OJ-129-2002 — IDA land transfers in protected wild areas and forested lands: legality analysisTransmisión de terrenos del IDA en áreas silvestres protegidas y con cobertura boscosa: análisis de legalidad

Opinión Jurídica : 129 - J   del 12/09/2002   


12 de setiembre del 2002
OJ-129-2002

 

Señores
Junta Directiva
Instituto de Desarrollo Agrario

 




Estimados señores:



 Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a los oficios números PFD-
CG-174-10-2000 y CV-604-00, suscritos, respectivamente, por el señor Célimo Guido Cruz, Diputado de
la anterior legislatura, y la señora Lilliana Arrieta Quesada, exdirectora del Área de Calidad de
Vida de la Defensoría de los Habitantes; por las que se nos puso en nuestro conocimiento supuestas
anomalías en traspasos de terrenos en que ha intervenido el Instituto de Desarrollo Agrario (en
adelante IDA); específicamente una adjudicación al señor Manuel Alpízar Vega de un inmueble
localizado en la Reserva Forestal Golfo Dulce, acordada por la Junta Directiva de ese Instituto en
el artículo No. XI de la sesión No. 88-98 del 25 de noviembre de 1998; y la compra de una finca con
cobertura boscosa efectuada por el IDA al señor Rafael Artavia Villalobos, según acuerdo de la misma
Junta Directiva en el artículo No. XV de la sesión No. 025-00 celebrada el 27 de marzo del 2000.



 Para efectos de orden, hemos considerado oportuno dividir este estudio en una primera parte donde
enunciaremos los principales hechos que se destacan de los dos expedientes administrativos; para
pasar luego a recordar algunas reglas jurídicas sobre el régimen del patrimonio natural del Estado.
Luego, se hará el análisis de ambos casos conforme a los parámetros legales expuestos; y
terminaremos con una serie de conclusiones concretas sobre cada uno de ellos y recomendaciones
generales para esa Junta Directiva.




I.- TERRENO ADJUDICADO A MANUEL ALPÍZAR VEGA EN RESERVA FORESTAL



El Decreto Ejecutivo No. 8494-A del 28 de abril de 1978, reformado por los Decretos números 9388 del
30 de noviembre del mismo año y 10142 del 12 de junio de 1979, estableció la Reserva Forestal de
Golfo Dulce, considerando que los terrenos comprendidos en la demarcación hecha "no son aptos ni
para la agricultura ni para la ganadería. El uso más adecuado para ellos sería la explotación
racional de los recursos forestales, protegiendo a la vez las cuencas hidrográficas que proveen el
agua a las áreas agrícolas de la zona" (considerando 2° del Decreto No. 8494-A). Mediante el Decreto
No. 10088-G-H del 2 de mayo de 1979, reformado por el No. 10244-G del 5 de julio de 1979, se
expropian las fincas inscritas en el Partido de Puntarenas, con los números 220481, y 89472,
pertenecientes a Agrindustrial Rincón S.A., y la número 220463, propiedad de O. Sociedad Anónima,
indicándose como naturaleza de ellas, de acuerdo al Registro Público, en parte terreno de montaña y
selva virgen; terreno de montaña virgen; y terreno de montaña virgen, bosques maderables;
respectivamente; y para lo que aquí interesa, parte de esos terrenos se encuentran incluidos dentro
de la Reserva Forestal de Golfo Dulce. El Considerando 1° del Decreto No. 10088-G-H dice:

"Que siendo obligación del Estado de conformidad con el artículo 50 de la Constitución Política,
velar por el bienestar de los habitantes del país, organizar y estimular la producción y el más
adecuado reparto de la riqueza, lo cual se logra en parte, resolviendo el problema de tantos
campesinos sin tierra, así como realizando un vasto plan de desarrollo agropecuario-forestal, el
Gobierno de la República con ese fin, por medio del Instituto de Tierras y Colonización, está
llevando a cabo en todo el territorio nacional, un ambicioso plan de asentamientos campesinos,
haciéndose necesario consecuentemente, la adquisición de las fincas, construcciones, instalaciones,
mejoras, maquinaria, repuestos y mobiliario que luego se describirán en la parte dispositiva y que
pertenecen a las firmas comerciales "Osa Productos Forestales Sociedad Anónima" hoy "Agrindustrial
Rincón Sociedad Anónima" y a "O Sociedad Anónima"."




Y el artículo 5° del mismo cuerpo normativo, señala:



 "Se autoriza a la Procuraduría General de la República para que comparezca ante el notario público
que indique el Instituto de Tierras y Colonización, a otorgar la correspondiente escritura de
traspaso de los bienes que se expropian y para que, en el mismo acto, los traspase a dicho Instituto
el que los destinará a los fines de la ley número 2825 de 14 de octubre de 1961 y sus reformas. (…)"



Mediante escritura pública otorgada a las 16 horas del 12 de julio de 1979, Agrindustrial Sociedad
Anónima y O. Sociedad Anónima venden al Estado las fincas citadas; y ya dueño de estos inmuebles, el
Estado los traspasa en el mismo acto al Instituto de Tierras y Colonización, el cual, de acuerdo con
el instrumento público "los destinará a los fines de la Ley número dos mil ochocientos veinticinco
de catorce de octubre de mil novecientos setenta y uno y sus reformas.(…)" De la reunión de las
fincas números 22048, 8947 y 22046, por escritura otorgada a las 8 horas del 4 de setiembre de 1980,
nace la finca No. 39334-000 del Partido de Puntarenas. En oficio DL-060-92 del 29 de enero de 1992,
dirigido al Presidente Ejecutivo del IDA, el Lic. Jorge Manuel Solano Chinchilla, en ese entonces
Jefe del Departamento Legal de dicha entidad, considera que los terrenos en cuestión, inscritos en
el Registro Público a nombre de particulares con anterioridad a la creación de la Reserva Forestal y
adquiridos y pagados por el ITCO con recursos de su presupuesto, tienen la naturaleza de bienes del
dominio privado de esa institución autónoma de acuerdo con los incisos b) y c) del artículo 32 4 de
la Ley de creación del IDA, No. 6735 de 29 de marzo de 1982 y están afectados a los fines de la Ley
de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961, de acuerdo con su artículo 12.5 Y
partiendo de este criterio recomienda:

"a) Que la Dirección General Forestal, conforme al procedimiento que cupiere en Derecho, emita
resolución suspendiendo la aplicación de los artículos 32 y 34 de la ley Forestal 6 en los terrenos
propiedad del IDA abarcados por la Reserva Forestal Golfo Dulce, con fundamento en el hecho de que
los mismos no han sido indemnizados al Instituto Propietario, y por ende su aplicación resultaría
inconstitucional. Consecuencia de lo anterior, la Dirección General Forestal otorgará el permiso o
visado correspondiente a los planos que le presente el IDA levantados sobre dicha área, en los
términos del artículo 47 del Reglamento a la Ley del Catastro Nacional 7. (…)



 c) (…) el IDA por su parte se compromete a que, en los terrenos de su propiedad que continúen bajo
las restricciones propias de la Reserva Forestal, entregará escrituras a sus parceleros
estableciendo expresamente la obligación de ellos de someterse de inmediato al Régimen Forestal, lo
que encuentra pleno fundamento en el artículo 37, párrafo Segundo, de la propia Ley Forestal."
(folio 64 del Expediente 170, correspondiente a la parcela número 6-30, del Asentamiento Campesino
Osa, a nombre de Manuel Alpízar Vega, archivado en el Área de Titulación8).



El mismo Licenciado, en oficio DL-1281-93 del 20 de setiembre de 1993, dirigido a la Sección de
Titulación, reitera:

"Los Decretos de Expropiación (…) cambiaron el fin y el objetivo a los terrenos involucrados en la
misma, pues en lugar de destinarlos a los fines forestales originales, decidió afectarlos a los
fines de la Ley de Tierras y Colonización, con el objeto de resolver diversas presiones sobre la
tierra de campesinos sin ella, entregándolos a grupos organizados de ellos para su explotación
parcelaria a través de agricultura y ganadería. Lo anterior significa que si el propio Estado cambió
la finalidad forestal original por una explotación agropecuaria conforme a la Ley de Tierras y
Colonización, en los terrenos adquiridos por el IDA del propio Estado debe aplicarse esta última
Ley, sea la Ley # 2825 de 14 de octubre de 1961 y sus reformas y no la Ley Forestal, pudiendo y
debiendo entonces el Instituto entregar títulos de propiedad, pues se trata de un asentamiento
campesino." (folios 62 y 63).



Como resultado de la resolución de la Sala Constitucional No. 1763-94 de las 16 horas 45 minutos del
13 de abril de 1994, que deja sin efecto adjudicaciones de parcelas efectuadas por el IDA sobre
terrenos comprendidos dentro de la Zona Protectora Tivives, y del dictamen de la Procuraduría
General de la República, No. C-186-90 del 8 de noviembre del mismo año9, el 31 de octubre de 1996 el
IDA firma un convenio con el Ministerio del Ambiente y Energía para el traslado de tierras
administradas por el primero, ubicadas dentro de áreas silvestres protegidas (folios 1-4). Mediante
Oficio DAJ-0424 del 7 de marzo de 1997, la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Contraloría
General de la República devuelve el convenio sin el refrendo respectivo, motivada en que:

"(…) observamos que el fundamento que se señala como base para realizar el presente negocio no
constituye el idóneo, por cuanto el Voto No. 1763-94, el pronunciamiento No. 186-90 y el numeral 34
de la Ley No. 7174 se refieren a situaciones jurídicas distintas, siendo necesario una [sic]
autorización legal para traspasar los bienes al Ministerio." (folio 9).



Con fechas 14 y 26 de octubre de 1997, los señores Heriberto y Víctor, ambos Suárez Flores,
solicitan autorización al Instituto de Desarrollo Agrario para traspasar las parcelas números 20 y
14/31 del sector 3 Drake del Asentamiento Osa, de 35 y 30 hectáreas aproximadamente, al señor Manuel
Alpízar Vega (folios 128 y 129), y que supuestamente corresponden a terrenos para adjudicación
dentro de la finca No. 39334-00010. En esas mismas fechas, en sendas cartaventas privadas, los
señores Suárez Flores y Manuel Alpízar contratan la venta de fincas sin inscribir con las mismas
cabidas de 35 y 30 hectáreas (lo que hace presumir que se trata de las mismas parcelas 20 y 14-31),
así como del derecho de posesión ejercido sobre ellas por más de veinte años (folios 130, 131 y
132). Ambas parcelas, aparecen a nombre de los señores Suárez Flores en el censo realizado en 1986,
actualizado en 199211, con cabidas de 34,7 ha. y 96 ha. respectivamente (Véase Oficio OSPB 816-2000
dirigido por el Jefe Subregional de Piedras Blancas a Lilliana Arrieta, Directora del Área de
Calidad de Vida de la Defensoría de los Habitantes de la República). Según se explica en el Oficio
OARO 0130-2000 del 3 de julio del 2000, dirigido al Presidente Ejecutivo del IDA por funcionarios de
la Oficina Sub-regional de Piedras Blancas (folios 140 y 141), se transforman las anteriores
parcelas en la número 6-30, con base en el plano catastrado No. P-488147-98, confeccionado por el
propio señor Manuel Alpízar con una medida de 126 hectáreas 1101,29 m2 . La Junta Directiva del IDA,
en el acuerdo No. 11 de la sesión No. 088-98 celebrada el 25 de noviembre de 1998, autoriza
adjudicar, segregar y traspasar cuarenta y nueve lotes entre los que se encuentra la parcela 6-30 de
12 ha. 1101,29 m2 a nombre de Manuel Alpízar Vega (folios 114 a 119). Mediante escritura pública
número 35, otorgada a las 9 horas del 27 de noviembre de 1998, el IDA segrega de su propiedad número
39334-000 el lote 6-30, con una medida de 126 ha. 1101,29 m2 según el plano catastrado número
P-488147-98 y lo vende (adjudica) a Manuel Alpízar Vega (folios 144 a 148). El inmueble queda
inscrito con el número 108874, con una cabida de 126 ha. 1101,29 m2 y referencia a ese número de
plano catastrado. El levantamiento topográfico tiene el visado del Ministerio del Ambiente y Energía
No. 029498 del 27 de abril de 1998: "Con base en la ubicación que aparece en este plano, el inmueble
que describe se ubica DENTRO de RESERVA FORESTAL GOLFO DULCE según Decreto Ejecutivo o Ley N° DE
10142-A del 27-06-79 lo dispuesto en la Ley Forestal N° 7575 y legislación conexa. Se autoriza para
efectos catastrales la inscripción de este plano." (el destacado no pertenece al original). Luego de
hacer alusión al Oficio de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Contraloría General de la
República, No. DAJ-0424 del 7 de marzo de 1997, en los folios 79 y 80 que acompañan al oficio
ST-071-2000 del 20 de marzo, dirigido al Presidente Ejecutivo, por parte del señor Gilberto
Rodríguez Soto, Supervisor de Ordenamiento Agrario, Coordinador Programa de Titulación y
Compensación Social, se repiten las recomendaciones hechas en el oficio DL-060-92 del 29 de enero de
1992 transcritas supra, variando únicamente las referencias a la Ley Forestal vigente (artículos
13,14 y 15 de la Ley Forestal No. 7575 en el punto a. y numerales 18 y 19 en el punto c.). En
respuesta a la intimación formulada por el Consejo de Gobierno a la Junta Directiva del IDA en el
artículo quinto de la sesión número 125, celebrada el 14 de noviembre del 2000; el Presidente
Ejecutivo del IDA manifiesta: Con relación al área autorizada por la Junta Directiva: que en el
acuerdo número XI de la sesión 088-98 del 25 de noviembre de 1998, se acordó segregar y traspasar a
favor de Manuel Alpízar un área de 12 ha. 1101,29 m2 y no de 126 ha. 1101,29 m2. 12 Con respecto a
la obligación de traspasar los terrenos al MINAE de acuerdo con la Ley Forestal: que "los terrenos
de los que forma parte el inmueble, fueron expropiados con el fin exclusivo de que el IDA, (ITCO en
ese entonces) los destinara a los fines de la Ley de Tierras y Colonización"; que la Procuraduría
General de la República por dictamen número C-143-83 del 11 de mayo de 1983 expresa que esas tierras
forman parte del patrimonio de la institución, el cual tiene facultades para administrarlo para el
cumplimiento de sus fines, tales como el destino a programas de desarrollo agrario, y que, por lo
tanto no existía impedimento legal, para segregar y traspasar, a favor de particulares; y que de
previo a la segregación, los planos de los inmuebles fueron visados y autorizados por el MINAE, en
los términos requeridos por el artículo 15 de la Ley.13 En Oficio DRB-1485-2000 del 12 de diciembre
del 2000, suscrito por el Ing. Bernal Mora Calvo, Director de la Región Brunca del IDA, se consigna:

"Según informes y expedientes de la Oficina Auxiliar de Osa, los anteriores ocupantes momento [sic]
realizaron solicitud de ubicación en otro terreno, máxime que se trataba de poseedores, quienes no
fueron asentados directamente por el ITCO o IDA en esas áreas."



 Sobre este mismo punto, en memorial PE 1736 del 13 del mismo mes, dirigido por el Presidente
Ejecutivo del IDA, José Joaquín Acuña Mesén, a la Directora del Área de Calidad de Vida de la
Defensoría de los Habitantes, Lilliana Arrieta, se indica: "NO ES CIERTO que los campesinos que
negociaron con el señor MANUEL ALPIZAR VEGA haya [sic] solicitado al Instituto de Desarrollo
Agrario, "el cambio de parcelas por otras de vocación agrícola".



 Sin embargo, en la sentencia del Tribunal de la Zona Sur, con sede en Osa, de las 10 horas del 11
de setiembre del 2001, dictada en la causa penal seguida contra Manuel Alpízar Vega por los delitos
de usurpación e infracción a la Ley Forestal, se recoge la declaración de Efraín Guzmán Cruz, en el
sentido contrario: "(…) Yo fui administrador del I.D.A. hace unos años y conozco el área. (…) La
tierra de los Suárez se visitaba poco y fueron reubicados a zonas bajas, por que [sic] ellos querían
trabajar la tierra y la que se les había asignado antes era de aptitud forestal." (Considerando III,
2°), b), Expediente No. 00-200070-454-PE (25-01)).



En los oficios recién citados, números DRB-1485-2000 y PE 1736, se dice textualmente: "Por parte del
Instituto de Desarrollo Agrario no se ha realizado la distribución por capacidad de uso de estos
terrenos, ni antes ni después del Decreto de Expropiación del año 1979". Mediante acuerdo de la
Junta Directiva, número XXIX inciso c, de la sesión 085-00 del 27 de noviembre del 2000, reformado
por el artículo XIX de la sesión 017-01 del 5 de marzo del 2001 se decide instaurar un procedimiento
administrativo "para determinar la existencia de vicios que conlleven a la declaratoria de la
nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo de Junta Directiva, artículo XI de la sesión
088-98, celebrada el 25 de noviembre de 1998, por el que se adjudicó y tituló la parcela N° 6-30 del
Asentamiento Osa Forestal, sector 7, a favor del señor Manuel Alpízar Vega." En el mismo acto se
acuerda ordenar la inmovilización de la parcela (inciso d). En acuerdo de la Junta Directiva, tomado
en el artículo XXXVIII, de la sesión 078-01, celebrada el 16 de octubre del 2001, (anotado como
exhorto de nulidad del IDA, tomo 498, asiento 02227 del Diario del Registro Público) se indica:

"A.- SOLICITAR A LA DIRECCIÓN DE ASUNTOS JURÍDICOS, EJECUTAR LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO XIX DE LA
SESIÓN 017-01 DE JUNTA DIRECTIVA, DEL 5 DE MARZO DEL AÑO 2001, EN LO REFERENTE A SOLICITAR AL
REGISTRO PÚBLICO, LA INMOVILIZACIÓN DE LA FINCA INSCRITA AL PARTIDO DE PUNTARENAS, BAJO MATRÍCULA DE
FOLIO REAL N° 108.874-000, QUE CORRESPONDE A LA PARCELA N° 6-30 DEL ASENTAMIENTO OSA FORESTAL,
SECTOR 7.



 B-. SOLICITAR A LA DIRECCIÓN DE ASUNTOS JURÍDICOS, LA NULIDAD DEL TÍTULO DE PROPIEDAD, INSCRITO AL
PARTIDO DE PUNTARENAS, BAJO MATRÍCULA DE FOLIO REAL N° 108.874-000, PARA LO CUAL DEBE ADJUNTAR COPIA
DE LA ESCRITURA Y SOLICITAR AL REGISTRO PÚBLICO, UNA AUDIENCIA AL PROPIETARIO ACTUAL PARA EVITAR
INDEFENSIÓN. LO ANTERIOR, DEBE REALIZARSE EN UN PLAZO NO MAYOR DE 3 DÍAS, DESPUÉS DE NOTIFICADO A
LOS INTERERESADOS. 14



 C-. SOLICITAR A LA DIRECCIÓN DE ASUNTOS JURÍDICOS, REMITIR A ESTA JUNTA DIRECTIVA, COPIA DEL
EXHORTO PRESENTADO AL REGISTRO PÚBLICO.



 D-.COMISIONAR A LA PRESIDENCIA EJECUTIVA, PARA QUE TRATE DE REALIZAR LAS ACCIONES QUE SEAN POSIBLES
PARA NOTIFICAR A LOS TERCEROS. ESTA NOTIFICACIÓN DEBE EFECTUARSE VÍA REGISTRO PÚBLICO."



A las 10 horas 30 minutos del 7 de mayo del 2001 se dicta el auto de apertura del procedimiento
administrativo para la declaratoria de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, conforme al
artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, del acuerdo de Junta Directiva número
XI de la Sesión 088-98 del 25 de noviembre de 1998, indicándose que se tomó sin contar con los
antecedentes del caso, sin el expediente administrativo con la información acerca de los
adjudicatarios originales y al secundario, sin el estudio de selección y precalificación
socioeconómica de éste y, entre otros, al existir "violación por inaplicación del artículo 13 de la
Ley Forestal número 7575, de la Ley de Uso del Suelo, de la Ley Orgánica del Ministerio de Ambiente
y Energía; normativa que regula todo lo referente al patrimonio forestal del Estado." (folio 164 del
expediente rotulado como "Procedimiento Administrativo contra Manuel Alpízar Vega. EXPEDIENTE NO.
170, Parcela No. 6-30 del Asentamiento Osa. Órgano Director: Ing. José Carlos Salas –Presidente). A
las 9 horas del 5 de diciembre del 2001 se realiza la comparecencia oral y privada de la que importa
destacar algunos fragmentos consignados en el acta:

- El Ingeniero José Carlos Salas Fonseca, en su calidad de órgano director del procedimiento
expresa: "Precisamente el propósito de este órgano director es recabar la prueba y rendir un informe
a efecto de determinar los requisitos necesarios para declarar la nulidad evidente y manifiesta,
nulidad que le corresponde declarar a la procuraduría general de la república conforme al artículo
173 de la ley general de la administración pública 15 con lo cual está garantizado el derecho de
defensa." (el destacado es nuestro, folio 193 del expediente de procedimiento administrativo).



 - El Ingeniero José Agustín Villalobos Salazar, Director de Formación y Desarrollo de
Asentamientos, en calidad de testigo, afirma: "No que yo recuerde, el IDA no ha solicitado
declaratoria del Minae, de todas formas es un trámite que la parte técnica le corresponde a la
dirección regional (…) Una directriz relacionada con la obligación de remitir o solicitar al Minae
la calificación de la parcela que se va a adjudicar, como directriz emanada a la institución no la
hay o no la conozco. Tampoco la conozco como acuerdo."



 - El señor Hugo Jiménez Arias, funcionario del IDA que comparece como testigo, indica: "Tengo
varias funciones pero básicamente la solicitud de acuerdos a junta directiva (…) A junta directiva
nunca hemos traído los expedientes, ni los han pedido. No, si voy a mencionar que he oido [sic] que
se iba a exigir la declaratoria del Minae pero por el momento no todos los documentos los traen, se
piden a las áreas que estén cerca de una reserva. (…) Si he solicitado traspasos de parcelas en los
últimos 3 meses luego de la orden de auditoria [sic] de revisar todos los documentos. Dichos
acuerdos no venían con la calificación ni el visto bueno del Minae para el traspaso. Si esas
solicitudes de los últimos 3 meses han sido aprobadas por la junta directiva."



 - El Ingeniero Gilberto Rodríguez Soto, Supervisor de Ordenamiento Agrario, Coordinador Programa de
Titulación y Compensación Social, compareciente como testigo manifestó: "(…) se firmó un convenio
con el MINAE, el fin era trasladarle las áreas forestales que decia [sic] la Sala Constitucional,
que teníamos que trasladarle al MINAE. Ese convenio fue firmado el 31 de octubre de 1996, remitido
el 10 de enero a la Contraloria [sic] para su respectivo refrendo el 7 de marzo de 1997, de acuerdo
al oficio DAJ-424 la Contraloria [sic] devuelve el refrendo he [sic] indica, (lee parte del
convenio) se requiere una ley especial para que obligue al IDA a traspasar las tierras al MINAE, por
lo tanto hasta la fecha estamos en indefensión legal porque no tenemos la autorización, y por eso no
pedimos la autorización al MINAE, para traspasar parcelas, aparte que no existe ningun [sic]
reglamento que nos obligue a eso, que yo me acuerde."



En el artículo XIV de la sesión No. 003-02 celebrada el 14 de enero del año en curso, se acuerda
remitir el expediente a este órgano asesor para que emita el dictamen ordenado por el artículo 173
de la Ley General de la Administración Pública, solicitud que se atiende mediante dictamen
C-102-2002 del 18 de abril del año en curso, suscrito por las Licenciadas María Gerarda Arias Méndez
y Clara Villegas Ramírez, Procuradora de Hacienda y Abogada de Procuraduría, respectivamente, y
dirigido al Ingeniero José Carlos Salas Fonseca ¾ vicepresidente de la Junta Directiva y órgano
director del procedimiento en ese momento¾ en donde se concluye:

"Los vicios en la intimación, por la falta de precisión del objeto de este procedimiento y la
extensión del mismo que hace el Organo Director, así como la insuficiente instrucción, no permiten
la emisión de un dictamen favorable sobre la existencia de una nulidad absoluta, evidente y
manifiesta.



 Como se ha manifestado en otras oportunidades, los vicios en el procedimiento no impiden un
posterior examen. Sin embargo, considerando el tiempo de duración que han tenido estos
procedimientos, es preciso advertir que se debe tomar en cuenta el plazo de caducidad.(…)




Devolvemos a su Despacho el expediente administrativo relacionado (…)".



 El dictamen referido se recibe por el Instituto de Desarrollo Agrario a las 10:25 horas del 23 de
abril último, según consta en el sello consignado por esa oficina: sin embargo, revisado en fechas
recientes el expediente16 no aparece ni este dictamen ni ninguna actuación posterior.




