C-334-2002 — Protection Zones Under Article 33 of the Forestry Law Are Not Public DomainNo son demaniales las áreas de protección del artículo 33 de la Ley Forestal

Dictamen : 334 del 10/12/2002   



C-334-2002




10 de diciembre del 2002




 




 




 




Ingeniero




Allan Benavides Vílchez




Gerente General




Empresa de Servicios Públicos de Heredia, S. A.




S. O.




 




 




 




Estimado señor:



     Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio G-889-2002, de
fecha 19 de setiembre del año en curso, y recibida en nuestra institución el día 26 del mismo mes.
De seguido procedemos al análisis del mismo.




 



PLANTEAMIENTO DE LA CONSULTA.

    Por estimar esta Procuraduría General que existe confusión con algunos de los institutos
involucrados en su inquietud de orden jurídico, nos permitimos transcribir en su totalidad lo que
oportunamente nos fuera requerido:



 "Le ruego, externar criterio con relación a servidumbres de acueducto, que tiene la ESPH S.A. sobre
terrenos privados afectados por la ley forestal y que son de dominio público.



Se pretende expropiar franjas de terreno que corren a la orilla del Río Segundo. Las franjas de las
servidumbres por donde pasa tubería propiedad del acueducto de la Empresa de Servicios Públicos de
Heredia, se encuentran en zona protegida. Los propietarios, por disposición legal no podrán disponer
de dicho terreno. Según se puede ver en uno de los planos del perito contratado por la Empresa para
tales efectos, la tubería pasa aproximadamente a cuatro metros del Río, y según se pudo constatar,
pasa sobre la cumbre de la ladera del cause. Es criterio del departamento de Asuntos Jurídicos, que
la zona mencionada es de dominio del Estado, por lo que no procede un proceso expropiatorio. Sin
embargo al haber duda al respecto, requerimos que sea este Organo quien en definitiva se manifieste
al respecto."

    De la lectura íntegra del criterio de la asesoría jurídica de la Empresa, se desprende que las
circunstancias de hecho que motivan la consulta tienen relación con pretensiones indemnizatorias por
parte de dueños de terrenos sobre los cuales se ha hecho pasar una tubería que alimenta un
acueducto. Específicamente, se da el caso de una tubería que pasa sobre el área de protección que
regula el artículo 33 de la Ley Forestal, de donde la duda surge sobre la titularidad de esa zona en
particular, y de la posibilidad de ejercitar en ella la potestad expropiatoria sobre franjas de
terreno necesarias para la ubicación de la referida tubería. De suerte tal que, en el aparte de
"Conclusión", la asesoría jurídica dictamine lo siguiente:



 "Lamentablemente el área a orilla de los ríos es protegida legalmente y de dominio público, por lo
que no debe La Empresa de Servicios Públicos indemnizar o expropiar dicha área por la utilización
que se hace de una tubería que originalmente ni siquiera colocó la institución, y aunque así hubiera
sido, por ser área de protección no debería ser indemnizado ni expropiado, porque indiferentemente
de que esté o no la tubería en una franja de propiedad privada, mientras que estén en la margen del
río o dentro del área protegida es criterio de quien dictamina que no procederán las expropiaciones
y por lo tanto tales procesos no deberán iniciarse. Véase el informe registral de la propiedad del
caso que provoca la consulta, donde se observa que la servidumbre por donde pasa la tubería, dista
de cuatro metros aproximadamente de la orilla del río."



     Con el objeto de ejercitar adecuadamente nuestra competencia consultiva, y en virtud de la
jurisprudencia elaborada a partir de los artículos 1°, 2°, 3° inciso b), 4° y 5° de nuestra Ley
Orgánica (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), es necesario hacer la aclaración
de que el presente dictamen no se pronuncia sobre la situación concreta a que se alude tanto en el
texto del oficio G-889-2002, como tampoco en el criterio de la asesoría jurídica recién citado. Ello
por cuanto estaríamos abandonando precisamente nuestra naturaleza de órgano superior consultivo,
técnico-jurídico de la Administración Pública, y la opinión devendría de acatamiento obligatorio
para la Empresa consultante, de suerte tal que se estaría asumiendo una competencia propia de ésta.
Por ello, nuestro criterio está dirigido, fundamentalmente, a dirimir la situación de la titularidad
del área de protección que regula el artículo 33 de la Ley Forestal.




 



POSICIÓN DE LA PROCURADURÍA GENERAL. Delimitación del concepto de "área de protección" – Propiedad
privada que soporta limitación de interés social.

Por ser de obligada aplicación en el presente asunto, conviene citar los artículos pertinentes de la
Ley Forestal que regulan las denominadas "áreas de protección":




"ARTICULO 33.- Areas de protección




Se declaran áreas de protección las siguientes:



 a) Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de
modo horizontal.



 b) Una franja de quince metros en zona rural y de diez metros en zona urbana, medidas
horizontalmente a ambos lados, en las riberas de los ríos, quebradas o arroyos, si el terreno es
plano, y de cincuenta metros horizontales, si el terreno es quebrado.



 c) Una zona de cincuenta metros medida horizontalmente en las riberas de los lagos y embalses
naturales y en los lagos o embalses artificiales construidos por el Estado y sus instituciones. Se
exceptúan los lagos y embalses artificiales privados.



 d) Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por
los órganos competentes establecidos en el reglamento de esta ley."




"ARTICULO 34.- Prohibición para talar en áreas protegidas.



 Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección descritas en el artículo
anterior, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional.



 Los alineamientos que deban tramitarse en relación con estas áreas, serán realizados por el
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo."




