C-395-2003 — Application of Articles 3, 5, and 9 of the Indigenous Law in the transfer of reservationsAplicación de los artículos 3, 5 y 9 de la Ley Indígena en el traspaso de reservas

Dictamen : 395 del 16/12/2003   


C-395-2003
16 de diciembre de 2003
  
 
Señor
Wálter Céspedes Salazar
Presidente Ejecutivo
Instituto de Desarrollo Agrario
S. D.

 Estimado señor:



           Con la aprobación del Procurador General Adjunto, damos respuesta a su oficio número
PE-845-2003 de 12 de mayo de 2003, recibido por este despacho el pasado 16 de mayo, por medio del
cual Usted solicita a este órgano consultivo:



  "…que se aclaren algunas dudas relativas a la aplicación de los artículos 5 y 9 de la Ley Indígena
# 6172 de 29 de noviembre de 1977 y al cumplimiento que debemos dar a la resolución de la Sala
Constitucional voto # 2002-03468, expediente # 01-010881-0007-CO, de las 16.04 horas del 16 de abril
de 2002, en la cual se ordena al Instituto de Desarrollo Agrario iniciar de inmediato los trámites
necesarios para realizar los levantamientos topográficos para traspasar registralmente a las
Comunidades Indígenas los terrenos parte recientes a las Reservas Boruca, Térraba y Curré. Dichos
trabajos deberán estar concluidos en 6 meses después o sea el 28 de febrero de 2003.




Conforme a lo anterior solicito me aclaren lo siguiente:



 a)      Se deben excluir de los planos los caminos públicos y ríos existentes dentro de las
Reservas Indígenas, Boruca, Térraba, Curré, establecidas mediante los decretos # 5904-G, de 10 de
abril de 1976, # 6036-G de 12 de junio de 1976,



 b)        6037-G, de 15 junio de 1976, # 7267-G[i] y 7268-G, de 20 de agosto de 1977, antes de
realizar un traspaso.



 c)       Debe el Instituto de Desarrollo Agrario, expropiar a propietarios y poseedores de buena fe
que no sean indígenas, antes de hacer el traspaso ordenado por la Sala Constitucional, Voto #
2002-03468.



 d)      Pueden alegar derechos los poseedores que hayan adquirido sus tierras dentro de las
Reservas Indígenas, Boruca, Térraba, Curré, posterior a la declaratoria de Reserva.



 e)      Que consecuencias legales le acarrearía al I.D.A. si otorga las escrituras a las
Asociaciones Indígenas de las Reservas mencionadas, si de previo no estudia el estado posesional
interno de las tierras dentro de estas reservas.



 f)        Que derechos le asisten a un ´no Indígena´ que haya comprado a un indígena o no indígena,
tierras dentro de una Reserva Indígena, posterior a su declaratoria de reserva".




 I.- ANTECEDENTES



           El licenciado Carlos Enrique García Anchía, director de asuntos jurídicos del Instituto
de Desarrollo Agrario, mediante oficio número DAJ-345-2003 de fecha 30 de abril de 2003, rindió su
dictamen acerca de las interrogantes transcritas supra.



         Asimismo se adjunta copia de la documentación referida al trámite de traspaso de los
territorios indígenas a favor de las respectivas comunidades, así como de los acuerdos de la junta
directiva del IDA, en los que se dispuso adjudicar la elaboración de los trabajos de topografía y
agrimensura de las reservas Boruca Sector 1, Boruca Sector 2, Curre Sector 1, Curre Sector 2,
Térraba Sector 1 y Térraba Sector 2.




 III.- SOBRE LO CONSULTADO



         La Sala Constitucional, en la resolución que ordenó al Instituto de Desarrollo Agrario
iniciar los trámites "para realizar los levantamientos topográficos necesarios para traspasar
(registralmente) a las comunidades indígenas correspondientes, los terrenos pertenecientes a la
reserva Boruca-Térraba"[ii], abordó el tema de los derechos de las comunidades indígenas que habitan
en el país[iii]. Entre ellos, el de permanecer en sus lugares de asiento. Este reconocimiento de los
derechos de las poblaciones indígenas tiene su origen normativo en la ley general sobre de terrenos
baldíos, número 13 de 10 de enero de 1939[iv], y aunque escapa al objeto de esta pronunciamiento, a
modo de referencia, se transcribe lo dicho por esta Procuraduría en el pronunciamiento número
C-112-1994, el cual señala en lo que interesa:



  "…para salvaguardar su modus vivendi y propietario, la Ley de Terrenos Baldíos Nº 13 de 10 de
enero de 1939, artículo 8, declaró ´inalienable y de propiedad exclusiva de los indígenas, una zona
prudencial a juicio del Poder Ejecutivo en los lugares en donde existan tribus de estos, a fin de
que conserven nuestra raza autóctona y de liberarlos de futuras injusticias´.



 Dicho carácter inalienable lo reafirma el Decreto Nº 45 de 3 de diciembre de 1945, creador de la
Junta de Protección de Razas Aborígenes de la Nación y la Ley de la CONAI Nº 5251 de 11 de junio de
1973, en el Transitorio Unico. Esa Junta, antecesora de la CONAI, tuvo el encargo de delimitar, con
ayuda del Instituto Geográfico, y proteger las reservas de tierras destinadas a los indígenas, al
igual que promover el mejoramiento del nivel de vida, acorde con su identidad (Decreto 45 de 3 de
diciembre de 1945, artículos 1 a 4 y Ley Nº 346 de 14 de enero de 1949).-



