OJ-093-2004 — Constitutionality of Decree 31750-MINAE-TUR on Ecotourism in MTC Forest AreasConstitucionalidad del Decreto 31750-MINAE-TUR sobre ecoturismo en bosques de la ZMT

Opinión Jurídica : 093 - J   del 19/07/2004   



19 de julio del 2004



OJ-093-2004

 




 




Ing. Quírico Jiménez Madrigal




Diputado




Asamblea Legislativa




S. O.




 




Estimado señor:




 



 Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su Oficio BPP-QJM-096-05-04,
en el cual consulta nuestro criterio acerca del Decreto N° 31750-MINAE-TUR, publicado en La Gaceta
N° 94 del viernes 14 de mayo último, pg. 2.




 




Al respecto, le manifiesto lo siguiente:




 




A)  ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO




 



 Se indica de nuevo que la asesoría jurídica brindada por la Procuraduría a los miembros de la
Asamblea Legislativa lo es con carácter de opinión jurídica no vinculante.




 



 Lo anterior, en virtud de tratarse de otro Poder de la República, cuyas funciones son
insustituibles por esta Institución, vía dictamen.




 




B) DECRETO 31750-MINAE-TUR




 




B-1) OBJETO




 



 El Decreto N° 31750-MINAE-TUR, sobre la base de que el ecoturismo es una modalidad del turismo
sostenible, inserta en el marco del desarrollo sostenible, definido como un patrón de
transformaciones estructurales de índole socioeconómica que optimiza beneficios similares en un
futuro, reglamenta la aplicación del término ecoturismo previsto en el artículo 18 de la Ley
Forestal, para las áreas de bosque de la zona marítimo terrestre demarcadas de previo por el
Ministerio del Ambiente y Energía.




 



 Al efecto, establece la incorporación de esas áreas al Plan Regulador y los requisitos para los
proyectos ecoturísticos, según impliquen o no la corta y aprovechamiento del recurso forestal;
modifica el concepto de ecoturismo en el artículo 2° del Reglamento a la Ley Forestal y deroga el
artículo 9° de éste.




 




B-2) POSICIÓN DE LA PROCURADURÍA




 



 La Procuraduría fijó su posición sobre el Decreto N° 31750-MINAE-TUR al contestar la acción de
inconstitucionalidad interpuesta en su contra por la Asociación Sindical de Trabajadores del
Ministerio del Ambiente y Energía (SITRAMINAE), expediente N° 04-005607-0007-CO de la Sala
Constitucional, donde expresó:




 




“I.- LEGITIMACIÓN DE LA ACTORA




 



 La actora establece la presente acción en defensa de los intereses difusos, sin asunto pendiente de
resolver ante los Tribunales o en vía administrativa donde se invoque la inconstitucionalidad del
Decreto impugnado, que reglamenta las actividades de ecoturismo en áreas boscosas de la zona
marítimo terrestre. (Ley de Jurisdicción Constitucional, artículo 75, pfo. 2°).




 



 El demanio costero es un bien medioambiental, y en procura de velar por su utilización racional y
uso debido, la legitimación constitucional se ensancha bajo la cobertura de los intereses difusos. 
Está integrado por recursos de gran valía, en cada uno de sus componentes: suelo, subsuelo, mar,
flora y fauna marinas, etc.  De donde se sigue en la afectación de ese dominio público natural
subyacen también otros fines prioritarios, como los que garantiza el artículo 50, párrafo segundo,
de la Constitución. Con lo que la acción interventora en orden a la protección del demanio litoral
tiene una causa habilitante del máximo fundamento normativo.  (Acerca de la calificación del demanio
costero como bien medioambiental, cfr., entre otros: Gil Robles y Gil Delgado, La protección del
medio ambiente marítimo, en Derecho y Medio Ambiente, CEOTMA, Madrid.  1981, pg. 419.  Carácter que
le reconoció el Tribunal Constitucional español en las sentencias 149/91, 36/94 y 102/95.  En
nuestro medio, sobre la consideración  de los recursos marinos y costeros como bienes que conforman
el marco ambiental, cfr. Calzada Miranda, Ana Virginia: La jurisprudencia constitucional, en
Biodiversidad. Edit. Fundación Ambio y Escuela de Relaciones Internacionales.   Universidad
Nacional. San José.  1994, pg. 140).




 



 Las relaciones del hombre con el ecosistema costero han de ser sostenibles y permitir la
satisfacción de las necesidades y desarrollo presentes, sin agotamiento ni desvirtuación hacia el
futuro.




 



 El texto legal mencionado envuelve un mandato de evitación de conductas dañosas y antijurídicas
contra los recursos naturales renovables y es cauce de entrada a la participación ciudadana en
contrarrestarlas, y tiene efectos vinculantes para los poderes públicos en los diversos campos de
actuación, para procurar su tutela: el legislador, la Administración, etc.




 



 La acción de inconstitucionalidad contra normas que se consideren perjudiciales del medio ambiente
del dominio público costero, los bosques o áreas silvestres del Patrimonio Natural del Estado, 
constituye un medio idóneo de hacer efectivo el deber de actuar en su defensa y preservación, que
incumbe a todos.  (Ley 6043, artículo 1°; Ley Orgánica del Ambiente, arts. 1°, 32 y 48, a más de
otros instrumentos internacionales y Decretos afines).




 



 El derecho a un medio ambiente adecuado, del que forman parte los recursos forestales, es un
derecho fundamental. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 2233-93, 3705-93, 5976-93, 6836-93, 1730-94,
1731-94, 1763-94, 4741-95, 2231-96, 3231-98, y 01025-99, entre otras).




 



 La figura de los intereses difusos legitima a los particulares para actuar en la sede
constitucional en  protección del ambiente, a través de la acción directa de inconstitucionalidad o
solicitar una declaración individualizada por medio del recurso de amparo, si se cumplen los
presupuestos requeridos. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias números 1304-93, 1700-93, 2233-93,
4422-93, 3705-93, 0503-94, 1763-94, 0031-95, 0743-95, 4194-95, 1040-96, 2034-96, 2231-96, 2237-96,
2238-96, 5114-96, 0726-98, 2802-98, 3231-98, 05974-98, 1025-99, 04245-2001, etc).




 



 En cuanto a la legitimación que tienen todos los habitantes con base en los intereses difusos para
instaurar una acción de inconstitucionalidad en defensa de la zona marítimo terrestre y sus recursos
naturales, cfr., entre otras, la sentencia 1997-052 de la SALA CONSTITUCIONAL.




 



 También esa Sala se ha mostrado partidaria de no cercenar el derecho de tutela judicial efectiva en
lo que toca al control de constitucionalidad (voto 639-98), y de interpretar o aplicar en forma
restrictiva los obstáculos para la admisión de acciones y su resolución de fondo, en garantía de la
supremacía del derecho de la Constitución, de orden público preferente, máxime que los Tribunales y
autoridades públicas están en deber de desaplicar los actos o normas, inclusive las de ley, cuando
fueren contrarias a la Constitución, aun de oficio, por el principio iura novit curia (voto
5175-93.  Artículo 8, inciso 1°, de la Ley Orgánica del Poder Judicial).




 



 Con esta amplitud, la Sala ha hecho readecuación de los presupuestos de admisibilidad en las
acciones de jnconstitucionalidad que mejor se acomoden al caso cuando las normas impugnadas afectan
a todos los costarricenses.  (Sirve de ejemplo la sentencia 2002-02336).




 



 Como las cuestiones que combate la actora, de tener asidero, se traducirían en una lesión a los
intereses colectivos, está legitimada para establecer la demanda.




 




III.- PRONUNCIAMIENTOS DE LA PROCURADURÍA SOBRE LO ALEGADO




 



 De previo, conviene indicar la posición mantenida por la Procuraduría en algunos de los puntos
relacionados con la demanda.




 




1) CONCEPTO DE RESERVAS EQUIVALENTES (Ley 6043, artículo 73)




 



 “Conviene detenernos en el principio interpretativo que  ofrece la Ley 6043, artículo 73, al
excluir de su aplicación los parques nacionales y reservas equivalentes.  Debidamente constituidos,
se rigen por su respectiva legislación.




 



 El vocablo ‘reservas equivalentes’ engloba todas las áreas silvestres protegidas, supeditadas a
planes de manejo que aseguren la adecuada protección, conservación y uso racional de los recursos
naturales para un desarrollo sostenible (dictamen C-174-87).  La equivalencia estriba en su especial
naturaleza y en la extensión de los efectos que la norma concede.




 



 Ese criterio se reitera en los dictámenes C-015-88, C-154-95, C-191-96, C-026-2001, la Opinión
Jurídica O. J.-062-2000, y lo confirman los votos de la SALA CONSTITUCIONAL números 5173-94,
1886-95, 1887-95 y 1998-01822”, Estas reservas ‘equivalentes se regulan por su normativa particular
y margina las Municipalidades de la administración y usufructo (artículo 3° de la Ley de Zona
Marítimo Terrestre).  La competencia de los órganos del MINAE está inmersa en los aspectos técnicos
que apareja el manejo y tutela del área.




 



 Ha querido el legislador, con buen tino, instituir regímenes excluyentes entre la zona marítimo
terrestre ordinaria de la Ley 6043 y las categorías que conforman el Patrimonio Natural del Estado,
en vista de las disímiles finalidades a alcanzar con la afectación de las áreas silvestres estatales
y los criterios que requiere su administración.




 



 En la actualidad, áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural Estado, además de los refugios
nacionales de vida silvestre, son los parques nacionales, reservas biológicas, reservas forestales,
zonas protectoras, monumentos naturales y humedales, que cuentan con una legislación específica: Ley
Forestal (arts. 1°, 3° inc. i, 13 ss y 58), Ley Orgánica del Ambiente (art 32 y sigts., 39 a 45),
Ley de Vida Silvestre (arts. 2°, 7 inc. h, 82 ss., 103, 132 y Transitorio III), Ley de Biodiversidad
(arts. 58 ss.); Ley 7224 de 9 de abril de 1991, de aprobación del Convenio Internacional de
Humedales, etc.”  (Dictamen C-210-2002).




 



 2) BOSQUES Y TERRENOS FORESTALES DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE INTEGRAN EL PATRIMONIO NATURAL DEL
ESTADO Y SE RIGEN POR LA LEY FORESTAL




 



 “El Patrimonio Natural del Estado es aplicable a todos los bienes nacionales donde hayan recursos
naturales forestales (SALA CONSTITUCIONAL, voto 4587-97, considerando IV).




 



 Los bosques y terrenos forestales ubicados en la zona marítimo terrestre, dentro de las áreas
inalienables, de titularidad estatal, constituyen bienes integrantes del Patrimonio Natural del
Estado, en virtud de la afectación inmediata, sin concurrencia de la Administración, que hace la Ley
Forestal (arts.13 y 14), e invalida los actos administrativos de enajenación o aplicación a otros
usos (SALA CONSTITUCIONAL, voto 3789-92).




 



 Como la demanialidad es obra del legislador y se proyecta sobre la categoría de bienes descritas en
el citado artículo 13, la clasificación a que alude el numeral 15 ibid es un acto de constatación o
corroboración protectora, para impedir la salida anómala de los inmuebles forestales o boscosos del
Patrimonio Natural del Estado.  El término "quedarán" que emplea ha de entenderse como sinónimo de
"permanecerán", "se mantendrán incorporados".




 



 Bajo la normativa actual se impone una interpretación sistemática y armónica de los artículos 1° de
la Ley 6043 (sobre la Zona Marítimo Terrestre) con el 13, 14 y 15 de la Ley 7575 (Ley Forestal), y
de estos entre sí. La Ley Forestal opera un cambio de destino, usos o aprovechamiento, traslado de
competencia para la administración, planificación, conservación y protección de los bienes.




 



 Las Municipalidades están inhibidas para otorgar concesiones sobre los bosques o terrenos
forestales de la zona marítimo terrestre que integran el Patrimonio Natural del Estado y no
administran.




 



 Las áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado ubicadas en la zona marítimo
terrestre, están excluidas de la aplicación de la Ley 6043, por expresa disposición de su artículo
73, y se rigen por la legislación respectiva”.  (Opinión Jurídica O.  J.-014-2004)




 




3) ADMINISTRACIÓN DE LAS AREAS SILVESTRES PROTEGIDAS POR EL SINAC




 



 “Con el modelo de manejo de los recursos naturales  y administración descentralizada, con
participación comunitaria, que se acoge a mediados de la década de los años 90, el Sistema Nacional
de Areas de Conservación (SINAC), por medio de sus Areas de Conservación Regionales, del MINAE,
ejerce las funciones y competencias de la antigua Dirección General de Vida Silvestre, Dirección
General Forestal y el Servicio de Parques Nacionales,  con una unidad administrativa única.  (Ley de
Biodiversidad, art 22, pfo. 2°)”. (Dictamen C-210-2002).




 



 4) LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE COMO LÍMITE A LA DISCRECIONALIDAD EN EL OTORGAMIENTO DE
AUTORIZACIONES Y CONCESIONES DEMANIALES.  Desarrollo económico y ambiente.




 




 



 “El deber de proteger el demanio costero como bien medioambiental recae sobre las instituciones
estatales y todos los habitantes del país y, desde luego, los autorizatarios y concesionarios.  Art
1° de la Ley 6043.  (Vid preceptos afines. 17, 22, pfo. 2°, 34, 35, 57 inc. a y 77, ibid.; 1°, 3
pfo. 3° y 10 del Reglamento).