 



 Conviene recordar las precisiones que, sobre la función ambiental de estas áreas de protección, y
su disimilitud con el concepto de "áreas silvestres protegidas", hizo este Organo Consultivo en el
dictamen C-016-2002 de fecha 15 de enero del año en curso:




 




"II.- REGIMEN JURÍDICO APLICABLE



     Las áreas silvestres protegidas bajo sus diferentes categorías de manejo, entre ellas, por
supuesto, las zonas protectoras, son parte integrante del patrimonio natural del Estado, que se
encuentra constituido, según el artículo 13 de la Ley Forestal No. 7575 por los bosques y terrenos
forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas
a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de
la Administración Pública, excepto los inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el
Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.



     Esta inclusión al patrimonio natural del Estado de las zonas protectoras ya la encontramos
establecida en la Ley Forestal No. 4465 de 25 de noviembre de 1969, artículos 18 y 24:



 "Artículo 18. - El Patrimonio Forestal del Estado está constituido por las Reservas Nacionales,
Reservas Forestales, Parques Nacionales, Viveros Forestales del Estado, las Zonas Protectoras y
Reservas Biológicas."



 "Artículo 24. - Las Zonas Protectoras establecidas por la ley o mediante decreto ejecutivo, que se
encuentren en las Reservas Nacionales, también formarán parte del patrimonio forestal del Estado."



     También la posterior reforma por Ley No. 7174 a esa Ley Forestal definía de modo expreso esta
inclusión cuando consagraba que dentro del patrimonio forestal del Estado (hoy patrimonio natural)
se constituirían reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios nacionales de
vida silvestre y reservas biológicas (artículo 35).



     La Ley Orgánica del Ambiente, por su lado, preceptúa que "la superficie las áreas silvestres
protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá
reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta
medida".



     Como patrimonio natural del Estado, las áreas silvestres protegidas se encuentran sometidas a
un régimen de dominio público, por lo que son inalienables e inembargables. La posesión de los
particulares no causa derecho alguno a su favor, por lo que no pueden inscribir esos terrenos en
Registro Público mediante información posesoria y la acción reivindicatoria estatal por ellos es
imprescriptible (artículo 14 de la Ley Forestal).



     Sobre este régimen demanial a que se encuentran sometidas las áreas silvestres protegidas de
nuestro país, ha dicho la Sala Constitucional:



 "Nuestra legislación crea un sistema en que la afectación se torna en el elemento primordial para
la inclusión de un bien al dominio público, por lo tanto será de dominio público todo bien destinado
por ley, o por un acto administrativo cuando ésta lo autorice. Cuando un bien es integrado al
régimen de dominio público, adquiere una serie de características esenciales como la
inalienabilidad, la imprescriptibilidad y la inembargabilidad. De estas condiciones es que estos
bienes no son expropiables, por cuanto ésta implicaría la enajenación y son inalienables. Asimismo,
la usucapión tampoco es un medio para adquirirlos, las cosas inalienables por estar fuera del
comercio de los hombres, no son sujetos de posesión por particulares, y por tanto, son
imprescriptibles en tanto conserven tal carácter o el destino de utilidad pública a que están
afectadas. "El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad
expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los
llamados bienes dominicales, bienes denominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos que no
pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a
un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza
y vocación. En consecuencia, estos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del
concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de
norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles,
inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho
Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están
fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un
derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad. " (Sala Constitucional, sentencia
No. 2306-91 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del 6 de noviembre de 1991).



 La conformación de áreas protegidas bajos las categorías de Reserva Forestal, Refugio de Vida
Silvestre Privado o Mixto, Parques Nacionales, Reservas Biológicas y Zonas Protectoras, conlleva a
la imposición de un Régimen de propiedad pública bajo la categoría de Patrimonio Forestal del Estado
que cambia ipso facto la naturaleza jurídica de los terrenos incluidos dentro del área, esto es de
un régimen de privado que se manifiesta en diversas formas o estado de tenencia a un régimen público
de propiedad Estatal. (Voto No. 2988-99 de 11 horas 57 minutos del 23 de abril de 1999).



     Por supuesto que estas características correspondientes al dominio público sólo se aplicarán a
aquellos terrenos que sean o hayan ingresado efectivamente al patrimonio estatal, por cuanto los
inmuebles de particulares, salvo que se hayan sometido voluntariamente al régimen forestal, siguen
guardando su régimen privado hasta su efectiva compra o expropiación para efecto de incluirlos como
parte de un área silvestre protegida determinada; y en el caso de las zonas protectoras (reservas
forestales y refugios de vida silvestre también), mientras el pago no se haya hecho efectivo, quedan
sometidas a un plan de ordenamiento ambiental y posteriormente al plan de manejo, recuperación y
reposición de los recursos (doctrina del artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente).



     Tenemos, entonces, que al ser las zonas protectoras parte del patrimonio natural del Estado, se
les aplica los artículos 1° y 18 de la Ley Forestal No. 7575, en el sentido de que se prohíbe en
ellas la corta o el aprovechamiento de los bosques y el Estado solo podrá realizar o autorizar
labores de investigación, capacitación y ecoturismo, debiendo definir el Ministerio del Ambiente y
Energía la elaboración de evaluaciones del impacto ambiental, cuando corresponda.




