial obtenida por los
concesionarios y permisionarios, justifica que rindan una contraprestación pecuniaria a favor de la
Administración denominada canon. Es una prestación no impuesta en forma coactiva - caso de los
tributos -, sino producto de una solicitud voluntaria del interesado, unido a un compromiso de
cubrirla. El canon puede ser fijado por decreto ejecutivo, pues no ostenta naturaleza impositiva o
tributaria, constituye "un precio público". (Sala Constitucional, Votos Nos. 3379-96, 3923-96,
6869-96, 6870-96 y 4829-99; pronunciamientos Nos. C-187-96, C-042-98, OJ-084-98, C-249-98,
OJ-144-2001 y Opinión de este Despacho en la Acción de Inconstitucionalidad N° 98-008187-007-CO).-



     El recurso hídrico, como bien lo afirma la Propuesta 14.585 (art.2, inciso a), tiene un valor
económico. Debe existir una adecuada relación entre la rentabilidad económica generada por el uso y
aprovechamiento autorizados y la contraprestación que recibe el Estado (arts. 2, inciso e y 19
ibídem). En similar sentido, Decreto Nº 30480 de 5 de junio de 2002, artículo 1º, inciso 4).-



     Los Proyectos 14.594 (arts. 4, 6, inciso g) y 14.598 (arts. 4, 5, inciso g) también asignan un
valor económico al recurso hídrico. El acceso a ese bien tendrá un precio razonable, que incluirá el
costo del servicio ambiental hídrico para conservar y recuperar sus componentes.-



     La Iniciativa 14.594 estipula un "canon por contaminación" (arts. 9 inciso ñ) y 101). La
nomenclatura no procede. El canon como precio público se cobra sobre una actividad autorizada.
Contaminar no es una acción autorizada. Bajo ese supuesto, lo pertinente es imponer una multa o
sanción. Así se denominan correctamente en el Capítulo XXI del Proyecto 14.598: "Medidas y sanciones
administrativas".-



     El Proyecto 14.585 (arts.19 a 22) diferencia dos tipos de cánones: "por vertidos" y "por
aprovechamiento". Se critica la denominación de "canon por vertido". Debe catalogarse multa o cargo
cuando los vertidos superan los parámetros técnicos fijados al efecto. En estos casos el daño debe
repararse, no con el pago de un canon, sino con un monto indemnizatorio razonable y demás medidas
que llegare a dictar el Tribunal Ambiental Administrativo.-




 




3) Prioridades en el uso



     El Proyecto 14.585 (art. 33) y el 14.598 (124) asignan como uso prioritario del recurso hídrico
el consumo humano (abastecimiento de poblaciones y uso doméstico). Ello está acorde con el artículo
264 de la Ley General de Salud.-



     Los usos del agua deben realizarse evitando la alteración de su calidad o una disminución
significativa de su caudal que pueda afectar los ecosistemas naturales adyacentes (Proyectos 14.585,
art.35; 14.594, art.31).-



     Con esa finalidad se establecen los llamados "caudales ambientales", que tienen un carácter de
no uso (Expediente 14.585, art. 36). La medida es novedosa y para implantarla se requerirán estudios
técnicos sobre la hidrología de cada fuente que se considere importante.-




 




4) Extinción de concesiones



     El artículo 52 del Proyecto 14.585 elenca las causales para cancelar una concesión. Sin
embargo, no establece qué sucede si un concesionario (persona física) fallece o se declara su
ausencia. La omisión puede subsanarse en forma similar a la prevista por el artículo 49 de la Ley
sobre la Zona Marítimo Terrestre:



     "En caso de fallecimiento o ausencia declarada del concesionario, sus derechos podrán
adjudicarse a sus herederos o presuntos herederos parientes. Si no los hubiere, la concesión se
tendrá como cancelada…"




    Sobre el particular, en dictamen C-077-2001, señalamos:



 "Una de las causales de extinción - ipso iuris - de la concesión es el fallecimiento del
concesionario "sin hacerse adjudicación a los herederos o presuntos herederos parientes"; art. 52,
inc. c, Ley 6043. (Se omite comentar la ausencia del concesionario, que no tiene aquí importancia).



 El principio es que los herederos suceden al concesionario a su fallecimiento en todos los derechos
y obligaciones de la concesión, si no hubiere impedimento legal. La parquedad de la ley en este
aspecto no exime a las autoridades llamadas a autorizar los traspasos por adjudicación a los
causahabientes de comprobar que no concurran en estos alguna de las prohibiciones legales que les
inhiban para ostentar la calidad de concesionario; que el acto adjudicatorio no riña o altere las
cláusulas esenciales del contrato, viole la ley, etc. Y, con mayor razón, que la concesión en sí
tenga existencia jurídica, toda vez que nadie puede transmitir por actos inter vivos o a mortis
causa- lo que no tiene. En punto a la capacidad jurídico administrativa para sustituir al titular
del contrato, la Ley de Tierras y Colonización es más explícita (art. 69): "El contrato de
asignación se adjudicará: a) Al heredero designado por el causante, que reúna las condiciones
exigidas por ley para ser beneficiario". La sucesión mortis causa –se sabe- puede ser ab intestato o
testamentaria.



 La adjudicación lo es del derecho real administrativo en los términos que dimanan de la concesión
otorgada al causante; no versa sobre un nuevo contrato, ni podría constituirse en un mecanismo para
evadir los trámites y requisitos que le son propios. Las circunstancias imponen coordinación entre
las autoridades intervinientes). Los actos o acuerdos verificados contra las leyes prohibitivas se
sanciona con nulidad absoluta (doctrina de los arts. 71 y 82 de la Ley 6043; 129 de la Constitución
y 10 del Código Civil).



 A falta de herederos o presuntos herederos parientes la concesión se extingue, quedando las mejoras
y construcciones existentes a favor de la municipalidad (arts. 61 del Reglamento a la Ley 6043, en
relación con la doctrina del 55, pfo. 2°, de ésta); lo cual haría intransmisibles por causa de
muerte los derechos de la concesión.



 Por su trascendencia del hecho y seguridad jurídica, es necesario que haya comprobación fehaciente
de los hechos fundantes de la caducidad: a) la muerte del concesionario, siendo la inscripción en el
Registro Civil la prueba por excelencia, y b) la inexistencia de herederos o presuntos herederos. La
certificación demostrativa del proceso sucesorio, tras el vencimiento del plazo de citación a los
presuntos herederos, es medio idóneo. La Municipalidad puede instar su apertura. Con base en la
verificación de estos presupuestos, que servirán de motivo y acierto de la decisión administrativa,
lo atinente es que la Municipalidad dicte un acto teniendo por extinguida la concesión y definiendo
los términos conclusivos de la relación, sobre todo en punto a mejoras. Para salvaguardar derechos e
intereses legítimos de virtuales afectados, a manera de principio el artículo 241 de la Ley General
de la Administración Pública, prescribe la comunicación en el Diario Oficial a terceros de paradero
incierto."




 




5) Utilización de las fuerzas hidráulicas e hidroeléctricas



     Para desarrollar fuerzas hidráulicas o hidroeléctricas, la concesión debe incluir el
aprovechamiento de aguas y de las fuerzas asociadas a ellas (Proyecto 14.585, art. 57).-



     Si el interesado desea además brindar el servicio público de suministro de energía eléctrica,
requerirá de otra concesión en ese sentido (art. 62 ibídem). En estos casos el plazo máximo de la
concesión será igual al otorgado para el aprovechamiento de las aguas (art. 63 ibídem).-



     El Estado ostenta el derecho de prioridad y preferencia sobre cualquier particular que requiera
una concesión para tales fines (art. 58 ibídem), pero vale agregar no sólo el Estado, sino también
sus instituciones reguladas por el derecho público. Recuérdese que el otorgamiento de una concesión
es un acto discrecional de la Administración, y el recurso hídrico le pertenece como bien de dominio
público.-



     Durante el trámite debe consultarse al Instituto Costarricense de Electricidad. Si la concesión
incluye el servicio público de suministro de energía, además debe recabarse el criterio de las
municipalidades con jurisdicción territorial en el área del aprovechamiento (arts. 59 y 64 ibídem).
Conviene señalar si las opiniones expresadas por esas entidades son vinculantes o no, definir un
plazo para su pronunciamiento y una etapa adecuada en la cual deba realizarse la consulta. Es
importante que el solicitante tenga acceso oportuno a las objeciones o recomendaciones de esos entes
públicos.-



     En el Proyecto 14.598 (art.203), las concesiones cuyos aprovechamientos hidroeléctricos generen
más de 40 mil kilovatios requerirán el criterio favorable del ICE y la aprobación de la Asamblea
Legislativa.-



     La Iniciativa 14.594 dispone que los aprovechamientos hidroeléctricos procederán únicamente en
las áreas declaradas como reservas hidráulicas por la Autoridad Hídrica Nacional. Además, establece
impedimentos en algunas de las áreas silvestres protegidas (art. 56), los cuales conviene ampliar a
todas las categorías de manejo (Ley Orgánica del Ambiental, art. 32), y no limitarse únicamente a la
protección de las áreas de recarga acuífera en ellas existentes. Asimismo, cuando se afecten
territorios indígenas debe contarse con la anuencia de sus comunidades en todos los casos (art. 57).




    Se recomienda agregar esas medidas en un texto sustitutivo del Expediente 14.585.-



     También es necesario incluir la obligación de los concesionarios de mantener las instalaciones
y tecnologías más modernas para un aprovechamiento hidroeléctrico eficiente y sostenible. Se aplica
aquí el Principio de la Utilización de la Mejor Tecnología Accesible que no entrañe un Costo
Económico Excesivo, este fomenta el uso de tecnologías más eficientes y menos dañinas para el
ambiente, sin dejar de valorar la viabilidad económica en un contexto de desarrollo determinado.
(Sobre la temática ver KISS, Alexandre y SHELTON, Dinah, Manual of European Environmental Law,
Cambridge, Cambridge University Press, Segunda Edición, pp. 44-45).-




 




6) Aguas subterráneas



     El Proyecto 14.585 exige para el aprovechamiento de aguas subterráneas autorización de la
Dirección Nacional del Recurso Hídrico, tanto para explorar como para perforar el suelo. Este último
se solicita conjuntamente con la concesión de aprovechamiento del recurso hídrico subterráneo (arts.
65 y 66).-



     En cambio, la Iniciativa 14.598 (art.219) asigna al SENARA la atribución de otorgar
autorizaciones de prospección y exploración en busca de aguas subterráneas. Actualmente esa
competencia le pertenece (Ley Constitutiva, Nº 6877 de 18 de julio de 1983, artículo 3, inciso h),
pero el Proyecto 14.585 (art. 162, inciso g) propone su derogatoria. Los señores legisladores habrán
de definir a cuál ente le corresponderá en definitiva ejercer esa atribución.-



     La Propuesta 14.585 incluye una enumeración taxativa (numerus clausus) de motivos para denegar
un permiso de perforación (art.71); sin embargo, como al efecto la Administración ejerce facultades
discrecionales (art. 48), se recomienda adicionar un inciso que faculte el rechazo razonado de una
solicitud con base en criterios preventivos y precautorios.-



     El Proyecto 14.598 (art. 218) define qué se entiende por aguas subterráneas. Recomendamos
incorporar ese concepto en la propuesta que se adopte para análisis como texto sustitutivo.-




7) Reutilización de las aguas



     La reutilización de las aguas puede conllevar una modificación a la concesión original
(Proyecto 14.585, arts. 75 y 76). La misma sería facultad del Poder Ejecutivo y no de la Dirección
Nacional del Recurso Hídrico (Constitución Política, art. 140 ,inciso 19).-



     Dentro de las condiciones de calidad para reutilizar las aguas deben incluirse la evaluación de
los requisitos sanitarios y zoo y fitosanitarios. Los primeros son fijados por los Ministerios de
Salud y de Agricultura y Ganadería (Ley General de Salud, N° 5395 de 30 de octubre de 1973, arts.
1°, 2, 268, 337 y 338; Ley General de Agua Potable, N° 1634, de 18 de setiembre de 1953, arts. 2, 3,
4, 6, 11; Reglamento para la Calidad del Agua Potable, Decreto Ejecutivo N° 25991, de 14 de abril de
1997, arts. 3, 4, 6 al 14; Ley sobre Salud Animal, N° 6243, de 2 de mayo de 1978, art. 3° inciso
b).-



     Los requisitos zoo y fitosanitarios para la calidad del agua los determinarán las Direcciones
de Salud Animal y el Servicio Fitosanitario del Estado, pertenecientes al Ministerio de Agricultura
y Ganadería (Ley Orgánica del Ministerio de Agricultura y Ganadería, N° 7064 de 29 de abril de 1987,
art. 48 inciso ch; Ley sobre Salud Animal, N° 6243 de 2 de mayo de 1978, arts. 3° inciso b), 8 y 11;
Ley de Protección Fitosanitaria, N° 7664 de 8 de abril de 1997, arts. 4, 5, 8, 18 y 19).-