 




II. COMPRA DE FINCAS CON COBERTURA BOSCOSA AL SEÑOR RAFAEL ARTAVIA VILLALOBOS



El señor Rafael Artavia Villalobos ofrece al IDA las fincas a su nombre, inscritas al Partido de
Alajuela, números 157322 (en adelante Finca A) y 231751 (en adelante Finca B), con un área según
Registro de 37 ha. 3177,45 m2 y 35 ha. 3373,39m2, y una cabida descrita en los planos catastrados
A-518947-83 y A-662108-86 de 40 ha. 842,75 m2 y 35 ha. 3373,39m2, respectivamente.

 



El Ingeniero Ulises Camacho Ugalde, de la Sección de Estudios Agroeconómicos y Avalúos del
Departamento de Formación de Asentamientos Campesinos del IDA, efectúa una estimación del valor de
las fincas, en abril de 1998 (tomando como base el dato de las áreas de los planos catastrados
aportados por el propietario), indicando que la finca A tiene aproximadamente 7 ha. cultivadas de
naranjas, 18 ha. de potrero y 15 ha. entre montaña "de 2° crecimiento" y área de protección de
quebradas (folio 14 del expediente No. 2992 en poder del Departamento de Formación de
Asentamientos). En cuanto a la finca B se señala que está dedicada a la ganadería extensiva
(potreros) y que existe "una pequeña área con cobertura montañosa de 2° crecimiento" (sin indicar su
extensión) y áreas de protección de quebradas (folio 13 del expediente administrativo). En los
levantamientos topográficos números A-518947-83 y A-662108-86 se consigna como naturaleza de los
terrenos montaña en parte. La oficina de Atención al Usuario del Ministerio del Ambiente y Energía
mediante oficios OFAU-C-2327-98 del 5 de noviembre de 1998 y OFAU-C-2328-98 de la misma fecha,
certifica que los inmuebles se encuentran fuera de cualquier área silvestre protegida pero afectan
las áreas de protección según los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal (folios 25 y 26). En el
oficio DFA-137/99 del 8 de abril de 1999, dirigido por el Ingeniero Alfonso Quesada del Departamento
de Formación de Asentamientos al Licenciado Eduardo Coto Barboza, Asesor de Presidencia Ejecutiva,
ambos del IDA, se manifiesta:

"Se desprende del avalúo del perito Ulises Camacho que la finca A (40.0 Ha) tiene aproximadamente 15
Ha de montaña de segundo crecimiento mas algunas áreas de protección de quebradas, lo que representa
un porcentaje de área no parcelable (38%) que la estaría descartando.



 Los estudios técnicos que elabora este Departamento para esta finca no se han iniciado (…)" (folio
38).



Fechado en mayo de 1999, el informe preliminar elaborado por el Ingeniero José Gerardo Calvo Fonseca
de la Unidad de Estudios Técnicos de la Dirección Región Central del IDA, luego de afirmar que "las
dos fincas están dedicadas a la ganadería de engorde, están de pasto", recomienda llevar a cabo un
asentamiento campesino y solicita la continuación de los estudios previos a la adquisición de las
fincas (folio 40). Como consecuencia de la diferencia de cabida entre el área descrita en el plano
catastrado No. A-662108-86 y la inscrita en el Registro Público, se presenta un nuevo levantamiento
topográfico, inscrito en el Catastro Nacional el 1° de noviembre de 1999, con el número A-592041-99,
describiendo un área de 37 ha. 3177,45 m2 (folio 66). Con anterioridad, en agosto de 1999, los mapas
preliminares de suelos y clasificación de las tierras elaborados por la Sección de estudios
agroeconómicos y avalúos del Departamento de formación de asentamientos del IDA, describen, para la
finca A, una extensión de 7.42 ha. de cobertura boscosa (18.17 % de las 40.84 ha.), y para la finca
B, un área de 5.27 ha. (14.92 %) de la misma naturaleza (folios 67 y 68). En el estudio preliminar
de los suelos y clasificación de la capacidad de uso de las tierras, elaborado en setiembre de 1999
por el Ingeniero Agrónomo Sergio González Prendas, funcionario de la Sección de estudios
agroeconómicos y avalúos del Departamento de formación de asentamientos del IDA, se expresa que los
datos relativos a la cobertura boscosa fueron obtenidos por medio de fotografías aéreas, se señalan
las mismas áreas de cobertura boscosa17, agregando que representan un 16.66% del área total de las
dos fincas (folios 73 y 75).18 Al folio 93, el oficio SEAA-93-99 del 22 de noviembre de 1999,
adjunta un nuevo mapa de tierras, basado en el plano A-592041-99, donde se consigna un área de
montaña y protección de 16 ha. 9920,65 m2 (46.26% de un área total de 36 ha. 7297.47 m2). En
noviembre de 1999, el Ingeniero Ulises Camacho Ugalde actualiza el avalúo de la finca A, luego de
efectuar una inspección, consignando 9 ha. 1377.45 m2 como áreas de protección de quebradas y
cobertura boscosa de segundo crecimiento (folio 95). La Comisión de Compra de Fincas del IDA, en el
artículo II de la Sesión No. 06-99 del 29 de noviembre de 1999, considerando que del estudio
preliminar de los suelos y clasificación de la capacidad de uso de las tierras confeccionado por el
ingeniero González Prendas se desprende que:

"· Para la finca A [aquí la descrita por el plano catastrado No. A-662108]: El 81.54% de las tierras
de la finca pueden ser explotadas en actividades agrícolas propias de la zona, con especial atención
en prácticas de manejo y conservación de suelos.



 · Para la finca B [aquí la descrita por el plano catastrado No. A-592041-99]: El 75.50% de las
tierras de la finca pueden ser explotadas en actividades agrícolas propias de la zona, con especial
atención en prácticas de manejo y conservación de suelos. La Comisión destaca el hecho de que esta
finca presenta un 4.50% de área no aprovechable mayor al establecido como límite (20%) recomendado
por sus miembros." (folio 129, las frases entre corchetes no pertenecen al original).




Acuerda:



 "1. Recomendar la compra de las fincas por cuanto reúnen las condiciones para el establecimiento de
un asentamiento campesino y no presentan limitaciones legales que impidan su negociación. En el caso
de la finca A [aquí la descrita por el plano catastrado No. A-662108], el 81.54% de las tierras de
la finca pueden ser explotadas en actividades agrícolas propias de la zona, con especial atención en
prácticas de manejo y conservación de suelos y en el caso de la finca B [aquí la descrita por el
plano catastrado No. A-592041-99], el 75.50% de las tierras de la finca pueden ser explotadas bajo
las condiciones de la finca anterior.



 2. La recomendación del punto anterior, está sujeta para el caso de la finca B [aquí la descrita
por el plano catastrado No. A-592041-99] y en vista de que su porcentaje de área no aprovechable
supera el 20%, al siguiente límite económico: No pagar más del 20% de área no aprovechable.
(…)".(folio 128, las frases entre corchetes no pertenecen al original).



Por acuerdo de la Junta Directiva del IDA, tomado en el artículo No. XV de la sesión No. 025-00
celebrada el 27 de marzo del 2000, se aprueba la compra de ambos inmuebles, disponiendo, en lo que
interesa para la finca No. 157322:

"A. FINCA INSCRITA BAJO MATRÍCULA DE FOLIO REAL 157322-000, CON UN ÁREA SEGÚN REGISTRO DE 37 HAS.
3,177.45 M2 CON PLANO CATASTRADO A-592041-99. SIGUIENDO LA RECOMENDACIÓN DE LA COMISIÓN DE COMPRA DE
FINCAS, EN EL SENTIDO DE NO PAGAR MÁS DE UN 20 POR CIENTO DE ÁREA NO APROVECHABLE (BOSQUE) Y SEGÚN
SE DESPRENDE DEL ESTUDIO DE SUELOS CONTENIDO EN EL EXPEDIENTE, ESE PORCENTAJE ES DE UN 24.50%, QUE
EQUIVALE A 9 HAS. 137745 M2, SIGNIFICA QUE ÚNICAMENTE SE CANCELARÁN 7 HAS. 457746 M2, POR LO QUE SE
ADQUIERE EL ÁREA INDICADA POR EL REGISTRO (37 HAS. 3,177.45 M2), PERO SE CANCELA ÚNICAMENTE 35 HAS.
637745 M2 (…)" (folio 145).



 "4. SE ORDENA A LA SECCIÓN DE TOPOGRAFÍA, PARA QUE EN UN PLAZO DE 2 MESES CONTADOS, A PARTIR DE LA
FIRMA DE LA ESCRITURA DE TRASPASO, PROCEDA A MEDIR EL INMUEBLE." (la negrita no pertenece al
original, folio 144).



En el oficio STOP-264-2000 del 29 de mayo, suscrito por el señor Jimmy Garita Hernández, de la
Sección de Topografía y dirigido al Ing. Agustín Villalobos Salazar, Director de Formación y
Desarrollo de Asentamientos, se indica, con base en el levantamiento realizado por la Unidad de
Cálculo en los meses de abril y mayo del 2000 (planos de folios 157 y 158), que con respecto a la
finca A, el área total medida es de 36 ha. 7297.47 m2 en tanto que el área de bosque y protección es
de 16 ha. 9920.65 m2,19 agregando: "no se hace la comparación con las áreas indicadas en el acuerdo
de Junta Directiva, por existir marcada diferencia entre ellas" (folio 159-2). Esta diferencia en la
extensión del área es verificada mediante un reconocimiento con participación del jefe del
Departamento de Formación de Asentamientos, el encargado del área de Estudios Agrológicos y Avalúos,
el encargado del Área de Topografía y el Director de Formación y Desarrollo de Asentamientos,
considerando sin embargo el primero de ellos que: "el contrato entre las partes es irreversible… sin
que el IDA tenga la facultad o la potestad de rescindir de pleno derecho el contrato; puesto que el
error es imputable al Instituto de Desarrollo Agrario y no al vendedor del inmueble (…)" (oficio
DFDA-298 del 3 de julio de 2000, dirigido al Presidente Ejecutivo, folios 160-162). La Junta
Directiva, en el artículo XIII de la sesión No. 057-00 celebrada el 14 de agosto del 2000, acuerda
constituir un órgano director para iniciar un procedimiento disciplinario, a fin de determinar
eventuales responsabilidades en contra de los funcionarios que participaron en la recomendación para
la adquisición de las fincas,20 autorizar a la Presidencia Ejecutiva para que presente la denuncia
penal que corresponda y la acción civil para recuperar el dinero pagado de más. (folio 201) La Junta
Directiva, acuerda en el Artículo VI, Sesión 022-01 del 19 de marzo del 2001, la adjudicación de
parcelas en el asentamiento Rafael Artavia. Mediante acuerdo tomado por la Junta Directiva en el
artículo No. XVI de la sesión No. 004-02 celebrada el 14 de enero del año en curso, se deja sin
efecto el acuerdo anterior y se adjudican parcelas a los beneficiarios que en él se indican.

 




III.- NORMATIVA APLICABLE EN PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO



 La Ley Forestal número 4465 de 25 de noviembre de 1969, en su texto original, definió así los
componentes del Patrimonio Forestal del Estado:



 "Artículo 18.- El Patrimonio Forestal del Estado está constituido por las Reservas Nacionales,
Reservas Forestales, Parques Nacionales, Viveros Forestales del Estado, las Zonas Protectoras y
Reservas Biológicas.



 Artículo 19.- Quedan afectados a los fines de la presente ley, todos los bosques y terrenos
forestales situados en:




a) Las tierras consideradas como Reservas Nacionales; y



 b) Las fincas rurales del dominio privado del Estado, las pertenecientes a municipalidades e
instituciones autónomas y semiautónomas.(…)"



 Con las reformas introducidas por las Leyes números 7032 de 2 de mayo de 198621 y 7174 de 28 de
junio de 1990, dicho Patrimonio fue conceptualizado así:



 "El patrimonio forestal del Estado está constituido por todos los bosques y terrenos forestales de
las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y
de las pertenecientes a las municipalidades, a las instituciones autónomas y a los demás organismos
de la Administración Pública.



 Este patrimonio será administrado por la Dirección General Forestal, la que inscribirá los terrenos
en el Registro Público de la Propiedad, cuando sea procedente, por medio de la Procuraduría General
de la República, como fincas individualizadas de propiedad del Estado." (artículo 32).



 Tal acepción, aunque bajo una nomenclatura distinta, permanece prácticamente inalterada en la Ley
Forestal No. 7575 de 5 de febrero de 1996:



 "El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las
reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de
las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la
Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema
Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.(…)" (artículo 13).



 Los terrenos forestales y bosques comprendidos en esta categoría están afectos al régimen de
dominio público; así lo estipulaba el artículo 33 de la Ley Forestal No. 4465, según reforma hecha
por las Leyes números 7032 y 7174, y lo hace ahora, en los mismos términos, el numeral 14 de la Ley
Forestal No. 7575, enunciando los caracteres a través de los cuales se busca hacer efectiva su
tutela para cumplir el fin que motivó la afectación22:



 "Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio forestal del Estado [patrimonio
natural del Estado en la Ley No. 7575], detallados en el artículo anterior, serán inembargables e
inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción
reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. (…)" (Lo indicado entre corchetes
no pertenece al original).



 De estas técnicas jurídicas de protección al dominio la que interesa para efecto de nuestro
análisis es la inalienabilidad, definida por la Real Academia Española como la cualidad de
inalienable23 : que no se puede enajenar ("Pasar o transmitir a alguien el dominio de algo o algún
otro derecho sobre ello."24) o hacer ajeno25.



 Forma parte de "las reglas sustantivas basadas en la insusceptibilidad de los bienes de dominio
público para ser objeto de propiedad privada"26 y a ella se ha referido este órgano asesor en los
siguientes términos:



 "Con respecto a la regla de la inalienabilidad, se sostiene que "encuentra su fundamento en el
carácter extracomercial del demanio, del que no se puede disponer mientras esté afectado a un fin de
utilidad pública." 27 y que se ha contemplado en nuestro ordenamiento de manera general por el
artículo 262 del Código Civil:



 "Las cosas públicas están fuera del comercio; y no podrán entrar en él, mientras legalmente no se
disponga así, separándolas del uso público a que estaban destinadas."



 "(…) la inalienabilidad de los bienes demaniales impide su enajenación, parcial o total, voluntaria
o forzosa, por los modos y formas del Derecho privado. Pero, supone además que aquellos "no pueden
ser poseídos modo civile por los particulares." (…)



 Nuestra Sala Constitucional ha sostenido una tesis análoga: "La acción administrativa sustituye a
los interdictos para recuperar el dominio" de los bienes demaniales, los que estando fuera del
comercio "no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho de aprovechamiento
..." (Voto 2306-91 de 14 :45 horas. del 6 de noviembre de 1991). Por ello, la mera tardanza o
tolerancia de la Administración para refrenar las acciones ilícitas no concede ningún derecho al
transgresor.



 La idea de que el dominio público, por su naturaleza, no puede ser objeto de posesión privada se
reitera, entre otras, en las resoluciones del Tribunal Constitucional números 480-90, 1055-92,
1207-93, 4472-93, 914-94, 221-94, 2767-94, 3793-94, 6079-94, 6322-94, 6785-94 y 422-96.



 La antigua Sala de Casación consideró también incompatible con los fines que el legislador asigna
al demanio la posesión animus domini de los particulares, entendida como facultad que corresponde a
una persona de tener bajo su poder y voluntad una cosa para ejercer sobre ella de manera exclusiva
los actos de uso y goce, como si fuese propietario28. Las cosas públicas, en cambio, "no son
susceptibles de ser adquiridas por usucapión, ni nadie puede prevalerse de la posesión irregular que
sobre las mismas tuviere". "Correlativamente tampoco puede el Estado ni sus organismos perderlas por
prescripción negativa, ya que la posesión aun cuando no se manifiesta por hechos reales debe
estimarse que se produce por imperio de las disposiciones que regulan su destino." 29



 El criterio es igualmente suscrito en varias resoluciones de los Tribunales Superiores que
atribuyen al ente público titular la posesión iuris sobre el demanio, ejercida "per se mientras dure
la afectación del bien, careciendo el particular durante ese intervalo del derecho de poseer." 30
(Opinión Jurídica No. OJ-064-02 de 30 de abril del 2002).



 De ahí que los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio forestal o natural del
Estado, como bienes integrantes del dominio público: "…no pueden ser objeto de compraventa, ni de
otros actos jurídicos que impliquen transferencia de dominio." 31



 En consonancia con la doctrina del dominio público expuesta, el texto reformado de la Ley Forestal
No. 4465, artículo 34, y el numeral 15 de la Ley Forestal vigente en la actualidad, prohiben
expresamente:



 "Artículo 34.- Ningún organismo de la Administración Pública podrá expropiar, permutar, ceder o
enajenar, a cualquier título, entregar o dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o
bajo su administración, sin que previamente hayan sido clasificados por la Dirección General
Forestal. Si ésta los considerara de aptitud forestal, quedarán automáticamente incorporados al
patrimonio forestal del Estado." (así reformado por Leyes números 7032 y 7174).



 "Artículo 34.- Ningún organismo de la Administración Pública, a excepción de los bancos de derecho
público, podrá expropiar, permutar, ceder o enajenar, por cualquier título, entregar o dar en
arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que previamente hayan
sido clasificados por la Dirección General Forestal. Si esta los considerare de aptitud forestal,
quedarán automáticamente incorporados al patrimonio forestal del Estado." (así reformado por el
artículo 167, inciso a), de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, No.7558 del 3 de
noviembre de 1995)




"ARTICULO 15.- Impedimentos



 Los organismos de la Administración Pública no podrán permutar, ceder, enajenar, de ninguna manera,
entregar ni dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que
antes hayan sido clasificados por el Ministerio del Ambiente y Energía. Si están cubiertos de
bosque, automáticamente quedarán incorporados al patrimonio natural del Estado y se constituirá una
limitación que deberá inscribirse en el Registro Público." (Ley No. 7575).



 En tanto que el artículo 12 del Reglamento a la Ley Forestal No. 7575, Decreto Ejecutivo No.
25721-MINAE del 17 de octubre de 1996, especifica:



 "Para efectos del artículo 15 de la Ley, cualquier venta, permuta u otro tipo de enajenación por
parte del Estado, Entes Públicos menores y las Municipalidades deberán contar de previo con un visto
bueno de la A.F.E."32



 El texto original de la Ley No. 4465 hacía una salvedad respecto al Instituto de Tierras y
Colonización, pero esta previsión excepcional fue eliminada en las reformas posteriores:



 "Artículo 20.- El Poder Ejecutivo traspasará al Instituto de Tierras y Colonización (ITCO),
aquellas tierras que sean declaradas por el Ministerio de Agricultura y Ganadería como de aptitud
agrícola. En los estudios para los fines especificados de calificación de los terrenos, se les dará
audiencia obligada a la Dirección General Forestal y al Instituto de Tierras y Colonización. Los
terrenos que según la calificación, sean de aptitud forestal, el Estado los conservará como parte de
su patrimonio forestal, pero podrá traspasar al ITCO o a otras entidades, terrenos de aptitud
forestal, cuando se dediquen a establecer en ellos colonias para la explotación forestal."



 "Artículo 28.- Ningún organismo de la Administración Pública podrá permutar, ceder o enajenar a
cualquier título, entregar o dar en arrendamiento, terrenos rurales a su cargo, sin que previamente
el Ministerio de Agricultura y Ganadería los haya clasificado de acuerdo a sus condiciones
ecológicas. Los terrenos que como resultado de esta clasificación, se consideren como de aptitud
forestal, pasarán también a formar parte del patrimonio forestal del Estado.



 Se exceptúan de esta disposición, los terrenos entregados por el Instituto de Tierras y
Colonización a los pequeños y medianos agricultores bajo los distintos regímenes de tenencia, de
conformidad con los programas de colonización y parcelación, debidamente aprobados por su Junta
Directiva."



 La posibilidad de traspasar terrenos al Instituto de Desarrollo Agrario se restringió aún más en
los textos legales reformantes:



 "Artículo 39.- El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Agricultura y Ganadería,33
administrará las reservas nacionales. También deberán traspasar al Instituto de Desarrollo Agrario
aquellos terrenos que este le solicite, exclusivamente cuando hayan sido calificados de aptitud
agropecuaria." (Ley No. 4465, así reformada por las Leyes No. 7032 y 7174, el destacado no pertenece
al original).



 Ya ha sostenido esta Procuraduría, con carácter vinculante, que la afectación de las reservas
nacionales y los fundos rústicos pertenecientes a las Instituciones Autónomas, a los fines de la Ley
de Tierras y Colonización, aún cuando comprendieran los de vegetación forestal, y la administración
por parte del ITCO, hoy IDA, de las reservas nacionales y tierras que se le traspasen para cumplir
sus cometidos, varía a partir de la entrada en vigencia de la Ley Forestal No. 4465:



 "Vino a cambiar la situación la Ley Forestal Nº 4465 de 25 de noviembre de 1969, que supeditó a sus
fines los bosques y terrenos forestales existentes en las reservas nacionales y fincas rurales de
las municipalidades, instituciones autónomas o semiautónomas, ingresando –después de calificarlos el
Ministerio de Agricultura y Ganadería de aptitud forestal- al patrimonio forestal e inalienable del
Estado y administración exclusiva de la Dirección General Forestal (artículo 10, inciso c), 18, 25 y
28). Asimismo prohibió a los organismos de la Administración Pública disponer de esos terrenos sin
mediar la clasificación de cita (artículo 28 ibid y 43 de su Reglamento). (…)



 Análogos textos contiene la nueva regulación legal en materia forestal introducida, mediante Ley
7174 de 28 de julio de 1990, que reafirma la competencia de la Dirección General Forestal para
administrar, conservar, mejorar e incrementar los recursos silviculturales del Patrimonio Forestal
del Estado, establecer reservas forestales y clasificar terrenos forestales, con arreglo a su
aptitud de uso permanente (artículo 9 y 10, incisos a, i y k).-



 En cuanto concierne, se mantienen invariables las normas anteriores al señalar que el patrimonio
forestal del Estado, siempre de índole demanial, está constituido por todos los terrenos y bosques
forestales de las reservas nacionales y fincas pertenecientes a las instituciones autónomas y demás
organismos de la Administración Pública (artículo 32 y 3). (…)



 Se observa entonces que las fincas boscosas de los organismos de la administración pública,
oficialmente catalogadas, ingresan al patrimonio forestal del Estado, bajo administración de la
Dirección General Forestal.-



 La exigencia de aquellos de instar a ésta la clasificación de sus predios rurales para realizar
actos traslativos de uso y goce temporáneo o dominio, configura un requisito preparatorio de
inexorable observancia en la voluntad administrativa. Deviene, pues, en preceptivo y vinculante: la
futura entidad concedente está obligada a recabarlo, a los propósitos dichos, y supeditada la
ulterior decisión, determinando un presupuesto de legalidad, sobre cuyas bases debe adoptarse.-



 Al tiempo, es prohibitiva, en tanto impide a las instituciones autónomas disponer de los terrenos
forestales a su cargo sin consultar su aptitud al Ministerio de Recursos Naturales, Energía y
Minas.-



 Pero si, como ocurrió en el presente caso, la Dirección General Forestal constata la naturaleza de
las tierras, la calificación las hace ingresar "automáticamente" al patrimonio forestal del Estado,
administrado por esa Dirección, con atribuciones exclusivas para controlar su conservación, fomento
y aprovechamiento.-



 El vocablo "automáticamente" denota un dispositivo que opera ipso iure, de pleno derecho,
prescindiendo de la aquiescencia [sic] las partes y trámites posteriores. Un medio concreto y
categórico tendiente a asegurar el traspaso expedito e inmediato de los terrenos por ministerio de
la Ley, sin instancia judicial o voluntad de la entidad interesada, salvo en punto a inscribirlos
(elementos de eficacia; no de validez)." (Dictamen C-186-90 del 6 de noviembre de 1990. Véase
también, en punto a la exigencia de las instituciones de la Administración Pública de requerir la
clasificación de las fincas que les han sido encomendadas y de ajustarse a sus conclusiones para
disponer o no de ellas, el Dictamen C-191-96 del 27 de noviembre de 1996).



 Con el mismo carácter vinculante, este órgano asesor se ha pronunciado en el sentido de que: "Al
darse la declaratoria de área silvestre protegida, se presupone la calificación "forestal" de los
terrenos, dándose un traslado automático al Patrimonio Natural del Estado (antes Patrimonio
Forestal) …" (Dictamen C-049-98 del 20 de marzo de 1998).



