C-191-2002 — Definition of Occupants and Settlers and Prohibition on Selling Occupancy Rights in the Maritime Terrestrial ZoneConcepto de ocupantes y pobladores y prohibición de venta de derechos de ocupación en la zona marítimo terrestre

Dictamen : 191 del 01/08/2002   



C-191-2002




1° de agosto del 2002




 




 




 




Señores




Concejo Municipal de Nicoya




Guanacaste




 




 




 




Estimados señores:



     Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a Oficio de 17 de julio del
2002, recibido vía fax el 22 de julio del mismo año, suscrito por la Secretaria Municipal, señora
Liena Santamaría Quesada, donde transcribe acuerdo de ese Concejo No. 31 de la sesión extraordinaria
No. 10 del 8 de julio del 2002, en el sentido de consultarnos sobre la posibilidad de "vender
derechos de ocupación en la zona marítimo terrestre que aún no tienen la condición de
concesionarios", así como sobre el concepto de "ocupantes" y "pobladores" incluidos en la Ley sobre
la Zona Marítimo Terrestre.




 




I.- CONCEPTO DE OCUPANTES Y POBLADORES EN LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE



     Sobre las figuras de los ocupantes y pobladores en la zona marítimo terrestre, ya esta
Procuraduría se manifestó en el dictamen No. C-157-95 de 7 de julio de 1995 en los siguientes
términos:




"II.- LA CATEGORIA DE OCUPANTES EN LA LEY 6043



 Al promulgarse la Ley No. 6043, se vuelve a reafirmar el carácter inalienable de la zona marítimo
terrestre (artículo 1º) y se instaura un régimen de concesiones para la utilización particular sobre
la misma (artículos 39 y sigs.). La ocupación no autorizada conforme a la Ley es prohibida (artículo
12) y sancionada (artículos 13 y 63).



 La propiedad privada legítimamente adquirida se sigue reconociendo (artículo 6º), aunque es
declarada de utilidad pública para efectos de expropiación (artículo 8º).



 En lo que toca a los contratos de arrendamiento otorgados con anterioridad a la Ley No. 6043,
continúan siendo válidos, en los mismos términos y condiciones en que fueron convenidos, pero a su
vencimiento, y de acordarse su prórroga, deberán modificarse con arreglo a la nueva normativa
vigente (Transitorio I); lo anterior, siempre y cuando hubieren sido remitidos al Instituto
Costarricense de Turismo, dentro de los seis meses posteriores a la vigencia de la Ley, caso
contrario, se les tendría por extinguidos (Transitorio II).




Ahora bien, estatuye el numeral 44 de la Ley No. 6043:



 "Artículo 44.- Las concesiones se otorgarán atendiendo al principio de que el primero en tiempo es
primero en derecho. Sin embargo, el reglamento de esta ley podrá establecer un orden de prioridades
atendiendo a la naturaleza de la explotación y a la mayor conveniencia pública de ésta; pero en
igualdad de condiciones se ha de preferir al ocupante del terreno que la haya poseído quieta,
pública y pacíficamente en forma continua."



 La figura del ocupante, mencionada en este artículo, ha sido objeto de variadas interpretaciones
que, al no estar ajustadas armónicamente al conjunto de la Ley No. 6043, han dado lugar, en la
realidad, a prácticas viciadas y negocios ilícitos, contrarios a los fines de aquella.



 En forma negativa, podríamos decir que los ocupantes jamás podrían confundirse con propietarios, ya
que éstos, obviamente, no necesitan de una concesión para usar los terreno sujetos a dominio,
bastándoles los atributos propios de su régimen.



 Tampoco se trata de precedentes arrendatarios, por cuanto, como se indicó, éstos se encuentran
regidos por los Transitorios I y II de la Ley No. 6043. En su caso, no se trata de nuevas
concesiones, sino de la prórroga de los anteriores contratos de arrendamiento, modificados en
concordancia con la nueva Ley.



 Mucho menos debería confundírseles con personas que se introdujeron en la zona marítimo terrestre
de manera clandestina con posterioridad a la Ley, en la medida en que ésta lo prohibe expresamente
(artículo 12).



