OJ-262-2003 — Water Resources Bill — Constitutional analysis and recommendationsProyecto de Ley del Recurso Hídrico — Análisis de constitucionalidad y recomendaciones

Opinión Jurídica : 262 - J   del 16/12/2003   

 OJ-262-2003 16 de diciembre del 2003     Diputados Comisión Permanente Especial de Ambiente
Asamblea Legislativa     Estimados señores:           Con aprobación del señor Procurador General
Adjunto, nos referimos al proyecto "Ley del Recurso Hídrico", expediente   No. 14.585, según el
texto aprobado en la Sesión Extraordinaria Nº 12 del 26 de noviembre del presente año.        
Previamente cabe mencionar que esta Procuraduría se había pronunciado en tres opiniones jurídicas
relacionadas con la temática, en pronunciamientos números O.J.-064-2002  de 30 de abril,  
O.J.-092-2002 del 13 de junio (folios 768-792 del expediente 14.585) y OJ-104-2002 del 18 de julio,
todas del 2002.  Por ende, hay normas y principios analizados en esos pronunciamientos para lo cual
hacemos expreso recordatorio, sin perjuicio de lo que comentaremos más adelante.   I. Principios y
Naturaleza del Recurso Hídrico.           La naturaleza demanial del recurso hídrico debe ser uno de
los pilares que permitan al Estado emitir políticas para su utilización racional, preservándolo y
protegiéndolo en forma eficaz y oportuna contra usos abusivos y conductas dañosas.  Con ese
propósito, es bueno prever una amplia participación de los habitantes en el control de las acciones
que serán reguladas en la presente ley.         Con ese norte, ante el análisis del artículo 1º
inciso d), conviene cambiar la palabra "ciudadanos" por la de "habitantes", para lograr así mayor
participación de la sociedad civil en la toma de decisiones de la Administración, de manera tal que
los menores de edad y los extranjeros estén igualmente legitimados en los términos de los artículos
19, 50, 51 y 90 Constitucionales; la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 14 de
junio de 1992, principios 10, 19, 20, 21 y 22; la Ley General de Salud, artículo 262; la Ley
Orgánica del Ambiente, artículos 6 y 23; y la Ley de Biodiversidad, artículo 10, inciso 2).
 Por otra parte, el artículo 4, inciso d) de la normativa en consulta señala: "Las tierras que
circunden las nacientes, sitios de captación o tomas surtidoras de agua potable, en un perímetro no
menor de doscientos metros de radio, también la zona forestal que protege o debe proteger el
conjunto de terrenos en que se produce la infiltración de aguas potables, así como el de los que dan
asiento a fuentes surtidoras o curso permanente de las mismas aguas, que a la entrada en vigencia de
esta ley ostenten el carácter de dominio público".             Texto que sugerimos modificar por el
siguiente:  "Las tierras que circunden las nacientes, sitios de captación o tomas surtidoras de agua
potable, en un perímetro no menor de doscientos metros de radio, salvo aquellas que ostenten título
de propiedad legítima adquirido con anterioridad a la afectación demanial".  II. Organización.
Competencias. Agotamiento de la Vía Administrativa.           El numeral 6 dispone que el Ministerio
del Ambiente y Energía resolverá los recursos de apelación interpuestos contra las decisiones de la
Dirección Nacional del Recurso Hídrico.  Aunque no se indica expresamente, conforme al  artículo 356
de la Ley General de la Administración Pública, habría que entender que el agotamiento de la vía
administrativa compete al jerarca de ese Ministerio.         Empero, tratándose dicha Dirección
Nacional de un órgano de desconcentración máxima (art.8º) y a fin de mantener sus criterios técnicos
ajenos de influencias políticas, lo pertinente sería agregar que goza de independencia funcional en
el desempeño de sus atribuciones y que contra sus decisiones únicamente procede el recurso de
revocatoria en los términos de los artículos 255, 345, 346,  inciso 1) de la Ley General de la
Administración Pública.  En consecuencia, la misma Dirección agota la vía administrativa, como
sucede con el Tribunal Ambiental Administrativo en las materias de su competencia (Ley Orgánica del
Ambiente, artículo 103).         Asimismo, no se entiende cómo la Dirección Nacional estará sujeta
al control del Consejo Nacional del Recurso Hídrico (artículo 15, inciso c), pues si bien un
organismo desconcentrado debe observar las directrices del Poder Ejecutivo, no ha de estar
subordinado a otro que no ostenta jerarquía ni poder de dirección, en los términos de la Ley General
de la Administración Pública.         En cuanto al número de integrantes del Consejo Nacional del
Recurso Hídrico, 19 miembros (artículo 14), a nuestro parecer resulta excesivo y podría afectar
negativamente su labor.  Igualmente, la creación de los Consejos de Cuenca puede entorpecer la
efectividad del procedimiento al hacerlo complejo (artículo 21, inciso c).   III. Planificación.
 Es conveniente hacer el balance hídrico por cuenca hidrográfica previsto en el artículo 19,
recomendado por el AyA (folio 1674), para "conocer en forma especifica e integral, la situación
actual en cuanto al potencial y al comportamiento y dinámica de los recursos hídricos superficiales
y subterráneos, desde los puntos de vista de aprovechamiento y utilización para las diversas
actividades de desarrollo."          Además, una ley marco sobre el recurso hídrico, ha de reconocer
la unidad del ciclo, donde "la política de aguas tenga un enfoque globalista que incluya no solo las
bases espaciales necesarias, sino también todo el conjunto de relaciones físicas y biológicas que se
apoyan en el agua. Desde tal perspectiva se exigirá por una parte la actuación sobre masas de agua
que constituyen un sistema común, y por otra una regulación de abastecimientos que permitan
simultaneas o sucesivas utilizaciones, descartando en principio, salvo excepciones, la exclusividad