 Así también lo ha entendido la Sala Constitucional, en el Voto No. 1763 de las 16 horas, 45 minutos
del 13 de abril de 1994, en el que se acoge un recurso de amparo interpuesto contra el IDA y se
dejan sin efecto adjudicaciones de parcelas acordadas por esa Institución sobre terrenos
comprendidos en el área declarada Zona Protectora Tivives:



 "..., toda vez que de acuerdo con los artículos 32 y 34 de la Ley Forestal, el patrimonio forestal
del Estado está constituido por todos los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales,
de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a
las municipalidades, a las instituciones autónomas y a los demás organismos de la Administración
Pública, por esa razón, ningún organismo de la Administración Pública -central o descentralizada-
podrá expropiar, permutar, ceder o enajenar, a cualquier título, entregar o dar en arrendamiento,
terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que previamente hayan sido
clasificados por la Dirección General Forestal, en cuyo caso si ésta los considerara de aptitud
forestal quedarán inmediatamente incorporados al patrimonio forestal del Estado, por ese motivo si
el Decreto número 17023 afectó parte de la finca adquirida por el Instituto de Desarrollo Agrario en
su oportunidad, la aplicación de los términos de aquella normativa así como de los artículos citados
de la Ley Forestal, es inmediata, por lo que el ente recurrido no está facultado para desaplicarlos
bajo la justificación de que no ha mediado un proceso de compra que conlleve la indemnización
correspondiente. Así, pues, desde el momento en que el Decreto tantas veces citado entró en
vigencia, los terrenos de la finca Salinas II afectados por la Zona de Conservación de Tivives,
pasaron a formar parte del patrimonio forestal del Estado automáticamente, son pues normas de
aplicación inmediata, motivo por el cual desde ese momento el Instituto de Desarrollo Agrario se
encontraba imposibilitado para disponer de esos terrenos y continuar con el proyecto de parcelación,



 (...) ; en otras palabras, la autoridad recurrida no puede abstraerse de acatar obligatoriamente
las normas que declaran la incorporación automática al patrimonio forestal del Estado de aquellos
inmuebles que se les califique como de aptitud forestal, pues esas disposiciones son de aplicación
inmediata por el interés público que reviste su contenido, cual es la conservación de los recursos
naturales a través del aprovechamiento sostenido y racional de los mismos (...)"



 La Sala Constitucional también ha acogido recursos de amparo interpuestos contra el IDA ¾
condenándolo al pago de costas, daños y perjuicios¾ con motivo de adjudicaciones acordadas en
terrenos de valor ecológico (finca Savegre o Sábalo, ubicada fuera de un área silvestre protegida),
basadas únicamente en la determinación de su vocación agrícola por un estudio semidetallado de
suelos elaborado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería:



 "(…) el Instituto de Desarrollo Agrario ha procedido a la parcelación del inmueble sin tomar las
medidas necesarias para proteger de manera efectiva y eficiente los recursos ecológicos y culturales
del lugar. En ese sentido, se tiene por demostrado que el Instituto ignoró lo dispuesto en el
artículo 34 de la Ley Forestal que obliga a todo organismo público, exceptuando los bancos
estatales, a someter a consideración de la Dirección General Forestal, los terrenos de su propiedad
que vayan a ceder o enajenar por cualquier título, con el fin de que la Dirección establezca si
cuentan con aptitud forestal, caso en el cual quedarán automáticamente incorporados al patrimonio
forestal del Estado. (…) En ese sentido, considera la Sala que el parcelar el inmueble con
fundamento únicamente en un estudio preliminar de suelos, sin que a ese momento se contara con los
correspondientes estudios especializados sobre la situación del recurso forestal y arqueológico del
lugar, constituye una amenaza cierta y actual a la conservación del ambiente, que infringe por ese
motivo lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución. Debe recordarse que todo organismo público
está obligado a velar por los bienes naturales y culturales del país, en ese sentido se tiene que
deben proveer a su conservación y desarrollo con medidas que efectivamente garanticen esos fines,
todo lo cual deben realizarlo sin dejar de cumplir las funciones para las que fueron creados. En
virtud de que el Instituto de Desarrollo Agrario ha puesto en peligro los recursos naturales y
culturales de la finca Sábalo, sin haber determinado previamente por medio de los estudios que sean
necesarios la ubicación precisa de esos bienes y la importancia biológica y arqueológica de la zona,
procede declarar con lugar el recurso (…)" (Resolución No. 0367-96 de las 11 horas 21 minutos del 19
de enero de 1996).



 Y este órgano asesor, ha tenido oportunidad de pronunciarse con respecto al traspaso por parte del
IDA de esa misma finca conocida como "Asentamiento Savegre" a la Asociación de Desarrollo Sostenible
Conservacionista Ecoturística del Pacífico Central,34 dictaminando al tenor del numeral 173 de la
Ley General de la Administración Pública:




"C. Los vicios en el caso concreto



 (…) c. El inmueble donado por la Junta Directiva en su mayor parte es de dominio público, por su
naturaleza forestal y, como tal, forma parte del Patrimonio Natural del Estado.



 d. La Junta Directiva substrajo, mediante los acuerdos cuestionados un bien del Patrimonio del
Estado sin seguir las normas substanciales procedimentales de conformidad con el Ordenamiento
Jurídico Costarricense, que garantizan no sólo la integridad del patrimonio del Estado sino también
el aprovechamiento de él (en la forma y en el grado que el Ordenamiento lo permita) en igualdad de
condiciones.



 Las anteriores características de estos revelan la existencia de vicios absolutos, evidentes y
manifiestos.



 Vicio en su motivo, en el tanto en que el aprovechamiento del Patrimonio del Estado, con
independencia de si se encuentra protegido como reserva o no, debe encontrarse justificado tanto en
su uso como en cuanto a los sujetos que reciben el beneficio, de conformidad con los fines para los
cuales se adquirió y, en todo caso, según las prescripciones sobre titularidades y procedimientos
que establezcan en el Ordenamiento Jurídico (artículos 33 de la Ley de Creación, 13, 14 y 15 de la
Ley Forestal, 133 de la Ley General de la Administración Pública y 11 y 33 de la Constitución
Política).



 Vicio en su contenido, en el tanto en que se hace un traslado, de un bien perteneciente al
Patrimonio del Estado, a una persona privada. Ello, además, sin autorización legal y en franca
contradicción con los límites de la actividad del Instituto de Desarrollo Agrario, con los límites
para el tráfico de bienes forestales y, finalmente, con los límites de la contratación
administrativa (artículo 132 de la Ley General de la Administración Pública).



 Vicio en su fin, mediante la forma de la desviación de poder, en el tanto en que los acuerdos no
satisfacen los fines legales propios de la actividad del Instituto de Desarrollo Agrario
(específicamente, artículos 2, 3 y 33 de la Ley de Creación y 130 y 131 de la Ley General de la
Administración Pública) .




Tal y como lo expresa Gabino Fraga:



 "...debe tenerse presente que la finalidad que debe perseguirse por el agente administrativo es
siempre la satisfacción del interés público, no cualquiera, sino el interés concreto que debe
satisfacerse por medio de la competencia atribuida a cada funcionario.



 ..." (El énfasis no es del texto original. Fraga, Gabino. Derecho Administrativo. Vigésimo Octava
edición, Editorial Porrúa, S.A., México, 1989, pág. 300)



 Vicio en la competencia pues, no existe competencia en ningún órgano ejecutor para cambiar según el
caso concreto las normas establecidas para la generalidad. No existe competencia para la realización
de actos ilegales. Los órganos administrativos están habilitados para actuar únicamente dentro de
las relaciones normativas que integran el marco de legalidad que les es propio; consecuentemente, no
se puede predicar la competencia en relación con la realización de actos no autorizados legalmente
(artículos 11 de la Constitución Política, y 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública
-véase en este sentido, Fernández Rodríguez, Tomás-Ramón. La Doctrina de los Vicios de Orden
Público. Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1970, págs. 235 y sigts., 274 y 275;
García De Enterría. Curso de Derecho Administrativo, Quinta edición, Editorial Civitas, Madrid,
1989, Tomo I, págs.607 y siguientes, y dictámenes de este Despacho, entre otros, números C.299-86 de
diecisiete de diciembre de mil novecientos ochenta y seis y C-019-87 de veintisiete de enero de mil
novecientos ochenta y siete).



 Vicio en el procedimiento, en el tanto en que, en todo caso, dada la naturaleza jurídica de este
bien, no se podía hacer u ordenar ningún traslado de dominio con prescindencia de los controles
establecidos en el Ordenamiento Jurídico, en este caso, necesarios para garantizar los fines de la
Hacienda Pública, el Patrimonio Natural del Estado y aquellos por los cuales fue creado el Instituto
de Desarrollo Agrario. Todo ello, además, contradiciendo la sentencia de la Sala Constitucional
dictada en relación con los actos de disposición sobre el mismo bien, aunque con oportunidad de un
proyecto de parcelación.



 El incumplimiento de los procedimientos legales además, determinó la ausencia de un presupuesto
para el ejercicio de la competencia (artículo 129 de la Ley General de la Administración Pública) y,
a la vez, se constituyó en un supuesto real facilitador de los demás vicios.




(…)




CONCLUSION



 En la especie, según lo hemos señalado, concurren claramente vicios substanciales que desplazan
todos los elementos materiales de los actos cuestionados e igualmente uno de los elementos formales:
la competencia. La existencia de los vicios, además, se desprende de la mera lectura de las normas
del Ordenamiento Jurídico Costarricense relacionadas con el caso concreto, específicamente, de las
propias del régimen forestal protector, el régimen de administración agraria y del régimen de
contratación administrativa.



 De conformidad con los hechos establecidos mediante este procedimiento administrativo y el
Ordenamiento Jurídico, especialmente los artículos 11 y 33 de la Constitución Política; 11, 128,
129, 130, 131, 132, 133, 166, 172, 173 y 174 de la Ley General de Administración Pública; 66, 67 en
relación con el 68, todos de Ley de Tierras y Colonización; 2, 3, 8, 32 y 33 de la Ley de Creación
del Instituto de Desarrollo Agrario; 13, 14 y 15 de la Ley Forestal; 12 del Decreto Nº25721
(Reglamento a la Ley Forestal); 69 de la Ley General de Contratación Administrativa; 70 del
Reglamento General de Contratación Administrativa; 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional,
se emite dictamen favorable para la declaración de la nulidad absoluta evidente y manifiesta de los
actos administrativos mediante los cuales se autorizó donar a la Asociación de Desarrollo Sostenible
Conservacionista Ecoturística del Pacífico Central la finca inscrita en el Partido de Puntarenas,
folio real 82.118-000." (Dictamen C-001-2000 del 6 de enero del 2000).



 Una protección adicional de los terrenos forestales35 se busca a través de las limitaciones
impuestas al IDA para su adquisición y posterior parcelación, en la Ley de Tierras y Colonización,
la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos y su Reglamento:



 "Artículo 50.- Toda adquisición de tierras que lleve a cabo el Instituto para los fines de
parcelación o colonización establecidos en esta ley, debe estar precedida de un estudio de su
situación legal y geográfica, para lo cual se levantará el plano del terreno y se enlazará, en
posición acimut y altitud con la red de triangulación y nivelación del Instituto Geográfico; se
estudiarán, además, sus posibilidades de explotación económica y demás condiciones determinantes de
las posibilidades de orden natural y técnico de los predios. Igual estudio deberá hacerse respecto
de las tierras que el Instituto tome en arrendamiento o administración con los mismos fines." (Ley
de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961)



 "Artículo 51.- Los inmuebles que el Instituto adquiera, arriende o administre, para los fines del
artículo anterior, deberán ser objeto de avalúo. Los peritos nombrados al efecto tomarán en cuenta,
además de otros elementos que contribuyan a una tasación justa, los siguientes factores:




a) Clase de tierra de acuerdo con su aptitud agrícola;(…)" (Ley de Tierras y Colonización).



 "Artículo 69.- (…) El Instituto de Desarrollo Agrario deberá considerar las directrices definidas
por la Ley de Manejo, Conservación y Recuperación de Suelos, para valorar la adquisición y
adjudicación de terrenos. Es obligación suya disponer de estudios de capacidad de uso de la tierra,
antes de adquirirla, para fines de titulación.



 Toda adjudicación de terrenos deberá limitarse a que la utilización del terreno adjudicado no pueda
ir en contra de la capacidad de uso del terreno. El incumplimiento de esta disposición acarreará la
revocatoria



 de la adjudicación." (Ley de Tierras y Colonización, así adicionados estos dos párrafos finales por
el artículo 64 de la Ley de Uso y Conservación de Suelos No.7779 de 30 de abril de 1998).



 ARTÍCULO 26.- La adquisición de terrenos y su adjudicación por parte del Instituto de Desarrollo
Agrario de acuerdo con sus competencias legales, deberá tomar en cuenta las directrices definidas en
el Plan nacional y los planes por áreas de manejo y conservación de suelos. (Ley de Uso, manejo y
conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998).



 ARTÍCULO 27.- Será obligatorio para el Instituto de Desarrollo Agrario disponer de estudios de
capacidad de uso de la tierra, antes de adquirir terrenos para fines de titulación.



 Toda adjudicación de terrenos deberá tener como limitación que el uso del terreno adjudicado no
pueda ir en contra de su capacidad de uso. El incumplimiento de esta disposición acarreará la
revocatoria de la adjudicación, aparte de otras penas con que se pueda castigar por los delitos que
le sean imputables. (Ley de Uso, manejo y conservación de suelos)



 Artículo 60.—Es obligatorio para el IDA contar con estudios de suelos, al menos a nivel de
semidetalle en coordinación con el MAG, de previo a toda compra de fincas, parcelación,
adjudicación, titulación, arrendamiento, (…). (Reglamento a la Ley de Uso, manejo y conservación de
Suelos, Decreto No. 29375-MAG-MINAE-S-H-MOPT de 8 de agosto del 2000).



 Artículo 61.—Por ningún concepto el IDA podrá adquirir, adjudicar o titular tierras que no
clasifiquen para fines agrarios según el estudio de suelos. (Ibídem)



 Artículo 62.—Si del estudio de suelos y la clasificación de las tierras, no sea procedente la
titulación para fines agrarios o urbanos, el IDA las destinará en su caso a reserva nacional
traspasándolas en su caso al MINAE. (Reglamento a la Ley de Uso, manejo y conservación de Suelos).




 




IV.- ANÁLISIS LEGAL DE LA ADJUDICACIÓN DE TERRENO UBICADO DENTRO DE LA RESERVA FORESTAL GOLFO DULCE



 La expropiación de las fincas inscritas en el Registro Público de la propiedad, Partido de
Puntarenas, con los números 22048, 8947 y 22046, hizo ingresar en el Patrimonio Forestal del Estado,
de acuerdo con el artículo 18 de la Ley Forestal No. 4465, vigente en ese momento, las áreas
comprendidas dentro de los límites de la Reserva Forestal Golfo Dulce:



 "Artículo 18.- El Patrimonio Forestal del Estado está constituido por las Reservas Nacionales,
Reservas Forestales, Parques Nacionales, Viveros Forestales del Estado, las Zonas Protectoras y
Reservas Biológicas."



 En este contexto, el numeral 20 del mismo cuerpo legal36 habría permitido traspasar al ITCO, de
aquellas tierras, las de aptitud agrícola declaradas por el Ministerio de Agricultura y Ganadería,
con audiencia obligada a la Dirección General Forestal o bien aquellas de aptitud forestal así
calificada por ese órgano, para el establecimiento de colonias de explotación forestal.36



 Sin embargo, y de acuerdo con lo indicado en los considerandos del Decreto 8494 de 28 de abril de
1978, que crea la Reserva Forestal Golfo Dulce y los Decretos números 9388-A del 30 de noviembre de
1978 y 10142-A del 12 de junio del año siguiente que lo reforman,37 los terrenos de aptitud
agropecuaria fueron excluidos de la delimitación del área protegida; por lo que, únicamente quedaría
el supuesto de terrenos para el establecimiento de colonias de explotación forestal, que también
sería aquí cuestionable, toda vez que se echa de menos la audiencia obligada a la Dirección General
Forestal a que alude el artículo 20 de la Ley No. 4465 vigente a ese momento.



 Ahora bien, aún si se tomara como cumplido este requisito legal, que no lo aparenta estar, lo
cierto es que para el momento en que se produce la adjudicación al señor Manuel Alpízar Vega (25 de
noviembre de 1998, fecha en que se toma el acuerdo No. 11 de la sesión No. 088-98), ya el citado
artículo 20 de la Ley No. 4465 no se encontraba vigente, y de acuerdo con la nueva legislación, los
terrenos de aptitud forestal (artículo 34 de la Ley No. 7174) o con cobertura boscosa (artículo 15
de la Ley No. 7575), automáticamente quedan incorporados al patrimonio natural del Estado, y por lo
tanto, no podía ser traspasado a particulares por su naturaleza demanial (recuérdese que el inmueble
adjudicado se encuentra dentro de la Reserva Forestal Golfo Dulce, y según el plano No. P-488147-98,
es de naturaleza de bosque y tacotal).



 Por tal circunstancia, y encontrándose ya promulgada la Ley No. 7174, con sus artículos 33 y 34, es
que resultan totalmente contrarias al régimen legal prevaleciente las recomendaciones del Lic. Jorge
Manuel Solano Chinchilla, Jefe del Departamento Legal del IDA, en su Oficio No. DL-060-92 del 29 de
enero de 1992,38 en el sentido de que la Dirección General Forestal, conforme al procedimiento que
cupiere en Derecho, emita resolución suspendiendo la aplicación de los artículos 32 y 34 de la ley
Forestal en los terrenos propiedad del IDA abarcados por la Reserva Forestal Golfo Dulce, con
fundamento en el hecho de que los mismos no han sido indemnizados al Instituto Propietario, y por
ende su aplicación resultaría inconstitucional. Consecuencia de lo anterior, la Dirección General
Forestal otorgará el permiso o visado correspondiente a los planos que le presente el IDA levantados
sobre dicha área, en los términos del artículo 47 del Reglamento a la Ley del Catastro Nacional.
(…)"



 Amén de que presume la existencia de un procedimiento jurídico para que la Administración ¾
Dirección General Forestal¾ suspenda la aplicación de una Ley por considerarla inconstitucional, en
contraposición a los principios de legalidad y de jerarquía normativa39 (artículo 11 de la
Constitución Política, numerales 6 y 10 de la Ley General de la Administración Pública)40 y en
desconocimiento de las atribuciones exclusivas de la jurisdicción constitucional (artículo 10 de la
Constitución Política, Títulos I y IV de la Ley de Jurisdicción Constitucional, No. 7135 de 11 de
octubre de 1989). Así como también confunde el visado de los planos del artículo 47 del Reglamento a
la Ley del Catastro Nacional,41 con la calificación o clasificación de los terrenos de acuerdo a su
aptitud forestal, ordenada por el artículo 34 de la reforma hecha por Ley No. 7174.



 El artículo 34 de cita establecía la prohibición para cualquier organismo de la Administración
Pública, y por ende, el IDA, de disponer de los terrenos rurales de su propiedad o bajo su
administración, sin la clasificación previa de la Dirección General Forestal, ¾ "requisito
preparatorio de inexorable observancia en la voluntad administrativa" en los términos expuestos en
el Dictamen C-186-90¾ quedando incorporados automáticamente al patrimonio forestal del Estado si
fueran considerados de aptitud forestal.



 Sin embargo, en este caso, la incorporación al dominio público resulta automática, toda vez que
forma parte de un área declarada como área silvestre protegida, en los términos expuestos por la
Sala Constitucional (Voto No. 1763 de las 16 horas 45 minutos del 13 de abril de 1994) y la
Procuraduría General de la República (Dictamen C-049-98 del 20 de marzo de 1998).



 Por lo anterior no se comparte el criterio expresado por la Contraloría General de la República en
su oficio DAJ-0424 de 7 de marzo de 1997, pues precisamente el actual artículo 15 de la Ley Forestal
No. 7575 constituye la autorización legal y el imperativo para el traspaso de los terrenos
incorporados al patrimonio natural del Estado, por parte del IDA al Ministerio del Ambiente y
Energía, a quien le corresponde por ley (artículo 13 ibíd) la administración de esos terrenos (ya
con anterioridad el artículo 34 de la Ley No. 7174 contenía la misma autorización legal que a la vez
sirvió de fundamento a la Sala Constitucional para emitir su Voto No. 1763-94).



 Tampoco nos parecen de recibo las manifestaciones de 14 de noviembre del 2000 hechas por el
entonces Presidente Ejecutivo del IDA, en respuesta a la intimación formulada por el Consejo de
Gobierno a la Junta Directiva de esa entidad, que ya aquí se han citado.



 En primer lugar, la cabida del inmueble adjudicado42 es totalmente irrelevante para los efectos que
interesan, pues que éste sea de mayor o menor tamaño no afecta en nada la discordancia entre la
adjudicación y traspaso del terreno respecto del ordenamiento vigente, la resolución de la Sala
Constitucional y los pronunciamientos emitidos con carácter vinculante por esta Procuraduría.



 En segundo lugar, el decreto expropiatorio de los terrenos, citado como fundamento legal, data de
una fecha (mayo de 1979) en la que, como se ha expuesto,43 estaban vigentes disposiciones distintas
a las de la fecha de la adjudicación; además de que, como se ha apuntado, la afectación de terrenos
de aptitud forestal a los fines de la Ley de Tierras y Colonización se modificó con la entrada en
vigencia de la Ley Forestal No. 4465, conservándose para el ITCO o IDA únicamente la posibilidad
prevista en sus numerales 20 y 28, eliminada posteriormente.



 El dictamen de la Procuraduría General de la República número C-143-83 del 11 de mayo de 1983 ¾
citado también como fundamento de la adjudicación¾ no toma en cuenta, porque no forma parte del
planteamiento que se le presentó,44 la problemática del patrimonio forestal del Estado, existiendo
en cambio normativa y pronunciamientos de la Sala Constitucional y de esta Procuraduría, específicos
para este caso, a los cuales ya se ha hecho referencia (Voto de la Sala Constitucional No. 1763 de
las 16 horas 45 minutos del 13 de abril de 1994 y dictámenes C-186-90 y C-049-98).



 Finalmente, no debe confundirse la clasificación o calificación de los terrenos, ordenada en el
artículo 15 de la Ley Forestal vigente, con el visado consignado sobre un levantamiento topográfico
en los términos del artículo 47 del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional o el 7° de la Ley de
Informaciones Posesorias:



 "ARTICULO 47.- El Catastro Nacional no inscribirá planos de propiedades particulares que se
encuentren localizadas en cualquier tipo de reserva o parques nacionales, excepto cuando exista
autorización de la entidad correspondiente. En estos casos se anotará claramente que la finca se
encuentra localizada en una reserva o parque nacional e indicará además las limitaciones a las que
quedará sujeta por ley- Esta autorización deberá constar en el plano." (Decreto Ejecutivo No.
13607-J del 24 de abril de 1982).



 "ARTÍCULO 7º.- Cuando el inmueble al que se refiera la información esté comprendido dentro de un
área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, el titulante deberá demostrar
ser el titular de los derechos legales sobre la posesión decenal, ejercida por lo menos con diez
años de antelación a la fecha de vigencia de la ley o decreto en que se creó esa área silvestre.



 Las fincas ubicadas fuera de esas áreas y que tengan bosques, sólo podrán ser tituladas si el
promovente demuestra ser el titular de los derechos legales de posesión decenal, ejercida por lo
menos durante diez años y haber protegido ese recurso natural, en el entendido de que el inmueble
tendrá que estar debidamente deslindado y con cercas o carriles limpios.



 Sin excepción alguna, los planos catastrados que se aporten en diligencias de información
posesoria, deberán ser certificados por el Ministerio del Ambiente y Energía, por medio del ente
encargado, el cual dará fe de si el inmueble que se pretende titular se encuentra dentro o fuera de
esas áreas silvestres protegidas." (Así reformado por el artículo 72, inciso c), de la Ley Forestal
No.7575 del 13 de febrero de 1996, el destacado es nuestro).



 En estos dos últimos supuestos legales, la voluntad administrativa que se manifiesta es respecto de
la inclusión o no del inmueble dentro de un área silvestre protegida; pero no valora en ningún
momento la aptitud forestal o cobertura boscosa del inmueble, aspecto que sí determina el artículo
15 de la Ley Forestal. Así, por ejemplo, podemos tener un caso en que un inmueble perteneciente a
una institución autónoma se encuentre fuera de un área silvestre protegida, pero cuya cobertura
boscosa amerite su incorporación al patrimonio natural del Estado.



 De todas maneras, el visado del Ministerio del Ambiente y Energía que consta en el plano, No.
029498 del 27 de abril de 1998, expresamente consigna que el inmueble se ubica dentro de la Reserva
Forestal Golfo Dulce, por lo que, lejos de autorizar su disposición en favor de particulares (que de
todas formas no podría hacer por lo aquí dicho), debió llamar la atención de los funcionarios del
IDA en cuanto a su probable inclusión dentro del patrimonio forestal del Estado.



 Por otra parte, tampoco debe confundirse la clasificación o calificación por parte del Ministerio
del Ambiente y Energía ordenada por el artículo 15 de la Ley Forestal, con la obligación del IDA de
disponer, de previo a la adjudicación de parcelas, de estudios de capacidad de uso del suelo,
efectuados en coordinación con el Ministerio de Agricultura y Ganadería, introducida por la Ley de
Uso, manejo y conservación de suelos y su Reglamento.



