C-312-2002 — Due process requirement before nullifying a construction permitRequisito del debido proceso previo a la nulidad de un permiso de construcción

Dictamen : 312 del 18/11/2002   



C-312-2002




18 de noviembre del 2002




 




 




 




Señor




Allan Sevilla Mora




Secretario Municipal




Municipalidad de Curridabat




S. O




 




 




 




Estimado señor:




 



     Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a la solicitud planteada mediante
acuerdo del Concejo Municipal, que consta en el artículo 3º del capítulo 2º del acta de la Sesión
Ordinaria Nº023-2002, del 10 de octubre del año en curso, según oficio NºSCM 510-10-2002 del 17 de
octubre, también de este año, suscrito por su persona.




 




I. OBJETO DEL DICTAMEN




 




    Según la transcripción que se hace en el oficio antes referido, el Concejo Municipal acordó:



 "...En virtud del criterio legal formulado, se modifica el acuerdo de las 20:35 horas del tres de
octubre del dos mil dos y se endereza el procedimiento para que de conformidad con lo que establece
el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, se remita consulta a la Procuraduría
General de la República, a efectos de determinar si el acto por el cual se concedió el permiso de
construcción #388-02 al señor XXX  es absolutamente nulo.- Adjúntese el expediente administrativo.




..."




 




II. IMPOSIBILIDAD DE EMITIR EL DICTAMEN REQUERIDO




 




A. El carácter excepcional de la Potestad Administrativa de Revocatoria de los Propios Actos




 



     Dado nuestro sistema político, la potestad administrativa de revocar los propios actos,
reconocida legalmente a la Administración, sólo puede ser de ejercicio en situaciones excepcionales.
Por ello en el Ordenamiento Jurídico precisa la única hipótesis que puede constituirse en
presupuesto legal para tal ejercicio: la hipótesis de la "nulidad absoluta, evidente y manifiesta".




 



     Ciertamente la utilización del pleonasmo no expresa un mero capricho del legislador sino una
garantía para el ciudadano, frente a la posibilidad de una eventual arbitrariedad de la
Administración; una garantía que constituye sin duda una de las manifestaciones de nuestro sistema
republicano consolidado y desarrollado sobre valores fundamentales entre ellos: la seguridad
jurídica.




 



     El carácter excepcional de esta potestad se garantiza por el mismo Ordenamiento Jurídico, en
forma específica mediante el mismo artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública,
cuando se dispone:




"...



 1.- Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta,
podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al
contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, No. 3667, de 12 de marzo de 1966, previo dictamen favorable de la
Procuraduría General de la República.



 Cuando la nulidad versare sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso
presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá
rendir el dictamen favorable.



 2.- Cuando se tratare de la administración del Estado, el órgano constitucional superior que emitió
el respectivo acto deberá declarar la nulidad. En los actos del Poder Ejecutivo, el Ministro del
ramo designará al órgano director del procedimiento administrativo. Si se tratare de otros entes
públicos o Poderes del Estado, deberá declarar la nulidad cada jerarca administrativo. Contra lo
resuelto por ellos, solo cabrá recurso de reconsideración o reposición. Con la resolución de los
recursos se dará por agotada la vía administrativa.



 3.- Antes de anular los actos referidos en este artículo, el acto final debe estar precedido por un
procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las garantías
del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas.



 4.- En los casos anteriores, el dictamen deberá pronunciarse expresamente sobre el carácter
absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad.




5.- La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años.



 6.- La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de
las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será
absolutamente nula.



 Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de
las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199.




7.- La pretensión de lesividad no podrá deducirse por vía de contrademanda.



 8.- Para los supuestos en los que la emisión del acto administrativo viciado de nulidad absoluta,
evidente y manifiesta, corresponda a dos o más Ministerios, o bien, se trate de la declaración de
nulidad de actos administrativos relacionados, pero dictados por órganos distintos, regirá lo
dispuesto en el inciso d) artículo 26 de esta ley. (Así reformado por el artículo 1º de la ley
No.7871 de 21 de abril de 1999)



 (TRANSITORIO.- El transitorio de la indicada ley No.7871 señala que, en los asuntos cuyo
procedimiento administrativo se haya iniciado en el seno del Consejo de Gobierno, antes de la
vigencia de esta reforma, serán de su conocimiento hasta que el Consejo emita el acto final, previos
dictámenes favorables de la Procuraduría General de la República o la Contraloría General de la
República, según el caso, y bajo la égida de las normas rectoras del rito en mención).




..." (Texto y observaciones que constan en el Sistema Nacional de Legislación Vigente).