     El Proyecto 14.598 contiene una serie de normas y criterios de calidad física, química y
bacteriológica del agua potable (arts. 133-154) que sugerimos retomar en el texto sustitutivo o en
el reglamento a la ley.-



     Por su parte, al Ministerio de Economía Industria y Comercio le compete pronunciarse en
relación con los requisitos del agua reutilizada para las industrias. (Ley N° 6054, Ley Orgánica del
Ministerio de Economía, Industria y Comercio, Arts. 1° incisos a y b, 2° y 3°; Ley N° 7152, Ley
Orgánica del Ministerio de Ambiente y Energía, Art. 14; Decreto Ejecutivo N° 29117, Reglamento a la
Ley Orgánica del Ministerio de Economía, Industria y Comercio, Art. 22, especialmente sus incisos e)
y g).-



     La Dirección Nacional del Recurso Hídrico tendría que coordinar con esas instancias de la
Administración, a fin de señalar en cada caso los requerimientos de índole zoo, fito y sanitarios
para la reutilización de las aguas.-




8) Aprovechamiento del recurso hídrico marino



     En relación con las concesiones para el aprovechamiento del recurso hídrico marino, nuevamente
vale señalar que su otorgamiento corresponde al Poder Ejecutivo (Constitución Política, art.140,
inciso 19), por lo que en ese sentido deberá modificarse el numeral 79 del Proyecto 14.585.-



     El mismo artículo 79 prohibe otorgar concesiones de recurso hídrico marino en áreas afectadas
por cualquier categoría de manejo. La prohibición incluye, claro está, las zonas declaradas como
"Áreas Marinas de Uso Múltiple" (Decreto Ejecutivo N° 24282 de 18 de julio de 1995, publicado en La
Gaceta N° 145 de 1° de agosto de 1995).-



     Conforme al ordinal 80 ibídem, en caso de utilizar terrenos de la zona marítimo terrestre, el
interesado debe obtener los permisos de las respectivas municipalidades. Sin embargo, ha de
agregarse también la necesidad de obtener las respectivas concesiones conforme a la Ley 6043 y su
Reglamento, con la aprobación de la Asamblea Legislativa en los casos necesarios (Ley 6043, arts. 5
y 42, párrafo tercero).-



     Además, debe aclararse que las competencias de la Dirección Nacional del Recurso Hídrico lo son
sin perjuicio de las atribuciones otorgadas al Instituto Nacional de Pesca y Acuacultura (Ley Nº
7384 de 16 de marzo de 1994, arts. 2 y 5 y Dictamen C-036-96).-



     Así por ejemplo, el numeral 2 ibídem, en su inciso c), establece como actividad ordinaria del
INCOPESCA:



 "Elaborar, vigilar y dar seguimiento a la aplicación de la legislación, para regular y evitar la
contaminación de los recursos marítimos y de acuacultura, como resultado del ejercicio de la pesca,
de la acuacultura y de las actividades que generen contaminación, la cual amenace dichos recursos."




 




9) Obras en cauce y descarga de aguas



     El Expediente 14.585 (art.82) señala qué tipos de labores en los cauces requieren autorización:
"a) Obras de desviación, trasvase o modificación de cauces, como medidas de mitigación y prevención.
b) Descarga de las aguas pluviales producto del drenaje agrícola, urbano y de cualquier otra
actividad. El inciso c) hace referencia a la "Navegación recreativa lucrativa"; empero este último
aspecto debería estar regulado en otra sección, y establecer el cobro de un canon por ese concepto.-



     El artículo 85 no exige estudio de impacto ambiental para desarrollar obras en cauces, sino un
estudio hidrológico e hidráulico. El Proyecto 14.594 (art. 33) prevé un estudio de comportamiento
hidráulico e hidrológico o un estudio de impacto ambiental. Nos parece más acertado exigir un
estudio de impacto ambiental, pues contiene mayor variedad de elementos por considerar.-



     En punto a la descarga de aguas, se trata de aguas pluviales no contaminadas (art.83). Sobre la
definición de contaminación y la obligación de no contaminar cuerpos de agua, así como de tratarlas,
pueden consultarse la Ley General de Salud, artículos 273 y 277; la Ley Orgánica del Ambiente,
numerales 59, 64 a 67, y el Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, Decreto Nº
29375 de 8 de agosto de 2000, artículo 6º (La Gaceta Nº 57 de 21 de marzo de 2001) . Los topes de
vertido permisibles deben delimitarse en función de cada actividad mediante un reglamento técnico.
Así, ver por ejemplo, Reglamento de Vertido y Aguas Residuales (Decreto Ejecutivo N°26042 de 14 de
abril de 1997, publicado en La Gaceta N° 117 de 19 de junio de 1997).-




 




10) Sociedades de Usuarios de Agua



     La Ley de Aguas (artículos 131-136) estableció las sociedades de usuarios para el
aprovechamiento colectivo del recurso hídrico. El Proyecto 14.585 las reitera, siempre que las aguas
sean únicamente para consumo de sus socios y no para prestar un servicio público (artículos
102-109).-



     En cambio, la Propuesta 14.594, prevé la conversión de las sociedades de usuarios del agua en
"Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados", consideradas como prestatarias del
servicio del agua para poblaciones (arts. 48, 111 al 113 y Transitorio I).-



     De mantenerse la figura de las sociedades de usuarios, conviene consignar en sus estatutos
aspectos referidos a: nombre de la sociedad, plazo social, requisitos de ingreso, remoción de socios
y régimen de responsabilidad.-




 




D) LOS HUMEDALES



     Los humedales se definen como "los ecosistemas con dependencia de regímenes acuáticos,
naturales o artificiales, permanentes o temporales, lénticos o lóticos, dulces, salobres o salados,
incluyendo las extensiones marinas hasta el límite posterior de fanerógamas marinas o arrecifes de
coral o, en su ausencia, hasta seis metros de profundidad en marea baja" (Ley Orgánica del Ambiente,
art. 40). El concepto proviene de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia
Internacional, especialmente como Hábitat de las Aves Acuáticas, "Convención de Ramsar" de 2 de
febrero de 1971, aprobada por Ley No. 7224 de 2 de abril de 1991, Art. 1º. También lo retoma la Ley
de Conservación de Vida Silvestre, Nº 7317 de 21 de octubre de 1992, artículo 2). Su conservación y
uso racional es interés público (Ley Orgánica del Ambiente, artículo. 41).-




    Sobre el particular comenta nuestro Tribunal Constitucional:



 "Los humedales se encuentran formados por una serie de componentes físicos, biológicos, químicos,
que corresponden a suelos, agua, especies animales y vegetales y nutrientes. Los procesos que se
producen entre estos componentes y dentro de cada uno de ellos, permite que el humedal realice
ciertas funciones, positivas en la zona en que se ubica, tales como el control de inundaciones y la
protección contra fenómenos naturales como las tormentas. Genera también productos en beneficio de
las personas y de la sociedad en general, tales como: mantenimientos de la vida silvestre, pesquería
y recursos forestales. La importancia de los humedales…lo es el sostenimiento de gran cantidad y
variedad de habitad (sic), con impactos socio-económicos favorables para ciertos sectores de la
población que se dediquen a su explotación racional y la aparición de un singular paisaje
identificable plenamente por su gran belleza y diversidad…fuente importante para el turismo de un
país o región..." (Sala Constitucional, Voto 5255-98 de 21 de julio de 1998).-




    En cuanto a los humedales costeros esta Procuraduría ha indicado:



 "En el campo ecológico, sólo el hecho de tratarse de uno de los pocos sistemas boscosos de las
zonas costeras y su valor de refugio para la fauna silvestre son motivo suficiente para resguardar
estos ecosistemas. Es apreciable también su valor en el desarrollo de estados larvales y juveniles
de muchas especies comerciales, el mantenimiento de la calidad del agua en las zonas costeras y su
papel en los procesos geomorfológicos de la zona costera (Jiménez, Op. cit., ps. 105-106). Incluso
se ha afirmado que los manglares constituyen un frente de avance hacia el mar ganándole nuevas
tierras o evitando la erosión de las ya existentes ("Políticas para la Administración de las
Reservas Forestales de los Manglares". Folleto mimeografiado. Ministerio de Agricultura y Ganadería.
San José (sin año de publicación), p. 5)." (Dictamen C-102-96).-




 



     Por Decreto Ejecutivo No. 22550 de 14 de setiembre de 1993 (reformado por el Decreto No. 23247
de 20 de abril de 1994), los manglares fueron catalogados como humedales.



     Valga recalcar el carácter demanial de esos humedales costeros e insulares, en la actualidad
integrantes del Patrimonio Natural del Estado (Ley 6043, arts. 9 y 11; Decreto N°7841, arts. 2°
incisos e, f, y h, y 4°; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, inciso f); Ley Forestal, arts. 13,
14 y 15; pronunciamientos números C-102-96; OJ-122-2000 y OJ-123-2000).-



     El Proyecto 14.585, artículo 114, estipula una zona de protección de 20 metros alrededor de
todos los manglares del país, en ella se prohibe realizar todo tipo de construcciones u obras.-



     Esa franja protectora de 20 metros es de dominio público, pues ha de entenderse subsumida sobre
la zona restringida de 150 metros contigua a los humedales costeros, y corresponderá al MINAE
definirla y delimitarla en coordinación con el Instituto Geográfico Nacional. (Ley 6043, artículos
10 y 11; 4, 62 y 63 de su Reglamento y Ley Orgánica del Ambiente, artículo 42).-



     Es importante resaltar que el Decreto No. 23247 de 20 de abril de 1994 (retomando el principio
estatuido en el Decreto No. 7210-A de 19 de julio de 1977 - artículo 1º-, según reforma del Decreto
No. 16852 de 23 de enero de 1986), dispone que las áreas desprovistas de manglar mantendrán su
condición de tal.



     Para el aprovechamiento de los humedales se requiere permiso del MINAE, y los requisitos serán
establecidos por el Reglamento de la ley (Proyecto 14.585, art. 111). Dicho reglamento deberá
observar lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley Orgánica del Ambiente, que exige a los interesados
una evaluación de impacto ambiental cuando pretendan desarrollar actividades que puedan afectar
ecosistemas acuáticos o hábitats del régimen hídrico. En análogo sentido, véase el Decreto Ejecutivo
N° 29342 de 6 de febrero de 2001 - Requisitos para la renovación de permisos de uso existentes en
áreas de manglar relacionadas con la producción de sal o camarones -, y la Resolución N° SINAC-DG-07
(La Gaceta N° 96 de 21 de mayo de 2002, requisito 9). Obsérvese también lo previsto en los numerales
1, 18 y Transitorio I de la Ley Forestal.-



     El aprovechamiento no autorizado de los humedales es reprimido por nuestro ordenamiento
jurídico (Ley 6043, art. 61; Ley Forestal, art. 58 incisos a y b).-



     Además, están prohibidas "las actividades orientadas a interrumpir los ciclos naturales de los
ecosistemas de humedal, como la construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o
continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro
y la eliminación de tales ecosistemas". (Ley Orgánica del Ambiente, artículo 45) caso contrario, los
infractores deberán reparar el daño causado (artículos 98, 99 y 101 ibídem). El Proyecto 14.594,
artículo 73, establece la prohibición de desarrollar actividades de acuicultura en los humedales y
su área de influencia.-



     Estas observaciones y regulaciones conexas deben tomarse en cuenta al momento redactar
disposiciones atinentes a la protección de los humedales.-




 




E) SERVIDUMBRES LEGALES



     La propiedad privada puede sufrir dos tipos de limitaciones: las originadas por convenio entre
particulares y regidas por el Derecho Civil, y aquellas impuestas por la ley y reguladas por el
Derecho Administrativo (Código Civil, arts. 383 a 385; Ley de Aguas, arts. 99 y siguientes; Ley
Orgánica del Ambiente, art. 37, párrafo 1°; Ley General de la Administración Pública, art. 19;
dictamen C-026-2001; SARRIA, Felix, Derecho Administrativo, Córdoba, Editorial Librerías Cervantes,
Tomo 2°, 4ª Edición, 1950, p.90; ALESSI, Renato, Instituciones de Derecho Administrativo, Barcelona,
Bosch Casa Editorial, Traducción a la 3ª Edición italiana por Buenaventura Pellisé Prats, tomo II,
1970, p.427).-



     El Proyecto 14.585, artículo 117, enumera una serie de servidumbres legales que podrán
constituirse a favor del sector hídrico. Sin embargo, no señala qué se entenderá por sector hídrico
o cuáles instituciones, grupos y personas lo conformarán.-