 Si bien ambos constituyen requisitos preparatorios de la voluntad administrativa, el del artículo
15 de la Ley Forestal lo es para disponer (permutar, ceder, enajenar, dar en arrendamiento) de
terrenos rurales por parte de los organismos de la Administración Pública; mientras que el estudio
de capacidad de uso del suelo, dispuesto en los artículos 69 de la Ley de Tierras y Colonización y
27 de la Ley de uso, manejo y conservación de suelos, lo es para la adquisición de tierras con fines
de titulación. Como puede verse, se trata de supuestos legales distintos y no susceptibles de
remplazarse uno por el otro; y por tanto, no sería dable jurídicamente tener por sustituida la
clasificación del MINAE del artículo 15 de la Ley Forestal con el estudio de suelos previamente
elaborado por el Instituto de Desarrollo Agrario.



 Volviendo a la historia de la adjudicación de la parcela No. 6-30, del expediente parece
desprenderse que a lo interno del Instituto de Desarrollo Agrario se comprendieron algunas de las
razones que aquí se han expuesto sobre la ilicitud del otorgamiento, lo que generó la apertura del
procedimiento administrativo tendente a obtener la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y
manifiesta, conforme al artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, del acuerdo de
Junta Directiva que lo generó (número XI de la sesión 088-98 del 25 de noviembre de 1998).



 No obstante, y como ya se reseñara, el expediente levantado fue devuelto por la Procuraduría
General de la República en su pronunciamiento No. C-102-2002 del 18 de abril de este año, sin la
emisión de un dictamen favorable sobre la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta,
ya que se detectaron varios vicios en el expediente de procedimiento administrativo que así lo
impedían.



 Preocupa a esta Procuraduría que después del dictamen de reciente cita no se haya vuelto a
gestionar este procedimiento, particularmente por el plazo de caducidad de cuatro años que se
encuentra cercano a cumplirse y que impediría la declaratoria en sede administrativa de la nulidad
pretendida.




V. ANÁLISIS DE LA ADQUISICIÓN Y ADJUDICACIÓN DE TERRENO CON COBERTURA BOSCOSA



 Para la fecha de la compra de las fincas del Partido de Alajuela números 157322 (Finca A) y 231751
(Finca B), el IDA tenía el deber de estudiar el status legal y posibilidades de explotación
económica de los terrenos, así como de someterlos a un avalúo dentro del cual se tomara en cuenta la
clase de suelo de acuerdo con su aptitud agrícola.



 En efecto, la misma Ley de Tierras y Colonización y la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos,
obligaban a ese Instituto a disponer de estudios de la capacidad de uso de esas tierras antes de
adquirirlas para efectos de titulación. Sin embargo, los elaborados en este caso, no solo son
imprecisos, sino que también contrastan entre ellos.



 Así, por ejemplo, mientras por un lado tenemos el Oficio DFA-137/99 de 8 de abril de 1999, suscrito
por el Ing. Alfonso Quesada del Departamento de Formación de Asentamientos, que, fundamentado en el
avalúo del perito Ulises Camacho, señala que la finca A tiene un área no parcelable del 38%,
correspondiente a 15 hectáreas entre montaña de segundo crecimiento y área de protección de
quebradas, lo que la estaría descartando; tan solo tres meses después, en agosto de 1999, los mapas
preliminares de suelos y clasificación de las tierras elaborados por la Sección de estudios
agroeconómicos y avalúos del Departamento de Formación de Asentamientos del IDA describen para la
finca A una extensión de 7.42 hectáreas de cobertura boscosa; y el mismo Ing. Ulises Camacho Ugalde,
en noviembre de 1999, "actualiza" el avalúo de la misma finca para constatar que la superficie
correspondiente a áreas de protección de quebradas y cobertura boscosa es ahora de 9 hectáreas, es
decir, aproximadamente un 24,5%.



 Pese a que los estudios preliminares arrojan resultados distintos en cuanto a la extensión de las
áreas con cobertura boscosa, como consecuencia de haber sido elaborados algunos con base en
fotografías aéreas, y otras estimaciones aparentemente sin adecuada verificación en el campo, amén
de que los terrenos presentan diferencias de cabida con respecto a los planos catastrados aportados,
se acuerda la compra de fincas el 27 de mayo del 2000, y en ese mismo acto se ordena la medición del
inmueble, en el plazo de dos meses contados a partir de la firma de la escritura de traspaso.



 Parece olvidarse aquí lo preceptuado en el artículo 16 de la Ley General de la Administración
Pública:



 "En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o
a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia(…)".



 Desde esta perspectiva, esta decisión parece rozar con la lógica, razonabilidad, conveniencia
(oportunidad) y técnica y de ahí se derivan consecuencias como que, más de un mes después de haberse
girado los cheques por concepto de pago de las fincas al señor Rafael Artavia Villalobos, mediante
los oficios STOP-264-2000 del 29 de mayo y DFDA-298 del 3 de julio de 2000, se pone de manifiesto,
luego de efectuados los reconocimientos en el campo, la importancia de la extensión de la cobertura
boscosa y de protección, que con respecto a la finca A representan su 46.26%.45



 Este porcentaje de cobertura boscosa en un inmueble supuestamente comprado para efectos de
parcelación, no solo contravendría criterios de razonabilidad, protección ambiental y economía
presupuestaria, sino también lineamientos normativos propios del Instituto de Desarrollo Agrario,
como lo es el Acuerdo XI de la sesión No. 83-91 del 11 de noviembre de 1991, en el que se aprueba el
documento sobre "Lineamientos de las Políticas del Instituto de Desarrollo Agrario", donde se lee,
dentro del Capítulo para la compra y adjudicación de tierras, que "las fincas a adquirir no deben
tener más de un 20% de cobertura boscosa o de terrenos con aptitud forestal".46



 Por eso es que se torna aún más reprochable que, teniendo conocimiento del exceso de cobertura
boscosa según los últimos informes, se haya acordado la adjudicación de parcelas del asentamiento
Rafael Artavia en marzo del 2001 y enero del 2002, sin contar ahora con la necesaria calificación
del MINAE contemplada en el artículo 15 de la Ley Forestal. Recuérdese que este artículo es muy
claro al indicar que están sujetos a esta clasificación aquellos "terrenos rurales" que los
organismos de la Administración Pública pretendan permutar, ceder, enajenar,47 entregar o dar en
arrendamiento, sin hacer ningún tipo de excepción.



 Ante la gravedad de estos hechos, la Junta Directiva del IDA acuerda solamente iniciar un
procedimiento administrativo disciplinario en contra de los funcionarios que participaron en la
recomendación para la adquisición de las fincas, autorizar a la Presidencia Ejecutiva para que
presente la denuncia penal correspondiente y la acción civil para recuperar el dinero pagado de más.



 De estas medidas adoptadas, el procedimiento disciplinario no fue más allá de la constitución del
órgano director; y de la denuncia penal y acción civil a presentar se desconoce su suerte, toda vez
que no recibimos respuesta del Departamento de Formación de Asentamientos y de la Presidencia
Ejecutiva de ese Instituto, órganos a los que, según memorial No. JD-263-02 del 24 de julio del
2000, la Secretaría General de la Junta Directiva remitió nuestro Oficio No. No. AAA-293-2002 del 19
de julio del 2002, en el que requerimos esa información.




CONCLUSIONES



 1) De acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente para la fecha del acuerdo No. 11 de la sesión
No. 088-98, en el que se dispone la adjudicación de la parcela 6-30 al señor Manuel Alpízar Vega, el
inmueble descrito por el plano catastrado número P-488147-98, formaba parte del patrimonio natural
del Estado, habiendo ingresado a éste automáticamente al pertenecer a una institución autónoma y
estar comprendido dentro de los límites de la Reserva Forestal Golfo Dulce (Sala Constitucional,
Voto No. 1763 de las 16 horas, 45 minutos del 13 de abril de 1994 y Procuraduría General de la
República, Dictamen C-049-98 del 20 de marzo de 1998), sin olvidar su cobertura boscosa (artículo 13
de la Ley Forestal).



 En consecuencia, desde su incorporación al patrimonio natural del Estado, se convierte en un bien
de dominio público, y en esa medida, deviene en inalienable e imprescriptible, por lo que el
Instituto de Desarrollo Agrario estaba impedido legalmente para enajenarlo (numeral 14 de la Ley
Forestal), y en esa medida, procede la anulación del citado acuerdo.



 Aunque esta Procuraduría, en el dictamen C-102-2002 rendido dentro del procedimiento administrativo
de nulidad del acuerdo de adjudicación, hace ver la imposibilidad de emitir un pronunciamiento
favorable en los términos del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, por las
razones formales allí expuestas, concluye que ello no impide un posterior examen, por lo que se
insta nuevamente a dicho Instituto a enderezar los errores cometidos dentro del procedimiento
administrativo, máxime teniendo en cuenta la pronta caducidad del plazo de cuatro años. Lo anterior
sin prejuzgar sobre si el acto de adjudicación reviste el carácter de nulidad absoluta, evidente y
manifiesta, ante la eventualidad de que nuevamente se nos requiera sobre ese punto en el futuro.




 



 2) Con relación a la compra de las fincas al señor Rafael Artavia Villalobos, números 157322 (finca
A) y 231751 (finca B), se denota de la lectura del expediente administrativo una gran incongruencia
entre los informes sobre uso de suelo preliminares a la compra y los posteriores.



 Estas diferencias sustanciales entre los diversos informes revelan, o una metodología inadecuada
para la determinación de los estudios de suelo que dejan resultados disímiles cada vez que se
realizan, o bien la comisión de actos negligentes o dolosos en la tramitación del expediente que
merecen ser investigados.



 Ahora bien, y vista la materialización del traspaso, pareciera que lo más práctico, por la
existencia de las adjudicaciones ya acordadas, es proceder cuanto antes a que el Ministerio del
Ambiente y Energía haga una clasificación de las fincas compradas, incluyendo las que fueron objeto
de adjudicación, para que así se tenga un panorama claro de qué sectores de los inmuebles tienen
cobertura boscosa, y proceder a su incorporación al patrimonio natural del Estado como bienes
demaniales.



 En caso de que algunas de las parcelas adjudicadas contuvieran áreas de bosque, verificada la
clasificación del Ministerio, deberá procederse a la anulación de los acuerdos de adjudicación, y
una vez liberados los terrenos, traspasarlos al Ministerio del Ambiente y Energía para su
administración.




 



 3) En los procedimientos de compra de tierras para titulación, el Instituto de Desarrollo Agrario
debe tener muy claro que debe realizar en todos los casos estudios de la capacidad de uso del suelo,
y que solo debe adquirir aquellos que efectivamente reúnan las condiciones para ser explotados con
fines agrarios.



 La metodología para elaborar los estudios de uso del suelo que realiza el Instituto de Desarrollo
Agrario, visto lo ocurrido en el expediente aquí analizado, debe ser revisada, de manera que sean
objetivos y acordes a la realidad de las fincas valoradas. Para ello, debe solicitarse la
colaboración al Ministerio de Agricultura y Ganadería en cuanto a los parámetros requeridos y
técnicas a implementar para el correcto desempeño de la función.



 Sin perjuicio de lo anterior, considera esta Procuraduría que todo estudio de capacidad de uso del
suelo debe, como mínimo, acompañarse de una o varias inspecciones al terreno valorado, y no recurrir
solo a otros métodos indirectos, como el análisis de fotografías aéreas.



 Respecto a las adjudicaciones de parcelas en los términos de los artículos 49 y siguientes de la
Ley de Tierras y Colonización, por tratarse de predios rurales, debe procederse, en todos los casos,
a solicitar al Ministerio del Ambiente y Energía la clasificación de los terrenos a que se refiere
el artículo 15 de la Ley Forestal, y en caso de que inmuebles valorados resulten con cobertura
boscosa, deberán traspasarse a dicho Ministerio para que lo administre como patrimonio natural del
Estado.



 De no actuarse así, aparte del incumplimiento legal y las responsabilidades sobrevinientes, se
estaría provocando un serio perjuicio al patrimonio natural del Estado, como lo podemos fácilmente
constatar en el caso concreto de la adjudicación hecha al señor Manuel Alpízar Vega, que generó un
aprovechamiento del bosque por parte del adjudicatario al amparo de las resoluciones No. 055-99 de
las 10 horas con 29 minutos del 18 de febrero de 1999 y B ACOSA-OSP-025-2000 de las 8 horas 5
minutos del 2 de mayo del 2000, otorgadas por la Oficina Sub-regional Peninsular del Área de
Conservación Osa del Ministerio del Ambiente y Energía (305 árboles, de los cuales 261 corresponden
a la corta inicial y el resto a corta de árboles secos en pie y extracción de árboles caídos).



 Considera esta Procuraduría que no es dable tampoco dar por satisfecho el requisito del artículo 15
de la Ley Forestal, con el simple estudio de uso de suelo que realice internamente el Instituto de
Desarrollo Agrario, ya que la tarea de clasificación está conferida exclusivamente por ley al
Ministerio del Ambiente y Energía.



 En complemento de lo anterior, consideramos que, no obstante que los terrenos que clasifique el
Ministerio del Ambiente y Energía no cataloguen como áreas de bosque, el Instituto de Desarrollo
Agrario debe ser muy cuidadoso al momento de otorgar adjudicaciones en zonas contiguas o cercanas a
bosques, existentes dentro o fuera de áreas protegidas, ya que la sola presencia de asentamientos
campesinos que no cuenten con una debida capacitación podría redundar en perjuicio de aquellos y de
otros bienes ambientales conexos (agua, biodiversidad, paisaje, etc.) por prácticas indebidas o mal
ejecutadas, tales como uso inapropiado de agroquímicos, caza de especies, tala ilegal, quemas, etc.
En esos casos, conviene solicitar la colaboración de técnicos del Ministerio de Agricultura y
Ganadería y del Ministerio del Ambiente y Energía para valorar la viabilidad concreta de proyectos
agropecuarios en la zona, o bien, la posibilidad de realizar programas con énfasis en manejo
agroforestal o incluso de plantaciones forestales.




 



 4) A lo largo de la investigación que ha desarrollado esta Procuraduría para el análisis legal de
los dos casos expuestos, hemos constatado la existencia de una serie de irregularidades dentro del
Instituto de Desarrollo Agrario que merecen ser conocidas por los señores miembros de la actual
Junta Directiva, a fin de que sean corregidas.



 En primer término, debe tenerse presente que es un deber legal suministrar a la Procuraduría
General de la República la información que solicite con fundamento en los artículos 25 y 27 de su
Ley Orgánica, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982. La omisión de su cumplimiento hará incurrir a los
responsables en los delitos de falso testimonio o de desobediencia, sin perjuicio de la sanción
disciplinaria que proceda. En nuestro caso, se omitió brindarnos la información requerida mediante
Oficio No. AAA-293-2002 del 19 de julio del 2002, en el sentido de remitirnos copia de la denuncia
penal que se haya presentado ante los tribunales de justicia e indicarnos el número de expediente
judicial relativo a la demanda de acción civil resarcitoria interpuestas en atención al inciso b)
del acuerdo de Junta Directiva No. XIII de la sesión No. 057-00 de 14 de agosto del 2000,
requerimiento que nuevamente instamos para efecto de que conste en los antecedentes de este
pronunciamiento.



 Además, se pudieron detectar serios problemas formales en la tramitación de los diferentes
expedientes administrativos, desde desórdenes en la foliatura, hasta su indebido manejo y archivo.
Al respecto, resulta increíble que para poder informarnos sobre el estado del procedimiento
ordinario de anulación del acuerdo de Junta Directiva número XI de la Sesión 088-98 del 25 de
noviembre de 1998, el Instituto haya tenido que contactar al Ingeniero José Carlos Salas Fonseca,
quien ya no labora para la entidad, porque tenía el expediente en su casa de habitación.



 Por su importancia, vale citar, en lo pertinente, varios artículos de la Ley del Sistema Nacional
de Archivos, No. 7202 de 24 de octubre de 1990:



 "Artículo 2.- La presente ley y su reglamento regularán el funcionamiento de los órganos del
Sistema Nacional de Archivos y de los archivos de los Poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, y
de los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y
privado, (…)."



 "Artículo 8.- Los documentos producidos en las instituciones a las que se refiere el artículo 2 de
la presente ley, como producto de su gestión, cualquiera que sea su soporte: papel, película,
cintas, "diskettes", serán propiedad de esas instituciones durante su gestión y su permanencia en
los respectivos archivos centrales, salvo lo dispuesto en el artículo 53 de esta ley. Ninguna
persona, funcionario o no, podrá apropiarse de ellos. Posteriormente formarán parte del fondo
documental que custodia la Dirección General del Archivo Nacional."



 "Artículo 9.- Si algún funcionario público, o cualquier particular, transgrediere las disposiciones
del artículo anterior, será sancionado de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 208 y 209 del
Código Penal. En cualquier caso, además, se le obligará a devolver los documentos."



 " Artículo 10.- Se garantiza el libre acceso a todos los documentos que produzcan o custodien las
instituciones a las que se refiere el artículo 2 de esta ley. (…)"



 "Artículo 35.- Todas las instituciones a que se refiere el artículo 2 de la presente ley, incluida
la Dirección General del Archivo Nacional, estarán obligadas a solicitar el criterio de la Comisión
Nacional de Selección y Eliminación de Documentos, cada vez que necesiten eliminar algún tipo
documental. También deberán considerar las resoluciones que al respecto emita la Comisión, las que
serán comunicadas por escrito, por medio del director general del Archivo Nacional."



 "Artículo 36.- Será penado con seis meses a tres años de prisión, el funcionario que autorice o
lleve a cabo la eliminación de documentos con transgresión de lo que dispone el artículo anterior,
salvo que el hecho configure un delito sancionado con una pena mayor."



 En este orden de cosas, consideramos que debe esa Junta Directiva girar las instrucciones
correspondientes para que se dé un uso adecuado, un debido archivo y mayor vigilancia sobre los
expedientes administrativos que maneja el Instituto, para lo cual puede solicitarse la colaboración
del Archivo Nacional; y en el caso concreto de los expedientes objeto de análisis aquí, instruir una
investigación que determine concretamente las irregularidades cometidas y se sancione a los
responsables, con la presentación de la respectiva denuncia penal si es del caso.



 También se recomienda a la Junta Directiva ejercer un mejor control sobre la ejecución de los
acuerdos que se tomen, por cuanto resulta palpable de la lectura de los expedientes estudiados que
varios de ellos nunca llegaron a concretarse o se hizo de modo incompleto y deficiente: el
procedimiento de anulación del acuerdo de adjudicación de la parcela No. 6-30 al señor Manuel
Alpízar Vega no se volvió a activar desde el dictamen de la Procuraduría No. C-102-2002 del 18 de
abril del año en curso; en el procedimiento administrativo disciplinario en contra de los
funcionarios que participaron en la recomendación para la adquisición de las fincas del señor Rafael
Artavia Villalobos sólo se nombró al órgano director; y aparentemente la denuncia penal y la acción
civil para recuperar el dinero pagado de más en este mismo caso son acciones que aún no se han
llevado a la práctica (no constan en los expedientes ni se nos brindó información por el Instituto
sobre esta acciones).



 Deben, pues, retomarse estos procedimientos cuanto antes, no solo para que se ejecuten debidamente
y se logre el fin con ellos propuesto, sino también para que sirvan de pauta y referencia
ejemplarizante con miras a que en el futuro no se vuelvan a presentar casos como los aquí
examinados. De particular importancia son los procedimientos sancionadores de los funcionarios y ex
funcionarios involucrados de modo culposo o doloso en el trámite de los expedientes (lo que conlleva
eventualmente la presentación de denuncias penales ante los tribunales de justicia) y las acciones
de cobro e indemnización por los daños y perjuicios ocasionados. En ese sentido, no debe perderse de
vista el artículo 170 de la Ley General de la Administración Pública, en cuanto a que el ordenar la
ejecución de un acto absolutamente nulo producirá responsabilidad civil de la Administración, y
civil, administrativa y eventualmente penal del servidor, si la ejecución llegare a tener lugar.




De ustedes, atentamente,




 




Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes          Licda. Susana Fallas Cubero




PROCURADOR AGRARIO ABOGADA DE PROCURADURIA




 




VBC/SFC/vbc




ci:




Lic. Carlos Manuel Rodríguez Echandi




Ministro del Ambiente y Energía




Lic. Carlos García Anchía




Director de Asuntos Jurídicos




Instituto de Desarrollo Agrario




Licda. Marielos León Araya




Presidencia Ejecutiva




Instituto de Desarrollo Agrario




Lic. Juan Manuel Cordero González




Director del Área de Calidad de Vida




Defensoría de los Habitantes de la República




Lic. Walter Ramírez Ramírez




Gerente de División de Fiscalización Operativa y Evaluativa




Contraloría General de la República




(oficio de referencia N° 11562)




Se inscribió el 19 de agosto de 1976




2 Nace el 4 de mayo de 1948.




3 Nace por escritura otorgada el 4 de junio de 1976.



 4 "ARTÍCULO 32.- Constituyen el patrimonio del Instituto, los siguientes bienes y recursos: (…) b)
Las tierras del dominio privado del Estado o de sus instituciones que sean traspasadas al Instituto
de Desarrollo Agrario, conforme a la ley. c) Las tierras que el Instituto adquiera por cualquier
medio legal, para destinarlas a sus programas de desarrollo agrario."



 5 "ARTÍCULO 12.- Quedan afectados a los fines de la presente ley: (…) c) Los fundos rústicos
pertenecientes a las Municipalidades e Instituciones Autónomas (…)"



 6 Ley Forestal No. 4465 de 25 de noviembre de 1969 y sus reformas: "Artículo 32.- El patrimonio
forestal del Estado está constituido por todos los bosques y terrenos forestales de las reservas
nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las
pertenecientes a las municipalidades, a las instituciones autónomas y a los demás organismos de la
Administración Pública.



 Este patrimonio será administrado por la Dirección General Forestal, la que inscribirá los terrenos
en el Registro Público de la Propiedad, cuando sea procedente, por medio de la Procuraduría General
de la República, como fincas individualizadas de propiedad del Estado."



 "Artículo 34.- Ningún organismo de la Administración Pública podrá expropiar, permutar, ceder o
enajenar, a cualquier título, entregar o dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o
bajo su administración, sin que previamente hayan sido clasificados por la Dirección General
Forestal. Si ésta los considerare de aptitud forestal, quedarán automáticamente incorporados al
patrimonio forestal del Estado."



 7 "El Catastro Nacional no inscribirá planos de propiedades particulares que se encuentren
localizadas en cualquier tipo de reserva o parques nacionales, excepto cuando exista autorización de
la entidad correspondiente. En estos casos se anotará claramente que la finca se encuentra
localizada en una reserva o parque nacional e indicará además las limitaciones a las que quedará
sujeta por ley. Esta autorización deberá constar en el plano."



 8 Los folios de este expediente tienen dos numeraciones diferentes, aquí se hace referencia a la
numeración original, que consta en las copias certificadas para esta Procuraduría por la Secretaría
General del IDA, para efectos del presente informe.




9 Que más adelante se citarán en detalle.



 10 En la copia del expediente remitido no consta expresamente este dato, pero parece colegirse del
resto de su contenido.




11 En los archivos de la Oficina Subregional de Piedras Blancas.



 12 Esta aseveración contrastaría con lo que indica el propio plano catastrado, la escritura No. 35
y otros documentos tales como la lista de parceleros para la entrega No. 24 del Proyecto Osa
Forestal (folio 101 del expediente) y la Hoja de control de parcelas adjudicadas (folio 113); en
todos ellos la cabida es de 126 ha y no de 12 ha; por lo que lo indicado en el acuerdo de referencia
más parece ser un error mecanográfico que una declaración de voluntad de traspasar solo 12
hectáreas.



 13 El numeral 15 de la Ley No. 7575 dice: "Los organismos de la Administración Pública no podrán
permutar, ceder, enajenar de ninguna manera, entregar ni dar en arrendamiento terrenos rurales de su
propiedad o bajo su administración, sin que antes hayan sido clasificados por el Ministerio del
Ambiente y Energía. Si están cubiertos de bosque, automáticamente quedarán incorporados al
patrimonio natural del Estado y se constituirá una limitación que deberá inscribirse en el Registro
Público."



 14 Esta Procuraduría, al amparo de los artículos 25 y 27 de nuestra Ley Orgánica, No. 6815 de 27 de
setiembre de 1982, requirió por oficio No. AAA-293-2002 del 19 de julio del 2002 al Instituto de
Desarrollo Agrario, respecto de información referente a las gestiones y documentos generados a
partir de este inciso, sin que hasta la fecha se haya recibido contestación alguna (salvo el
memorial de la Secretaría General de la Junta Directiva No. JD-262-02 del 24 de julio siguiente en
que remite el asunto a la Dirección de Asuntos Jurídicos de ese ente).



 15 Errónea lectura del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, que claramente
otorga la competencia para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto
administrativo, no es a la Procuraduría General de la República, sino al jerarca del ente
respectivo, en este caso, a la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, previo dictamen
favorable de aquella.



 16 El cuál tuvo que ser solicitado al Ingeniero Salas Fonseca, quien actualmente no desempeña
ningún cargo en el IDA, y lo tenía en su casa de habitación, según se nos informó en la Institución.



 17 Únicamente se comete el error de indicar que 7.42 ha. constituyen el 18.77% de 40.84 ha. cuando
significan el 18.17%.



