C-220-2004 — Positive silence for municipal subdivision permits and public areasSilencio positivo en visado municipal de fraccionamientos y áreas públicas

Dictamen : 220 del 05/07/2004   
( RECONSIDERADO )  



C-220-2004




5 de julio de 2004




 




 




Señora




Rafaela Ulate Ulate




Alcaldesa




Municipalidad de Heredia




 




Estimada señora:




 



             Con la aprobación de Procurador General Adjunto, doy respuesta a su oficio número
ACDE-0115-2003 de 16 de enero del 2003, mediante el cual solicita el criterio de esta Procuraduría
acerca de la aplicación del silencio positivo en relación con otorgamiento del visado municipal a
que hace referencia el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana, número 4240 de 15 de noviembre
de 1968.




 



             A pesar de que la consulta está directamente relacionada con el caso concreto expuesto
en el criterio legal elaborado por la directora de asuntos jurídicos de la municipalidad, se dará
respuesta a la misma sin referencia a dicho caso, pues de conformidad con lo que establece el
artículo 5° de la Ley Orgánica de la Procuraduría, este órgano consultivo no puede sustituir a la
administración activa en el ejercicio de sus funciones, ni evacuar consultas relativas a los asuntos
propios de los órganos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.




 




I.                   Antecedentes.




 



 En oficio número DAJ-O8-2003 de 8 de enero de 2003, la directora de asuntos jurídicos de la
municipalidad de Heredia, emitió criterio legal sobre la solicitud hecha por Ernesto Solera González
a nombre de la sociedad Urbano, S.A., para el otorgamiento del visado municipal que exige el
artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana número 4240 de 15 de noviembre de 1968, y sus
reformas, a los planos catastrados de las áreas públicas de la Urbanización Montebello, V Etapa.




 



 En el citado oficio se concluyó que en ese caso específico, y por haber contestado
extemporáneamente la administración municipal, había operado a favor del solicitante el silencio
administrativo positivo, de conformidad con lo que establece el artículo 34 ibídem en relación con
los artículos 6 y 7 de la Ley número 8220 de 4 de marzo de 2002. Además, se señaló que, por un lado,
ya las áreas públicas habían sido cedidas a la municipalidad consultante desde el momento en que
aquella visó los planos constructivos de la urbanización y estos se convirtieron en mapa oficial; y
que, por otra lado, la municipalidad aceptó la obras en sesión ordinaria número 373-97, artículo IV,
de 17 de marzo de 1997, lo cual generó derechos a favor del solicitante.




 



 No corresponde a esta Procuraduría analizar el caso concreto respecto del cual se pronunció la
asesoría jurídica de la municipalidad consultante; sin embargo, hay tres temas jurídicos tratados
allí sobre los cuales se rendirá dictamen, al margen de su aplicación al caso analizado por la
asesoría jurídica. En primer lugar, el relativo al silencio administrativo positivo a propósito de
la solicitud del visado municipal que exige el artículo 33 de la ley de planificación urbana (LPU)
número 4240 de 15 de noviembre de 1968, y sus reformas, para todo tipo de fraccionamiento. En
segundo lugar, el relativo a la cesión a favor de las respectivas municipalidades de las áreas
públicas a que se refiere el artículo 40 ibídem, en el tanto se pretenda segregarlas para tales
efectos, en relación con la aceptación de obras y sus efectos. Y, finalmente, lo relacionado con la
aplicación del silencio positivo cuando el visado municipal que pide el artículo 33 citado, lo es
para los planos catastrados de las áreas públicas.




 




II.                Sobre el silencio administrativo positivo.




 



 El artículo 330 de la Ley General de Administración Pública (LGAP) establece lo que podría ser
considerado el principio general sobre el tema del silencio administrativo de carácter positivo.
Señala dicho numeral:




“Artículo 330.-



 1. El silencio de la Administración se entenderá positivo cuando así se establezca expresamente o
cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de
fiscalización y tutela.



 2. También se entenderá positivo el silencio cuando se trate de solicitudes de permisos, licencias
y autorizaciones.”




 



             Por su parte, el artículo 7° de la ley de protección al ciudadano del exceso de
requisitos y trámites administrativos, número 8220 de 4 de marzo de 2002, establece un procedimiento
para la aplicación del silencio positivo. Señala dicho artículo




 



 “Artículo 7º—Procedimiento para aplicar el silencio positivo. Cuando se trate de solicitudes para
el otorgamiento de permisos, licencias o autorizaciones, vencido el plazo de resolución otorgado por
el ordenamiento jurídico a la Administración, sin que esta se haya pronunciado, se tendrán por
aprobadas. Producida esta situación, el interesado podrá:



 a)         Presentar una nota a la Administración donde conste que la solicitud fue presentada en
forma completa y que la Administración no la resolvió en tiempo. La Administración deberá emitir, al
día hábil siguiente, una nota que declare que, efectivamente, el plazo transcurrió y la solicitud no
fue aprobada, por lo que aplicó el silencio positivo o bien.



 b)         Acudir ante un notario público para que certifique, mediante acta notarial, que la
solicitud fue presentada en forma completa y que la Administración no la resolvió en tiempo.”




