C-069-2003 — Defective cadastral plans and municipal approval in subdivisionsPlanos catastrados defectuosos y visado municipal en fraccionamientos

Dictamen : 069 del 10/03/2003   

 C-069-2003 10 de marzo de 2003     Señora Margot Montero Jiménez Presidente Concejo Municipal
Municipalidad de Orotina.   Estimado Señora:       Con la aprobación del señor Procurador General
Adjunto, doy respuesta a la consulta del Concejo Municipal de Orotina, en la cual se pregunta qué
procede hacer ante planos catastrados defectuosos con base en los cuales se han inscrito inmuebles
en el Registro Nacional, como ocurre, por ejemplo, con planos de inmuebles frente a servidumbres
mayores de sesenta metros de longitud que sirven de acceso a parcelas con cabidas menores a los mil
metros cuadrados.       De previo a abordar el análisis de la consulta planteada, conviene aclarar
que los pronunciamientos de la Procuraduría revisten carácter general y se refieren a cuestiones
jurídicas genéricas, sin sujeción a casos concretos pendientes de resolución por parte de la
administración activa.   Antecedentes.     El asesor legal externo de esta Municipalidad, licenciado
Giovanni Varela Dijeres, concluyó que la inscripción de un plano catastrado de un lote frente a una
servidumbre de una longitud mayor a sesenta metros, no puede ser cuestionada por la Municipalidad,
por ser dicha inscripción facultad y responsabilidad del Catastro Nacional. Asimismo, que
corresponde a la Municipalidad valorar la información que se desprende de un plano catastrado. Y en
el caso de que tal información indique la existencia de una servidumbre con una longitud mayor a los
sesenta metros y parcelas con cabidas menores a los mil metros, el deber legal de la Municipalidad
es "….no aceptar ni autorizar las obras que se pretenden realizar en contravención de la ley."  
Objeto de la consulta.       De conformidad con lo consultado y sus antecedentes, el objeto de esta
consulta es doble. Por un lado, consiste en determinar qué corresponde hacer a los entes
municipales, en el ejercicio de sus competencias, ante planos de agrimensura, inscritos o no en el
Catastro Nacional, de inmuebles con características no conformes con la legislación vigente, ya sea
que dichos planos hayan sido utilizados o no para la inscripción del respectivo inmueble en el
Registro Nacional.       Y, por otro, a partir de lo anterior, determinar cuál es la obligación
legal de los entes municipales, en razón de sus competencias, ante planos catastrados de lotes
ubicados frente a servidumbres con longitud mayor a sesenta metros y con una cabida menor a los mil
metros cuadrados, hayan sido utilizados o no para la inscripción del respectivo inmueble en el
Registro Nacional.   Sobre lo consultado. Las municipalidades y sus competencias en materia de
desarrollo urbano.       Es bien sabido que las corporaciones municipales tienen amplias
competencias en materia de desarrollo urbano y que las ejercen en forma autónoma. La planificación
urbana es una de esas competencias que integran el concepto constitucional de "lo local", según lo
ha definido la Sala Constitucional (ver sentencia número 2153-93) competencia que se concreta en la
posibilidad de planificar el desarrollo urbano dentro de su territorio por medio de los Planes
Reguladores Locales, tal y como lo establece el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana número
4240 de 15 de noviembre de 1968, y sus reformas.       No menos importante es la competencia para
controlar los fraccionamientos de terrenos, sea con propósitos urbanizadores o no, competencia que
puede ejercerse como parte de la planificación o en forma independiente, esto es, haya o no Plan
Regulador Local.       Aunque con ello no se cierra la lista, hay que mencionar las competencias
relativas a permisos de construcción, que son materia de desarrollo urbano y que hay que incluir
dentro de las competencias municipales para controlar dicho desarrollo. Ahora bien, para los
propósitos de esta consulta, es necesario ahondar en la competencia que tienen las municipalidades
para controlar el fraccionamiento de los inmuebles, sea con propósito de urbanización o no.       El
principal medio legal con que disponen las municipalidades para controlar el fraccionamiento de
inmuebles, es la competencia que el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana les otorga para
visar los planos de agrimensura. Dispone el numeral citado:       " Artículo 33.- Para todo
fraccionamiento de terrenos áreas sujetas a control urbanístico, será indispensable haber visado
antes, en la oficina municipal autorizada, el plano que indique la situación y cabida de las
porciones resultantes y que, además, el notario o funcionario público autorizante, dé fe en el acto
de extensión u otorgamiento del documento respectivo, de que la división coincide con la que exprese
dicho plano.       Los fraccionamientos que se hagan por documento privado, al igual que en los
documentos públicos, se reputarán ineficaces si carecen de razón notarial o municipal sobre la
preexistencia del plano visado."       Según lo establece el Diccionario de la Real Academia (ver
www.rae.es ) visar es "Reconocer o examinar un instrumento, certificación, etc., poniéndole el visto
bueno." Por su parte, el Diccionario de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas dice que visar es
"Reconocer, examinar un documento. Autorizarlo para determinados fines." (CABANELLAS, G.,
Diccionario de Derecho Usual, 1974, p.417.). De conformidad con lo cual, el artículo 33 otorga a las
municipalidades la competencia para dar o negar el visto bueno, o la autorización a los planos de
inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico. El documento es
el plano catastrado y, por medio del visado, la Municipalidad respectiva autoriza su utilización
para fines de fraccionamiento.       Lo anterior quiere decir que, por medio del otorgamiento o
negación del visado, las municipalidades ejercen sus competencias de control urbanístico en relación
con los fraccionamientos, se hayan hecho con propósitos urbanizadores o no. El control se da para
que se cumpla la normativa urbanística, dentro de la cual cabe destacar, en primer lugar, el Plan
Regulador Local, si lo hay, que es el instrumento jurídico donde se definen, entre otros, aspectos
como el uso permitido del suelo, cabida mínima de los lotes, accesos a estos, sea por vía pública o
servidumbres, etc.; o el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones,
aprobado por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en sesión número 3391
de 13 de diciembre de 1982 y la Ley de Planificación Urbana, entre otras disposiciones normativas. 
    En consecuencia, las municipalidades están en el deber de negar el visado a aquellos planos de
agrimensura, referentes a fraccionamientos, que no cumplan la normativa urbanística. Con lo cual,
dicho plano en tanto documento, no estará debidamente autorizado para que, con base en el mismo, se
lleve a cabo y se inscriba registralmente la segregación que el fraccionamiento supone. En relación
con esto, dispone el artículo 34 de la citada Ley de Planificación Urbana:       " Artículo 34.- El
Registro Público suspenderá la inscripción de documentos, sobre fraccionamiento de fincas
comprendidas en distritos urbanos, sin la constancia que indica el artículo anterior.       El
visado municipal de planos o croquis, los cuales no es necesario que hayan sido catastrados, lo
extenderá el ingeniero o ejecutivo municipales, o la persona en quien ellos delegaren tales
funciones, dentro de los quince (*) días siguientes a su presentación y en forma gratuita, sin estar
sujeto al pago de timbres o cualquier otro tributo, ni al pago de impuestos, contribuciones o
servicios que debieren las partes. De no aceptarse lo anterior, valdrá, como visado municipal, una
constancia notarial en el plano sobre esa circunstancia. Queda a salvo la negativa fundada, de la
municipalidad respectiva o de los funcionarios indicados, hecha por escrito dentro del citado
plazo." (*) Así reformado dicho plazo por el artículo 4º de la ley Nº 6595 de 6 de agosto de 1981 )
     Pero, además, si el plano de agrimensura no está catastrado, el   Catastro Nacional debe
denegar la inscripción si la municipalidad respectiva ha denegado el visado correspondiente, aunque
tal visado no sea requisito para la inscripción catastral del plano, según se desprende de lo que
establece el artículo 46 del Reglamento a la Ley de Catastro, Decreto Ejecutivo número 13.607-J de
24 de abril de 1982, el cual dispone:   " ARTICULO 46.- El Catastro sólo inscribirá los planos que
se ajuste a las disposiciones de la ley. En la aplicación de la Ley de Planificación Urbana se
inscribirán las excepciones expresamente admitidas por el INVU, consignando en el plano el
respectivo visado. Asimismo no aplicará el Catastro Nacional la Ley de Planificación Urbana cuando
los planos a inscribir correspondan plenamente a fincas inscritas en el Registro Público de la
Propiedad."       En general, y tal y como se desprende del numeral transcrito de la Ley de
Planificación Urbana, ninguna oficina pública, institución o corporación estatal, podrá tener como
válido un plano de agrimensura, haya sido catastrado o no, que no tenga el visado municipal.      
Por otra parte, conviene mencionar el control de tipo urbanístico que las municipalidades ejercen
por medio de los permisos o licencias de construcción. El artículo 74 de la Ley de Construcciones
número 833 de 4 de noviembre de 1949, y sus reformas, dispone:       " Artículo 74.- Licencias. Toda
obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de
carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad
correspondiente."       De conformidad con lo que establece el transcrito artículo 34 de la Ley de
Planificación Urbana, la Municipalidad correspondiente no debe otorgar el permiso o licencia de
construcción a que hace referencia el citado numeral 74 de la Ley de Construcciones, si dicha
municipalidad no ha otorgado el visado a que hace referencia el artículo 33 de la Ley de
Planificación Urbana. Los fraccionamientos frente a servidumbres y el visado municipal.   Los
fraccionamientos ubicados en distritos sujetos a control urbanístico que requieren de visado
municipal.   En razón de lo que establece el artículo 32 de la Ley de Planificación Urbana, el
Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, aprobado por la Junta
Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), en la sesión número 3391 de 13 de
diciembre de 1982, define en su capítulo II las condiciones urbanísticas y técnicas que han de
seguir las municipalidades a la hora de dar el visado a planos de agrimensura con fines de
fraccionamiento. Las municipalidades, por lo tanto, han de sujetarse a lo dispuesto en dicho
Reglamento a la hora de ejercer la competencia otorgarda en el numeral 33 de la Ley de Planificación
Urbana, esto es, visar los respectivos planos de agrimensura, a menos que hayan dictado sus propios
reglamentos de fraccionamiento en ejercicio de la competencia otorgada en el artículo 21, inciso 2)
de la citada Ley de Planificación Urbana.   De este modo, el Reglamento para el Control Nacional de
Fraccionamientos y Urbanizaciones establece, en el párrafo final del artículo II.2.1.5 que, en los
distritos sujetos a control urbanístico, toda finca resultante de la división de un predio, que sea
igual o inferior en cabida a siete mil metros cuadrados, se considera de interés urbanístico y, por
lo tanto, dicho fraccionamiento siempre queda sujeto a lo que establece el Reglamento. En estos
casos, siempre es necesario que los respectivos planos de agrimensura, estén catastrados o no,
cuenten con el visado municipal que establece el ya citado artículo 33 de la Ley de Planificación
Urbana.   Ahora bien, en los distritos sujetos a control urbanístico, no siempre se requiere el
visado municipal a que se refiere el artículo 33. Tal es el caso de las fincas resultantes del
fraccionamiento de un predio que superen los siete mil metros cuadrados de cabida, pero que sean
inferiores a cinco hectáreas, pues en relación con dichas fincas, el Reglamento para el Control
Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones establece, en el subtítulo "Parcelas Agrícolas" del
citado artículo II.2.1.5, excepciones según que las fincas tengan entre una y cinco hectáreas o
siete mil metros y una hectárea.   Aunque hay diferencias entre uno y otro rango, en ambos casos la
excepción consiste en la naturaleza agrícola de las parcelas, que se determina según las distintas
condiciones que la norma establece para el rango que va de siete a diez mil metros cuadrados, y para
el que va de una a cinco hectáreas. Como consecuencia obligada de esto, las disposiciones sobre
fraccionamientos que contiene el capítulo II del Reglamento para el Control Nacional de
Fraccionamientos y Urbanizaciones, no le son aplicables a dichas parcelas, simplemente porque no
interesan a los fines del control urbanístico. En lo que tiene que ver con lo consultado, lo dicho
significa que, aunque se trate de parcelas ubicadas en distritos sujetos a control urbanístico, el
calificativo de agrícolas las exime del visado que exige el artículo 33 de la Ley de Planificación
Urbana.   Por último, y siempre en los distritos sujetos a control urbanístico, toda parcela
resultante de un fraccionamiento, que mida más de cinco hectáreas, está exenta del visado municipal
que exige el citado artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana, según lo establece el artículo
II.1.1 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, sin que sea
necesario calificarla previamente como "agrícola". En consecuencia, no le son aplicables las