 18 Respecto de este estudio se afirma en el Oficio DFDA-368 de 3 de agosto del 2000, suscrito por
José Agustín Villalobos Salazar, Director de Formación y Desarrollo de Asentamientos: "es el hecho
generador que sirvió de fundamento: Al Perito Valuador, a la Comisión Técnica de Compra de Fincas, a
la negociación del inmueble por el Señor Presidente Ejecutivo y finalmente, a la toma de decisiones
a este respecto, por parte de la misma Junta Directiva." (folio 167).




19 Con estas medidas, el área de bosque y protección corresponde a 46.26% de la finca.



 20 Sin embargo, revisado el expediente de procedimiento administrativo disciplinario, no se
encuentra en él otra diligencia posterior a la constitución del Órgano Director del procedimiento
administrativo.



 21 Declarada inconstitucional por la Sala Constitucional en resolución No. 546-90 de las 14 horas
30 minutos del 22 de mayo de 1990.



 22 Ver Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo V, Buenos Aires, Abeledo-
Perrot, 4ª Edición, 1998,p. 269.



 23 Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Vigésima segunda edición. Tomo II.
Madrid, Editorial Espasa Calpe S.A., 2001. P. 1258.




23 Ibíd, p. 892.



 24 Enajenación se define como la "Transmisión de la propiedad de un bien, o de la titularidad de un
derecho o de una obligación a un patrimonio distinto." Enciclopedia Jurídica Básica, Vol.II, Madrid,
Editorial Civitas, 1995, p.2772.




25 Parada, Ramón. Derecho Administrativo. Tomo III, Madrid, Marcial Pons, 5ª Edición, 1993, p.89.




26 Ibídem, p.93.




27 Sentencia de las nueve horas treinta minutos de 6 de junio de 1936.



 28 Sentencia de Casación No. 122 de las dieciséis horas quince minutos del 16 de noviembre de
1965.II Semestre, II Tomo de la Colección de Sentencias. Cfr. la sentencia de esa Colección, año
1958, I Semestre, pp.376 y ss, considerando XIV.



 29 Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera, No. 10166 de 1988, 1048 de 1988 y
9282 de 1987. Tribunal Superior Contencioso Administrativo, resolución No. 1851 de 1976 y Tribunal
Superior Segundo Civil, Sección Primera, No. 910 de 1987. Dictamen C-004-98 del 7 de enero de 1998 y
Opinión Jurídica OJ-064-2002 del 30 de abril del año en curso.



 30 Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo V, Buenos Aires, Abeledo-Perrot,
4ª Edición, 1998, p.279.



 31 Administración Forestal del Estado, que compete al Ministerio del Ambiente y Energía de acuerdo
con el artículo 5 de la Ley Forestal vigente y el numeral 3 de su Reglamento. A partir de la
creación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30
de abril de 1998, esas competencias se ejercen mediante esa estructura administrativa (artículo 22
de ese cuerpo legal).



 32 Posteriormente deberá leerse Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas y Ministerio del
Ambiente y Energía, de acuerdo con las leyes números 7152 de 5 de junio de 1990 y 7554 de 4 de
octubre de 1995.



 33 Según el "Estudio Técnico Forestal Finca Agropecuaria Savegre", elaborado por el Ingeniero
Forestal Gil Ruiz Rodríguez y rendido según oficio NºUFSC-039-99, mediante los estudios técnicos
correspondientes se estableció que un 77% (297.22 has.) del área de la finca Savegre es zona de
reserva. Se afirma, entre otros aspectos fundamentales: "...Por las condiciones de vegetación,
suelos y pendiente se considera esta área como zona de reserva o protección que para fines del IDA
son "Areas No Parcelables...". (Dictamen C-001-2000 del 6 de enero del 2000).



 34 Incluso los inscritos dentro de la categoría de propiedad forestal privada (Título III de la Ley
Forestal vigente).



 35 "Artículo 20.- El Poder Ejecutivo traspasará al Instituto de Tierras y Colonización (ITCO),
aquellas tierras que sean declaradas por el Ministerio de Agricultura y Ganadería como de aptitud
agrícola. En los estudios para los fines especificados de calificación de los terrenos, se les dará
audiencia obligada a la Dirección General Forestal y al Instituto de Tierras y Colonización. Los
terrenos que según la calificación, sean de aptitud forestal, el Estado los conservará como parte de
su patrimonio forestal, pero podrá traspasar al ITCO o a otras entidades, terrenos de aptitud
forestal, cuando se dediquen a establecer en ellos colonias para la explotación forestal."



 36 "Esta normativa permitió el aprovechamiento de productos forestales en las reservas nacionales y
fincas del Estado, directamente por la Dirección General Forestal, o mediante concesiones o permisos
otorgados por la misma, a través de un proceso de licitación y de conformidad con planes técnicos de
manejo forestal (artículos 41, 46 y 58), así como labores de pastoreo, previa autorización de la
misma Dirección (artículo 81)." (Dictamen de esta Procuraduría, No. C-103-98 del 8 de junio de 1998,
véase también el desarrollo hecho en este pronunciamiento de la evolución del concepto del
patrimonio natural del Estado).



 37 "Que los cerros que existen alrededor del Golfo Dulce y en la Península de Osa son en su mayoría
de topografía quebrada hasta fuertemente pendiente, de suelos arcillosos con poca fertilidad, y de
alta pluviosidad hasta seis metros de lluvia anual; y consecuentemente estos terrenos no son aptos
ni para la agricultura ni para la ganadería. El uso más adecuado para ellos sería la explotación
racional de los recursos forestales, protegiendo a la vez las cuencas hidrográficas que proveen el
agua a las áreas agrícolas de la zona." (considerando 2° del Decreto No. 8494-A de 28 de abril de
1978). Las modificaciones a este Decreto obedecen a la incorporación, dentro de la delimitación
inicial, de terrenos de aptitud agropecuaria, según se verificó con inspecciones y estudios
efectuados posteriormente por la Dirección General Forestal y el Instituto Tecnológico de Costa
Rica: "dentro de dicha Reserva quedaron comprendidos algunos terrenos de aptitud agropecuaria,
reducidos a dominio particular, que no tienen razón de estar sometidos al régimen forestal,
debiendo, consecuentemente, ser excluidos de ella." (considerando 2° de los Decretos números 9388-A
del 30 de noviembre de 1978 y 10142-A del 12 de junio del año siguiente).



 38 Reiteradas posteriormente por el señor Gilberto Rodríguez Soto, otro funcionario del IDA,
refiriéndolas a la Ley Forestal No. 7575.



 39 En esta misma línea, el informe final con recomendaciones rendido por la Defensoría de los
Habitantes en el Expediente No. 10165-23-2000-QJ, relativo a esta misma adjudicación: "El
ordenamiento jurídico es un cuerpo integral en el que las normas deben ser interpretadas en armonía
con las otras, (principio elemental de hermenéutica jurídica) de modo que no es dable a ninguna
autoridad administrativa fundamentar un acto con base en una norma [decreto de expropiación]
obviando la existencia de las demás, máxime si como es el presente caso, se trata de una disposición
de inferior rango frente a normas superiores con rango de ley que señalan obligaciones específicas
que impiden ¾ so pena del establecimiento de responsabilidades en caso de transgredirlas¾ la
realización del fin que se le opone. (…) La promoción de procesos de parcelación con base en ese
sólo decreto ejecutivo obvia y desconoce ilegítimamente normas de rango legal que vinculan al IDA y
en consecuencia todas aquellas adjudicaciones en tierras con vocación forestal sea que estén o no
cubiertas de bosque o inaptas agrícolamente, constituyen actos administrativos que atentan contra
los criterios de razonabilidad, lógica y conveniencia que de acuerdo a la Ley General de la
Administración Pública son parte esencial de su fundamento para ser válidos y eficaces." (la frase
entre corchetes no pertenece al original).



 40 También desconoce estos principios en su oficio DL-1281-93 del 20 de setiembre de 1993: "Lo
anterior significa que si el propio Estado [Poder Ejecutivo] cambió la finalidad forestal original
por una explotación agropecuaria conforme a la Ley de Tierras y Colonización, en los terrenos
adquiridos por el IDA del propio Estado debe aplicarse esta última Ley, sea la Ley # 2825 de 14 de
octubre de 1961 y sus reformas y no la Ley Forestal, pudiendo y debiendo entonces el Instituto
entregar títulos de propiedad, pues se trata de un asentamiento campesino." (lo indicado entre
corchetes no pertenece al original).




41 Como se explicará más adelante.



 42 Que presenta diferencias entre lo consignado en el acuerdo de adjudicación por un lado, y en los
documentos preparatorios de éste, la escritura de traspaso y el plano catastrado, por otro.




43 Sin verter criterio acerca de su legalidad.



 44 En el texto de la consulta, así como en el dictamen rendido como respuesta, puede desprenderse
fácilmente que el tema planteado no concierne al patrimonio forestal del Estado, sino más bien a la
zona marítimo terrestre, de normativa específica.



 45 En mayo del 2000, el señor Jimmy Garita Hernández de la Sección de Topografía informa que el
área de protección y bosque de la finca A es de casi 17 hectáreas, para un porcentaje de 46.26% de
área no parcelable, lo que es verificado posteriormente con una inspección en la que participaron
varios jefes de Departamento del mismo IDA.



 46 Este acuerdo es incluso citado por el propio Presidente Ejecutivo del Instituto de Desarrollo
Agrario de entonces, Ing. José Joaquín Acuña Mesén, en Oficio No. PE-431 de 17 de agosto de 1998,
dirigido a la Dirección General de Auditoría del Departamento de Organismos Descentralizados de la
Contraloría General de la República, al consultársele sobre "el porcentaje de reserva natural que
deben tener como máximo los terrenos que se adquieren para formar asentamientos campesinos", por lo
que difícilmente era ignorada su existencia a lo interno del Instituto.



 47 Ya la Procuraduría General de la República se ha manifestado anteriormente en cuanto a que
"enajenar" implica la transmisión de la titularidad de un bien o derecho, por cualquier título
(dictámenes Nos. C-026-2001 de 7 de febrero del 2001 y OJ-058-97 de 4 de noviembre de 1997).

Legal Opinion: 129 - J of 09/12/2002

September 12, 2002
OJ-129-2002

To the
Board of Directors
Institute of Agrarian Development

Dear Sirs:

With the approval of the Deputy Attorney General, I refer to official letters numbers PFD-CG-174-10-2000 and CV-604-00, signed, respectively, by Mr. Célimo Guido Cruz, Deputy of the previous legislature, and Mrs. Lilliana Arrieta Quesada, former Director of the Quality of Life Area of the Ombudsman's Office; through which we were made aware of alleged irregularities in land transfers in which the Institute of Agrarian Development (hereinafter IDA) has intervened; specifically, an award to Mr. Manuel Alpízar Vega of a property located in the Golfo Dulce Forest Reserve, agreed upon by the Board of Directors of that Institute in Article No. XI of Session No. 88-98 of November 25, 1998; and the purchase of a farm with forest cover (cobertura boscosa) made by the IDA from Mr. Rafael Artavia Villalobos, according to the agreement of the same Board of Directors in Article No. XV of Session No. 025-00 held on March 27, 2000.

For the sake of order, we have deemed it appropriate to divide this study into a first part where we will set forth the main facts that stand out from the two administrative files; to then proceed to recall some legal rules regarding the regime of the State's natural heritage. Subsequently, an analysis of both cases will be made according to the legal parameters set forth; and we will conclude with a series of specific conclusions about each of them and general recommendations for that Board of Directors.

I.- LAND AWARDED TO MANUEL ALPÍZAR VEGA IN FOREST RESERVE

Executive Decree No. 8494-A of April 28, 1978, amended by Decrees numbers 9388 of November 30 of the same year and 10142 of June 12, 1979, established the Golfo Dulce Forest Reserve, considering that the lands included in the demarcation made "are not suitable for agriculture or for livestock. The most appropriate use for them would be the rational exploitation of forest resources, while protecting the watersheds that supply water to the agricultural areas of the zone" (recital 2 of Decree No. 8494-A). Through Decree No. 10088-G-H of May 2, 1979, amended by No. 10244-G of July 5, 1979, the farms registered in the District of Puntarenas are expropriated, with numbers 220481, and 89472, belonging to Agrindustrial Rincón S.A., and number 220463, property of O. Sociedad Anónima, indicating as their nature, according to the Public Registry, partly mountain land and virgin forest; virgin mountain land; and virgin mountain land, timber forests; respectively; and for what is relevant here, part of those lands are included within the Golfo Dulce Forest Reserve. Recital 1 of Decree No. 10088-G-H states:

"That being an obligation of the State in accordance with Article 50 of the Political Constitution, to ensure the well-being of the country's inhabitants, to organize and stimulate production and the most adequate distribution of wealth, which is achieved in part, by solving the problem of so many landless peasants, as well as carrying out a vast agricultural-forestry development plan, the Government of the Republic for that purpose, through the Institute of Lands and Colonization, is carrying out an ambitious plan of peasant settlements throughout the national territory, making it consequently necessary, the acquisition of the farms, buildings, installations, improvements, machinery, spare parts and furniture that will later be described in the operative part and that belong to the commercial firms "Osa Productos Forestales Sociedad Anónima" now "Agrindustrial Rincón Sociedad Anónima" and "O Sociedad Anónima"."

And Article 5 of the same regulatory body states:

"The Office of the Attorney General of the Republic is authorized to appear before the notary public indicated by the Institute of Lands and Colonization, to grant the corresponding transfer deed for the assets being expropriated and so that, in the same act, it transfers them to said Institute which shall allocate them for the purposes of Law number 2825 of October 14, 1961 and its amendments. (...)"

By public deed granted at 4 p.m. on July 12, 1979, Agrindustrial Sociedad Anónima and O. Sociedad Anónima sell the cited farms to the State; and already the owner of these properties, the State transfers them in the same act to the Institute of Lands and Colonization, which, according to the public instrument, "shall allocate them for the purposes of Law number two thousand eight hundred twenty-five of October fourteenth, one thousand nine hundred seventy-one and its amendments.(...)" From the combination of farms numbers 22048, 8947 and 22046, by deed granted at 8 a.m. on September 4, 1980, farm No. 39334-000 of the District of Puntarenas is created. In official letter DL-060-92 of January 29, 1992, addressed to the Executive President of IDA, Lic. Jorge Manuel Solano Chinchilla, then Head of the Legal Department of said entity, considers that the lands in question, registered in the Public Registry in the name of private individuals prior to the creation of the Forest Reserve and acquired and paid for by ITCO with resources from its budget, have the nature of private domain assets of that autonomous institution in accordance with subsections b) and c) of Article 32 4 of the Law creating IDA, No. 6735 of March 29, 1982 and are affected for the purposes of the Lands and Colonization Law, No. 2825 of October 14, 1961, in accordance with its Article 12.5 And based on this criterion he recommends:

"a) That the General Forestry Directorate, in accordance with the procedure appropriate in Law, issue a resolution suspending the application of Articles 32 and 34 of the Forestry Law 6 on the lands owned by IDA encompassed by the Golfo Dulce Forest Reserve, based on the fact that they have not been compensated to the Proprietary Institute, and therefore its application would be unconstitutional. Consequently, the General Forestry Directorate shall grant the corresponding permit or approval (visado) to the plans submitted by IDA regarding said area, in the terms of Article 47 of the Regulation to the National Cadastre Law 7. (...)

 c) (...) IDA for its part undertakes that, on the lands of its property that remain under the restrictions inherent to the Forest Reserve, it shall deliver deeds to its plot holders expressly establishing their obligation to immediately submit to the Forestry Regime, which finds full basis in Article 37, second paragraph, of the Forestry Law itself."
(folio 64 of File 170, corresponding to plot number 6-30, of the Osa Peasant Settlement, in the name of Manuel Alpízar Vega, filed in the Titling Area8).

The same Licentiate, in official letter DL-1281-93 of September 20, 1993, addressed to the Titling Section, reiterates:

"The Expropriation Decrees (...) changed the purpose and objective of the lands involved therein, because instead of allocating them to the original forestry purposes, it decided to affect them for the purposes of the Lands and Colonization Law, with the aim of resolving various land pressures from landless peasants, delivering them to organized groups of them for their plot exploitation through agriculture and livestock. This means that if the State itself changed the original forestry purpose to an agricultural exploitation in accordance with the Lands and Colonization Law, on the lands acquired by IDA from the State itself, this latter Law must apply, that is Law # 2825 of October 14, 1961 and its amendments and not the Forestry Law, the Institute thus being able and obliged to deliver property titles, since it is a peasant settlement." (folios 62 and 63).

As a result of Constitutional Chamber Resolution No. 1763-94 at 4:45 p.m. on April 13, 1994, which nullifies awards of plots made by IDA on lands included within the Tivives Protective Zone, and the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic, No. C-186-90 of November 8 of the same year9, on October 31, 1996, IDA signs an agreement with the Ministry of Environment and Energy for the transfer of lands administered by the former, located within protected wild areas (folios 1-4). By Official Letter DAJ-0424 of March 7, 1997, the General Directorate of Legal Affairs of the Comptroller General of the Republic returns the agreement without the respective approval (refrendo), motivated by the fact that:

"(...) we observe that the basis indicated as grounds for carrying out this business is not the appropriate one, since Vote No. 1763-94, pronouncement No. 186-90 and numeral 34 of Law No. 7174 refer to different legal situations, a legal authorization being necessary to transfer the assets to the Ministry." (folio 9).

On October 14 and 26, 1997, Messrs. Heriberto and Víctor, both Suárez Flores, request authorization from the Institute of Agrarian Development to transfer plots numbers 20 and 14/31 of sector 3 Drake of the Osa Settlement, of approximately 35 and 30 hectares, to Mr. Manuel Alpízar Vega (folios 128 and 129), which supposedly correspond to lands for award within farm No. 39334-00010. On those same dates, in respective private sale-purchase agreements (cartaventas), Messrs. Suárez Flores and Manuel Alpízar contract the sale of unregistered farms with the same areas of 35 and 30 hectares (which leads one to presume that these are the same plots 20 and 14-31), as well as the right of possession exercised over them for more than twenty years (folios 130, 131 and 132). Both plots appear in the name of Messrs. Suárez Flores in the census carried out in 1986, updated in 199211, with areas of 34.7 ha. and 96 ha. respectively (See Official Letter OSPB 816-2000 addressed by the Piedras Blancas Subregional Chief to Lilliana Arrieta, Director of the Quality of Life Area of the Ombudsman's Office of the Republic). As explained in Official Letter OARO 0130-2000 of July 3, 2000, addressed to the Executive President of IDA by officials of the Piedras Blancas Sub-regional Office (folios 140 and 141), the previous plots are transformed into number 6-30, based on cadastral plan (plano catastrado) No. P-488147-98, prepared by Mr. Manuel Alpízar himself with an area of 126 hectares 1101.29 m2. The Board of Directors of IDA, in agreement No. 11 of Session No. 088-98 held on November 25, 1998, authorizes awarding, segregating and transferring forty-nine lots among which is plot 6-30 of 12 ha. 1101.29 m2 in the name of Manuel Alpízar Vega (folios 114 to 119). By public deed number 35, granted at 9 a.m. on November 27, 1998, IDA segregates from its property number 39334-000 lot 6-30, with an area of 126 ha. 1101.29 m2 according to cadastral plan number P-488147-98 and sells (awards) it to Manuel Alpízar Vega (folios 144 to 148). The property is registered with number 108874, with an area of 126 ha. 1101.29 m2 and reference to that cadastral plan number. The topographic survey has the approval of the Ministry of Environment and Energy No. 029498 of April 27, 1998: "Based on the location appearing on this plan, the property it describes is located WITHIN the GOLFO DULCE FOREST RESERVE according to Executive Decree or Law No. DE 10142-A of 06-27-79, the provisions of Forestry Law No. 7575 and related legislation. The registration of this plan is authorized for cadastral purposes." (the emphasis does not belong to the original). After alluding to the Official Letter of the General Directorate of Legal Affairs of the Comptroller General of the Republic, No. DAJ-0424 of March 7, 1997, in folios 79 and 80 accompanying official letter ST-071-2000 of March 20, addressed to the Executive President by Mr. Gilberto Rodríguez Soto, Supervisor of Agrarian Land Use Planning, Coordinator of the Titling and Social Compensation Program, the recommendations made in official letter DL-060-92 of January 29, 1992 transcribed supra are repeated, varying only the references to the current Forestry Law (Articles 13, 14 and 15 of Forestry Law No. 7575 in point a. and numerals 18 and 19 in point c.). In response to the summons (intimación) issued by the Government Council to the Board of Directors of IDA in Article five of Session number 125, held on November 14, 2000; the Executive President of IDA states: Regarding the area authorized by the Board of Directors: that in agreement number XI of Session 088-98 of November 25, 1998, it was agreed to segregate and transfer in favor of Manuel Alpízar an area of 12 ha. 1101.29 m2 and not 126 ha. 1101.29 m2. 12 With respect to the obligation to transfer the lands to MINAE in accordance with the Forestry Law: that "the lands of which the property forms part, were expropriated for the exclusive purpose that IDA, (ITCO at that time) would allocate them for the purposes of the Lands and Colonization Law"; that the Office of the Attorney General of the Republic, by opinion number C-143-83 of May 11, 1983, expresses that those lands form part of the institution's patrimony, which has the power to administer them for the fulfillment of its purposes, such as allocation to agrarian development programs, and that, therefore, there was no legal impediment to segregate and transfer, in favor of private individuals; and that, prior to the segregation, the plans of the properties were approved and authorized by MINAE, in the terms required by Article 15 of the Law.13 In Official Letter DRB-1485-2000 of December 12, 2000, signed by Eng. Bernal Mora Calvo, Director of the Brunca Region of IDA, it is stated:

"According to reports and files of the Auxiliary Office of Osa, the previous occupants at the time made a request for relocation to another land, especially since they were possessors, who were not settled directly by ITCO or IDA in those areas."

 On this same point, in memorandum PE 1736 of the 13th of the same month, addressed by the Executive President of IDA, José Joaquín Acuña Mesén, to the Director of the Quality of Life Area of the Ombudsman's Office, Lilliana Arrieta, it is indicated: "IT IS NOT TRUE that the peasants who negotiated with Mr. MANUEL ALPIZAR VEGA have requested from the Institute of Agrarian Development, 'the change of plots for others with agricultural aptitude'."

 However, in the judgment of the Southern Zone Court, based in Osa, at 10 a.m. on September 11, 2001, issued in the criminal case against Manuel Alpízar Vega for the crimes of usurpation and violation of the Forestry Law, the statement of Efraín Guzmán Cruz is recorded, to the contrary: "(...) I was an administrator of I.D.A. a few years ago and I know the area. (...) The land of the Suárez family was rarely visited and they were relocated to lower areas, because they wanted to work the land and what had been assigned to them before had forestry aptitude (aptitud forestal)." (Recital III, 2nd), b), File No. 00-200070-454-PE (25-01)).

In the recently cited official letters, numbers DRB-1485-2000 and PE 1736, it says textually: "The Institute of Agrarian Development has not carried out the distribution by land-use capacity (capacidad de uso) of these lands, neither before nor after the Expropriation Decree of 1979". By agreement of the Board of Directors, number XXIX subsection c, of Session 085-00 of November 27, 2000, amended by Article XIX of Session 017-01 of March 5, 2001, it was decided to institute an administrative proceeding "to determine the existence of defects leading to the declaration of absolute, evident and manifest nullity of the Board of Directors agreement, Article XI of Session 088-98, held on November 25, 1998, by which plot No. 6-30 of the Osa Forest Settlement, sector 7, was awarded and titled in favor of Mr. Manuel Alpízar Vega." In the same act, it is agreed to order the immobilization of the plot (subsection d). In an agreement of the Board of Directors, taken in Article XXXVIII, of Session 078-01, held on October 16, 2001, (recorded as an exhorto of nullity of IDA, volume 498, entry 02227 of the Daily of the Public Registry) it is indicated:

"A.- TO REQUEST THE DIRECTORATE OF LEGAL AFFAIRS, TO EXECUTE WHAT IS PROVIDED IN ARTICLE XIX OF SESSION 017-01 OF THE BOARD OF DIRECTORS, OF MARCH 5, 2001, REGARDING REQUESTING THE PUBLIC REGISTRY, THE IMMOBILIZATION OF THE FARM REGISTERED IN THE DISTRICT OF PUNTARENAS, UNDER REAL FOLIO REGISTRATION NUMBER 108,874-000, CORRESPONDING TO PLOT NO. 6-30 OF THE OSA FOREST SETTLEMENT, SECTOR 7.

 B.- TO REQUEST THE DIRECTORATE OF LEGAL AFFAIRS, THE NULLITY OF THE PROPERTY TITLE, REGISTERED IN THE DISTRICT OF PUNTARENAS, UNDER REAL FOLIO REGISTRATION NUMBER 108,874-000, FOR WHICH A COPY OF THE DEED MUST BE ATTACHED AND REQUEST THE PUBLIC REGISTRY TO GRANT A HEARING TO THE CURRENT OWNER TO AVOID DEFENSELESSNESS. THE FOREGOING MUST BE CARRIED OUT WITHIN A PERIOD NOT EXCEEDING 3 DAYS, AFTER NOTIFICATION TO THE INTERESTED PARTIES. 14

 C.- TO REQUEST THE DIRECTORATE OF LEGAL AFFAIRS, TO SEND TO THIS BOARD OF DIRECTORS, A COPY OF THE EXHORTO FILED WITH THE PUBLIC REGISTRY.