a ultranza y el respeto de derechos prioritarios de los concesionarios individuales, aunque estos
viniesen fundados en viejos y sólidos criterios normativos." (MARTIN MATEO, Ramón. "Tratado de
Derecho Ambiental", Editorial Trivium, v.II, Madrid, primera edición, 1992, pág. 24).           Para
AIZPURUA GABALDON, el ordenamiento jurídico ha de tomar en cuenta "que el agua es toda una, una su
procedencia, y que está en íntima interrelación, cualquiera que sea la forma en que se manifieste o
aparezca." En esa misma línea, MARTIN RETORTILLO indica que el estado del agua es puramente
circunstancial, por lo que resulta inadmisible establecer un régimen jurídico totalmente distinto
para unas y para otras.  (Ambos autores citados por: MARTIN MATEO, Ramón. Ibídem).          
Siguiendo ese principio, las aguas marinas, al igual que las continentales, han de planificarse
igualmente en forma integral, y de ahí la necesidad de contar con un oceanógrafo y un biólogo marino
dentro de la estructura institucional propuesta.            Igualmente, para el cumplimiento de sus
fines la Dirección Nacional debe tener la potestad de solicitar a los servidores públicos con
injerencia en la materia su cooperación, como similarmente sucede con la Dirección de Urbanismo en
la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo,  (Ley de Planificación Urbana, Nº 4240 del 15 de
noviembre de 1968, artículos 10 y 11).            Por otra parte, es acertada la mención de un Plan
Nacional Hídrico (artículo 27), pues éste término es más amplio que el "hidrológico", por contener
"El total de las aguas superficiales, subterráneas o atmosféricas que pueden ser utilizadas de
alguna forma en beneficio del hombre. También se incluyen los recursos hídricos nuevos".
Entendiéndose por éstos últimos, "la cantidad de agua útil para beneficio del hombre generado por la
tecnología moderna. Ejemplo: Desalinización de aguas marinas, aguas regeneradas, derretimiento de
iceberg, etc.)." (Extraído del Glosario Ambiental, Página Web: http://www.estrucplan.com.ar. El
término hidrológico, tan sólo abarca las aguas superficiales desde el punto de vista geológico; es
decir, sus propiedades, distribución y circulación por los continentes. (Diccionario de la Real
Academia Española).    IV. Financiamiento y Fondo Hídrico Nacional.            Como habíamos
apuntado en opinión jurídica Nº OJ-092-2002, es "conveniente suscribir el fideicomiso únicamente con
los bancos comerciales del Estado,  pues se trata de dineros públicos que financiarán las políticas
sobre el manejo integral de un recurso muy importante para el desarrollo nacional.  Para ello su
administración debe radicar en un banco con la garantía estatal (Ley Orgánica del Sistema Bancario
Nacional, art. 4)".  Así lo establece el artículo 39 del Proyecto al indicar:  "Para el cumplimiento
de los fines de esta Ley se crea el Fondo Hídrico Nacional, que en lo sucesivo se denominará "el
Fondo Hídrico".  Este será administrado por medio de un fideicomiso, que se constituirá en un banco
estatal del Sistema Bancario Nacional."   V. Aprovechamiento del Recurso Hídrico. Concesiones.
Autorizaciones.         El aprovechamiento del recurso hídrico por parte de los particulares
requiere la figura de la concesión (art.56).  Se trata de un instrumento jurídico que usualmente
otorga el Estado a los particulares, en uso de sus potestades soberanas y discrecionales, para que
aprovechen en forma especial o privativa los bienes de dominio público. "…dación administrativa a un
particular de un poder jurídico originariamente perteneciente a la Administración. Esta otorga este
poder en virtud de su soberanía y dentro del círculo de sus facultades discrecionales…Se liga esta
materia con el interés público, del que es único guardián el Estado. Sólo una vez otorgada crea un
derecho subjetivo a favor del concesionario, del que no puede ser privado sino por los
procedimientos legales establecidos." (GARCIA OVIEDO Carlos. Derecho Administrativo, Madrid, EISA,
cuarta edición, v I, 1953, pág.166).         Sin embargo, tratándose de entidades públicas, dado el
fin público que cumplen, se les otorgará autorización para el aprovechamiento del recurso durante la
vida útil de cada proyecto que desarrollen (artículos 92-99), dejando así a salvo sus derechos de
reserva y prevalencia conforme a sus leyes constitutivas u orgánicas frente al sector privado.
 Recordemos que el Estado es soberano sobre los recursos que la Constitución y las leyes le otorgan
(artículo 121, inciso 14 Constitucional y Voto Nº 623-98 de la Sala Constitucional), y por esa
condición, puede permitir a un ente público menor administrarlos, sin que por ello dejen de formar
parte de su patrimonio o aquellos estén exentos del poder público regulador y de la tutela
administrativa del primero.  Ello es así porque las entidades autónomas son parte de un todo y "en
ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad" (Tribunal Constitucional Español,
resolución del 2 de febrero de 1981).          Además, en la opinión jurídica Nº OJ-065-2003, del 24
de abril del presente año, se indicó que dotar de una autonomía política plena a un ente público
(directrices referidas a las políticas de la Institución, a su presupuesto y a su financiamiento,
aspectos que no están comprendidos dentro del ámbito de la autonomía administrativa) lesiona lo
dispuesto en los artículos 188 y 140, inciso 8 de la Constitución Política, así como el principio de
unidad del Estado costarricense.         Así por ejemplo, la Sala Constitucional en su resolución N°
2000-10466, de las 10:17 horas del 24 de noviembre del 2000, se pronunció a favor de mantener el
dominio del Estado sobre las aguas superficiales para el desarrollo energético:  "...el ICE conserva
la posibilidad de explotar tanto la fuerza de las aguas como otras formas de energía para satisfacer
la demanda nacional y en igual condición se encuentran –sin que ello implique valoración de esos