 Siendo así, sólo cabe pensar que los citados ocupantes están referidos a todas aquellas personas
que, ubicados en la zona marítimo terrestre, no contaban con un contrato de arrendamiento al momento
de dictarse la Ley No. 6043.



 Aunque pudiera parecer extraño, ésta no es la única disposición en que la Ley No. 6043
excepcionalmente prescribe un régimen especial. Ya en el artículo 6º estableció que no se aplicaría
su normativa a las áreas de las ciudades en los litorales, con lo que poblaciones como Quepos y
Golfito de pronto se vieron exceptuadas (otras ciudades como Puntarenas, Limón y Jacó ya contaban
con normativa particular al efecto).



 Asimismo, se creó también la figura del poblador, muy similar a la del ocupante. Los pobladores,
reza el artículo 70 de la Ley No. 6043, son aquellos costarricenses por nacimiento, con más de diez
años de residencia continua en la zona marítimo terrestre, según información de la autoridad de la
Guardia de Asistencia Rural local o certificación del Registro Electoral, "siempre que fuere su
única propiedad" (esta última frase debe ser entendida en el sentido de no disponer ningún inmueble
a su nombre, en tanto el concepto de propiedad particular es contrario al status de dominio
público).



 A los pobladores, la Ley les establece la posibilidad de permanecer en la porción de zona marítimo
terrestre que ocupan hasta que no se dé la planificación de la zona, ante lo cual podrán ser
reubicados e indemnizadas sus mejoras.



 La inclusión en el texto de la Ley de todas estas regulaciones obedeció a un criterio del
legislador de no violentar poblaciones urbanas ya consolidadas (ciudades) o perjudicar a personas
con ocupación anterior en la zona marítimo terrestre, principalmente si eran de escasos recursos:



 "Pero estamos legislando para futuras construcciones. En el caso concreto de construcciones ya
hechas como en el caso de Puntarenas?(...) Considero que en una forma más justa, los que están ya
instalados, dejarlos allí, ..." (folio 888)



 "Ahora yo me voy a permitir referirme a las pequeñas construcciones de los vecinos de esa zona. Qué
hacemos con los pescadores y todas esas personas que están en esas zonas? Está bien que los
millonarios puedan destruir sus instalaciones y correrlas. Pero esas personas obligarlas a destruir
lo que tienen hecho, es como arruinarlos. Lo veo cruel." (folio 528)



 Ha de recordarse que con posterioridad a la suspensión de la Ley No. 4558 se produjo un clima de
incertidumbre, al existir una gran presión sobre la zona marítimo terrestre y no permitirse el
otorgamiento de contratos de arrendamiento. Esto provocó en la práctica la presencia, no autorizada,
de gran cantidad de personas que incluso levantaron edificaciones:



 "Esta zona, en este momento, es tierra de nadie; hay propietarios en la zona marítimo terrestre que
están construyendo al margen de la ley.



 Hace dos años que no hay ley y hay muchas nuevas instalaciones en la zona marítimo terrestre, que
no sé cómo se han llegado a construir. Entonces es absolutamente necesario dar esta ley ..." (folio
1105)



 En la Ley No. 6043 se hace otra referencia a los ocupantes, aunque de forma no expresa, en el
artículo 48, párrafo segundo, al indicar:



 "El reglamento de esta ley establecerá la forma de tramitar la solicitud, las modalidades de la
concesión, el canon a pagar en cada zona de acuerdo con sus circunstancias y, en forma especial, con
la diferente situación de los pobladores o habitantes de la zona y quienes no lo sean, así como
cualesquiera otras disposiciones que se estimaren necesarias para regular las relaciones entre las
municipalidades y los concesionarios.



 En esta norma queda claro que tanto los ocupantes como los pobladores constituyen regímenes
excepcionales en la Ley No. 6043 en cuanto al uso privativo de la zona marítimo terrestre (véase en
ese sentido, dictamen No. C-100-95).



 Al desarrollar el mandato legal contenido en el artículo 48, el Reglamento a la Ley No. 6043,
Decreto No. 7841-P de 16 de diciembre de 1977, dispuso en su ordinal 45 las diferentes variables
aplicadas a los pobladores y ocupantes.