 



             Con el propósito de permitir su impugnación en sede judicial o el ejercicio de un
derecho subjetivo, el derecho administrativo suele atribuir al silencio de la administración el
valor de una decisión, sea positiva o negativa. Se trata de lo que en doctrina se conoce como actos
administrativos presuntos (a diferencia de los expresos) positivos o negativos, resultado del
silencio positivo o negativo de la administración  (ver PARADA, Ramón, Derecho Administrativo, T. I,
pags. 116-117).




           



             La característica distintiva del acto presunto positivo frente al negativo, recogida
por la doctrina y nuestra jurisprudencia judicial y administrativa, consiste en que el positivo es
un verdadero acto administrativo, equivalente al acto que sustituye (ver GARCÍA DE ENTERRÍA,
Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, T.I., pag.504). Acto administrativo que, por lo general,
es una autorización, permiso o aprobación, como está regulado en nuestro derecho positivo en el
artículo 331 de la LGAP y 7 de la ley número 8220. En este mismo sentido, ha dicho la Sala Primera
de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia número 88 de las 15:05 horas del 19 de octubre de
1994, lo siguiente:




 



 "(…) Ante la ausencia de una manifestación de voluntad expresa por parte de la Administración, la
Ley faculta, en circunstancias específicas y para ciertos efectos, la presunción de esa voluntad, ya
sea un sentido negativo o desestimatorio, o bien, positivo o afirmativo. (…) El silencio positivo,
en cambio, constituye un verdadero acto administrativo. Así se desprende del texto del artículo 331
de la Ley General de Administración Pública, que dispone que acaecido este "no podrá la
Administración dictar un acto denegatorio de la instancia, ni extinguir el acto sino en aquellos
casos y en la forma prevista por la ley". Por esta razón, el silencio negativo es la regla en esta
materia, en tanto que el positivo es la excepción y como tal sólo procede en aquellos casos
permitidos por el ordenamiento jurídico. El artículo 330 de la Ley General de Administración
Pública, admite el silencio positivo en tres hipótesis; a) cuando se establezca expresamente; b)
cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de
fiscalización y tutela; y c) cuando se trate de solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones.
Por constituir el silencio positivo un acto administrativo equivalente a la autorización, licencia o
permiso solicitado, dispone el artículo 331, inciso 1), citado, que la solicitud que se presente
debe contener los requisitos de ley. Es decir, para que opere el silencio positivo, debe el
particular haber cumplido en su gestión con todos y cada uno de los requisitos exigidos por la
norma, pues lo contrario implicaría la ausencia de presupuestos esenciales para la existencia del
acto, no pudiendo operar el silencio cuando se omita alguno de ellos, aunque el órgano o funcionario
encargado no realice la respectiva prevención. (…)"




 



             Y esta Procuraduría, en su condición de órgano superior consultivo técnico-jurídico de
la administración pública, ha dicho en dictamen C-281-2002, que:




 



 “ Por consiguiente, la diferencia entre silencio positivo y silencio negativo radica básicamente en
que el silencio positivo es un acto administrativo de pleno derecho, es decir, tiene efectos
jurídicos propios, generando de esta forma derechos para los administrados. En cuanto a su
operabilidad, sólo aplica en cuestiones de carácter permisivo. “




           



 Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha establecido una excepción a la regla según la cual
a las solicitudes de permisos y autorizaciones no resueltas en tiempo por la administración, se
aplica la figura del acto presunto positivo. Se trata de aquellas que tienen que ver con la
preservación y tutela del ambiente. Así lo ha señaló en la sentencia número 6836-93 de 24 de
diciembre de 1993, donde dijo que:




 



 “ Por lo demás, ya esta Sala, en voto Nº 2233 - 93 de las nueve horas treinta y seis minutos del
veintiocho de mayo del año en curso, dijo que la protección y preservación de la integridad del
medio ambiente natural, dentro del cual se encuentra la riqueza forestal, es un derecho fundamental,
de modo que no puede entenderse que el silencio positivo opere simplemente por el transcurso del
plazo dentro del cual la Administración debió pronunciarse sobre el permiso de explotación forestal,
sin que lo hiciera, pues ello implicaría poner en inminente peligro el patrimonio forestal del país
al permitirse, por esa vía, su explotación irracional e indiscriminada."




 



             Y esta Procuraduría, en su condición de órgano consultivo, ha sido coincidente en este
punto, agregando, además, que en el caso de bienes públicos no es de aplicación la figura del
silencio administrativo positivo. Así fue señalado en dictamen C-118-91 de 11 de julio de 1991, en
el cual se dijo:




 