     La servidumbre legal constituye un derecho real "administrativo". Confiere al Estado un poder
inmediato sobre un inmueble privado, o una porción de éste, en atención a un fin público (SARRIA,
Felix, Op. Cit., p.91). Las características, titular, finalidad, ejercicio y la posibilidad de
desplegar en defensa las potestades de autotutela (demanial) de este tipo de servidumbres, han
llevado a la doctrina a estimar como prolongación del dominio público la porción en la cual recae el
gravamen (Dictamen C-026-2001 del 7 de febrero de 2001).-



     A diferencia de las servidumbres del Derecho Civil, éstas no necesitan la existencia de un
fundo dominante para ser constituidas. Las mismas se regulan por los principios del derecho
administrativo, y supletoriamente, en lo aplicable, por los civiles (Código Civil, arts. 370 al 382;
SARRIA, Felix, Op. Cit., p.92; ALESSI, Renato, Op. Cit., p.429; BIELSA, Rafael, Principios de
Derecho Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 3ª edición, 1963, pp. 993-995; DROMI, José
Roberto, Manual de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Editorial Astrea, Tomo 2, 1987, pp.
69-70).-



     Por ese motivo, la remisión contenida en el Proyecto 14.585, numeral 118, párrafo final, sobre
la aplicación de las normas del Código Civil para constituir las servidumbres previstas en el
artículo 117, debe observar la primacía de los principios del Derecho Administrativo, de manera tal
que la aplicación de los artículos 370 y siguientes del Código Civil lo será en forma supletoria y
no podrá contrariar los principios administrativos que legitimarían la adopción de un acto
administrativo para tal efecto.-



     La constitución de servidumbres por convenio a favor de la Administración no se recomienda. El
uso público puede verse afectado ante la imposibilidad de aplicar las medidas de autodefensa o
reapertura administrativas existentes para las vías públicas en el evento de cierre o
estrechamiento, y por la tendencia del particular a restringir el paso o a evitar molestias
confinables, máxime si sobrevienen traspasos a terceros. (Dictamen C-026-2001).-



     Finalmente, el Proyecto 14.585, artículo 132, autoriza la constitución voluntaria del derecho
real de servidumbre ecológica sobre inmuebles particulares; sin embargo, recuérdese, conforme al
principio de "autonomía de la voluntad" (Constitución Política, art. 29), que un propietario no
requiere autorización para disponer de su derecho real. Además, la figura ya la había tipificado la
Ley Forestal (art. 37, párrafo primero). Sí es meritoria la parte final del enumerado al otorgar a
los propietarios que establezcan este tipo de servidumbres prioridad en el pago de servicios
ambientales.-




 




F) ZONAS PROTECTORAS



     La Iniciativa 14.585 dispone, en su numeral 125, varios tipos de zonas protectoras; no
obstante, la denominación no es de recibo. Recomendamos mantener el nombre de áreas de protección
como limitaciones de interés social a la propiedad privada, salvo que el área contigua al recurso
hídrico de que se trate esté revestida con el atributo demanial por cumplirse los supuestos
normativos para ese efecto.-



     Nótese que las áreas de protección definidas en el artículo 33 de la Ley Forestal pueden
coincidir espacialmente con las franjas para las cuales el ordenamiento jurídico prevé un régimen de
dominio público, tales como: áreas silvestres protegidas o en general el Patrimonio Natural del
Estado (artículos 1 y 18 de la Ley Forestal); la zona marítimo terrestre, especialmente los 200
metros contiguos a las rías (Ley 6043, artículo 9 y 2 inciso h) y f) de su Reglamento); zonas
fronterizas; áreas contiguas a ríos navegables (Ley de Aguas, artículo 53; Ley de Tierras y
Colonización, artículo 7, inciso b) in fine; artículo 16 del Decreto Nº 6 de 2 e abril de 1940;
Decreto Nº 4 de 23 de febrero de 1966); terrenos comprendidos en las dos orillas del río Banano,
diez kilómetros arriba (Ley de Tierras y Colonización, artículo 7, inciso d); reservas portuarias,
etc.



     En estos casos, las áreas de protección se entenderán subsumidas dentro del régimen de dominio
público, prevaleciendo sus características propias (inalienabilidad, imprescriptibilidad,
inembargabilidad, etc.), así como las regulaciones propias de cada régimen (Pronunciamientos números
C-042-99 de 19 de febrero de 1999, C-016-2002 de 15 de enero de 2002 y OJ-064-2002 de 30 de abril
del 2000).-



     El nombre de zona protectora debe reservarse a las áreas silvestres protegidas, que bajo esa
modalidad de categoría de manejo integran el Patrimonio Natural del Estado en su condición de bienes
de dominio público (Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, inciso b); Ley Forestal, arts. 1, 13,
14, 15).-



     En cuanto al inciso g) del numeral 125 ibídem, téngase presente que los 200 metros contiguos a
las rías, y hasta donde sean sensibles la mareas, son terrenos demaniales integrantes de la zona
marítimo terrestre (Ley 6043, artículo 9 y 2 inciso h) y f) de su Reglamento). Su tutela y
administración compete a las municipalidades respectivas (Ley 6043, artículos 34 y 35).-



     Los artículos 125 y 126 presentan mayores restricciones a las consignadas actualmente en el
artículo 34 de la Ley Forestal. No obstante, las mismas se consideran razonables y proporcionales.
En ese mismo sentido, catalogamos las contenidas en los numerales 24, 25 y 26 del Proyecto 14.594.-



     El Expediente 14.594, ordinal 24, denomina correctamente estas franjas como áreas de
protección. Sin embargo, en dos de sus presupuestos (incisos a y b), las cataloga como bienes de
dominio público, por cumplirse los supuestos normativos para ese efecto, con excepción de aquellos
casos donde los propietarios demuestren su adquisición antes de la Ley de Aguas de 1942. Ello no es
correcto, pues las mismas gozan de ese atributo en virtud de legislación anterior (Código Fiscal,
según reforma de Ley No. 11 de 22 de octubre de 1926, artículo 510, inciso 3º y en la Ley General
sobre Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939 , artículo 7º).-




 




H) CALIDAD DE LAS AGUAS. VERTIDOS. CONTAMINACIÓN. SANCIONES



     Como medida de prevención, el Proyecto 14.585, artículo 134, establece que "las actividades
industriales y de servicios deben contar con (…) la mejor tecnología disponible para prevenir la
contaminación en la fuente y el desperdicio del recurso,…" Se obliga así a los particulares a
adquirir la mejor tecnología disponible (tecnología de punta). Esa norma valora la utilización de
las tecnologías más eficientes y menos dañinas para el ambiente, pero se olvida del aspecto de su
viabilidad y rentabilidad económica en relación con el medio socioeconómico respectivo. En nuestro
país la exigencia no es razonable. Se sugiere modificar el término "disponible" por "posible"
(Decreto Nº 30480 de 5 de junio de 2002, art. 1º, inciso 6). Asimismo, la tecnología a utilizar ha
de ser adecuada, según lo determine la autoridad competente (Ley Orgánica del Ambiente, art. 66).-



     La acreditación de los laboratorios que evaluarán los vertidos (Proyecto 14.585, art. 146) debe
observar las disposiciones de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del
Consumidor (art. 8) y su Reglamento (art. 27), así como en el Reglamento para la Calidad del Agua
Potable, artículo 8 inciso 5 (Decreto N° 25991 de 14 de abril 1997, La Gaceta N° 100 de 27 de mayo
de 1997).



     El Proyecto 14.594 (art.90) prohibe descargar "… contaminantes provenientes de los procesos
productivos, industriales o agroindustriales, agrícolas o de cualquier otra actividad y origen…"
Asimismo, define que los entes generadores de contaminantes que pretendan "…la descarga de aguas
residuales a fuentes de agua, estará(n) obligado(s) a tratar las aguas previamente…" (art. 92),
precepto que armoniza con los artículos 132 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre y 65 de la a
Ley Orgánica del Ambiente. También fija regulaciones sobre la contaminación de las aguas proveniente
de fuentes difusas, particularmente de la actividad agrícola (arts. 105 al 108).-



     Sin embargo, esa misma Iniciativa (14.594) introduce el concepto de "canon por contaminación",
a cancelar "…por unidad de descarga de contaminantes (…) Dichos contaminantes estarán excluidos del
sistema de control de vertidos y el ente generador no estará obligado al cumplimientos de los
parámetros de calidad consignados en el Reglamento de Vertidos y Reuso." (art. 101, en relación con
los arts. 9 inciso ñ y 100). Sugerimos la eliminación de este tipo de canon de dudosa
constitucionalidad, además contrario a la prohibición de contaminar las aguas (numerales 89, 90 y 92
ibídem) y sus correspondientes sanciones (Capítulo XI).-



     El Proyecto 14.585 dispone que los generadores de vertidos de aguas residuales requieren un
"permiso de vertidos", y enumera las razones por las cuales serían cancelados, entre otras razones,
si los vertidos superan los parámetros técnicos fijados al efecto por el Poder Ejecutivo (artículos
135 a 144). La medida se comparte, así la Administración ejercerá un mayor control sobre los
vertidos, sean estos directos o indirectos.-



     El Proyecto 14.585 (art.139) señala como potestad de la Dirección Nacional del Recurso Hídrico
vigilar los vertidos de Aguas residuales. Para la iniciativa N° 14.594 (art.96), "El Ministerio de
Salud mantiene las mismas atribuciones y facultades de control, verificación de cumplimiento y
aplicación de las medidas especiales dispuestas en la Ley General de Salud." Se pauta el mismo
criterio en los numerales 93, 97 y 98, ibídem. Por su parte, la Propuesta 14.598 (art.238) otorga
esa competencia al Ministerio de salud, que coordinará con la Secretaría técnica de la Dirección
Nacional.-



     Corresponde a los señores Diputados definir cuál órgano administrativo asume esa función. En
nuestro criterio, por la experiencia acumulada a través de los años, la misma debe seguir
asumiéndola el Ministerio de Salud.-



     La Iniciativa 14.585 (art.149) dispone la carga de la prueba por parte de los infractores en
los procesos ventilados por contaminación de las aguas (art. 149). Así también lo hacen los
Proyectos 14.594 (art. 91) y 14.598, (art. 255). Se trata de una norma similar a la prevista en el
artículo 109 de la Ley de Biodiversidad. Empero, la redacción de las propuestas podría reñir con el
principio constitucional de debido proceso y presunción de inocencia (art.39), por lo que se
recomienda en estos casos adoptar un precepto que disponga la responsabilidad objetiva y solidaria
de los infractores (Ley Orgánica del Ambiente, artículo 101, Sala Constitucional, Nº 1669-2000 de
14:15 hrs. del 18 de febrero de 2000).-



     El Proyecto 14.585 (art. 154 inciso c) sanciona penalmente a quien "Desvíe, modifique,
canalice, entube o altere los cursos naturales de las fuentes de agua". Debe agregarse que esa
conducta será sancionada cuando se realice sin autorización, como lo indica en forma acertada la
Propuesta 14.594 (art. 126 inciso a).-



     Por último, el artículo 263 del Proyecto 14.598 establece un cuerpo de inspectores para el
ejercicio de las potestades de autotutela sobre las aguas perteneciente al "Ministerio de Recursos
Naturales, Energía y Minas", cuando lo correcto es la mención al "Ministerio del Ambiente y Energía
" (Ley Orgánica del Ambiente, art. 116).-




 




IV. DISPOSICIONES FINALES



     En vista de que el Proyecto 14.585, art. 162, inciso a) deroga la Ley de Aguas vigente, Nº 276
de 27 de agosto de 1942, es necesario introducir una disposición atinente a la demanialidad de las
playas como bienes de dominio público, pues el artículo 4 de ese Proyecto es omiso al respecto. La
Ley de Aguas (art. 3, inciso I) y el Proyecto 14.598 (ordinal 72, inciso a), sí lo hacen.-



     La mención a las playas es necesaria por cuanto la normativa prevista en la Ley 6043 no se
aplica en los perímetros de ciudad costeros (Limón, Puntarenas, Jacó, Quepos, Cortés y Golfito) por
así disponerlo su artículo 6º. Pese a ello, con base en la Ley de Aguas hemos sostenido que las
playas en las ciudades costeras mantienen su atributo demanial:



 "La correcta determinación de las ciudades costeras es primordial por los efectos que conlleva en
tono a la exclusión de las áreas de zona marítimo terrestre del patrimonio público de la Nación…A
pesar de que las áreas de las ciudades están excluidas de la Ley sobre la zona marítimo terrestre y
de las normas reglamentarias dictadas para darle aplicación, ha de respetarse el carácter de dominio
público de las playas…En nuestro medio, consagra esa condición de manera genérica la Ley de Aguas Nº
276 de 26 de agosto de 1942, artículos 3º, inciso 1. 70, y el enunciado del Capítulo III, a tono con
los cuales las playas son propiedad pública de la Nación". (Dictamen C-002-99 de 5 de enero de
1999).-