 



 Se sustenta en el principio constitucional tutelar del derecho a un ambiente adecuado (art 50), a
tenor del cual las relaciones del hombre con el medio, marino costero en este caso, deben ser
sostenibles.   Tiene carácter vinculante para los poderes públicos dentro de sus respectivas
competencias y limita la discrecionalidad de la Administración en el otorgamiento de títulos para
utilizar el dominio público marítimo terrestre.




 



 Al decir de la SALA CONSTITUCIONAL, en sentencia 05906-99, no es permitido a las autoridades
públicas hacer concesiones o conceder prórrogas afectando el medio ambiente, aun cuando ello se haga
con el fin de traer beneficios económicos a una zona geográfica.  Ni pueden las corporaciones
municipales desatender el bienestar cantonal en el área del medio ambiente, lo que repercutiría en
la calidad de vida de las personas.  ‘Tampoco es atendible el criterio de contraponer, dándole mayor
valor, cuestiones puramente económicas como es el ingreso per cápita de los habitantes al derecho de
éstos a gozar de un ambiente sano: carece de sentido dirigir la actividad estatal hacia la obtención
de altos niveles de empleo sacrificando con ello la pureza del ambiente, pues sin lo segundo lo
primero carece de valor’ (sic).




 



 Omitir el ejercicio de las funciones de vigilancia en materia de protección ambiental, encomendadas
por la Constitución y la legislación a los entes públicos, puede también acarrearles responsabilidad
(SALA CONSTITUCIONAL, N° 5527-94, considerando VI).




 



 El criterio de sostenibilidad y uso racional armoniza la conservación de los recursos con el
desarrollo, integra los costos ambientales en el análisis del beneficio económico, preserva los
ecosistemas, belleza escénica o elementos paisajísticos, etc.   El desarrollo sostenible rechaza la
práctica de obtener la máxima rentabilidad a corto plazo, a expensas de desmejorar la calidad de los
elementos naturales, comprometiendo su capacidad para satisfacer las necesidades futuras.




 



 "La protección del medio ambiente y la promoción del desarrollo económico no son desafíos
independientes.  El desarrollo no puede subsistir en un ambiente de deterioro de la base de los
recursos y no se puede proteger cuando los planes de crecimiento constantemente hacen caso omiso de
ello”. (SALA CONSTITUCIONAL, resolución número 2231-96, entre otras).




 



 La ejecución de proyectos contiguo al mar aumentan la posibilidad de afectación de la fragilidad de
los ecosistemas litorales y de ahí la relevancia de las medidas contra la degradación física.  El
Reglamento sobre Procedimientos de la SETENA, Decreto 25705-MINAE de 20 de junio de 1997, artículo
22, inciso b), somete a la evaluación de impacto ambiental las actividades que se ejecuten en la
zona restringida de la zona marítimo terrestre, de aptitud turística; norma que es de aplicación
extensiva a los proyectos de zona pública. La interpretación diversa iría contra los principios de
igualdad y el consagrado en el artículo 50 constitucional”. (Dictamen C-026-2001).




 




5)  MUTACIONES DEMANIALES




 



 “Así, no habría inconveniente en que por Decreto Ejecutivo, contando con el previo acuerdo
favorable del ente a que están adscritos bienes de dominio público, pueda verificarse la mutación
demanial para dedicarlos a la conservación de la vida silvestre, si hubiesen sido afectados por acto
administrativo singular, con sustento en una Ley, lo que no conculca el principio de jerarquía
normativa.  El cambio de afectación no perturbaría la naturaleza de los bienes, pues continúan
dentro del mismo régimen de dominio público, para cumplir el nuevo destino (Ley de Conservación de
Vida Silvestre, art. 3°).




 



 La declaratoria de Refugio Nacional en esos bienes demaniales operará modificaciones en su
titularidad y destino (mutación demanial), administración, usos (predominantes, permitidos,
compatibles, prohibidos, etc.) o aprovechamiento; traslados de competencia para la planificación del
área, conservación, protección, percepción de cánones por las utilizaciones diferenciales o los
derechos reales administrativos que se otorguen (el dominio público es un instrumento para el
ejercicio de competencias administrativas), variaciones de legislación, etc.; elementos todos que
configuran una transformación  en el estatuto jurídico.  (Sobre los derechos reales administrativos,
cfr.: voto de la Sala Constitucional N° 5210-97; Opiniones Jurídicas de la Procuraduría números
051-2001, 072-2001, 138-2001 y dictamen C-009-2000).




 



 Legislaciones como la Ley de Patrimonio del Estado de España (Decreto 1.022/1964, de 15 de abril de
1964.  BOE de 7 de mayo), arts. 124 y 125, limitan la mutación de destino de los bienes demaniales
estatales a las relaciones interorgánicas o entre departamentos ministeriales, con cambio de órgano,
audiencia a los Ministerios interesados, incoación de expediente y seguimiento del respectivo
trámite (mutación demanial interna dentro de la misma persona jurídico pública).




 



 Sin embargo, en doctrina se admite que la mutación demanial externa a que dan lugar las relaciones
intersubjetivas entre entidades administrativas, no entran en pugna con la regla de inalienabilidad,
que sólo sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las transmisiones en
la esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar,
tengan  respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice la inseparatibilidad del
régimen de domino público.




 



  Se altera el destino que originó la primitiva afectación, pero el bien conserva el carácter
demanial que antes tenía, el carácter servicial a una función pública.  (Cassese, Sebastiano llama
mutación subjetiva de la demanialidad a este transferimiento del bien de un ente público a otro. Le
destinazione dei beni degli enti pubblici.  Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962, pg. 140).




 



 Sobre el tema, cfr., entre otros: WALINE, M., Les mutations demaniales. Etude des rapports des
Administrations publiques á l’ occasion de leurs domanes publicas respectiv.  Paris. 1925, pg. 173
ss.  CLAVERO AREVALO, Manuel Fco. La inalienabilidad del dominio público, RAP N° 25, pg. 40-41.
GARCIA TREVIJANO, pg. 24. PARADA, pg. 71-72. GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo.  Apuntes de Derecho
Administrativo. Facultad de Derecho, Universidad Complutense.  Madrid. 1967-68, pg. 31 ss.; redit.
en 1981-82.  Del mismo autor, Los principios de la nueva Ley de Expropiación Forzosa.  Madrid, 1956,
pg. 56. PAREJO ALFONSO, Luciano, Dominio público: un ensayo de reconstrucción de una teoría
general.  RAP 100-102, 1983, p. 2421.  LOPEZ PELLICER, José A., Lecciones de Derecho Administrativo.
Edit. DM. PPU. Murcia. T. II, pgs. 376-77.  SANCHEZ MORÓN, M. y otros,  Los bienes de dominio
público (Régimen Jurídico). Edit. Tecnos. S. A. Madrid. 1997, pgs.42-43.  BOCANEGRA SIERRA, Raúl,
Lecciones de dominio público.  Obra colectiva.  Edit. Colex.  Madrid. 1999, pgs. 34-35 SAYAGUÉS
LASO, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo. T II. Edit. Martín Bianchi Altuna. Montevideo,
1959,  pg. 281.




 



             En recta exégesis del texto, el artículo 84 de la Ley de Conservación de la Vida
Silvestre halla un límite interpretativo si los bienes demaniales de la institución fueron afectados
por ley a un fin público; hipótesis en que el Poder Ejecutivo no podría operar la mutación”. 
Dictamen C-210-2002.




 




5.1) LA MUTACIÓN DEMANIAL DEBE HACERSE POR ACTO DE IGUAL RANGO




 



 “Con todo, prescindiendo de los defectos que el Decreto pudiera tener, carece de cobertura para
modificar la afectación legal del sector.   En el dictamen C-028-94 dijimos que “el destino asignado
por ley a un espacio de dominio público sólo puede cambiarse por acto legislativo, y que el uso del
área destinada al Proyecto de Papagayo es turístico”.




 



 Criterio que tiene el aval de la doctrina.  A modo de ejemplo,  Clavero Arévalo, Catedrático de
Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla, sostiene que si la titularidad administrativa
del dominio público es atribuida por ley, cualquier cambio supone una modificación legal.  De donde
colige que “son válidas las transmisiones de titularidad de este dominio, siempre que se realice por
disposiciones del debido rango legal”. (La inalienabilidad del dominio público, RAP N° 25, pg. 51).




 



 Es la posición que se recoge en Fuentes Bodelón, Fernando: “Si la afectación se ha hecho por Ley
formal, la mutación requiere una norma de igual rango” (Derecho Administrativo de los bienes. 
Publicaciones de la Escuela Nacional de la Administración Pública.  Madrid. 1977, pg. 86).  Y en
Bocanegra, Raúl y otros profesores de Derecho Administrativo de la Universidad de Oviedo: “Hay que
partir de la regla general según la cual se exige que el acto por el que se efectúa la mutación
tenga, al menos, el mismo rango que la afectación; así, cuando la afectación se haga por Ley, la
mutación también tiene que hacerse por Ley formal” (Bocanegra Sierra, Raúl, Lecciones de dominio
público.  Obra colectiva.  Edit. Colex.  Madrid. 1999, pgs. 34-35).




 



 López Pellicer, José A., Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Murcia, al
comentar el tema de la mutación demanial, exceptúa del procedimiento administrativo establecido en
el artículo 125 de la Ley de Patrimonio Español, “los supuestos de afectación ope legis”, los que
“por exigencia del principio de legalidad, requerirán de otra Ley que determine el cambio de
afectación” (Ob. cit., pg. 377).




 



 Acogiendo a la tesis de respetar la voluntad legislativa, Sayaguez Lazo, Enrique, afirma que las
mutaciones con traspasos demaniales de un ente público a otro “deben efectuarse mediante ley”
(Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Montevideo. 1959, N° 752, pg. 281).




 



 Forsthoff, Ernest, escribe que las variaciones introducidos a la utilización de las cosas públicas
exigen modificar la afectación, y  esto “necesita la cooperación de los que han participado en la
dedicación” o destino (Tratado de Derecho Administrativo.  Instituto de Estudios Políticos. Madrid. 
1958,pg. 498).




 



 Marienhoff, trae a colación jurisprudencia de su país en el sentido de que cuando los bienes de
domino público afectados por ley deban “facilitar la realización de un nuevo destino” de utilidad
general, de más amplio concepto que el primitivo, el cambio de destino ha de ser “declarado por una
ley de la Nación” (Tratado Derecho Administrativo. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1998, pgs. 312-313,
y en  Villegas, Wálter. Régimen jurídico de la expropiación. Edics. Depalma. Buenos Aires. 1973, 
pg. 73 ss.).




 



 Lo anterior es armónico con el principio general de Derecho Público sobre el paralelismo de las
competencias, por cuyo mérito la autoridad competente para modificar o dictar un acto es la misma
habilitada para emitirlo, a falta de norma expresa que determine otra diversa. (Cfr. acerca de este
principio, Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo.  Tomo II, N° 4091 a).1).




 



 Aunque la mutación demanial y la desafectación son nociones diferentes, presuponen un cambio del
destino inicial del bien y, por ahí, participan  de similitud interpretativa.   Al decir de la Sala
Constitucional cuando los bienes demaniales tienen ese carácter a causa de una afectación legal,
“solamente por ley se puede privar o modificar el régimen especial que los regula” (resolución N°
2000-10466).




 



 Para la Sala Constitucional, si la afectación a uso público es de tipo legal, “invalida los actos
administrativos de enajenación o aplicación a otros usos” (voto 3789-92).




 



 Otro tanto hace la Ley de Contratación Administrativa, N° 7494 de 2 de mayo de 1995, artículo 69,
al prever que los bienes inmuebles afectos a un fin público, “podrán desafectarse por el mismo
procedimiento utilizado para establecer su destino actual”.




 



 En la especie, no es dable al Poder Ejecutivo invadir las competencias del legislador, separar del
destino público original fijado por éste a los terrenos que conforman el área del Proyecto de
Desarrollo Turístico de Papagayo y variarlo  hacia el futuro, vinculándolos a una finalidad
distinta.




 



 Para las enmiendas de rigor, ha de canalizar su iniciativa mediante el trámite de ley.  Se requiere
un acto legislativo que modifique el fin público  a que está dedicado en la actualidad el sector
donde se decretó el Refugio, para perseguir otro diferente y prioritario, atendiendo a una nueva
valoración de las características físicas e idoneidad de los bienes y las necesidades públicas que
ahora conviene satisfacer.




 



 El conflicto planteado en los bienes en cuestión entre los dos intereses públicos en juego
(desarrollo turístico y protección de la vida silvestre) debe ponderarse y resolverse por la
Asamblea Legislativa.  A ésta incumbe decidir si modifica el destino que les imprimió y al que
sirven, para adscribirlos a otro fin público, de mayor preeminencia o más elevado rango, con el
consiguiente traslado  de competencias.  Dictamen C-210-2002.