 Respecto de los pobladores, reitera la posibilidad de su permanencia en la zona marítimo terrestre
hasta tanto no se produzca la respectiva planificación, para cuyo evento podrían ser reubicados con
el correspondiente pago de mejoras.



 El caso de los ocupantes es muy claro en el párrafo tercero de esa norma al estatuir que "quienes
no siendo pobladores hayan construido o edificado en la zona restringida en predios ilegalmente
poseídos, no tendrán derecho al pago de mejoras". El concepto de ilegalmente poseídos hace
referencia indudablemente a la inexistencia de un contrato de arrendamiento a su nombre, extendido
con anterioridad a la Ley 5602 o prorrogado luego de emitida ésta.



 A pesar del no pago por mejoras al momento de ser planificada la zona, los ocupantes pueden
solicitar concesión sobre el predio, la que tendrá prioridad sobre las demás, siempre y cuando el
uso sea conforme al planeamiento sectorial. Retoma así esta norma el principio consagrado en el
artículo 44 de la Ley."




 




II- IMPOSIBILIDAD DE TRANSMITIR LOS DERECHOS DE OCUPACION SOBRE LA ZONA MARITIMO TERRESTRE



     También el mismo dictamen C-157-95 aborda el tema de la posibilidad de transmitir los mal
llamados "derechos de ocupación" sobre la zona marítimo terrestre, y en lo que interesa señala:




"III.- NO TRANSMISIBILIDAD DE LA OCUPACION



 Resta por ahora determinar el status que la Ley concede a los ocupantes y la posibilidad de su
transmisión a terceros.



 Primeramente, valga decir que la ocupación no puede generar derecho de propiedad alguno ni
confundirse con él. Al ser la zona marítimo terrestre de dominio público, no puede ser objeto de
posesión ni prescribirse positivamente con el transcurso del tiempo:



 "Artículo 7.- Los terrenos situados en la zona marítimo terrestre no pueden ser objeto de
informaciones posesorias y los particulares no podrán apropiarse de ellos ni legalizarlos a su
nombre, por éste y otro medio." (Ley No. 6043)



 Esta característica de imprescriptible (artículo 1º) de la zona marítimo terrestre redunda pues en
la imposibilidad jurídica de ejercer posesión sobre esta franja inalienable, por lo que al indicar
el artículo 44 de la Ley la preeminencia al momento de otorgar concesiones por el ocupante del
terreno que hubiere poseído en forma quieta, pública, pacífica y continua, está haciendo referencia,
en verdad, a la ocupación.



 El legislador, al crear la figura del ocupante, no pretende consolidar su situación de una forma
permanente, sino que la tolera mientras se produce la respectiva planificación:



 "Transitorio VII.- Las municipalidades con jurisdicción en la zona marítimo terrestre cobrarán el
canon que establece esta ley para los ocupantes de la misma.



 El cobro se hará de acuerdo con el uso y con el avalúo actual de la Dirección General de la
Tributación Directa. Esta autorización tendrá carácter provisional, hasta tanto no entre en vigencia
el plan de desarrollo para la respectiva zona y no produce derecho alguno para los ocupantes en lo
que a concesión se refiere."



 La autorización de cobrar cánones es de carácter provisional porque el status de los ocupantes es
también momentáneo. El fin de la Ley No. 6043 no es el de perpetuar en el tiempo ocupaciones
obtenidas al margen del ordenamiento (personas sin contratos de arriendo previos), sino el de que
nuestros litorales estén debidamente planificados y las personas, tanto físicas como jurídicas, que
en ellos se ubiquen cuenten con su correspondiente contrato de concesión.



 La presencia de los ocupantes en la zona marítimo terrestre viene a asimilarse a la figura de la
mera tolerancia en el Derecho Civil. El Estado, a través de la Ley No. 6043, permite la permanencia
de estas personas en la franja demanial hasta tanto sea posible jurídicamente el otorgamiento de
concesiones.