     En análoga dirección, véanse los dictámenes C-105-96 de 1º de julio de 1996 y C-218-98 de 16 de
octubre de 1998, y las resoluciones del Tribunal Superior de Limón, Nº 28 de 7:40 hrs. del 31 de
mayo de 1995, y del Tribunal Superior Agrario, Nº 523 de 14:50 hrs. del 24 de julio de 1995,
Considerando V.-



     Además, el artículo 53 de la Ley de Aguas considera navegables los ríos señalados por el
artículo 16 del Decreto Nº 6 de 2 de abril de 1940, hasta donde sean marcadamente sensibles las
mareas. La mayoría de esos ríos fueron reiterados en el Decreto Nº 4 de 23 de febrero de 1966, con
excepción de los ríos Frío, Parismina y Grande de Tarcóles. Ante la derogatoria propuesta de la Ley
de Aguas, es importante reiterar en la nueva propuesta esa norma. Así estaría referenciada también
con respecto a esos tres ríos, los 50 metros inalienables contiguos a sus márgenes en su área
navegable (Código Fiscal, artículo 510, inciso 1º según reforma de Ley No. 11 de 22 de octubre de
1926; Ley General sobre Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939 , artículo 6º; Ley de
Tierras y Colonización, artículo 7, inciso b, in fine).-



     Por otra parte, el Proyecto 14.585, art. 162, inciso b), deroga el artículo 299 de la Ley
General de Salud, que estatuye los permisos de funcionamiento otorgados por el Ministerio de Salud a
las actividades industriales. Esos permisos incluyen una valoración de factores diferentes a los
referidos para la protección del agua (Reglamento General para el otorgamiento de permisos de
funcionamiento por parte del Ministerio de Salud, Decreto N° 30465 de 9 de mayo de 2002, La Gaceta
N° 102 de 29 de mayo de 2002), por lo que se sugiere eliminar esa derogatoria.-



     Tampoco se comparte la derogatoria (artículo 162, inciso c) del artículo 74 de la Ley Orgánica
del Ambiente, concerniente al certificado de agricultura orgánica o producción agrícola ecológica,
pues el mismo incluye más variables que la del agua como insumo. (Véase al efecto el Reglamento a la
Ley de Protección Fitosanitaria, Decreto N° 26921, art. 2, definición de insumo; Reglamento sobre la
Agricultura Orgánica, Decreto N° 29782-MAG, art. 7, definición de insumo orgánico). Los certificados
de este tipo son esenciales para el ingreso de los productos agrícolas en los mercados extranjeros;
por lo que eliminarlos puede causar perjuicio a los productores y exportadores, como lo dejan ver
los considerandos 4, 5, 6 y 7, que justifican la emisión del Reglamento sobre la Agricultura
Orgánica.-




    De los señores Diputados, cordialmente,




 



Lic. Mauricio Castro Lizano             Lic. Hugo A. Muñoz Ureña
Procurador Adjunto                           Área Agraria y Ambiental
 
 
cc: Lic. Carlos Manuel Rodríguez Echandi
Ministro del Ambiente y Energía

Legal Opinion: 092 - J of 06/13/2002

OJ-092-2002
June 13, 2002

Deputies
Permanent Special Commission
on the Environment
Legislative Assembly

Dear Deputies:

With the approval of the Deputy Attorney General, we offer some comments on the draft prepared by the Ministry of Environment and Energy to regulate water matters, initially consulted by the former Vice Minister of Environment and Energy, Mr. Iván Vinzenti Rojas, so that they may be taken into account in Legislative File No. 14.585 (Ley del Recurso Hídrico, Scope No. 2 to La Gaceta No. 7 of January 10, 2002), currently pending before this Commission.

On the subject there are two additional proposals: a) the one drafted by the Defensoría de los Habitantes (Ley de Conservación, Manejo y Uso del Recurso Hídrico, Legislative File No. 14.594, La Gaceta No. 13 of January 18, 2002), presented by former deputy Ovidio Pacheco Salazar; b) and that of former legislator José Merino del Río (Ley Marco del Sector Hidrobiológico, Legislative File No. 14.598, La Gaceta No. 47 of March 7, 2002), to which the general observations made in Legal Opinion No. 064-2002 of April 30 of this year were referred.

Given the importance of the matter, we issue a legal opinion on Bill No. 14.585. In turn, we make some observations on the other two mentioned initiatives, without intending to exhaust the topic, since the drafting of a single bill is recommended for study by legal operators with involvement in the subject matter.

I. PRELIMINARY CONSIDERATIONS

The Bill is of transcendental interest for our country. The increase in demand for water resources requires implementing integrated and efficient policies on its management. It is not viable to postpone decision-making aimed at preserving a resource essential for life and other beings whose existence also depends on it.

The title of Bill 14.585 is accurate. It encompasses all aspects relating to water resource management, as do other provisions in comparative law. In Italy, Law No. 36 of January 5, 1994, is called "Provisions on Water Resources" (Disposizioni in materia di risorse idriche); in Spain, Royal Legislative Decree No. 1 of July 20, 2001 called "Ley de Aguas," and in France, "Law on Water" (Loi sur l’eau).

The statement of purposes of the Bill contains general guidelines on the innovations compared to the current law, and mentions agreements from the Earth Summit –Rio de Janeiro– and the International Conference on Water and the Environment –Dublin– (both from 1992). However, other elements noted in File 14.594 could be added, such as the 1999 State of the Nation report, which details the deficient protection of groundwater and surface water; as well as the report of the Defensoría de los Habitantes, period 1999-2000.

It would also be appropriate to cite the policy assessment criteria that will serve as support for the legislator to update the regulations, of great help in the future for their correct interpretation.

Thus, for example, asking whether it is really necessary to enact a new law; what defects have been found in the current legislation; what new events – for example: in the economy, science, technology, or jurisprudence – are related in a special way to the problem, what is intended to be achieved with the new legislation; what would happen if new legislation is not enacted (A/ the problem would presumably worsen, remain unchanged, be resolved simply with the passage of time or by the self-regulation of social forces, without state intervention. With what consequences?) MUÑOZ QUESADA, Hugo Alfonso and HABA, Enrique Pedro, Elementos de la Técnica Legislativa, PRODEL Programa para el Desarrollo Legislativo, 1st Ed., San José, 1996, p. 91).

Bill 14.585 is structured as follows: first, a title corresponding to General Provisions, which includes the management of water resources, with a Single Chapter on "Principles, Objectives, and Public Domain Assets"; however, it is silent regarding provisions of a general formulation nature. Second, the Operative Part, organized into the following titles: "II. On the Organizational and Financial Structure," "III. On the Instruments that Give Economic Value to Water Resources," "IV. On Planning," "V. On the Use of Water Resources and Watercourses"; "VI. On the Registry of Water and Watercourse Use"; "VII. On the Protection of Water Resources," "VIII. Penalties," "IX. General Provisions" (it should be called Additional Provisions). And the Final Part, with titles X, referring to "Amendments and Repeals"; and XI concerning "Transitional Provisions."

Instead of that structure, a simpler one is suggested:

I. General Provisions

II. The Organization, Competencies, Financing, and Planning of Water Resources.

III. The Use of Water Resources.

IV. The Protection of Water Resources and Penalties

V. Final Provisions.

II. GENERAL PROVISIONS

Bill 14.585 names this section "On Water Resource Management." However, the Single Chapter refers to general principles, objectives, and definitions. As can be seen, there is no correspondence between the title name and its content.

Article 1 of Bill 14.585 sets forth the objective of the law, when the correct approach is to indicate its object, as established in the following wording:

"Article 1. Object:

This law has as its object to regulate:

 a) The public domain of water resources and the competencies of the State for their protection pursuant to Articles 50 and 121 subsection 14) of the Political Constitution;

 b) The institutional framework for the conservation, integrated management, rational and sustainable use of water resources;

 c) The rights of inhabitants to the rational use and enjoyment of water resources and their duty to conserve and protect them."

The other aspects described in numeral 1 would already be covered in Article 2 as principles.

a) Principles

Proposal 14.585 (art. 2) gathers a set of principles on the characteristics of water as a vital, vulnerable, limited resource, of social interest, with significant economic and ecological value; however, the list is limited and can be completed with the principles outlined in Decree No. 30480 of June 5, 2002, Article 1 (La Gaceta No. 112 of June 12, 2002).

The last paragraph of numeral 2 of Bill 14.585 contains a criminal offense without adequate definition:

"Any action that threatens water resources constitutes a crime of a social nature…"

The word "crime" (delito) set forth therein means criminal offense or misdemeanor, but cannot be understood in the proper sense of criminal law because it lacks the elements specific to a criminal action. It is advisable to replace it with the word damage, or instead, move the statement to the penalty regime and draft it as a criminal offense, citing in the statement of purposes the reasons of merit for doing so.

Bills 14.594 (art. 6) and 14.598 (art. 5) cite in a more complete manner environmental principles applicable to water resources, such as: the preventive principle, which seeks the least possible damage; the precautionary principle, under which, in case of doubt regarding potential damage or impact on the resource, its use will be denied, limited, or conditioned (Rio Declaration on Environment and Development, Principle 15; Ley de Biodiversidad, art. 11 subsection 2); the principle of preference for human use; the so-called internalization of negative externalities, since whoever pollutes must repair and indemnify the damage (Ley Orgánica del Ambiente, arts. 2 subsection d), 99, subsection g) and 101); the principle of solidarity, which entails mandatory participation (individual and collective, public and private); the principle of citizen participation, involving users, planners, and decision-makers; and finally the principle of the economic, social, and environmental value of water resources, under which the cost for using the service is reasonably satisfied.

To these principles others could be added, such as the one provided in Spanish legislation regarding water administration, like that of "Unity of management, comprehensive treatment, water economy, coordination, and effectiveness" (Revised Text of the Ley de Aguas, Royal Legislative Decree 1/2001, Art. 14 subsection 1).

Article 4 of Bill 14.585 should be removed, as it is covered in numeral 2, which would be supplemented with the principles outlined.

b) Public Ownership (Demanialidad) of Water Resources

Article 3 of Bill 14.585 recognizes the public domain (demanial) attribute of water resources and their watercourse. Proposal 14.598 (arts. 71 and 72) does likewise. That characteristic is missing from Initiative 14.594 (art. 4), cataloging only islands formed by successive accumulation of sediment as public domain (art. 35).

Our legal system conceptualizes water as a public domain asset (bien demanial) in the cases provided for in Article 1 of the Ley de Aguas, as it is a fundamental resource for life, health, the environment, and sustainable development that directly requires state protection. The interventionist action regarding the protection of the natural public domain has an enabling cause of maximum normative foundation, encompassing the mandate to avoid harmful and unlawful conduct. (Opinions C-004-98 and C-026-2001).

The use of water resources must be subject to, and to date has been, special rules for the exercise of self-protection powers emanating from a principle of public domain (Article 121, subsection 14) of the Constitution).

The Ley General de Agua Potable, Article 2, and the Ley Orgánica del Ambiente, Article 50, do likewise. All of them conceive water as a public asset underpinning national interest purposes guaranteed by Article 50, final paragraph of the Constitution, and under whose postulates human relationships with the environment must be sustainable and permit the satisfaction of present needs and development, without depletion for the future (Opinion No. C-004-98).

Similarly, the Spanish Ley de Aguas includes a provision on "the hydraulic public domain of the State" (art. 2). Likewise, in Italy, Law No. 36 of January 5, 1994, called Provisions on Water Resources ("Disposizioni in materia di risorse idriche"), regulates the same in its point 1 subsection 1).

Given this, and as Bills 14.585 and 14.598 do, the public domain (demanial) attribute of water resources and their watercourse must be expressly maintained.

c) Definitions

Bill 14.585 delegates to the regulation (art. 158) the development of concepts used by the law. In contrast, Bills 14.594 (art. 7) and 14.598 (art. 1) do establish those definitions; thereby, the legislator seeks to ensure their application in the form originally conceived, and legal operators do not have to wait for the issuance of the regulation to determine the technical-legal scope of the legal norms.

If concepts are to be set forth in the law, it is suggested to include at the beginning of the corresponding norm the expression: "For the purposes of this law, it shall be understood by..."

III. OPERATIVE PART

ADMINISTRATIVE ORGANIZATION

For Bill 14.585 (art. 5), the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía) will be the governing body for water resources. The foregoing is in harmony with Articles 1 and 2 of its Organic Law. Numeral 6 creates the National Directorate of Water Resources as a body of maximum deconcentration (máxima desconcentración) and endowed with instrumental legal personality. The regulation will establish its organizational structure and regional agencies (art. 8).