     La Sala Constitucional se ha referido reiteradamente al carácter excepcional de esta potestad.
Así, entre otras, en las siguientes sentencias:



 "...Tal argumentación es manifiestamente improcedente toda vez que si bien es cierto que la
administración pública tiene la facultad de anular sus propios actos cuando ella considere que son
lesivos a sus intereses, tal facultad es limitada cuando se está ante un acto declarativo de
derechos, pues para ello deberá ir al proceso de lesividad que para los efectos contienen los
artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, según lo que
establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, siempre y cuando no se
esté ante una nulidad absoluta, manifiesta y evidente, en cuyo caso podrá declararla de oficio..."
(Sentencia Nº458-90. El énfasis es nuestro).



 "...Un acto declaratorio de derechos sólo puede ser declarado nulo por la propia administración,
cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por manera que no se
trata de cualquier nulidad absoluta sino de aquella que se encuentre acompañada de una nota especial
y agravada. Consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, o lo que es igual sin
necesidad de forzar las circunstancias para concluir ello..." (Sentencia Nº1563-91. El énfasis es
nuestro).




   




También, sobre este carácter excepcional, es abundante la jurisprudencia de este órgano consultivo.




 




    De lo expuesto, para seguir, es importante concluir que:




 



 . La potestad de revocatoria de los propios actos, es limitada, en tratándose actos declaratorios
de derechos.



 . Que el Ordenamiento Jurídico sólo autoriza el ejercicio de esta potestad cuando se trata de actos
en los que concurre una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.



 . Que, sin perjuicio de los objetivos específicos de la anulación de un acto que presenta una
nulidad absoluta, evidente y manifiesta, el ejercicio de la misma constituye una aplicación concreta
de la Justicia Administrativa.




 



     Estos aspectos de la realidad normativa, lógicamente, llevan a la exigencia de un presupuesto
esencial: la necesidad de cumplir con el Debido Proceso, de previo a la declaratoria de una nulidad
absoluta, evidente y manifiesta. Necesidad que el mismo Legislador resolvió mediante la exigencia
establecida en el inciso 3 del artículo 173.



 La Sala Constitucional y este órgano consultivo también han tutelado, en forma reiterada, la
obligación constitucional de garantizar y respetar el Derecho al Debido Proceso.




 




 




B. Incumplimiento del Debido Proceso en el caso concreto




 



     Los autos administrativos remitidos no evidencian que en este caso se haya realizado un
procedimiento ordinario, de conformidad con los artículos 214, siguientes y concordantes, y 308,
siguientes y concordantes, de la Ley General de la Administración Pública. Parece substanciarse con
ellos, simplemente, un procedimiento de agotamiento de la vía administrativa, a partir de la
revocatoria de un acto administrativo.




 



     La omisión del procedimiento ordinario previo tiene carácter substancial; no sólo porque se
requiere de conformidad con los artículos 173 y 308 y siguientes de la Ley General de la Ley General
de la Administración Pública sino, porque su realización constituye una garantía de obligado
cumplimiento de conformidad con el contenido y espíritu de la Carta Magna.




   



     Esta omisión, entre otras consecuencias, implica que, ciertamente, no se puede afirmar que la
parte o partes legítimamente interesadas fueron citadas, ni se puede establecer que concurrieron las
condiciones para que pudieran asumir la verdadera trascendencia de este procedimiento, para que
pudieran valorar en forma efectiva la necesidad del ejercicio del derecho a la defensa y pudieran,
igualmente, conocer el objeto real respecto al cual debían ejercer ese derecho; todo de conformidad
con las garantías constitucionales. (Sobre las formalidades de la citación y el Derecho a la
Defensa, pueden consultarse, entre otras, las sentencias de la Sala Constitucional, números: 211-95,
de 11 de enero de 1995; 2526 -95, del 17 de mayo de 1995; 4557, del 16 de agosto de 1995; 416-95, de
20 de enero de 1995 y 2736-98, de 1º de abril de 1998.)




 



     Consecuentemente, no es posible en este momento someter a análisis el acto administrativo que
se cuestiona.



 En todo caso, en aplicación del Principio de Economía Procesal, procedemos a enfatizar los
siguientes aspectos.




 



 1. Como dijimos, sí se pretende la declaratoria de un acto administrativo declaratorio de derechos,
se debe realizar un procedimiento ordinario, de conformidad con los artículos 214, siguientes y
concordantes, y 308, siguientes y concordantes, de la Ley General de la Administración Pública.




 



 2. De conformidad con la jurisprudencia de este órgano consultivo, también abundante, ya se ha
establecido que el órgano competente para ordenar la apertura del procedimiento ordinario y nombrar
el Órgano Director es el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta,
y que este órgano también debe ser el que ordena la remisión del expediente a la Procuraduría
General de la República.