disposiciones del capítulo II de dicho Reglamento.   Finalmente, conviene indicar, para mayor
claridad de lo expuesto hasta el momento, que según lo que señalan la Ley de Planificación Urbana
(artículo 1°) y el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones
(artículo I.9), los distritos sujetos a control urbanístico son aquellos ubicados en el ámbito de
aplicación del respectivo Plan Regulador. Asimismo, que para los efectos de los artículos 33 y 34 de
la Ley de Planificación Urbana, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo hace las declaratorias
de los distritos urbanos, declaratorias que han aparecido publicadas en Las Gacetas número 239 de 19
de diciembre de 1979, número 200 de 20 de octubre de 1980, número 109 de 9 de junio de 1987, número
96 de 20 de mayo de 1993 y número 115 de 17 de junio también de 1993.   Las servidumbres como acceso
a la vía pública.       El artículo II.2 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos
y Urbanizaciones regula lo relativo a los accesos a vías públicas que han de tener las parcelas
resultantes de los fraccionamientos. Así, el artículo II.2.1 establece que toda parcela resultante
de un fraccionamiento debe tener acceso directo a la vía pública. Esta es la regla; y la excepción
es que dicho acceso lo sea mediante servidumbres de paso que sólo se permiten bajo determinadas
condiciones.       La primera de ellas la establece el mismo numeral II.2.1 en su segundo párrafo,
donde señala que el acceso por servidumbre sólo se aceptará en terrenos especiales en que por su
ubicación o dimensión sea imposible fraccionar con acceso directo a vías públicas existentes.      
A partir de lo anterior, los artículos II.2.1.1 a II.2.1.4 regulan lo relativo al ancho de la
servidumbre, su longitud y el número de lotes que pueden ser habilitados por su medio. Según la
normativa citada, el mínimo de ancho que puede tener una servidumbre es de tres metros, con lo cual
se pueden habilitar hasta un máximo de tres lotes. Por cada lote extra hay que agregar un metro más
de anchura hasta seis lotes, que es el máximo de lotes que se pueden habilitar por medio de una
misma servidumbre. Por otra parte, la longitud máxima de una servidumbre son sesenta metros. En
cuanto al mínimo de cabida de los lotes resultantes de un fraccionamiento, hay que atenerse a lo que
establezca el reglamento de zonificación respectivo. Si no lo hay, entonces los mínimos son los
establecidos en el artículo III.3 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y
Urbanizaciones, según lo que dispone el artículo II.2.4, el cual señala:   " II.2.4. El tamaño, el
frente y la forma de los lotes de cualquier fraccionamientose ajustará a los requisitos de
zonificación del área y en ausencia de éstos a lo establecido en el artículo III.3.       En casos
calificados, la Dirección de Urbanismo, tomando en consideración la situación socio-económica de la
zona y de las personas favorecidas, podrá aplicar los mínimos establecidos en el Artículo V.5 para
Vivienda Progresiva."       Las disposiciones comentadas regulan el mínimo de anchura que deben
tener las servidumbres y el máximo de longitud y de lotes que por su medio logran acceso a la vía
pública. El mínimo depende del número de lotes, aunque nunca puede ser menor a tres metros, aunque
la cantidad de lotes habilitados sea menor. Con lo cual, una servidumbre puede ser más ancha de lo
que dispone el Reglamento comentado; por ejemplo, habilitar seis lotes, que es el máximo posible, y
medir siete o más metros de ancho. Lo que sería ilegal es que mida menos. Tómese en cuenta que,
después de todo, la servidumbre es una carga que se le impone al propietario que debe restar ese
tanto de terreno a los lotes resultantes del fraccionamiento. Por ello es que la normativa lo que
establece en cuanto a la anchura de la servidumbre es un mínimo y no un máximo.       Donde la
normativa sí fija máximos es en cuanto al número de lotes que pueden tener acceso a la vía pública
por medio de una servidumbre y en cuanto a la longitud de la misma. Es evidente que, en razón de los
costos, el propietario o fraccionador tiene interés en habilitar la mayor cantidad de lotes posibles
por medio de una servidumbre, con lo cual le conviene que no haya límite legal en cuanto a la
longitud de la misma. Pero a los fines urbanísticos, que son fines públicos, interesa que a partir
de un cierto número de lotes, si no hay acceso directo a vías públicas, esté obligado a urbanizar,
con lo cual los lotes resultantes tendrían acceso directo a vías públicas, porque el fraccionador
debe ceder el terreno correspondiente para ello, según se desprende de la definición que la Ley de
Planificación Urbana y el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones
hacen de término "urbanización", en los numerales 1° y I.9, respectivamente, los cuales señalan que
una urbanización es el fraccionamiento de un terreno para fines urbanos con la apertura de calles y
la provisión de servicios. Por ello, y para que el acceso a vías públicas pueda darse por medio de
servidumbres, nuestra normativa urbanística dispone que el número de lotes resultante de un
fraccionamiento no puede superar el número de seis, y que la longitud de la servidumbre no puede ser
mayor a los sesenta metros. El visado municipal y el control urbanístico.     Como puede extraerse
de lo comentado supra, la normativa impone un conjunto de limitaciones a las facultades de los
propietarios para fraccionar sus inmuebles. Estas limitaciones tienen una finalidad urbanística, por
lo cual la vigilancia en cuanto a su cumplimiento es parte de lo que hemos denominado control
urbanístico. Y según lo que dispone el ya citado artículo 33 de la Ley de de Planificación Urbana,
corresponde a las municipalidades ejercer dicho control por medio del visado que otorgan a los
planos de agrimensura de fraccionamientos en terrenos ubicados en distritos y áreas sujetas a tal
tipo de control.       El control ejercido con base en la competencia otorgada por el citado numeral
33 consiste, en consecuencia, en otorgar o no el visado correspondiente según que de la información
contenida en el plano de agrimensura se concluya la compatiblidad o incompatibilidad del
fraccionamiento pretendido con las disposiciones y limitaciones de naturaleza urbanística, como las
que se ha reseñado supra. De este modo, el artículo 36 de la Ley de Planificación Urbana dispone:  
" Artículo 36.- Se negará la visación municipal de los planos relativos a fraccionamientos de áreas
sujetas a control, por cualquiera de las siguientes razones: Cuando del simple fraccionamiento se
originen lotes que tengan menos tamaño del permitido, inadecuado acceso a la vía pública o carentes
de servicios indispensable;   Que no cuenten con el permiso del caso, si se trata de lotificaciones
con fines o efectos de urbanización;   c) En tanto pese sobre el inmueble que intente dividir, algún
impedimento, como el que recae sobre áreas a renovar o reservadas a usos públicos; y d) Por
cualquier otra causa técnica o de trámite que con base en esta ley, indique el reglamento.   Entre
los motivos del último inciso puede comprenderse, el atraso en el pago de impuestos o servicios
municipales."     En atención a lo consultado, si de los planos de agrimensura se desprende que las
parcelas resultantes de un fraccionamiento quebrantan alguna disposición urbanística, como lo son
aquellas relativas al acceso directo o por medio de servidumbres a vías públicas, la municipalidad
de que se trate no debe otorgar el visado correspondiente. Esto quiere decir que, en los casos de
lotes cuyo acceso a la vía pública se da por medio de servidumbres, si no se cumplen las
disposiciones relativas al ancho o longitud de las mismas, o lo relativo al número de lotes
habilitados por su medio, la municipalidad correspondiente no debe otorgar el visado.       Por otra
parte, vale la pena mencionar que, según lo que dispone el artículo 34 de la Ley de Planificación
Urbana, el Registro Nacional no debe inscribir fincas que carezcan del visado municipal a que se
refiere el artículo 33 ibídem. Esta disposición viene a complementar el control urbanístico que
ejercen las municipalidades, en la medida en que el visado municipal a los planos catastrados de
inmuebles situados en distritos o áreas sujetas a control urbanístico, se convierte en un requisito
para su inscripción en el Registro del documento, donde conste el movimiento que afecta al inmueble
de que se trate.   Sobre los planos catastrados visados en contravención con la normativa
urbanística, inscritos y no inscritos en el Registro Nacional.     En atención a lo consultado, hay
tres hipótesis que deben ser analizadas con vistas a determinar cuál es el deber jurídico de las
municipalidades en cada caso.       Como primera hipótesis, tenemos aquella situación en la cual hay
un plano de agrimensura que ha sido catastrado pese a que contiene información que contraviene lo
dispuesto en la normativa urbanística, pero sin que se la haya otorgado el respectivo visado
municipal y, por lo tanto, sin que haya sido utilizado para la inscripción de un inmueble en el
Registro Público de la Propiedad. En este caso, simplemente la Municipalidad, en uso de las
competencias otorgadas por el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana, y que ya han sido
analizadas aquí, no otorga el respectivo visado municipal al plano catastrado.       Tal sería el
caso, por ejemplo, del plano de un lote o parcela que consigne una servidumbre como acceso la vía
pública que tenga un ancho menor al reglamentariamente establecido, o que tenga una longitud mayor.
En éste, y en casos similares, la municipalidad respectiva no debe otorgar el visado
correspondiente, con lo cual dicho plano no puede servir para inscribir la parcela o lote de que se
trate en el Registro Público de la Propiedad, según lo que dispone el artículo 34 ibídem.       Como
segunda hipótesis tenemos aquella situación en la cual a un plano de agrimensura inscrito en el
Catastro Nacional que expresa información no acorde con la normativa urbanística, se le ha otorgado
el respectivo visado municipal, pero sin que haya sido utilizado para inscribir un inmueble en el
Registro Público de la Propiedad. Hay que tomar en cuenta que el visado municipal es un acto
administrativo cuya disconformidad con el ordenamiento jurídico conlleva su nulidad, sea absoluta
sea relativa, dependiendo de la gravedad del vicio. Cuando se otorga un visado a un plano catastrado
en el cual se consigna un lote o parcela producto de un fraccionamiento hecho en contravención con
la normativa urbanística, dicho visado, en cuanto acto administrativo, resulta disconforme con el
ordenamiento jurídico.       Entonces, lo que corresponde hacer a la municipalidad de que se trate
es anular el visado otorgado, ya sea en vía administrativa mediante el procedimiento correspondiente
y con sujeción a lo que dispone el artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública,
número 6227 de 5 de mayo de 1978, y sus reformas, si el vicio conlleva la nulidad absoluta, evidente
y manifiesta del acto administrativo de otorgamiento del visado. Pero, si el vicio no conlleva la
nulidad absoluta del acto o ésta no es evidente y manifiesta, la anulación debe ser intentada en vía
judicial, por medio de un juicio ordinario de lesividad, con arreglo a lo que dispone la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, número 3667 de 12 de marzo de 1966, y sus
reformas. Este proceso implica que la municipalidad respectiva debe declarar lesivo a los intereses
públicos el visado cuya anulación pretende, como presupuesto para incoar el proceso de lesividad,
dentro de los cuatro años siguientes al otorgamiento del visado de que se trate. Luego, cuenta con
dos meses a partir de dicha declaratoria, para establecer la demanda correspondiente ante la
jurisdicción contencioso-administrativa.       Finalmente, la tercera hipótesis consiste en aquella
situación en la cual el plano catastrado, y visado por la municipalidad respectiva, a pesar de
contener información contraria a la normativa urbanística, ha dado lugar, junto con la escritura
correspondiente, a la inscripción de un documento en el Registro Público de la Propiedad. En estos
casos, el primer paso debe ser la anulación del visado, ya sea administrativa o judicialmente, como
ya se explicó, para luego proceder a la anulación de la inscripción registral del documento
correspondiente. Recuérdese lo que dispone el artículo 34 de la Ley de Planificación Urbana en el
sentido de que el Registro no debe inscribir documentos sobre fraccionamientos de fincas que
requieran del visado municipal, si no lo tienen.       Pues bien, en el caso de que el visado sea
anulado en sede administrativa por la propia Municipalidad que lo dió, una vez hecho esto y
precisamente por carecer del mismo, debe hacer lo propio el Ministerio de Justicia en lo tocante a
la inscripción del documento donde conste la segregación, con base en lo que dispone el artículo 173
de la Ley General de la Administración Pública.       Para la eventualidad de que sea necesario
incoar un proceso de lesividad para anular el visado municipal, lo que depende de la gravedad del
vicio que aqueja al acto de otorgamiento del visado, y en razón del cual no debió otorgarse, la
Municipalidad respectiva debe hacer la declaratoria a que se refiere el artículo 10.4 de la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Luego, y anulado por esta vía el visado,
solicitar al Ministerio de Justicia que proceda a anular en vía administrativa, y con base en lo que
dispone el artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública, la inscripción registral