contratos- aquellos concesionarios oportunamente autorizados por el SNE para realizar esa actividad
"en capacidad limitada" En todo caso aún subsiste para el particular interesado en este tipo de
actividad, la posibilidad de acudir a la Asamblea Legislativa a solicitar la concesión de su interés
y corresponderá a ella establecer la oportunidad en la regulación de la materia..."    VI.
Acueductos Rurales.           Con la reestructuración orgánica del AyA bajo los Sistemas de Procesos
para mejorar la calidad del agua, se establecieron ocho equipos de trabajo.  Uno de ellos está
constituido por los de Acueductos Rurales (CAARs).         En 1996 el 80% de la población (2.900.000
habitantes) se abasteció por medio de 158 acueductos operados por el AyA, 226 operados por
municipalidades y 473 acueductos rurales.  Para el 2000 se calculó la existencia de 2025 acueductos
rurales, que junto con los municipales y los del AyA suman un total de 2409.  El objetivo es
alcanzar que el 95% de la población cuente con agua de calidad potable.  (Página web del AyA.
http://www.netsalud.sa.cr /aya /calagu00.html).         Ante ello, resulta meritorio que el artículo
110 del proyecto contemple las Asociaciones Administradoras de los Sistemas de Acueductos y
Alcantarillados, para administrar, mediante la prestación del servicio al costo, los sistemas de
acueductos y alcantarillado sanitario de sus comunidades por delegación del Instituto Costarricense
de Acueductos y Alcantarillados.    VII. Protección de Humedales.             El numeral 113 del
proyecto declara de interés público la conservación y uso racional de los humedales, declaratoria ya
contenida en la Ley Orgánica del Ambiente, artículo 41.            En su párrafo segundo, el
artículo 113 dispone que los terrenos desprovistos de la cobertura de manglar, conservan la
condición de humedal.   Lo correcto es señalar que conservarán su condición de bien de dominio
público.   En igual sentido, conviene agregar que las áreas rellenadas de los esteros mantienen su
atributo demanial, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales de los infractores.  
 El artículo 115 establece la obligación de los propietarios de bienes inmuebles donde se encuentran
humedales declarados como áreas silvestres protegidas, de acatar las disposiciones para su
conservación y uso racional.            Ese precepto es insuficiente, pues excluye a los humedales
no declarados como áreas silvestres protegidas, lo mismo que a los poseedores o a cualquier otro
tipo de particular no propietario.  Tampoco aclara si se trata de propiedades colindantes con esos
ecosistemas, o si se reconoce que las mismas los abarcan; lo cual es improcedente  pues gozan del
atributo demanial, como sucede con los manglares (Ley Nº6043, artículo 11).  Igualmente es
cuestionable priorizar únicamente la conservación de los humedales de importancia internacional
(artículo 116).          Con respecto a los 20 metros de área de protección contiguos a los
humedales, previstos en el artículo 117, es preciso hacer igualmente algunas correcciones, y en
consecuencia recomendamos la siguiente redacción:   "CAPÍTULO V HUMEDALES  ARTÍCULO 113.-
Prohibición de dañar Humedales                             Se prohíben las actividades orientadas a
interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, como la construcción de diques que
eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra
alteración que provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas.           Los esteros,
manglares y humedales públicos desprovistos de sus condiciones originales  conservarán su condición
de bienes demaniales, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales de los infractores.
 Artículo 114.- Conservación y Uso Racional de Humedales            La Dirección Nacional del
Recurso Hídrico podrá otorgar los permisos de uso para realizar labores en los humedales, con
excepción de los ubicados dentro de Parques Nacionales o Reservas Biológicas, y que no impliquen un
cambio de uso del suelo. Lo anterior conforme a los artículos  1º, párrafo segundo y 18 de la Ley
Forestal; 44 y 45 de la Ley Orgánica del Ambiente y 154 de la Ley General de la Administración
Pública.             Los humedales tendrán un área de protección contigua de 20 metros.  Dentro de
esta, es prohibido realizar cualquier tipo de construcción u obra, salvo los proyectos declarados
por el Poder Ejecutivo de conveniencia nacional.             En los humedales costeros, donde la
zona restringida contigua es de administra­ción municipal,  el área de protección de 20 metros
contigua a aquellos se mide a partir de la línea de vegetación a la orilla de los esteros y del
límite de los manglares.  La zona restringida mantendrá la franja de 150 metros, y los demás
terrenos contiguos a la zona pública en el caso de las islas, en los términos del artículo 10 de la
Ley Nº 6043."  VIII. Servidumbres Administrativas.           El artículo 122 dispone que la
Dirección Nacional del Recurso Hídrico podrá imponer servidumbres administrativas a petición de
parte, cuando el interesado no pudiere llegar a un acuerdo con el titular del fundo sirviente.  El
beneficiario deberá depositar previamente el monto de la indemnización que fije la Dirección.  La
falta de acuerdo respecto de este monto no obstaculizará la imposición de la servidumbre, pero podrá
ser apelada ante el juez competente.  La apelación solo tendrá efecto devolutivo y no suspensivo.  
 Sin embargo, tal finalidad no parece estar a tono con el propósito que cumple la servidumbre
administrativa, dar acceso a un fundo demanial, constituyéndose la misma sobre uno privado.  "IV.3)
SERVIDUMBRE ADMINISTRATIVA         La servidumbre administrativa es la propia para constituir por
parte de la Administración un derecho real sobre un inmueble privado ajeno a favor de un bien del