 




III.- ALEGACIONES DE LA  ACCIONANTE




 



 La accionante plantea tres cuestionamientos de inconstitucionalidad contra el Decreto 31750-MINAE-
TUR:




 



 1) Reglamenta el término ecoturismo mediante un artificio jurídico para permitir el cambio de uso
del suelo y actividades que propician el deterioro del Patrimonio Natural del Estado o causarán
graves daños a las áreas silvestres protegidas, en contravención con lo dispuesto en el artículo 50
constitucional, la Convención para la Protección del Patrimonio Natural y Cultural (Ley 5980), arts.
4 a 7, la Convención de Ramsar (Ley 7224), arts. 1 a 5, Ley Forestal, arts. 3, 13, 14, 15, 18 y 19.




 



 Además, varía el significado y alcances del término, definido por la comunidad internacional,
tratados internacionales suscritos por el país, y leyes vigentes.




 



 Y limita el ecoturismo a la zona marítimo terrestre donde hay bosque, cuando esa actividad es
aplicable a todas las Areas Silvestres Protegidas.




 



 2) Permite dentro del Patrimonio Natural del Estado (arts. 2°, 3°, y 4°) actividades que tienden
más a la ganancia económica de unos pocos empresarios que a la conservación; la construcción de
edificaciones y el aprovechamiento y corta del bosque.



 Lo que viola la Ley Forestal, artículos 3, 13, 14 y 19, el voto de la Sala Constitucional N°
4587-97, y dos pronunciamientos de la Procuraduría: el dictamen C-321-2003 y la Opinión Jurídica O.
J.-014-2004.




 



 3) Delega, vía Decreto (art. 4°, inc. 1°), a las Municipalidades el otorgamiento de concesiones en
áreas boscosas de la zona marítimo terrestre, lo que es competencia única del Estado, por medio del
MINAE, según las Leyes 6043 y Forestal, a las cuales se opone.




 



 En los dos primeros puntos se centra la mayor parte de la argumentación y, por su afinidad, se
refunden en uno sólo, al que nos referiremos bajo la rúbrica de “Violaciones al derecho
constitucional a un medio ambiente adecuado”, en los distintos tópicos. En aras de una mayor
claridad, se invierte el orden, comentándose a continuación el tercer motivo.




 




III.1.-INDEBIDO TRASLADO DE COMPETENCIAS A LAS MUNICIPALIDADES




 



 El Patrimonio Natural del Estado es de dominio público; su conservación y administración están
confiadas por ley al Ministerio del Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Areas de
Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo.2°, y 14; Ley Orgánica del Ambiente, artículo
32, pfo. 2°).  Lo integran dos importantes componentes:




 



 a) Las Areas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o
Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas,
refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts.
1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788,
arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en
relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida
Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a).




 



 b)  Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones
públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata.




 



 Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye de su ámbito las Areas
Silvestres Protegidas y las sujeta  a su propia legislación.




 



 El resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales están también bajo la
administración del Ministerio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal,
artículo 13 y concordantes).




 



 El Decreto impugnado, en varias de sus normas, presupone la administración municipal de las áreas
de bosques de la zona marítimo terrestre, con la consiguiente competencia para otorgar concesiones y
aplicar dentro de ellas la Ley 6043.




 



 Así, el artículo 2° incorpora las “áreas de bosque de la zona marítimo terrestre” al “respectivo
Plan Regulador Costero en el marco de la Ley 6043”.  El Plan Regulador Costero, se sabe, es la
figura propia de planificación de la zona marítimo terrestre administrada por las Municipalidades, y
requisito esencial para que éstas puedan otorgar concesiones con fines turísticos. (Ley 6043, arts.
31, 33 y 38; 17 y 18 de su Reglamento, Decreto 7841-P).




 



 En esa incorporación de los bosques de la zona marítimo terrestre al Plan Regulador insiste el
Decreto en los artículos 1°, 2°, 3°, 5° y 7°.  Y es categórico acerca de la competencia que asigna a
los gobiernos locales en dichas  áreas, al exigir para los proyectos ecoturísticos que impliquen
corta y aprovechamiento del recurso forestal, la “concesión otorgada por la Municipalidad
competente” (art. 4° inc. 1°).




 




 



 En este extremo, el Decreto excede, en efecto, los límites que encauzan el ejercicio de la potestad
reglamentaria, al atribuir a las Municipalidades una competencia que por ley no tienen para
administrar y otorgar concesiones sobre el Patrimonio Natural del Estado en los litorales (Areas
Silvestres Protegidas y demás bosques o terrenos forestales públicos), amén de la mutación de
destino que opera; en adelante será la explotación turística particular, con lo cual infringe los
artículos 13 de la Ley Forestal y 73 de la Ley 6043, los que deja insubsistentes.




 



 Por último, la concesión es el medio normal de aprovechamiento de las áreas de la zona marítimo
terrestre administradas por las Municipalidades (Ley 6043, art. 39) e irreconciliable con los
objetivos de ciertas Areas Silvestres Protegidas, de conservación absoluta; por ejemplo, como
parques nacionales y reservas biológicas.  Por ahí, el Decreto sería contrario a la Ley de Parques
Nacionales, N° 6084 (art. 12), que prohibe otorgar concesiones para la explotación de productos de
los parques nacionales o para establecer otras instalaciones que las del Area de Conservación del
MINAE, antes Servicio de Parques Nacionales.




 



 Por su parte, la Ley de Biodiversidad, N° 7788, artículo 39,  contiene otra prohibición de otorgar
concesiones dentro de las áreas silvestres protegidas estatales que autoricen el acceso a los
elementos de la biodiversidad a favor de terceros o la construcción de edificaciones privadas.  Sólo
las permite en favor de organizaciones, sobre todo regionales, sin fines de lucro, que apoyen la
conservación de los recursos naturales, para servicios y actividades no esenciales, que son:
estacionamientos, servicios sanitarios, administración de instalaciones físicas, servicios de
alimentación, tiendas, construcción y administración de senderos, de la visita y otros que defina el
Consejo Regional del Área de Conservación.




 



 Es criterio reiterado de esa Sala que “la sumisión del reglamento a la ley es absoluta” e implica
que “no puede dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir la ley
produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no
contemplado en la norma que se reglamenta (SALA CONSTITUCIONAL, votos 2934-93, 5227-94, 6198-95,
2381-96, 2382-96, 6689-96, 1607-98, 0998-98, 1998-07967, 1999-05445, 1999-05669, 1999-07619,
1999-09236).




 



 “La facultad reglamentaria está reducida a parámetros muy definidos que la condicionan y limitan,
puesto que la misma en ningún caso puede violentar la dinámica propia e inmanente que deriva de la
división de poderes (…). ”Cuando el Poder Ejecutivo, al dictar un Decreto, se extralimita en sus
facultades reglamentarias, con invasión de funciones legislativas, incurre en quebranto de los arts.
9, párrafo 2°, 121, inciso 1) y 140, inciso 3), éste al no velar tampoco por el exacto cumplimiento
de las leyes.”  (SALA CONSTITUCIONAL, voto 0031-95.  Vid en sentido análogo los votos 243-93, 1876,
1635, 1130 de 1990)”.  Dictamen C-210-2002.




 




III.1.1) ILICITUD REGLAMENTARIA CON TRASCENDENCIA CONSTITUCIONAL




 



 Pese a que la infracción de un Decreto a textos de Ley se ubica, en principio, en el plano de
legalidad, siguiendo la jurisprudencia constitucional cuando la misma afecta a la vez derechos
fundamentales, como sería el derecho a un medio ambiente adecuado, el vicio trasciende a la esfera
constitucional  y adquiere esa connotación (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias números 459-91, 3550-91
y 4702-93, 2001-02074, entre otros).




 



 Con interés al caso, el último de esos votos expresa: “II.-…en tanto el incumplimiento en la
asignación de recursos para el sector forestal lesiona la posibilidad de hacer efectivo el derecho
de toda persona a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que protege el artículo 50
constitucional, el asunto discutido se logra enmarcar dentro del ámbito de competencia de este
Tribunal de garantías fundamentales.  Como dispone la resolución N° 5691-98 “la inquietud de la Sala
por la estabilidad y la armonía ecológica ha sido férrea, pues proteger la naturaleza, que es
patrimonio mundial, es también salvaguardar no solo la vida del hombre y su salud, sino también la
de la humanidad sobre la tierra, desarrollando de esta forma el contenido, no solo de los convenios
internacionales en esa materia, sino también el artículo 21 de nuestra Constitución Política (…).




 



 III.- De lo expuesto se concluye que la negación de los recursos económicos que por ley
corresponden a los programas de protección y restauración forestal conlleva una infracción a los
postulados del artículo 50 de la Constitución Política, y por ello se trata de un asunto que rebasa
sensiblemente lo que pudiera estimarse como un  mero incumplimiento legal, para adquirir relevancia
constitucional, toda vez que implica la inobservancia por parte del Estado de la obligación que
expresamente le impone esa norma en el sentido de garantizar, defender, y preservar el derecho de
toda persona a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado”. (SALA CONSTITUCIONAL, voto
2001-02074).




 




III.2- VIOLACIÓN AL ARTÍCULO 50 CONSTITUCIONAL




 




Se ponen aquí de realce los siguientes aspectos:




 




III.2.1) CORTA DE ÁRBOLES Y APROVECHAMIENTO FORESTAL EN AREAS SILVESTRES PROTEGIDAS




 



 El Decreto 31750-MINAE-TUR, en el artículo 4°, admite la ejecución de proyectos ecoturísticos con
corta de árboles y aprovechamiento del recurso forestal.




 



 A tono con la Ley Forestal, artículo 1°, en virtud del interés público y salvo lo estipulado en su
artículo 18, que autoriza el ecoturismo, “se prohíbe la corta o el aprovechamiento de los bosques en
parques nacionales, reservas biológicas, manglares, zonas protectoras, refugios de vida silvestre y
reservas forestales propiedad del Estado”.




 



 La legislación es conservacionista, y ninguna de sus normas permite, en forma expresa, la tala
dentro de las Áreas Silvestres Protegidas. Antes bien, los comentarios hechos en el seno de la
Asamblea Legislativa durante el trámite del Proyecto de la Ley Forestal 7575, van en sentido
contrario: “Estos primeros artículos definen la esencia del proyecto, el cual es para la protección
de los bosques, el manejo adecuado y la siembra de la madera.  Establece la prohibición total a la
corta en terrenos del Estado y en las áreas de conservación, además, algo que es completamente
novedoso, que es el no cambio de uso…” (Acta N° 28 de la Comisión de Asuntos Agropecuarios, pg. 14;
f. 2840 del expte. legislativo.  Se agrega el subrayado).




 



 Una interpretación conforme a la Constitución (artículo 50) se orientaría hacia la posibilidad de
realizar los proyectos ecoturísticos en la periferia de las Areas Silvestres Protegidas, donde sea
procedente, sin afectación sensible de los recursos, ni devastar la cobertura boscosa.




 



 El texto del artículo 1° de cita, impreciso por cierto, sobre la prohibición de actividades que
comportan la tala del bosque y el aprovechamiento del recurso forestal en el Patrimonio Natural del
Estado, debe interpretarse en relación sistemática con otras normas de la Ley Forestal; a saber:




 



 a) El artículo 3° inciso a), que permite sólo “en terrenos privados” el aprovechamiento maderable,
en el que comprende “la acción de corta”, y “eliminación de árboles maderables en pie o la
utilización de árboles caídos”; no en las Areas Silvestres Protegidas.




 



 Congruente con ello, el artículo 20 ibid., exige el plan de manejo del bosque, contentivo del
impacto ambiental, para el aprovechamiento del bosque en terrenos de propiedad privada.




 



 b) El artículo 58, inciso b), prohíbe, al tipificar como delito, el aprovechamiento   –con el
alcance fijado en el art. 3° inc. a)- de los recursos forestales en terrenos del patrimonio natural
del Estado, para fines ajenos a la Ley Forestal.




 



 El TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL incluye también la corta de árboles en el ilícito de aprovechamiento
de productos forestales en propiedad privada, sin autorización o sin ajustarse a lo autorizado, que
sanciona el articulo 61 inciso a) (sentencias números 226-F-97, 524-F-97, 704-F97 y 2001-929).




 



 c) El mismo artículo 58,  inciso a), califica como acto delictivo la invasión de las áreas de
conservación o áreas silvestres protegidas, que en criterio del TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL abarca la
acción de deforestar:  “La acción de deforestar en un área protegida se ejecuta” (…) con la acción
de irrumpir, penetrar, ocupar, acometer, etc., de tal forma que la acción de invadir a que alude el
recurrente, no se refiere a la de invadir con fines de ejercer posesión”.  Y encasilla el acto de
“deforestar un bosque protegido o intervenido, causando un perjuicio a la flora y fauna del lugar”
(sentencia N° 2003-0713).




 



 ch) El artículo 6°, inciso a), asigna a la Administración Forestal del Estado la competencia de
conservar los recursos forestales del país en terrenos del Patrimonio Natural del Estado. Y el 48 de
la Ley Orgánica del Ambiente impone al Estado la obligación de conservar, proteger y administrar el
recurso forestal.



 d) Al no hacer ninguna reserva referente a las áreas de conservación absoluta, el Decreto
contraviene lo dispuesto en la Ley  N° 6084, del Servicio de Parques Nacionales, que encarga al hoy
MINAE velar por la conservación de los parques nacionales (art 3° inc. d), prohíbe en estos la tala
de árboles, extraer productos forestales, realizar cualquier tipo de actividades comerciales e
industriales (art 8, incisos 1 y 15), y otorgar concesiones para la explotación de productos de los
parques naciones, o permisos para establecer instalaciones que no sean de la respectiva Area de
Conservación del MINAE (artículo 12).