File 14.594 establishes the National Water Authority (art. 8) as a deconcentrated body of MINAE, with instrumental legal personality for budgetary and contracting purposes. It provides the same for watershed bodies (arts. 12-15).

Initiative 14.598 adopts a similar criterion with the National Hydrological Planning Commission, a deconcentrated body of MINAE, with organic, budgetary, and management autonomy for the performance of its functions (art. 42), which it will execute through the National Directorate of Water Resources (art. 44).

In these last two cases, it is not clarified whether the deconcentration will be maximum or minimum. It should be noted that maximum deconcentration implies that the deconcentrated body is exempted from "orders, instructions, or circulars from the superior" (Ley General de la Administración Pública, Article 83 subsection 3), but not from directives issued by the President, acting alone or with the Minister of Environment and Energy (arts. 26 subsection b and 27 subsection 1, ibidem).

The directive has been understood as a set of general rules useful for decision-making. It is the administrative act by which ends and means are set to fulfill them within a management period and within a trust relationship. It does not exhaustively regulate the activity or conduct recommended to the directed body. It is not binding like an order issued by virtue of command power. Consequently, it allows choosing how to implement it. It is issued by virtue of the power of direction or guidance of the Executive Branch to maintain the essential conditions that guarantee the socioeconomic order, the country's institutional framework, and the oversight of public services. (Ley General de la Administración Pública, arts. 99 and 100; Full Court, judgment of June 16, 1984; Constitutional Chamber, votes numbers 3309-94 and 6345-97; our pronouncement No. OJ-119-2000. In doctrine, ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo, Los Sujetos del Derecho Administrativo, San José, Publications Department of the University of Costa Rica, 1971, p. 30; ROJAS CHAVES, Magda Inés, El Poder Ejecutivo en Costa Rica, San José, Editorial Juricentro, 2nd edition, 1997, pp. 251-252).

For its part, instrumental legal personality was defined by our constitutional jurisprudence as a set of powers that allow an administrative body to act, but not in a manner comparable to an entity with full – or "nearly full" – administrative autonomy, because if it were so, it would require qualified approval as a true autonomous institution (Votes numbers 6240-93 of 14:00 hrs. of November 26, 1993 and 3513-94 of 8:57 hrs. of July 15, 1994).

In our view, the deconcentrated bodies created by Bills 14594 (arts. 8, 9 and 12-15) and 14598 (arts. 42-44) are not compatible with the Political Constitution, because they constitute legal entities endowed with powers incompatible with their nature as deconcentrated bodies, and therefore fragment the competences of constitutional rank of the Executive Branch.

Thus, in unconstitutionality action No. 98-006524-007-CO-M, still unresolved, filed by this Office against several articles of the Ley de Biodiversidad, for being considered contrary to Constitutional Articles 121, subsection 11), 176, and 180, it was stated:

 "In conclusion, it is not considered that creating a deconcentrated body with specific competences is improper; rather, that is its nature according to the Ley General de la Administración Pública. However, endowing it with legal personality… makes the figure contrary to the organizational scheme that the Executive Branch may constitutionally be given…

 For its part, regarding the National System of Conservation Areas, it is evident that it shares the character of a deconcentrated body with its own legal personality. Making an analysis of the rules that regulate them, we clearly find that it is granted competence to administer public funds (Article 36), being even a body of the same System that is granted powers to formulate the budget based on the resources allocated to it (Articles 25 subsection 5) in relation to 38, third paragraph). Here it can validly be concluded that budgetary autonomy is being granted to the National System of Conservation Areas, which, as is evident from the jurisprudence timely cited, conflicts with the constitutional postulates referring to the Public Treasury."

Furthermore, Bill 14.594 provides for an advisory consulting body whose technical recommendations will be binding on the Directorate (art. 9). The figure is not agreed with, given the deconcentrated nature of the created body, which must observe the directives of the Executive Branch, not those of an entity that holds neither hierarchical rank nor power of direction within the terms of the Ley General de la Administración Pública.

The body provided here constitutes yet another bureaucratic entity, inconvenient for public finances. There is even a risk, through regulation, of granting it more competences that do not correspond to it.

Likewise, the need to create watershed unit councils is not seen (Bill 14.594, art. 11), although we do endorse the constitution of watershed units as territorial components where the National Directorate of Water Resources exercises its competences through regional agencies (art. 10).

Notwithstanding the foregoing questions, we endorse the rules contained in Bill 14.585 (art. 12, Transitional Provisions VI, VII, and XIII), where the physical, technological, financial, and human resources of the Water Department of MINAE, the groundwater "management" of SENARA, and the Directorate for the Protection of the Human Environment of the Ministry of Health are transferred to the National Directorate of Water Resources. The purpose of those rules is to leverage the accumulated experience and technical criteria of the official resource protection bodies, so that future actions are better conceived and guarantee effective protection.

Similar provisions are outlined in Bills 14.594 (Transitional Provision III) and 14.598 (art. 46).

Articles 7, subsection 1, 119, and 122 of Bill 14.585 confer upon the Directorate the power to resolve conflicts arising "by reason of the application of this law," both between private parties and those arising between state institutions. That power must be understood exclusively concerning the use of water resources and their watercourses. Note that the law may generate a series of disputes whose resolution corresponds to other bodies, such as the Environmental Administrative Tribunal in the determination of environmental damages and the corresponding setting of indemnities and stabilizing and compensatory measures (see to this effect art. 123 of Bill 14.594); INCOP or JAPDEVA in port matters; municipalities that administer the coastal zone; ICE in hydroelectric power generation; resolution of jurisdictional conflicts between ministries and between them and decentralized institutions resolved by the President of the Republic (Ley General de la Administración Pública, arts. 78 and 79).

B) FINANCING

The National Budget will grant resources for the operation of the Directorate and its regional agencies. Also, state bodies and institutions may enter into inter-institutional agreements to transfer resources to the assets administered by the Directorate (Bill 14.585, art. 13).

A National Water Fund is also constituted, which will be administered through a trust (fideicomiso) (art. 14).

The trust is regulated in the Commercial Code, Articles 633-662. It is a legal transaction involving three parties: the settlor (fideicomitente), the trustee (fiduciario), and the beneficiary (fideicomisario). The first of them is the one who cedes the administration of the assets or rights to the trustee. Even though the assets are transferred to the trustee, the latter holds them as a separate estate from its own (Commercial Code, art. 634). The beneficiary is the recipient of the administration exercised by the trustee.

Regarding this, we have stated:

 "The trust has been defined as 'a commercial contract in which three subjects participate: the settlor, the trustee, and the beneficiary. The settlor is the subject who has power over the assets that will make up the trust estate. The trustee is the person in charge or holder of the trust estate, which is determined in the power or in the constitutive act, or depends on the purpose. The beneficiary is the one who benefits from the trust.' (Legal Opinion No. OJ-060-2000 of June 2, 2000). In doctrine, RODRIGUEZ AZUERO (Sergio), Contratos Bancarios, Colombia, Editorial PRESENCIA, 1st edition, 1977, p. 617; CARREGAL (Mario Alberto), El fideicomiso, Buenos Aires, Argentina, Editorial, UNIVERSIDAD, 1st edition, 1982, p. 47." (Legal Opinion OJ-069-2001).

The settlor and the beneficiary may be the same person (Commercial Code, art. 658). But it is not viable for the trustee to be at the same time the beneficiary of its own administration (art. 656 ibidem).

On several occasions, the possibility of administering public funds through trusts has been discussed. Our administrative jurisprudence endorses their legal constitution (Opinions numbers C-188-97 of October 2, 1997, C-009-2000 of January 26, 2000, Legal Opinions OJ-051 of May 7, 2001 and OJ-072-2001 of June 14, 2001). In a similar vein, official letter of the Comptroller General of the Republic, No. DAJ-970 of May 29, 1997.

It should be noted that assets owned by public entities may be subject to different regimes, depending on their nature. (Civil Code, art. 261; Ley General de la Administración Pública, art. 3). Those not permanently destined for a public service or use, and that have not been designated by law for a public purpose, are considered private domain assets of the Administration (Legal Opinion No. OJ-072-2001). Under this hypothesis are public resources (money, securities), which can indeed be subjected to the legal transaction of a trust created by law.

The trust will maintain two separate accounting records, whose resources will have different purposes (arts. 15 to 18). The income defined in Article 15 subsection a) will be allocated to fulfilling the competences of the Directorate (arts. 7 and 15 subsection a). The second accounting of the trust will be dedicated to financing the management and control of discharges (vertidos) (arts. 15 subsection b, 16 and 17).

Bills 14.594 (arts. 81, 83 and 84) and 14.598 (art. 320) also provide for the trust to finance part of the operations of the National Water Authority, but they distort the figure by establishing that the fund will be administered by the same National Water Authority.

In Bill 14.585, the Directorate will be the settlor and a bank of the National Banking System will be the trustee. According to Article 1 of the Organic Law of the National Banking System, the system is composed of the Central Bank of Costa Rica, the National Bank of Costa Rica, the Bank of Costa Rica, the Agricultural Credit Bank of Cartago; any other state bank that may be created in the future and the private commercial banks established pursuant to Title VI of that law.

However, we consider it advisable to enter into the trust only with state commercial banks, as these are public funds that will finance policies on the integrated management of a resource very important for national development. For this reason, its administration must reside in a bank with a state guarantee (Organic Law of the National Banking System, art. 4).

Under that reasoning, it is not surprising that the State, state public entities, and public enterprises whose assets belong mostly to the State or its institutions can only make deposits and operations in checking and savings accounts through state commercial banks (Organic Law of the National Banking System, art. 60, amended by Article 162, subsection d), of the Organic Law of the Central Bank of Costa Rica, No. 7558 of November 3, 1995).

C) REGIME FOR THE USE OF WATER RESOURCES

1) Concessions, Authorizations, and Use Permits.

Regarding the regime of use of public domain assets, in Legal Opinion No. OJ-138-2001 of September 26, 2001, it was stated:

 "The Public Administration must ensure that public domain assets are used normally, that is, respecting the purpose for which they were designated, or at least in a manner compatible with it. (CHAPUS, René, Droit Administratif Général, Paris, Éditions Montchrestien, Volume 2, 11th edition, 1998, p. 455). It is about ensuring respect for their integrity and attributes…

 Doctrine distinguishes public assets according to whether they are designated for public services or for direct use by the public (Among others, BIELSA, Rafael, Principios de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, Third Edition, 1963, pp. 788-789; GARRIDO FALLA, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, General Part, Madrid, Tecnos, Vol. II, 1992, p. 436). But that distinction regarding public services is criticizable insofar as those assets are used generally and absolutely by the public.

 A better classification is proposed where the criterion depends on collective or private use. (CHAPUS, Op. Cit., p. 456).

 Collective uses are those established for the free movement of people; for example, in the public zone (Law 6043, Article 20), or the use of public roads. This is a non-individualized use, governed, in general, by the principles of freedom, equality, and gratuity.

 Regarding the latter, whether granted by concession or use permit (see broadly on the subject Opinion C-100-95), doctrine has defined two principles that are characteristic: subordination to authorization and the requirement of payment of a fee (canon) (in this sense see CHAPUS, Op. Cit., p. 473). Regarding use permits, doctrine outlines a third principle: that of precariousness of the occupation…

 Pursuant to the principle of subordination to authorization, it is not possible, without authorization issued by the competent authority, to occupy a public domain asset. This principle is applicable, in general terms, to all public domain assets susceptible to special or exclusive use…

 However, the state authority has the inalienable obligation to administer and protect the public domain, and to ensure the adaptation of the assets to their public purpose (Constitutional Chamber, among others Votes 623-98, 422-96, 3272-95). The authorization must likewise observe the public purpose that affects the state properties, as well as their preservation and conservation."

Regarding water, collective use does not require authorization, as occurs with the use of surface water in an artisanal manner "… for drinking, bathing, and other domestic uses, as well as for watering livestock. These common uses may be carried out when they do not produce an alteration in the quality of the water and the water flows through its natural watercourse without being diverted." (Bill 14.585, art. 32).

The exclusive or special use of surface water – not covered in art. 32 – and groundwater would be regulated in Article 31, first paragraph, ibidem: "for the use of water resources, a concession or administrative authorization is required…"

State institutions or entities with state participation that directly use water resources (e.g., ICE, AYA, SENARA), require authorization (arts. 93 to 101 and Transitional Provision II, ibidem).

In contrast, Bill 14.594 (art. 41) establishes that any use of water resources must be authorized through concession. Regarding the use of surface and groundwater in an artisanal manner (wells) for domestic use, it requires authorization (art. 54).