demanio con el que linde, para servir al uso a que está destinado. Sus características, titular,
finalidad, ejercicio y la posibilidad de desplegar en defensa las potestades de autotutela
(demanial), han llevado a la doctrina a estimar como prolongación de aquel la porción en que recae
el gravamen. Inclusive el Código Civil italiano de 1942, artículo 825, regula las servidumbres
legales de utilidad general en la sección atinente al dominio público, y supedita a su régimen los
derechos reales que corresponden al Estado, a las provincias y municipios en los bienes inmuebles de
otros sujetos, cuando aquellos derechos han sido constituidos para utilidad de alguno de los bienes
de dominio público o para la consecución de los fines de interés público a que están destinados.
 No obstante, la creación de esta servidumbre por acto administrativo, aparte de la indemnización
por el cercenamiento parcial al goce exclusivo de la propiedad afectada y la consiguiente ventaja
que reporta, requiere autorización legal (Ley General de la Administración Pública, art. 19), que no
contiene la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, como sí sucede en otras leyes. Por ejemplo, con las
servidumbres eléctricas y mineras, sobre los terrenos superficiales en que se ubican los yacimientos
objeto del permiso de exploración o concesión de explotación otorgados al minero, para facilitar las
labores (Ley de Adquisiciones, expropiaciones y constitución de servidumbres del Instituto
Costarricense de Electricidad, arts. 23 y 24, no derogada por la actual Ley de Expropiaciones, art.
64. Código de Minería, Ley 6997, arts.6°, 46 a 48; y 53 a 55 de su Reglamento, Decreto 15442-MIEM).
 Todo sin perjuicio de la potestad expropiatoria de que dispone la Administración cuando haya un
interés público, legalmente comprobado, y no un mero beneficio individual, en aprovechar los sitios
públicos en mención y asegurar al acceso colectivo a estos (Ley de Expropiaciones, arts. 1°, 13 y
14., Relativo al art. 23 de la Ley 6043, vid. dictamen C-174-88)."  IX. Sanciones Administrativas. 
           El artículo 164 dispone la facultad de la Dirección para adoptar medidas cautelares antes
del inicio del procedimiento administrativo que aquí se establece; conviene agregar que esas medidas
también pueden tomarse durante el transcurso de aquel.                 El numeral 165 reconoce a los
funcionarios del Ministerio del Ambiente y Energía la potestad de valorar el daño ambiental, informe
que es remitido al Tribunal Administrativo con injerencia en la materia.  Cabe adicionar que esas
valoraciones también pueden rendirse en los procesos penales como lo prevé el artículo 58, último
párrafo de la Ley Forestal.           En lugar del pago al daño ambiental previsto en el último
párrafo del ordinal 166,  se recomienda establecer la indemnización y reparación del daño ambiental.
  X. Ríos Navegables. Anotaciones Registrales. Accesiones y Hallazgos.           Por otra parte, se
propone la derogatoria de la Ley de Aguas (artículo 178, inciso a).  Ante ello,  debe rescatarse su
artículo 53, que estima navegables los ríos señalados por el artículo 16 del Decreto Nº 6 de 2 de
abril de 1940, hasta donde sean marcadamente sensibles las mareas.  La mayoría de esos ríos fueron
reiterados en el Decreto Nº 4 de 23 de febrero de 1966, con excepción de los ríos Frío, Parismina y
Grande de Tarcóles.  Conviene reiterar ese precepto para referenciar, con respecto a esos tres ríos,
los 50 metros inalienables contiguos a sus márgenes en su área navegable (Código Fiscal, artículo
510, inciso 1º según reforma de Ley No. 11 de 22 de octubre de 1926; Ley General sobre Terrenos
Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, artículo 6º; Ley de Tierras y Colonización, artículo 7,
inciso b, in fine).           Además, han de retomarse algunas disposiciones del Capítulo Tercero de
la Ley de Aguas.  Por ejemplo, su artículo 69 último párrafo que define "vaso" de un lago, laguna o
estero, como el "depósito de la capacidad necesaria para contener las aguas de las mayores
crecientes ordinarias".           De mayor importancia aún, las anotaciones registrales que pesan
sobre los títulos inscritos por resolución judicial, en cuanto al dominio público de las aguas y los
álveos o cauces por donde discurren aquellas (artículo 72 ibídem).  Igualmente el atributo demanial
reconocido a los terrenos unidos a la zona marítimo por accesiones o aterramientos ocasionados por
el mar, y la propiedad reconocida a favor del Estado de aquellos terrenos liberados de la zona
marítimo por retiro del mar, y la titularidad de las islas formadas o que se formen en la zona
marítimo en la parte navegable de los ríos o sus desembocaduras (artículos 74 y 75).               
También habría que agregar las servidumbres de uso público establecidas sobre las riberas de los
ríos no navegables y las márgenes de canales, acueductos o atargeas, a favor de los concesionarios
de aguas de predios inferiores a efectos de vigilancia y limpieza de sus cauces (artículo 73); y las
autorizaciones y obras de defensa a favor de los propietarios de los terrenos colindantes con
corrientes públicas que abandonaron sus cauces abarcando o inundando esas propiedades (artículos
77-82).  Finalmente, la figura del "hallazgo" como causa de adquisición de maderas, frutos, muebles
o productos industriales para quien los rescate de las aguas públicas, si pasó un año desde su
declaratoria por la autoridad que los custodia sin reclamo del dueño anterior.  Caso semejante es el
de los árboles arrancados y transportados por la corriente, siempre y cuando no hayan sido
reclamados en el plazo de un mes, o el de los objetos surmergidos en los cauces públicos si su dueño
no los extrajese en el término de un año (artículos 85-88).     Cordialmente,     Lic.Mauricio
Castro Lizano                     Licda. Pamela Rivera Pla       Procurador Adjunto
 Abogada de Procuraduría