 En la década del cincuenta se constituyeron algunas reservas indígenas (Boruca Térraba, Salitre
Cabagra y China Kichá; ), inscritas luego a favor del Instituto de Tierras y Colonizaciones (Decreto
Nº 34 de 15 de noviembre de 1956, 11 de 2 de abril, 26 de 12 de noviembre; ambos de 1966 y
Transitorio de la Ley 5251 del 11 de junio de 1973), con un régimen análogo al consagrado en la Ley
de Terrenos Baldíos, derogada por la propia Ley de Tierras y Colonización, artículo 108, aunque
otorgando siempre amparo a las razas autóctonas (artículos 75 a 80).-



 El Convenio Nº 107 de la Organización Internacional de Trabajo aprobado por Ley Nº 2330 de 9 de
abril de 1959 (Gaceta 84 de 17 de ese mes y año), concerniente a la ´Protección e integración de las
poblaciones indígenas y de otras poblaciones tribales y semitribales´, les reconoce legítimo derecho
de propiedad (individual o colectivo) en sus tierras.-



 La Ley Indígena, artículo 1º, ratifica varias reservas indígenas instituidas durante los años
setenta y seis y setenta y siete, deja en manos de la Asamblea Legislativa la restricción de área y
encomienda al Instituto de Tierras y Colonizaciones, en coordinación, de la Comisión Nacional de
Asuntos Indígenas, su demarcación, acepción amplia, según se verá.-



 Por último, la Ley 7316 de 16 de octubre de 1992 (Gaceta Nº 232 de 4 de diciembre de 1992), aprueba
el Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, que reconoce el respeto a
las tierras de pueblos indígenas, señala el deber de los Gobiernos de adoptar las previsiones
necesarias para determinar las que ocupan tradicionalmente y garantizarles la efectiva defensa de
sus derechos de propiedad, posesión y adecuados procedimientos de reivindicación (artículos 13 a
16).- Dictamen número C-112-94, de 8 de julio de 1994.



         Precisamente, de las disposiciones la ley indígena número 6172 de 29 de noviembre de 1977,
se infiere la respuesta a las interrogantes formuladas, pues allí se regula concretamente el tema de
los derechos de los indígenas[v] y los no indígenas respecto a los territorios comprendidos dentro
de las áreas de las reservas. Para una mejor comprensión del tema que se consulta, a continuación se
transcriben los artículos relacionados con el tema de interés:



 "Artículo 3º.- Las reservas indígenas son inalienables e imprescriptibles, no transferibles y
exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan. Los no indígenas no podrán alquilar,
arrendar, comprar o de cualquier otra manera adquirir terrenos o fincas comprendidas dentro de estas
reservas. Los indígenas sólo podrán negociar sus tierras con otros indígenas. Todo traspaso o
negociación de tierras o mejoras de éstas en las reservas indígenas, entre indígena y no indígenas,
es absolutamente nulo, con las consecuencias legales del caso. Las tierras y sus mejoras y los
productos de las reservas indígenas estarán exentos de toda clase de impuestos nacionales o
municipales, presentes o futuros[vi].



  Artículo 5º.- En el caso de personas no indígenas que sean propietarias o poseedoras de buena fe
dentro de las reservas indígenas, el ITCO deberá reubicarlas en otras tierras similares, si ellas lo
desearen; si no fuere posible reubicarlas o ellas no aceptaren la reubicación, deberá expropiarlas e
indemnizarlas conforme a los procedimientos establecidos en la Ley de Expropiaciones.




(Así reformado por el artículo 65, inc. d) de la Ley Nº 7495 de 3 de mayo de 1995).



 Los estudios y trámites de expropiación e indemnización serán efectuados por el ITCO en
coordinación con la CONAI.



 Si posteriormente hubiere invasión de personas no indígenas a las reservas, de inmediato las
autoridades competentes deberán proceder a su desalojo, sin pago de indemnización alguna.




(…).



 Artículo 8º.- El ITCO, en coordinación con la CONAI, será el organismo encargado de efectuar la
demarcación territorial de las reservas indígenas, conforme a los límites legalmente establecidos.



  Artículo 9º.- Los terrenos pertenecientes al ITCO incluidos en la demarcación de las reservas
indígenas, y las Reservas de Boruca-Térraba, Ujarrás-Salitre-Cabagra, deberán ser cedidos por esa
institución a las comunidades indígenas".



         El artículo 5 de la ley indígena establece dos casos en los cuales es posible gestionar la
reubicación o bien la expropiación: el de los propietarios y el de los poseedores de buena fe; en
este último caso, ya sea en tierras pertenecientes al IDA o no, que hayan adquirido su derecho de
propiedad o posesión con anterioridad a la creación de la respectiva reserva. En estos supuestos, el
IDA deberá reubicar a los propietarios o poseedores a que se refiere el primer párrafo del artículo
5 citado, o en coordinación con la CONAI, efectuar los trámites de expropiación e indemnización
correspondientes.



         El traspaso de las tierras comprendidas en las reservas a favor de las comunidades
indígenas, puede hacerse sin perjuicio de los derechos de los propietarios o poseedores de buena fe
a que hace referencia el primer párrafo del artículo 5 de la ley indígena. Es decir, que en relación
con los inmuebles de quienes son propietarios, su inscripción a favor de las comunidades indígenas
sólo puede darse una vez reubicados, o en el momento en que así lo disponga la ley de expropiaciones
vigente, si es del caso proceder a la respectiva expropiación.



         Lo anterior tiene relación con la inquietud planteada en su oficio, respecto a las
consecuencias legales que podría enfrentar el IDA, si efectúa los traspasos sin haber estudiado de
previo "el estado posesional interno de las tierras dentro de estas reservas". Tales estudios son
importantes con miras a determinar aquellos casos que deben ser reubicados o expropiados con la
indemnización correspondiente. El problema no es que dicho estudio no se realice, sino que quede sin
reubicarse o expropiarse algún caso que, según lo que prescribe el citado artículo 5° de la ley
indígena, debió serlo. Bajo ese supuesto, si el Instituto formaliza el traspaso sin reubicar a los
propietarios o poseedores de buena fe, o sin haber iniciado los trámites expropiatorios, el traspaso
no afectaría los derechos de propiedad y posesión de quienes no haya sido reubicados o expropiados
con la respectiva indemnización, tal y como lo establece el citado artículo 5° de la ley indígena y
de conformidad con lo que establece la ley vigente en relación con el ejercicio de la potestad
expropiatoria, lo cual podría generar responsabilidad civil por parte del IDA en razón de los daños
y perjuicios que tal situación podría causar a las comunidades indígenas, así como a los
propietarios y poseedores afectados.