    Al respecto, ya ha indicado la Procuraduría General de la República:



 "Con apego a sus postulados, es clara la Ley Forestal, artículo 1°, in fine, al prohibir, salvo en
los únicos supuestos que admite el artículo 18 ibid, la corta o aprovechamiento de los bosques en
áreas silvestres protegidas, propiedad del Estado: parques nacionales, reservas biológicas,
manglares, zonas protectoras, refugios de vida silvestre y reservas forestales. El artículo 18 sólo
permite realizar en el patrimonio natural estatal labores de investigación, capacitación y
ecoturismo, aprobadas por el Ministerio del Ambiente y Energía, el que deberá definir, cuando
corresponda, la realización de evaluaciones de impacto ambiental, conforme al Reglamento. Normas que
se compaginan con el numeral 58, inciso b), ibídem, al tipificar como delito, reprimible con prisión
de hasta tres años, el aprovechamiento de recursos forestales en terrenos del patrimonio natural del
Estado y en las áreas de protección para fines distintos a los previstos en la Ley. Las áreas
silvestres protegidas se amplían en la Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, a los humedales en
general y monumentos naturales (Ver relación con los artículos 37 y 40 ibid y 72, inciso c) de la
Ley Forestal, reformado por el artículo 114 de la Ley de Biodiversidad, 11 del Reglamento a la Ley
Forestal y 2 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre). (Opinión Jurídica No. OJ-022-99 de 19
de febrero de 1999).



 "De ahí que, con observancia del Principio de Legalidad regulador de la actuación administrativa
(Constitución Política, artículo 11; Ley General de la Administración Pública, numerales 11 y 13),
el Estado y los particulares están imposibilitados por mandato legislativo vigente a emprender
actividades distintas a las preceptuadas por el artículo 18 de la Ley Forestal, como lo sería el
desarrollo de aprovechamientos forestales dentro del patrimonio natural del Estado." (Dictamen C-103
de 8 de junio de 1998).



     Diferente es el caso de las denominadas "áreas de protección", reguladas en los artículos 33 y
34 de la Ley Forestal No. 7575, en las que, aunque se prohíbe la corta o eliminación de árboles, sí
se permiten como excepción a esta regla proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de
conveniencia nacional, entendiéndose como tales aquellas "actividades realizadas por las
dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, cuyos
beneficios sociales sean mayores que los costos socioambientales (Ley Forestal No. 7575, artículo
2°, inciso m), adicionado por la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1988, artículo
114).



     Se trata de las áreas que bordean nacientes permanentes; ríos, quebradas o arroyos; lagos y
embalses naturales y artificiales construidos por el Estado y sus instituciones; así como zonas de
recarga acuífera (artículo 33, incisos a), b), c) y d); y su régimen legal es distinto al que
caracteriza las zonas protectoras:



 "... difiere en la ubicación de las disposiciones sobre tales zonas, de todas las leyes anteriores
y los textos preparatorios, pues anteriormente estas áreas de protección, que eran llamadas zonas
protectoras, se incluían dentro del patrimonio forestal del Estado, mientras que ahora, diferencia
el texto entre zonas protectoras, consideradas áreas silvestres protegidas, enumeradas dentro del
Título Segundo, del Patrimonio Natural del Estado, y las áreas de protección, descritas en el Título
Tercero de la Propiedad Forestal Privada, bajo el capítulo llamado de la Protección Forestal,
eliminándose la norma que disponía que las disposiciones del artículo que definía las áreas de
protección regirían tanto para los terrenos de dominio particular como para los del Estado y demás
organismos públicos." (Dictamen C-103 de 8 de junio de 1998).



 "El artículo 34 aludido en su escrito se contrae a las áreas de protección que enumera el numeral
33 ibídem y se refiere básicamente a terrenos de propiedad privada. (...) Constituyen áreas de
protección, en su verdadero sentido, como se les denomina en el texto de ese artículo 34,
rectificando –en parte- la errónea terminología de "áreas protegidas" con que se les designa en el
título." (Opinión jurídica OJ-022-99 de 19 de febrero de 1999).



 "Con base en lo expuesto, y sin perjuicio del control de constitucionalidad que ejerce la Sala
Constitucional, consideramos que los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal contienen típicas
limitaciones de interés social, que al igual a otras previstas en diversos cuerpos normativos de
nuestro ordenamiento jurídico, han evolucionado el concepto de límites externos a la propiedad
privada. (...)



 Así, las áreas de protección constituyen limitaciones legítimas de carácter general al derecho de
propiedad, pues satisfacen un interés público imperativo, a través de criterios razonables, útiles y
oportunos; por ello las mismas no requieren indemnización previa (artículo 45 Constitucional,
párrafo segundo)." (Dictamen C-042-99 de 19 de febrero de 1999)." (Lo subrayado no está contenido en
el original)



 Del anterior criterio podemos derivar varias consecuencias para los efectos de su consulta. La
principal tiene relación con el hecho de que las áreas de protección son de propiedad privada,
aunque sujetas a una limitación de interés social como lo es la que estipula el artículo 34 de la
Ley Forestal. Limitación que se manifiesta en la imposibilidad de cortar árboles dentro de las
mismas, excepción hecha del otorgamiento, por el Poder Ejecutivo, de una declaratoria de
conveniencia nacional para proyectos que signifiquen un mayor beneficio para la sociedad que sus
impactos ambientales y para cuya realización se requiera la eliminación de árboles.



 En segundo término, que dicha limitación afecta al titular del terreno, de donde se deriva que la
restricción para la utilización de esta área de protección pesa sobre el individuo. Ello es
diferente a que exista una pretendida naturaleza demanial del área, que incidiría a su vez sobre las
obras que deba realizar la Empresa de Servicios Públicos de Heredia para cumplir su mandato legal de
abastecimiento de agua potable.



 Y, en tercer lugar, que siendo propiedad privada, su titular está legitimado para someter dicha
área al régimen forestal voluntario, del cual pueda derivar beneficios de carácter económico
(artículos 3 inciso g) y k) en relación con los artículos 24, 29, 32, 36, 38 y 46 y siguientes,
todos de la Ley Forestal).