 La precariedad de su condición es tal que, de acuerdo con el artículo 75 del Reglamento a la Ley
No. 6043, párrafo tercero, ni siquiera tienen derecho al pago de mejoras si el uso de la parcela no
es conforme a la planificación de la zona. En caso de serlo, y solicitar la concesión, se aclara que
no se les cobrará por el uso y disfrute de esas mejoras.



 Las razones son obvias, si tenemos en cuenta que cualquier tipo de edificación o instalación habría
sido normalmente ilegal, ya que las únicas permitidas serían aquellas que hubieren derivado de un
anterior contrato de arrendamiento previo a la suspensión de la Ley No. 4558 o prórroga de éste, y
con posterioridad a la Ley No. 6043 no es posible la realización de construcciones si no ha sido
emitido el correspondiente plan regulador. Aún la construcción autorizada mediante permiso municipal
antes de la Ley No. 6043 en terrenos de la zona marítimo terrestre no sujetos a contrato de
arrendamiento, carecería de validez, al indicar el artículo 71 de aquella que son absolutamente
nulos todos los actos, contratos, acuerdos y disposiciones realizados o tomados a partir de la
promulgación de la Ley No. 5602 y que fueren contrarios a sus disposiciones.



 No obstante, sí cuentan los ocupantes con un derecho subjetivo en la prioridad que tienen sus
solicitudes de concesión sobre otras, siempre y cuando el uso sea compatible con el fijado en la
planificación del sector, pero debe siempre tenerse presente que este privilegio está ligado de
manera estricta a su condición de ocupante.



 No se trata de un interés legítimo, por cuanto no existe potestad discrecional de la Administración
al momento de decidir sobre las solicitudes. Si el ocupante reúne las condiciones subjetivas y
objetivas que establece la Ley No. 6043 y el uso peticionado es conforme al plan de desarrollo es
deber de la Administración otorgar el contrato de concesión.



 "En esta hipótesis, hay un derecho subjetivo frente a una potestad de la Administración totalmente
reglada o vinculada, y una vez reunidos ciertos requisitos legales por el particular que reclama un
acto favorable a él, la Administración está obligada, entonces, a dar lo pedido, autorizando la
apertura del establecimiento industrial, concediendo la explotación de una mina, inscribiendo el
instrumento notarial constitutivo del derecho de propiedad o de la empresa social, etc." (Ortiz
Ortiz, Eduardo. "Situaciones Jurídicas Administrativas". Revista de Ciencias Jurídicas No. 18,
diciembre 1971. Universidad de Costa Rica, p. 69).



 Es precisamente por esta expectativa de alcanzar una concesión o el simple hecho de ocupar la zona
marítimo terrestre, lo que ha dado lugar a un frecuente tráfico ilegal de esta franja de dominio
público.



 Acudiendo a la llamada venta de derechos de ocupación se ha pretendido no sólo transmitir la
categoría de ocupante, sino además crearla a partir de invasiones antijurídicas posteriores a la
promulgación de la Ley No. 6043. Prácticas como la parcelación en lotes y venta de los mismos,
compra de parcelas por extranjeros en tránsito o por parte de sociedades foráneas (sin capital
costarricense), transacciones múltiples de un único terreno a diferentes personas por el mismo
sujeto, grandes invasiones por precaristas con la intención de negociar en el futuro, etc., son
corrientes hoy en día. A ello se suma la actitud displicente de algunas municipalidades que se
abstienen de actuar o que incluso cobran cánones a quienes no reúnen de manera indubitable la
condición de ocupantes.



 Se ha perdido la perspectiva de que este status no es susceptible de ser transmitido. Como ya se
dijo, la Ley No. 6043 ha decidido favorecer en forma excepcional a las personas que califican como
pobladores y ocupantes con un régimen que se sustrae del común para la zona marítimo terrestre. No
es su objetivo, bajo ningún modo, que terceros, ajenos totalmente a las peculiaridades propias de
aquellos, pudieran continuar hacia el futuro en su misma situación.



 Así como es evidente que nadie puede venir a sustituir al poblador, en tanto éste reúne
determinadas características que lo hacen particular, las cuales fueron tomadas en cuenta para
legislar en su favor, igual el ocupante es tenido como tal sólo en razón de sus especiales
circunstancias. No es posible aplicar a terceras personas las mismas prerrogativas, ya que los
intereses que motivaron su creación dejaron de existir.