         Por tanto, y con el propósito de no dejar por fuera algún caso que debe ser reubicado o
expropiado, es conveniente realizar aquellos estudios que lleven a determinar la situación jurídica
de los propietarios o poseedores no indígenas, para así iniciar los trámites de reubicación o
expropiación de las personas con derecho a indemnización, siguiendo el trámite previsto.[vii]



  Acerca de esta potestad administrativa, la ley de expropiaciones número 7495 de 3 de mayo de 1995
y sus reformas, establece en su artículo 1°:




"Artículo 1.- Objeto.



 La presente Ley regula la expropiación forzosa por causa de interés público legalmente comprobado.
La expropiación se acuerda en ejercicio del poder de imperio de la Administración Pública y
comprende cualquier forma de privación de la propiedad privada o de derechos o intereses
patrimoniales legítimos, cualesquiera sean sus titulares, mediante el pago previo de una
indemnización que represente el precio justo de lo expropiado".



         En relación con lo anterior, los dos aspectos más importantes a considerar respecto de la
potestad expropiatoria, son el interés público legalmente comprobado y el cumplimiento de las
condiciones establecidas para optar por su ejercicio, entre ellas la valoración sobre la idoneidad
del bien que se expropia para satisfacer ese interés público:



  "Esa valoración le corresponde a la Administración y en su caso, al juez. No puede ser
consecuencia del ejercicio de la función consultiva. En consecuencia, salvo que existiera una ley
que ordenase la expropiación de XX bienes, no podría un Organo Consultivo sustituirse en el
ejercicio de la potestad expropiatoria afirmando la existencia de un deber de expropiar. Obsérvese
que incluso cuando se señala que si el Estado quiere adquirir un bien sin el consentimiento "debe
expropiar", no se está estableciendo que el Estado tenga un deber de expropiar el bien, sino
señalando que aparte de la expropiación no existe un mecanismo jurídico constitucionalmente válido
para que el Estado adquiera compulsivamente la propiedad de bienes propiedad privada".



 Corresponde al Poder Ejecutivo apreciar si en cada caso concurren las condiciones y motivos
necesarios para que proceda la expropiación. Dictamen número C-106-2003, de 21 de abril de 2003.



         En ese sentido, el ejercicio de la potestad expropiatoria sujeta a la respectiva
indemnización, dependerá del resultado que arroje el estudio de cada caso concreto, que corresponde
realizar a la administración. Al respecto, la Sala Constitucional al declarar con lugar un recurso
de amparo presentado contra el IDA y la CONAI por la falta de resolución de un reclamo
administrativo de cobro, relacionado con una expropiación hecha por el Estado, señaló:



 "…la Sala sí estima necesario para la resolución de las pretensiones de los amparados, que el
Instituto de Desarrollo Agrario, en coordinación con la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas,
realice los estudios técnicos, registrales y de campo respectivos para efectos de determinar en cada
caso, las diversas variables que pueden incidir en la fijación de una eventual indemnización, tales
como la adquisición por buena o mala fe de los bienes inmuebles involucrados, lo anterior de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley Indígena número 6172". Sentencia número
2003-06477 de las once horas con tres minutos del cuatro de julio del dos mil tres.



         Por lo demás, no debe obviarse que "el resguardo de los derechos de los pueblos aborígenes
no puede convertirse en una justificación válida para quebrantar los derechos que, el Derecho de la
Constitución y los convenios internacionales sobre Derechos Humanos, reconocen, protegen y
garantizan a la persona". (Dictamen C-129-2000).



          Ahora bien, en aquellos casos de personas no indígenas que hayan ingresado a las reservas
con posterioridad a su declaratoria[viii], lo procedente es desalojarlos "de inmediato" sin pago de
indemnización. Nótese que la ley es clara cuando dispone que las reservas son exclusivas para las
comunidades indígenas que las habitan, con lo cual no admiten la permanencia de personas que no
cumplan con esa condición. Además de que como se dijo líneas atrás, todo traspaso o negociación de
tierras entre indígenas y no indígenas, es absolutamente nulo (art. 3 ibídem).



         En cuanto a la pregunta de si se deben excluir de los planos, los caminos públicos
existentes dentro de las reservas, debe aclararse que una vez que se compruebe que efectivamente se
trata de caminos públicos (pertenecientes a la red vial nacional o a la cantonal, administrados por
el M.O.P.T. y la municipalidad, respectivamente), su existencia deberá hacerse constar en los planos
catastrados que se elaboren. Ello, por cuanto la ley número 5060, de 22 de agosto de 1972 y sus
reformas, expresamente dispone que los caminos públicos son bienes demaniales que por su carácter se
encuentran fuera del comercio de los hombres, son inalienables e imprescriptibles, por lo tanto no
pueden ser inscritos a favor de particulares[ix], y por lo tanto no pueden perder nunca su condición
de tales, salvo que exista norma legal expresa que los desafecte (artículo 262 del Código Civil). En
igual sentido, las normas que regulan la inscripción de planos en la oficina de Catastro Nacional,
artículos 41 y sigts. del decreto número 13607, de 24 de abril de 1982.