Similarly, File 14.598 provides that the use of water will be done through allocations (for state entities), concessions (for private parties), and permits for uses not covered in the two previous categories (must indicate which ones), as well as for temporary uses (arts. 73 and 77). Likewise, it requires authorization for uses of surface water or through the drilling of artisanal wells for domestic use (art. 132).

Given this range of options, we consider it correct not to require authorization for the use of surface water for drinking, bathing, and other domestic uses, as well as for watering livestock, provided that these common uses do not produce an alteration in the quality of the water and the water flows through its natural watercourse without being diverted. In other situations, we endorse the requirement of allocations, concessions, or permits, as the case may be. However, it is appropriate to clarify that state entities will be those regulated by public law, because in the case of public enterprises regulated by private law, such as the Compañía Nacional de Fuerza y Luz S.A. or the Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A., the use of water resources must be subject to a concession.

It should also be noted that the granting of a concession for water use (aprovechamiento de aguas) is a discretionary act of the Public Administration. However, the approving resolution must be reasoned and, in turn, adopted based on the public interest (Bill 14.585, art. 48 in fine).-

Furthermore, it must be clear that the granting or transfer of a concession is the responsibility of the Executive Branch (Poder Ejecutivo), and not of a Ministry or a deconcentrated body. That power could also be attributed to a decentralized institution. (Political Constitution, art. 140, subsection 19; Constitutional Chamber (Sala Constitucional), resolutions numbers 6240-93 of 14:00 hrs. of November 26, 1993 and 7291-99 of 16:06 hrs. of October 13, 1998). In view of this, articles 31 and 50 of Bill 14.585 should be amended, indicating the Executive Branch instead of MINAE.-

In the case of use permits (permisos de uso), the principle of precariousness (precariedad) applies. The permit is defined as a unilateral legal act issued by the Administration using its discretionary power, temporarily granting a person the beneficial ownership (dominio útil) of a public domain asset (bien demanial), with the State reserving direct ownership (dominio directo) over it. The Public Administration may revoke the permit for reasons of opportunity, convenience, necessity, or general interest (whether due to the State's need to fully occupy the asset, for the construction of a public work, for reasons of safety, hygiene, aesthetics, all of this to the extent that a conflict of interests arises between the purpose of the asset and the granted permit) and recover the beneficial ownership of the asset without liability, provided it does not do so in an untimely or arbitrary manner and grants a reasonable period for compliance with the acts inherent to the revocation. (General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), art. 154; Constitutional Chamber, resolutions 2306-91, 5976-93, 6434-93, 6079-94, 422-96 and 2777-98; pronouncements -072-97, C-139-97, C-014-2000, C-083-2000 and OJ-144-2001).

For this reason, we do not agree with article 90 of Bill 14.585, which allows for the rescission (rescisión) or resolution (resolución) of permits, when the appropriate action is to revoke them. The grounds for revocation provided in numeral 88 should be incorporated into a single article together with those of article 90. However, the reasons outlined therein are not the only ones, as article 154 of the General Law of Public Administration allows for reasons of a different nature based on criteria of "opportunity or convenience." To this effect, it is suggested to add a provision of an open-ended nature (apertus).-


2) Payment of the fee (canon)

The special enjoyment of a public domain asset and the differential advantage obtained by concessionaires (concesionarios) and permit holders (permisionarios) justifies their rendering of a pecuniary consideration in favor of the Administration called a fee (canon). It is a consideration not imposed coercively—as is the case with taxes (tributos)—but rather the product of a voluntary request by the interested party, coupled with a commitment to cover it. The fee may be set by executive decree (decreto ejecutivo), as it does not have a tax or tributary nature; it constitutes a "public price" (precio público). (Constitutional Chamber, Votes Nos. 3379-96, 3923-96, 6869-96, 6870-96 and 4829-99; pronouncements Nos. C-187-96, C-042-98, OJ-084-98, C-249-98, OJ-144-2001 and Opinion of this Office in the Unconstitutionality Action (Acción de Inconstitucionalidad) No. 98-008187-007-CO).-

The water resource (recurso hídrico), as Bill 14.585 rightly states (art. 2, subsection a), has an economic value. There must be an adequate relationship between the economic profitability generated by the authorized use and development (aprovechamiento) and the consideration received by the State (arts. 2, subsection e and 19 ibidem). In a similar vein, Decree No. 30480 of June 5, 2002, article 1, subsection 4).-

Bills 14.594 (arts. 4, 6, subsection g) and 14.598 (arts. 4, 5, subsection g) also assign an economic value to the water resource. Access to that asset will have a reasonable price, which will include the cost of the water environmental service (servicio ambiental hídrico) to conserve and recover its components.-

Initiative 14.594 stipulates a "pollution fee" (canon por contaminación) (arts. 9 subsection ñ) and 101). This nomenclature is inappropriate. The fee, as a public price, is charged for an authorized activity. Polluting is not an authorized action. Under that assumption, the appropriate measure is to impose a fine (multa) or sanction (sanción). These are correctly termed in Chapter XXI of Bill 14.598: "Administrative Measures and Sanctions" (Medidas y sanciones administrativas).-

Bill 14.585 (arts. 19 to 22) differentiates two types of fees: "for discharges" (por vertidos) and "for water use" (por aprovechamiento). The term "discharge fee" (canon por vertido) is criticized. It should be classified as a fine or charge when the discharges exceed the technical parameters established for that purpose. In these cases, the damage must be repaired, not by paying a fee, but with a reasonable compensatory amount and other measures that the Administrative Environmental Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo) may deem appropriate to impose.-


3) Priorities in use

Bill 14.585 (art. 33) and 14.598 (124) assign human consumption (supply of populations (abastecimiento de poblaciones) and domestic use) as the priority use of the water resource. This is in accordance with article 264 of the General Health Law (Ley General de Salud).-

Water uses must be carried out avoiding the alteration of its quality or a significant decrease in its flow (caudal) that could affect adjacent natural ecosystems (Bills 14.585, art. 35; 14.594, art. 31).-

For that purpose, so-called "environmental flows" (caudales ambientales) are established, which have a non-use character (File 14.585, art. 36). The measure is novel, and its implementation will require technical studies on the hydrology of each source (fuente) considered important.-


4) Extinction of concessions

Article 52 of Bill 14.585 lists the grounds for canceling a concession. However, it does not establish what happens if a concessionaire (an individual) dies or is declared absent. The omission can be remedied in a manner similar to that provided for by article 49 of the Law on the Maritime Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre):

"In the event of the death or declared absence of the concessionaire, their rights may be awarded to their heirs or presumed heir relatives. If there are none, the concession shall be deemed canceled..."


On this matter, in opinion C-077-2001, we stated:

"One of the grounds for extinction—ipso iure—of the concession is the death of the concessionaire 'without an award being made to the heirs or presumed heir relatives'; art. 52, subsection c, Law 6043. (Comment on the absence of the concessionaire is omitted, as it is not relevant here).

The principle is that the heirs succeed the concessionaire upon their death in all the rights and obligations of the concession, if there is no legal impediment. The brevity of the law in this regard does not exempt the authorities called upon to authorize transfers by award (adjudicación) to the successors (causahabientes) from verifying that none of these individuals are subject to any of the legal prohibitions that prevent them from holding the status of concessionaire; that the award act does not conflict with or alter the essential clauses of the contract, violate the law, etc. And, with greater reason, that the concession itself has legal existence, since no one can transmit—by acts inter vivos or mortis causa—that which they do not have. Regarding the administrative legal capacity to substitute the contract holder, the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización) is more explicit (art. 69): 'The assignment contract shall be awarded: a) To the heir designated by the deceased, who meets the conditions required by law to be a beneficiary.' Succession mortis causa—as is known—can be intestate (ab intestato) or testamentary.

The award concerns the administrative real right (derecho real administrativo) under the terms arising from the concession granted to the deceased; it does not concern a new contract, nor could it become a mechanism to evade the procedures and requirements inherent to it. The circumstances require coordination between the intervening authorities. Acts or agreements executed against prohibitive laws are sanctioned with absolute nullity (doctrine of arts. 71 and 82 of Law 6043; 129 of the Constitution and 10 of the Civil Code).

In the absence of heirs or presumed heir relatives, the concession is extinguished, with the existing improvements (mejoras) and constructions remaining in favor of the municipality (arts. 61 of the Regulation to Law 6043, in relation to the doctrine of art. 55, paragraph 2, thereof); which would make the concession rights non-transferable by cause of death.

Given the importance of the fact and legal certainty, it is necessary to have reliable verification of the facts underlying the expiration (caducidad): a) the death of the concessionaire, with registration in the Civil Registry (Registro Civil) being the quintessential proof, and b) the non-existence of heirs or presumed heirs. The certification demonstrating the succession process (proceso sucesorio), after the expiration of the period for summoning presumed heirs, is an appropriate means. The Municipality may petition for its opening. Based on the verification of these premises, which will serve as the grounds and correctness of the administrative decision, the appropriate action is for the Municipality to issue an act deeming the concession extinguished and defining the concluding terms of the relationship, especially regarding improvements. To safeguard the rights and legitimate interests of potentially affected parties, as a matter of principle, article 241 of the General Law of Public Administration prescribes notification in the Official Gazette (Diario Oficial) to third parties whose whereabouts are unknown."


5) Utilization of hydraulic and hydroelectric forces

To develop hydraulic or hydroelectric forces, the concession must include the use of waters and the forces associated with them (Bill 14.585, art. 57).-

If the interested party also wishes to provide the public service of electricity supply, they will require another concession in that regard (art. 62 ibidem). In these cases, the maximum term of the concession shall be equal to that granted for the water use (art. 63 ibidem).-

The State holds the right of priority and preference over any private individual requiring a concession for such purposes (art. 58 ibidem), but it is worth adding not only the State, but also its institutions regulated by public law. It should be recalled that the granting of a concession is a discretionary act of the Administration, and the water resource belongs to it as a public domain asset.-

During the proceedings, the Costa Rican Electricity Institute (Instituto Costarricense de Electricidad, ICE) must be consulted. If the concession includes the public service of electricity supply, the opinion of the municipalities with territorial jurisdiction in the area of the use must also be sought (arts. 59 and 64 ibidem). It is advisable to specify whether the opinions expressed by these entities are binding or not, to define a deadline for their pronouncement, and an appropriate stage in which the consultation should be carried out. It is important that the applicant has timely access to the objections or recommendations of these public entities.-

In Bill 14.598 (art. 203), concessions whose hydroelectric uses generate more than 40,000 kilowatts will require the favorable opinion of ICE and the approval of the Legislative Assembly (Asamblea Legislativa).-

Initiative 14.594 provides that hydroelectric uses will only proceed in areas declared as hydraulic reserves (reservas hidráulicas) by the National Water Authority (Autoridad Hídrica Nacional). It also establishes impediments in some protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) (art. 56), which it is advisable to extend to all management categories (Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiental), art. 32), and not be limited solely to the protection of the aquifer recharge areas existing within them. Likewise, when indigenous territories are affected, the consent of their communities must be obtained in all cases (art. 57).