 "De la exposición de los puntos que anteceden, la conclusión a la que podemos arribar resulta clara
en cuanto a la no aplicación de la figura del silencio positivo en los permisos de exploración
minera que regula el Código de Minería. Ciertamente en nuestro país se ha seguido la tesis de que en
ausencia de regulación específica en algún cuerpo normativo sobre algún punto específico,
supletoriamente debemos aplicar la Ley General de la Administración Pública, siendo que al no
existir norma dentro del cuerpo normativo de la actividad minera, que regule el silencio positivo,
debe aplicarse en nuestro caso lo preceptuado por los artículos 330 y 331 de la L.G.A.P., más éste
sería un punto formal que choca abiertamente con la realidad que conjuga múltiples elementos para
poder aplicar el silencio positivo en la actividad minera, ya que tratándose de bienes del dominio
público dentro de la actividad autorizante de los permisos de exploración minera, la figura del
silencio positivo no puede ser de aplicación pues podría generar graves trastornos el automatismo al
que nos puede llevar la figura, máxime si tomamos en cuenta, además el que en dicha actividad pueda
privar perfectamente la desidia de un funcionario público, o bien el puro azar, el extravío de una
documentación dentro del orden burocrático en que hoy se mueven las instancias públicas. La doctrina
española igualmente lo ha señalado en el orden de la actividad autorizante, y el hecho de que la
pasividad administrativa no puede generar una interpretación positiva tratándose del uso de bienes
del dominio público. "Con base en todo lo hasta aquí expuesto, y por supuesto desde un plano
teórico, me parece pueden ya extraerse dos conclusiones importantes: 1.- El silencio positivo sólo
puede tener el sentido de inejercicio de potestades prohibitorias durante el período en que se prevé
legalmente que pueda utilizarse. 2.- Las autorizaciones, propiamente dichas, otorgadas a los
particulares, exigen por el contrario, inexcusablemente la constatación por la Administración de la
concurrencia de las circunstancias precisas para el ejercicio de unas determinadas actividades. Ni
la Administración puede renunciar aquí al ejercicio de sus potestades, ni su pasividad puede tener
expresividad suficiente para modificar la situación anterior". (Mateo, pag. 215). Bien ha señalado
la doctrina extranjera, que en torno al punto la misma jurisprudencia ha seguido un criterio
restrictivo, y a su vez que los antecedentes en el derecho positivo comparado realmente son muy
escasos. No obstante cabe señalar aquí el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de
España de 17 de junio de 1955, reguló con buen criterio el asunto específico del silencio positivo y
las licencias municipales, estableciendo en su artículo 9, apartado 7: " Si transcurrieran los
plazos señalados en el número 5, con la prórroga del período de subsanación de deficiencias, en su
caso sin que se hubiere notificado resolución expresa: a) El peticionario de licencia de
parcelación, en el supuesto expresado, construcción de inmuebles o modificación de la estructura de
los mismos, implantación de nuevas industrias o reformas mayores de las existentes, podría acudir a
la Comisión Provincial de Urbanismo, donde existiere constituida, o en su defecto, a la Comisión
Provincial de Servicios Técnicos, y si en el plazo de un mes no se notificare al interesado acuerdo
expreso, quedará otorgada la licencia por el silencio administrativo. b) Si la licencia solicitada
se refiere a actividades en la vía pública o en bienes de dominio público o patrimoniales, se
entenderá denegada por silencio administrativo. c) Si la licencia instada se refiere a obras o
instalaciones menores, apertura de toda clase de establecimientos y, en general, a cualquier otro
objeto no comprendido en los apartados precedentes, se entenderá denegada por silencio
administrativo. c) Si la licencia instada se refiere a obras o instalaciones menores, apertura de
toda clase de establecimientos y, en general, a cualquier otro objeto no comprendido en los
apartados precedentes, se entenderá otorgada por silencio administrativo".




 



             Esta tesis no se ve modificada por lo que dispone la ley número 8220. Así lo estableció
esta procuraduría en dictamen C-198-2002 y se reitera en la consulta que nos ocupa. Por la
naturaleza jurídica de los bienes dominicales, no procede la aplicación de la figura del acto
administrativo presunto positivo ante solicitudes de permisos u autorizaciones que tenga que ver con
tales bienes en cuanto a su uso, o que puedan, directa o indirecta, afectar su constitución e
integridad.




 




III.             El visado del artículo 33 de la ley de planificación urbana y el silencio positivo.




 



 El artículo 33 de la ley de planificación urbana, establece que todo plano catastrado que se
elabora con la finalidad de segregar un lote, debe contar con un visado municipal, que no es más que
una autorización administrativa para proceder a la respectiva segregación. El visado municipal para
segregar (o fraccionar) es un tipo específico de autorización, que es como la doctrina califica la
técnica por medio de la cual la administración controla el ejercicio de actividades privadas y
derechos subjetivos que no por ello pierden esa titularidad. Se trata de una autorización
administrativa de carácter urbanístico que, como tal es un acto reglado y declarativo, porque se
limita a comprobar el cumplimiento de las condiciones exigidas por ordenamiento para el ejercicio de
la actividad o derecho, razón por la cual no otorga derecho subjetivo alguno, que ya preexistía a la
autorización, ni constituye una situación jurídica (vid. PAREJO, Luciano., Manual de Derecho
Administrativo, T.I., pags.489-490).




 



 Por medio del visado, la municipalidad respectiva comprueba que, de conformidad con el plano
catastrado, la segregación o fraccionamiento que se pretende, cumple con los requerimientos
establecidos por la normativa urbanística, y autoriza lo que constituye el ejercicio de un atributo
del dominio, esto es, la facultad de enajenación que ostentan los titulares del derecho de propiedad
privada cuando lo ejercen plenamente.