Legal Opinion: 262 - J of 16/12/2003

OJ-262-2003 December 16, 2003  
Deputies  
Special Permanent Environmental Commission  
Legislative Assembly  

Esteemed Sirs:  

With the approval of the Assistant Attorney General, we refer to the bill "Ley del Recurso Hídrico," legislative file No. 14.585, according to the text approved in Extraordinary Session No. 12 of November 26 of this year.  

Previously, it is worth mentioning that this Attorney General's Office had issued three legal opinions related to the subject matter, in pronouncements numbered O.J.-064-2002 of April 30, O.J.-092-2002 of June 13 (folios 768-792 of file 14.585), and OJ-104-2002 of July 18, all from 2002. Therefore, there are norms and principles analyzed in those pronouncements for which we expressly reiterate, without prejudice to what we will comment on further below.  

**I. Principles and Nature of the Water Resource (Recurso Hídrico).**  

The public domain nature (naturaleza demanial) of the water resource must be one of the pillars that allows the State to issue policies for its rational use, preserving and protecting it effectively and timely against abusive uses and harmful conduct. For this purpose, it is good to provide for broad participation of the inhabitants in the control of the actions that will be regulated in this law.  

With that aim, upon analysis of Article 1, subsection d), it is advisable to change the word "citizens (ciudadanos)" for "inhabitants (habitantes)," in order to achieve greater participation of civil society in the Administration's decision-making, so that minors and foreigners are equally legitimized under the terms of Articles 19, 50, 51, and 90 of the Constitution; the Rio Declaration on Environment and Development of June 14, 1992, principles 10, 19, 20, 21, and 22; the Ley General de Salud, Article 262; the Ley Orgánica del Ambiente, Articles 6 and 23; and the Ley de Biodiversidad, Article 10, subsection 2).  

On the other hand, Article 4, subsection d) of the regulation under consultation states: "The lands that surround the springs (nacientes), collection sites or potable water supply intakes, within a perimeter of no less than two hundred meters in radius, also the forest zone that protects or should protect the set of lands where the infiltration of potable waters occurs, as well as that of those that provide a base for supply sources or permanent course of the same waters, which upon the entry into force of this law hold the character of public domain."  

A text we suggest modifying with the following: "The lands that surround the springs, collection sites or potable water supply intakes, within a perimeter of no less than two hundred meters in radius, except for those that hold a legitimate property title acquired prior to the public domain designation (afectación demanial)."  

**II. Organization. Competencies. Exhaustion of Administrative Remedies.**  

Section 6 provides that the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía) will resolve appeals filed against the decisions of the Dirección Nacional del Recurso Hídrico. Although not expressly stated, according to Article 356 of the Ley General de la Administración Pública, it should be understood that the exhaustion of administrative remedies (agotamiento de la vía administrativa) lies with the head of that Ministry.  

However, given that said National Directorate (Dirección Nacional) is a body of maximum deconcentration (article 8) and in order to keep its technical criteria free from political influences, the pertinent addition would be that it enjoys functional independence in the performance of its powers and that against its decisions only the motion for reconsideration (recurso de revocatoria) proceeds under the terms of Articles 255, 345, 346, subsection 1) of the Ley General de la Administración Pública. Consequently, the same Directorate exhausts administrative remedies, as occurs with the Administrative Environmental Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo) in the matters within its competence (Ley Orgánica del Ambiente, Article 103).  