 



 e)  Otros escollos pueden encontrarse en la limitante para concesiones dentro de las Areas
Silvestres Protegidas estatales que contempla la Ley de Biodiversidad, artículo 39, ya comentado, y
para manglares o, en general, los humedales en la Ley Orgánica del Ambiente, que declara de interés
público su conservación (art. 41), encomienda al MINAE prevenir y combatir la degradación de estos
ecosistemas (art. 42), y prohíbe la construcción de obras o infraestructura que los dañen (art.
43).  (Sobre manglares, vid. Ley 6043, arts. 11 y 61, y nuestra Opinión Jurídica O. J.-122-2000, pg.
6 sgts.).




 



 e) El Decreto 31750-MINAE-TUR se contrapone al Reglamento a la Ley Forestal en las siguientes
normas:




 



 e-1) Artículo 2°, que define los permisos de uso, a otorgar en las categorías de manejo del
Patrimonio Natural del Estado donde sean permitidos, como las “autorizaciones para el uso de partes
de terrenos de propiedad Estatal, para fines que NO conlleven el aprovechamiento forestal”. (Se
añade el subrayado).




 



 e-2)  El artículo 11, párrafo 1°: “La Administración Forestal del Estado concederá permisos de uso
del patrimonio natural y forestal del Estado únicamente a aquellos proyectos que NO requieran
aprovechamiento forestal y que no afecten los ecosistemas…, etc” (Se destaca el subrayado).




 



 f) El Decreto 31750-MINAE-TUR también contradice el artículo 3° del Decreto 22550-MIRENEN: “El
Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas –hoy MINAE- no otorgará permisos o concesiones en
áreas de humedales estuarinos ocupados por manglar cuando la actividad a desarrollar implica un
cambio de uso de la tierra, salvo en los casos de instalación de salinas, en las cuales se
autorizará la eliminación de manglar de acuerdo a criterios técnicos que afecten el área mínima
necesaria para construir canales artificiales”.




 




III.2.2) CAMBIO DE USO DEL SUELO Y DAÑO AMBIENTAL




 



 La Ley Forestal prohíbe cambiar el uso del suelo en terrenos cubiertos de bosque y castiga como
delito su transgresión (arts. 19 y 62 inciso c).  Si bien la norma está inmersa en el capítulo de la
propiedad forestal privada, no parece lógico someter ésta a un régimen conservacionista más estricto
que la propiedad forestal pública, para la que se dijo, no hay norma expresa que autorice la corta o
aprovechamiento forestal.




 



 Es innegable que la tala del bosque en las Areas Silvestres Protegidas para construir obras con
miras a la explotación turística, cambia el destino natural del suelo en el sector deforestado,
contra los postulados de la Ley del Uso, Manejo y Conservación de Suelos, y provoca daños
ambientales al ecosistema boscoso, teniendo las acciones para tutelar la integridad de los bienes
asidero en el artículo 50 constitucional.




 



 El TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL ha insistido en que el cambio ilícito del uso del suelo del bosque,
para dedicarlo a otros fines, es una actividad nociva al ambiente.  Al efecto, ha derivado de las
disposiciones existentes el principio de irreductibilidad del bosque y dispuesto la restitución del
área de bosque afectada al estado anterior a los hechos, para garantizar el derecho constitucional
de un ambiente sano y equilibrado (sentencias números 2003-0366, 2003-396 y 2003-0450).




 



 “No hay opción para dejar de ordenar que los terrenos de bosque objeto del delito de cambio de uso
vuelvan a ser bosque”.  “Pensar que el deber de protección del suelo forestal y de otros elementos
del bosque termina por cualquiera de los hechos indicados (incendios provocados, talas ilegales,
etc.) estimularía actividades ilícitas lesivas del medio ambiente, para sustituir la ecología por
explotaciones agrícolas o de otra naturaleza, con lo que no habría protección verdadera; es decir,
el espacio ocupado por los bosques es irreductible, en eso consiste el principio de irreductibilidad
del bosque. De este modo, cualquiera que lesione el bosque con tala o incendios con el propósito de
cambiar el destino del terreno, o cualquiera que pretenda obtener provecho de desastres naturales
que dañen el suelo forestal, debe comprender que no hay forma posible de cambiar el destino del
suelo, y que el Estado hará cuanto sea para recuperar el bosque”.  Sentencia  2003-0396.




 



 III.2.3) REGULACIÓN PARCIAL O FRAGMENTARIA  DE LA ACTIVIDAD DE ECOTURISMO. Principios
constitucionales de razonabilidad, proporcionalidad e igualdad




 



 El Decreto tildado de inconstitucional regula únicamente la actividad o proyectos de ecoturismo en
los bosques de la zona marítimo terrestre, demarcados por el MINAE, y omite hacerlo para las demás
áreas silvestres protegidas y bosques del Patrimonio Natural del Estado.




 



 Con todo, no justifica esta diversidad de trato, que riñe con los principios constitucionales de
razonabilidad y proporcionalidad en materia ambiental, reconocidos por esa Sala.  Con esta
regulación parcial o fragmentaria, que adversa la unidad de gestión, la actividad y proyectos de
ecoturismo en los bosques del Patrimonio Natural del Estado quedan sujetos a regulaciones dispares,
según se hallen o no en la zona marítimo terrestre.  Incluso atentaría contra el principio de
igualdad, habida cuenta de la disímil  normativa aplicable a los interesados en llevarlos a cabo, en
razón de la ubicación de los inmuebles.




 




III.2.4) FUSIÓN DE PLANIFICACIONES DIVERGENTES




 



 El Decreto, artículos 1°, 2°, 3°, 5° y 7°, en concordancia con el 4° inciso 2, subordina las áreas
de bosque de la zona marítimo terrestre en que se realizarán proyectos ecoturísticos implicativos de
corta de árboles y aprovechamiento forestal, a una simultánea y divergente planificación, con
distintos objetivos, normas y técnicas regulatorias: los Planes Reguladores y Planes de Manejo.




 



 Lo que es contrario a la utilización racional y sostenible de ese recurso (artículo 50
constitucional).




 




III.2.5) VARIACIÓN CONCEPTUAL DEL TÉRMINO ECOTURISMO:




 



 Para la accionante, el Decreto que combate varía el significado y alcances del término ecoturismo,
definido en Tratados suscritos por el país, la comunidad internacional y las leyes vigentes.




 



 No se conoce una definición de ecoturismo con validez universal o aceptada de consuno a nivel
internacional.  Ni la actora concreta los artículos de los instrumentos internacionales y leyes que
la contienen.  Tampoco consta en los textos en que apoya la acción.  Falta entonces el parámetro
normativo superior de confrontación para analizar el quebranto y el alegato no es de recibo.




 



 El Reglamento a la Ley Forestal, artículo 2°, recogía sobre ecoturismo el escueto concepto de la
Sociedad Mundial de Ecoturismo: “viajar en forma responsable hacia áreas naturales, conservando el
medio ambiente y mejorando el bienestar de las poblaciones locales”.




 



 El Decreto 31750-MINAE-TUR, artículo 8°, redefine el ecoturismo como “aquella actividad que
contribuye activamente a la conservación del patrimonio natural y cultural, incluye a las
comunidades locales e indígenas en su planificación, desarrollo y explotación y contribuye a su
bienestar.  Interpreta el patrimonio natural y cultural del destino para los visitantes y se presta
mejor a los viajeros independientes, así como a los circuitos organizados para grupos de tamaño
reducido”.




 



 Y entiende por proyectos ecoturísticos los que promueven “la educación ambiental, la conservación
de los recursos naturales, el desarrollo socieconómico de los habitantes, que reflejen una
conciencia e identificación de sostenibilidad” (artículo 2°).




 



 Podría cuestionarse la falta de mecanismos para hacer efectivos esos enunciados, con el objeto de
que no queden en el plano meramente retórico.   Mas en el caso, las normas que redefinen la
actividad ecoturística sólo presentarían vicios de inconstitucionalidad si resultan desprotectoras
del medio ambiente o desmejoran su tutela respecto del concepto anterior, con la consecuente
alteración de los rasgos esenciales del concepto de ecoturismo.




 



 Aun cuando esto no se infiere de su literalidad, el Decreto introduce dos importantes cambios a
considerar por los señores Magistrados, por las implicaciones de ese orden que puedan tener:




 




 



 a) Uno es la derogatoria del artículo 11 del Reglamento a la Ley Forestal (art 9° del Decreto
31750), que con filosofía conservacionista establecía:




 



 “Las labores de investigación y ecoturismo contempladas en el artículo 18 de la Ley, cuando se
trate de facilidades para hospedaje dentro de las áreas del Patrimonio Natural del Estado, se
limitarán a estructuras rústicas, de acuerdo con el entorno natural, orientadas principalmente al
hospedaje de investigadores y secundariamente turistas, con tal de no interferir o competir con el
bienestar de las poblaciones locales en el área de amortiguamiento”.




 



 Se destaca la eliminación del condicionamiento a estructuras rústicas de las construcciones
permitidas en el Patrimonio Natural del Estado, más acordes con el ecoturismo, y el destino
comercial ahora impreso a los proyectos que ejecutarán los particulares.




 



 Otras normas del Decreto autorizantes de esos proyectos complementan esta nueva orientación
económica, que al menos para las áreas de conservación estricta o parques nacionales, contraría la
Ley N° 6084 del Servicio Nacional de Parques Nacionales, artículos 5° inciso 15 y 12, con el
consiguiente quebranto del derecho fundamental consagrado en el artículo 50 de la Constitución.




 



 b) Aunado a la supresión de la exigencia de estructuras rústicas, el Decreto (artículo 3°) permite
construcciones de hasta tres niveles y utilizar considerables espacios, sin precisar el sitio en que
se ubicarán, en la ejecución de los proyectos y actividades (15% del área en concesión para bosques
primarios y 25% para bosques secundarios), con las transformaciones o alteraciones ambientales que
se seguirían en el suelo edificado.




 



   Los proyectos ecoturísticos son de muy bajo impacto ambiental negativo y preferente utilización
de tecnologías limpias y materiales autóctonos. El ecoturismo es un turismo blando, ecológicamente
sostenible, que protege los recursos naturales contra el deterioro, a fin de que estén disponibles
para satisfacer las necesidades y aspiraciones de las generaciones presentes y futuras.  Fomenta el
aprecio, uso racional, conservación, estudio y mejora de los espacios naturales, paisajísticos y
elementos culturales asociados que le sirven de atractivo, de los cuales depende.




 



 Contrasta con el turismo de concentración masiva de turistas en un espacio, que busca la mayor
rentabilidad, al margen de las repercusiones ambientales y culturales.




 



 Como las áreas silvestres públicas, de las que es guardián el Estado, conforman ecosistemas
frágiles de gran biodiversidad, cuyos daños pueden producir consecuencias irreversibles e impedir la
preservación de los recursos a largo plazo, se impone una cuidadosa valoración de los costos
ambientales y beneficios sociales anejos a los proyectos y actividades a ejecutar dentro de ellas. 
Más aún siendo un turismo sostenido a expensas de los programas de conservación de la naturaleza con
fondos estatales.   Expertos califican a nuestro país como el principal destino ecoturístico del
mundo, con énfasis en esos espacios naturales.




 



 La distribución equitativa de beneficios está implícita en la solidaridad intergeneracional en que
se incardina la protección del ambiente.




 



 En torno a la necesaria conciliación que debe haber entre desarrollo económico y la protección del
ambiente, se ha pronunciado esa Sala repetidas veces.




 




III.3) VIOLACIÓN A CONVENCIONES Y OTRAS FUENTES




 



 La actora no explica en detalle las violaciones en punto a los dos instrumentos internacionales que
invoca, y no se aprecian de su lectura, excepto el artículo 4° de la Convención de Ramsar, en lo que
atañe a la obligación de los Estados de fomentar la conservación de los humedales (entre estos, los
manglares), estén o no inscritos en la “Lista” de importancia internacional, y atender de manera
adecuada a su manejo y cuidado.  Esto en tanto los comprenda el Decreto 31750-MINAE-TUR, con
posibilidad de corta para proyectos ecoturísticos.




 



 Lo mismo es aplicable respecto a la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, en tanto
el Decreto pudiera abarcar el Patrimonio Natural ahí normado, de valor universal excepcional (art.
2°), lo que no consta, en cuanto a la obligación estatal de adoptar las medidas jurídicas para su 
adecuada protección y conservación  (arts. 4 a 6).




 




 



 La sentencia de la Sala Constitucional N° 4587-97 reafirma la condición de dominio público que
tiene por ley el Patrimonio Natural del Estado, y los pronunciamientos de la Procuraduría que se
mencionan  en la acción (dictamen C-321-2003 y Opinión Jurídica O. J.-014-2004) lo que hacen es
interpretar el artículo 13 y siguientes de la Ley Forestal y 73 de la Ley 6043, en los que se
subsumirían las violaciones constitucionales, según queda expuesto.




 




IV.- OBSERVACIÓN FINAL




 



 Se hace ver a la Sala que contra el Decreto 31750-MINAE-TUR el diputado Quírico Jiménez Madrigal
presentó otra acción de  inconstitucionalidad (expediente N° 6157-04), que se encuentra en etapa de
admisibilidad.




 




Lo anterior, para los efectos de una eventual acumulación que pueda ordenarse.