 



 De manera tal que, por las características y naturaleza jurídica del acto administrativo en que
consiste el visado municipal exigido por el numeral 33 de la ley de planificación urbana, le es
aplicable la figura del acto presunto positivo ante el silencio de la administración municipal en
resolver si lo otorga o no. Esto significa que cae dentro de las hipótesis contempladas por los
numerales 330 y 331 de la LGAP, así como lo dispuesto en el artículo 7 de la ley número 8220,
numeral que regula el procedimiento administrativo a seguir para aplicar la figura del acto
administrativo presunto de carácter positivo. En este sentido, es  indispensable proceder conforme
al artículo 7 de la ley número 8220 para que el acto presunto positivo surta efectos. Y ello, por
cuanto, para que el silencio administrativo dé como resultado un acto administrativo presunto de
carácter positivo, es necesario que el petente haya cumplido con los requisitos exigidos según lo
solicitado. Lo cual se comprueba de dos maneras posibles, de conformidad con lo que establece el
citado numeral 7: solicitando a la administración una declaración en tal sentido, o por medio de un
acta notarial que así lo haga constar.




 




IV.              El permiso de construcción, el mapa oficial y la cesión de las áreas públicas.




 



 Esta Procuraduría, en su condición de órgano técnico consultivo de la administración pública,
reconsideró en dictamen número C-380-2003 de 2 de diciembre de 2003, el criterio sostenido en el
dictamen número 059-2002 de 25 de febrero de 2002, únicamente en cuanto allí se establecía que “…los
planos en conjunto del proyecto, se convierten en Mapa Oficial en el momento en que la municipalidad
de la localidad o en su defecto, la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo, visen o aprueben, por primera vez, dichos planos”, con la consecuencia de que tal
circunstancia implicaba la incorporación al demanio público de las áreas que, en los planos o
conjunto de planos de una urbanización, aparecían como destinadas a uso o servicio comunal.




 




            De este modo, sostuvo en el citado dictamen número C-380-2003, lo siguiente:




 



 “ Es con la aceptación de obras y áreas públicas que estas adquieren su carácter demanial, antes de
lo cual, dichas áreas se entienden reservadas para ser destinadas al uso comunal previsto a partir
del momento en que la municipalidad respectiva las acepte. Es decir, su ubicación en planos como
áreas destinadas al uso y servicio comunal es parte de las condiciones bajo las cuales fue otorgado
el permiso de construcción respectivo. Pero, en esto hay que tener presente que el permiso de
construcción no obliga al urbanizador a hacer la urbanización proyectada quien puede, simplemente,
dejar caducar el mismo, según lo hemos visto, pues se trata de una autorización administrativa. Con
lo cual, no puede entenderse como cedidas e incorporadas al demanio municipal las áreas públicas
desde que los planos constructivos de una urbanización son visados, ya que si el permiso caduca y la
urbanización no se construye la cesión de tales áreas carece de finalidad y su demanialización puede
ser incluso inconstitucional si no hay previa indemnización, pues ha de tomarse en cuenta que una
vez incorporadas al dominio público municipal su desafectación sólo puede darse por ley.”




 



             Y más adelante señaló, en ese mismo dictamen y siempre sobre el momento en que se
incorporan al demanio municipal las áreas y obras públicas a que se refiere el artículo 40 de la ley
de planificación urbana número 4240 de 15 de noviembre de 1968, y sus reformas, que:




 



 “ La cesión de las áreas públicas que establece el artículo 40 de la ley de planificación urbana se
justifica como limitación no indemnizable a la propiedad privada, en tanto tiene una finalidad
urbanística en atención al cumplimiento de su función social, y como compensación a la plusvalía que
adquiere la propiedad en razón de la inversión social en infraestructura que hace rentable su
urbanización. Pero, por esa misma razón, si no se construye la urbanización la cesión a que estaría
obligado un sujeto en particular no se podría justificar con base en ese supuesto normativo.




 



 Por lo anterior, es que hasta el momento en que el desarrollador hace entrega material de las obras
y áreas públicas, y se efectúa la inspección -previa a la aceptación- en la que se constata su
conformidad con los planos aprobados, en orden a la cabida, ubicación y diseño de las obras y áreas
públicas, se consolida la cesión a favor de la municipalidad. La aceptación de obras y áreas
públicas por parte de la municipalidad respectiva debe ser formalizada en un acuerdo del concejo
municipal, para que adquiera validez y eficacia jurídica (artículo 13 inciso o) de la ley número
7794 de 30 de abril de 1994 y sus reformas).”




 



             Lo cual significa que no es con el visado que la dirección de urbanismo del instituto
nacional de vivienda y urbanismo (INVU) y la respectiva municipalidad otorgan a los planos
constructivos de los proyectos de urbanizaciones, que las áreas destinadas a uso y servicio comunal
se incorporan al demanio municipal, sino una vez que son aceptadas por la municipalidad mediante un
acuerdo formal del concejo municipal adoptado en ese sentido. Dicho acuerdo deber ser un acto
administrativo expreso, y ante el silencio de la administración en aceptar la entrega de las áreas
públicas, no se aplica la figura el acto presunto positivo, sino la del negativo, con miras a la
respectiva impugnación y acceso a la vía judicial para su control.