 Por último, es importante reiterar un concepto fundamental: el "área de protección" que aquí nos
interesa no pertenece al demanio público, de donde no le alcanzan las características propias de
estos bienes (imprescriptibilidad, inexpropiabilidad, inembargabilidad). Tampoco cabe derivar tal
condición de otros cuerpos normativos, que no incluyen dentro de sus prescripciones la zona que se
define en el artículo 33 incisos b) de la Ley Forestal. En este sentido, puede verse el artículo 3°
de la Ley de Aguas, Ley N° 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, en cuanto a la definición del
concepto de "aguas de propiedad nacional", o bien lo que regula el numeral 2° de la Ley General de
Agua Potable, Ley N° 1634 de 18 de setiembre de 1953, norma que ha perdido vigencia ante las
regulaciones especiales y posteriores que delimitan las competencias en materia de prestación de
servicios públicos por parte de empresas tales como la consultante, y otras regulaciones atinentes a
la titularidad de los terrenos que bordean los ríos (artículo 33 de la Ley Forestal). En lo que
atañe al artículo 31 de la Ley de Aguas, el dictamen C-016-2002 indicó:




 



 "Es de rigor precisar, sin embargo, que si existen áreas de protección localizadas dentro de una
área silvestre bajo la categoría de zona protectora o de cualquier otra, se entenderán subsumidas
dentro del régimen de patrimonio natural del Estado, de tal forma que su uso y aprovechamiento
también estarán regulados por los artículos 1° y 18 de la Ley Forestal No. 7575:



 "En las áreas de protección sólo se permite excepcionalmente la eliminación de árboles en proyectos
declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional (artículo 34 ibídem), siempre y
cuando dichas áreas no estén localizadas dentro de las áreas silvestres protegidas o en general
dentro del Patrimonio Natural del Estado, pues en dicho caso también estarían amparadas por la
prohibición absoluta de corta o aprovechamiento de árboles establecida por los artículos 1 y 18 de
la misma ley." (Dictamen C- 042-99 de 19 de febrero de 1999).



     Se trata de un supuesto análogo a aquel de las áreas de protección cuya delimitación geográfica
coincide con la de otras hipótesis normativas para los que el ordenamiento jurídico establece un
régimen de dominio público, como los terrenos adyacentes a fuentes surtidoras de agua potable o que
puedan llegar a serlo en el futuro (artículo 7°, inciso c), de la Ley de Tierras y Colonización, No.
2825 de 14 de octubre de 1961, y 31 de la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942), a los ríos
navegables (artículo 7°, inciso b), de la Ley de Tierras y Colonización), los comprendidos en las
dos orillas del río Banano, diez kilómetros arriba (artículo 7°, inciso d), ibídem), etc. En estos
casos, como en el de las zonas protectoras, prevalece la impronta demanial y, por tanto, rigen en
ellas, además de las características propias del dominio público (inalienabilidad,
imprescriptibilidad, inembargabilidad, etc.), las atinentes a cada régimen en particular."



 De conformidad con lo anterior, tampoco cabría derivar la demanialidad de los terrenos que bordean
los ríos, en las distancias contempladas por el artículo 33 de la Ley Forestal, por lo dispuesto en
el artículo 44 de la Ley de Planificación Urbana. Recuérdese aquí, que la condición de pertenencia a
los bienes demaniales, es un acto reservado al legislador, de donde no podría otorgarse el atributo
vía reglamento, sea éste autónomo o ejecutivo; sino es en la propia ley en donde se otorga la
condición de demanialidad, fijando su contenido y extensión en el mismo texto legal, o dejando a la
Administración su específica ubicación.



Cumplimiento de los fines asignados a la Empresa de Servicios Públicos de Heredia S. A.

    Si analizamos ahora las atribuciones otorgadas a la Empresa de Servicios Públicos de Heredia,
S.A., para el cumplimiento de sus fines, encontramos la siguiente disposición de su Ley de
Transformación (Ley N° 7789 del 3 de abril de 1998):



 "ARTÍCULO 9.- Cuando la Empresa requiera para el cumplimiento de sus objetivos un bien inmueble
cuya adquisición o afectación no pueda obtener directamente en forma consensual, podrá solicitar,
ante las autoridades competentes, la aplicación de la Ley de Expropiaciones, Ley No. 7495, de 3 de
mayo de 1995; para este efecto se tendrá por justificada la utilidad pública de la adquisición
forzosa.



 Además, con los mismos fines queda facultada para utilizar las vías públicas y demás áreas
destinadas al servicio público, para instalar líneas de conducción y distribución de energía
eléctrica y agua potable; así como para evacuar aguas pluviales y servidas, con arreglo a las
regulaciones legales y reglamentarias que rigen la materia."



     Con vista en lo preceptuado en el segundo párrafo de la norma recién transcrita, es claro que
las franjas de terreno que se encuentran comprendidas dentro de las distancias definidas por el
artículo 33 de la Ley Forestal no pueden subsumirse en el concepto de "vías públicas", como tampoco
en el de "áreas destinadas al servicio público". Ello por la ya mencionada naturaleza privada de esa
área de protección. De allí que sea necesario establecer el procedimiento para que las mismas puedan
ser sujetas a una afectación adicional a la ya reseñada del artículo 34.



     La respuesta a la interrogante contenida en el párrafo precedente in fine, viene dada en el
mismo artículo 9° supra transcrito, en tanto remite a la Ley de Expropiaciones como el mecanismo a
utilizar cuando sea imperativo establecer una afectación sobre un bien inmueble necesario para el
cumplimiento de sus actividades. Revisando este último cuerpo normativo, encontramos en su artículo
13 la siguiente disposición:




"ARTÍCULO 13.- Afectación de derechos y servidumbres.