Likewise, it is not understood how the National Directorate will be subject to the control of the Consejo Nacional del Recurso Hídrico (Article 15, subsection c), since although a deconcentrated body must observe the directives of the Executive Branch, it should not be subordinated to another that does not hold hierarchy or power of direction, under the terms of the Ley General de la Administración Pública.  

Regarding the number of members of the Consejo Nacional del Recurso Hídrico, 19 members (Article 14), in our view it is excessive and could negatively affect its work. Equally, the creation of the Watershed Councils (Consejos de Cuenca) could hamper the effectiveness of the procedure by making it complex (Article 21, subsection c).  

**III. Planning**  

It is convenient to create the water balance (balance hídrico) per hydrographic watershed (cuenca hidrográfica) provided for in Article 19, recommended by AyA (folio 1674), to "understand specifically and comprehensively, the current situation regarding the potential and the behavior and dynamics of surface and groundwater resources, from the viewpoints of use and utilization for the various development activities."  

Furthermore, a framework law on the water resource must recognize the unity of the cycle, where "water policy has a holistic approach that includes not only the necessary spatial bases, but also the entire set of physical and biological relationships that rely on water. From this perspective, it will require, on the one hand, action on water masses that constitute a common system, and on the other, a regulation of supplies that allows simultaneous or successive uses, discarding, in principle, except for exceptions, outright exclusivity and respect for priority rights of individual concessionaires, even if they were founded on old and solid normative criteria." (MARTIN MATEO, Ramón. "Tratado de Derecho Ambiental", Editorial Trivium, v.II, Madrid, first edition, 1992, p. 24).  

For AIZPURUA GABALDON, the legal system must take into account "that water is all one, its origin is one, and that it is in intimate interrelation, whatever the form in which it manifests or appears." In the same vein, MARTIN RETORTILLO indicates that the state of water is purely circumstantial, making it inadmissible to establish a totally different legal regime for some waters and for others. (Both authors cited by: MARTIN MATEO, Ramón. Ibidem).  

Following this principle, marine waters, like continental ones, must also be planned comprehensively, and hence the necessity of having an oceanographer and a marine biologist within the proposed institutional structure.  

Equally, for the fulfillment of its aims, the National Directorate must have the power to request cooperation from public servants with intervention in the matter, as similarly occurs with the Urban Planning Directorate (Dirección de Urbanismo) in the execution of the National Development Plan (Ley de Planificación Urbana, No. 4240 of November 15, 1968, Articles 10 and 11).  

On the other hand, the mention of a National Water Resources Plan (Plan Nacional Hídrico) (Article 27) is correct, since this term is broader than "hydrological (hidrológico)," as it contains "The total of surface, groundwater or atmospheric waters that can be used in some way for the benefit of man. New water resources are also included." The latter understood as "the quantity of water useful for man's benefit generated by modern technology. Example: Desalination of marine waters, reclaimed waters, melting of icebergs, etc.)." (Extracted from the Environmental Glossary, Website: http://www.estrucplan.com.ar. The term hydrological only encompasses surface waters from the geological point of view; that is, their properties, distribution and circulation through the continents. (Dictionary of the Real Academia Española).  

**IV. Financing and National Water Fund (Fondo Hídrico Nacional).**  

As we had noted in legal opinion No. OJ-092-2002, it is "advisable to subscribe the trust (fideicomiso) only with the state commercial banks, since these are public funds that will finance policies on the comprehensive management of a resource very important for national development. For this, its administration must reside in a bank with state guarantee (Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, art. 4)". This is established by Article 39 of the Bill by stating: "For the fulfillment of the purposes of this Law, the Fondo Hídrico Nacional is created, which hereinafter shall be called 'el Fondo Hídrico'. This shall be administered by means of a trust, which shall be constituted in a state bank of the Sistema Bancario Nacional."  

**V. Use of the Water Resource (Aprovechamiento del Recurso Hídrico). Concessions. Authorizations.**  

The use of the water resource by private individuals requires the figure of the concession (concesión) (art. 56). It is a legal instrument that the State usually grants to private individuals, in use of its sovereign and discretionary powers, so that they may use public domain goods in a special or exclusive manner. "...administrative granting to a private individual of a legal power originally belonging to the Administration. The Administration grants this power by virtue of its sovereignty and within the circle of its discretionary powers…This matter is linked to the public interest, of which the State is the sole guardian. Only once granted does it create a subjective right in favor of the concessionaire, from which they cannot be deprived except through the established legal procedures." (GARCIA OVIEDO Carlos. Derecho Administrativo, Madrid, EISA, fourth edition, v I, 1953, p. 166).  

However, in the case of public entities, given the public purpose they fulfill, they will be granted authorization for the use of the resource during the useful life of each project they develop (Articles 92-99), thus safeguarding their rights of reservation and prevalence in accordance with their constitutive or organic laws vis-à-vis the private sector. Let us remember that the State is sovereign over the resources that the Constitution and laws grant it (Article 121, subsection 14 of the Constitution and Vote No. 623-98 of the Constitutional Chamber), and by that condition, it can allow a minor public entity to administer them, without them ceasing to be part of its patrimony or those entities being exempt from the first's public regulatory power and administrative oversight (tutela administrativa). This is so because autonomous entities are part of a whole and "in no case can the principle of autonomy oppose the principle of unity" (Spanish Constitutional Court, resolution of February 2, 1981).  