It is recommended to add these measures in a substitute text for File 14.585.-

It is also necessary to include the obligation of concessionaires to maintain the most modern installations and technologies for efficient and sustainable hydroelectric use. The Principle of Using the Best Accessible Technology Not Entailing Excessive Economic Cost applies here; this encourages the use of more efficient and less environmentally harmful technologies, while still evaluating economic viability in a given development context. (On the subject, see KISS, Alexandre and SHELTON, Dinah, Manual of European Environmental Law, Cambridge, Cambridge University Press, Second Edition, pp. 44-45).-


6) Groundwater (Aguas subterráneas)

Bill 14.585 requires authorization from the National Directorate of Water Resources (Dirección Nacional del Recurso Hídrico) for the use of groundwater, both for exploring and for drilling the ground. The latter is requested jointly with the concession for the use of the groundwater resource (arts. 65 and 66).-

In contrast, Initiative 14.598 (art. 219) assigns SENARA the authority to grant prospecting and exploration authorizations in search of groundwater. Currently, that competence belongs to it (Constituent Law, No. 6877 of July 18, 1983, article 3, subsection h), but Bill 14.585 (art. 162, subsection g) proposes its repeal. The honorable legislators will have to define to which entity this authority will ultimately correspond.-

Proposal 14.585 includes an exhaustive enumeration (numerus clausus) of reasons for denying a drilling permit (art. 71); however, since the Administration exercises discretionary powers in this regard (art. 48), it is recommended to add a subsection empowering the reasoned rejection of a request based on preventive and precautionary criteria.-

Bill 14.598 (art. 218) defines what is meant by groundwater. We recommend incorporating that concept into the proposal adopted for analysis as the substitute text.-


7) Reuse of waters (Reutilización de las aguas)

The reuse of waters may entail a modification to the original concession (Bill 14.585, arts. 75 and 76). This would be a power of the Executive Branch and not of the National Directorate of Water Resources (Political Constitution, art. 140, subsection 19).-

The quality conditions for reusing waters must include the evaluation of sanitary (sanitarios) and zoosanitary and phytosanitary (zoo y fitosanitarios) requirements. The former are established by the Ministries of Health and Agriculture and Livestock (Ministry of Agriculture and Livestock (Ministerio de Agricultura y Ganadería)) (General Health Law, No. 5395 of October 30, 1973, arts. 1, 2, 268, 337 and 338; General Law of Potable Water (Ley General de Agua Potable), No. 1634, of September 18, 1953, arts. 2, 3, 4, 6, 11; Regulation for the Quality of Potable Water, Executive Decree No. 25991, of April 14, 1997, arts. 3, 4, 6 to 14; Law on Animal Health (Ley sobre Salud Animal), No. 6243, of May 2, 1978, art. 3 subsection b).-

The zoosanitary and phytosanitary requirements for water quality shall be determined by the Directorates of Animal Health (Direcciones de Salud Animal) and the State Phytosanitary Service (Servicio Fitosanitario del Estado), belonging to the Ministry of Agriculture and Livestock (Organic Law of the Ministry of Agriculture and Livestock, No. 7064 of April 29, 1987, art. 48 subsection ch); Law on Animal Health, No. 6243 of May 2, 1978, arts. 3 subsection b), 8 and 11; Law on Phytosanitary Protection (Ley de Protección Fitosanitaria), No. 7664 of April 8, 1997, arts. 4, 5, 8, 18 and 19).-

Bill 14.598 contains a series of physical, chemical, and bacteriological quality standards and criteria for potable water (arts. 133-154) that we suggest incorporating into the substitute text or the regulation to the law.-

In turn, the Ministry of Economy, Industry and Commerce (Ministerio de Economía Industria y Comercio) is responsible for issuing opinions regarding the requirements of reused water for industries. (Law No. 6054, Organic Law of the Ministry of Economy, Industry and Commerce, Arts. 1 subsections a and b, 2 and 3; Law No. 7152, Organic Law of the Ministry of Environment and Energy, Art. 14; Executive Decree No. 29117, Regulation to the Organic Law of the Ministry of Economy, Industry and Commerce, Art. 22, especially its subsections e) and g).-

The National Directorate of Water Resources would have to coordinate with those administrative bodies, in order to specify in each case the zoosanitary, phytosanitary, and sanitary requirements for the reuse of waters.-


8) Use of the marine water resource (recurso hídrico marino)

Regarding concessions for the use of the marine water resource, it is worth noting again that their granting corresponds to the Executive Branch (Political Constitution, art. 140, subsection 19), so in that sense, numeral 79 of Bill 14.585 must be amended.-

The same article 79 prohibits granting concessions for the marine water resource in areas affected by any management category. The prohibition includes, of course, the zones declared as "Multiple Use Marine Areas" (Áreas Marinas de Uso Múltiple) (Executive Decree No. 24282 of July 18, 1995, published in La Gaceta No. 145 of August 1, 1995).-

Pursuant to ordinal 80 ibidem, in the event of using lands of the maritime terrestrial zone, the interested party must obtain the permits from the respective municipalities. However, the need to also obtain the respective concessions in accordance with Law 6043 and its Regulation must be added, with the approval of the Legislative Assembly in the necessary cases (Law 6043, arts. 5 and 42, third paragraph).-

In addition, it must be clarified that the competencies of the National Directorate of Water Resources are without prejudice to the powers granted to the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (Instituto Nacional de Pesca y Acuacultura) (Law No. 7384 of March 16, 1994, arts. 2 and 5 and Opinion C-036-96).-

Thus, for example, numeral 2 ibidem, in its subsection c), establishes as an ordinary activity of INCOPESCA:

"To elaborate, monitor, and follow up on the application of legislation, to regulate and prevent the contamination of maritime and aquaculture resources, as a result of fishing, aquaculture, and activities that generate pollution, which threaten said resources."


9) Works in riverbeds (cauce) and water discharge

File 14.585 (art. 82) indicates what types of works in riverbeds require authorization: "a) Works for diversion, interbasin transfer (trasvase), or modification of riverbeds, as mitigation and prevention measures. b) Discharge of stormwater (aguas pluviales) resulting from agricultural, urban, and any other activity drainage. Subsection c) refers to 'Recreational for-profit navigation'; however, this last aspect should be regulated in another section, and establish the charging of a fee for this concept.-

Article 85 does not require an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) to develop works in riverbeds, but rather a hydrological and hydraulic study. Bill 14.594 (art. 33) provides for a study of hydraulic and hydrological behavior or an environmental impact assessment. It seems more appropriate to require an environmental impact assessment, as it contains a greater variety of elements to consider.-

Regarding the discharge of waters, this concerns non-contaminated stormwater (art. 83). On the definition of contamination and the obligation not to contaminate bodies of water, as well as to treat them, one may consult the General Health Law, articles 273 and 277; the Organic Environmental Law, numerals 59, 64 to 67, and the Regulation to the Law on Use, Management and Conservation of Soils (Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos), Decree No. 29375 of August 8, 2000, article 6 (La Gaceta No. 57 of March 21, 2001). The permissible discharge limits must be delimited based on each activity through a technical regulation. Thus, see for example, Regulation on Discharge and Wastewater (Reglamento de Vertido y Aguas Residuales) (Executive Decree No. 26042 of April 14, 1997, published in La Gaceta No. 117 of June 19, 1997).-


10) Water User Associations (Sociedades de Usuarios de Agua)

The Water Law (Ley de Aguas) (articles 131-136) established water user associations for the collective use of the water resource. Bill 14.585 reiterates them, provided that the waters are solely for the consumption of their members and not for providing a public service (articles 102-109).-

In contrast, Proposal 14.594 provides for the conversion of water user associations into "Associations Administering Aqueducts and Sewers" (Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados), considered as providers of the water service for populations (arts. 48, 111 to 113 and Transitional Provision I).-

If the figure of water user associations is maintained, it is advisable to include in their bylaws aspects referring to: the name of the association, its term, membership requirements, removal of members, and liability regime.-


D) WETLANDS (HUMEDALES)

Wetlands are defined as "ecosystems dependent on aquatic regimes, natural or artificial, permanent or temporary, lentic (lénticos) or lotic (lóticos), fresh, brackish, or salty, including marine extensions up to the posterior limit of marine phanerogams or coral reefs or, in their absence, up to six meters deep at low tide" (Organic Environmental Law, art. 40). The concept originates from the Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat, "Ramsar Convention" of February 2, 1971, approved by Law No. 7224 of April 2, 1991, Art. 1. The Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de Vida Silvestre), No. 7317 of October 21, 1992, article 2) also takes it up. Their conservation and rational use is a matter of public interest (Organic Environmental Law, article 41).-


Our Constitutional Court comments on the matter as follows:

"Wetlands are formed by a series of physical, biological, and chemical components, which correspond to soils, water, animal and plant species, and nutrients. The processes occurring among these components and within each one of them allow the wetland to perform certain functions, positive for the area in which it is located, such as flood control and protection against natural phenomena like storms. It also generates products for the benefit of people and society in general, such as: maintenance of wildlife, fisheries, and forest resources. The importance of wetlands… lies in the sustenance of a great quantity and variety of habitats (sic), with favorable socio-economic impacts for certain sectors of the population dedicated to their rational exploitation and the appearance of a unique landscape fully identifiable for its great beauty and diversity…an important source for the tourism of a country or region..." (Constitutional Chamber, Vote 5255-98 of July 21, 1998).-


Regarding coastal wetlands, this Attorney General's Office (Procuraduría) has indicated:

"In the ecological field, the mere fact of being one of the few forested systems of the coastal zones and their value as a refuge for wildlife are sufficient reason to safeguard these ecosystems. Also appreciable is their value in the development of larval and juvenile stages of many commercial species, the maintenance of water quality in coastal zones, and their role in the geomorphological processes of the coastal zone (Jiménez, Op. cit., pp. 105-106). It has even been stated that mangroves (manglares) constitute a front of advance towards the sea, winning new lands or preventing the erosion of existing ones ("Políticas para la Administración de las Reservas Forestales de los Manglares". Mimeographed booklet. Ministry of Agriculture and Livestock. San José (without year of publication), p. 5)." (Opinion C-102-96).-


By Executive Decree No. 22550 of September 14, 1993 (amended by Decree No. 23247 of April 20, 1994), mangroves were classified as wetlands.

It is worth emphasizing the public domain (demanial) nature of these coastal and insular wetlands, currently forming part of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) (Law 6043, arts. 9 and 11; Decree No. 7841, arts. 2 subsections e, f, and h, and 4; Organic Environmental Law, article 32, subsection f); Forestry Law (Ley Forestal), arts. 13, 14 and 15; pronouncements numbers C-102-96; OJ-122-2000 and OJ-123-2000).-

Bill 14.585, article 114, stipulates a protection zone of 20 meters around all mangroves in the country, within which all types of constructions or works are prohibited.-

That 20-meter protective strip is of public domain, as it must be understood as subsumed within the restricted zone (zona restringida) of 150 meters contiguous to coastal wetlands, and it will be up to MINAE to define and delimit it in coordination with the National Geographic Institute (Instituto Geográfico Nacional). (Law 6043, articles 10 and 11; 4, 62 and 63 of its Regulation and Organic Environmental Law, article 42).-

It is important to highlight that Decree No. 23247 of April 20, 1994 (retaking the principle established in Decree No. 7210-A of July 19, 1977 - article 1-, according to the amendment of Decree No. 16852 of January 23, 1986), provides that areas devoid of mangrove will maintain that status.

For the use of wetlands, a permit from MINAE is required, and the requirements will be established by the Regulation to the law (Bill 14.585, art. 111). Said regulation must observe the provisions of article 44 of the Organic Environmental Law, which requires interested parties to conduct an environmental impact assessment when they intend to develop activities that may affect aquatic ecosystems or habitats of the hydrological regime. In a similar vein, see Executive Decree No. 29342 of February 6, 2001—Requirements for the renewal of existing use permits in mangrove areas related to salt or shrimp production—, and Resolution No. SINAC-DG-07 (La Gaceta No. 96 of May 21, 2002, requirement 9). Note also the provisions in numerals 1, 18 and Transitional Provision I of the Forestry Law.-

Unauthorized use of wetlands is punished by our legal system (Law 6043, art. 61; Forestry Law, art. 58 subsections a and b).-

Furthermore, "activities aimed at interrupting the natural cycles of wetland ecosystems are prohibited, such as the construction of dikes that prevent the flow of marine or continental waters, drainage, desiccation, filling, or any other alteration that causes the deterioration and elimination of such ecosystems." (Organic Environmental Law, article 45) otherwise, offenders must repair the damage caused (articles 98, 99 and 101 ibidem). Bill 14.594, article 73, establishes the prohibition of developing aquaculture activities in wetlands and their area of influence.-

These observations and related regulations must be taken into account when drafting provisions concerning the protection of wetlands.-


E) LEGAL EASEMENTS (SERVIDUMBRES LEGALES)

Private property may be subject to two types of limitations: those originating from an agreement between private parties and governed by Civil Law, and those imposed by law and regulated by Administrative Law (Civil Code, arts. 383 to 385; Water Law, arts. 99 et seq.; Organic Environmental Law, art. 37, paragraph 1; General Law of Public Administration, art. 19; opinion C-026-2001; SARRIA, Felix, Derecho Administrativo, Córdoba, Editorial Librerías Cervantes, Volume 2, 4th Edition, 1950, p. 90; ALESSI, Renato, Instituciones de Derecho Administrativo, Barcelona, Bosch Casa Editorial, Translation of the 3rd Italian Edition by Buenaventura Pellisé Prats, Volume II, 1970, p. 427).-

Bill 14.585, article 117, enumerates a series of legal easements that may be constituted in favor of the water sector (sector hídrico). However, it does not indicate what is meant by water sector or which institutions, groups, and persons will comprise it.-

The legal easement constitutes an "administrative" real right (derecho real administrativo). It confers upon the State an immediate power over a private property, or a portion thereof, in pursuit of a public purpose (SARRIA, Felix, Op. Cit., p. 91). The characteristics, holder, purpose, exercise, and the possibility of deploying self-help (autotutela) powers (public domain) in defense of this type of easement have led doctrine to consider the portion upon which the encumbrance (gravamen) falls as an extension of the public domain (Opinion C-026-2001 of February 7, 2001).-

Unlike Civil Law easements, these do not require the existence of a dominant estate (fundo dominante) to be constituted. They are governed by the principles of administrative law, and supplementarily, where applicable, by civil law (Civil Code, arts. 370 to 382; SARRIA, Felix, Op. Cit., p. 92; ALESSI, Renato, Op. Cit., p. 429; BIELSA, Rafael, Principios de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 3rd edition, 1963, pp. 993-995; DROMI, José Roberto, Manual de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Editorial Astrea, Volume 2, 1987, pp. 69-70).-