 Las disposiciones de esta Ley serán aplicables para constituir servidumbres y para todo tipo de
afectación de bienes y derechos. Cuando, por el tipo de afectación, se le limite sustancialmente la
disponibilidad del bien o el derecho, la tramitación como afectación será improcedente y deberá
ejecutarla la expropiación integral."




 



     De lo anterior puede afirmarse que la Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A. se
encuentra habilitada legalmente para la imposición de servidumbres forzosas sobre terrenos que sean
necesarios para la ejecución de las obras de infraestructura para la prestación de los distintos
servicios públicos a cargo de ella. Y ello a través del procedimiento que preceptúa la Ley de
Expropiaciones.



     Llegados a este punto, podemos pronunciarnos sobre su inquietud. En este sentido, no
compartimos la afirmación contenida en el punto "2" de su oficio G-889-2002, en cuanto indica que
los propietarios de inmuebles sobre los que pese la limitación del artículo 33 de la Ley Forestal no
pueden disponer de ellos. Por el contrario, y tal como quedó reseñado, es lo cierto que dichos
terrenos conservan su naturaleza privada, y la afectación de que son objeto limitan, mas no
imposibilitan, usos específicos de los mismos (vg, utilizarlos para un proyecto de reforestación).
Incluso, podría autorizarse la eliminación de parte de la cobertura boscosa –cuando ella exista- en
tratándose de proyectos declarados de conveniencia nacional.



     De suerte tal que estimemos como necesaria y ajustada a derecho la utilización de los
mecanismos previstos en la Ley de Expropiaciones, en tanto la Empresa de Servicios Públicos de
Heredia S.A. requiera imponer una servidumbre para el desarrollo o mantenimiento de sus proyectos de
infraestructura –tuberías, por ejemplo- y que sean necesarios para la prestación de los servicios
públicos a su cargo. Ello, claro está, dando por sentado que no exista acuerdo entre el titular del
terreno y la Empresa.




 



CONCLUSIÓN.

    Con vista en las consideraciones jurídicas realizadas, se concluye que las "áreas de protección"
que regula el artículo 33 de la Ley Forestal no son parte del dominio público del Estado –salvo las
excepciones oportunamente indicadas-, y, consecuentemente, son de naturaleza privada. De ello que,
si existe necesidad de afectar partes de las mismas ante la construcción de obras de infraestructura
para el desarrollo y prestación de los servicios públicos a cargo de la Empresa de Servicios
Públicos de Heredia, S.A., y no exista acuerdo con el titular del terreno, deberá acudirse a los
procedimientos de la Ley de Expropiaciones para establecer la servidumbre forzosa u expropiación,
según sea el caso.




Sin otro particular, me suscribo,




 




 




 




Iván Vincenti Rojas




PROCURADOR ADJUNT0




 




IVR/mvc

Opinion: 334 of December 10, 2002

C-334-2002

December 10, 2002

Engineer
Allan Benavides Vílchez
General Manager
Empresa de Servicios Públicos de Heredia, S. A.
S. O.

Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, I refer to your official communication G-889-2002, dated September 19 of this year, and received by our institution on the 26th of the same month. We proceed below with its analysis.

STATEMENT OF THE INQUIRY.

As this Office of the Attorney General considers that there is confusion with some of the legal concepts involved in your legal inquiry, we take the liberty of transcribing in its entirety what was duly requested of us:

"I request that you issue an opinion regarding aqueduct easements (servidumbres de acueducto) held by ESPH S.A. over private lands affected by forest law and which are in the public domain.

There is an intent to expropriate strips of land running along the bank of the Río Segundo. The easement strips through which piping owned by the aqueduct of the Empresa de Servicios Públicos de Heredia passes are located in a protected zone. The owners, by legal provision, will not be able to dispose of said land. As can be seen in one of the plans of the expert contracted by the Company for such purposes, the piping passes approximately four meters from the River, and as could be verified, it passes over the crest of the slope of the channel. It is the opinion of the Legal Affairs department that the mentioned zone is state-owned, and therefore an expropriation proceeding is not appropriate. However, given that there is doubt in this regard, we request that this Body definitively pronounce on the matter."

From the complete reading of the opinion of the Company's legal counsel, it is clear that the factual circumstances motivating the inquiry relate to claims for compensation by owners of lands over which piping that supplies an aqueduct has been laid. Specifically, there is the case of a pipe that passes over the protection area (área de protección) regulated by Article 33 of the Ley Forestal, hence the doubt arises regarding the ownership of that particular zone, and the possibility of exercising therein the expropriation power over strips of land necessary for the location of the aforementioned piping. So much so that, in the "Conclusion" section, the legal counsel ruled as follows:

"Unfortunately, the area along riverbanks is legally protected and public domain, so the Empresa de Servicios Públicos should not indemnify or expropriate said area for the use made of piping that the institution did not even originally lay, and even if it had, because it is a protection area, it should not be indemnified or expropriated, because regardless of whether or not the piping is on a strip of private property, as long as it is on the riverbank or within the protected area, it is the opinion of the undersigned that expropriations will not proceed and therefore such processes should not be initiated. See the property registry report of the case giving rise to the inquiry, where it is observed that the easement through which the piping passes is approximately four meters from the riverbank."

For the purpose of properly exercising our advisory competence, and by virtue of the jurisprudence developed based on Articles 1, 2, 3 subsection b), 4, and 5 of our Organic Law (Ley No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments), it is necessary to clarify that this opinion does not rule on the specific situation alluded to both in the text of official communication G-889-2002 and in the legal counsel's opinion just cited. This is because we would be abandoning precisely our nature as a superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and the opinion would become mandatory for the consulting Company, such that a competence proper to the latter would be assumed. Therefore, our opinion is fundamentally aimed at resolving the situation of ownership of the protection area regulated by Article 33 of the Ley Forestal.