de la escritura pública correspondiente, pues no sería necesario un juicio de lesividad para estos
efectos, en la medida en que la anulación del visado implica la nulidad absoluta, evidente y
manifiesta del documento donde consta la segregación correspondiente al fraccionamiento de que se
trate.       La razón jurídica de lo anterior consiste en que la inscripción en el Registro del
documento donde consta la segregación es un acto administrativo.       En relación con la
consideración de la inscripción registral como acto administrativo, esta Procuraduría en un
principio se negó a darle tal calificativo (vid. pronunciamiento C-207-92 de 11 de diciembre de
1992); sin embargo, actualmente ha modificado tal posición y a partir del dictámen C-189-96 de 27 de
noviembre de 1996, sostuvo lo siguiente: "Las tareas de registración pública han sido
tradicionalmente entendidas como una función esencial del Estado: "Entre las diversas actividades
que el Estado realiza como autoridad, en ejercicio de sus atribuciones, en forma de función
administrativa, para dar satisfacción a las exigencias individuales y sociales, está la del Registro
cuyo objeto es la inscripción de los derechos derivados de hechos o actos jurídicos concretos,
determinados en la ley como inscribibles, de interés público y permanente, susceptibles de producir
consecuencias jurídicas en contra de los terceros, para darlos a conocer por medio de la publicidad
registral a esas personas que no intervinieron en dichos hechos y actos, y así surtan efectos en su
contra, completos, para la certeza y seguridad de los bienes y derechos inscritos y para la
posibilidad de cumplimiento del Derecho en las relaciones en general, en bien de la tranquilidad de
las personas" (Martín Castro Marroquín, "Derecho de registro", Porrúa, México, 1962, p. 40 y 41).  
Por tal razón, el acto de registro es un acto administrativo: "No se trata de un acto entre
particulares de Derecho Privado que quede al arbitrio de los mismos, sino de uno realizado entre los
sujetos particulares por una parte y el Estado autoridad por la otra, en el ejercicio de las
atribuciones que como autoridad administrativa le competen; en otras palabras, se trata de una
relación jurídica necesaria, de Derecho Público, en la cual el Estado interviene, por medio del
órgano determinado como autoridad competente, para satisfacer la exigencia pública de hacer valer el
derecho derivado del acto o hecho jurídico registrado respecto a personas ajenas al mismo, pero
interesadas en sus efectos o consecuencias jurídicas, así como la necesidad de conocer con certeza
el estado o situación jurídica legítima y concreta de las personas y de los bienes más importantes
... La intervención gubernamental en este sentido es indispensable para inspirar confianza y dar
tranquilidad a todo el mundo por la certeza, seguridad y protección jurídica de lo inscribible, ya
inscrito, al tener eficacia y validez dicho acto frente a cualquier persona, incluso el Estado. El
ejercicio de las atribuciones que le competen al Estado en su función de reglamentar, fomentar,
limitar y vigilar la actividad de los sujetos particulares a este respecto de registrar los derechos
jurídicos auténticos y legítimos y, por consecuencia, a las personas titulares o acreedores de esos
derechos o bienes cuyos efectos son de interés público y permanente, es también necesario como
medida de policía para poder controlar la actividad de los gobernados y coordinar los intereses de
índole privada con los de orden público" (ibid., p. 83).   La normativa citada y transcrita al
inicio de este pronunciamiento, presupone que la función registral es de naturaleza estatal y, por
ello, los diversos registros se centralizan en una dependencia del Ministerio de Justicia."     Esta
tesis ha sido reafirmada en los pronunciamentos número C-128-96 de 27 de noviembre de 1996 y número
C-167-2001 de 5 de junio de 2001, donde se ha dicho, respectivamente, que:   "NATURALEZA JURÍDICA DE
LA ACTIVIDAD REGISTRAL   En punto a la naturaleza jurídica de la función o actividad registral, una
doctrina, de corte privatístico, la engloba en los actos de jurisdicción voluntaria o actividad no
contenciosa. El propio vocablo de "jurisdicción" es extraño al ámbito en que actúa el funcionario
registral.   Por el contrario, la administrativista con preponderancia la considera dentro de los
actos administrativos. Siguiendo los autores italianos, el sector mayoritario clasifica los actos de
registro o inscripciones, junto a la actividad certificante, de notificación, publicación, etc.,
dentro de los meros actos administrativos o de conocimiento, en atención a que los efectos jurídicos
operan por mandato legal y no por una declaración de voluntad autónoma de la Administración. En
ellos, la autoridad administrativa interviene para dar publicidad y certeza a determinadas
relaciones de los particulares. En los actos de inscripción, que generalmente tienen efectos
declarativos, la Administración, previa comprobación o verificación valorativa de las condiciones
exigidas por el Derecho positivo, anota o inscribe en el Registro, con la forma que éste prevé,
ciertos hechos, actos o contratos, documentados en títulos o instrumentos públicos, que deben
hacerse constar de modo inequívoco. De ahí que, como ha escrito ZANOBINI, la inscripción presupone
el juicio favorable acerca de la concurrencia de requisitos prescritos para que pueda efectuarse
válidamente.   Luego, difiere de la simple transcripción o toma de razón.   Otros autores, siempre
desde la óptica administrativista, destacan la labor registral como función que emana de un órgano
administrativo encargado de un servicio público, el carácter del Instituto registral, etc.   La
Procuraduría, en dictamen C-189-96, consideró que "el acto de registro es un acto administrativo",
en razón de la intervención del Estado, por medio de sus órganos competentes, para dar publicidad a
actos, contratos, estados o situaciones jurídicas de los particulares y producir consecuencias
jurídicas frente a terceros. Pronunciamiento que modificó, de manera implícita y en lo conducente, ,
el criterio vertido en el dictamen C-207-92, que calificó la actividad de inscripción de orden
técnico, por la "falta de juicio sobre la validez del acto que se registra." (C-128-96 de 27 de
noviembre de 1996). Y en dictamen C-167-2001 de 5 de junio de 2001, se dijo: " Todo lo anterior nos
lleva a afirmar que, si bien, en principio, y desde el punto de vista del Derecho Administrativo,
con fundamento en lo dispuesto en el dictamen C-128-00 de 24 de junio de 1994 y en la Ley General de
la Administración Pública, es posible aplicar la teoría de las nulidades a las inscripciones
registrales en tanto se consideren actos administrativos, de otra parte, como la regulación básica
de esta materia se encuentra en el Código Civil, normativa de carácter privado, se provoca una grave
confusión en cuanto a la naturaleza y procedimientos aplicables en esta materia."     Como acto
administrativo, la inscripción registral está sometida a las reglas sobre la nulidad de los actos
administrativos, en cuanto al fondo y en cuanto al procedimiento para anularlos.       En cuanto al
fondo, es importante determinar la gravedad del vicio cuando éste consiste en la carencia del visado
municipal a que se refiere el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana. En este sentido, es
claro que el visado municipal es un requisito para la inscripción del inmueble respectivo, pues así
lo dispone el artículo 34 ibídem, respecto del cual conviene recordar, en lo que interesa, lo
siguiente: " Artículo 34.- El Registro Público suspenderá la inscripción de documentos, sobre
fraccionamiento de fincas comprendidas en distritos urbanos, sin la constancia que indica el
artículo anterior.   (…) "     Es decir, no procede la inscripción de documentos sobre
fraccionamientos si no tienen el visado municipal del artículo 33 ibídem, con lo cual dicho visado
se constituye en un requisito necesario exigido por la Ley para ello. La carencia de tal requisito
constituye un vicio del acto registral que acarrea su nulidad, si éste llega a producirse, de
conformidad con lo que establece el artículo 158 de la Ley General de la Administración Pública, o
si el requisito llega a desaparecer, tal y como lo establece el numeral 159 ibídem. Como bien se
sabe, un acto viciado es un acto nulo, en forma absoluta o relativa, según la gravedad del vicio. Si
el vicio implica la carencia de uno de los elementos constitutivos del acto, o la imperfección de
alguno de estos de manera que impida la realización del fin que persigue el acto, su nulidad es
absoluta, tal y como lo disponen los artículos 166 y 167 ibídem.       La inexistencia del visado
municipal, sea porque nunca se otorgó o porque habiéndose otorgado fue anulado por razones de
nulidad absoluta, afecta el motivo del acto registral que es uno de sus elementos constitutivos. El
visado municipal es uno de los aspectos de derecho que conforman el motivo del acto con base en el
cual se dio la manifestación de voluntad consistente en registrar el documento basado en dicho
visado; de allí que su inexistencia afecta dicha manifestación de voluntad al punto de que ésta no
se hubiera producido sin el visado. En otras palabras, la inexistencia del visado afecta el motivo
como elemento del acto al punto de que este desaparece. De allí que se trate de un vicio que produce
la nulidad absoluta del acto registral.       En relación con lo dicho, hay que tener presente que
para registrar documentos en los que consten movimientos relativos a inmuebles, es necesario
presentar un plano catastrado, según lo dispone el artículo 174 del Código Notarial número 7764 de
17 de abril de 1998, numeral que reformó al artículo 30 de la Ley de Catastro Nacional número 6545,
que establecía esa obligación únicamente para las segregaciones. Se trata, precisamente, del plano
catastrado al cual debe ponérsele el visado que establece el artículo 33 de la Ley de Planificación
Urbana. Esto quiere decir que el visado municipal del plano catastrado correspondiente, es un
requisito indispensable para proceder a la inscripción del documento de que se trate. De allí que su
ausencia o inexistencia sea un vicio que afecta el motivo del acto registral, y con ello el
contenido (artículos 132, 133 y 166 de la Ley General de la Administración Pública) y produce su
nulidad absoluta.       En relación con el procedimiento, si el vicio que aqueja a la inscripción,
además de absolutamente nulo, es evidente y manifiesto, lo procedente es aplicar lo dispuesto en el
la Ley General de la Administración Pública en su artículo 173.       Este Órgano Consultivo reitera
la tesis de la naturaleza administrativa de la inscripción registral con base en los argumentos
esgrimidos en los dictamenes C-128-99 y C-167-2001. Esto implica, como ya se ha dicho
reiteradamente, que en tanto acto administrativo está sometido al régimen de las nulidades que
establece la Ley General de la Administración Pública, artículos 158 y siguientes. Lo cual significa
que, desde el punto de vista del procedimiento para declarar la nulidad correspondiente, le son
aplicables las reglas del 173 ibídem, cuando la nulidad además de absoluta es evidente y manifiesta,
como ocurre cuando el plano de catastrado que ha servido de base para el acto registral del
documento donde consta el fraccionamiento, no tiene el respectivo visado municipal.       Ahora
bien, lo anterior conlleva a sostener la no aplicación de lo dispuesto en el artículo 474 del Código
Civil, ni de lo dispuesto por el artículo 90 del Reglamento del Registro Público número 26.771-J.  
 Si partimos de la consideración de inscripción registral como acto administrativo, habría que
señalar que lo que dispone el numeral 474 del Código Civil está tácitamente derogado por la Ley
General de la Administración Pública, que es una norma posterior y específica sobre la nulidad de
los actos administrativos, en aquella parte en que limita las posibilidades para cancelar
inscripciones del registro a que lo disponga una sentencia judicial (providencia ejecutoria, al
tenor literal de la norma) o lo acuerden las partes que derivan derechos de la inscripción. Con la
entrada en vigencia de la Ley General de la Administración Pública, es necesario armonizar lo que
dispone el citado artículo 474 con lo que dispone dicha Ley, en el sentido de que una inscripción se
puede cancelar por tres vías: cuando así lo disponga una sentencia judicial (dentro de las que están
inlcuidas las recaídas en un proceso de lesividad); cuando así lo acuerden quienes derivan derechos
de la inscripción; y administrativamente cuando la inscripción adolece de una nulidad absoluta, que
además es evidente y manifiesta.       Por otra parte, aún cuando una inscripción registral sea
anulable administrativamente, no le resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 90 del Reglamento
del Registro Público cuando es la propia Administración la que pretende la anulación. Dispone el
citado numeral: " Artículo 90°- Casos en que procede la gestión administrativa. Cuando existe una
anomalía en la información que consta en el Registro, ya sea por error o por estar ésta viciada de
nulidad, o cuando se tiene interés en modificar o cancelar alguna información que no se pueda llevar
a cabo por los procedimientos existentes, se puede plantear la solicitud a efecto de rectificar el
error o eliminar el vicio de nulidad, o cancelar o modificar dicha información. Este trámite se
llamaría Gestión Administrativa."     El artículo 90 citado es una norma reglamentaria que no puede
sustraer a la Administración del procedimiento regulado por el artículo 173 de la Ley General de la