 



     La titularidad de la competencia para la declaratoria de la nulidad absoluta, evidente y
manifiesta se precisó normativamente, con la última reforma del artículo 173 de la Ley General de la
Administración Pública, cuyo contenido vigente, en lo que interesa se lee así:




"...



 2.- Cuando se tratare de la administración del Estado, el órgano constitucional superior que emitió
el respectivo acto deberá declarar la nulidad. En los actos del Poder Ejecutivo, el Ministro del
ramo designará al órgano director del procedimiento administrativo. Si se tratare de otros entes
públicos o Poderes del Estado, deberá declarar la nulidad cada jerarca administrativo. Contra lo
resuelto por ellos, solo cabrá recurso de reconsideración o reposición. Con la resolución de los
recursos se dará por agotada la vía administrativa.




..."



     Igualmente, con oportunidad de esta reforma, la Procuraduría General de la República emitió la
circular NºGR-1207-2000, de 16 de agosto del 2000, advirtiendo, en lo que más interesa:




"...



 Por último, en relación con el jerarca administrativo de los otros entes públicos o Poderes del
Estado, el órgano asesor interpreta que el órgano competente para declarar la nulidad, en principio,
es el máximo jerarca de la institución. No otra cosa puede interpretarse de la frase "contra lo
resuelto por ellos, solo cabrá recurso de reconsideración o reposición." No obstante lo anterior, es
necesario, dada la cantidad y diversidad de normas especiales que existen en nuestro ordenamiento
jurídico, investigar en cada ley especial con el fin de precisar, en cada caso, a quien el
legislador le ha asignado la posición de jerarca administrativo. Lo anterior, por cuanto si en una
ley especial se negara la posibilidad de apelación contra los actos de un jerarca administrativo,
que obviamente no sea el jerarca máximo del ente, en ese supuesto la declaratoria le correspondería
a ese órgano y no al superior."



 3. En el caso de las municipalidades, ya también este órgano consultivo ha interpretado que el
órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto municipal es
el Concejo Municipal. En este sentido, puede consultarse, entre otros, el dictamen Nº C-093-2001, de
28 de marzo del 2001.



 Consecuentemente, este es el órgano competente para decidir la apertura del procedimiento, para el
nombramiento del Organo Director y para solicitar el dictamen a la Procuraduría General de la
República.




 



 4. La solicitud del dictamen previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración
Pública procede sólo después del cumplimiento del Debido Proceso, de conformidad con las normas ya
señaladas.




 




 




CONCLUSION




 



     De conformidad con el Ordenamiento Jurídico, especialmente con los artículos 1º, 11, 33, 39 y
41 de la Constitución Política y 11, 13, 214, y siguientes y concordantes y 308, siguientes y
concordantes, de la Ley General de la Administración Pública, no procede dictaminar favorablemente.




 



     Lo anterior es sin perjuicio de un posterior examen, en caso de que se cumpliera con el Debido
Proceso y el Concejo volviera a solicitar el dictamen.




 




    Devolvemos a su Despacho el expediente administrativo relacionado.




 




 




 




 




Licda. María Gerarda Arias Méndez




PROCURADORA DE HACIENDA




 




 




Mam/dahs

Opinion : 312 of 11/18/2002

C-312-2002

November 18, 2002

Mr.
Allan Sevilla Mora
Municipal Secretary
Municipalidad de Curridabat
S. O

Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, I refer to the request made by agreement of the Municipal Council, recorded in article 3 of chapter 2 of the minutes of Ordinary Session No. 023-2002, of October 10 of this year, according to official letter No. SCM 510-10-2002 of October 17, also of this year, signed by you.

I. PURPOSE OF THE OPINION

According to the transcription made in the aforementioned official letter, the Municipal Council agreed:

"...By virtue of the legal opinion formulated, the agreement of 8:35 p.m. on October third, two thousand two, is modified and the procedure is rectified so that, in accordance with the provisions of article 173 of the Ley General de la Administración Pública, a consultation is sent to the Procuraduría General de la República, for the purpose of determining whether the act by which construction permit #388-02 was granted to Mr. XXX is absolutely null. Attach the administrative file.
..."

II. IMPOSSIBILITY OF ISSUING THE REQUIRED OPINION

A. The exceptional nature of the Administrative Power of Revocation of its Own Acts

Given our political system, the administrative power to revoke its own acts, legally recognized to the Administration, can only be exercised in exceptional situations. For this reason, the Legal System specifies the sole hypothesis that can constitute a legal prerequisite for such exercise: the hypothesis of "absolute nullity, evident and manifest".