         Así, ante el caso de un traspaso registral, cuyo trámite se encuentra expresamente regulado
y sometido al cumplimiento de una serie de requisitos, obviar el procedimiento vigente solamente
provocaría mayores atrasos en la inscripción definitiva de los territorios a favor de las
comunidades indígenas. Tal y como lo indicó la Sala Constitucional en la sentencia número 3468-2002,
deben respetarse las reglas impuestas por el ordenamiento jurídico para el levantamiento e
inscripción de planos topográficos:



 "la mención que hace el artículo 3° del Decreto 8516-G a los límites y coordenadas establecidos por
el Instituto Geográfico Nacional, la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas y los Decretos 5904-G,
6036-G debe ser entendida en el sentido de que la misma no autoriza al Instituto de Desarrollo
Agrario a obviar los otros requisitos legales necesarios para la inscripción de documentos ante el
Registro Público de la Propiedad Inmueble y de planos ante el Catastro Nacional. La anterior es la
única interpretación que esta Sala puede dar al conjunto de normas en cuestión, en aras de permitir
que el Instituto de Desarrollo Agrario cumpla con el compromiso establecido en el artículo 9° de la
Ley 6172 (desarrollando, como se dijo, el convenio número 169 de la Organización Internacional".



         En todo caso, los terrenos ocupados por los caminos públicos que se encuentren
geográficamente dentro de las reservas, benefician directamente a la comunidad indígena, brindándole
a sus habitantes mayores facilidades de acceso a los servicios básicos (de asistencia médica, por
ejemplo), pues en la mayoría de los casos, éstos se ubican fuera de los límites de los
asentamientos.



         En el mismo sentido, los ríos también están sujetos al régimen de dominio público (artículo
1° de la ley de aguas; 50 de la ley orgánica del ambiente); mantienen su condición aún si abarcan
parte de los territorios de una reserva indígena. Es decir, que se deben igualmente respetar el
margen de protección de los terrenos que bordean los ríos y tomas de agua. Así lo establece la ley
de cita, al señalar que las comunidades indígenas deberán velar por "mantener inalterado el
equilibrio hidrológico de las cuencas hidrográficas y de conservar la vida silvestre de esas
regiones" (artículo 7, ley 6172).




VI.- CONCLUSIONES:



  1)      En los supuestos del primer párrafo del artículo 5° de la ley indígena, el IDA deberá
reubicar a los propietarios o poseedores, o en coordinación con la CONAI, efectuar los trámites de
expropiación e indemnización correspondientes.



  2)      En relación con los inmuebles de quienes son propietarios en las condiciones del primer
párrafo del artículo 5° de la ley indígena, su inscripción a favor de las comunidades indígenas sólo
puede darse una vez reubicados, o en el momento en que así lo disponga la ley de expropiaciones
vigente, si es del caso proceder a la respectiva expropiación.



  3)      Si el IDA formaliza el traspaso sin reubicar a los propietarios o poseedores de buena fe a
que se refiere el párrafo primero del artículo 5° de la ley indígenas, o sin haber iniciado los
trámites expropiatorios, el traspaso no afectaría los derechos de propiedad y posesión de quienes no
hayan sido reubicados o expropiados con la respectiva indemnización, lo cual podría generar
responsabilidad civil por parte del Instituto en razón de los daños y perjuicios que tal situación
podría causar a las comunidades indígenas, así como a los propietarios y poseedores afectados.



  4)      Los ríos y caminos públicos que se ubiquen dentro de las áreas de reservas indígenas son
bienes demaniales, sujetos al régimen de dominio público al cual pertenecen. Así debe constar en los
planos que se inscriban ante el Catastro Nacional.



  5)      De conformidad con lo dispuesto en los artículos 3 y 5 ibídem, los traspasos o
negociaciones de tierras entre indígenas y no indígenas, efectuados luego de su declaratoria de
reserva, son absolutamente nulos. Por lo tanto, en estos casos deberá procederse a su desalojo sin
pago de indemnización.




          De Usted, con toda consideración,




 

Dr. Julio Jurado Fernández                                   Licda. Gloria Solano Martínez
Procurador Adjunto                                                    Abogada de Procuraduría

  




JJF/GSM/pcm



  [i] El decreto 7267, de 9 de agosto de 1977, fue modificado por el decreto 25296 de 24 de junio de
1996, el cual a su vez fue reformado por el decreto 29956, de 26 de octubre de 2001.



 [ii] Sentencia número 2002-3468, de las dieciséis horas con cuatro minutos de dieciséis de abril de
dos mil dos.



 [iii] Véase además artículo 11 , 12 13 y 14 de la ley 2330-C, de 9 de abril de 1959 y artículos 13,
14, 15, 16, 17 18 y 19 de la ley 7316, de 3 de noviembre de 1992.



 [iv] "Artículo 8°.- (...) Asimismo se declara inalienable y de propiedad exclusiva de los
indígenas, una zona prudencial a juicio del Poder Ejecutivo en los lugares en donde existan tribus
de éstos, a fin de conservar nuestra raza autóctona y de librarlos de futuras injusticias."



 Para profundizar en este tema, véase de Chacón Castro, Rubén "Los Derechos Territoriales de los
Pueblos Indígenas Asentados en Costa Rica, a la Luz de la Legislación sobre Baldíos.(Referencias
Introductorias Histórico-Jurídicas)". Instituto de Investigaciones Jurídicas, Facultad de Derecho.
Universidad De Costa Rica. San José, Costa Rica, noviembre 1995.




[v] Respecto al concepto de indígena véase dictamen número C-045-2000 de 9 de marzo de 2000.



 [vi] Según dictamen de la Procuraduría General de la República N° 277 del año 2001, suscrito por el
Lic. Juan Luis Montoya, Procurador Tributario, la exención genérica objetiva en favor de las
reservas indígenas que contiene este artículo, está tácitamente derogada por el artículo 1 de la Ley
N° 7293 de 30 de marzo de 1992, Ley Reguladora de Exoneraciones vigentes, Derogatorias y
Excepciones.