 



             Por otra parte, y en relación con el momento en que el plano o conjunto de planos de
una urbanización adquieren la condición de mapa oficial, en ese mismo dictamen se señaló lo
siguiente:




 



 “ En concordancia con lo dicho, el plano o el conjunto de planos de una urbanización adquieren el
carácter de mapa oficial con la aceptación de las obras y áreas públicas por parte de la
municipalidad correspondiente. Esto quiere decir, que en la etapa de aceptación de la urbanización
por parte de la municipalidad -y en el acto formal por medio del cual se da dicha aceptación-
coinciden la cesión a favor de ésta, de las áreas y obras destinadas a uso y servicio comunal y la
constitución del plano y el conjunto de planos de una urbanización, en mapa oficial. Luego, y a
partir de ese momento, es que el mapa oficial constituye un registro de las áreas públicas
efectivamente cedidas y destinadas al uso público, según lo que dispone el artículo 43 de la ley de
planificación urbana.”




 



             En resumen, es con la aceptación expresa por parte de la municipalidad de las áreas que
en los planos constructivos de las urbanizaciones están destinadas a uso y servicio comunal, que las
mismas quedan incorporadas al demanio municipal. Además, y en tanto que con esa misma aceptación el
plano o conjunto de planos adquiere la condición de mapa oficial, dicha áreas quedan registradas
como áreas públicas pertenecientes a la municipalidad respectiva, en los términos que establece el
artículo 43 de la ley de planificación urbana, y sin que para ello sea necesario proceder a su
segregación e inscripción en el registro público de la propiedad, aunque ello no es óbice para que
la municipalidad respectiva así lo disponga, caso en el cual el urbanizador debe proceder a hacerlo.




 



 V.                 La aceptación de áreas y obras públicas y sus efectos en relación con el visado
municipal para fraccionar.




 



 Como se dijo anteriormente, el artículo 33 de la ley de planificación urbana establece que para
cualquier tipo de fraccionamiento es necesario contar con el visado municipal correspondiente. Esta
disposición se aplica, obviamente, al caso de los fraccionamientos de las urbanizaciones. Lo cual
significa que para la venta de los lotes de la urbanización respectiva es necesario que la
municipalidad correspondiente otorgue el visado que exige el citado numeral 33 a los planos
catastrados para hacer las segregaciones.




 



 Ahora bien, la venta de los lotes y la eventual construcción que se haga en ellos sólo puede darse
una vez aceptadas las áreas y obras públicas, tanto aquellas a que se refiere el artículo 40 de la
ley de planificación urbana, como las que reglamentariamente establezca la municipalidad y las
necesarias para la adecuada apertura de calles y provisión de servicios que la urbanización
requiera, y que hayan sido contempladas en los planos constructivos y recomendadas por la
municipalidad y demás entes públicos que intervinieron en el proceso de otorgamiento del permiso de
construcción de la urbanización de que se trate.




 



 Este es uno de los principales efectos de la aceptación de áreas y obras públicas de una
urbanización, ya que se trata de un acto formal mediante el cual la municipalidad controla y
fiscaliza que la urbanización correspondiente cumpla totalmente, y en forma adecuada, con todas las
disposiciones urbanísticas requeridas. Luego de pasado dicho control y fiscalización, es que se
pueden vender los lotes y construir en ellos. Así lo dispone el artículo VI.6 del reglamento para el
control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones, adoptado por la junta directiva del Instituto
de Vivienda y Urbanismo, en sesión número 3391, celebrada el 13 de diciembre de 1982, el cual
establece:




 




“ VI.6.         Aceptación de obras:




 



                    La aceptación de las obras y de las áreas públicas se efectuará conforme a las
disposiciones  reglamentarias  que  tengan  en vigor la municipalidad del cantón y los demás
organismos públicos que al respecto ejerzan funciones de control




 



                    Ninguna omisión de detalles en los planos aprobados libera al urbanizador y al
profesional responsable de las obligaciones que les conciernen en cuanto al total y satisfactoria
entrega de las obras, al tenor de lo establecido en este reglamento.




 



                    El urbanizador y el profesional responsable que firman la solicitud de visado de
los planos de construcción, son garantes de la estricta conformidad de las obras con los requisitos
reglamentarios exigible, conforme a lo indicado en las leyes aplicables.”




 




            En relación con lo anterior, esta Procuraduría en el dictamen número C-380-2003, señaló:




 



 “ La inspección de las obras terminadas y la constatación de conformidad de las áreas públicas con
los planos constructivos visados, constituyen una forma de controlar el desarrollo urbano. Como tal,
reviste especial relevancia pues permite comprobar el efectivo cumplimiento de los requisitos,
porcentajes y diseño previstos en el plano que fue visado. De no existir esa concordancia, las áreas
y obras públicas no deben ser aceptadas. Y hasta tanto no se formalice la aceptación, el urbanizador
no puede realizar construcciones ni vender los lotes. Recuérdese que para obtener el visado previsto
en el artículo 33, es decir, el visado que permite fraccionar para vender, es necesario que los
planos constructivos de la urbanización, y sus modificaciones, hayan sido debidamente aprobados, y
que la aceptación de las áreas y obras públicas por parte de la municipalidad, se encuentre
formalizada, pues el visado de planos de segregación que incumpla estos requerimientos, es
absolutamente nulo, como lo serían los permisos de construcción otorgados para levantar
edificaciones en los lotes resultantes del fraccionamiento respectivo.”