POSITION OF THE OFFICE OF THE ATTORNEY GENERAL. Delimitation of the concept of "protection area" – Private property bearing a limitation of social interest.

As it is necessarily applicable in this matter, it is appropriate to cite the pertinent articles of the Ley Forestal that regulate the so-called "protection areas":

"ARTICLE 33.- Protection areas (Áreas de protección)

The following are declared protection areas:

a) The areas bordering permanent springs (nacientes), defined within a radius of one hundred meters measured horizontally.

b) A strip of fifteen meters in rural zones and ten meters in urban zones, measured horizontally on both sides, on the banks of rivers, streams (quebradas), or creeks (arroyos), if the land is flat, and fifty horizontal meters if the land is broken.

c) A zone of fifty meters measured horizontally on the banks of lakes and natural reservoirs as well as artificial lakes or reservoirs built by the State and its institutions. Private artificial lakes and reservoirs are excepted.

d) Recharge areas and aquifers of springs (manantiales), whose limits shall be determined by the competent bodies established in the regulation of this law."

"ARTICLE 34.- Prohibition of cutting in protected areas.

The cutting or elimination of trees in the protection areas described in the preceding article is prohibited, except in projects declared by the Executive Branch to be of national convenience.

The alignments that must be processed in relation to these areas shall be carried out by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo."

It is worth recalling the clarifications that, regarding the environmental function of these protection areas, and their dissimilarity with the concept of "protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas)", this Advisory Body made in opinion C-016-2002 dated January 15 of this year:

"II.- APPLICABLE LEGAL REGIME

Protected wilderness areas under their different management categories, including, of course, protected zones (zonas protectoras), are an integral part of the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado), which is constituted, according to Article 13 of the Ley Forestal No. 7575, by the forests and forest lands of the national reserves, of areas declared inalienable, of farms registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except for real property that guarantees credit operations with the National Banking System and becomes part of its heritage.

This inclusion of protected zones in the natural heritage of the State is already established in the Ley Forestal No. 4465 of November 25, 1969, Articles 18 and 24:

"Article 18. - The Forest Heritage of the State is constituted by the National Reserves, Forest Reserves, National Parks, State Forest Nurseries, Protected Zones, and Biological Reserves."

"Article 24. - The Protected Zones established by law or through executive decree, which are located within the National Reserves, shall also form part of the forest heritage of the State."

Also, the subsequent reform by Ley No. 7174 to that Ley Forestal expressly defined this inclusion when it enshrined that within the forest heritage of the State (today natural heritage), forest reserves, protected zones, national parks, national wildlife refuges, and biological reserves would be constituted (Article 35).

The Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), for its part, prescribes that "the surface area of protected wilderness areas, natural heritage of the State, whatever their management category, may only be reduced by Law of the Republic, after conducting the technical studies that justify this measure."

As natural heritage of the State, protected wilderness areas are subject to a public domain regime (régimen de dominio público), and are therefore inalienable and unseizable. Possession by private individuals creates no rights whatsoever in their favor; therefore, they cannot register those lands in the Public Registry through possessory information, and the State's reivindicatory action for them is imprescriptible (Article 14 of the Ley Forestal).

Regarding this public domain regime to which the protected wilderness areas of our country are subject, the Constitutional Chamber has stated:

"Our legislation creates a system in which the designation (afectación) becomes the primary element for the inclusion of an asset in the public domain; therefore, any asset destined by law, or by an administrative act when the law so authorizes, shall be of the public domain. When an asset is integrated into the public domain regime, it acquires a series of essential characteristics such as inalienability, imprescriptibility, and unseizability. Because of these conditions, these assets are not expropriable, since this would imply alienation and they are inalienable. Likewise, usucapion is not a means to acquire them; inalienable things, being outside commerce among men, are not subjects of possession by private individuals, and therefore, are imprescriptible as long as they retain such character or the public utility purpose to which they are designated. 'The public domain is composed of assets that manifest, by express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. They are the so-called dominical assets, demanial assets, public assets or things, or public goods that do not belong individually to private parties and are destined for public use and subject to a special regime, outside commerce among men. That is, designated by their nature and vocation. Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the concept, are designated for the service they provide and which is invariably essential by virtue of an express norm. Characteristic notes of these assets are that they are inalienable, imprescriptible, unseizable; they cannot be mortgaged nor be susceptible to encumbrance in terms of Civil Law, and administrative action substitutes for injunctions to recover ownership. Being outside commerce, these assets cannot be the object of possession, although a right to use can be acquired, though not a right to property.' (Constitutional Chamber, judgment No. 2306-91 of fourteen hours forty-five minutes on November 6, 1991).

The formation of protected areas under the categories of Forest Reserve, Private or Mixed Wildlife Refuge, National Parks, Biological Reserves, and Protected Zones entails the imposition of a public property regime under the category of Forest Heritage of the State which changes ipso facto the legal nature of the lands included within the area, that is, from a private regime manifested in various forms of tenure to a public regime of State property. (Vote No. 2988-99 of 11 hours 57 minutes on April 23, 1999).

Of course, these characteristics corresponding to the public domain shall only apply to those lands that are or have effectively entered into the state heritage, because private parties' real property, unless it has been voluntarily subjected to the forest regime, continues to maintain its private regime until its effective purchase or expropriation for the purpose of including it as part of a specific protected wilderness area; and in the case of protected zones (forest reserves and wildlife refuges as well), as long as payment has not been made effective, they remain subject to an environmental management plan and subsequently to the plan for management, recovery, and restoration of resources (doctrine of Article 37 of the Organic Law of the Environment).

We have, then, that since protected zones are part of the natural heritage of the State, Articles 1 and 18 of the Ley Forestal No. 7575 apply to them, in the sense that cutting or exploitation of forests is prohibited within them, and the State may only conduct or authorize research, training, and ecotourism activities, with the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía) required to define the preparation of environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental), when applicable.