Administración Pública. En primer lugar, porque la hipotesis fáctica regulada por el citado
Reglamento no es la de la anulación, por la propia Administración, de un acto administrativo
declaratorio de derechos subjetivos dictado por ella misma. Y, en segundo lugar, porque aunque ello
fuese así, por el mayor rango normativo se impone lo dispuesto por de la Ley General de la
Administración Pública frente a lo regulado Reglamento comentado (doctrina de la jerárquica
normativa contemplada en el artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública).       Para
la aplicación del procedimiento denominado "gestión administrativa" habría que considerar que la
Municipalidad respectiva actúa frente al acto registral como interesada en los términos del artículo
93 del citado Reglamento, el cual establece las condiciones de legitimación activa, de la siguiente
forma: " Artículo 93°- Legitimación para Gestionar. Pueden promover la gestión administrativa los
titulares de los derechos inscritos en el Registro y toda aquella persona que pruebe tener interés
en el asunto, de acuerdo con los asientos del Registro."     Como parte interesada luego de haber
declarado ella misma la nulidad del visado municipal o incoado el respectivo proceso de lesividad,
según el caso, sobre la base de que el Registro contiene información anómala por la existencia de un
vicio que acarrea la nulidad de la inscripción, la carencia del respectivo visado municipal por
haber sido anulado, y de que corresponde a las municipalidades (de allí su condición de parte
interesada en el asunto) ejercer el control urbanístico dando o no los visados municipales a los
fraccionamientos de terrenos.       Pero tal razonamiento sería un sofisma jurídico que escamotea el
tema central consistente en que el acto registral es un acto administrativo y que aunque sea por
gestión de la Municipalidad respectiva, que no dictó el acto registral, es la propia Administración
(el Ministerio de Justicia como Poder Ejecutivo) la que pretende anular un acto administrativo
declaratorio de derechos subjetivos, lo que obliga a seguir el procedimiento establecido en la Ley
para ello, con resguardo del debido proceso, que es una garantía constitucional de los
administrados.       Por último, y en relación con la hipótesis que analizamos habría que hacer dos
precisiones. Una relativa al acto de registro en el Catastro Nacional del plano de agrimensura al
cual se le otorgó un visado municipal que luego fue anulado. Y otra en relación con los efectos que
sobre el derecho de propiedad tiene la anulación del acto registral del documento donde consta la
adquisición de ese derecho       En relación con lo primero, hay que decir que, en principio, le son
aplicables los razonamientos hechos respecto a la naturaleza administrativa del acto de inscripción
de documentos en el Registro de la Propiedad. Tambien estamos frente a un acto administrativo
sometido al régimen de nulidades de este tipo de actos, en cuanto al fondo y en cuanto al
procedimiento para anularlos. Lo que pasa es que, como ya señalamos en otra ocasión, pronunciamiento
número OJ-154-2002 de 6 de noviembre de 2002, el visado municipal a que hace referencia el ya citado
artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana, no es un requisito para la inscripción catastral del
plano de agrimensura correspondiente.       Como ya se señaló en la opinión jurídica citada, de lo
que dispone el artículo 34 ibídem se colige que el visado puede otorgarse a planos de agrimensura
que no han sido inscritos en el Catastro Nacional, lo que significa que pueden inscribirse en el
Catastro planos de agrimensura sin que tengan el visado municipal correspondiente. Esto quiere decir
que de la anulación del visado municipal no se sigue necesariamente la anulación en vía
administrativa del plano catastral, porque la anulación del visado no implica la nulidad absoluta,
evidente y manifiesta de acto de registro en el Catastro, en el tanto el visado no es un requisito
para ello. Ahora bien, dicho plano puede ser anulado por las mismas razones que llevaron a anular el
visado municipal, esto es, por violación a la normativa urbanística. Si para ello es necesario
recurrir a un proceso ordinario de lesividad o si es posible hacerlo administrativamente, depende
del carácter de la nulidad, es decir, si esta es absoluta o relativa, y si siendo absoluta es,
además, evidente y manifiesta.       La única excepción a lo dicho es lo que establece el artículo
72, b) del Reglamento a la Ley del Catastro en relación con los planos generales de la
urbanizaciones, a los cuales deben sujetarse los planos individuales de cada uno de los lotes, en el
tanto aquellos (los planos generales) deben contar con el visado municipal respectivo. Señala, en lo
que interesa, el numeral citado:   " Del fraccionamiento ARTICULO 72.-El Catastro Nacional no
inscribirá planos que no se ajusten a las disposiciones de la Ley de Planificación Urbana y sus
reglamentos, para lo cual exigirá:   a) (…)   b) Cuando se trate de urbanizaciones, el Catastro
Nacional exigirá:   Un plano general firmado de su punto y letra por el ingeniero topógrafo u otro
profesional debidamente autorizado por el Colegio de Ingenieros Topógrafos en su calidad de
responsable de los trabajos topográficos de la urbanización, visado por el INVU y la respectiva
municipalidad que indique: la distribución de los lotes, con su correspondiente numeración y toda la
información necesaria que permita en forma clara y concreta el replanteo de cada uno de los lotes de
la urbanización. Además debe indicarse el nombre oficial de la urbanización." (La cursiva no es del
original).     Pero como puede verse, es una excepción a medias porque en realidad la norma no exige
como requisito de inscripción de los planos individuales que cada uno tenga el visado municipal,
aunque no deban inscribirse si el plano general no lo tiene.       En relación con lo segundo, la
anulación de la inscripción registral de un documento en donde conste la adquisición del derecho de
propiedad sobre un terreno, no prejuzga sobre la titularidad del propietario. Ha de recordarse que
en nuestro sistema de derecho civil, la inscripción en el registro no tiene efectos constitutivos,
sino declarativos, según se desprende de lo que establece el artículo 480 del Código Civil. Dispone
este artículo que el dominio se adquiere por el sólo hecho del convenio, independientemente de la
tradición y la inscripción registral. Esto quiere decir que la anulación de la inscripción registral
del documento donde consta la causa adquisitiva, no implica la pérdida de la condición de
propietario, que se mantiene.       Lo que sucede es que la anulación de la inscripción del
documento donde consta la adquisición del inmueble y la condición propietario, es uno de las
consecuencias producidas por la anulación del visado municipal en el plano correspondiente, que
afectan la eficacia de dicho documento. Los ya citados artículo 33 y 34 de la Ley de Planificación
Urbana establecen otras consecuencias sobre la eficacia de dichos documentos.       El numeral 33
señala que carecen de eficacia los documentos, públicos o privados, donde consten el fraccionamiento
correspondiente, si no tienen razón notarial o municipal sobre la preexistencia del plano visado.
Asimismo, el 34 que dichos documentos son ineficaces para tramitar préstamos, permisos de
construcción, provisión de servicios, y otorgamiento de patentes, ante las oficinas públicas,
instituciones o corporaciones estatales o cualquier otra entidad pública encargadas de esos
tramites.       Quien adquirió un inmueble cuya inscripción registral fue anulada, sigue siendo su
propietario, aunque el documento respectivo carezca de eficacia frente a terceros, o sea ineficaz en
los términos descritos, frente a lo cual le quedan las acciones a que hace referencia el artículo 35
de la Ley de Planificación Urbana, numeral que dispone: " Artículo 35.- Quien haya adquirido por
compraventa u otro título oneroso una finca o un derecho real sobre un inmueble, y resulte
perjudicado por la ineficacia dicha del acto adquisitivo, podrá demandar la rescisión de éste y la
reparación civil consiguiente."     A lo dicho habría que agregar que ante el otorgamiento de un
visado municipal en contravención de lo que establece el artículo 33 ibídem, caben las
responsabilidades administrativas y civiles al funcionario municipal que lo otorgó, en los términos
en que establecen los artículos 199 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública y el
artículo 151 del Código Municipal vigente.       Finalmente, en relación al tema de los
fraccionamientos hechos con acceso a vías públicas por medio de servidumbres, hay que señalar que lo
dicho implica que aquellos visados municipales otorgados a planos de agrimensura donde conste
información contraria a lo que dispone el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y
Urbanizaciones, ya sea, por ejemplo, donde conste que hay una servidumbre con una longitud mayor a
sesenta metros, o que se están segregando más de seis lotes frente a una misma servidumbre, la
municipalidad debe, previa declaratoria del carácter lesivo a los intereses públicos, incoar un
juicio ordinario de lesividad para anular el acto administrativo de otorgamiento del visado, a menos
que la inconformidad con la normativa citada implique la nulidad absoluta del acto de forma tal que
ésta sea evidente y manifiesta, caso en el cual podrá anularse en vía administrativa siguiendo el
procedimiento del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.       Luego, y
anulado el visado municipal correspondiente, gestionar ante el Ministerio de Justicia y Gracia la
anulación administrativa de los asientos registrales correspondientes a los documentos donde constan
los movimientos hechos con base en los planos cuyos visados fueron anulados.   Conclusiones. Las
municipalidades están en el deber de negar el visado a que hace referencia el artículo 33 de la Ley
de Planificación Urbana a aquellos planos de agrimensura, referentes a fraccionamientos, que no
cumplan la normativa urbanística, lo cual incluye el irrespeto a lo que establece el Reglamento para
el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones en relación con las servidumbres como
acceso a las vías públicas.   La Municipalidad correspondiente no debe otorgar el permiso o licencia
de construcción a que hace referencia el numeral 74 de la Ley de Construcciones, si dicha
municipalidad no ha otorgado el visado a que hace referencia el artículo 33 de la Ley de
Planificación Urbana, de conformidad con lo que establece el numeral 34 ibídem.   En los distritos
sujetos a control urbanístico, toda finca resultante de la división de un predio, que sea igual o
inferior en cabida a siete mil metros cuadrados, es considerada de interés urbanístico, por lo que
siempre es necesario que los respectivos planos de agrimensura, estén catastrados o no, cuenten con
el visado municipal que establece el ya citado artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana.   El
Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones establece, en el subtítulo
"Parcelas Agrícolas" del citado artículo II.2.1.5, excepciones según que las fincas tenga entre una
y cinco hectáreas o siete mil metros y una hectárea. En lo que tiene que ver con lo consultado lo
dicho significa que, aunque se trate de parcelas ubicadas en distritos sujetos a control
urbanístico, el calificativo de agrícolas las exime del visado que exige el artículo 33 de la Ley de
Planificación Urbana.   Toda parcela resultante de un fraccionamiento, que mida más de cinco
hectáreas, está exenta del visado municipal que exige el citado artículo 33 de la Ley de
Planificación Urbana.   En relación con las servidumbres como acceso a vías públicas rigen las
siguientes reglas, cuyo incumplimiento implica que no debe otorgarse el visado municipal al plano de
agrimensura correspondiente:   El mínimo de ancho que puede tener una servidumbre es de tres metros,
con lo cual se pueden habilitar hasta un máximo de tres lotes. Por cada lote extra hay que agregar
un metro más de anchura hasta seis lotes, que es el máximo de lotes que se pueden habilitar por
medio de una misma servidumbre.   La longitud máxima de una servidumbre son sesenta metros.   El
mínimo de cabida de los lotes resultantes de un fraccionamiento es el que establezca el reglamento
de zonificación respectivo. Si no lo hay, entonces el mínimo es el establecido en el artículo III.3
del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, según lo que dispone
el artículo II.2.4 ibídem   En aquellos casos en que a un plano de agrimensura, catastrado o no, se
le ha dado el visado municipal a pesar de que la información contenida quebranta la normativa
urbanística, lo procedente es que la municipalidad lo anule en vía administrativa o por medio de un
proceso de lesividad, según la gravedad del vicio que aqueja al acto administrativo de otorgamiento
del visado.   Cuando el plano catastrado, y visado por la respectiva municipalidad a pesar de haber
sido confeccionado con quebranto de la normativa urbanística, ha dado lugar a la inscripción de un
documento en el Registro Público de la Propiedad, el primer paso debe ser la anulación del visado
respectivo, ya sea administrativa o judicialmente, para luego proceder a la anulación de la
inscripción registral del documento correspondiente.       De Usted, con toda consideración,       
Dr. Julio Jurado Fernández PROCURADOR ADJUNTO   JJF/pcm   cc: Licenciada Patricia Vega Herrera
Ministra de Justicia y Gracia Arquitecto Francisco Mora Protti Director General de Urbanismo, INVU