Furthermore, in legal opinion No. OJ-065-2003, of April 24 of this year, it was indicated that endowing a public entity with full political autonomy (directives referring to the Institution's policies, its budget, and its financing, aspects that are not included within the scope of administrative autonomy) injures the provisions of Articles 188 and 140, subsection 8 of the Political Constitution, as well as the principle of unity of the Costa Rican State.  

Thus, for example, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in its resolution No. 2000-10466, of 10:17 a.m. on November 24, 2000, ruled in favor of maintaining the State's domain over surface waters for energy development: "...ICE retains the possibility of exploiting both the force of the waters and other forms of energy to satisfy the national demand, and in the same condition are – without this implying an evaluation of those contracts – those concessionaires opportunely authorized by the SNE to carry out that activity 'on a limited capacity.' In any case, the possibility still exists for the private individual interested in this type of activity to go to the Legislative Assembly to request the concession of their interest, and it will correspond to the Assembly to establish the opportunity in the regulation of the matter..."  

**VI. Rural Aqueducts (Acueductos Rurales).**  

With the organic restructuring of AyA under the Process Systems to improve water quality, eight work teams were established. One of them is constituted by the Rural Aqueducts (CAARs).  

In 1996, 80% of the population (2,900,000 inhabitants) was supplied by 158 aqueducts operated by AyA, 226 operated by municipalities, and 473 rural aqueducts. For the year 2000, the existence of 2025 rural aqueducts was calculated, which together with the municipal ones and those of AyA total 2409. The objective is to reach 95% of the population having potable quality water. (AyA website. http://www.netsalud.sa.cr /aya /calagu00.html).  

Given this, it is commendable that Article 110 of the bill contemplates the Asociaciones Administradoras de los Sistemas de Acueductos y Alcantarillados, to administer, through the provision of service at cost, the aqueduct and sanitary sewer systems of their communities by delegation of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.  

**VII. Wetlands Protection.**  

Section 113 of the bill declares the conservation and rational use of wetlands to be of public interest, a declaration already contained in the Ley Orgánica del Ambiente, Article 41.  

In its second paragraph, Article 113 provides that lands devoid of mangrove cover (cobertura de manglar) retain the wetland condition. The correct statement is to indicate that they will retain their condition of a public domain good. In the same sense, it is advisable to add that filled areas of estuaries maintain their public domain attribute, without prejudice to the civil and criminal liabilities of the offenders.  

Article 115 establishes the obligation for owners of real estate where wetlands are found, declared as protected wild areas (áreas silvestres protegidas), to abide by the provisions for their conservation and rational use.  

That precept is insufficient because it excludes wetlands not declared as protected wild areas, as well as possessors or any other type of private individual who is not an owner. Neither does it clarify if it refers to properties bordering those ecosystems, or if it is recognized that the same properties encompass them; which is improper because they enjoy the public domain attribute, as with mangroves (Law No. 6043, Article 11). Equally, it is questionable to prioritize solely the conservation of internationally important wetlands (Article 116).  

With respect to the 20 meters of protection area adjacent to wetlands, provided for in Article 117, it is also necessary to make some corrections, and consequently, we recommend the following wording:  

"CHAPTER V WETLANDS  

ARTICLE 113.- Prohibition of Damaging Wetlands  

Activities aimed at interrupting the natural cycles of wetland ecosystems are prohibited, such as the construction of dikes that prevent the flow of marine or continental waters, drainage, drying, filling, or any other alteration that causes the deterioration and elimination of such ecosystems.  

Estuaries, mangroves, and public wetlands devoid of their original conditions will conserve their condition as public domain goods, without prejudice to the civil and criminal liabilities of the offenders.  

Article 114.- Conservation and Rational Use of Wetlands  

The Dirección Nacional del Recurso Hídrico may grant use permits to carry out work in wetlands, with the exception of those located within National Parks or Biological Reserves, and which do not imply a land-use change (cambio de uso del suelo). The above in accordance with Articles 1, second paragraph, and 18 of the Ley Forestal; 44 and 45 of the Ley Orgánica del Ambiente; and 154 of the Ley General de la Administración Pública.  

Wetlands shall have an adjacent protection area of 20 meters. Within this area, it is prohibited to carry out any type of construction or works, except for projects declared by the Executive Branch to be of national convenience.  

In coastal wetlands, where the adjacent restricted zone is under municipal administration, the 20-meter protection area adjacent to them is measured from the vegetation line at the edge of the estuaries and from the mangrove limit. The restricted zone shall maintain the 150-meter strip, and the other lands contiguous to the public zone in the case of islands, under the terms of Article 10 of Law No. 6043."  

**VIII. Administrative Easements (Servidumbres Administrativas).**  

Article 122 provides that the Dirección Nacional del Recurso Hídrico may impose administrative easements at the request of a party, when the interested party is unable to reach an agreement with the owner of the servient tenement. The beneficiary must previously deposit the amount of the indemnification set by the Directorate. The lack of agreement regarding this amount will not obstruct the imposition of the easement, but it may be appealed before the competent judge. The appeal will only have devolutive effect and not a suspensive one.  