In this regard, the Office of the Attorney General has already indicated:

"In accordance with its postulates, the Ley Forestal, Article 1, in fine, is clear in prohibiting, except in the only cases admitted by Article 18 ibid, the cutting or exploitation of forests in protected wilderness areas, property of the State: national parks, biological reserves, mangroves, protected zones, wildlife refuges, and forest reserves. Article 18 only allows research, training, and ecotourism activities, approved by the Ministry of Environment and Energy, which shall define, when applicable, the conducting of environmental impact assessments, in accordance with the Regulation. Norms that are consistent with numeral 58, subsection b), ibidem, by classifying as a crime, punishable by up to three years' imprisonment, the exploitation of forest resources on lands of the natural heritage of the State and in protection areas for purposes other than those provided for in the Law. Protected wilderness areas are broadened in the Organic Law of the Environment, Article 32, to include wetlands in general and natural monuments (See relation with Articles 37 and 40 ibid and 72, subsection c) of the Ley Forestal, reformed by Article 114 of the Biodiversity Law, 11 of the Regulation to the Forest Law, and 2 of the Wildlife Conservation Law). (Legal Opinion No. OJ-022-99 of February 19, 1999).

"Hence, with observance of the Principle of Legality governing administrative action (Constitución Política, Article 11; General Law of Public Administration, numerals 11 and 13), the State and private individuals are prevented by current legislative mandate from undertaking activities other than those prescribed by Article 18 of the Ley Forestal, such as the development of forest exploitation within the natural heritage of the State." (Opinion C-103 of June 8, 1998).

Different is the case of the so-called 'protection areas' (áreas de protección), regulated in Articles 33 and 34 of the Ley Forestal No. 7575, in which, although the cutting or elimination of trees is prohibited, projects declared by the Executive Branch to be of national convenience are permitted as an exception to this rule, understood as those "activities carried out by centralized State agencies, autonomous institutions, or private enterprise, whose social benefits are greater than the socio-environmental costs" (Ley Forestal No. 7575, Article 2, subsection m), added by the Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1988, Article 114).

These are the areas bordering permanent springs; rivers, streams, or creeks; natural and artificial lakes and reservoirs built by the State and its institutions; as well as aquifer recharge zones (Article 33, subsections a), b), c), and d); and their legal regime is distinct from that which characterizes protected zones:

"... it differs in the placement of the provisions on such zones from all previous laws and preparatory texts, because previously these protection areas, which were called protected zones, were included within the forest heritage of the State, whereas now, the text distinguishes between protected zones, considered protected wilderness areas, listed within Title Two, on the Natural Heritage of the State, and protection areas, described in Title Three on Private Forest Property, under the chapter called Forest Protection, eliminating the norm that provided that the provisions of the article defining protection areas would apply both to lands of private ownership and to those of the State and other public bodies." (Opinion C-103 of June 8, 1998).

"Article 34 alluded to in your written communication is limited to the protection areas enumerated in numeral 33 ibidem and refers basically to lands of private property. (...) They constitute protection areas, in their true sense, as they are denominated in the text of that Article 34, rectifying – in part – the erroneous terminology of 'protected areas' with which they are designated in the title." (Legal Opinion OJ-022-99 of February 19, 1999).

"Based on the foregoing, and without prejudice to the constitutional review exercised by the Constitutional Chamber, we consider that Articles 33 and 34 of the Ley Forestal contain typical limitations of social interest, which, like others provided for in various normative bodies of our legal system, have evolved the concept of external limits to private property. (...)

Thus, protection areas constitute legitimate limitations of a general nature on the right to property, as they satisfy an imperative public interest through reasonable, useful, and timely criteria; therefore, they do not require prior indemnification (Article 45 of the Constitution, second paragraph)." (Opinion C-042-99 of February 19, 1999)." (The underlining is not contained in the original)

From the foregoing opinion, we can derive several consequences for the purposes of your inquiry. The principal one relates to the fact that protection areas are private property, although subject to a social interest limitation such as that stipulated by Article 34 of the Ley Forestal. A limitation that manifests itself in the impossibility of cutting trees within them, with the exception of the granting, by the Executive Branch, of a declaration of national convenience for projects that signify a greater benefit to society than their environmental impacts and for whose execution tree removal is required.

Secondly, that said limitation affects the landowner, from which it follows that the restriction on the use of this protection area weighs upon the individual. This is different from there being a purported public domain nature of the area, which would in turn affect the works that the Empresa de Servicios Públicos de Heredia must carry out to fulfill its legal mandate of supplying potable water.

And, thirdly, that being private property, its owner is entitled to subject said area to the voluntary forest regime, from which economic benefits may be derived (Article 3 subsections g) and k) in relation with Articles 24, 29, 32, 36, 38, and 46 and following, all of the Ley Forestal).