 D.- TO COMMISSION THE EXECUTIVE PRESIDENCY, TO TRY TO CARRY OUT THE ACTIONS THAT ARE POSSIBLE TO NOTIFY THIRD PARTIES. THIS NOTIFICATION MUST BE MADE VIA THE PUBLIC REGISTRY."

At 10:30 a.m. on May 7, 2001, the order (auto) is issued for the opening of the administrative proceeding for the declaration of absolute, evident and manifest nullity, in accordance with Article 173 of the General Law of Public Administration, of Board of Directors agreement number XI of Session 088-98 of November 25, 1998, indicating that it was taken without the background of the case, without the administrative file with information about the original and secondary awardees, without the socioeconomic selection and prequalification study of the latter and, among others, due to the existence of a "violation due to the non-application of Article 13 of Forestry Law number 7575, of the Land Use Law, of the Organic Law of the Ministry of Environment and Energy; regulations governing everything related to the State's forest heritage." (folio 164 of the file labeled as "Administrative Proceeding against Manuel Alpízar Vega. FILE NO. 170, Plot No. 6-30 of the Osa Settlement. Directing Body: Eng. José Carlos Salas –President). At 9 a.m. on December 5, 2001, the oral and private hearing takes place from which it is important to highlight some fragments recorded in the minutes:

- Engineer José Carlos Salas Fonseca, in his capacity as directing body of the proceeding states: "Precisely the purpose of this directing body is to collect evidence and render a report in order to determine the necessary requirements to declare the evident and manifest nullity, a nullity that it is up to the Office of the Attorney General of the Republic to declare in accordance with Article 173 of the General Law of Public Administration 15 by which the right of defense is guaranteed." (the emphasis is ours, folio 193 of the administrative proceeding file).

 - Engineer José Agustín Villalobos Salazar, Director of Settlement Formation and Development, in his capacity as a witness, states: "Not that I remember, IDA has not requested a declaration (declaratoria) from MINAE, anyway it is a procedure that technically corresponds to the regional directorate (...) A directive related to the obligation to send or request from Minae the classification of the plot to be awarded, as a directive issued to the institution, there is none or I am not aware of it. Nor do I know of it as an agreement."

 - Mr. Hugo Jiménez Arias, an IDA official appearing as a witness, indicates: "I have several functions but basically the request of agreements to the board of directors (...) We have never brought the files to the board of directors, nor have they requested them. No, I am going to mention that I have heard that the Minae declaration was going to be required but for the moment not all the documents are brought, they are requested from the areas that are near a reserve. (...) Yes, I have requested transfers of plots in the last 3 months following the audit order to review all documents. Said agreements did not come with the classification nor the approval of Minae for the transfer. Yes, those requests from the last 3 months have been approved by the board of directors."

 - Engineer Gilberto Rodríguez Soto, Supervisor of Agrarian Land Use Planning, Coordinator of the Titling and Social Compensation Program, appearing as a witness stated: "(...) an agreement was signed with MINAE, the purpose was to transfer to it the forest areas that the Constitutional Chamber said, we had to transfer to MINAE. That agreement was signed on October 31, 1996, sent on January 10 to the Comptroller's Office for its respective approval on March 7, 1997, according to official letter DAJ-424 the Comptroller's Office returns the approval and indicates, (reads part of the agreement) a special law is required to oblige IDA to transfer the lands to MINAE, therefore to date we are in a legal defense vacuum because we do not have the authorization, and that is why we do not request authorization from MINAE, to transfer plots, apart from the fact that there is no regulation that obliges us to do so, that I remember."

In Article XIV of Session No. 003-02 held on January 14 of this year, it is agreed to send the file to this advisory body so that it may issue the opinion ordered by Article 173 of the General Law of Public Administration, a request that is handled by opinion C-102-2002 of April 18 of this year, signed by Licenciadas María Gerarda Arias Méndez and Clara Villegas Ramírez, Treasury Attorney and Attorney of the Attorney General's Office, respectively, and addressed to Engineer José Carlos Salas Fonseca ¾ vice president of the Board of Directors and directing body of the proceeding at that time¾ which concludes:

"The defects in the summons (intimación), due to the lack of precision of the object of this proceeding and the extension thereof made by the Directing Body, as well as the insufficient investigation (instrucción), do not allow for the issuance of a favorable opinion on the existence of an absolute, evident and manifest nullity.

 As has been stated on other occasions, defects in the proceeding do not prevent a subsequent examination. However, considering the duration that these proceedings have had, it is necessary to warn that the expiration period must be taken into account. (...)


We return to your Office the related administrative file (...)".

 The referred opinion is received by the Institute of Agrarian Development at 10:25 a.m. on last April 23, as recorded in the seal recorded by that office; however, upon recently reviewing the file16 neither this opinion nor any subsequent action appears.


II. PURCHASE OF FARMS WITH FOREST COVER FROM MR. RAFAEL ARTAVIA VILLALOBOS

Mr. Rafael Artavia Villalobos offers IDA the farms in his name, registered in the District of Alajuela, numbers 157322 (hereinafter Farm A) and 231751 (hereinafter Farm B), with an area according to the Registry of 37 ha. 3177.45 m2 and 35 ha. 3373.39 m2, and an area described in cadastral plans A-518947-83 and A-662108-86 of 40 ha. 842.75 m2 and 35 ha. 3373.39 m2, respectively.

Engineer Ulises Camacho Ugalde, of the Agrieconomic Studies and Appraisals Section of the Department of Peasant Settlement Formation of IDA, makes an estimate of the value of the farms, in April 1998 (using as a basis the area data from the cadastral plans provided by the owner), indicating that Farm A has approximately 7 ha. cultivated with oranges, 18 ha. of pasture and 15 ha. between "second growth" mountain and spring (quebrada) protection areas (folio 14 of File No. 2992 in the possession of the Department of Settlement Formation). Regarding Farm B it is noted that it is dedicated to extensive livestock (pastures) and that there is "a small area with second growth mountainous cover (cobertura montañosa)" (without indicating its extension) and spring protection areas (folio 13 of the administrative file). In the topographic surveys numbers A-518947-83 and A-662108-86, the nature of the lands is recorded as partly mountain. The User Service Office of the Ministry of Environment and Energy by official letters OFAU-C-2327-98 of November 5, 1998 and OFAU-C-2328-98 of the same date, certifies that the properties are located outside any protected wild area but affect the protection areas according to Articles 33 and 34 of the Forestry Law (folios 25 and 26). In official letter DFA-137/99 of April 8, 1999, addressed by Engineer Alfonso Quesada of the Department of Settlement Formation to Licenciado Eduardo Coto Barboza, Advisor to the Executive Presidency, both of IDA, it is stated:

"It is clear from the appraisal of the expert Ulises Camacho that Farm A (40.0 Ha) has approximately 15 Ha of second growth mountain plus some spring protection areas, which represents a percentage of non-parcelable area (38%) that would be discarding it.

 The technical studies prepared by this Department for this farm have not been initiated (...)" (folio 38).

Dated May 1999, the preliminary report prepared by Engineer José Gerardo Calvo Fonseca of the Technical Studies Unit of the Central Region Directorate of IDA, after stating that "the two farms are dedicated to beef cattle fattening, they are under pasture," recommends carrying out a peasant settlement and requests the continuation of the studies prior to the acquisition of the farms (folio 40). As a consequence of the difference in area between the area described in cadastral plan No. A-662108-86 and that registered in the Public Registry, a new topographic survey is presented, registered in the National Cadastre on November 1, 1999, with number A-592041-99, describing an area of 37 ha. 3177.45 m2 (folio 66). Previously, in August 1999, the preliminary soil maps and land classification prepared by the Agrieconomic Studies and Appraisals Section of the Department of Settlement Formation of IDA, describe, for Farm A, an extension of 7.42 ha. of forest cover (18.17% of the 40.84 ha.), and for Farm B, an area of 5.27 ha. (14.92%) of the same nature (folios 67 and 68). In the preliminary study of soils and classification of land-use capacity (capacidad de uso de las tierras), prepared in September 1999 by Agronomist Engineer Sergio González Prendas, an official of the Agrieconomic Studies and Appraisals Section of the Department of Settlement Formation of IDA, it is expressed that the data relating to forest cover were obtained by means of aerial photographs, the same areas of forest cover are indicated17, adding that they represent 16.66% of the total area of the two farms (folios 73 and 75).18 At folio 93, official letter SEAA-93-99 of November 22, 1999, attaches a new land map, based on plan A-592041-99, where a mountain and protection area of 16 ha. 9920.65 m2 is recorded (46.26% of a total area of 36 ha. 7297.47 m2). In November 1999, Engineer Ulises Camacho Ugalde updates the appraisal of Farm A, after carrying out an inspection, recording 9 ha. 1377.45 m2 as spring protection areas and second growth forest cover (folio 95). The Farm Purchase Commission of IDA, in Article II of Session No. 06-99 of November 29, 1999, considering that from the preliminary study of soils and classification of land-use capacity prepared by Engineer González Prendas it is clear that:

"· For Farm A [here the one described by cadastral plan No. A-662108]: 81.54% of the farm's lands can be exploited in agricultural activities typical of the zone, with special attention to soil management and conservation practices.

 · For Farm B [here the one described by cadastral plan No. A-592041-99]: 75.50% of the farm's lands can be exploited in agricultural activities typical of the zone, with special attention to soil management and conservation practices. The Commission highlights the fact that this farm presents a 4.50% of non-usable area greater than the limit established (20%) recommended by its members." (folio 129, the phrases in brackets do not belong to the original).


Agrees:

 "1. To recommend the purchase of the farms since they meet the conditions for the establishment of a peasant settlement and do not present legal limitations that prevent their negotiation. In the case of Farm A [here the one described by cadastral plan No. A-662108], 81.54% of the farm's lands can be exploited in agricultural activities typical of the zone, with special attention to soil management and conservation practices and in the case of Farm B [here the one described by cadastral plan No. A-592041-99], 75.50% of the farm's lands can be exploited under the conditions of the previous farm.

 2. The recommendation of the previous point is subject, for the case of Farm B [here the one described by cadastral plan No. A-592041-99] and in view that its percentage of non-usable area exceeds 20%, to the following economic limit: Not to pay for more than 20% of non-usable area.
 (...)".(folio 128, the phrases in brackets do not belong to the original).

By agreement of the IDA Board of Directors, taken in article No. XV of session No. 025-00 held on March 27, 2000, the purchase of both properties was approved, providing, with respect to farm No. 157322:

"A. FARM REGISTERED UNDER FOLIO REAL REGISTRATION 157322-000, WITH AN AREA ACCORDING TO THE REGISTRY OF 37 HECTARES, 3,177.45 M2, WITH CADASTRAL PLAN A-592041-99. FOLLOWING THE RECOMMENDATION OF THE FARM PURCHASE COMMISSION, TO THE EFFECT OF NOT PAYING FOR MORE THAN 20 PERCENT OF NON-UTILIZABLE AREA (FOREST) AND AS DETERMINED FROM THE SOIL STUDY CONTAINED IN THE EXPEDIENTE, THAT PERCENTAGE IS 24.50%, WHICH IS EQUIVALENT TO 9 HECTARES, 137745 M2, MEANING THAT ONLY 7 HECTARES, 457746 M2 WILL BE PAID FOR; THEREFORE, THE AREA INDICATED BY THE REGISTRY IS ACQUIRED (37 HECTARES, 3,177.45 M2), BUT ONLY 35 HECTARES, 637745 M2 IS PAID FOR (…)" (folio 145).

"4. THE TOPOGRAPHY SECTION IS ORDERED, WITHIN A PERIOD OF 2 MONTHS FROM THE SIGNING OF THE TRANSFER DEED, TO PROCEED TO MEASURE THE PROPERTY." (the bold text does not belong to the original, folio 144).

In official communication STOP-264-2000 of May 29, signed by Mr. Jimmy Garita Hernández, of the Topography Section and addressed to Eng. Agustín Villalobos Salazar, Director of Settlement Formation and Development, it is indicated, based on the survey carried out by the Calculation Unit in the months of April and May of 2000 (plans on folios 157 and 158), that with respect to farm A, the total measured area is 36 ha. 7297.47 m2, while the area of forest and protection is 16 ha. 9920.65 m2,19 adding: "no comparison is made with the areas indicated in the Board of Directors agreement, due to a marked difference existing between them" (folio 159-2). This difference in the extent of the area is verified through an inspection with the participation of the head of the Settlement Formation Department, the person in charge of the Agrological Studies and Appraisals area, the person in charge of the Topography Area, and the Director of Settlement Formation and Development, although the first of them considers that: "the contract between the parties is irreversible… without the IDA having the power or authority to unilaterally rescind the contract; since the error is attributable to the Instituto de Desarrollo Agrario and not to the seller of the property (…)" (official communication DFDA-298 of July 3, 2000, addressed to the Executive President, folios 160-162). The Board of Directors, in article XIII of session No. 057-00 held on August 14, 2000, agreed to establish a governing body to initiate a disciplinary procedure, in order to determine possible responsibilities against the officials who participated in the recommendation for the acquisition of the farms,20 to authorize the Executive Presidency to file the corresponding criminal complaint and the civil action to recover the money overpaid. (folio 201) The Board of Directors agreed, in Article VI, Session 022-01 of March 19, 2001, to the allocation of parcels in the Rafael Artavia settlement. By agreement taken by the Board of Directors in article No. XVI of session No. 004-02 held on January 14 of the current year, the previous agreement is rendered null and void and parcels are allocated to the beneficiaries indicated therein.


III.- APPLICABLE REGULATIONS FOR THE PROTECTION OF THE NATURAL PATRIMONY OF THE STATE

Forestry Law (Ley Forestal) number 4465 of November 25, 1969, in its original text, defined the components of the Forest Patrimony of the State (Patrimonio Forestal del Estado) as follows:

"Article 18.- The Forest Patrimony of the State is constituted by the National Reserves (Reservas Nacionales), Forest Reserves (Reservas Forestales), National Parks (Parques Nacionales), State Forest Nurseries (Viveros Forestales del Estado), Protective Zones (Zonas Protectoras) and Biological Reserves (Reservas Biológicas).

Article 19.- All forests and forest lands located in the following are affected to the purposes of this law:

a) Lands considered as National Reserves; and

b) Rural farms within the private domain of the State, those belonging to municipalities and autonomous and semi-autonomous institutions.(…)"

With the reforms introduced by Laws numbers 7032 of May 2, 1986,21 and 7174 of June 28, 1990, said Patrimony was conceptualized as follows:

"The forest patrimony of the State is constituted by all forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the farms registered in its name, and of those belonging to the municipalities, the autonomous institutions, and the other bodies of the Public Administration.

This patrimony shall be administered by the Dirección General Forestal, which shall register the lands in the Public Property Registry, when appropriate, through the Procuraduría General de la República, as individualized farms owned by the State." (article 32).

Such meaning, although under a different nomenclature, remains practically unaltered in Forestry Law No. 7575 of February 5, 1996:

"The natural patrimony of the State (patrimonio natural del Estado) shall be constituted by the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the farms registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except for properties that guarantee credit operations with the National Banking System and become part of its patrimony.(…)" (article 13).

The forest lands and forests included in this category are subject to the public domain (dominio público) regime; this was stipulated in article 33 of Forestry Law No. 4465, according to the reform made by Laws numbers 7032 and 7174, and it is now stipulated, in the same terms, in numeral 14 of Forestry Law No. 7575, stating the characteristics through which it seeks to make its protection effective to fulfill the purpose that motivated the affectation22:

"The forest lands and forests that constitute the forest patrimony of the State [natural patrimony of the State in Law No. 7575], detailed in the previous article, shall be unseizable and inalienable; their possession by private individuals shall not create any right in their favor, and the State's action for recovery (acción reivindicatoria) of these lands is imprescriptible. (…)" (The text in brackets does not belong to the original).

Of these legal protective techniques for the domain, the one that is of interest for our analysis is inalienability (inalienabilidad), defined by the Real Academia Española as the quality of being inalienable23: that which cannot be alienated ("To transfer or transmit to someone the ownership of something or some other right over it."24) or made another's25.

It forms part of "the substantive rules based on the insusceptibility of public domain assets to being objects of private property"26 and this advisory body has referred to it in the following terms:

"Regarding the rule of inalienability, it is held that 'finds its foundation in the extra-commercial character of the public domain (demanio), over which one cannot dispose while it is affected to a purpose of public utility.' 27 and that it has been contemplated in our legal system in a general manner by article 262 of the Civil Code (Código Civil):

'Public things are outside of commerce; and they may not enter into it, while it is not legally disposed of in this way, separating them from the public use to which they were destined.'

'(…) the inalienability of public domain assets prevents their sale, partial or total, voluntary or forced, by the modes and forms of Private Law. But, it also supposes that those "cannot be possessed modo civile by private individuals." (…)

Our Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has upheld a similar thesis: 'The administrative action substitutes for the interdicts to recover the possession' of public domain assets, which, being outside commerce, 'cannot be the object of possession, although a right of use (aprovechamiento) can be acquired ...' (Voto 2306-91 of 14:45 hours. on November 6, 1991). Therefore, the mere delay or tolerance of the Administration in restraining illegal actions does not grant any right to the transgressor.

The idea that the public domain, by its nature, cannot be the object of private possession is reiterated, among others, in the resolutions of the Constitutional Court numbers 480-90, 1055-92, 1207-93, 4472-93, 914-94, 221-94, 2767-94, 3793-94, 6079-94, 6322-94, 6785-94, and 422-96.

The former Chamber of Cassation also considered possession animus domini by private individuals, understood as the faculty corresponding to a person to have a thing under their power and will to exercise exclusively over it the acts of use and enjoyment, as if they were the owner,28 to be incompatible with the purposes that the legislator assigns to the public domain. Public things, on the other hand, 'are not susceptible to being acquired by usucaption, nor can anyone prevail themselves of the irregular possession that they might have over them.' 'Correlatively, neither can the State nor its bodies lose them by negative prescription, since possession, even when it is not manifested by real acts, must be considered to be produced by the authority of the provisions that regulate their destiny.' 29

The criterion is equally supported in several resolutions of the Superior Courts that attribute to the public entity holding title the legal possession (posesión iuris) over the public domain, exercised 'per se while the affectation of the property lasts, the private individual lacking the right to possess during that interval.' 30 (Legal Opinion (Opinión Jurídica) No. OJ-064-02 of April 30, 2002).

Hence, the forest lands and forests that constitute the forest patrimony or natural patrimony of the State, as assets forming part of the public domain: '…cannot be the object of a sale, nor of other legal acts that imply a transfer of ownership.' 31

In accordance with the doctrine of the public domain set forth, the reformed text of Forestry Law No. 4465, article 34, and numeral 15 of the Forestry Law currently in force, expressly prohibit:

"Article 34.- No entity of the Public Administration may expropriate, exchange, assign, or alienate, by any title, deliver or lease, rural lands owned by or under its administration, without them having previously been classified by the Dirección General Forestal. If the latter considers them to be of forestry suitability, they shall automatically become incorporated into the forest patrimony of the State." (thus reformed by Laws numbers 7032 and 7174).

"Article 34.- No entity of the Public Administration, with the exception of public law banks, may expropriate, exchange, assign, or alienate, by any title, deliver or lease, rural lands owned by or under its administration, without them having previously been classified by the Dirección General Forestal. If the latter considers them to be of forestry suitability, they shall automatically become incorporated into the forest patrimony of the State." (thus reformed by article 167, subsection a), of the Organic Law of the Central Bank of Costa Rica, No. 7558 of November 3, 1995)


"ARTICLE 15.- Impediments

Entities of the Public Administration may not exchange, assign, alienate, in any way, deliver, nor lease, rural lands owned by or under their administration, without them having first been classified by the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía). If they are covered with forest, they shall automatically become incorporated into the natural patrimony of the State, and a limitation shall be established that must be registered in the Public Registry." (Law No. 7575).

Meanwhile, article 12 of the Regulation to Forestry Law No. 7575, Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 25721-MINAE of October 17, 1996, specifies:

"For the purposes of article 15 of the Law, any sale, exchange, or other type of alienation by the State, lesser Public Entities, and the Municipalities must have prior approval from the A.F.E."32

The original text of Law No. 4465 made an exception regarding the Institute of Lands and Colonization (Instituto de Tierras y Colonización), but this exceptional provision was eliminated in the subsequent reforms:

"Article 20.- The Executive Branch shall transfer to the Institute of Lands and Colonization (ITCO) those lands that are declared by the Ministry of Agriculture and Livestock to be of agricultural suitability. In the studies for the specified purposes of qualifying the lands, a mandatory hearing shall be given to the Dirección General Forestal and to the Institute of Lands and Colonization. Lands that, according to the qualification, are of forestry suitability, the State shall conserve as part of its forest patrimony, but it may transfer lands of forestry suitability to the ITCO or to other entities, when they are dedicated to establishing colonies for forestry exploitation on them."

"Article 28.- No entity of the Public Administration may exchange, assign, or alienate by any title, deliver, or lease, rural lands under its charge, without the Ministry of Agriculture and Livestock having previously classified them according to their ecological conditions. Lands that, as a result of this classification, are considered as having forestry suitability, shall also become part of the forest patrimony of the State.

Excluded from this provision are the lands delivered by the Institute of Lands and Colonization to small and medium-sized farmers under the different tenure regimes, in accordance with the colonization and parceling programs, duly approved by its Board of Directors."

The possibility of transferring lands to the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario) was further restricted in the amending legal texts:

"Article 39.- The Executive Branch, through the Ministry of Agriculture and Livestock,33 shall administer the national reserves. They must also transfer to the Institute of Agrarian Development those lands that it requests from them, exclusively when they have been qualified as having agricultural and livestock suitability." (Law No. 4465, thus reformed by Laws No. 7032 and 7174, the highlighting does not belong to the original).

This Attorney General's Office has already maintained, with binding character, that the affectation of the national reserves and the rustic properties belonging to the Autonomous Institutions, for the purposes of the Law of Lands and Colonization, even when they included those with forest vegetation, and the administration by the ITCO, today IDA, of the national reserves and lands transferred to it to fulfill its tasks, changes from the entry into force of Forestry Law No. 4465:

"The situation changed with Forestry Law No. 4465 of November 25, 1969, which subordinated to its purposes the forests and forest lands existing in the national reserves and rural farms of the municipalities, autonomous or semi-autonomous institutions, entering—after being qualified by the Ministry of Agriculture and Livestock as having forestry suitability—into the forest and inalienable patrimony of the State and the exclusive administration of the Dirección General Forestal (article 10, subsection c), 18, 25, and 28). It also prohibited Public Administration entities from disposing of those lands without the aforementioned classification (article 28 ibid and 43 of its Regulation). (…)

Similar texts are contained in the new legal regulation on forestry matters introduced, by Law 7174 of July 28, 1990, which reaffirms the competence of the Dirección General Forestal to administer, conserve, improve, and increase the silvicultural resources of the Forest Patrimony of the State, establish forest reserves, and classify forest lands, according to their permanent use suitability (articles 9 and 10, subsections a, i, and k).-

With regard to the matter at hand, the previous rules remain unchanged in specifying that the forest patrimony of the State, always of a public domain nature, is constituted by all forest lands and forests of the national reserves and farms belonging to the autonomous institutions and other bodies of the Public Administration (articles 32 and 3). (…)

It is observed then that the forested farms of the public administration bodies, officially cataloged, enter the forest patrimony of the State, under the administration of the Dirección General Forestal.-

The requirement for those bodies to petition the classification of their rural properties from the latter in order to carry out transfer acts of temporary use and enjoyment or ownership, constitutes a preparatory requirement of inexorable observance in the administrative will. It becomes, then, mandatory and binding: the future granting entity is obliged to obtain it, for the stated purposes, and the subsequent decision is conditioned upon it, determining a prerequisite of legality, upon the bases of which it must be adopted.-

At the same time, it is prohibitive, in that it prevents the autonomous institutions from disposing of the forest lands under their charge without consulting their suitability to the Ministry of Natural Resources, Energy, and Mines (Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas).-

But if, as occurred in the present case, the Dirección General Forestal verifies the nature of the lands, the qualification causes them to enter 'automatically' into the forest patrimony of the State, administered by that Directorate, with exclusive powers to control their conservation, development, and use.-

The word 'automatically' denotes a mechanism that operates ipso iure, by full right, dispensing with the acquiescence of the parties and subsequent procedures. A concrete and categorical means aimed at ensuring the expeditious and immediate transfer of the lands by operation of Law, without judicial proceedings or the will of the interested entity, except with regard to registering them (elements of effectiveness; not of validity)." (Legal Opinion (Dictamen) C-186-90 of November 6, 1990. See also, regarding the requirement for Public Administration institutions to request the classification of the farms entrusted to them and to adhere to its conclusions in order to dispose of them or not, Legal Opinion C-191-96 of November 27, 1996).