Legal Opinion: 069 of 10/03/2003

C-069-2003 March 10, 2003

Mrs. Margot Montero Jiménez
President of the Municipal Council
Municipality of Orotina.

Dear Mrs. Montero:

With the approval of the Assistant Attorney General, I am responding to the inquiry of the Municipal Council of Orotina, which asks what should be done regarding defective cadastral plans (planos catastrados) based on which properties have been registered in the National Registry, as occurs, for example, with plans of properties fronting easements (servidumbres) greater than sixty meters in length that serve as access to parcels with areas of less than one thousand square meters.

Before addressing the analysis of the inquiry raised, it is important to clarify that the pronouncements of the Attorney General's Office are of a general nature and refer to generic legal questions, without being subject to specific cases pending resolution by the active administration.

Background.

The external legal advisor of this Municipality, Mr. Giovanni Varela Dijeres, concluded that the registration of a cadastral plan of a lot fronting an easement of a length greater than sixty meters cannot be questioned by the Municipality, as said registration is the authority and responsibility of the National Cadastre (Catastro Nacional). Likewise, it is the Municipality's responsibility to evaluate the information derived from a cadastral plan. And in the event that such information indicates the existence of an easement with a length greater than sixty meters and parcels with areas of less than one thousand meters, the Municipality's legal duty is "...not to accept or authorize works intended to be carried out in violation of the law."

Object of the inquiry.

In accordance with the inquiry and its background, the object of this inquiry is twofold. On one hand, it consists of determining what municipal entities must do, in the exercise of their powers, when faced with survey plans (planos de agrimensura), whether registered or not with the National Cadastre, for properties with characteristics that do not comply with current legislation, whether or not said plans have been used for the registration of the respective property in the National Registry. And, on the other hand, based on the foregoing, determining what the legal obligation of municipal entities is, by reason of their powers, when faced with cadastral plans of lots located fronting easements with a length greater than sixty meters and with an area of less than one thousand square meters, whether or not they have been used for the registration of the respective property in the National Registry.

Regarding the inquiry.

The municipalities and their powers in matters of urban development.

It is well known that municipal corporations have broad powers in matters of urban development and that they exercise them autonomously. Urban planning is one of those powers that make up the constitutional concept of "the local" (lo local), as defined by the Constitutional Chamber (see ruling number 2153-93), a power that is realized in the possibility of planning urban development within their territory through Local Regulatory Plans (Planes Reguladores Locales), as established by Article 15 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) number 4240 of November 15, 1968, and its amendments.

No less important is the power to control land subdivisions (fraccionamientos), whether for development purposes or not, a power that can be exercised as part of planning or independently, that is, whether or not there is a Local Regulatory Plan. Although this does not close the list, mention must be made of the powers relating to construction permits, which are matters of urban development and must be included within the municipal powers to control said development.

Now then, for the purposes of this inquiry, it is necessary to delve into the power that municipalities have to control the subdivision of properties, whether for development purposes or not. The main legal means available to municipalities to control the subdivision of properties is the power that Article 33 of the Urban Planning Law grants them to approve (visar) survey plans. The cited article states:

"Article 33.- For any subdivision of lands in areas subject to urban control, it shall be essential to have previously approved, in the authorized municipal office, the plan indicating the situation and area of the resulting portions and, additionally, that the notary or authorizing public official attests in the act of issuance or execution of the respective document, that the division coincides with that expressed in said plan. Subdivisions made by private document, just as in public documents, shall be deemed ineffective if they lack a notarial or municipal statement regarding the pre-existence of the approved plan."

According to the Dictionary of the Royal Academy (see www.rae.es), visar means "To recognize or examine an instrument, certification, etc., affixing one's approval." For its part, the Diccionario de Derecho Usual by Guillermo Cabanellas states that visar means "To recognize, examine a document. Authorize it for specific purposes." (CABANELLAS, G., Diccionario de Derecho Usual, 1974, p.417.).

In accordance with this, Article 33 grants municipalities the power to give or deny approval, or authorization, to plans for properties located in urban districts and other areas subject to urban control. The document is the cadastral plan and, through the approval, the respective Municipality authorizes its use for subdivision purposes.

The foregoing means that, by granting or denying approval, municipalities exercise their urban control powers in relation to subdivisions, whether made for development purposes or not. The control is exercised to ensure compliance with urban regulations, among which the following should be highlighted, first and foremost, the Local Regulatory Plan, if one exists, which is the legal instrument that defines, among others, aspects such as permitted land use, minimum lot area, access to these, whether by public road or easements, etc.; or the Regulation for the National Control of Subdivisions and Developments (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), approved by the Board of Directors of the National Institute of Housing and Urban Development (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU) in session number 3391 of December 13, 1982, and the Urban Planning Law, among other regulatory provisions.

Consequently, municipalities have the duty to deny approval to those survey plans, referring to subdivisions, that do not comply with urban regulations. As a result, said plan as a document will not be duly authorized for the segregation that the subdivision entails to be carried out and registered based on it. In relation to this, Article 34 of the aforementioned Urban Planning Law states:

"Article 34.- The Public Registry shall suspend the registration of documents regarding the subdivision of properties comprised within urban districts, without the statement indicated in the preceding article. The municipal approval of plans or sketches, which do not need to have been cadastrally registered, shall be issued by the municipal engineer or executive, or the person to whom they delegate such functions, within fifteen (*) days following their submission and free of charge, without being subject to the payment of stamps or any other tax, nor to the payment of taxes, contributions, or services that the parties may owe. If the above is not accepted, a notarial statement on the plan regarding that circumstance shall be valid as municipal approval. The substantiated refusal of the respective municipality or the indicated officials, made in writing within the cited period, is preserved."
(*) Thus amended said period by Article 4 of Law No. 6595 of August 6, 1981.