Finally, it is important to reiterate a fundamental concept: the "protection area" of interest here does not belong to the public domain, so the characteristic features of such assets (imprescriptibility, non-expropriability, unseizability) do not apply to it. Neither can such a condition be derived from other normative bodies, which do not include within their prescriptions the zone defined in Article 33 subsection b) of the Ley Forestal. In this sense, one may look at Article 3 of the Water Law (Ley de Aguas), Ley No. 276 of August 27, 1942, and its amendments, regarding the definition of the concept of "waters of national property," or what is regulated by numeral 2 of the General Law of Potable Water (Ley General de Agua Potable), Ley No. 1634 of September 18, 1953, a norm that has lost validity in light of the special and subsequent regulations that delimit the competencies in matters of public service provision by companies such as the consultant, and other regulations concerning the ownership of lands bordering rivers (Article 33 of the Ley Forestal). Regarding Article 31 of the Water Law, opinion C-016-2002 indicated:

"It is strictly necessary to clarify, however, that if there are protection areas located within a wilderness area under the category of protected zone or any other, they shall be understood to be subsumed within the regime of natural heritage of the State, such that their use and exploitation will also be regulated by Articles 1 and 18 of the Ley Forestal No. 7575:

'In protection areas, tree removal is only exceptionally permitted in projects declared by the Executive Branch to be of national convenience (Article 34 ibidem), provided that said areas are not located within protected wilderness areas or generally within the Natural Heritage of the State, because in that case they would also be protected by the absolute prohibition of cutting or exploitation of trees established by Articles 1 and 18 of the same law.' (Opinion C-042-99 of February 19, 1999).

This is a situation analogous to that of protection areas whose geographical delimitation coincides with that of other normative scenarios for which the legal system establishes a public domain regime, such as lands adjacent to sources supplying potable water or that may become so in the future (Article 7, subsection c), of the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización), No. 2825 of October 14, 1961, and 31 of the Water Law, No. 276 of August 27, 1942), navigable rivers (Article 7, subsection b), of the Land and Colonization Law), those comprised within the two banks of the Río Banano, ten kilometers upstream (Article 7, subsection d), ibidem), etc. In these cases, as in that of protected zones, the public domain mark prevails, and therefore, in addition to the characteristics proper to the public domain (inalienability, imprescriptibility, unseizability, etc.), those pertaining to each specific regime apply."

In accordance with the foregoing, neither could the public domain nature of lands bordering rivers, at the distances contemplated by Article 33 of the Ley Forestal, be derived from the provisions of Article 44 of the Urban Planning Law. It should be recalled here that the condition of belonging to public domain assets is an act reserved to the legislator, so the attribute could not be granted via regulation, be it autonomous or executive; rather, the condition of public domain status is granted in the law itself, fixing its content and extent in the same legal text, or leaving its specific location to the Administration.

Fulfillment of the purposes assigned to the Empresa de Servicios Públicos de Heredia S. A.

If we now analyze the powers granted to the Empresa de Servicios Públicos de Heredia, S.A., for the fulfillment of its purposes, we find the following provision in its Transformation Law (Ley N° 7789 of April 3, 1998):

"ARTICLE 9.- When the Company requires, for the fulfillment of its objectives, a real property whose acquisition or encumbrance it cannot obtain directly by consensual means, it may request, before the competent authorities, the application of the Expropriations Law (Ley de Expropiaciones), Ley No. 7495, of May 3, 1995; for this purpose, the public utility of the forced acquisition shall be deemed justified.

In addition, for the same purposes, it is empowered to use public roads and other areas designated for public service, to install lines for the conduction and distribution of electric energy and potable water; as well as to evacuate stormwater and sewage, in accordance with the legal and regulatory provisions governing the matter."

In view of what is prescribed in the second paragraph of the norm just transcribed, it is clear that the strips of land that fall within the distances defined by Article 33 of the Ley Forestal cannot be subsumed under the concept of "public roads," nor under that of "areas designated for public service." This is due to the already mentioned private nature of that protection area. Hence, it is necessary to establish the procedure so that they can be subject to an additional limitation (afectación) beyond that already described in Article 34.

The answer to the question contained in the preceding paragraph in fine is given in the same Article 9 transcribed above, insofar as it refers to the Expropriations Law as the mechanism to be used when it is imperative to establish a limitation on a real property necessary for the fulfillment of its activities. Reviewing this latter normative body, we find in its Article 13 the following provision:

"ARTICLE 13.- Limitation of rights and easements.

The provisions of this Law shall be applicable to constitute easements (servidumbres) and for all types of limitation of assets and rights. When, due to the type of limitation, the availability of the asset or the right is substantially limited for the owner, processing as a limitation shall be improper, and full expropriation must be carried out."

From the foregoing, it can be affirmed that the Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A. is legally empowered to impose compulsory easements (servidumbres forzosas) on lands that are necessary for the execution of infrastructure works for the provision of the various public services under its charge. And this through the procedure prescribed by the Expropriations Law.

Having reached this point, we can rule on your inquiry. In this regard, we do not share the statement contained in point "2" of your official communication G-889-2002, regarding the assertion that the owners of real property subject to the limitation of Article 33 of the Ley Forestal cannot dispose of it. On the contrary, and as has been described, it is true that said lands retain their private nature, and the limitation to which they are subject restricts, but does not make impossible, specific uses thereof (e.g., using them for a reforestation project). Even the elimination of part of the forest cover (cobertura boscosa) – when it exists – could be authorized in the case of projects declared of national convenience.

Thus, we deem the use of the mechanisms provided for in the Expropriations Law to be necessary and legally correct, insofar as the Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A. needs to impose an easement for the development or maintenance of its infrastructure projects – piping, for example – and which are necessary for the provision of the public services under its charge. This, of course, assuming that no agreement exists between the landowner and the Company.

CONCLUSION.

In view of the legal considerations made, it is concluded that the "protection areas" regulated by Article 33 of the Ley Forestal are not part of the public domain of the State – except for the exceptions indicated in due course – and, consequently, are private in nature. It follows that, if there is a need to affect parts of them for the construction of infrastructure works for the development and provision of public services under the charge of the Empresa de Servicios Públicos de Heredia, S.A., and no agreement exists with the landowner, recourse must be had to the procedures of the Expropriations Law to establish a compulsory easement (servidumbre forzosa) or expropriation, as the case may be.

Without further particular, I subscribe,

Iván Vincenti Rojas
DEPUTY ATTORNEY GENERAL

IVR/mvc