 



             Es importante tener presente que si bien las áreas y obras públicas debe ser
previamente aceptadas por la respectiva municipalidad para que el urbanizador pueda vender los lotes
de una urbanización, ello no es suficiente, pues no por ello aquel queda eximido del visado
municipal que para la respectiva segregación exige el citado artículo 33 de la ley de planificación
urbana a cada uno de los planos catastrados. Tómese en cuenta que el artículo VI.3.5., párrafo
quinto, del reglamento para el control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones, establece que
la aprobación de los planos constructivos no implica el visado previsto por el artículo 33 de la ley
de planificación urbana. Esto quiere decir que, aunque los planos constructivos de la urbanización
hayan sido visados, y las áreas y obras públicas hayan sido aceptadas, la municipalidad respectiva
siempre puede denegar el visado del artículo 33 citado si concurren los motivos para ello que
contempla la ley, especialmente lo que establece el artículo 36 ibid.




 



 VI.              El visado de los planos catastrados de las áreas públicas y el silencio
administrativo.




 



 Señalamos supra que, en el caso de la autorización administrativa establecida en el artículo 33 de
la ley de planificación urbana, y que consiste en un visado que la municipalidad respectiva ha de
dar a los planos catastrados para efectos de segregación, le es aplicable la figura del acto
presunto positivo ante el silencio administrativo.




 



 Ahora bien, ello es así en el caso de que el visado, en tanto autorización administrativa, se
refiera a bienes inmuebles sometidos a dominio privado; pero no para el caso de aquellos cuyo
régimen jurídico es el de los bienes demaniales. En este sentido, es importante señalar que la
doctrina y nuestra jurisprudencia administrativa han establecido como excepción a la aplicación de
la figura del acto presunto positivo, el que la autorización no resuelta en tiempo no se refiera a
bienes públicos, a su uso, constitución o integridad.




 



 Lo anterior quiere decir que si el visado que se solicita, y ante el cual se produce el silencio de
la administración,  lo es para los planos catastrados de las áreas públicas que ya fueron entregadas
y aceptadas, en los términos explicados líneas arriba, dicho silencio no da como resultado un acto
presunto positivo, sino uno de carácter negativo. Por la naturaleza jurídica de las áreas públicas
como bienes demaniales, no se puede dar como aprobado un plano catastrado donde queden consignados
los linderos y la cabida de dichas áreas, si no es por medio de un acto administrativo expreso que
autorice la segregación que tales planos establece. Esto es congruente con la circunstancia ya
apuntada de que el acto administrativo de aceptación de las áreas públicas también debe ser expreso,
pues la razón es la misma, esto es, por referirse y afectar a bienes demaniales.




 



 Los planos catastrados de las áreas públicas de una urbanización deben contar con el visado
municipal que exige el artículo 33 de la ley de planificación urbana, como expresión material de la
autorización administrativa expresa, no presunta, que tal visado supone. Esto quiere decir que si el
otorgamiento de dicho visado es requisito para la adopción de otros actos administrativos, la
validez de estos se vería comprometida según la gravedad del vicio que su ausencia suponga.




 




VII.           Conclusiones.




 



 1)      La figura del acto presunto positivo se aplica cuando, ante solicitudes de autorización, se
produce silencio administrativo, excepto si la solicitud se relaciona con el uso de bienes públicos,
o pueda afectar su constitución e integridad de alguna forma.




 



 2)      El artículo 33 de la ley de planificación urbana regula un caso de autorización
administrativa al cual se le aplica lo dispuesto en los artículos 330 y 331  de la ley general de la
administración pública y 7 de la ley número 8220.




 



 3)      La cesión de las áreas públicas de las urbanizaciones se da con la aceptación expresa de
las respectivas municipalidades, y ante el silencio de la administración se produce un acto presunto
negativo.




 



 4)      Aunque la respectiva municipalidad haya aceptado las áreas públicas, para que el
urbanizador pueda vender lotes, debe contar con el visado que exige el artículo 33 de la ley de
planificación urbana en cada uno de los planos catastrados de los lotes a segregar y vender, el cual
puede ser negado por no cumplir con la normativa urbanística, lo que incluye las obligaciones
derivadas de las condiciones de entrega y aceptación de las áreas públicas.




 



 5)      Por afectar la constitución e integridad de un bien demanial, no se aplica la figura del
acto presunto positivo cuando hay silencio administrativo ante la solicitud de visado de los planos
catastrados de las áreas públicas previamente aceptadas, sino la del acto presunto negativo para
efectos de impugnación y de acceso al control judicial.




 




 




De Usted, atentamente,




 




 




Dr. Julio Jurado Fernández




PROCURADOR ADJUNTO




 




 




JJF/pcm.

Ruling: 220 of July 5, 2004
(RECONSIDERED)

C-220-2004

July 5, 2004

Mrs.
Rafaela Ulate Ulate
Mayor
Municipality of Heredia

Dear Mrs. Ulate:

With the approval of the Deputy Attorney General, I am responding to your official letter number ACDE-0115-2003 of January 16, 2003, through which you request the opinion of this Attorney General's Office regarding the application of the positive silence in relation to the granting of the municipal approval (visado municipal) referred to in Article 33 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), number 4240 of November 15, 1968.