But, in addition, if the survey plan is not cadastrally registered, the National Cadastre must deny registration if the respective municipality has denied the corresponding approval, even though such approval is not a requirement for the cadastral registration of the plan, as can be deduced from Article 46 of the Regulation to the Cadastre Law (Reglamento a la Ley de Catastro), Executive Decree number 13,607-J of April 24, 1982, which states:

"ARTICLE 46.- The Cadastre shall only register plans that comply with the provisions of the law. In the application of the Urban Planning Law, the exceptions expressly admitted by INVU shall be registered, noting the respective approval on the plan. Likewise, the National Cadastre shall not apply the Urban Planning Law when the plans to be registered fully correspond to properties registered in the Public Property Registry."

In general, and as can be deduced from the transcribed article of the Urban Planning Law, no public office, institution, or state corporation may consider a survey plan valid, whether cadastrally registered or not, if it does not have the municipal approval.

On the other hand, it is pertinent to mention the urban-type control that municipalities exercise through construction permits or licenses. Article 74 of the Construction Law (Ley de Construcciones) number 833 of November 4, 1949, and its amendments, states:

"Article 74.- Licenses. Any work related to construction, whether permanent or provisional, carried out in the populated areas of the Republic, must be executed with a license from the corresponding Municipality."

In accordance with the provisions of the transcribed Article 34 of the Urban Planning Law, the corresponding Municipality must not grant the construction permit or license referred to in the cited Article 74 of the Construction Law, if said municipality has not granted the approval referred to in Article 33 of the Urban Planning Law.

Subdivisions fronting easements and the municipal approval.

Subdivisions located in districts subject to urban control that require municipal approval.

By reason of the provisions of Article 32 of the Urban Planning Law, the Regulation for the National Control of Subdivisions and Developments, approved by the Board of Directors of INVU, in session number 3391 of December 13, 1982, defines in its Chapter II the urban and technical conditions that municipalities must follow when approving survey plans for subdivision purposes. Municipalities, therefore, must adhere to the provisions of said Regulation when exercising the power granted in Article 33 of the Urban Planning Law, that is, approving the respective survey plans, unless they have issued their own subdivision regulations in exercise of the power granted in Article 21, subsection 2) of the cited Urban Planning Law.

Thus, the Regulation for the National Control of Subdivisions and Developments establishes, in the final paragraph of Article II.2.1.5, that in districts subject to urban control, any property resulting from the division of a parcel, which has an area equal to or less than seven thousand square meters, is considered of urban interest and, therefore, said subdivision is always subject to the provisions of the Regulation. In these cases, it is always necessary for the respective survey plans, whether cadastrally registered or not, to have the municipal approval established by the already cited Article 33 of the Urban Planning Law.

Now then, in districts subject to urban control, the municipal approval referred to in Article 33 is not always required. Such is the case of properties resulting from the subdivision of a parcel that exceed seven thousand square meters in area, but are less than five hectares, since in relation to said properties, the Regulation for the National Control of Subdivisions and Developments establishes, in the subtitle "Agricultural Parcels" (Parcelas Agrícolas) of the cited Article II.2.1.5, exceptions depending on whether the properties have between one and five hectares or between seven thousand meters and one hectare. Although there are differences between one range and the other, in both cases the exception consists of the agricultural nature of the parcels, which is determined according to the different conditions that the regulation establishes for the range from seven to ten thousand square meters, and for the range from one to five hectares. As an unavoidable consequence of this, the provisions on subdivisions contained in Chapter II of the Regulation for the National Control of Subdivisions and Developments are not applicable to said parcels, simply because they are not of interest for urban control purposes.

Regarding the matter inquired, the foregoing means that, even if they are parcels located in districts subject to urban control, the agricultural classification exempts them from the approval required by Article 33 of the Urban Planning Law.

Finally, and always in districts subject to urban control, any parcel resulting from a subdivision that measures more than five hectares is exempt from the municipal approval required by the cited Article 33 of the Urban Planning Law, as established by Article II.1.1 of the Regulation for the National Control of Subdivisions and Developments, without needing to qualify it previously as "agricultural." Consequently, the provisions of Chapter II of said Regulation are not applicable to it.

Finally, it is appropriate to indicate, for greater clarity of what has been set forth so far, that according to the Urban Planning Law (Article 1) and the Regulation for the National Control of Subdivisions and Developments (Article I.9), districts subject to urban control are those located within the scope of application of the respective Regulatory Plan. Likewise, that for the purposes of Articles 33 and 34 of the Urban Planning Law, INVU makes the declarations of urban districts, declarations that have appeared published in La Gaceta numbers 239 of December 19, 1979, number 200 of October 20, 1980, number 109 of June 9, 1987, number 96 of May 20, 1993, and number 115 of June 17, also of 1993.

Easements as access to the public road.

Article II.2 of the Regulation for the National Control of Subdivisions and Developments regulates matters relating to access to public roads that parcels resulting from subdivisions must have. Thus, Article II.2.1 establishes that every parcel resulting from a subdivision must have direct access to the public road. This is the rule; and the exception is that such access is by means of easements of passage (servidumbres de paso), which are only permitted under certain conditions.

The first of these is established by the same Article II.2.1 in its second paragraph, where it states that access by easement shall only be accepted on special lands where, due to their location or dimension, it is impossible to subdivide with direct access to existing public roads.

Based on the foregoing, Articles II.2.1.1 to II.2.1.4 regulate matters relating to the width of the easement, its length, and the number of lots that can be served by means of it. According to the cited regulations, the minimum width that an easement can have is three meters, with which a maximum of up to three lots can be served. For each additional lot, one more meter of width must be added, up to six lots, which is the maximum number of lots that can be served by means of the same easement.

On the other hand, the maximum length of an easement is sixty meters.

Regarding the minimum area of the lots resulting from a subdivision, one must abide by what the respective zoning regulation establishes. If none exists, then the minimums are those established in Article III.3 of the Regulation for the National Control of Subdivisions and Developments, as provided in Article II.2.4, which indicates:

"II.2.4. The size, frontage, and shape of the lots in any subdivision shall conform to the zoning requirements of the area and, in the absence of these, to the provisions of Article III.3. In qualified cases, the Urban Development Directorate (Dirección de Urbanismo), taking into consideration the socio-economic situation of the area and of the benefiting persons, may apply the minimums established in Article V.5 for Progressive Housing (Vivienda Progresiva)."

The provisions discussed regulate the minimum width that easements must have and the maximum length and number of lots that achieve access to the public road through them. The minimum depends on the number of lots, although it can never be less than three meters, even if the number of lots served is less. Thus, an easement can be wider than what the discussed Regulation provides; for example, serving six lots, which is the maximum possible, and measuring seven or more meters in width. What would be illegal is for it to measure less. It should be taken into account that, after all, the easement is an encumbrance imposed on the owner, who must subtract that amount of land from the lots resulting from the subdivision. That is why the regulations establish a minimum, not a maximum, regarding the width of the easement.

Where the regulations do establish maximums is regarding the number of lots that can have access to the public road through an easement and regarding the length of the same. It is evident that, for cost reasons, the owner or subdivider has an interest in serving the greatest possible number of lots through an easement, making it advantageous for there to be no legal limit on its length. But for urban development purposes, which are public purposes, it is of interest that beyond a certain number of lots, if there is no direct access to public roads, one is obligated to develop, with which the resulting lots would have direct access to public roads, because the subdivider must cede the corresponding land for this, as can be deduced from the definition that the Urban Planning Law and the Regulation for the National Control of Subdivisions and Developments provide for the term "development" (urbanización), in Articles 1 and I.9, respectively, which indicate that a development is the subdivision of land for urban purposes with the opening of streets and the provision of services. For this reason, and so that access to public roads can occur through easements, our urban regulations provide that the number of lots resulting from a subdivision cannot exceed the number of six, and that the length of the easement cannot be greater than sixty meters.

Municipal approval and urban control.

As can be extracted from the comments above, the regulations impose a set of limitations on the powers of owners to subdivide their properties. These limitations have an urban development purpose, which is why monitoring their compliance is part of what we have called urban control. And according to the provisions of the already cited Article 33 of the Urban Planning Law, it is the responsibility of the municipalities to exercise said control through the approval they grant for survey plans for subdivisions on lands located in districts and areas subject to such type of control.

The control exercised based on the power granted by the cited Article 33 consists, consequently, of granting or not granting the corresponding approval depending on whether, from the information contained in the survey plan, the compatibility or incompatibility of the intended subdivision with the provisions and limitations of an urban nature, such as those outlined above, is concluded.

Thus, Article 36 of the Urban Planning Law states:

"Article 36.- Municipal approval of plans relating to subdivisions in areas subject to control shall be denied for any of the following reasons:
a) When the mere subdivision results in lots that have less than the permitted size, inadequate access to the public road, or lacking essential services;
b) That they do not have the appropriate permit, in the case of lot divisions with development purposes or effects;
c) As long as any impediment exists on the property intended to be divided, such as that which rests on areas to be renewed or reserved for public uses; and
d) For any other technical or procedural cause indicated by the regulation based on this law.
Among the reasons in the last subsection may be included the delay in payment of municipal taxes or services."

In response to the inquiry, if it is clear from the survey plans that the parcels resulting from a subdivision violate any urban development provision, such as those relating to direct access or access by means of easements to public roads, the municipality in question must not grant the corresponding approval. This means that, in cases of lots whose access to the public road is provided by means of easements, if the provisions relating to their width or length, or those relating to the number of lots served by them, are not met, the corresponding municipality must not grant the approval.

On the other hand, it is worth mentioning that, according to Article 34 of the Urban Planning Law, the National Registry must not register properties lacking the municipal approval referred to in Article 33 ibidem. This provision complements the urban control exercised by the municipalities, to the extent that the municipal approval of cadastral plans for properties located in districts or areas subject to urban control becomes a requirement for the registration in the Registry of the document recording the transaction affecting the property in question.

Regarding cadastral plans approved in violation of urban regulations, registered and unregistered in the National Registry.

In response to the inquiry, there are three hypotheses that must be analyzed with a view to determining the legal duty of the municipalities in each case.

As the first hypothesis, we have the situation in which there is a survey plan that has been cadastrally registered even though it contains information that contravenes the provisions of urban regulations, but without having been granted the respective municipal approval and, therefore, without having been used for the registration of a property in the Public Property Registry. In this case, the Municipality, simply, in use of the powers granted by Article 33 of the Urban Planning Law, which have already been analyzed herein, does not grant the respective municipal approval for the cadastral plan. Such would be the case, for example, of the plan of a lot or parcel that records an easement as access to the public road that has a width less than that established by regulation, or that has a greater length. In this and similar cases, the respective municipality must not grant the corresponding approval, with which said plan cannot serve to register the parcel or lot in question in the Public Property Registry, according to Article 34 ibidem.

As the second hypothesis, we have the situation in which a survey plan registered in the National Cadastre that expresses information not in accordance with urban regulations has been granted the respective municipal approval, but without having been used to register a property in the Public Property Registry. It must be taken into account that municipal approval is an administrative act whose non-conformity with the legal system entails its nullity, whether absolute or relative, depending on the severity of the defect. When approval is granted to a cadastral plan on which is recorded a lot or parcel resulting from a subdivision made in violation of urban regulations, said approval, as an administrative act, is non-conformant with the legal system.