With the same binding character, this advisory body has pronounced to the effect that: "Upon the declaration of a protected wild area, the 'forestry' classification of the lands is presupposed, resulting in an automatic transfer to the Natural Patrimony of the State (formerly Forest Patrimony) …" (Legal Opinion C-049-98 of March 20, 1998).

The Constitutional Chamber has also understood it this way, in Voto No. 1763 of 4:45 p.m. on April 13, 1994, in which an amparo appeal filed against the IDA is granted and allocations of parcels agreed upon by that Institution on lands included in the area declared Tivives Protective Zone are rendered null and void:

"..., given that according to articles 32 and 34 of the Forestry Law, the forest patrimony of the State is constituted by all forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the farms registered in its name, and of those belonging to the municipalities, the autonomous institutions, and the other bodies of the Public Administration, for this reason, no body of the Public Administration—central or decentralized—may expropriate, exchange, assign, or alienate, by any title, deliver, or lease, rural lands owned by or under its administration, without them having previously been classified by the Dirección General Forestal, in which case, if the latter considers them to be of forestry suitability, they shall immediately become incorporated into the forest patrimony of the State. For this reason, if Decree number 17023 affected part of the farm acquired by the Institute of Agrarian Development in its opportunity, the application of the terms of that regulation, as well as of the cited articles of the Forestry Law, is immediate, so the appealed entity is not authorized to disapply them under the justification that a purchase process entailing the corresponding compensation has not taken place. Thus, then, from the moment the oft-cited Decree came into force, the lands of the Salinas II farm affected by the Tivives Conservation Zone, became part of the forest patrimony of the State automatically, they are, therefore, immediately applicable rules, which is why from that moment the Institute of Agrarian Development was prevented from disposing of those lands and continuing with the parceling project,

 (...); in other words, the appealed authority cannot abstain from obligatorily complying with the rules that declare the automatic incorporation into the forest patrimony of the State of those properties that are classified as of forestry suitability, since those provisions are of immediate application due to the public interest that their content holds, which is the conservation of natural resources through their sustained and rational use (...)"

The Constitutional Chamber has also granted amparo appeals filed against the IDA—condemning it to the payment of costs, damages, and losses—due to allocations agreed upon on lands of ecological value (Savegre or Sábalo farm, located outside a protected wild area), based solely on the determination of its agricultural suitability by a semi-detailed soil study prepared by the Ministry of Agriculture and Livestock:

"(…) the Institute of Agrarian Development has proceeded with the subdivision (parcelación) of the property without taking the necessary measures to effectively and efficiently protect the ecological and cultural resources of the place. In that sense, it has been demonstrated that the Institute ignored the provisions of article 34 of the Forestry Law, which obligates every public entity, excepting state banks, to submit lands owned by it that are to be assigned or alienated by any title to the consideration of the Dirección General Forestal, in order for the Directorate to establish whether they possess forestry aptitude, in which case they shall automatically become incorporated into the forest patrimony of the State. (…) In this sense, the Chamber considers that subdividing the property based solely on a preliminary soil study, without at that time having the corresponding specialized studies on the situation of the forest and archaeological resources of the place, constitutes a certain and current threat to the conservation of the environment, which thereby infringes the provisions of article 50 of the Constitution. It should be remembered that every public entity is obligated to look after the natural and cultural assets of the country; in that sense, they must provide for their conservation and development with measures that effectively guarantee those ends, all of which they must carry out without failing to fulfill the functions for which they were created. By virtue of the fact that the Institute of Agrarian Development has endangered the natural and cultural resources of the Sábalo farm, without having previously determined, through the necessary studies, the precise location of those assets and the biological and archaeological importance of the area, it is appropriate to grant the appeal (…)" (Resolution No. 0367-96 of 11:21 a.m. on January 19, 1996).

And this advisory body has had the opportunity to pronounce itself regarding the transfer by the IDA of that same farm known as "Asentamiento Savegre" to the Asociación de Desarrollo Sostenible Conservacionista Ecoturística del Pacífico Central,34 issuing a legal opinion pursuant to numeral 173 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública):


"C. Vices in the specific case

(…) c. The property donated by the Board of Directors is, for the most part, public domain, due to its forest nature, and, as such, forms part of the Natural Patrimony of the State.

d. The Board of Directors removed, through the questioned agreements, an asset from the Patrimony of the State without following the substantial procedural rules in accordance with the Costa Rican Legal System, which guarantee not only the integrity of the State's patrimony but also the use of it (in the manner and to the degree that the Legal System permits) under equal conditions.

The previous characteristics of these reveal the existence of absolute, evident, and manifest vices.

A vice in its purpose, insofar as the use of the Patrimony of the State, regardless of whether it is protected as a reserve or not, must be justified both in its use and regarding the subjects who receive the benefit, in accordance with the purposes for which it was acquired and, in any case, according to the prescriptions on ownership and procedures established in the Legal System (articles 33 of the Creation Law, 13, 14, and 15 of the Forestry Law, 133 of the General Public Administration Law, and 11 and 33 of the Political Constitution).

A vice in its content, insofar as a transfer is made of an asset belonging to the Patrimony of the State to a private person. This, moreover, without legal authorization and in clear contradiction with the limits of the activity of the Institute of Agrarian Development, with the limits for the traffic of forest assets and, finally, with the limits of administrative contracting (article 132 of the General Public Administration Law).

A vice in its end, through the form of misuse of power (desviación de poder), insofar as the agreements do not satisfy the legal purposes proper to the activity of the Institute of Agrarian Development (specifically, articles 2, 3, and 33 of the Creation Law and 130 and 131 of the General Public Administration Law).


As expressed by Gabino Fraga:

"...it must be kept in mind that the purpose that must be pursued by the administrative agent is always the satisfaction of the public interest, not just any, but the specific interest that must be satisfied through the competence attributed to each official.

..." (The emphasis is not from the original text. Fraga, Gabino. Derecho Administrativo. Vigésimo Octava edición, Editorial Porrúa, S.A., México, 1989, pág. 300)

A vice in competence since no executing body has competence to change, according to the specific case, the rules established for the generality. There is no competence for carrying out illegal acts. Administrative bodies are authorized to act only within the normative relationships that make up the framework of legality that is proper to them; consequently, competence cannot be predicated in relation to the execution of acts not legally authorized (articles 11 of the Political Constitution, and 11 and 13 of the General Public Administration Law—see in this sense, Fernández Rodríguez, Tomás-Ramón. La Doctrina de los Vicios de Orden Público. Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1970, pp. 235 et seq., 274 and 275; García De Enterría. Curso de Derecho Administrativo, Quinta edición, Editorial Civitas, Madrid, 1989, Tomo I, pp. 607 et seq., and opinions of this Office, among others, numbers C.299-86 of December seventeenth, nineteen eighty-six and C-019-87 of January twenty-seventh, nineteen eighty-seven).

A vice in the procedure, insofar as, in any case, given the legal nature of this asset, no transfer of ownership could be made or ordered without observing the controls established in the Legal System, in this case, necessary to guarantee the purposes of the Public Treasury (Hacienda Pública), the Natural Patrimony of the State, and those for which the Institute of Agrarian Development was created. All of this, furthermore, contradicting the judgment of the Constitutional Chamber issued in relation to the acts of disposal over the same asset, although with the opportunity of a subdivision project.

The non-compliance with legal procedures also determined the absence of a prerequisite for the exercise of competence (article 129 of the General Public Administration Law) and, at the same time, constituted a real facilitating circumstance for the other vices.


(…)


CONCLUSION

In the specific case, as we have pointed out, substantial vices clearly concur that displace all the material elements of the questioned acts and equally one of the formal elements: competence. The existence of the vices, moreover, is derived from the mere reading of the norms of the Costa Rican Legal System related to the specific case, specifically, those proper to the protective forest regime, the agrarian administration regime, and the administrative contracting regime.

In accordance with the facts established through this administrative procedure and the Legal System, especially articles 11 and 33 of the Political Constitution; 11, 128, 129, 130, 131, 132, 133, 166, 172, 173, and 174 of the General Public Administration Law; 66, 67 in relation to 68, all of the Law of Lands and Colonization (Ley de Tierras y Colonización); 2, 3, 8, 32, and 33 of the Creation Law of the Institute of Agrarian Development; 13, 14, and 15 of the Forestry Law; 12 of Decree No. 25721 (Regulation to the Forestry Law); 69 of the General Law of Administrative Contracting (Ley General de Contratación Administrativa); 70 of the General Regulation of Administrative Contracting; 13 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), a favorable opinion is issued for the declaration of evident and manifest absolute nullity of the administrative acts by which it was authorized to donate the farm registered in the Partido de Puntarenas, folio real 82,118-000 to the Asociación de Desarrollo Sostenible Conservacionista Ecoturística del Pacífico Central." (Legal Opinion C-001-2000 of January 6, 2000).

Additional protection of forest lands35 is sought through the limitations imposed on the IDA for their acquisition and subsequent subdivision, in the Law of Lands and Colonization, the Law of Use, Management, and Conservation of Soils (Ley de Uso, manejo y conservación de suelos) and its Regulation:

Article 50.- Every acquisition of land carried out by the Institute for the purposes of
parceling or colonization established in this law must be preceded by a study of its
legal and geographic situation, for which a plat of the land shall be drawn up and linked,
in azimuth and altitude, with the triangulation and leveling network of the Instituto Geográfico;
furthermore, its possibilities for economic exploitation and other conditions determining the
natural and technical possibilities of the parcels shall be studied. The same study must be made
with respect to lands that the Institute takes on lease or under administration for the same
purposes. (Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 of October 14, 1961)

Article 51.- The real estate that the Institute acquires, leases, or administers for the purposes of
the preceding article must be appraised. The experts appointed for this purpose shall take into
account, in addition to other elements that contribute to a fair valuation, the following factors:

a) Type of land according to its agricultural capability;(…) (Ley de Tierras y Colonización).

Article 69.- (…) The Instituto de Desarrollo Agrario must consider the directives defined
by the Ley de Manejo, Conservación y Recuperación de Suelos to evaluate the acquisition and
adjudication of lands. It is its obligation to have land-use capability (capacidad de uso de la tierra) studies
available before acquiring it for titling purposes.

Every adjudication of lands must be limited so that the use of the adjudicated land cannot
go against its land-use capability. Non-compliance with this provision shall result in the revocation

of the adjudication. (Ley de Tierras y Colonización, these two final paragraphs thus added by
Article 64 of the Ley de Uso y Conservación de Suelos No. 7779 of April 30, 1998).

ARTICLE 26.- The acquisition of lands and their adjudication by the Instituto de Desarrollo
Agrario in accordance with its legal powers must take into account the directives defined in
the National Plan and the plans by soil management and conservation areas. (Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 of April 30, 1998).

ARTICLE 27.- It shall be mandatory for the Instituto de Desarrollo Agrario to have land-use capability
studies available before acquiring lands for titling purposes.

Every adjudication of lands must have as a limitation that the use of the adjudicated land cannot
go against its use capability. Non-compliance with this provision shall result in the
revocation of the adjudication, apart from other penalties that may be imposed for crimes
attributable to it. (Ley de Uso, manejo y conservación de suelos)

Article 60.—It is mandatory for IDA to have soil studies, at least at the semi-detailed level
in coordination with MAG, prior to any purchase of farms, parceling,
adjudication, titling, leasing, (…). (Reglamento a la Ley de Uso, manejo y conservación de
Suelos, Decreto No. 29375-MAG-MINAE-S-H-MOPT of August 8, 2000).

Article 61.—Under no circumstances may IDA acquire, adjudicate, or title lands that do not
classify for agricultural purposes according to the soil study. (Ibid.)

Article 62.—If, from the soil study and the land classification, titling for agricultural or urban
purposes is not appropriate, IDA shall, as the case may be, allocate them to the national reserve,
transferring them to MINAE where applicable. (Reglamento a la Ley de Uso, manejo y conservación de Suelos).

IV.- LEGAL ANALYSIS OF THE ADJUDICATION OF LAND LOCATED WITHIN THE RESERVA FORESTAL GOLFO DULCE

The expropriation of the farms registered in the Public Property Registry, Partido de
Puntarenas, under numbers 22048, 8947, and 22046, caused the areas encompassed within the boundaries
of the Reserva Forestal Golfo Dulce to enter the State's forestry heritage (Patrimonio Forestal del Estado),
in accordance with Article 18 of the Ley Forestal No. 4465, in force at that time:

"Article 18.- The State's forestry heritage is constituted by the Reservas Nacionales,
Reservas Forestales, Parques Nacionales, State Forest Nurseries, Zonas Protectoras, and
Reservas Biológicas."

In this context, numeral 20 of the same legal body¹ would have allowed the transfer to ITCO of
those lands with agricultural capability declared by the Ministerio de Agricultura y Ganadería,
with mandatory hearing to the Dirección General Forestal, or those with forestry capability so qualified
by that body, for the establishment of forest exploitation colonies.¹

However, and in accordance with what is indicated in the considerandos of Decreto 8494 of April 28,
1978, which creates the Reserva Forestal Golfo Dulce, and Decretos numbers 9388-A of November 30,
1978, and 10142-A of June 12 of the following year that amend it,² lands of agricultural and livestock capability
were excluded from the delimitation of the protected area; therefore, only the scenario of lands for
the establishment of forest exploitation colonies remained, which would also be questionable here,
since the mandatory hearing to the Dirección General Forestal referred to in Article 20 of Law No. 4465 in force
at that moment is notably absent.

Now, even if this legal requirement were considered fulfilled, which it does not appear to be, the
fact is that at the time the adjudication to Mr. Manuel Alpízar Vega was made (November 25,
1998, date on which Acuerdo No. 11 of Session No. 088-98 was taken), the aforementioned
Article 20 of Law No. 4465 was no longer in force, and in accordance with the new legislation,
lands of forestry capability (Article 34 of Law No. 7174) or with forest cover (cobertura boscosa) (Article 15
of Law No. 7575) automatically become incorporated into the State's natural heritage, and
therefore, could not be transferred to private individuals due to their public domain nature (recall that the adjudicated
property is located within the Reserva Forestal Golfo Dulce, and according to plano No. P-488147-98,
is of a forest and thicket nature).

Given this circumstance, and with Law No. 7174 already promulgated, with its Articles 33 and 34,
the recommendations of Lic. Jorge Manuel Solano Chinchilla, Head of IDA's Legal Department,
in his Oficio No. DL-060-92 of January 29, 1992,³ are entirely contrary to the prevailing legal regime,
to the effect that the Dirección General Forestal, following the procedure appropriate in law, issue a resolution
suspending the application of Articles 32 and 34 of the Ley Forestal on the lands owned by IDA
encompassed by the Reserva Forestal Golfo Dulce, based on the fact that these lands have not been compensated
to the owning Institute, and therefore their application would be unconstitutional. As a consequence, the
Dirección General Forestal would grant the corresponding permit or visa to the plats that IDA presents, drawn up
on said area, under the terms of Article 47 of the Reglamento a la Ley del Catastro Nacional. (…)"

Apart from presuming the existence of a legal procedure for the Administration—Dirección General
Forestal—to suspend the application of a Law considering it unconstitutional, in contravention of
the principles of legality and normative hierarchy⁴ (Article 11 of the Constitución Política, numerals 6 and 10
of the Ley General de la Administración Pública)⁵ and in disregard of the exclusive powers of the
constitutional jurisdiction (Article 10 of the Constitución Política, Titles I and IV of the Ley de Jurisdicción Constitucional,
No. 7135 of October 11, 1989). It also confuses the visa on plats under Article 47 of the Reglamento a
la Ley del Catastro Nacional⁶ with the qualification or classification of lands according to their
forestry capability, ordered by Article 34 of the reform made by Law No. 7174.

The cited Article 34 established the prohibition for any body of the Public Administration, and therefore,
IDA, from disposing of rural lands of its property or under its administration, without the prior classification
of the Dirección General Forestal—"a preparatory requirement of inexorable observance in administrative will" in
the terms set forth in Dictamen C-186-90—and they would automatically become incorporated into the State's forestry heritage
if they were considered to have forestry capability.

However, in this case, incorporation into the public domain is automatic, given that it is part of an area
declared a protected wilderness area (área silvestre protegida), under the terms set forth by the
Sala Constitucional (Voto No. 1763 of 4:45 p.m. on April 13, 1994) and the
Procuraduría General de la República (Dictamen C-049-98 of March 20, 1998).

Therefore, the criterion expressed by the Contraloría General de la República in its
oficio DAJ-0424 of March 7, 1997, is not shared, because precisely the current Article 15 of the Ley Forestal
No. 7575 constitutes the legal authorization and the imperative for the transfer of lands
incorporated into the State's natural heritage by IDA to the Ministerio del Ambiente y
Energía, to whom the administration of those lands corresponds by law (Article 13 ibid.) (already
previously Article 34 of Law No. 7174 contained the same legal authorization which at the same time
served as a basis for the Sala Constitucional to issue its Voto No. 1763-94).

The statements of November 14, 2000, made by the then Executive President of IDA, in response
to the demand made by the Governing Council to the Board of Directors of that entity, already cited here,
do not seem acceptable to us either.

In the first place, the area (cabida) of the adjudicated property⁷ is entirely irrelevant for the purposes at hand,
since whether it is of a larger or smaller size does not affect at all the discordance between the
adjudication and transfer of the land with respect to the current legal system, the resolution of the
Sala Constitucional, and the binding pronouncements issued by this Procuraduría.

Secondly, the expropriatory decree for the lands, cited as a legal basis, dates from a time (May
1979) when, as has been stated,⁸ provisions different from those at the date of the adjudication were
in force; in addition to which, as noted, the allocation of lands of forestry capability for the purposes of
the Ley de Tierras y Colonización was modified with the entry into force of the Ley Forestal No. 4465, preserving for
ITCO or IDA only the possibility provided for in its numerals 20 and 28, subsequently eliminated.

The opinion of the Procuraduría General de la República number C-143-83 of May 11, 1983—
also cited as a basis for the adjudication—does not take into account, because it was not part of the
presentation made to it,⁹ the issue of the State's forestry heritage, whereas specific
regulations and pronouncements from the Sala Constitucional and this Procuraduría exist for
this case, to which reference has already been made (Voto of the Sala Constitucional No. 1763 of
4:45 p.m. on April 13, 1994, and Dictámenes C-186-90 and C-049-98).

Finally, the classification or qualification of lands ordered in Article 15 of the current Ley Forestal
should not be confused with the visa placed on a topographic survey under the terms of
Article 47 of the Reglamento a la Ley de Catastro Nacional or Article 7 of the Ley de
Informaciones Posesorias:

"ARTICLE 47.- The Catastro Nacional shall not register plats of private properties that are
located in any type of reserve or national parks, except when there is authorization from the corresponding
entity. In these cases, it shall be clearly noted that the farm is located in a reserve or national park
and shall also indicate the limitations to which it will be subject by law. This authorization must be
recorded on the plat." (Decreto Ejecutivo No. 13607-J of April 24, 1982).

"ARTICLE 7.- When the property to which the information refers is comprised within a
protected wilderness area, whatever its management category, the title applicant must prove
that they are the holder of the legal rights over the ten-year possession, exercised at least ten
years prior to the date of entry into force of the law or decree that created that wilderness area.

Farms located outside those areas and having forests may only be titled if the
promoter proves they are the holder of the legal rights of ten-year possession, exercised for at least
ten years and having protected that natural resource, on the understanding that the property
must be duly demarcated and with fences or clean paths.

Without any exception, the cadastral plats provided in possession information proceedings
must be certified by the Ministerio del Ambiente y Energía, through the entity in charge, which
shall attest whether the property to be titled is located inside or outside of
those protected wilderness areas." (Thus amended by Article 72, subsection c), of the Ley Forestal
No. 7575 of February 13, 1996, highlighting is ours).

In these last two legal scenarios, the administrative will expressed is regarding the
inclusion or not of the property within a protected wilderness area; but it does not at any time assess
the forestry capability or forest cover of the property, an aspect that is indeed determined by Article
15 of the Ley Forestal. Thus, for example, we can have a case where a property belonging to an autonomous
institution is located outside a protected wilderness area, but whose forest cover merits its
incorporation into the State's natural heritage.

In any case, the visa of the Ministerio del Ambiente y Energía that appears on the plano, No.
029498 of April 27, 1998, expressly records that the property is located within the Reserva
Forestal Golfo Dulce, so, far from authorizing its disposal in favor of private individuals (which it
could not do in any case according to what is stated here), it should have drawn the attention of IDA
officials to its probable inclusion within the State's forestry heritage.

Moreover, the classification or qualification by the Ministerio del Ambiente y Energía ordered by
Article 15 of the Ley Forestal should not be confused with IDA's obligation to have, prior to the
adjudication of parcels, land-use capability studies carried out in coordination with the Ministerio de
Agricultura y Ganadería, introduced by the Ley de Uso, manejo y conservación de suelos and its Reglamento.

Although both constitute preparatory requirements of the administrative will, the one in Article
15 of the Ley Forestal is for disposing (swapping, ceding, alienating, leasing) of
rural lands by Public Administration bodies; whereas the land-use capability study, provided for in
Articles 69 of the Ley de Tierras y Colonización and 27 of the Ley de uso, manejo y conservación de suelos, is for
the acquisition of lands for titling purposes. As can be seen, they are distinct legal scenarios that are not
interchangeable; and therefore, it would not be legally possible to consider the
MINAE classification under Article 15 of the Ley Forestal substituted by the soil study previously
prepared by the Instituto de Desarrollo Agrario.

Returning to the history of the adjudication of parcele No. 6-30, it seems apparent from the file
that internally within the Instituto de Desarrollo Agrario some of the reasons set forth here regarding the
illegality of the granting were understood, which led to the opening of the
administrative procedure aimed at obtaining the declaration of absolute nullity, evident and
manifest, in accordance with Article 173 of the Ley General de la Administración Pública, of the Board of Directors'
agreement that generated it (number XI of Session 088-98 of November 25, 1998).

However, and as already recounted, the file that was opened was returned by the Procuraduría
General de la República in its Pronunciamiento No. C-102-2002 of April 18 of this year, without the
issuance of a favorable opinion on the existence of an absolute, evident, and manifest nullity,
since several defects were detected in the administrative procedure file that prevented this.

This Procuraduría is concerned that after the recently cited opinion, this procedure has not been
undertaken again, particularly given the four-year expiration period (plazo de caducidad) that is
close to being met and that would prevent the declaration of the intended nullity in the administrative venue.

V. ANALYSIS OF THE ACQUISITION AND ADJUDICATION OF LAND WITH FOREST COVER

On the date of the purchase of farms of the Partido de Alajuela numbers 157322 (Finca A) and 231751
(Finca B), IDA had the duty to study the legal status and possibilities for economic
exploitation of the lands, as well as to submit them to an appraisal within which the
type of soil according to its agricultural capability would be taken into account.

Indeed, both the Ley de Tierras y Colonización and the Ley de Uso, manejo y conservación de suelos
obligated that Institute to have land-use capability studies available for those lands before
acquiring them for titling purposes. However, those prepared in this case are not only
imprecise but also contradict each other.

Thus, for example, while on one hand we have Oficio DFA-137/99 of April 8, 1999, signed
by Ing. Alfonso Quesada of the Department of Settlement Formation (Departamento de Formación de Asentamientos), which, based on the
appraisal of expert Ulises Camacho, indicates that Finca A has a non-parcelable area of 38%,
corresponding to 15 hectares between second-growth mountain and quebrada protection areas,
which would be ruling it out; just three months later, in August 1999, the preliminary
soil maps and land classifications prepared by the Section of Agrieconomic Studies and Appraisals
of IDA's Department of Settlement Formation describe for
Finca A an extent of 7.42 hectares of forest cover; and the same Ing. Ulises Camacho Ugalde,
in November 1999, "updates" the appraisal of the same farm to confirm that the area
corresponding to quebrada protection areas and forest cover is now 9 hectares, that
is, approximately 24.5%.

Despite the preliminary studies yielding different results regarding the extent of
the areas with forest cover, as a consequence of some having been prepared based on
aerial photographs, and other estimates apparently without adequate field verification, in addition to
the lands showing differences in area with respect to the cadastral plats submitted,
the purchase of the farms is agreed upon on May 27, 2000, and in that same act, the measurement of the
property is ordered, within a period of two months from the signing of the transfer deed.

What is precepted in Article 16 of the Ley General de la Administración Pública seems to be forgotten here:

"In no case may acts contrary to unequivocal rules of science or technique, or
to elementary principles of justice, logic, or convenience be issued (…)."