Certainly, the use of the pleonasm does not express a mere whim of the legislator but a guarantee for the citizen, against the possibility of eventual arbitrariness by the Administration; a guarantee that undoubtedly constitutes one of the manifestations of our consolidated republican system developed upon fundamental values, among them: legal certainty.

The exceptional nature of this power is guaranteed by the Legal System itself, specifically through article 173 of the Ley General de la Administración Pública, when it stipulates:

"...
1.- When the absolute nullity of an act declaratory of rights is evident and manifest, it may be declared by the Administration through administrative channels, without needing to resort to the contencioso de lesividad (lesivity proceeding) indicated in articles 10 and 35 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, No. 3667, of March 12, 1966, prior to a favorable opinion from the Procuraduría General de la República.
When the nullity concerns administrative acts directly related to the budgetary process or administrative contracting, the Contraloría General de la República must render the favorable opinion.

2.- When it concerns the State administration, the superior constitutional body that issued the respective act must declare the nullity. For acts of the Poder Ejecutivo, the Minister of the branch shall designate the directing body of the administrative procedure. If it concerns other public entities or Poderes del Estado, each administrative head must declare the nullity. Against what is resolved by them, only a reconsideration or reinstatement appeal shall be admissible. With the resolution of the appeals, the administrative channels shall be deemed exhausted.

3.- Before annulling the acts referred to in this article, the final act must be preceded by an ordinary administrative procedure, in which the principles and guarantees of due process have been observed and a hearing has been granted to all involved parties.

4.- In the previous cases, the opinion must expressly pronounce on the absolute, manifest, and evident nature of the nullity.

5.- The power of ex officio review enshrined in this article shall expire in four years.

6.- The administrative annulment of an act contrary to the provisions of this article, whether due to the omission of the prescribed formalities or because the nullity is not absolute, evident, and manifest, shall be absolutely null.
Furthermore, the Administration shall be obligated to pay costs, damages, and losses, without diminishing the personal responsibilities of the acting public servant, in accordance with the second paragraph of article 199.

7.- A lesivity claim may not be brought by way of counterclaim.

8.- For cases in which the issuance of the administrative act vitiated by absolute, evident, and manifest nullity corresponds to two or more Ministries, or, when it concerns the declaration of nullity of related administrative acts but issued by different bodies, the provisions of subsection d) of article 26 of this law shall apply. (Thus amended by article 1 of Ley No. 7871 of April 21, 1999)
(TRANSITORY.- The transitory provision of the indicated Ley No. 7871 states that, in matters whose administrative procedure was initiated within the Consejo de Gobierno, before the entry into force of this reform, they shall be under its cognizance until the Consejo issues the final act, prior to favorable opinions from the Procuraduría General de la República or the Contraloría General de la República, as the case may be, and under the aegis of the governing norms of the mentioned rite).
..." (Text and observations as recorded in the Sistema Nacional de Legislación Vigente).

The Sala Constitucional has repeatedly referred to the exceptional nature of this power. Thus, among others, in the following rulings:

"...Such argumentation is manifestly inappropriate since, although it is true that the public administration has the power to annul its own acts when it considers them harmful to its interests, such power is limited when dealing with an act declaratory of rights, because for that purpose it must resort to the lesivity proceeding (proceso de lesividad) that articles 10 and 35 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa contain for such effects, according to what article 173 of the Ley General de la Administración Pública establishes, provided that it is not a case of absolute, manifest, and evident nullity, in which case it may declare it ex officio..." (Ruling No. 458-90. Emphasis is ours).

"...An act declaratory of rights can only be declared null by the administration itself, when in the presence of an absolute, manifest, and evident nullity. Consequently, it is not a matter of just any absolute nullity but of that which is accompanied by a special and aggravated note. Consisting in that the absolute nullity be easily perceptible, or what is the same, without needing to force the circumstances to conclude that..." (Ruling No. 1563-91. Emphasis is ours).

Also, on this exceptional nature, the jurisprudence of this advisory body is abundant.

From the foregoing, it is important to conclude that:

. The power of revocation of its own acts is limited, in the case of acts declaratory of rights.
. That the Legal System only authorizes the exercise of this power when dealing with acts in which an absolute, evident, and manifest nullity concurs.
. That, without prejudice to the specific objectives of the annulment of an act presenting an absolute, evident, and manifest nullity, its exercise constitutes a concrete application of Administrative Justice.

These aspects of the normative reality, logically, lead to the requirement of an essential prerequisite: the necessity of complying with Due Process, prior to the declaration of an absolute, evident, and manifest nullity. A necessity that the Legislator himself resolved through the requirement established in subsection 3 of article 173.