Then, what the municipality in question must do is annul the approval granted, whether through administrative channels by means of the corresponding procedure and subject to the provisions of Article 173.1 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), number 6227 of May 5, 1978, and its amendments, if the defect entails the absolute, evident, and manifest nullity of the administrative act of granting the approval. But, if the defect does not entail the absolute nullity of the act or this nullity is not evident and manifest, the annulment must be sought through judicial channels, by means of an ordinary liability action (juicio de lesividad), in accordance with the provisions of the Law Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa), number 3667 of March 12, 1966, and its amendments. This process implies that the respective municipality must declare the approval whose annulment it seeks harmful to the public interests, as a prerequisite to initiate the liability action, within the four years following the granting of the approval in question. Then, it has two months from said declaration to file the corresponding lawsuit before the contentious-administrative jurisdiction.

Finally, the third hypothesis consists of the situation in which the cadastral plan, approved by the respective municipality, despite containing information contrary to urban regulations, has led, together with the corresponding deed, to the registration of a document in the Public Property Registry. In these cases, the first step must be the annulment of the approval, either administratively or judicially, as already explained, in order to then proceed to the annulment of the registry inscription of the corresponding document. Recall the provision of Article 34 of the Urban Planning Law stating that the Registry must not register documents regarding subdivisions of properties that require municipal approval if they lack it.

In the event that the approval is annulled in the administrative venue by the Municipality itself that issued it, once this is done and precisely because it lacks one, annulment must be carried out accordingly by the Ministry of Justice regarding the registration of the document recording the segregation, based on the provisions of Article 173 of the General Law of Public Administration.

For the eventuality that it is necessary to initiate a liability action to annul the municipal approval, which depends on the severity of the defect affecting the act of granting the approval, and for which reason it should not have been granted, the respective Municipality must make the declaration referred to in Article 10.4 of the Law Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction. Then, once the approval is annulled through this channel, request that the Ministry of Justice proceed to annul through administrative channels, and based on the provisions of Article 173.1 of the General Law of Public Administration, the registry inscription of the corresponding public deed, since a liability action would not be necessary for these purposes, to the extent that the annulment of the approval implies the absolute, evident, and manifest nullity of the document recording the segregation corresponding to the subdivision in question.

The legal reason for the foregoing is that the registration in the Registry of the document recording the segregation is an administrative act. Regarding the consideration of registry inscription as an administrative act, this Attorney General's Office initially refused to give it such qualification (see pronouncement C-207-92 of December 11, 1992); however, it has currently modified this position and, starting from opinion C-189-96 of November 27, 1996, held the following:

"Public registration tasks have traditionally been understood as an essential function of the State: 'Among the various activities that the State performs as an authority, in exercise of its powers, in the form of an administrative function, to meet individual and social demands, is that of the Registry, whose purpose is the registration of rights derived from specific legal facts or acts, determined in the law as registrable, of public and permanent interest, susceptible to producing legal consequences against third parties, to make them known through registry publicity to those persons who did not intervene in said facts and acts, and thus have full effects against them, for the certainty and security of the registered assets and rights and for the possibility of compliance with the Law in relationships in general, for the tranquility of persons' (Martín Castro Marroquín, 'Derecho de registro', Porrúa, Mexico, 1962, p. 40 and 41).

For this reason, the act of registration is an administrative act: 'It is not a matter of an act between private parties under Private Law left to their discretion, but of one carried out between private subjects on one part and the State authority on the other, in the exercise of the powers that correspond to it as an administrative authority; in other words, it is a necessary legal relationship, of Public Law, in which the State intervenes, through the determined body as a competent authority, to satisfy the public requirement of asserting the right derived from the registered legal act or fact against persons unrelated to it, but interested in its effects or legal consequences, as well as the need to know with certainty the legitimate and specific legal status or situation of the most important persons and assets...