 Permitir la transmisión a terceros de la condición de poblador y ocupante es incluso moralmente
cuestionable, por cuanto ello implicaría la posibilidad de lucrar con una situación que en su origen
fue antijurídica (inexistencia del contrato de arrendamiento).



 Por último, y no menos relevante, es el hecho de que la misma Ley No. 6043 en ninguna de sus normas
preceptúa como factible el comercio del status de ocupante o de poblador, como sí lo hace con el
contrato de concesión (artículo 45), siempre y cuando el negocio jurídico haya sido debidamente
autorizado por la municipalidad respectiva y el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto de
Desarrollo Agrario, según corresponda.



 De conformidad con lo expuesto, no siendo disponible la condición de ocupante, dadas sus
intrínsecas particularidades, todo tipo de acto jurídico tendiente a transmitirla es absolutamente
nulo y los supuestos terceros adquirentes no podrían venir a sustituirle en su especial situación."




 




CONCLUSIONES



     Ocupantes son todos aquellas personas que, ubicados en la zona marítimo terrestre, no contaban
con un contrato de arrendamiento al momento de dictarse la Ley No. 6043.



     Pobladores son todos aquellos costarricenses por nacimiento, con más de diez años de residencia
continua en la zona marítimo terrestre al momento de promulgarse la Ley No. 6043 y que no disponen
de ningún bien inmueble a su nombre.



     No es transmisible la condición de ocupante en la zona marítimo terrestre, y por tanto, la
venta de los denominados "derechos de ocupación" sobre esa franja demanial, constituye un acto
prohibido y absolutamente nulo.




 




De ustedes, atentamente,




 




Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes




PROCURADOR AGRARIO




VBC/vbc

Opinion: 191 of 01/08/2002

C-191-2002

August 1, 2002

Gentlemen
Municipal Council of Nicoya
Guanacaste

Dear Sirs:

With the approval of the Deputy Attorney General, I refer to Official Letter of July 17, 2002, received via fax on July 22 of the same year, signed by the Municipal Secretary, Mrs. Liena Santamaría Quesada, wherein she transcribes agreement of that Council No. 31 of extraordinary session No. 10 of July 8, 2002, in the sense of consulting us on the possibility of "selling occupation rights in the maritime-terrestrial zone that do not yet have the status of concessionaires", as well as on the concept of "occupants (ocupantes)" and "settlers (pobladores)" included in the Law on the Maritime-Terrestrial Zone.

I.- CONCEPT OF OCCUPANTS AND SETTLERS IN THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE

Regarding the figures of occupants (ocupantes) and settlers (pobladores) in the maritime-terrestrial zone, this Attorney General's Office already expressed its opinion in Opinion No. C-157-95 of July 7, 1995, in the following terms:

"II.- THE CATEGORY OF OCCUPANTS IN LAW 6043

Upon the enactment of Law No. 6043, the inalienable nature of the maritime-terrestrial zone is reaffirmed (Article 1) and a concession regime for private use thereon is established (Articles 39 et seq.). Unauthorized occupation pursuant to the Law is prohibited (Article 12) and sanctioned (Articles 13 and 63).

Legitimately acquired private property continues to be recognized (Article 6), although it is declared of public utility for expropriation purposes (Article 8).

With respect to lease (arrendamiento) contracts granted prior to Law No. 6043, they continue to be valid, under the same terms and conditions in which they were agreed, but upon their expiration, and if their extension is agreed, they must be modified in accordance with the new regulations in force (Transitory I); the foregoing, provided they have been sent to the Costa Rican Tourism Institute (ICT), within six months following the effective date of the Law, otherwise, they would be deemed extinguished (Transitory II).

Now then, numeral 44 of Law No. 6043 states:

"Article 44.- Concessions shall be granted according to the principle that first in time is first in right. However, the regulation of this law may establish an order of priorities based on the nature of the exploitation and its greater public convenience; but under equal conditions, preference shall be given to the occupant (ocupante) of the land who has possessed it quietly, publicly, and peacefully in a continuous manner."