The Sala Constitucional and this advisory body have also repeatedly protected the constitutional obligation to guarantee and respect the Right to Due Process.

B. Non-compliance with Due Process in the specific case

The administrative proceedings submitted do not show that an ordinary procedure has been conducted in this case, in accordance with articles 214, ff. and concordant, and 308, ff. and concordant, of the Ley General de la Administración Pública. It seems they merely substantiate an exhaustion of administrative channels procedure, starting from the revocation of an administrative act.

The omission of the prior ordinary procedure has a substantial nature; not only because it is required in accordance with articles 173 and 308 et seq. of the Ley General de la Ley General de la Administración Pública but because its performance constitutes a mandatory guarantee in accordance with the content and spirit of the Carta Magna.

This omission, among other consequences, implies that, certainly, it cannot be affirmed that the legitimately interested party or parties were summoned, nor can it be established that the conditions concurred for them to assume the true significance of this procedure, for them to effectively assess the need to exercise the right to a defense, and to equally know the real object regarding which they should exercise that right; all in accordance with constitutional guarantees. (On the formalities of the summons and the Right to a Defense, one may consult, among others, the rulings of the Sala Constitucional, numbers: 211-95, of January 11, 1995; 2526-95, of May 17, 1995; 4557, of August 16, 1995; 416-95, of January 20, 1995 and 2736-98, of April 1, 1998.)

Consequently, it is not possible at this time to subject the administrative act in question to analysis.

In any case, in application of the Principle of Procedural Economy, we proceed to emphasize the following aspects.

1. As we said, if the declaration of an administrative act declaratory of rights is intended, an ordinary procedure must be conducted, in accordance with articles 214, ff. and concordant, and 308, ff. and concordant, of the Ley General de la Administración Pública.

2. In accordance with the jurisprudence of this advisory body, also abundant, it has already been established that the body competent to order the opening of the ordinary procedure and to appoint the Directing Body is the body competent to declare the absolute, evident, and manifest nullity, and that this body must also be the one that orders the referral of the file to the Procuraduría General de la República.

The ownership of the competence for the declaration of absolute, evident, and manifest nullity was normatively specified, with the latest reform of article 173 of the Ley General de la Administración Pública, whose current content, in the relevant part, reads as follows:

"...
2.- When it concerns the State administration, the superior constitutional body that issued the respective act must declare the nullity. For acts of the Poder Ejecutivo, the Minister of the branch shall designate the directing body of the administrative procedure. If it concerns other public entities or Poderes del Estado, each administrative head must declare the nullity. Against what is resolved by them, only a reconsideration or reinstatement appeal shall be admissible. With the resolution of the appeals, the administrative channels shall be deemed exhausted.
..."

Likewise, upon this reform, the Procuraduría General de la República issued circular No. GR-1207-2000, of August 16, 2000, warning, in what is most relevant:

"...
Finally, in relation to the administrative head of other public entities or Poderes del Estado, the advisory body interprets that the body competent to declare the nullity, in principle, is the maximum head of the institution. Nothing else can be interpreted from the phrase 'against what is resolved by them, only a reconsideration or reinstatement appeal shall be admissible.' Notwithstanding the foregoing, it is necessary, given the quantity and diversity of special norms that exist in our legal system, to investigate each special law in order to specify, in each case, to whom the legislator has assigned the position of administrative head. The foregoing, because if a special law denied the possibility of appeal against the acts of an administrative head, who obviously is not the maximum head of the entity, in that scenario the declaration would correspond to that body and not to the superior."

3. In the case of municipalidades, this advisory body has also already interpreted that the body competent to declare the absolute, evident, and manifest nullity of a municipal act is the Concejo Municipal. In this regard, one may consult, among others, opinion No. C-093-2001, of March 28, 2001.

Consequently, this is the body competent to decide on the opening of the procedure, for the appointment of the Directing Body, and to request the opinion from the Procuraduría General de la República.

4. The request for the opinion provided for in article 173 of the Ley General de la Administración Pública is appropriate only after compliance with Due Process, in accordance with the norms already indicated.

CONCLUSION

In accordance with the Legal System, especially with articles 1, 11, 33, 39 and 41 of the Constitución Política and 11, 13, 214, and ff. and concordant and 308, ff. and concordant, of the Ley General de la Administración Pública, it is not appropriate to issue a favorable opinion.

The foregoing is without prejudice to a subsequent examination, in the event that Due Process is complied with and the Concejo requests the opinion again.

We return the related administrative file to your Office.

Licda. María Gerarda Arias Méndez
PROCURADORA DE HACIENDA

Mam/dahs