However, such purpose does not seem to be in line with the purpose fulfilled by the administrative easement, which is to give access to a public domain property, being constituted on a private one.  

"IV.3) ADMINISTRATIVE EASEMENT  

The administrative easement is the proper one for establishing, by the Administration, a real right over a private property owned by another in favor of a public domain asset with which it borders, to serve the use for which it is intended. Its characteristics, holder, purpose, exercise, and the possibility of deploying in its defense the powers of administrative self-protection (autotutela demanial), have led doctrine to consider the portion on which the encumbrance falls as an extension of that asset. Even the Italian Civil Code of 1942, Article 825, regulates legal easements of general utility in the section pertaining to public domain, and subjects to its regime the real rights that correspond to the State, provinces, and municipalities in the real estate of other subjects, when those rights have been established for the utility of any of the public domain goods or for the achievement of the public interest aims to which they are destined.  

However, the creation of this easement by administrative act, apart from the indemnification for the partial curtailment of the exclusive enjoyment of the affected property and the consequent advantage it reports, requires legal authorization (Ley General de la Administración Pública, art. 19), which the Ley sobre Zona Marítimo Terrestre does not contain, as is the case in other laws. For example, with electrical and mining easements, on the surface lands where the deposits subject to the exploration permit or exploitation concession granted to the miner are located, to facilitate the work (Ley de Adquisiciones, expropiaciones y constitución de servidumbres del Instituto Costarricense de Electricidad, arts. 23 and 24, not derogated by the current Ley de Expropiaciones, art. 64. Código de Minería, Law 6997, arts. 6, 46 to 48; and 53 to 55 of its Regulation, Decreto 15442-MIEM). All without prejudice to the expropriation power available to the Administration when there is a legally verified public interest, and not a mere individual benefit, in utilizing the public sites in question and ensuring collective access to them (Ley de Expropiaciones, arts. 1, 13, and 14. Regarding art. 23 of Law 6043, see opinion C-174-88)."  

**IX. Administrative Sanctions.**  

Article 164 provides the Directorate's power to adopt precautionary measures before the start of the administrative procedure established here; it is advisable to add that these measures can also be taken during the course of that procedure.  

Section 165 recognizes the power of officials from the Ministry of Environment and Energy to assess environmental harm, a report that is sent to the Administrative Tribunal with jurisdiction in the matter. It is worth adding that these assessments can also be rendered in criminal proceedings as provided for by Article 58, last paragraph of the Ley Forestal.  

Instead of the payment for environmental harm provided for in the last paragraph of section 166, it is recommended to establish the indemnification and remediation of environmental harm.  

**X. Navigable Rivers. Registry Annotations. Accretions (Accesiones) and Findings (Hallazgos).**  

On the other hand, the repeal of the Ley de Aguas is proposed (Article 178, subsection a). Given this, its Article 53 must be rescued, which considers navigable the rivers designated by Article 16 of Decreto No. 6 of April 2, 1940, as far as the tides are markedly sensitive. Most of those rivers were reiterated in Decreto No. 4 of February 23, 1966, with the exception of the Frío, Parismina, and Grande de Tárcoles rivers. It is advisable to reiterate that precept to reference, with respect to those three rivers, the 50 inalienable meters adjacent to their banks in their navigable area (Código Fiscal, Article 510, subsection 1 as amended by Law No. 11 of October 22, 1926; Ley General sobre Terrenos Baldíos, No. 13 of January 10, 1939, Article 6; Ley de Tierras y Colonización, Article 7, subsection b, in fine).  

Furthermore, some provisions of Chapter Three of the Ley de Aguas must be taken up again. For example, its Article 69, last paragraph, which defines "vessel (vaso)" of a lake, lagoon, or estuary, as the "deposit of the necessary capacity to contain the waters of the highest ordinary floods."  

Of even greater importance, the registry annotations that burden titles registered by judicial resolution, regarding the public domain of the waters and the riverbeds or channels through which they flow (Article 72 ibidem). Equally, the public domain attribute recognized to lands joined to the maritime zone by accretions (aterramientos) caused by the sea, and the ownership recognized in favor of the State of those lands freed from the maritime zone by retreat of the sea, and the ownership of islands formed or that may form in the maritime zone in the navigable part of the rivers or their mouths (Articles 74 and 75).  

It would also be necessary to add the public use easements established on the banks of non-navigable rivers and the margins of canals, aqueducts, or water conduits, in favor of the water concessionaires of lower-lying properties for the purposes of surveillance and cleaning of their channels (Article 73); and the authorizations and defense works in favor of the owners of lands bordering public currents that abandoned their channels covering or flooding those properties (Articles 77-82). Finally, the figure of "finding (hallazgo)" as a cause of acquisition of timber, fruits, furniture, or industrial products for whoever rescues them from public waters, if a year has passed since their declaration by the authority that guards them without a claim from the previous owner. A similar case is that of trees uprooted and transported by the current, provided they have not been claimed within one month, or that of objects submerged in public channels if their owner does not extract them within a term of one year (Articles 85-88).  

Cordially,  

Lic. Mauricio Castro Lizano
Assistant Attorney General

Licda. Pamela Rivera Pla
Attorney of the Attorney General's Office