 [vii] Acerca del tema de la indemnización, el tribunal constitucional ha señalado que "…la potestad
estatal para expropiar un bien - para que sea constitucionalmente válida- está condicionada a que el
patrimonio de su propietario quede indemne, es decir sin daño, de ahí la especial protección que el
legislador dispuso al establecer el juicio sumario sobre el justo precio. La indemnización es una
compensación económica debida por el sacrificio impuesto al propietario en el interés público, e
importa restituir íntegramente al propietario el mismo valor económico de que se le priva y cubrir
además los daños y perjuicios que sean consecuencia de la expropiación. Esta debe ser justa y
previa, por ello debe de comprender el pago del valor objetivo del bien expropiado, los daños y
perjuicios causados directa o indirectamente por el desapoderamiento, manteniendo económicamente
incólume el patrimonio del expropiado. (…) con la indemnización justa se perfecciona la
expropiación, por cuanto se transfiere el dominio a la administración mediante un acto
administrativo que establece las características del bien y el pago de la indemnización justa. Las
tres condiciones deben de concurrir para que válidamente quede perfeccionada la expropiación.
(Sentencia número 4878-2000, de las catorce horas con cincuenta y tres minutos del veintidós de mayo
del dos mil dos).



 [viii]En lo que interesa, las reservas fueron creadas mediante decretos número 5904, de 11 de marzo
de 1976; 6036, de 26 de mayo de 1976; 6037, de 26 de mayo de 1976; 7268, de 9 de agosto de 1977 y
7267, de 9 de agosto de 1977.



 [ix] "Artículo 2º.- Son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos
públicos existentes o que se construyan en el futuro. Las municipalidades tienen la propiedad de las
calles de su jurisdicción. Las carreteras y caminos públicos únicamente podrán ser construidos y
mejorados por el Ministro de Obras Públicas y Transportes. (…)".



 Véase además sentencia de la sala constitucional número 2306-91, de las catorce horas cuarenta y
cinco minutos del seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno.



 Respecto al régimen jurídico de las vías públicas terrestres, se remite a la Ley de Tránsito; Ley
de Construcciones; Ley de Planificación Urbana; Reglamento de Construcciones; Reglamento para el
Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, entre otras.

Opinion : 395 of 16/12/2003  


C-395-2003
December 16, 2003
  

Mr. Wálter Céspedes Salazar
Executive President
Instituto de Desarrollo Agrario
S. D.

Dear Sir,



         With the approval of the Deputy Attorney General, we respond to your official letter number
PE-845-2003 of May 12, 2003, received by this office on May 16, by means of
which you request of this consultative body:



  "…that certain doubts be clarified regarding the application of Articles 5 and 9 of the Ley Indígena
# 6172 of November 29, 1977, and the compliance we must give to the ruling of the Sala Constitucional,
Voto # 2002-03468, expediente # 01-010881-0007-CO, at 4:04 p.m. on April 16,
2002, in which the Instituto de Desarrollo Agrario is ordered to immediately commence the necessary
proceedings to carry out topographic surveys to transfer registrally to the Indigenous
Communities the lands pertaining to the Boruca, Térraba and Curré Reserves. Said
work must be completed within 6 months thereafter, that is, by February 28, 2003.




In accordance with the foregoing, I request that you clarify the following:



 a)      Must public roads and rivers existing within the
Indigenous Reserves Boruca, Térraba, Curré, established by decrees # 5904-G, of April 10,
1976, # 6036-G of June 12, 1976,



 b)      6037-G, of June 15, 1976, # 7267-G[i] and 7268-G, of August 20, 1977, be excluded from the plats before
effecting a transfer.



 c)      Must the Instituto de Desarrollo Agrario expropriate non-indigenous proprietors and possessors in good faith
before effecting the transfer ordered by the Sala Constitucional, Voto #
2002-03468.



 d)      Can possessors who acquired their lands within the
Indigenous Reserves Boruca, Térraba, Curré after the declaration of the Reserve assert rights?



 e)      What legal consequences could the I.D.A. face if it grants the deeds to the
Indigenous Associations of the aforementioned Reserves without first studying the internal possessory
status of the lands within these reserves?



 f)       What rights does a 'non-Indigenous' person who purchased
lands within an Indigenous Reserve after its reserve declaration from an indigenous or non-indigenous person have?"




I.- BACKGROUND



         Mr. Carlos Enrique García Anchía, director of legal affairs of the Instituto
de Desarrollo Agrario, via official letter number DAJ-345-2003 dated April 30, 2003, rendered his
opinion regarding the questions transcribed above.



         Also attached is a copy of the documentation referring to the transfer process of the
indigenous territories in favor of the respective communities, as well as the agreements of the board
of directors of the IDA, in which it was decided to award the contracting of the topography and
land surveying work for the reserves Boruca Sector 1, Boruca Sector 2, Curre Sector 1, Curre Sector 2,
Térraba Sector 1, and Térraba Sector 2.




III.- ON THE MATTER CONSULTED



         The Sala Constitucional, in the ruling that ordered the Instituto de Desarrollo Agrario
to initiate the proceedings "to carry out the necessary topographic surveys to transfer
(registrally) to the corresponding indigenous communities, the lands belonging to the
Boruca-Térraba reserve"[ii], addressed the issue of the rights of the indigenous communities that inhabit
the country[iii]. Among them, the right to remain in their places of settlement. This recognition of the
rights of the indigenous populations has its normative origin in the general law on baldíos (terrenos baldíos),
number 13 of January 10, 1939[iv], and although it escapes the scope of this pronouncement, by
way of reference, what this Procuraduría stated in pronouncement number
C-112-1994 is transcribed, which indicates, in relevant part:



  "…to safeguard their modus vivendi and proprietary rights, the Ley de Terrenos Baldíos No. 13 of January 10, 1939, Article 8, declared 'inalienable and the exclusive property of the indigenous people, a prudential zone at the discretion of the Executive Branch in places where tribes of these exist, in order to preserve our autochthonous race and to free them from future injustices.'