Government intervention in this regard is indispensable to inspire confidence and give peace of mind to everyone through the certainty, security, and legal protection of what is registrable, already registered, as such an act has efficacy and validity against any person, including the State. The exercise of the powers vested in the State in its function of regulating, promoting, limiting, and overseeing the activity of private individuals with respect to registering authentic and legitimate legal rights and, consequently, the persons who are holders or creditors of those rights or properties whose effects are of public and permanent interest, is also necessary as a police measure to be able to control the activity of the governed and coordinate interests of a private nature with those of public order" (ibid., p. 83). The regulations cited and transcribed at the beginning of this pronouncement presuppose that the registration function is of a state nature and, therefore, the various registries are centralized in a dependency of the Ministry of Justice." This thesis has been reaffirmed in pronouncements number C-128-96 of November 27, 1996, and number C-167-2001 of June 5, 2001, where it has been stated, respectively, that: "LEGAL NATURE OF REGISTRATION ACTIVITY On the point of the legal nature of the registration function or activity, one doctrine, of a private-law bent, encompasses it within acts of voluntary jurisdiction or non-contentious activity. The very word 'jurisdiction' is foreign to the sphere in which the registration official acts. On the contrary, the administrative-law doctrine predominantly considers it within administrative acts. Following Italian authors, the majority sector classifies acts of registration or inscription, along with certifying, notification, publication activity, etc., within mere administrative acts or acts of knowledge, in consideration that the legal effects operate by legal mandate and not by an autonomous declaration of will of the Administration. In these, the administrative authority intervenes to give publicity and certainty to certain relationships of private individuals. In acts of inscription, which generally have declaratory effects, the Administration, after prior verification or evaluative review of the conditions required by positive Law, annotates or inscribes in the Registry, in the form prescribed by it, certain facts, acts, or contracts, documented in public titles or instruments, which must be recorded unequivocally. Hence, as ZANOBINI has written, inscription presupposes a favorable judgment regarding the concurrence of prescribed requirements for it to be validly carried out. It thus differs from simple transcription or taking note. Other authors, always from the administrative-law perspective, highlight the registration work as a function emanating from an administrative body in charge of a public service, the character of the Registry institute, etc. The Attorney General's Office, in opinion C-189-96, considered that 'the act of registration is an administrative act,' by reason of the State's intervention, through its competent bodies, to give publicity to acts, contracts, legal states, or situations of private individuals and to produce legal consequences against third parties. A pronouncement that implicitly and, where relevant, modified the criterion expressed in opinion C-207-92, which classified the inscription activity as technical in nature, due to the 'lack of judgment regarding the validity of the act being registered.'" (C-128-96 of November 27, 1996). And in opinion C-167-2001 of June 5, 2001, it was stated: "All of the foregoing leads us to affirm that, although, in principle, and from the standpoint of Administrative Law, based on the provisions of opinion C-128-00 of June 24, 1994, and the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), it is possible to apply the theory of nullities to registration entries insofar as they are considered administrative acts, on the other hand, since the basic regulation of this matter is found in the Civil Code, a regulation of a private nature, serious confusion is caused regarding the nature and procedures applicable in this matter." As an administrative act, the registration entry is subject to the rules on the nullity of administrative acts, both in substance and in terms of the procedure to annul them. In substance, it is important to determine the gravity of the defect when it consists of the lack of the municipal approval (visado municipal) referred to in Article 33 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana). In this sense, it is clear that the municipal approval (visado municipal) is a requirement for the registration of the respective immovable property, as provided by Article 34 ibid., regarding which it is pertinent to recall, in relevant part, the following: "Article 34.- The Public Registry shall suspend the registration of documents concerning the subdivision (fraccionamiento) of properties situated in urban districts without the certification indicated in the preceding article." That is to say, the registration of documents concerning subdivisions (fraccionamientos) is not appropriate if they lack the municipal approval (visado municipal) of Article 33 ibid., whereby said approval becomes a necessary requirement demanded by the Law for this purpose. The lack of such a requirement constitutes a defect of the registration act that results in its nullity, if it occurs, in accordance with the provisions of Article 158 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), or if the requirement disappears, as established by numeral 159 ibid. As is well known, a defective act is a null act, either absolutely or relatively, depending on the gravity of the defect. If the defect implies the lack of one of the constitutive elements of the act, or the imperfection of any of these in a way that prevents the realization of the purpose pursued by the act, its nullity is absolute, as provided by Articles 166 and 167 ibid. The non-existence of the municipal approval (visado municipal), whether because it was never granted or because, having been granted, it was annulled for reasons of absolute nullity, affects the motive of the registration act, which is one of its constitutive elements. The municipal approval (visado municipal) is one of the legal aspects that make up the motive of the act based on which the manifestation of will consisting of registering the document based on said approval was given; hence, its non-existence affects said manifestation of will to the point that it would not have occurred without the approval. In other words, the non-existence of the approval affects the motive as an element of the act to the point that it disappears. Hence, it is a defect that produces the absolute nullity of the registration act. In relation to the foregoing, it must be borne in mind that to register documents recording transactions relating to immovable properties, it is necessary to present a cadastral map (plano catastrado), as provided by Article 174 of the Notarial Code (Código Notarial) number 7764 of April 17, 1998, a numeral that reformed Article 30 of the National Cadastre Law (Ley de Catastro Nacional) number 6545, which established that obligation only for segregations. This is precisely the cadastral map (plano catastrado) to which the approval established by Article 33 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) must be affixed. This means that the municipal approval (visado municipal) of the corresponding cadastral map is an indispensable requirement to proceed with the registration of the document in question. Hence, its absence or non-existence is a defect that affects the motive of the registration act, and with it the content (Articles 132, 133, and 166 of the General Law of Public Administration - Ley General de la Administración Pública) and produces its absolute nullity. In relation to the procedure, if the defect that afflicts the registration entry, besides being absolutely null, is evident and manifest, the appropriate course is to apply the provisions of Article 173 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública). This Advisory Body reiterates the thesis of the administrative nature of the registration entry based on the arguments put forward in opinions C-128-99 and C-167-2001. This implies, as has been repeatedly stated, that as an administrative act it is subject to the nullity regime established by the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), Articles 158 and following. Which means that, from the standpoint of the procedure to declare the corresponding nullity, the rules of Article 173 ibid. are applicable to it, when the nullity is not only absolute but also evident and manifest, as occurs when the cadastral map that has served as the basis for the registration act of the document recording the subdivision (fraccionamiento) lacks the respective municipal approval (visado municipal). Now then, the foregoing leads to sustaining the non-application of the provisions of Article 474 of the Civil Code, nor of the provisions of Article 90 of the Regulations of the Public Registry (Reglamento del Registro Público) number 26,771-J. If we start from considering the registration entry as an administrative act, it would be necessary to point out that the provisions of numeral 474 of the Civil Code are tacitly repealed by the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), which is a later and specific norm on the nullity of administrative acts, in that part where it limits the possibilities for canceling registry entries to what is ordered by a judicial sentence (final order, according to the literal wording of the norm) or agreed upon by the parties who derive rights from the entry. With the entry into force of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), it is necessary to harmonize the provisions of the cited Article 474 with the provisions of said Law, in the sense that an entry can be canceled in three ways: when ordered by a judicial sentence (including those rendered in a lesivity proceeding); when agreed upon by those who derive rights from the entry; and administratively when the entry suffers from an absolute nullity, which is also evident and manifest. On the other hand, even though a registration entry may be annullable administratively, the provisions of Article 90 of the Regulations of the Public Registry (Reglamento del Registro Público) are not applicable when it is the Administration itself that seeks the annulment. The cited numeral provides: "Article 90°- Cases in which the administrative management proceeding (Gestión Administrativa) is appropriate. When there is an anomaly in the information recorded in the Registry, whether due to error or because it is tainted by nullity, or when there is an interest in modifying or canceling some information that cannot be carried out through existing procedures, the request can be filed for the purpose of rectifying the error or eliminating the defect of nullity, or canceling or modifying said information. This procedure shall be called an Administrative Management Proceeding (Gestión Administrativa)." Cited Article 90 is a regulatory norm that cannot exempt the Administration from the procedure regulated by Article 173 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública). In the first place, because the factual hypothesis regulated by the cited Regulations is not that of the annulment, by the Administration itself, of an administrative act declaratory of subjective rights issued by itself. And, in the second place, because even if that were the case, due to the higher normative rank, the provisions of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) prevail over what is regulated in the commented Regulations (doctrine of normative hierarchy contemplated in Article 6 of the General Law of Public Administration - Ley General de la Administración Pública). For the application of the procedure called "administrative management proceeding (gestión administrativa)," it would have to be considered that the respective Municipality acts before the registration act as an interested party in the terms of Article 93 of the cited Regulations, which establishes the conditions of active legal standing, as follows: "Article 93°- Standing to Conduct the Proceeding. The administrative management proceeding (gestión administrativa) may be promoted by the holders of the rights registered in the Registry and any person who proves an interest in the matter, in accordance with the records of the Registry." As an interested party after having itself declared the nullity of the municipal approval (visado municipal) or initiated the respective lesivity proceeding, as the case may be, on the basis that the Registry contains anomalous information due to the existence of a defect that results in the nullity of the registration entry, the lack of the respective municipal approval (visado municipal) because it has been annulled, and that it corresponds to the municipalities (hence their condition as an interested party in the matter) to exercise urban planning control by granting or denying municipal approvals (visados municipales) to land subdivisions (fraccionamientos de terrenos). But such reasoning would be a legal sophistry that conceals the central issue, which is that the registration act is an administrative act and that even if it is through the action of the respective Municipality, which did not issue the registration act, it is the Administration itself (the Ministry of Justice as the Executive Branch) that seeks to annul an administrative act declaratory of subjective rights, which obliges following the procedure established in the Law for this purpose, safeguarding due process, which is a constitutional guarantee of the administered. Finally, and in relation to the hypothesis we are analyzing, two clarifications would have to be made. One relative to the act of registration in the National Cadastre of the survey map (plano de agrimensura) to which a municipal approval (visado municipal) was granted that was later annulled. And another in relation to the effects that the annulment of the registration act of the document recording the acquisition of that right has on the right of property. In relation to the first, it must be said that, in principle, the reasoning made regarding the administrative nature of the act of registering documents in the Property Registry is applicable. We are also dealing with an administrative act subject to the nullity regime for this type of acts, in substance and in the procedure to annul them. What happens is that, as we already pointed out on another occasion, pronouncement number OJ-154-2002 of November 6, 2002, the municipal approval (visado municipal) referred to in the already cited Article 33 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) is not a requirement for the cadastral registration of the corresponding survey map. As already noted in the cited legal opinion, from the provisions of Article 34 ibid., it can be inferred that the approval may be granted to survey maps that have not been registered in the National Cadastre, which means that survey maps can be registered in the Cadastre without having the corresponding municipal approval (visado municipal). This means that the annulment of the municipal approval (visado municipal) does not necessarily entail the annulment, by administrative means, of the cadastral map, because the annulment of the approval does not imply the absolute, evident, and manifest nullity of the registration act in the Cadastre, insofar as the approval is not a requirement for it. Now then, said map can be annulled for the same reasons that led to the annulment of the municipal approval (visado municipal), that is, for violation of urban planning regulations. Whether it is necessary to resort to an ordinary lesivity proceeding for this purpose or whether it is possible to do so administratively depends on the nature of the nullity, that is, whether it is absolute or relative, and if being absolute, it is, in addition, evident and manifest. The only exception to the foregoing is what is established by Article 72, subsection b) of the Regulations to the Cadastre Law in relation to the general maps of developments (urbanizaciones), to which the individual maps of each of the lots must conform, insofar as those (the general maps) must have the respective municipal approval (visado municipal). The cited numeral states, in relevant part: "Of subdivision (fraccionamiento) ARTICLE 72.- The National Cadastre shall not register maps that do not comply with the provisions of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) and its regulations, for which purpose it shall require: a) (…) b) In the case of developments (urbanizaciones), the National Cadastre shall require: A general map signed in full by the topographical engineer or another professional duly authorized by the College of Topographical Engineers in their capacity as responsible for the topographical works of the development (urbanización), approved (visado) by INVU and the respective municipality indicating: the distribution of the lots, with their corresponding numbering and all the necessary information that clearly and concretely allows the restaking of each of the lots of the development (urbanización). The official name of the development (urbanización) must also be indicated." (Italics not in original). But as can be seen, it is only half an exception because in reality the norm does not require, as a requirement for the registration of the individual maps, that each one have the municipal approval (visado municipal), although they should not be registered if the general map does not have it. In relation to the second, the annulment of the registration entry of a document recording the acquisition of the right of property over a piece of land does not prejudge the ownership of the proprietor. It must be remembered that in our civil law system, registration in the registry does not have constitutive effects, but declaratory ones, as can be deduced from the provisions of Article 480 of the Civil Code. This article provides that dominion is acquired by the mere fact of the agreement, independently of the transfer (tradición) and the registration entry. This means that the annulment of the registration entry of the document recording the cause of acquisition does not imply the loss of the condition of owner, which is maintained. What happens is that the annulment of the registration entry of the document recording the acquisition of the immovable property and the condition of owner is one of the consequences produced by the annulment of the municipal approval (visado municipal) on the corresponding map, which affect the efficacy of said document. The already cited Articles 33 and 34 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) establish other consequences on the efficacy of said documents. Numeral 33 indicates that documents, public or private, recording the corresponding subdivision (fraccionamiento) lack efficacy if they do not bear a notarial or municipal notation regarding the pre-existence of the approved map. Likewise, numeral 34 states that said documents are ineffective for processing loans, construction permits, provision of services, and granting of licenses, before public offices, state institutions or corporations, or any other public entity in charge of these formalities. A person who acquired an immovable property whose registration entry was annulled continues to be its owner, even though the respective document lacks efficacy against third parties, or is ineffective in the terms described, in light of which they have the actions referred to in Article 35 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), a numeral that provides: "Article 35.- Anyone who has acquired a property or a real right over an immovable by purchase-sale or other onerous title, and is harmed by the aforementioned ineffectiveness of the acquisition act, may demand the rescission of the latter and the consequent civil reparation." To the foregoing, it would have to be added that upon the granting of a municipal approval (visado municipal) in contravention of the provisions of Article 33 ibid., the administrative and civil liabilities of the municipal official who granted it are applicable, in the terms established by Articles 199 and following of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) and Article 151 of the current Municipal Code. Finally, in relation to the issue of subdivisions (fraccionamientos) made with access to public roads by means of easements (servidumbres), it must be pointed out that the foregoing implies that for those municipal approvals (visados municipales) granted to survey maps (planos de agrimensura) containing information contrary to the provisions of the Regulations for the National Control of Subdivisions and Developments (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), whether, for example, where it is recorded that there is an easement (servidumbre) with a length greater than sixty meters, or that more than six lots are being segregated facing the same easement (servidumbre), the municipality must, after a prior declaration of the act being harmful to public interests, initiate an ordinary lesivity lawsuit to annul the administrative act of granting the approval, unless the non-conformity with the cited regulations implies the absolute nullity of the act in such a way that it is evident and manifest, in which case it may be annulled through administrative channels following the procedure of Article 173 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública). Then, once the corresponding municipal approval (visado municipal) is annulled, request before the Ministry of Justice and Grace the administrative annulment of the registration entries corresponding to the documents recording the transactions made based on the maps whose approvals were annulled. Conclusions. Municipalities have the duty to deny the approval referred to in Article 33 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) to those survey maps (planos de agrimensura), referring to subdivisions (fraccionamientos), that do not comply with urban planning regulations, which includes the disrespect of the provisions of the Regulations for the National Control of Subdivisions and Developments (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones) in relation to easements (servidumbres) as access to public roads. The corresponding Municipality must not grant the construction permit or license referred to in numeral 74 of the Construction Law (Ley de Construcciones), if said municipality has not granted the approval referred to in Article 33 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), in accordance with the provisions of numeral 34 ibid. In districts subject to urban planning control, every property resulting from the division of a plot of land, which is equal to or less than seven thousand square meters in area, is considered to be of urban planning interest, so it is always necessary that the respective survey maps (planos de agrimensura), whether cadastrally registered or not, have the municipal approval (visado municipal) established by the already cited Article 33 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana). The Regulations for the National Control of Subdivisions and Developments (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones) establish, under the subtitle "Agricultural Parcels" of the cited article II.2.1.5, exceptions depending on whether the properties are between one and five hectares or between seven thousand meters and one hectare. As far as the consultation is concerned, the foregoing means that, even if they are parcels located in districts subject to urban planning control, the agricultural designation exempts them from the approval required by Article 33 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana). Every parcel resulting from a subdivision (fraccionamiento), measuring more than five hectares, is exempt from the municipal approval (visado municipal) required by the cited Article 33 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana). In relation to easements (servidumbres) as access to public roads, the following rules apply, the non-observance of which implies that the municipal approval (visado municipal) must not be granted for the corresponding survey map (plano de agrimensura): The minimum width an easement (servidumbre) can have is three meters, with which up to a maximum of three lots can be enabled. For each extra lot, one more meter of width must be added, up to six lots, which is the maximum number of lots that can be enabled by means of a single easement (servidumbre). The maximum length of an easement (servidumbre) is sixty meters. The minimum area of the lots resulting from a subdivision (fraccionamiento) is that established by the respective zoning regulations. If none exist, then the minimum is that established in Article III.3 of the Regulations for the National Control of Subdivisions and Developments (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), according to the provisions of Article II.2.4 ibid. In those cases where a survey map (plano de agrimensura), whether cadastrally registered or not, has been given the municipal approval (visado municipal) even though the information contained therein violates urban planning regulations, the appropriate course is for the municipality to annul it through administrative channels or by means of a lesivity proceeding, depending on the gravity of the defect afflicting the administrative act of granting the approval. When the cadastral map, approved by the respective municipality despite having been drawn up in violation of urban planning regulations, has given rise to the registration of a document in the Public Property Registry, the first step must be the annulment of the respective approval, whether administratively or judicially, in order to then proceed to the annulment of the registration entry for the corresponding document. Of You, with all consideration,

Dr. Julio Jurado Fernández
DEPUTY ATTORNEY GENERAL

JJF/pcm

cc: Licenciada Patricia Vega Herrera
Minister of Justice and Grace
Architect Francisco Mora Protti
General Director of Urban Planning, INVU