 




V) CONCLUSIONES




 



 En resumen, la figura de los intereses difusos legitima a la actora para interponer la presente
acción de inconstitucionalidad, sin asunto previo donde se discuta la aplicación del Decreto
impugnado, en defensa del medio ambiente costero.




 



 El Decreto 31750-MINAE-TUR, al presuponer y atribuir la competencia de las Municipalidades
costeras, que no tienen por ley, para administrar y otorgar concesiones sobre el Patrimonio Natural
del Estado en la zona marítimo terrestre (Áreas Silvestres Protegidas y otros bosques públicos), con
el fin de realizar desarrollos turísticos, de explotación particular, así como aplicar en él la Ley
6043, contraviene lo dispuesto en ésta, artículo 73; la Ley Forestal, en el artículo 13 y
consonantes, los que deja insubsistentes; la Ley de Parques Nacionales, N° 6084, artículo 12, y no
se aviene con la prohibición de la Ley de Biodiversidad, artículo 39, de otorgar concesiones dentro
de las Areas Silvestres Protegidas estatales sólo para servicios y actividades no esenciales,
siempre que no impliquen el acceso a los elementos de la biodiversidad en favor de terceros, ni la
construcción de edificaciones privadas.




 



 Como la extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria (arts. 9°, pfo. 2°, 121,
inciso 1, y 140 inciso 3° de la Constitución) afecta el derecho fundamental a un medio ambiente
adecuado, el vicio adquiere relevancia constitucional, por transgresión al artículo 50 ibid.




 



 De admitir la Sala que no es dable la corta del bosque y aprovechamiento del recurso forestal
dentro del Patrimonio Natural del Estado, para la ejecución de proyectos ecoturísticos, el Decreto
impugnado (artículo 4°) en ese punto infringiría el artículo  50 constitucional.  Y, en todo caso,
presenta ese tipo de roces con relación a la Ley de Parques Nacionales (arts. 3 inc. d, 8 inc. 1, 12
y 15), a la Ley Orgánica del Ambiente (arts. 41 a 43), para los manglares o humedales, y puede
contrariar la Ley de Biodiversidad, en el artículo 39.  Asimismo, entra en conflicto con otras
normas reglamentarias que disponen en sentido opuesto (Reglamento a la Ley Forestal, artículos 2°,
definición de permisos de uso,  y 11, párrafo 1°, y el Decreto 31750-MINAE-TUR, artículo 3°, en
cuanto a manglares).




 



 La tala del bosque que autoriza dentro del Patrimonio Natural del Estado, para construir obras con
miras a la explotación turística, cambia el destino natural del suelo en el sector deforestado,
contra los postulados de la Ley del Uso, Manejo y Conservación de Suelos, y provoca daños
ambientales al ecosistema boscoso, teniendo las acciones para tutelar la integridad de los bienes
asidero en el artículo 50 de la Constitución.




 



 Al regular únicamente la actividad y proyectos de ecoturismo en bosques de la zona marítimo
terrestre que demarque el MINAE y omitir hacerlo para las demás áreas silvestres protegidas y
bosques del Patrimonio Natural del Estado, sin justificar la diversidad de trato, riñe con los
principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad en materia ambiental e igualdad, al
crear regulaciones dispares y fragmentarias en ese campo. También fusiona planificaciones
simultáneas, con objetivos, normas y técnicas divergentes, contrario a la utilización racional y
sostenible de ese recurso forestal.




 




 



 Las normas que redefinen la actividad ecoturística sólo presentarían vicios de inconstitucionalidad
si resultan desprotectoras del medio ambiente o desmejoran su tutela respecto del concepto anterior,
con la consecuente alteración de los rasgos esenciales del concepto de ecoturismo, lo que no se
infiere de la literalidad del Decreto.  Sin embargo, introduce dos importantes cambios a considerar
por los señores Magistrados por las implicaciones de ese orden que puedan tener: la derogatoria del
párrafo 2° del artículo 11 del Reglamento a la Ley Forestal, que suprime el condicionamiento a
estructuras rústicas de las construcciones permitidas en el Patrimonio Natural del Estado, más
acordes con el ecoturismo, y el destino ahora comercial impreso a los proyectos a ejecutar, opuesto
a la Ley 6084 (arts. 5° inciso 15, y 12), con quebranto del artículo 50 constitucional, y las
construcciones a tres niveles que autoriza con las transformaciones ambientales que se seguirían en
el suelo edificado.




 



 En tanto comprende manglares o humedales, que regula la Convención de Ramsar y permite la corta de
árboles, el Decreto 31750-MINAE-TUR infringiría el artículo 4° de ésta, sobre la obligación estatal
de fomentar su conservación y atender de manera adecuada a su manejo y cuido. Lo mismo es aplicable
respecto a la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, en cuanto el Decreto pudiera
incluir el Patrimonio Natural ahí normado, de valor universal excepcional (art. 2°), lo que no
consta, respecto de la obligación estatal de adoptar las medidas jurídicas para su  adecuada
protección y conservación  (arts. 4 a 6).




 



 En las normas que interpretan los pronunciamientos de la Procuraduría dictamen C-321-2003 y Opinión
Jurídica O. J.-014-2004, se subsumen las posibles violaciones  constitucionales, según queda
expuesto”.




 




De usted, atentamente,




 




 




Dr. José J. Barahona Vargas




Procurador Director




Area de Derecho Agrario y Ambiental




 




 




JJBV/fmc

Legal Opinion: 093 - J of 07/19/2004

July 19, 2004

OJ-093-2004

Ing. Quírico Jiménez Madrigal
Deputy
Legislative Assembly
S. O.

Dear Sir,

With the approval of the Deputy Attorney General, I am responding to your Official Letter BPP-QJM-096-05-04, in which you consult our opinion regarding Decree No. 31750-MINAE-TUR, published in La Gaceta No. 94 of Friday, May 14 last, pg. 2.

In this regard, I state the following:

A) SCOPE OF THIS PRONOUNCEMENT

It is noted again that the legal advice provided by the Attorney General's Office to the members of the Legislative Assembly is in the nature of a non-binding legal opinion.

The foregoing, by virtue of being another Branch of the Republic, whose functions are irreplaceable by this Institution, via an opinion.

B) DECREE 31750-MINAE-TUR

B-1) PURPOSE

Decree No. 31750-MINAE-TUR, on the basis that ecotourism is a form of sustainable tourism, inserted within the framework of sustainable development, defined as a pattern of structural transformations of a socioeconomic nature that optimizes similar benefits in the future, regulates the application of the term ecotourism provided for in Article 18 of the Forest Law (Ley Forestal), for the forest areas of the maritime-terrestrial zone previously demarcated by the Ministry of Environment and Energy.

To this effect, it establishes the incorporation of those areas into the Regulatory Plan (Plan Regulador) and the requirements for ecotourism projects, depending on whether or not they involve the logging and use of the forest resource; it modifies the concept of ecotourism in Article 2 of the Regulation to the Forest Law (Reglamento a la Ley Forestal) and repeals Article 9 thereof.

B-2) POSITION OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE

The Attorney General's Office established its position on Decree No. 31750-MINAE-TUR when responding to the action of unconstitutionality filed against it by the Trade Union Association of Workers of the Ministry of Environment and Energy (SITRAMINAE), case file No. 04-005607-0007-CO of the Constitutional Chamber, where it expressed:

"I.- STANDING OF THE PLAINTIFF

The plaintiff brings this action in defense of diffuse interests, with no matter pending resolution before the Courts or in the administrative channel where the unconstitutionality of the challenged Decree, which regulates ecotourism activities in forested areas of the maritime-terrestrial zone, is invoked. (Ley de Jurisdicción Constitucional, Article 75, para. 2).

The coastal public domain (demanio costero) is an environmental asset, and in seeking to ensure its rational use and due use, constitutional standing is broadened under the coverage of diffuse interests. It is composed of highly valuable resources, in each of its components: soil, subsoil, sea, marine flora and fauna, etc. Hence, it follows that affecting that natural public domain also underlies other priority purposes, such as those guaranteed by Article 50, second paragraph, of the Constitution. Thus, the intervening action for the protection of the coastal public domain has an enabling cause of the highest normative foundation. (Regarding the classification of the coastal public domain as an environmental asset, cf., among others: Gil Robles and Gil Delgado, La protección del medio ambiente marítimo, in Derecho y Medio Ambiente, CEOTMA, Madrid. 1981, pg. 419. A character recognized by the Spanish Constitutional Court in judgments 149/91, 36/94 and 102/95. In our context, regarding the consideration of marine and coastal resources as assets that make up the environmental framework, cf. Calzada Miranda, Ana Virginia: La jurisprudencia constitucional, in Biodiversidad. Edit. Fundación Ambio and Escuela de Relaciones Internacionales. Universidad Nacional. San José. 1994, pg. 140).

The relationships of man with the coastal ecosystem must be sustainable and allow the satisfaction of present needs and development, without exhaustion or distortion into the future.

The cited legal text involves a mandate to avoid harmful and unlawful conduct against renewable natural resources and is a channel for citizen participation to counteract them, and it has binding effects for public authorities in the various fields of action, to seek their protection: the legislator, the Administration, etc.

The action of unconstitutionality against norms considered harmful to the environment of the coastal public domain, forests, or wild areas of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) constitutes an ideal means of making effective the duty to act in its defense and preservation, which falls upon everyone. (Law 6043, Article 1; Ley Orgánica del Ambiente, Articles 1, 32 and 48, in addition to other international instruments and related Decrees).

The right to an adequate environment, of which forest resources are a part, is a fundamental right. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 2233-93, 3705-93, 5976-93, 6836-93, 1730-94, 1731-94, 1763-94, 4741-95, 2231-96, 3231-98, and 01025-99, among others).

The figure of diffuse interests entitles individuals to act in the constitutional venue in protection of the environment, through the direct action of unconstitutionality or to request an individualized declaration by means of the amparo remedy, if the required conditions are met. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments numbers 1304-93, 1700-93, 2233-93, 4422-93, 3705-93, 0503-94, 1763-94, 0031-95, 0743-95, 4194-95, 1040-96, 2034-96, 2231-96, 2237-96, 2238-96, 5114-96, 0726-98, 2802-98, 3231-98, 05974-98, 1025-99, 04245-2001, etc.).

Regarding the standing that all inhabitants have based on diffuse interests to bring an action of unconstitutionality in defense of the maritime-terrestrial zone and its natural resources, cf., among others, judgment 1997-052 of the CONSTITUTIONAL CHAMBER.

Also, that Chamber has shown itself in favor of not curtailing the right to effective judicial protection regarding constitutionality control (vote 639-98), and of restrictively interpreting or applying obstacles to the admission of actions and their resolution on the merits, guaranteeing the supremacy of the right of the Constitution, of preferential public order, especially since the Courts and public authorities have a duty to disapply acts or norms, including those of law, when they are contrary to the Constitution, even ex officio, by the principle iura novit curia (vote 5175-93. Article 8, subsection 1, of the Ley Orgánica del Poder Judicial).

With this breadth, the Chamber has readjusted the admissibility requirements in unconstitutionality actions that best fit the case when the challenged norms affect all Costa Ricans. (Judgment 2002-02336 serves as an example).

As the issues the plaintiff challenges, if well-founded, would translate into harm to collective interests, she has standing to file the claim.

III.- PRONOUNCEMENTS OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE ON WHAT IS ALLEGED

Beforehand, it is appropriate to indicate the position maintained by the Attorney General's Office on some of the points related to the claim.

1) CONCEPT OF EQUIVALENT RESERVES (Law 6043, Article 73)

'It is worth dwelling on the interpretive principle offered by Law 6043, Article 73, by excluding from its application the national parks and equivalent reserves. Duly constituted, they are governed by their respective legislation.

The term 'equivalent reserves' encompasses all protected wild areas, subject to management plans that ensure the adequate protection, conservation, and rational use of natural resources for sustainable development (opinion C-174-87). The equivalence lies in their special nature and the extent of the effects that the rule grants.

This criterion is reiterated in opinions C-015-88, C-154-95, C-191-96, C-026-2001, Legal Opinion O. J.-062-2000, and confirmed by the votes of the CONSTITUTIONAL CHAMBER numbers 5173-94, 1886-95, 1887-95 and 1998-01822', These 'equivalent' reserves are regulated by their particular regulations and exclude the Municipalities from administration and usufruct (Article 3 of the Ley de Zona Marítimo Terrestre). The competence of MINAE's bodies is immersed in the technical aspects involved in the management and protection of the area.

The legislator has wisely sought to institute mutually exclusive regimes between the ordinary maritime-terrestrial zone of Law 6043 and the categories that make up the Natural Heritage of the State, in view of the dissimilar purposes to be achieved with the allocation of state wild areas and the criteria required for their administration.

Currently, protected wild areas of the Natural Heritage of the State, in addition to national wildlife refuges, are the national parks, biological reserves, forest reserves, protected zones, natural monuments, and wetlands, which have specific legislation: Forest Law (Ley Forestal) (Arts. 1, 3 subs. i, 13 et seq. and 58), Ley Orgánica del Ambiente (Art 32 et seq., 39 to 45), Ley de Vida Silvestre (Arts. 2, 7 subs. h, 82 et seq., 103, 132 and Transitional Provision III), Ley de Biodiversidad (Arts. 58 et seq.); Law 7224 of April 9, 1991, approving the International Convention on Wetlands, etc.' (Opinion C-210-2002).