 This inalienable character is reaffirmed by Decree No. 45 of December 3, 1945, creating the Junta de Protección de Razas Aborígenes de la Nación, and the Law of CONAI No. 5251 of June 11, 1973, in its Sole Transitory Provision. That Board, predecessor of CONAI, was charged with delimiting, with the help of the Instituto Geográfico, and protecting the land reserves destined for the indigenous, as well as promoting the improvement of their standard of living, in accordance with their identity (Decree 45 of December 3, 1945, Articles 1 to 4 and Law No. 346 of January 14, 1949).-



 In the 1950s, some indigenous reserves were constituted (Boruca Térraba, Salitre Cabagra and China Kichá;), later registered in favor of the Instituto de Tierras y Colonizaciones (Decree No. 34 of November 15, 1956, 11 of April 2, 26 of November 12; both of 1966, and the Transitory Provision of Law 5251 of June 11, 1973), with a regime analogous to that enshrined in the Ley de Terrenos Baldíos, repealed by the Ley de Tierras y Colonización itself, Article 108, although always granting protection to the autochthonous races (Articles 75 to 80).-



 Convention No. 107 of the International Labour Organization, approved by Law No. 2330 of April 9, 1959 (Gaceta 84 of the 17th of that month and year), concerning the 'Protection and integration of indigenous and other tribal and semi-tribal populations', recognizes their legitimate right of property (individual or collective) in their lands.-



 The Ley Indígena, Article 1, ratifies several indigenous reserves instituted during the years seventy-six and seventy-seven, leaves the restriction of the area in the hands of the Legislative Assembly, and entrusts the Instituto de Tierras y Colonizaciones, in coordination with the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, with their delimitation (demarcación), in a broad sense, as will be seen.-



 Finally, Law 7316 of October 16, 1992 (Gaceta No. 232 of December 4, 1992), approves the Convention concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, which recognizes respect for the lands of indigenous peoples, points out the duty of Governments to adopt the necessary measures to determine those they traditionally occupy and to guarantee them the effective protection of their rights of ownership and possession, and adequate procedures for reivindicación (Articles 13 to 16).- Opinion number C-112-94, of July 8, 1994.



         Precisely, from the provisions of the Ley Indígena number 6172 of November 29, 1977,
the answer to the questions formulated can be inferred, since it specifically regulates the issue of
the rights of indigenous people[v] and non-indigenous people regarding the territories comprised within
the areas of the reserves. For a better understanding of the issue consulted, the articles related to the topic of interest are transcribed below:



 "Article 3.- The indigenous reserves are inalienable and imprescriptible, non-transferable, and
exclusive for the indigenous communities that inhabit them. Non-indigenous persons may not rent,
lease, buy, or in any other way acquire lands or properties (fincas) comprised within these
reserves. Indigenous persons may only negotiate their lands with other indigenous persons. Any
transfer or negotiation of lands or improvements thereof in the indigenous reserves, between indigenous and non-indigenous persons,
is absolutely null, with the legal consequences of the case. The lands and their improvements and the
products of the indigenous reserves shall be exempt from all kinds of national or municipal
taxes, present or future[vi].



  Article 5.- In the case of non-indigenous persons who are proprietors (propietarios) or possessors in good faith (poseedores de buena fe)
within the indigenous reserves, the ITCO must relocate (reubicar) them to other similar lands, if they so
desire; if relocation is not possible or they do not accept the relocation, it must expropriate them and
compensate them in accordance with the procedures established in the Ley de Expropiaciones.




(As amended by Article 65, subsection d) of Law No. 7495 of May 3, 1995).



 The studies and proceedings for expropriation and compensation shall be carried out by the ITCO in
coordination with CONAI.



 If there is a subsequent invasion of non-indigenous persons into the reserves, the competent
authorities must immediately proceed with their eviction (desalojo), without payment of any compensation.




(…).



 Article 8.- The ITCO, in coordination with CONAI, shall be the body in charge of carrying out the
territorial demarcation (demarcación territorial) of the indigenous reserves, in accordance with the legally established boundaries.



  Article 9.- The lands belonging to the ITCO included in the demarcation (demarcación) of the indigenous
reserves, and the Boruca-Térraba, Ujarrás-Salitre-Cabagra Reserves, must be ceded by that
institution to the indigenous communities".



         Article 5 of the Ley Indígena establishes two cases in which it is possible to manage
the relocation (reubicación) or alternatively the expropriation: that of proprietors (propietarios) and that of possessors in good faith (poseedores de buena fe); in
this latter case, whether on lands belonging to the IDA or not, provided they acquired their right of
property or possession prior to the creation of the respective reserve. In these cases, the
IDA must relocate (reubicar) the proprietors or possessors referred to in the first paragraph of Article
5 cited, or in coordination with CONAI, carry out the corresponding expropriation and compensation
proceedings.



         The transfer of the lands comprised within the reserves in favor of the indigenous
communities can be done without prejudice to the rights of the proprietors (propietarios) or possessors in good faith (poseedores de buena fe)
referred to in the first paragraph of Article 5 of the Ley Indígena. That is to say, regarding
the real estate of those who are proprietors, its registration in favor of the indigenous communities
can only occur once they have been relocated (reubicados), or at the moment so ordered by the current Expropriation Law, if
the corresponding expropriation is to be proceeded with.