For that reason, the referral contained in Bill 14.585, numeral 118, final paragraph, regarding the application of the rules of the Civil Code to constitute the easements provided for in article 117, must observe the primacy of the principles of Administrative Law, in such a way that the application of articles 370 et seq. of the Civil Code will be supplementary and cannot contravene the administrative principles that would legitimize the adoption of an administrative act for that purpose.-

The constitution of easements by agreement in favor of the Administration is not recommended. Public use may be affected by the impossibility of applying the administrative self-defense measures (medidas de autodefensa) or reopening (reapertura) existing for public roads in the event of closure or narrowing, and by the private party's tendency to restrict passage or to avoid manageable nuisances, all the more so if transfers to third parties occur. (Opinion C-026-2001).-

Finally, Bill 14,585, article 132, authorizes the voluntary constitution of the real right of ecological easement (derecho real de servidumbre ecológica) over private immovable properties; however, it should be recalled, in accordance with the principle of "autonomy of will" (Constitución Política, art. 29), that an owner does not require authorization to dispose of their real right. In addition, the figure had already been typified by the Ley Forestal (art. 37, first paragraph). The final part of the enumerated provision is meritorious in granting owners who establish this type of easement (servidumbre) priority in the payment of environmental services (pago de servicios ambientales).-


F) PROTECTIVE ZONES (ZONAS PROTECTORAS)

Bill 14,585 provides, in its numeral 125, for various types of protective zones (zonas protectoras); nonetheless, the denomination is not acceptable. We recommend maintaining the name of protection areas (áreas de protección) as limitations of social interest on private property, unless the area contiguous to the water resource in question is vested with the public domain attribute (atributo demanial) because the normative assumptions for that effect are met.-

It should be noted that the protection areas (áreas de protección) defined in article 33 of the Ley Forestal may spatially coincide with the strips for which the legal system provides a regime of public domain, such as: protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas) or in general the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) (articles 1 and 18 of the Ley Forestal); the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), especially the 200 meters contiguous to inlets (rías) (Ley 6043, article 9 and 2 subsections h) and f) of its Reglamento); border zones; areas contiguous to navigable rivers (Ley de Aguas, article 53; Ley de Tierras y Colonización, article 7, subsection b) in fine; article 16 of Decreto Nº 6 of April 2, 1940; Decreto Nº 4 of February 23, 1966); lands comprised within both banks of the Banano River, ten kilometers upward (Ley de Tierras y Colonización, article 7, subsection d); port reserves, etc.

In these cases, the protection areas (áreas de protección) shall be understood as subsumed within the public domain regime, with its own characteristics prevailing (inalienability, imprescriptibility, unseizability, etc.), as well as the regulations proper to each regime (Pronunciamientos numbers C-042-99 of February 19, 1999, C-016-2002 of January 15, 2002 and OJ-064-2002 of April 30, 2000).-

The name protective zone (zona protectora) must be reserved for protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas), which, under that category of management modality, form part of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) in their condition as public domain assets (Ley Orgánica del Ambiente, article 32, subsection b); Ley Forestal, arts. 1, 13, 14, 15).-

Regarding subsection g) of numeral 125 ibid, it should be kept in mind that the 200 meters contiguous to inlets (rías), and until where the tides are appreciable (sensibles las mareas), are public domain lands (terrenos demaniales) forming part of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) (Ley 6043, article 9 and 2 subsections h) and f) of its Reglamento). Their guardianship and administration falls to the respective municipalities (Ley 6043, articles 34 and 35).-

Articles 125 and 126 present greater restrictions than those currently set forth in article 34 of the Ley Forestal. Nevertheless, the same are considered reasonable and proportional. In that same sense, we classify those contained in numerals 24, 25 and 26 of Bill 14,594.-

File 14,594, ordinal 24, correctly denominates these strips as protection areas (áreas de protección). However, in two of its premises (subsections a and b), it classifies them as public domain assets, because the normative assumptions for that effect are met, except for those cases where the owners demonstrate their acquisition prior to the Ley de Aguas of 1942. That is not correct, since the same enjoy that attribute by virtue of earlier legislation (Código Fiscal, according to the reform by Ley No. 11 of October 22, 1926, article 510, subsection 3º and in the Ley General sobre Terrenos Baldíos, No. 13 of January 10, 1939, article 7º).-


H) WATER QUALITY. DISCHARGES (VERTIDOS). POLLUTION. SANCTIONS

As a prevention measure, Bill 14,585, article 134, establishes that "industrial and service activities must have (...) the best available technology (mejor tecnología disponible) to prevent pollution at the source and waste of the resource,..." It thus obliges private parties to acquire the best available technology (cutting-edge technology). That norm values the use of the most efficient and least harmful technologies for the environment, but forgets the aspect of its feasibility and economic profitability in relation to the respective socioeconomic environment. In our country the requirement is not reasonable. It is suggested to modify the term "available" (disponible) to "possible" (posible) (Decreto Nº 30480 of June 5, 2002, art. 1º, subsection 6). Likewise, the technology to be used must be adequate, as determined by the competent authority (Ley Orgánica del Ambiente, art. 66).-

The accreditation of the laboratories that will evaluate the discharges (vertidos) (Bill 14,585, art. 146) must observe the provisions of the Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor (art. 8) and its Reglamento (art. 27), as well as the Reglamento para la Calidad del Agua Potable, article 8 subsection 5 (Decreto N° 25991 of April 14, 1997, La Gaceta N° 100 of May 27, 1997).

Bill 14,594 (art. 90) prohibits discharging "...pollutants coming from productive, industrial or agro-industrial, agricultural processes or from any other activity and origin..." Likewise, it defines that the generating entities of pollutants that intend "...the discharge of residual waters into water sources, shall be obligated to treat the waters previously..." (art. 92), a precept that harmonizes with articles 132 of the Ley de Conservación de Vida Silvestre and 65 of the Ley Orgánica del Ambiente. It also sets regulations on water pollution coming from diffuse sources, particularly from agricultural activity (arts. 105 to 108).-

However, that same Bill (14,594) introduces the concept of "pollution canon (canon por contaminación)", payable "...per unit of pollutant discharge (...) Said pollutants will be excluded from the discharge control system and the generating entity shall not be obligated to comply with the quality parameters set forth in the Reglamento de Vertidos y Reuso." (art. 101, in relation to arts. 9 subsection ñ and 100). We suggest the elimination of this type of canon, of dubious constitutionality, also contrary to the prohibition of polluting waters (numerals 89, 90 and 92 ibid) and their corresponding sanctions (Chapter XI).-

Bill 14,585 provides that generators of residual water discharges require a "discharge permit (permiso de vertidos)", and enumerates the reasons for which they would be canceled, among other reasons, if the discharges exceed the technical parameters set for that effect by the Executive Branch (articles 135 to 144). The measure is shared; thus the Administration will exercise greater control over discharges, be they direct or indirect.-

Bill 14,585 (art. 139) designates as a power of the Dirección Nacional del Recurso Hídrico to monitor residual water discharges. For Bill No. 14,594 (art. 96), "The Ministry of Health maintains the same attributions and faculties of control, verification of compliance and application of the special measures provided in the Ley General de Salud." The same criterion is set forth in numerals 93, 97 and 98, ibid. For its part, Proposal 14,598 (art. 238) grants that competence to the Ministry of Health, which shall coordinate with the technical Secretariat of the National Directorate.-

It corresponds to the Members of Congress to define which administrative organ assumes that function. In our opinion, based on the experience accumulated over the years, the Ministry of Health should continue to assume it.-

Bill 14,585 (art. 149) provides for the burden of proof on the part of the violators in proceedings conducted for water pollution (art. 149). Bills 14,594 (art. 91) and 14,598 (art. 255) do so as well. This is a norm similar to that provided in article 109 of the Ley de Biodiversidad. However, the wording of the proposals could conflict with the constitutional principle of due process and presumption of innocence (art. 39), for which reason it is recommended in these cases to adopt a precept that provides for the strict liability (responsabilidad objetiva) and joint and several liability (solidaria) of the violators (Ley Orgánica del Ambiente, article 101, Sala Constitucional, No. 1669-2000 of 14:15 hrs. on February 18, 2000).-

Bill 14,585 (art. 154 subsection c) criminally sanctions anyone who "Diverts, modifies, channels, pipes or alters the natural courses of water sources (fuentes de agua)". It must be added that this conduct will be sanctioned when carried out without authorization, as correctly indicated by Proposal 14,594 (art. 126 subsection a).-

Lastly, article 263 of Bill 14,598 establishes a body of inspectors for the exercise of the powers of self-protection (autotutela) over the waters belonging to the "Ministry of Natural Resources, Energy and Mines", when the correct mention is to the "Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía)" (Ley Orgánica del Ambiente, art. 116).-


IV. FINAL PROVISIONS

In view that Bill 14,585, art. 162, subsection a) repeals the current Ley de Aguas, No. 276 of August 27, 1942, it is necessary to introduce a provision relating to the public domain status (demanialidad) of the beaches as public domain assets, since article 4 of that Bill is silent on the matter. The Ley de Aguas (art. 3, subsection I) and Bill 14,598 (ordinal 72, subsection a), do so.-

The mention of beaches is necessary inasmuch as the regulations provided in Ley 6043 do not apply in the coastal city perimeters (Limón, Puntarenas, Jacó, Quepos, Cortés and Golfito) as provided by its article 6º. Despite this, based on the Ley de Aguas we have maintained that the beaches in the coastal cities maintain their public domain attribute (atributo demanial):

"The correct determination of coastal cities is primordial due to the effects it entails regarding the exclusion of the areas of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) from the public patrimony of the Nation... Although the areas of the cities are excluded from the Law on the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) and the regulatory norms issued for its application, the public domain character of the beaches must be respected... In our context, the Ley de Aguas No. 276 of August 26, 1942, articles 3º, subsection 1, 70, and the heading of Chapter III, generally consecrate that condition, in accordance with which the beaches are public property of the Nation". (Dictamen C-002-99 of January 5, 1999).-

In the same direction, see dictámenes C-105-96 of July 1, 1996 and C-218-98 of October 16, 1998, and the resolutions of the Tribunal Superior de Limón, No. 28 of 7:40 hrs. on May 31, 1995, and of the Tribunal Superior Agrario, No. 523 of 14:50 hrs. on July 24, 1995, Considerando V.-

Furthermore, article 53 of the Ley de Aguas considers navigable the rivers indicated by article 16 of Decreto Nº 6 of April 2, 1940, up to where the tides are markedly appreciable (sensibles las mareas). The majority of those rivers were reiterated in Decreto Nº 4 of February 23, 1966, with the exception of the Frío, Parismina and Grande de Tárcoles rivers. Given the proposed repeal of the Ley de Aguas, it is important to reiterate that norm in the new proposal. Thus, it would also be referenced, with respect to those three rivers, the inalienable 50 meters contiguous to their banks in their navigable area (Código Fiscal, article 510, subsection 1º according to the reform by Ley No. 11 of October 22, 1926; Ley General sobre Terrenos Baldíos, No. 13 of January 10, 1939, article 6º; Ley de Tierras y Colonización, article 7, subsection b, in fine).-

On the other hand, Bill 14,585, art. 162, subsection b), repeals article 299 of the Ley General de Salud, which establishes the operating permits (permisos de funcionamiento) granted by the Ministry of Health to industrial activities. Those permits include an evaluation of factors different from those referred to for the protection of water (Reglamento General para el otorgamiento de permisos de funcionamiento por parte del Ministerio de Salud, Decreto N° 30465 of May 9, 2002, La Gaceta N° 102 of May 29, 2002), for which reason it is suggested to eliminate that repeal.-

Neither is the repeal (article 162, subsection c) of article 74 of the Ley Orgánica del Ambiente shared, concerning the certificate of organic agriculture or ecological agricultural production, since the same includes more variables than that of water as an input. (See to that effect the Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria, Decreto N° 26921, art. 2, definition of input; Reglamento sobre la Agricultura Orgánica, Decreto N° 29782-MAG, art. 7, definition of organic input). Certificates of this type are essential for the entry of agricultural products into foreign markets; therefore eliminating them may cause harm to producers and exporters, as set forth in considerandos 4, 5, 6 and 7, which justify the issuance of the Reglamento sobre la Agricultura Orgánica.-


Of the Members of Congress, cordially,


Lic. Mauricio Castro Lizano                    Lic. Hugo A. Muñoz Ureña
Deputy Procurador                              Agrarian and Environmental Area


cc: Lic. Carlos Manuel Rodríguez Echandi
Minister of Environment and Energy (Ministro del Ambiente y Energía)