The figure of the occupant (ocupante), mentioned in this article, has been the subject of varied interpretations which, by not being harmoniously adjusted to the entirety of Law No. 6043, have given rise, in reality, to corrupt practices and illicit businesses, contrary to the purposes of said law.

In negative terms, we could say that occupants (ocupantes) could never be confused with owners, since the latter, obviously, do not need a concession to use lands subject to private domain, being sufficient for them the attributes inherent to their regime.

Neither are they pre-existing lessees, since, as indicated, these are governed by Transitory Provisions I and II of Law No. 6043. In their case, it is not a matter of new concessions, but of the extension of previous lease (arrendamiento) contracts, modified in accordance with the new Law.

Much less should they be confused with persons who entered the maritime-terrestrial zone clandestinely after the Law, insofar as the Law expressly prohibits this (Article 12).

This being so, the only possible consideration is that the aforementioned occupants (ocupantes) refer to all those persons who, located in the maritime-terrestrial zone, did not have a lease (arrendamiento) contract at the time Law No. 6043 was enacted.

Although it might seem strange, this is not the only provision in which Law No. 6043 exceptionally prescribes a special regime. Already in Article 6, it established that its regulations would not apply to the areas of cities on the coastlines, whereby populations such as Quepos and Golfito were suddenly exempted (other cities such as Puntarenas, Limón, and Jacó already had particular regulations for this purpose).

Likewise, the figure of the settler (poblador), very similar to that of the occupant (ocupante), was also created. Settlers (pobladores), according to Article 70 of Law No. 6043, are those Costa Ricans by birth, with more than ten years of continuous residence in the maritime-terrestrial zone, according to information from the local Rural Assistance Guard authority or certification from the Electoral Registry, "provided it is their only property" (this last phrase must be understood in the sense of not having any real estate in their name, insofar as the concept of private property is contrary to the status of public domain).

For settlers (pobladores), the Law establishes the possibility of remaining in the portion of the maritime-terrestrial zone they occupy until the zoning plan (planificación) for the area is developed, at which point they may be relocated and compensated for their improvements (mejoras).

The inclusion in the text of the Law of all these regulations was due to a criterion of the legislator not to disrupt already consolidated urban populations (cities) or to harm persons with prior occupation in the maritime-terrestrial zone, mainly if they were of scarce resources:

"But we are legislating for future constructions. In the specific case of constructions already made, as in the case of Puntarenas? (...) I consider that in a fairer way, those who are already installed, should be left there, ..." (folio 888)

"Now I will allow myself to refer to the small constructions of the residents of that zone. What do we do with the fishermen and all those people who are in those zones? It is fine that millionaires can destroy their installations and move them. But to force those people to destroy what they have built is like ruining them. I see it as cruel." (folio 528)

It must be remembered that after the suspension of Law No. 4558, a climate of uncertainty arose, as there was great pressure on the maritime-terrestrial zone and the granting of lease (arrendamiento) contracts was not permitted. This caused, in practice, the unauthorized presence of a large number of people who even erected buildings:

"This zone, at this moment, is no man's land; there are owners in the maritime-terrestrial zone who are building outside the law.

For two years there has been no law and there are many new installations in the maritime-terrestrial zone, which I do not know how they have come to be built. So it is absolutely necessary to pass this law ..." (folio 1105)

In Law No. 6043, another reference is made to occupants (ocupantes), although not expressly, in Article 48, second paragraph, when indicating:

"The regulation of this law shall establish the manner of processing the application, the modalities of the concession, the fee (canon) to be paid in each zone according to its circumstances and, in a special manner, with the different situation of the settlers (pobladores) or inhabitants of the zone and those who are not, as well as any other provisions deemed necessary to regulate the relations between the municipalities and the concessionaires."

In this provision, it is clear that both occupants (ocupantes) and settlers (pobladores) constitute exceptional regimes in Law No. 6043 regarding the private use of the maritime-terrestrial zone (see in this sense, Opinion No. C-100-95).

In developing the legal mandate contained in Article 48, the Regulation to Law No. 6043, Decree No. 7841-P of December 16, 1977, provided in its ordinal 45 the different variables applied to settlers (pobladores) and occupants (ocupantes).