         The foregoing relates to the concern raised in your official letter, regarding the
legal consequences the IDA could face if it effects the transfers without having first studied
"the internal possessory status of the lands within these reserves". Such studies are
important with a view to determining those cases that must be relocated (reubicados) or expropriated with the
corresponding compensation. The problem is not that such a study is not carried out, but that a case
which, according to what the cited Article 5 of the Ley Indígena prescribes, should have been
relocated or expropriated remains without being so. Under that assumption, if the Institute formalizes the transfer without relocating the
proprietors (propietarios) or possessors in good faith, or without having initiated the expropriation proceedings, the transfer
would not affect the property and possession rights of those who have not been relocated or expropriated
with the respective compensation, as established in the cited Article 5 of the Ley Indígena and
in accordance with the current law regarding the exercise of the power of expropriation, which
could generate civil liability on the part of the IDA by reason of the damages
that such a situation could cause to the indigenous communities, as well as to the affected
proprietors and possessors.



         Therefore, and for the purpose of not leaving out any case that must be relocated or
expropriated, it is advisable to conduct those studies that lead to determining the legal status
of the non-indigenous proprietors (propietarios) or possessors, in order to thus initiate the proceedings for relocation (reubicación) or
expropriation of the persons entitled to compensation, following the established procedure.[vii]



  Regarding this administrative power, the Expropriations Law number 7495 of May 3, 1995
and its amendments, establishes in its Article 1:




"Article 1.- Object.



 This Law regulates forced expropriation for legally verified reasons of public interest.
Expropriation is agreed upon in the exercise of the power of imperium of the Public Administration and
comprises any form of deprivation of private property or of legitimate proprietary rights or interests,
whoever their holders may be, through the prior payment of a
compensation that represents the just price of that which is expropriated".



         In relation to the foregoing, the two most important aspects to consider regarding the
power of expropriation are the legally verified public interest and compliance with the
conditions established for opting for its exercise, among them the assessment of the suitability
of the property being expropriated to satisfy that public interest:



  "That assessment corresponds to the Administration and, where appropriate, to the judge. It cannot be
a consequence of the exercise of the consultative function. Consequently, unless there were a law
ordering the expropriation of XX goods, a Consultative Body could not substitute itself in the
exercise of the power of expropriation by affirming the existence of a duty to expropriate. Observe
that even when it is indicated that if the State wishes to acquire a good without consent, it 'must
expropriate', it is not establishing that the State has a duty to expropriate the property, but rather
indicating that apart from expropriation, there is no constitutionally valid legal mechanism
for the State to compulsively acquire the property of privately owned goods".



 It corresponds to the Executive Branch to assess whether in each case the conditions and reasons
necessary for expropriation to proceed are present. Opinion number C-106-2003, of April 21, 2003.



         In that sense, the exercise of the power of expropriation, subject to the respective
compensation, will depend on the result produced by the study of each specific case, which the
administration is tasked with performing. In this regard, the Sala Constitucional, when granting an
amparo remedy filed against the IDA and CONAI for the lack of resolution of an administrative
claim for collection, related to an expropriation carried out by the State, stated:



 "…the Chamber does deem it necessary for the resolution of the claims of the amparados that the
Instituto de Desarrollo Agrario, in coordination with the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas,
carry out the respective technical, registral, and field studies for the purpose of determining in each
case the various variables that can influence the setting of an eventual compensation, such
as the acquisition in good or bad faith of the immovable property involved, the foregoing in
accordance with the provisions of Article 5 of the Ley Indígena number 6172". Judgment number
2003-06477 of eleven hours and three minutes on July fourth, two thousand three.



         Moreover, it should not be overlooked that "the protection of the rights of aboriginal peoples
cannot become a valid justification for violating the rights that the Law of the
Constitution and international conventions on Human Rights recognize, protect, and
guarantee to the person". (Opinion C-129-2000).



          Now then, in those cases of non-indigenous persons who entered the reserves
after their declaration[viii], the appropriate action is to evict them (desalojarlos) "immediately" without payment of
compensation. Note that the law is clear when it provides that the reserves are exclusive for the
indigenous communities that inhabit them, whereby they do not permit the permanence of persons who do not
meet that condition. In addition to the fact that, as stated earlier, any transfer or negotiation of
lands between indigenous and non-indigenous persons is absolutely null (Art. 3 ibidem).



         Regarding the question of whether public roads
existing within the reserves must be excluded from the plats, it should be clarified that once it is verified that they indeed
are public roads (belonging to the national road network or the cantonal network, administered by
the M.O.P.T. and the municipality, respectively), their existence must be recorded in the cadastral plats
that are prepared. This is because Law number 5060, of August 22, 1972, and its amendments,
expressly provides that public roads are public domain assets (bienes demaniales) which, by their nature, are
outside the commerce of men, are inalienable and imprescriptible, therefore they
cannot be registered in favor of private individuals[ix], and therefore they can never lose their condition
as such, unless there is an express legal norm that disaffects them (Article 262 of the Civil Code). In
the same sense, the rules regulating the registration of plats at the Catastro Nacional office,
Articles 41 and following of Decree number 13607, of April 24, 1982.



         Thus, in the case of a registral transfer, the proceedings for which are expressly regulated
and subject to compliance with a series of requirements, ignoring the current procedure would only
cause greater delays in the definitive registration of the territories in favor of the
indigenous communities. As indicated by the Sala Constitucional in judgment number 3468-2002,
the rules imposed by the legal system for the surveying and
registration of topographic plats must be respected:



 "the mention made by Article 3 of Decree 8516-G to the limits and coordinates established by
the Instituto Geográfico Nacional, the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, and Decrees 5904-G,
6036-G must be understood in the sense that it does not authorize the Instituto de Desarrollo
Agrario to ignore the other legal requirements necessary for the registration of documents before the
Registro Público de la Propiedad Inmueble and of plats before the Catastro Nacional. The foregoing is the
only interpretation that this Chamber can give to the set of norms in question, in order to allow
the Instituto de Desarrollo Agrario to comply with the commitment established in Article 9 of
Law 6172 (developing, as stated, Convention number 169 of the International Labour Organization)."