2) FORESTS AND FOREST LANDS OF THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE ARE PART OF THE NATURAL HERITAGE OF THE STATE AND ARE GOVERNED BY THE FOREST LAW (LEY FORESTAL)

'The Natural Heritage of the State is applicable to all national assets where there are forest natural resources (CONSTITUTIONAL CHAMBER, vote 4587-97, Considerando IV).

The forests and forest lands located in the maritime-terrestrial zone, within the inalienable areas, owned by the State, constitute assets that are part of the Natural Heritage of the State, by virtue of the immediate allocation, without concurrence of the Administration, made by the Forest Law (Ley Forestal) (Arts. 13 and 14), and it invalidates administrative acts of alienation or application to other uses (CONSTITUTIONAL CHAMBER, vote 3789-92).

As the public domain status is the work of the legislator and is projected onto the category of assets described in the aforementioned Article 13, the classification referred to in numeral 15 ibid is an act of verification or protective corroboration, to prevent the anomalous exit of forest or wooded properties from the Natural Heritage of the State. The term "shall remain" used therein must be understood as synonymous with "will remain", "will stay incorporated".

Under current regulations, a systematic and harmonious interpretation of Article 1 of Law 6043 (on the Zona Marítimo Terrestre) with Articles 13, 14 and 15 of Law 7575 (Forest Law (Ley Forestal)), and these among themselves, is required. The Forest Law (Ley Forestal) operates a change of purpose, uses or utilization, transfer of competence for the administration, planning, conservation and protection of the assets.

The Municipalities are prevented from granting concessions on the forests or forest lands of the maritime-terrestrial zone that are part of the Natural Heritage of the State and which they do not administer.

The protected wild areas of the Natural Heritage of the State located in the maritime-terrestrial zone are excluded from the application of Law 6043, by express provision of Article 73 thereof, and are governed by the respective legislation'. (Legal Opinion O. J.-014-2004)

3) ADMINISTRATION OF PROTECTED WILD AREAS BY SINAC

'With the natural resource management and decentralized administration model, with community participation, adopted in the mid-1990s, the National System of Conservation Areas (SINAC), through its Regional Conservation Areas, of MINAE, exercises the functions and competencies of the former Dirección General de Vida Silvestre, Dirección General Forestal and the Servicio de Parques Nacionales, with a single administrative unit. (Ley de Biodiversidad, Art 22, para. 2)'. (Opinion C-210-2002).

4) ENVIRONMENTAL PROTECTION AS A LIMIT TO DISCRETION IN THE GRANTING OF PUBLIC DOMAIN AUTHORIZATIONS AND CONCESSIONS. Economic development and environment.

'The duty to protect the coastal public domain (demanio costero) as an environmental asset falls upon state institutions and all the country's inhabitants, and, of course, the authorization and concession holders. Art 1 of Law 6043. (See related provisions. 17, 22, para. 2, 34, 35, 57 subs. a and 77, ibid.; 1, 3 para. 3 and 10 of the Regulation).

It is based on the constitutional principle protecting the right to an adequate environment (Art 50), according to which the relations of man with the environment, the marine-coastal environment in this case, must be sustainable. It is binding on public authorities within their respective competencies and limits the Administration's discretion in granting titles to use the maritime-terrestrial public domain.

As stated by the CONSTITUTIONAL CHAMBER, in judgment 05906-99, public authorities are not permitted to grant concessions or extensions affecting the environment, even if done to bring economic benefits to a geographical area. Nor can municipal corporations neglect cantonal welfare in the area of the environment, which would impact the quality of life of the people. 'Neither is the criterion acceptable of counterposing, giving greater value to, purely economic matters such as the per capita income of the inhabitants against the right of these to enjoy a healthy environment: it makes no sense to direct state activity towards obtaining high employment levels by sacrificing the purity of the environment, for without the latter, the former is worthless' (sic).

Omitting the exercise of surveillance functions regarding environmental protection, entrusted by the Constitution and legislation to public entities, may also entail liability for them (CONSTITUTIONAL CHAMBER, No. 5527-94, Considerando VI).

The criterion of sustainability and rational use harmonizes resource conservation with development, integrates environmental costs into the economic benefit analysis, preserves ecosystems, scenic beauty, or landscape elements, etc. Sustainable development rejects the practice of obtaining maximum short-term profitability at the expense of deteriorating the quality of natural elements, compromising their capacity to meet future needs.

"The protection of the environment and the promotion of economic development are not independent challenges. Development cannot subsist in an environment of deterioration of the resource base, and it cannot be protected when growth plans constantly ignore it." (CONSTITUTIONAL CHAMBER, resolution number 2231-96, among others).

The execution of projects adjacent to the sea increases the possibility of affecting the fragility of coastal ecosystems, hence the importance of measures against physical degradation. The Regulation on SETENA Procedures, Decree 25705-MINAE of June 20, 1997, Article 22, subsection b), subjects activities carried out in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone, with tourist suitability, to environmental impact assessment (EIA); a rule that is of extensive application to projects in the public zone. A different interpretation would go against the principles of equality and that enshrined in constitutional Article 50'. (Opinion C-026-2001).

5) PUBLIC DOMAIN MUTATIONS (MUTACIONES DEMANIALES)

'Thus, there would be no obstacle to a mutation of public domain (mutación demanial) being verified by Executive Decree, with the prior favorable agreement of the entity to which the public domain assets are assigned, to dedicate them to wildlife conservation, if they had been allocated by a singular administrative act, supported by a Law, which does not violate the principle of normative hierarchy. The change of allocation would not disturb the nature of the assets, as they remain within the same public domain regime, to fulfill the new purpose (Ley de Conservación de Vida Silvestre, Art. 3).

The declaration of a National Refuge on those public domain assets will bring about changes in their ownership and purpose (public domain mutation (mutación demanial)), administration, uses (predominant, permitted, compatible, prohibited, etc.) or utilization; transfers of competence for area planning, conservation, protection, collection of fees for differential uses or the administrative property rights granted (the public domain is an instrument for the exercise of administrative competencies), changes in legislation, etc.; all elements that configure a transformation in the legal status. (On administrative property rights, cf.: Constitutional Chamber vote No. 5210-97; Legal Opinions of the Attorney General's Office numbers 051-2001, 072-2001, 138-2001 and opinion C-009-2000).

Legislations such as the Spanish State Patrimony Law (Decreto 1.022/1964, of April 15, 1964. BOE of May 7), Arts. 124 and 125, limit the mutation of purpose (mutación de destino) of state public domain assets to inter-organic relations or between ministerial departments, involving a change of body, hearing the interested Ministries, initiation of proceedings, and following the respective procedure (internal public domain mutation within the same public legal entity).

However, in doctrine, it is admitted that the external public domain mutation (mutación demanial externa) caused by intersubjective relations between administrative entities does not conflict with the rule of inalienability, which only withdraws those assets from private legal traffic but does not exclude transfers in the sphere of Public Law, when there is a prevailing or more intense legal interest to protect, provided they are supported by a legal norm of sufficient rank and the inseparability from the public domain regime is guaranteed.

The purpose that originated the original allocation is altered, but the asset retains the public domain character it previously had, its service character to a public function. (Cassese, Sebastiano calls this transfer of the asset from one public entity to another a subjective mutation of public domain status. Le destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milan. 1962, pg. 140).

On the subject, cf., among others: WALINE, M., Les mutations demaniales. Etude des rapports des Administrations publiques á l’ occasion de leurs domanes publicas respectiv. Paris. 1925, pg. 173 et seq. CLAVERO AREVALO, Manuel Fco. La inalienabilidad del dominio público, RAP No. 25, pg. 40-41. GARCIA TREVIJANO, pg. 24. PARADA, pg. 71-72. GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo. Apuntes de Derecho Administrativo. Facultad de Derecho, Universidad Complutense. Madrid. 1967-68, pg. 31 et seq.; reedited in 1981-82. By the same author, Los principios de la nueva Ley de Expropiación Forzosa. Madrid, 1956, pg. 56. PAREJO ALFONSO, Luciano, Dominio público: un ensayo de reconstrucción de una teoría general. RAP 100-102, 1983, p. 2421. LOPEZ PELLICER, José A., Lecciones de Derecho Administrativo. Edit. DM. PPU. Murcia. T. II, pgs. 376-77. SANCHEZ MORÓN, M. and others, Los bienes de dominio público (Régimen Jurídico). Edit. Tecnos. S. A. Madrid. 1997, pgs.42-43. BOCANEGRA SIERRA, Raúl, Lecciones de dominio público. Collective work. Edit. Colex. Madrid. 1999, pgs. 34-35 SAYAGUÉS LASO, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo. T II. Edit. Martín Bianchi Altuna. Montevideo, 1959, pg. 281.

In a correct exegesis of the text, Article 84 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre finds an interpretive limit if the institution's public domain assets were allocated by law to a public purpose; a hypothesis in which the Executive Branch could not operate the mutation.' Opinion C-210-2002.

5.1) THE PUBLIC DOMAIN MUTATION (MUTACIÓN DEMANIAL) MUST BE DONE BY AN ACT OF EQUAL RANK

'Nevertheless, regardless of the defects the Decree might have, it lacks the coverage to modify the legal allocation of the sector. In opinion C-028-94 we said that "the purpose assigned by law to a public domain space can only be changed by legislative act, and that the use of the area destined for the Papagayo Project is touristic".

A criterion that has the endorsement of doctrine. By way of example, Clavero Arévalo, Professor of Administrative Law at the University of Seville, maintains that if the administrative ownership of the public domain is attributed by law, any change implies a legal modification. From which he infers that "transfers of ownership of this domain are valid, provided they are carried out by provisions of due legal rank". (La inalienabilidad del dominio público, RAP No. 25, pg. 51).

This is the position collected in Fuentes Bodelón, Fernando: "If the allocation was made by formal Law, the mutation requires a norm of equal rank" (Derecho Administrativo de los bienes. Publicaciones de la Escuela Nacional de la Administración Pública. Madrid. 1977, pg. 86). And in Bocanegra, Raúl and other professors of Administrative Law at the University of Oviedo: "One must start from the general rule according to which it is required that the act effecting the mutation has, at least, the same rank as the allocation; thus, when the allocation is made by Law, the mutation must also be made by formal Law" (Bocanegra Sierra, Raúl, Lecciones de dominio público. Collective work. Edit. Colex. Madrid. 1999, pgs. 34-35).

López Pellicer, José A., Professor of Administrative Law at the University of Murcia, when commenting on the subject of public domain mutation (mutación demanial), excepts from the administrative procedure established in Article 125 of the Spanish Patrimony Law, "the cases of allocation ope legis", which "by requirement of the principle of legality, will require another Law that determines the change of allocation" (Ob. cit., pg. 377).

Adhering to the thesis of respecting the legislative will, Sayaguez Lazo, Enrique, affirms that mutations with transfers of public domain assets from one public entity to another "must be effected by law" (Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Montevideo. 1959, No. 752, pg. 281).

Forsthoff, Ernest, writes that the variations introduced to the utilization of public things require modifying the allocation, and this "needs the cooperation of those who participated in the dedication" or purpose (Tratado de Derecho Administrativo. Instituto de Estudios Políticos. Madrid. 1958, pg. 498).

Marienhoff brings up jurisprudence from his country, to the effect that when public domain assets allocated by law must "facilitate the realization of a new purpose" of general utility, of a broader concept than the original, the change of purpose must be "declared by a law of the Nation" (Tratado Derecho Administrativo. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1998, pgs. 312-313, and in Villegas, Wálter. Régimen jurídico de la expropiación. Edics. Depalma. Buenos Aires. 1973, pg. 73 et seq.).

The foregoing is harmonious with the general principle of Public Law on the parallelism of competencies, by virtue of which the authority competent to modify or issue an act is the same one authorized to issue it, in the absence of an express rule determining a different one. (Cf. about this principle, Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II, No. 4091 a).1).

Although public domain mutation (mutación demanial) and declassification (desafectación) are different notions, they presuppose a change from the initial purpose of the asset and, in that respect, share interpretive similarity. As stated by the Constitutional Chamber, when public domain assets have that character due to a legal allocation, "only by law can the special regime governing them be deprived or modified" (resolution No. 2000-10466).

For the Constitutional Chamber, if the allocation to public use is of a legal nature, it "invalidates administrative acts of alienation or application to other uses" (vote 3789-92).

The same is done by the Administrative Contracting Law (Ley de Contratación Administrativa), No. 7494 of May 2, 1995, Article 69, by providing that real property allocated to a public purpose "may be declassified (desafectarse) by the same procedure used to establish its current purpose".

In this case, it is not permissible for the Executive Branch to invade the competencies of the legislator, to separate the lands that make up the Papagayo Tourist Development Project area from the original public purpose established by the latter and change it towards the future, linking them to a different purpose.

For the necessary amendments, it must channel its initiative through the legislative process. A legislative act is required that modifies the public purpose to which the sector where the Refuge was decreed is currently dedicated, in order to pursue a different and priority one, in response to a new assessment of the physical characteristics and suitability of the assets and the public needs that it is now appropriate to satisfy.

The conflict presented in the assets in question between the two public interests at stake (tourist development and wildlife protection) must be weighed and resolved by the Legislative Assembly. It falls upon the latter to decide whether to modify the purpose it originally assigned to them and which they serve, to assign them to another public purpose, of greater preeminence or higher rank, with the consequent transfer of competencies. Opinion C-210-2002.