Although the consultation is directly related to the specific case set out in the legal opinion prepared by the director of legal affairs of the municipality, it will be answered without reference to said case, because in accordance with the provisions of Article 5 of the Organic Law of the Attorney General's Office, this advisory body cannot substitute for the active administration in the exercise of its functions, nor can it issue opinions regarding matters proper to bodies that possess a special jurisdiction established by law.

I. Background.

In official letter number DAJ-O8-2003 of January 8, 2003, the director of legal affairs of the Municipality of Heredia issued a legal opinion on the request made by Ernesto Solera González on behalf of the company Urbano, S.A., for the granting of the municipal approval (visado municipal) required by Article 33 of the Urban Planning Law number 4240 of November 15, 1968, and its amendments, for the cadastral plans of the public areas of the Montebello Development (Urbanización Montebello), V Stage.

In the aforementioned official letter, it was concluded that in that specific case, and because the municipal administration had responded belatedly, the positive administrative silence had operated in favor of the applicant, in accordance with the provisions of Article 34 ibid in relation to Articles 6 and 7 of Law number 8220 of March 4, 2002. In addition, it was noted that, on one hand, the public areas had already been transferred to the consulting municipality from the moment it approved the construction plans of the development and these became an official map; and that, on the other hand, the municipality accepted the works in ordinary session number 373-97, Article IV, of March 17, 1997, which generated rights in favor of the applicant.

It is not for this Attorney General's Office to analyze the specific case on which the legal advisory office of the consulting municipality ruled; however, there are three legal issues addressed therein on which a ruling will be issued, regardless of their application to the case analyzed by the legal advisory office. First, the issue of the positive administrative silence regarding the request for the municipal approval (visado municipal) required by Article 33 of the Urban Planning Law (LPU) number 4240 of November 15, 1968, and its amendments, for any type of subdivision. Second, the issue of the transfer in favor of the respective municipalities of the public areas referred to in Article 40 ibid, insofar as the intention is to segregate them for such purposes, in relation to the acceptance of works and its effects. And finally, that related to the application of the positive silence when the municipal approval (visado municipal) requested by cited Article 33 is for the cadastral plans of the public areas.

II. On the positive administrative silence.

Article 330 of the General Law of Public Administration (LGAP) establishes what could be considered the general principle on the matter of positive administrative silence. Said numeral states:

"Article 330.-
 1. The silence of the Administration shall be understood as positive when expressly established or when it concerns authorizations or approvals that must be agreed upon in the exercise of control and oversight functions.
 2. The silence shall also be understood as positive when it concerns requests for permits, licenses, and authorizations."

For its part, Article 7 of the Law for the Protection of Citizens from the Excess of Administrative Requirements and Procedures (ley de protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos), number 8220 of March 4, 2002, establishes a procedure for the application of the positive silence. Said article states:

 "Article 7º—Procedure to apply the positive silence. When it concerns requests for the granting of permits, licenses, or authorizations, once the resolution deadline granted to the Administration by the legal system has expired, without the Administration having issued a ruling, they shall be deemed approved. Once this situation arises, the interested party may:
 a) Submit a note to the Administration stating that the request was submitted in complete form and that the Administration did not resolve it in time. The Administration must issue, on the following business day, a note declaring that, effectively, the deadline expired and the request was not approved, therefore the positive silence applied, or;
 b) Appear before a notary public so that they certify, through a notarial record (acta notarial), that the request was submitted in complete form and that the Administration did not resolve it in time."

For the purpose of allowing its challenge in court or the exercise of a subjective right, administrative law usually attributes to the silence of the administration the value of a decision, whether positive or negative. This is what is known in doctrine as presumed administrative acts (as opposed to express ones), positive or negative, the result of the positive or negative silence of the administration (see PARADA, Ramón, Derecho Administrativo, T. I, pp. 116-117).

The distinctive characteristic of the positive presumed act versus the negative one, as recognized by doctrine and our judicial and administrative case law, is that the positive one is a true administrative act, equivalent to the act it substitutes (see GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, T.I., p.504). An administrative act that, generally, is an authorization, permit, or approval, as regulated in our positive law in Article 331 of the LGAP and Article 7 of Law number 8220. In this same sense, the First Chamber of the Supreme Court of Justice (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia) stated, in ruling number 88 at 3:05 p.m. on October 19, 1994, the following:

 "(…) In the absence of an express manifestation of will by the Administration, the Law empowers, in specific circumstances and for certain purposes, the presumption of that will, either in a negative or dismissive sense, or in a positive or affirmative one. (…) The positive silence, on the other hand, constitutes a true administrative act. This is inferred from the text of Article 331 of the General Law of Public Administration, which provides that once this occurs, 'the Administration may not issue an act denying the petition, nor extinguish the act except in those cases and in the manner provided by law.' For this reason, the negative silence is the rule in this matter, while the positive silence is the exception and as such only applies in those cases permitted by the legal system. Article 330 of the General Law of Public Administration admits the positive silence in three hypotheses; a) when expressly established; b) when it concerns authorizations or approvals that must be agreed upon in the exercise of control and oversight functions; and c) when it concerns requests for permits, licenses, and authorizations. Because positive silence constitutes an administrative act equivalent to the requested authorization, license, or permit, cited Article 331, subsection 1), provides that the submitted request must contain the legal requirements. That is to say, for the positive silence to operate, the individual must have met each and every one of the requirements demanded by the law in their application, since the contrary would imply the absence of essential prerequisites for the existence of the act, and silence cannot operate when any of them is omitted, even if the responsible body or official does not make the respective warning. (…)"