Regarding settlers (pobladores), it reiterates the possibility of their remaining in the maritime-terrestrial zone until the respective zoning plan (planificación) is developed, in which event they may be relocated with the corresponding payment for improvements (mejoras).

The case of occupants (ocupantes) is very clear in the third paragraph of that rule by stating that "those who, not being settlers (pobladores), have built or erected structures in the restricted zone on illegally possessed parcels, shall not have the right to payment for improvements (mejoras)." The concept of illegally possessed undoubtedly refers to the non-existence of a lease (arrendamiento) contract in their name, issued prior to Law 5602 or extended after it was enacted.

Despite the non-payment for improvements (mejoras) at the time the zone is planned, occupants (ocupantes) may request a concession on the parcel, which shall have priority over others, provided the use conforms to the sectoral planning. This rule thus resumes the principle enshrined in Article 44 of the Law."

II- IMPOSSIBILITY OF TRANSMITTING OCCUPATION RIGHTS OVER THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE

The same Opinion C-157-95 also addresses the issue of the possibility of transmitting the so-called "occupation rights" over the maritime-terrestrial zone, and in what is of interest, states:

"III.- NON-TRANSFERABILITY OF OCCUPATION

It remains now to determine the status that the Law grants to occupants (ocupantes) and the possibility of its transmission to third parties.

First, it should be said that occupation cannot generate any property right nor be confused with it. As the maritime-terrestrial zone is public domain, it cannot be the object of possession nor be positively prescribed with the passage of time:

"Article 7.- The lands located in the maritime-terrestrial zone cannot be the object of possessory claims (informaciones posesorias) and private individuals may not appropriate them nor legalize them in their name, through this or any other means." (Law No. 6043)

This characteristic of imprescriptibility (Article 1) of the maritime-terrestrial zone thus results in the legal impossibility of exercising possession over this inalienable strip, so that when Article 44 of the Law indicates the preeminence, at the time of granting concessions, for the occupant (ocupante) of the land who has possessed it quietly, publicly, peacefully, and continuously, it is referring, in truth, to the occupation.

The legislator, by creating the figure of the occupant (ocupante), does not intend to consolidate their situation permanently, but rather tolerates it while the respective zoning plan (planificación) is produced:

"Transitory VII.- The municipalities with jurisdiction in the maritime-terrestrial zone shall collect the fee (canon) established by this law for the occupants (ocupantes) thereof.

The collection shall be made in accordance with the use and the current valuation of the General Directorate of Direct Taxation. This authorization shall be provisional in nature, until the development plan for the respective zone enters into force and does not produce any right for the occupants (ocupantes) regarding the concession."

The authorization to collect fees (cánones) is provisional because the status of the occupants (ocupantes) is also momentary. The purpose of Law No. 6043 is not to perpetuate in time occupations obtained outside the legal system (persons without prior lease (arriendo) contracts), but rather that our coastlines be duly planned and the persons, both natural and legal, located on them have their corresponding concession contract.

The presence of occupants (ocupantes) in the maritime-terrestrial zone comes to be assimilated to the figure of mere tolerance in Civil Law. The State, through Law No. 6043, allows the permanence of these persons in the public domain strip until the granting of concessions is legally possible.

The precariousness of their condition is such that, in accordance with Article 75 of the Regulation to Law No. 6043, third paragraph, they are not even entitled to payment for improvements (mejoras) if the use of the parcel is not in accordance with the zoning plan (planificación) of the area. If it is, and they request the concession, it is clarified that they will not be charged for the use and enjoyment of those improvements (mejoras).

The reasons are obvious, if we take into account that any type of building or installation would have normally been illegal, since the only ones permitted would be those deriving from a previous lease (arrendamiento) contract prior to the suspension of Law No. 4558 or its extension, and after Law No. 6043, the carrying out of constructions is not possible if the corresponding regulatory plan has not been issued. Even construction authorized by municipal permit before Law No. 6043 on lands of the maritime-terrestrial zone not subject to a lease (arrendamiento) contract would lack validity, as Article 71 of the aforementioned law indicates that all acts, contracts, agreements, and provisions carried out or taken after the enactment of Law No. 5602 and that are contrary to its provisions are absolutely null.