III.- ALLEGATIONS OF THE PLAINTIFF

The plaintiff raises three questions of unconstitutionality against Decree 31750-MINAE-TUR:

1) It regulates the term ecotourism through a legal artifice to allow land-use change (cambio de uso del suelo) and activities that promote the deterioration of the Natural Heritage of the State or will cause serious damage to protected wild areas, in contravention of the provisions of Constitutional Article 50, the Convention for the Protection of the World Natural and Cultural Heritage (Law 5980), Arts. 4 to 7, the Ramsar Convention (Law 7224), Arts. 1 to 5, Forest Law (Ley Forestal), Arts. 3, 13, 14, 15, 18 and 19.

Furthermore, it varies the meaning and scope of the term, defined by the international community, international treaties signed by the country, and current laws.

And it limits ecotourism to the maritime-terrestrial zone where there is forest, when that activity is applicable to all Protected Wild Areas.

2) It allows within the Natural Heritage of the State (Arts. 2, 3, and 4) activities that tend more to the economic gain of a few entrepreneurs than to conservation; the construction of buildings and the use and logging of the forest.

This violates the Forest Law (Ley Forestal), Articles 3, 13, 14 and 19, vote of the Constitutional Chamber No. 4587-97, and two pronouncements of the Attorney General's Office: opinion C-321-2003 and Legal Opinion O. J.-014-2004.

3) It delegates, via Decree (Art. 4, subs. 1), to the Municipalities the granting of concessions in forested areas of the maritime-terrestrial zone, which is the exclusive competence of the State, through MINAE, according to Laws 6043 and Forest Law (Ley Forestal), to which it is opposed.

Most of the argumentation is centered on the first two points and, given their affinity, they are merged into one, which we will refer to under the heading "Violations of the constitutional right to an adequate environment", in the different topics. For the sake of greater clarity, the order is inverted, and the third ground is discussed below.

III.1.- IMPROPER TRANSFER OF COMPETENCIES TO THE MUNICIPALITIES

The Natural Heritage of the State is public domain; its conservation and administration are entrusted by law to the Ministry of Environment and Energy, through the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Areas de Conservación) (Forest Law (Ley Forestal), Arts. 6 subs. a and 13 para. 2, and 14; Ley Orgánica del Ambiente, Article 32, para. 2). It is composed of two important components:

a) The Protected Wild Areas, whatever their management category, declared by Law or Executive Decree: forest reserves, protected zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Forest Law (Ley Forestal) 7575, Arts. 1, para. 2, 3 subsection i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, Article 32; Ley de Biodiversidad No. 7788, Arts. 22 et seq. and 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales No. 6084, Article 3 subs. d and f, in relation to the Ley Orgánica del MINAE No. 7152 and its Regulation; Ley de Conservación de la Vida Silvestre No. 7317, Article 82, subsection a).

b) The other forests and forest lands or lands suitable for forestry of the State and public institutions (Article 13 of the Forest Law (Ley Forestal)), which have an immediate legal allocation.

For the maritime-terrestrial zone, the same Law 6043 (Article 73) excludes the Protected Wild Areas from its scope and subjects them to their own legislation.

The remaining forested areas and lands suitable for forestry on the coasts are also under the administration of the Ministry of Environment and are governed by its specific regulations (Forest Law (Ley Forestal), Article 13 and concordant provisions).

The challenged Decree, in several of its provisions, presupposes the municipal administration of the forest areas of the maritime-terrestrial zone, with the consequent competence to grant concessions and apply Law 6043 within them.

Thus, Article 2 incorporates the "forest areas of the maritime-terrestrial zone" into the "respective Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) within the framework of Law 6043." The Coastal Regulatory Plan, as is known, is the specific planning instrument for the maritime-terrestrial zone administered by the Municipalities, and an essential requirement for them to grant concessions for tourism purposes. (Law 6043, arts. 31, 33, and 38; 17 and 18 of its Regulation, Decree 7841-P).

The Decree insists on this incorporation of the forests of the maritime-terrestrial zone into the Regulatory Plan in Articles 1, 2, 3, 5, and 7. And it is categorical regarding the competence assigned to local governments in said areas, by requiring for ecotourism projects that involve felling and use of the forest resource, the "concession granted by the competent Municipality" (art. 4, subsection 1).

On this point, the Decree exceeds, in effect, the limits that channel the exercise of regulatory power, by attributing to the Municipalities a competence that they do not have by law to administer and grant concessions over the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) on the coastlines (Protected Wilderness Areas (Areas Silvestres Protegidas) and other public forests or forest lands), in addition to the change of purpose that it effects; henceforth it will be private tourism exploitation, thereby infringing Articles 13 of the Forestry Law (Ley Forestal) and 73 of Law 6043, which it renders ineffective.

Finally, the concession is the normal means of utilization of the areas of the maritime-terrestrial zone administered by the Municipalities (Law 6043, art. 39) and is irreconcilable with the objectives of certain Protected Wilderness Areas, of absolute conservation; for example, such as national parks and biological reserves. In that regard, the Decree would be contrary to the National Parks Law (Ley de Parques Nacionales), No. 6084 (art. 12), which prohibits granting concessions for the exploitation of products from national parks or for establishing installations other than those of the MINAE's Conservation Area (Area de Conservación), formerly the National Parks Service.

For its part, the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), No. 7788, Article 39, contains another prohibition on granting concessions within state-protected wilderness areas that authorize access to biodiversity elements for third parties or the construction of private buildings. It only allows them in favor of organizations, especially regional, non-profit ones, that support the conservation of natural resources, for non-essential services and activities, which are: parking lots, sanitary services, administration of physical facilities, food services, shops, construction and administration of trails, visitation services, and others defined by the Regional Council of the Conservation Area (Consejo Regional del Área de Conservación).

It is a reiterated criterion of this Chamber that "the submission of the regulation to the law is absolute" and implies that "it cannot render legal precepts ineffective or contradict them, it cannot supplant the law by producing a certain effect not intended by the legislator or regulating a certain content not contemplated in the norm being regulated" (CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes 2934-93, 5227-94, 6198-95, 2381-96, 2382-96, 6689-96, 1607-98, 0998-98, 1998-07967, 1999-05445, 1999-05669, 1999-07619, 1999-09236).

"The regulatory power is reduced to very defined parameters that condition and limit it, since it can in no case violate the own and immanent dynamic that derives from the division of powers (...). When the Executive Branch, upon issuing a Decree, exceeds its regulatory powers, invading legislative functions, it incurs a breach of arts. 9, paragraph 2, 121, subsection 1), and 140, subsection 3), the latter by also failing to ensure the exact compliance with the laws." (CONSTITUTIONAL CHAMBER, vote 0031-95. See in an analogous sense votes 243-93, 1876, 1635, 1130 of 1990)." Opinion C-210-2002.

III.1.1) REGULATORY ILLEGALITY WITH CONSTITUTIONAL SIGNIFICANCE

Despite the fact that the infringement of a Decree upon legal texts is located, in principle, on the plane of legality, following constitutional jurisprudence, when it simultaneously affects fundamental rights, such as the right to an adequate environment, the defect transcends to the constitutional sphere and acquires that connotation (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments numbers 459-91, 3550-91, and 4702-93, 2001-02074, among others).

Of interest to the case, the last of those votes states: "II.-…insofar as the failure to allocate resources for the forestry sector injures the possibility of making effective the right of every person to enjoy a healthy and ecologically balanced environment that Article 50 of the Constitution protects, the matter discussed manages to be framed within the scope of competence of this Court of fundamental guarantees. As resolution No. 5691-98 provides, 'the Chamber's concern for ecological stability and harmony has been steadfast, because protecting nature, which is world heritage, is also safeguarding not only the life of man and his health, but also that of humanity on earth, thus developing the content, not only of international conventions on this matter, but also Article 21 of our Political Constitution (...).

III.- From the foregoing, it is concluded that the denial of the economic resources that by law correspond to forest protection and restoration programs entails an infringement of the postulates of Article 50 of the Political Constitution, and for this reason, it is a matter that significantly exceeds what could be considered a mere legal non-compliance, to acquire constitutional relevance, since it implies the State's failure to observe the obligation that this norm expressly imposes on it in the sense of guaranteeing, defending, and preserving the right of every person to enjoy a healthy and ecologically balanced environment." (CONSTITUTIONAL CHAMBER, vote 2001-02074).

III.2- VIOLATION OF ARTICLE 50 OF THE CONSTITUTION

The following aspects are highlighted here:

III.2.1) FELLING OF TREES AND FOREST USE IN PROTECTED WILDERNESS AREAS

Decree 31750-MINAE-TUR, in Article 4, admits the execution of ecotourism projects with felling of trees and use of the forest resource.

In accordance with the Forestry Law (Ley Forestal), Article 1, by virtue of public interest and except for what is stipulated in its Article 18, which authorizes ecotourism, "the felling or use of forests in national parks, biological reserves, mangroves, protective zones (zonas protectoras), wildlife refuges, and forest reserves owned by the State is prohibited."

The legislation is conservationist, and none of its norms expressly permit felling within Protected Wilderness Areas (Areas Silvestres Protegidas). Rather, the comments made within the Legislative Assembly during the processing of the Forestry Law 7575 Bill go in the opposite direction: "These first articles define the essence of the bill, which is for the protection of forests, adequate management, and the planting of timber. It establishes the total prohibition of felling on State lands and in conservation areas, in addition, something that is completely novel, which is the non-change of use (no cambio de uso)..." (Record No. 28 of the Commission on Agricultural Affairs, pg. 14; f. 2840 of the legislative file. Underlining added).

An interpretation in accordance with the Constitution (Article 50) would be oriented towards the possibility of carrying out ecotourism projects on the periphery of Protected Wilderness Areas, where appropriate, without significant impact on resources or devastating the forest cover (cobertura boscosa).

The text of the cited Article 1, imprecise indeed, regarding the prohibition of activities involving forest felling and the use of the forest resource in the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), must be interpreted in systematic relation with other norms of the Forestry Law (Ley Forestal); namely:

a) Article 3, subsection a), which allows timber use only "on private lands," which includes "the action of felling," and "elimination of standing timber trees or the use of fallen trees"; not in Protected Wilderness Areas.

Congruent with this, Article 20 ibid. requires the forest management plan, containing the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), for the use of the forest on privately owned lands.

b) Article 58, subsection b), prohibits, by typifying as a crime, the use –with the scope established in art. 3, subsection a)- of forest resources on lands of the State's natural heritage, for purposes outside the Forestry Law.

The CRIMINAL CASSATION COURT also includes tree felling in the illicit act of forest product use on private property, without authorization or without adhering to what was authorized, which is penalized by Article 61, subsection a) (judgments numbers 226-F-97, 524-F-97, 704-F97, and 2001-929).

c) The same Article 58, subsection a), qualifies as a criminal act the invasion of conservation areas or protected wilderness areas, which in the opinion of the CRIMINAL CASSATION COURT encompasses the action of deforesting: "The action of deforesting in a protected area is executed (...) with the action of breaking in, penetrating, occupying, undertaking, etc., in such a way that the action of invading referred to by the appellant does not refer to invading for the purpose of exercising possession." And it classifies the act of "deforesting a protected or intervened forest, causing harm to the flora and fauna of the place" (judgment No. 2003-0713).

d) Article 6, subsection a), assigns to the State Forestry Administration the competence to conserve the country's forest resources on lands of the State's Natural Heritage. And Article 48 of the Organic Environmental Law imposes on the State the obligation to conserve, protect, and manage the forest resource.

e) By making no reservation regarding areas of absolute conservation, the Decree contravenes the provisions of Law No. 6084, of the National Parks Service, which entrusts the current MINAE with ensuring the conservation of national parks (art. 3, subsection d), prohibits therein tree felling, extracting forest products, carrying out any type of commercial and industrial activities (art. 8, subsections 1 and 15), and granting concessions for the exploitation of products from national parks, or permits to establish installations that are not of the respective MINAE Conservation Area (artículo 12).

f) Other obstacles may be found in the limitation for concessions within state Protected Wilderness Areas contemplated by the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), Article 39, already commented on, and for mangroves or, in general, wetlands in the Organic Environmental Law, which declares their conservation of public interest (art. 41), entrusts MINAE to prevent and combat the degradation of these ecosystems (art. 42), and prohibits the construction of works or infrastructure that damage them (art. 43). (On mangroves, see Law 6043, arts. 11 and 61, and our Legal Opinion O. J.-122-2000, pg. 6 ff.).

g) Decree 31750-MINAE-TUR is opposed to the Regulation of the Forestry Law in the following norms:

g-1) Article 2, which defines use permits, to be granted in the management categories of the State's Natural Heritage where they are permitted, as "authorizations for the use of parts of State-owned lands, for purposes that DO NOT entail forest use." (Underlining added).

g-2) Article 11, paragraph 1: "The State Forestry Administration shall grant use permits for the State's natural and forest heritage only to those projects that DO NOT require forest use and that do not affect ecosystems..., etc." (Underlining highlighted).

h) Decree 31750-MINAE-TUR also contradicts Article 3 of Decree 22550-MIRENEN: "The Ministry of Natural Resources, Energy, and Mines –today MINAE– shall not grant permits or concessions in areas of estuarine wetlands occupied by mangroves when the activity to be developed implies a land-use change (cambio de uso de la tierra), except in the cases of saltworks installation, in which the elimination of mangroves shall be authorized according to technical criteria that affect the minimum area necessary to build artificial channels."