From this perspective, this decision seems to border on the illogical, unreasonable, inconvenient
(lack of opportunity), and unsound technically, and from this derive consequences such as that, more than a month after the
checks for payment of the farms were issued to Mr. Rafael Artavia Villalobos, through
oficios STOP-264-2000 of May 29 and DFDA-298 of July 3, 2000, it becomes apparent,
after field reconnaissances were carried out, the significance of the extent of forest cover
and protection areas, which with respect to Finca A represent 46.26%.¹⁰

This percentage of forest cover on a property supposedly purchased for parcelation purposes
would not only contravene criteria of reasonableness, environmental protection, and budget
economy, but also normative guidelines specific to the Instituto de Desarrollo Agrario,
such as Acuerdo XI of Session No. 83-91 of November 11, 1991, in which the document on
"Guidelines for the Policies of the Instituto de Desarrollo Agrario" was approved, where it reads,
within the Chapter for the purchase and adjudication of lands, that "the farms to be acquired must not
have more than 20% forest cover or lands with forestry capability."¹¹

That is why it becomes even more reprehensible that, having knowledge of the excess of forest cover
according to the latest reports, the adjudication of parcels of the Rafael Artavia settlement was agreed upon
in March 2001 and January 2002, without having now the necessary qualification
from MINAE contemplated in Article 15 of the Ley Forestal. Remember that this article is very
clear in indicating that those "rural lands" that Public Administration bodies intend to swap, cede, alienate,¹²
transfer, or lease are subject to this classification, without making any type of exception.

Given the seriousness of these acts, IDA's Board of Directors agreed only to initiate a
disciplinary administrative procedure against the officials who participated in the
recommendation for the acquisition of the farms, to authorize the Executive Presidency to
file the corresponding criminal complaint and the civil action to recover the money overpaid.

Of these adopted measures, the disciplinary procedure did not go beyond the constitution of the
directing body; and the fate of the criminal complaint and civil action to be filed is unknown, since
we did not receive a response from the Department of Settlement Formation and the Executive
Presidency of that Institute, bodies to which, according to Memorial No. JD-263-02 of July 24,
2000, the General Secretariat of the Board of Directors forwarded our Oficio No. AAA-293-2002 of July
19, 2002, in which we requested that information.

CONCLUSIONS

1) In accordance with the legal system in force on the date of Acuerdo No. 11 of Session
No. 088-98, in which the adjudication of parcel 6-30 to Mr. Manuel Alpízar Vega was arranged, the
property described by cadastral plano number P-488147-98 was part of the State's natural heritage,
having entered it automatically by belonging to an autonomous institution and
being encompassed within the boundaries of the Reserva Forestal Golfo Dulce (Sala Constitucional,
Voto No. 1763 of 4:45 p.m. on April 13, 1994, and Procuraduría General de la
República, Dictamen C-049-98 of March 20, 1998), without forgetting its forest cover (Article 13
of the Ley Forestal).

Consequently, from its incorporation into the State's natural heritage, it becomes a
public domain asset, and as such, becomes inalienable and imprescriptible, so the
Instituto de Desarrollo Agrario was legally prevented from alienating it (numeral 14 of the Ley
Forestal), and consequently, the annulment of the cited agreement is appropriate.

Although this Procuraduría, in Dictamen C-102-2002 issued within the administrative procedure
for nullity of the adjudication agreement, points out the impossibility of issuing a
favorable pronouncement under the terms of Article 173 of the Ley General de la Administración Pública, for the
formal reasons stated there, it concludes that this does not preclude a subsequent examination, and therefore this
Institute is once again urged to correct the errors committed within the administrative
procedure, especially bearing in mind the imminent expiration of the four-year period. The foregoing
without prejudging whether the adjudication act bears the character of absolute, evident, and manifest nullity,
given the eventuality that we may be required again on this point in the future.

2) In relation to the purchase of the farms from Mr. Rafael Artavia Villalobos, numbers 157322 (finca
A) and 231751 (finca B), a great incongruity is noticeable from reading the administrative file
between the preliminary soil use reports prior to the purchase and the subsequent ones.

These substantial differences between the various reports reveal either an inadequate methodology
for the determination of soil studies that yield dissimilar results each time they are
carried out, or the commission of negligent or fraudulent acts in the processing of the file that
deserve to be investigated.

However, given the materialization of the transfer, it would seem that the most practical course of action, given the
existence of adjudications already agreed upon, is to proceed as soon as possible to have the Ministerio del
Ambiente y Energía carry out a classification of the purchased farms, including those that were the subject
of adjudication, so that a clear picture can be obtained of which sectors of the properties have
forest cover, and proceed to their incorporation into the State's natural heritage as public domain
assets.

In the event that some of the adjudicated parcels contained forest areas, once the
classification by the Ministry has been verified, the annulment of the adjudication agreements must proceed,
and once the lands are freed, transfer them to the Ministerio del Ambiente y Energía for
administration.

3) In the procedures for purchasing lands for titling, the Instituto de Desarrollo Agrario
must be very clear that it must carry out land-use capability studies in all cases,
and that it should only acquire those that effectively meet the conditions for exploitation for
agricultural purposes.

The methodology for preparing the soil use studies carried out by the Instituto de Desarrollo
Agrario, in view of what occurred in the file analyzed here, must be reviewed, so that they are
objective and consistent with the reality of the farms assessed. For this purpose, collaboration
must be requested from the Ministerio de Agricultura y Ganadería regarding the required parameters and
techniques to be implemented for the correct performance of the function.

Without prejudice to the foregoing, this Procuraduría considers that every land-use capability
study must, at a minimum, be accompanied by one or more inspections of the assessed land, and not rely
solely on other indirect methods, such as the analysis of aerial photographs.

Regarding the adjudications of parcels under the terms of Articles 49 and following of the
Ley de Tierras y Colonización, as they are rural parcels, the
classification of the lands referred to in Article 15 of the Ley Forestal must be requested from the Ministerio del
Ambiente y Energía in all cases, and if the assessed properties prove to have forest cover,
they must be transferred to said Ministry for it to administer as the State's natural
heritage.

If this is not done, apart from non-compliance with the law and the resulting responsibilities, a
serious prejudice would be caused to the State's natural heritage, as we can easily
verify in the specific case of the adjudication made to Mr. Manuel Alpízar Vega, which led to
use (aprovechamiento) of the forest by the title holder under cover of Resoluciones No. 055-99 of
10:29 a.m. on February 18, 1999, and B ACOSA-OSP-025-2000 of 8:05 a.m.
on May 2, 2000, issued by the Oficina Sub-regional Peninsular of the Área de
Conservación Osa of the Ministerio del Ambiente y Energía (305 trees, of which 261 correspond
to the initial felling and the rest to the felling of standing dead trees and extraction of fallen trees).

This Procuraduría considers that it is also not permissible to consider the requirement of Article 15
of the Ley Forestal satisfied with the simple soil use study carried out internally by the Instituto de
Desarrollo Agrario, since the classification task is conferred exclusively by law to
the Ministerio del Ambiente y Energía.

In complement to the above, we consider that, notwithstanding that the lands classified by
the Ministerio del Ambiente y Energía are not categorized as forest areas, the Instituto de Desarrollo
Agrario must be very careful when granting adjudications in areas contiguous or close to
forests, existing inside or outside protected areas, since the mere presence of peasant
settlements that lack adequate training could result in prejudice to those forests and
other related environmental assets (water, biodiversity, landscape, etc.) due to improper or poorly
executed practices, such as inappropriate use of agrichemicals, hunting of species, illegal logging, burning, etc.
In such cases, it is advisable to seek the collaboration of technicians from the Ministerio de Agricultura y
Ganadería and the Ministerio del Ambiente y Energía to assess the specific viability of
agricultural and livestock projects in the area, or else, the possibility of carrying out programs with an emphasis on
agroforestry management or even forest plantations.

4) Throughout the investigation that this Procuraduría has conducted for the legal analysis of
the two presented cases, we have verified the existence of a series of irregularities within the
Instituto de Desarrollo Agrario that merit being known by the members of the current
Board of Directors, so that they may be corrected.

First, it must be kept in mind that it is a legal duty to provide the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) with the information it requests based on Articles 25 and 27 of its Organic Law, No. 6815 of September 27, 1982. Failure to comply will cause those responsible to incur the crimes of false testimony or disobedience, without prejudice to any applicable disciplinary sanction. In our case, the information requested through Official Communication No. AAA-293-2002 of July 19, 2002, was not provided to us, specifically, sending us a copy of the criminal complaint that may have been filed before the courts of justice and indicating the judicial case file number (número de expediente judicial) related to the civil action for damages filed in accordance with subsection b) of Board of Directors Agreement No. XIII of Session No. 057-00 of August 14, 2000, a request we reiterate so that it may be recorded in the background file of this pronouncement.

Furthermore, serious formal problems were detected in the processing of the various administrative files (expedientes administrativos), ranging from disorder in the foliation (foliatura) to their improper handling and filing. In this regard, it is unbelievable that in order to inform us about the status of the ordinary annulment procedure (procedimiento ordinario de anulación) for Board of Directors Agreement Number XI of Session 088-98 of November 25, 1998, the Institute had to contact Engineer José Carlos Salas Fonseca, who no longer works for the entity, because he had the file (expediente) at his home.

Due to its importance, it is worth citing, in the pertinent parts, several articles of the Law of the National Archives System (Ley del Sistema Nacional de Archivos), No. 7202 of October 24, 1990:

"Article 2.- This law and its regulations shall govern the operation of the bodies of the National Archives System (Sistema Nacional de Archivos) and the archives of the Legislative, Judicial, and Executive Branches, and of other public entities, each with its own legal personality and capacity under public and private law, (...)."

"Article 8.- The documents produced in the institutions referred to in Article 2 of this law, as a product of their management, whatever their medium: paper, film, tapes, 'diskettes,' shall be the property of those institutions during their management and their permanence in the respective central archives, except as provided in Article 53 of this law. No person, whether an official or not, may appropriate them. They will subsequently form part of the documentary collection (fondo documental) under the custody of the General Directorate of the National Archive (Dirección General del Archivo Nacional)."

"Article 9.- If any public official, or any private individual, violates the provisions of the previous article, they shall be sanctioned in accordance with the provisions of Articles 208 and 209 of the Penal Code. In any case, they shall also be obliged to return the documents."

"Article 10.- Free access is guaranteed to all documents produced or held in custody by the institutions referred to in Article 2 of this law. (...)"

"Article 35.- All institutions referred to in Article 2 of this law, including the General Directorate of the National Archive, shall be obliged to request the opinion of the National Commission for the Selection and Elimination of Documents (Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos), whenever they need to eliminate any type of document. They must also consider the resolutions issued by the Commission in this regard, which shall be communicated in writing, through the general director of the National Archive."

"Article 36.- Any official who authorizes or carries out the elimination of documents in violation of the provisions of the previous article shall be punished with six months to three years in prison, unless the act constitutes a crime punishable by a greater penalty."

In this order of things, we consider that this Board of Directors must issue the corresponding instructions so that the administrative files handled by the Institute are given proper use, proper filing, and greater oversight, for which the collaboration of the National Archive (Archivo Nacional) may be requested; and in the specific case of the files under analysis here, order an investigation to specifically determine the irregularities committed and sanction those responsible, with the filing of the respective criminal complaint (denuncia penal) if applicable.

It is also recommended that the Board of Directors exercise better control over the execution of the agreements reached, as it is evident from reading the studied files that several of them never materialized or were carried out incompletely and deficiently: the annulment procedure for the agreement awarding parcel No. 6-30 to Mr. Manuel Alpízar Vega has not been reactivated since the Attorney General's Office Opinion (dictamen de la Procuraduría) No. C-102-2002 of April 18 of this year; in the administrative disciplinary procedure against the officials who participated in the recommendation for the acquisition of the farms (fincas) of Mr. Rafael Artavia Villalobos, only the directing body (órgano director) was appointed; and apparently the criminal complaint and the civil action to recover the money overpaid in this same case are actions that have not yet been carried out in practice (they are not recorded in the files nor was information provided to us by the Institute about these actions).

These procedures must, therefore, be resumed as soon as possible, not only so that they are duly executed and the purpose proposed with them is achieved, but also so that they serve as an exemplary guideline and reference, ensuring that cases like those examined here do not occur again in the future. Of particular importance are the sanctioning procedures for the officials and former officials involved, whether through negligence or willful misconduct (culposo o doloso), in the processing of the files (which eventually entails the filing of criminal complaints before the courts of justice) and the actions for collection and compensation for the damages caused. In this sense, one must not lose sight of Article 170 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), in that ordering the execution of an absolutely null act shall produce civil liability for the Administration, and civil, administrative, and eventually criminal liability for the servant, if the execution were to take place.


Sincerely,


 

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes          Licda. Susana Fallas Cubero


AGRARIAN ATTORNEY ATTORNEY OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE


 

VBC/SFC/vbc


cc:


Lic. Carlos Manuel Rodríguez Echandi


Minister of Environment and Energy


Lic. Carlos García Anchía


Director of Legal Affairs


Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario)


Licda. Marielos León Araya


Executive Presidency


Institute of Agrarian Development


Lic. Juan Manuel Cordero González


Director of the Quality of Life Area


Office of the Ombudsman (Defensoría de los Habitantes de la República)


Lic. Walter Ramírez Ramírez


Manager of the Operational and Evaluative Oversight Division


Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República)


(reference official communication No. 11562)


Registered on August 19, 1976


2 Born on May 4, 1948.


3 Created by deed executed on June 4, 1976.

4 "ARTICLE 32.- The assets of the Institute are constituted by the following goods and resources: (...) b) The lands in the private domain of the State or its institutions that are transferred to the Institute of Agrarian Development, in accordance with the law. c) The lands that the Institute acquires by any legal means, to allocate them to its agrarian development programs."

5 "ARTICLE 12.- The following are affected for the purposes of this law: (...) c) The rustic properties (fundos rústicos) belonging to the Municipalities and Autonomous Institutions (...)"

6 Forestry Law (Ley Forestal) No. 4465 of November 25, 1969 and its amendments: "Article 32.- The forest estate (patrimonio forestal) of the State is constituted by all the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the farms (fincas) registered in its name, and of those belonging to the municipalities, the autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration.

This estate shall be administered by the General Forestry Directorate (Dirección General Forestal), which shall register the lands in the Public Property Registry (Registro Público de la Propiedad), when appropriate, through the Office of the Attorney General of the Republic, as individualized properties owned by the State."

"Article 34.- No body of the Public Administration may expropriate, exchange (permutar), assign, or alienate (enajenar), by any title, deliver, or lease rural lands owned by it or under its administration, without their having been previously classified by the General Forestry Directorate. If it considers them to be of forest aptitude, they shall be automatically incorporated into the forest estate of the State."

7 "The National Cadastre (Catastro Nacional) shall not register survey plans (planos) of private properties that are located in any type of reserve or national parks, except when there is authorization from the corresponding entity. In these cases, it shall be clearly noted that the farm is located in a reserve or national park and shall also indicate the limitations to which it will be subject by law. This authorization must be recorded on the survey plan."

8 The folios of this file have two different numberings; here reference is made to the original numbering, which appears in the copies certified for this Attorney General's Office by the General Secretariat of the IDA, for the purposes of this report.


9 Which will be cited in detail later.

10 The copy of the file sent does not expressly state this information, but it seems to be inferred from the rest of its content.


11 In the archives of the Piedras Blancas Subregional Office.

12 This assertion would contrast with what is indicated by the cadastral survey plan itself, Deed No. 35, and other documents such as the list of parcel recipients for delivery No. 24 of the Osa Forest Project (Proyecto Osa Forestal) (folio 101 of the file) and the Control Sheet for awarded parcels (folio 113); in all of them, the area is 126 ha and not 12 ha; therefore, what is indicated in the referenced agreement seems more like a typographical error than a declaration of intent to transfer only 12 hectares.

13 Article 15 of Law No. 7575 states: "The bodies of the Public Administration may not exchange, assign, alienate in any way, deliver, or lease rural lands of their property or under their administration, without their having been first classified by the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía). If they are covered with forest, they shall be automatically incorporated into the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado) and a limitation shall be constituted that must be registered in the Public Registry (Registro Público)."

14 This Attorney General's Office, under the protection of Articles 25 and 27 of our Organic Law, No. 6815 of September 27, 1982, requested via official communication No. AAA-293-2002 of July 19, 2002, from the Institute of Agrarian Development, information regarding the proceedings and documents generated from this subsection, without having received any reply to date (except for the brief from the General Secretariat of the Board of Directors No. JD-262-02 of July 24, following, which forwards the matter to the Directorate of Legal Affairs of that entity).

15 Erroneous reading of Article 173 of the General Law of Public Administration, which clearly grants the competence to declare the absolute, evident, and manifest nullity of an administrative act, not to the Office of the Attorney General of the Republic, but to the head (jerarca) of the respective entity, in this case, the Board of Directors of the Institute of Agrarian Development, with the prior favorable opinion of the former.

16 Which had to be requested from Engineer Salas Fonseca, who currently holds no position at the IDA, and who had it at his home, as we were informed at the Institution.

17 The only error made is stating that 7.42 ha. constitute 18.77% of 40.84 ha., when they represent 18.17%.

18 Regarding this study, it is stated in Official Communication DFDA-368 of August 3, 2000, signed by José Agustín Villalobos Salazar, Director of Training and Settlement Development: "it is the generating event that served as the basis: For the Expert Appraiser (Perito Valuador), for the Technical Commission for Farm Purchases, for the negotiation of the property by the Executive President, and finally, for the decision-making in this regard by the Board of Directors itself." (folio 167).


19 With these measurements, the forest and protection area corresponds to 46.26% of the farm.

20 However, upon reviewing the administrative disciplinary procedure file, no further proceeding is found in it after the constitution of the Directing Body (Órgano Director) of the administrative procedure.

21 Declared unconstitutional by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in resolution No. 546-90 at 2:30 p.m. on May 22, 1990.

22 See Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Volume V, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 4th Edition, 1998, p. 269.

23 Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Twenty-second edition. Volume II. Madrid, Editorial Espasa Calpe S.A., 2001. P. 1258.


23 Ibid, p. 892.

24 Alienation (Enajenación) is defined as the "Transmission of the ownership of a good, or of the title to a right or an obligation, to a different estate." Enciclopedia Jurídica Básica, Vol.II, Madrid, Editorial Civitas, 1995, p.2772.


25 Parada, Ramón. Derecho Administrativo. Volume III, Madrid, Marcial Pons, 5th Edition, 1993, p.89.


26 Ibidem, p.93.


27 Judgment at nine thirty hours on June 6, 1936.

28 Cassation Judgment No. 122 at sixteen fifteen hours on November 16, 1965. II Semester, II Volume of the Colección de Sentencias. Cf. the judgment of that Colección, year 1958, I Semester, pp.376 et seq., considering clause (considerando) XIV.

29 Superior Contentious-Administrative Court (Tribunal Superior Contencioso Administrativo), First Section, No. 10166 of 1988, 1048 of 1988, and 9282 of 1987. Superior Contentious-Administrative Court, resolution No. 1851 of 1976 and Second Civil Superior Court (Tribunal Superior Segundo Civil), First Section, No. 910 of 1987. Opinion (Dictamen) C-004-98 of January 7, 1998, and Legal Opinion (Opinión Jurídica) OJ-064-2002 of April 30 of this year.

30 Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Volume V, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 4th Edition, 1998, p.279.

31 State Forest Administration (Administración Forestal del Estado), which falls to the Ministry of Environment and Energy in accordance with Article 5 of the current Forestry Law and Article 3 of its Regulations. Since the creation of the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación), in the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), No. 7788 of April 30, 1998, these competencies are exercised through that administrative structure (Article 22 of that legal body).

32 Later, it should be read as Ministry of Natural Resources, Energy and Mines (Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas) and Ministry of Environment and Energy, in accordance with Laws No. 7152 of June 5, 1990, and No. 7554 of October 4, 1995.

33 According to the "Forestry Technical Study of the Savegre Agricultural/Livestock Farm (Estudio Técnico Forestal Finca Agropecuaria Savegre)", prepared by Forestry Engineer Gil Ruiz Rodríguez and submitted under official communication No. UFSC-039-99, through the corresponding technical studies, it was established that 77% (297.22 has.) of the area of the Savegre farm is a reserve zone. It is stated, among other fundamental aspects: "...Due to the conditions of vegetation, soils, and slope, this area is considered a reserve or protection zone which, for IDA purposes, is 'Non-Parcelable Areas...'". (Opinion C-001-2000 of January 6, 2000).

34 Including those registered within the category of private forest property (Title III of the current Forestry Law).

35 "Article 20.- The Executive Branch (Poder Ejecutivo) shall transfer to the Institute of Lands and Settlement (Instituto de Tierras y Colonización, ITCO) those lands that are declared by the Ministry of Agriculture and Livestock (Ministerio de Agricultura y Ganadería) as being of agricultural aptitude. In the studies for the specified purposes of land classification, the General Forestry Directorate and the Institute of Lands and Settlement shall be given a mandatory hearing. The lands that, according to the classification, are of forest aptitude, the State shall conserve as part of its forest estate, but it may transfer to the ITCO or other entities, lands of forest aptitude, when they are dedicated to establishing settlements (colonias) there for forest exploitation."

36 "This regulation allowed the exploitation of forest products in national reserves and State farms (fincas del Estado), directly by the General Forestry Directorate, or through concessions or permits granted by it, through a bidding process and in accordance with technical forest management plans (Articles 41, 46, and 58), as well as grazing activities, with prior authorization from the same Directorate (Article 81)." (Opinion of this Attorney General's Office, No. C-103-98 of June 8, 1998; see also the development made in this pronouncement of the evolution of the concept of the natural heritage of the State).

37 "That the hills that exist around the Golfo Dulce and on the Osa Peninsula are mostly of broken to steeply sloping topography, of clay soils with low fertility, and high rainfall up to six meters of rain annually; and consequently, these lands are suitable neither for agriculture nor for livestock. The most appropriate use for them would be the rational exploitation of forest resources, while protecting the watersheds (cuencas hidrográficas) that provide water to the agricultural areas of the zone." (considering clause 2 of Decree No. 8494-A of April 28, 1978). The modifications to this Decree are due to the incorporation, within the initial delimitation, of lands of agricultural/livestock aptitude, as verified with inspections and studies subsequently carried out by the General Forestry Directorate and the Technological Institute of Costa Rica (Instituto Tecnológico de Costa Rica): "within said Reserve, some lands of agricultural/livestock aptitude were included, reduced to private domain, which have no reason to be subject to the forest regime, and must, consequently, be excluded from it." (considering clause 2 of Decrees numbers 9388-A of November 30, 1978, and 10142-A of June 12 of the following year).

38 Reiterated later by Mr. Gilberto Rodríguez Soto, another IDA official, referring them to Forestry Law No. 7575.

39 In this same line, the final report with recommendations issued by the Office of the Ombudsman in File No. 10165-23-2000-QJ, concerning this same award: "The legal system (ordenamiento jurídico) is an integral body in which the norms must be interpreted in harmony with others (elementary principle of legal hermeneutics) so that no administrative authority may base an act on a norm [expropriation decree] ignoring the existence of the others, especially if, as in the present case, it involves a provision of lower rank compared to higher-ranking norms with the force of law that indicate specific obligations that prevent — under penalty of establishing responsibilities in case of transgressing them — the realization of the opposing purpose. (...) The promotion of parceling processes (procesos de parcelación) based solely on that executive decree illegitimately ignores and disregards legal-rank norms that bind the IDA and consequently, all those awards on lands with forest vocation, whether or not they are covered with forest or unsuitable for agriculture, constitute administrative acts that violate the criteria of reasonableness, logic, and convenience which, according to the General Law of Public Administration, are an essential part of their basis to be valid and effective." (the phrase in brackets is not part of the original).

40 It also ignores these principles in its official communication DL-1281-93 of September 20, 1993: "The foregoing means that if the State itself [Executive Branch] changed the original forest purpose for agricultural/livestock exploitation in accordance with the Law of Lands and Settlement (Ley de Tierras y Colonización), on lands acquired by the IDA from the State itself, this latter Law must be applied, that is, Law # 2825 of October 14, 1961, and its amendments, and not the Forestry Law, thus enabling and obliging the Institute to deliver property titles, as it is a peasant settlement (asentamiento campesino)." (what appears in brackets is not part of the original).


41 As will be explained later.

42 Which presents differences between what is stated in the award agreement on the one hand, and in its preparatory documents, the transfer deed, and the cadastral survey plan, on the other.


43 Without rendering an opinion on its legality.

44 In the text of the consultation, as well as in the opinion given in response, it can easily be inferred that the issue raised does not concern the forest estate of the State, but rather the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), which has specific regulations.

45 In May 2000, Mr. Jimmy Garita Hernández of the Topography Section reports that the protection and forest area of farm A is almost 17 hectares, for a percentage of 46.26% of non-parcelable area, which is subsequently verified by an inspection in which several Department heads from the IDA itself participated.

46 This agreement is even cited by the then Executive President of the Institute of Agrarian Development, Eng. José Joaquín Acuña Mesén, in Official Communication No. PE-431 of August 17, 1998, addressed to the General Directorate of Audit of the Department of Decentralized Bodies of the Office of the Comptroller General of the Republic, when he was consulted about "the maximum percentage of natural reserve that lands acquired to form peasant settlements must have," so its existence within the Institute could hardly have been ignored.

47 The Office of the Attorney General of the Republic has previously stated that "to alienate (enajenar)" implies the transmission of ownership of a good or right, by any title (Opinions Nos. C-026-2001 of February 7, 2001, and OJ-058-97 of November 4, 1997).