         In any case, the lands occupied by public roads geographically
within the reserves directly benefit the indigenous community, providing
its inhabitants with greater ease of access to basic services (medical care, for
example), since in most cases, these are located outside the boundaries of the
settlements.



         In the same vein, rivers are also subject to the public domain regime (Article
1 of the Ley de Aguas; 50 of the Ley Orgánica del Ambiente); they maintain their condition even if they encompass
part of the territories of an indigenous reserve. That is to say, the protection margin
of the lands bordering rivers and water intakes must also be respected. This is established by the law
cited, by indicating that indigenous communities must ensure "to maintain unaltered the
hydrological balance of the hydrographic basins and to conserve the wildlife of those
regions" (Article 7, Law 6172).




VI.- CONCLUSIONS:



 1)      In the cases of the first paragraph of Article 5 of the Ley Indígena, the IDA must
relocate (reubicar) the proprietors (propietarios) or possessors, or in coordination with CONAI, carry out the respective expropriation and compensation
proceedings.



 2)      In relation to the immovable property of those who are proprietors under the conditions of the first
paragraph of Article 5 of the Ley Indígena, its registration in favor of the indigenous communities can only
occur once they have been relocated (reubicados), or at the moment so ordered by the current Expropriation Law, if
the corresponding expropriation is to be proceeded with.



 3)      If the IDA formalizes the transfer without relocating the proprietors (propietarios) or possessors in good faith
referred to in the first paragraph of Article 5 of the Ley Indígena, or without having initiated the
expropriation proceedings, the transfer would not affect the property and possession rights of those who
have not been relocated or expropriated with the respective compensation, which could generate
civil liability on the part of the Institute by reason of the damages
that such a situation could cause to the indigenous communities, as well as to the affected
proprietors and possessors.



 4)      Rivers and public roads located within the areas of indigenous reserves are
public domain assets (bienes demaniales), subject to the public domain regime to which they belong. This must be recorded in
the plats that are registered with the Catastro Nacional.



 5)      In accordance with the provisions of Articles 3 and 5 ibidem, transfers or
negotiations of lands between indigenous and non-indigenous persons carried out after their reserve
declaration are absolutely null. Therefore, in these cases, their eviction (desalojo) must be carried out without
payment of compensation.




         Yours respectfully,




 

Dr. Julio Jurado Fernández                           Licda. Gloria Solano Martínez
Deputy Attorney General                                      Attorney of the Procuraduría

  




JJF/GSM/pcm



  [i] Decree 7267, of August 9, 1977, was modified by Decree 25296 of June 24, 1996, which in turn was amended by Decree 29956, of October 26, 2001.



 [ii] Judgment number 2002-3468, of sixteen hours and four minutes on April sixteenth, two thousand two.



 [iii] See also Articles 11, 12, 13 and 14 of Law 2330-C, of April 9, 1959, and Articles 13,
14, 15, 16, 17, 18 and 19 of Law 7316, of November 3, 1992.



 [iv] "Article 8.- (...) Likewise, a prudential zone at the discretion of the Executive Branch is declared inalienable and the exclusive property of the indigenous people in places where tribes of these exist, in order to preserve our autochthonous race and to free them from future injustices."



 For further study on this topic, see Chacón Castro, Rubén "Los Derechos Territoriales de los
Pueblos Indígenas Asentados en Costa Rica, a la Luz de la Legislación sobre Baldíos. (Referencias
Introductorias Histórico-Jurídicas)". Instituto de Investigaciones Jurídicas, Facultad de Derecho.
Universidad De Costa Rica. San José, Costa Rica, November 1995.




[v] Regarding the concept of indigenous person, see Opinion number C-045-2000 of March 9, 2000.



 [vi] According to Opinion of the Procuraduría General de la República No. 277 of the year 2001, signed by
Lic. Juan Luis Montoya, Tax Attorney, the generic objective exemption in favor of the
indigenous reserves contained in this article is tacitly repealed by Article 1 of Law
No. 7293 of March 30, 1992, Ley Reguladora de Exoneraciones vigentes, Derogatorias y
Excepciones.



 [vii] Regarding the topic of compensation, the constitutional court has indicated that "…the state's power to expropriate a good —to be constitutionally valid— is conditioned on the owner's property remaining unharmed, that is, without damage, hence the special protection that the legislator provided by establishing summary proceedings on the just price. Compensation is an economic payment owed for the sacrifice imposed on the owner in the public interest, and it entails fully restoring to the owner the same economic value of which they are deprived and also covering the damages that are a consequence of the expropriation. It must be just and prior, therefore it must include the payment of the objective value of the expropriated good, the damages caused directly or indirectly by the dispossession, keeping the expropriated party's property economically intact. (…) with just compensation, the expropriation is perfected, as ownership is transferred to the administration through an administrative act that establishes the characteristics of the good and the payment of just compensation. The three conditions must concur for the expropriation to be validly perfected." (Judgment number 4878-2000, at fourteen hours and fifty-three minutes on May twenty-second, two thousand two).



 [viii] In relevant part, the reserves were created by Decrees number 5904, of March 11, 1976; 6036, of May 26, 1976; 6037, of May 26, 1976; 7268, of August 9, 1977, and 7267, of August 9, 1977.



 [ix] "Article 2.- All lands occupied by existing public highways and roads or those constructed in the future are property of the State. Municipalities have ownership of the streets within their jurisdiction. Highways and public roads may only be constructed and improved by the Minister of Public Works and Transport. (…)".



 See also judgment of the constitutional chamber number 2306-91, at fourteen hours forty-five minutes on November sixth, nineteen ninety-one.



 Regarding the legal regime of public land routes, reference is made to the Ley de Tránsito; Ley de Construcciones; Ley de Planificación Urbana; Reglamento de Construcciones; Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, among others.