III.2.2) LAND-USE CHANGE AND ENVIRONMENTAL DAMAGE

The Forestry Law (Ley Forestal) prohibits changing land use on lands covered with forest and punishes its transgression as a crime (arts. 19 and 62, subsection c). Although the norm is immersed in the chapter on private forest property, it does not seem logical to subject the latter to a stricter conservationist regime than public forest property, for which, it has been said, there is no express norm that authorizes felling or forest use.

It is undeniable that the felling of the forest in Protected Wilderness Areas (Areas Silvestres Protegidas) to construct works with a view to tourism exploitation changes the natural purpose of the land in the deforested sector, against the postulates of the Soil Use, Management, and Conservation Law, and causes environmental damage to the forest ecosystem, with the actions to protect the integrity of these assets having their basis in Article 50 of the Constitution.

The CRIMINAL CASSATION COURT has insisted that the illicit change of land use of the forest, to dedicate it to other purposes, is an activity harmful to the environment. In this regard, it has derived from the existing provisions the principle of lifetime tenure of the forest (irreductibilidad del bosque) and ordered the restitution of the affected forest area to the state prior to the events, to guarantee the constitutional right to a healthy and balanced environment (judgments numbers 2003-0366, 2003-396, and 2003-0450).

"There is no option but to order that the forest lands subject to the crime of land-use change (cambio de uso) become forest again." "Thinking that the duty to protect forest soil and other forest elements ends by any of the indicated acts (provoked fires, illegal felling, etc.) would stimulate illicit activities harmful to the environment, to substitute ecology for agricultural or other types of exploitation, whereby there would be no true protection; that is, the space occupied by forests is of lifetime tenure (irreductible), that is the principle of lifetime tenure of the forest (irreductibilidad del bosque). In this way, anyone who damages the forest with felling or fires with the purpose of changing the land's purpose, or anyone who attempts to obtain profit from natural disasters that damage forest soil, must understand that there is no possible way to change the land's purpose, and that the State will do everything possible to recover the forest." Judgment 2003-0396.

III.2.3) PARTIAL OR FRAGMENTARY REGULATION OF ECOTOURISM ACTIVITY. Constitutional principles of reasonableness, proportionality, and equality

The Decree branded as unconstitutional regulates only the activity or projects of ecotourism in the forests of the maritime-terrestrial zone, demarcated by MINAE, and omits doing so for the other protected wilderness areas and forests of the State's Natural Heritage.

Nevertheless, it does not justify this diversity of treatment, which conflicts with the constitutional principles of reasonableness and proportionality in environmental matters, recognized by this Chamber. With this partial or fragmentary regulation, which works against management unity, ecotourism activity and projects in the forests of the State's Natural Heritage remain subject to disparate regulations, depending on whether or not they are located in the maritime-terrestrial zone. It would even violate the principle of equality, given the dissimilar regulations applicable to those interested in carrying them out, based on the location of the properties.

III.2.4) FUSION OF DIVERGENT PLANNING

The Decree, Articles 1, 2, 3, 5, and 7, in concordance with Article 4, subsection 2, subordinates the forest areas of the maritime-terrestrial zone in which ecotourism projects involving tree felling and forest use will be carried out, to a simultaneous and divergent planning, with different objectives, norms, and regulatory techniques: the Regulatory Plans (Planes Reguladores) and Management Plans (Planes de Manejo).

This is contrary to the rational and sustainable use of that resource (Article 50 of the Constitution).

III.2.5) CONCEPTUAL VARIATION OF THE TERM ECOTOURISM:

For the plaintiff, the Decree she challenges varies the meaning and scope of the term ecotourism, as defined in Treaties signed by the country, the international community, and current laws.

A definition of ecotourism with universal validity or accepted consensually at the international level is not known. Nor does the plaintiff specify the articles of the international instruments and laws that contain it. Neither is it recorded in the texts supporting the action. The superior normative parameter of confrontation is therefore lacking to analyze the breach, and the allegation is not admissible.

The Regulation to the Forestry Law (Ley Forestal), Article 2, contained the concise concept of the World Ecotourism Society regarding ecotourism: "traveling responsibly to natural areas, conserving the environment, and improving the well-being of local populations."

Decree 31750-MINAE-TUR, Article 8, redefines ecotourism as "that activity that actively contributes to the conservation of natural and cultural heritage, includes local and indigenous communities in its planning, development, and exploitation, and contributes to their well-being. It interprets the natural and cultural heritage of the destination for visitors and is better suited for independent travelers, as well as organized circuits for small groups."

And it understands ecotourism projects as those that promote "environmental education, the conservation of natural resources, the socioeconomic development of the inhabitants, that reflect an awareness and identification of sustainability" (Article 2).

The lack of mechanisms to make these statements effective could be questioned, so that they do not remain on a merely rhetorical plane. But in this case, the norms that redefine the ecotourism activity would only present defects of unconstitutionality if they prove to be unprotective of the environment or diminish its protection compared to the previous concept, with the consequent alteration of the essential features of the ecotourism concept.

Even though this is not inferred from its literalness, the Decree introduces two important changes to be considered by the Magistrates, due to the implications of that nature they may have:

a) One is the repeal of Article 11 of the Regulation to the Forestry Law (art. 9 of Decree 31750), which, with a conservationist philosophy, established:
"Research and ecotourism tasks contemplated in Article 18 of the Law, when dealing with lodging facilities within the areas of the State's Natural Heritage, shall be limited to rustic structures, in accordance with the natural environment, oriented mainly to the lodging of researchers and secondarily tourists, provided they do not interfere or compete with the well-being of local populations in the buffer zone."

The elimination of the condition of rustic structures for constructions permitted in the State's Natural Heritage, which are more in line with ecotourism, is highlighted, as well as the commercial purpose now impressed upon the projects that private parties will execute.

Other norms of the Decree authorizing these projects complement this new economic orientation, which, at least for strict conservation areas or national parks, goes against Law No. 6084 of the National Parks Service, Articles 5, subsection 15, and 12, with the consequent breach of the fundamental right enshrined in Article 50 of the Constitution.

b) Coupled with the suppression of the requirement for rustic structures, the Decree (Article 3) allows constructions of up to three levels and the use of considerable spaces, without specifying the site where they will be located, in the execution of the projects and activities (15% of the area in concession for primary forests and 25% for secondary forests), with the environmental transformations or alterations that would follow on the built-upon land.

Ecotourism projects are of very low negative environmental impact and preferentially use clean technologies and autochthonous materials. Ecotourism is a soft, ecologically sustainable tourism that protects natural resources against deterioration, so that they are available to satisfy the needs and aspirations of present and future generations. It promotes appreciation, rational use, conservation, study, and improvement of natural spaces, landscapes, and associated cultural elements that serve as its attraction, on which it depends.

It contrasts with mass concentration tourism in a space, which seeks the maximum profitability, regardless of the environmental and cultural repercussions.

As public wilderness areas, of which the State is the guardian, constitute fragile ecosystems of great biodiversity, whose damages can produce irreversible consequences and impede the long-term preservation of resources, a careful assessment of the environmental costs and social benefits attached to the projects and activities to be executed within them is imperative. Even more so being a tourism sustained at the expense of nature conservation programs with state funds. Experts qualify our country as the world's main ecotourism destination, with emphasis on these natural spaces.

The equitable distribution of benefits is implicit in the intergenerational solidarity in which environmental protection is embedded.

This Chamber has pronounced itself repeatedly on the necessary conciliation that must exist between economic development and environmental protection.

III.3) VIOLATION OF CONVENTIONS AND OTHER SOURCES

The plaintiff does not explain in detail the violations regarding the two international instruments she invokes, and they are not apparent from their reading, except for Article 4 of the Ramsar Convention, regarding the obligation of States to promote the conservation of wetlands (among these, mangroves), whether or not they are inscribed on the "List" of international importance, and to adequately attend to their management and care. This insofar as Decree 31750-MINAE-TUR includes them, with the possibility of felling for ecotourism projects.

The same is applicable regarding the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, insofar as the Decree could encompass the Natural Heritage regulated therein, of exceptional universal value (art. 2), which is not established, regarding the state obligation to adopt legal measures for its adequate protection and conservation (arts. 4 to 6).

The judgment of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) No. 4587-97 reaffirms the public domain condition that the State's Natural Heritage has by law, and the pronouncements of the Attorney General's Office mentioned in the action (opinion C-321-2003 and Legal Opinion O. J.-014-2004) do nothing more than interpret Article 13 and following of the Forestry Law (Ley Forestal) and 73 of Law 6043, in which the constitutional violations would be subsumed, as stated.

IV.- FINAL OBSERVATION

The Chamber is informed that Deputy Quírico Jiménez Madrigal filed another unconstitutionality action (file No. 6157-04) against Decree 31750-MINAE-TUR, which is currently in the admissibility stage.

The foregoing, for the purposes of a possible joinder that may be ordered.

V) CONCLUSIONS

In summary, the figure of diffuse interests legitimizes the plaintiff to file the present unconstitutionality action, without a prior matter where the application of the challenged Decree is discussed, in defense of the coastal environment.

Decree 31750-MINAE-TUR, by presupposing and attributing to the coastal Municipalities a competence they do not have by law to administer and grant concessions over the State's Natural Heritage in the maritime-terrestrial zone (Protected Wilderness Areas (Areas Silvestres Protegidas) and other public forests), for the purpose of carrying out tourism developments, of a private exploitation nature, as well as applying Law 6043 therein, contravenes the provisions of the latter, Article 73; the Forestry Law (Ley Forestal), in Article 13 and consonant articles, which it renders ineffective; the National Parks Law (Ley de Parques Nacionales), No. 6084, Article 12, and does not comply with the prohibition of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), Article 39, of granting concessions within state Protected Wilderness Areas only for non-essential services and activities, provided they do not imply access to biodiversity elements for third parties, nor the construction of private buildings.

Since the excess in the exercise of regulatory power (arts. 9, para. 2, 121, subsection 1, and 140, subsection 3 of the Constitution) affects the fundamental right to an adequate environment, the defect acquires constitutional relevance, for transgression of Article 50 ibid.

If the Chamber admits that the felling of the forest and use of the forest resource within the State's Natural Heritage is not permissible for the execution of ecotourism projects, the challenged Decree (Article 4) on that point would infringe Article 50 of the Constitution. And, in any case, it presents that type of friction in relation to the National Parks Law (arts. 3 subsec. d, 8 subsec. 1, 12, and 15), to the Organic Environmental Law (arts. 41 to 43), for mangroves or wetlands, and may contravene the Biodiversity Law, in Article 39. Likewise, it comes into conflict with other regulatory norms that provide in the opposite sense (Regulation to the Forestry Law, Articles 2, definition of use permits, and 11, paragraph 1, and Decree 31750-MINAE-TUR, Article 3, regarding mangroves).

The forest felling that it authorizes within the State's Natural Heritage, to construct works with a view to tourism exploitation, changes the natural purpose of the land in the deforested sector, against the postulates of the Soil Use, Management, and Conservation Law, and causes environmental damage to the forest ecosystem, with the actions to protect the integrity of these assets having their basis in Article 50 of the Constitution.

By regulating only the activity and projects of ecotourism in forests of the maritime-terrestrial zone demarcated by MINAE and omitting to do so for the other protected wilderness areas and forests of the State's Natural Heritage, without justifying the diversity of treatment, it conflicts with the constitutional principles of reasonableness and proportionality in environmental matters and equality, by creating disparate and fragmentary regulations in that field. It also merges simultaneous planning, with divergent objectives, norms, and techniques, contrary to the rational and sustainable use of that forest resource.

The norms that redefine the ecotourism activity would only present defects of unconstitutionality if they prove to be unprotective of the environment or diminish its protection compared to the previous concept, with the consequent alteration of the essential features of the ecotourism concept, which is not inferred from the literalness of the Decree. However, it introduces two important changes for the Magistrates to consider due to the implications of that nature they may have: the repeal of paragraph 2 of Article 11 of the Regulation to the Forestry Law, which suppresses the condition of rustic structures for constructions permitted in the State's Natural Heritage, which are more in line with ecotourism, and the now commercial purpose impressed upon the projects to be executed, opposed to Law 6084 (arts. 5, subsection 15, and 12), with breach of Article 50 of the Constitution, and the three-level constructions it authorizes with the environmental transformations that would follow on the built-upon land.

Insofar as it includes mangroves or wetlands, which the Ramsar Convention regulates, and allows tree felling, Decree 31750-MINAE-TUR would infringe Article 4 thereof, regarding the state obligation to promote their conservation and adequately attend to their management and care. The same is applicable regarding the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, insofar as the Decree could include the Natural Heritage regulated therein, of exceptional universal value (art. 2), which is not established, regarding the state obligation to adopt legal measures for its adequate protection and conservation (arts. 4 to 6).

In the norms that interpret the pronouncements of the Attorney General's Office, opinion C-321-2003 and Legal Opinion O. J.-014-2004, the possible constitutional violations are subsumed, as stated."

Sincerely,

Dr. José J. Barahona Vargas
Directing Attorney
Area of Agrarian and Environmental Law

JJBV/fmc