However, occupants (ocupantes) do have a subjective right in the priority their concession applications have over others, provided the use is compatible with that established in the planning of the sector, but it must always be kept in mind that this privilege is strictly linked to their condition as occupant (ocupante).

It is not a legitimate interest, as there is no discretionary power of the Administration when deciding on applications. If the occupant (ocupante) meets the subjective and objective conditions established by Law No. 6043 and the requested use conforms to the development plan, it is the duty of the Administration to grant the concession contract.

"In this hypothesis, there is a subjective right opposed to a fully regulated or bound power of the Administration, and once certain legal requirements are met by the individual claiming a favorable act, the Administration is obliged, then, to grant what is requested, authorizing the opening of the industrial establishment, granting the exploitation of a mine, registering the notarial instrument constituting the property right or the social enterprise, etc." (Ortiz Ortiz, Eduardo. "Situaciones Jurídicas Administrativas". Revista de Ciencias Jurídicas No. 18, December 1971. Universidad de Costa Rica, p. 69).

It is precisely this expectation of obtaining a concession or the simple fact of occupying the maritime-terrestrial zone, which has given rise to frequent illegal trafficking of this public domain strip.

By resorting to the so-called sale of occupation rights, attempts have been made not only to transmit the category of occupant (ocupante), but also to create it from anti-juridical invasions subsequent to the enactment of Law No. 6043. Practices such as the subdivision (parcelación) into lots and sale thereof, purchase of parcels by foreigners in transit or by foreign companies (without Costa Rican capital), multiple transactions of a single piece of land to different people by the same subject, large invasions by squatters (precaristas) with the intention of trading in the future, etc., are common today. Added to this is the dismissive attitude of some municipalities that abstain from acting or that even collect fees (cánones) from those who do not indisputably meet the condition of occupants (ocupantes).

The perspective has been lost that this status is not susceptible to being transmitted. As already stated, Law No. 6043 has decided to exceptionally favor persons who qualify as settlers (pobladores) and occupants (ocupantes) with a regime that is withdrawn from the common one for the maritime-terrestrial zone. Its objective, under no means, is that third parties, totally alien to the peculiarities of those individuals, could continue in the future in their same situation.

Just as it is evident that no one can come to substitute the settler (poblador), insofar as the settler meets certain characteristics that make them particular, which were taken into account to legislate in their favor, likewise the occupant (ocupante) is considered as such only because of their special circumstances. It is not possible to apply the same prerogatives to third persons, since the interests that motivated their creation ceased to exist.

Permitting the transmission to third parties of the condition of settler (poblador) and occupant (ocupante) is even morally questionable, as this would imply the possibility of profiting from a situation that in its origin was anti-juridical (nonexistence of the lease (arrendamiento) contract).

Lastly, and no less relevant, is the fact that Law No. 6043 itself in none of its provisions prescribes as feasible the trade of the status of occupant (ocupante) or settler (poblador), as it does with the concession contract (Article 45), provided the legal transaction has been duly authorized by the respective municipality and the Costa Rican Tourism Institute or the Institute of Agrarian Development (IDA), as applicable.

In accordance with the foregoing, the condition of occupant (ocupante) not being transferable, given its intrinsic particularities, any type of legal act intended to transmit it is absolutely null and the supposed third-party acquirers could not come to substitute the occupant (ocupante) in their special situation."

CONCLUSIONS

Occupants (ocupantes) are all those persons who, located in the maritime-terrestrial zone, did not have a lease (arrendamiento) contract at the time Law No. 6043 was enacted.

Settlers (pobladores) are all those Costa Ricans by birth, with more than ten years of continuous residence in the maritime-terrestrial zone at the time Law No. 6043 was enacted and who do not have any real estate in their name.

The condition of occupant (ocupante) in the maritime-terrestrial zone is not transferable, and therefore, the sale of the so-called "occupation rights" over that public domain strip constitutes a prohibited and absolutely null act.

Yours sincerely,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes
AGRARIAN ATTORNEY
VBC/vbc