And this Attorney General's Office, in its capacity as a superior technical-legal advisory body of the public administration, has stated in ruling C-281-2002, that:

 " Consequently, the difference between positive silence and negative silence resides basically in that positive silence is an administrative act of full right, that is, it has its own legal effects, thereby generating rights for the administered parties. As for its operability, it only applies to matters of a permissive nature. "

Now, constitutional case law has established an exception to the rule according to which the figure of the positive presumed act applies to requests for permits and authorizations not resolved in time by the administration. This concerns those that have to do with the preservation and protection of the environment. This was stated in ruling number 6836-93 of December 24, 1993, where it said that:

 " Moreover, this Chamber, in ruling No. 2233 - 93 at nine thirty-six in the morning of May twenty-eighth of this year, stated that the protection and preservation of the integrity of the natural environment, including the forest wealth (riqueza forestal), is a fundamental right, such that it cannot be understood that the positive silence operates simply by the lapse of the period within which the Administration should have ruled on the forest exploitation (explotación forestal) permit, without having done so, as this would imply putting the country's forest heritage in imminent danger by allowing, through that route, its irrational and indiscriminate exploitation."

And this Attorney General's Office, in its advisory capacity, has been coincident on this point, adding, further, that in the case of public assets, the figure of positive administrative silence is not applicable. This was stated in ruling C-118-91 of July 11, 1991, in which it was said:

 "From the exposition of the preceding points, the conclusion we can reach is clear regarding the non-application of the figure of positive silence in the mining exploration (exploración minera) permits regulated by the Mining Code (Código de Minería). Certainly, in our country, the thesis has been followed that in the absence of specific regulation in a normative body on a specific point, we must supplementarily apply the General Law of Public Administration, so if there is no norm within the normative body of mining activity that regulates positive silence, what is prescribed in Articles 330 and 331 of the L.G.A.P. should apply in our case. However, this would be a formal point that openly clashes with the reality that combines multiple elements to be able to apply the positive silence in mining activity, since in dealing with assets of the public domain within the authorizing activity of mining exploration permits, the figure of positive silence cannot be applied as it could generate serious disruptions due to the automaticity to which the figure can lead us, especially if we also take into account that in said activity, the negligence of a public official could perfectly prevail, or pure chance, or the loss of documentation within the bureaucratic order in which public entities operate today. Spanish doctrine has equally pointed out that in the realm of authorizing activity, administrative passivity cannot generate a positive interpretation when dealing with the use of assets of the public domain. 'Based on everything set forth so far, and of course from a theoretical standpoint, it seems to me that two important conclusions can now be drawn: 1.- Positive silence can only have the meaning of non-exercise of prohibitive powers during the period in which it is legally foreseen that it may be used. 2.- Authorizations, properly speaking, granted to individuals, demand, on the contrary, inexcusably, the verification by the Administration of the concurrence of the precise circumstances for the exercise of certain activities. The Administration can neither renounce here the exercise of its powers, nor can its passivity have sufficient expressiveness to modify the previous situation.' (Mateo, p. 215). Foreign doctrine has rightly pointed out that on this point, the case law itself has followed a restrictive criterion, and in turn, that the precedents in comparative positive law are really very scarce. However, it is worth noting here that the Regulation on Services of Local Corporations of Spain of June 17, 1955, regulated with good judgment the specific matter of positive silence and municipal licenses, establishing in its Article 9, section 7: 'If the deadlines indicated in number 5 had elapsed, with the extension of the deficiency correction period, where applicable, without an express resolution having been notified: a) The applicant for a subdivision (parcelación) license, in the expressed case, construction of real estate or modification of its structure, establishment of new industries or major reforms of existing ones, could appeal to the Provincial Urbanism Commission, where constituted, or failing that, to the Provincial Commission of Technical Services, and if within one month an express agreement is not notified to the interested party, the license shall be granted by administrative silence. b) If the requested license refers to activities on public roads or on assets of the public domain or patrimonial assets, it shall be understood as denied by administrative silence. c) If the requested license refers to minor works or installations, the opening of all kinds of establishments and, in general, any other object not included in the preceding sections, it shall be understood as granted by administrative silence.'"

This thesis is not modified by the provisions of Law number 8220. This was established by this Attorney General's Office in ruling C-198-2002 and is reiterated in the consultation before us. Due to the legal nature of public domain assets, the application of the figure of the positive presumed administrative act does not apply to requests for permits or authorizations that concern such assets regarding their use, or that could, directly or indirectly, affect their constitution and integrity.

III. The approval (visado) of Article 33 of the Urban Planning Law and the positive silence.

Article 33 of the Urban Planning Law establishes that every cadastral plan drawn up for the purpose of segregating a lot must have a municipal approval (visado municipal), which is nothing more than an administrative authorization to proceed with the respective segregation. The municipal approval (visado) for segregating (or subdividing) is a specific type of authorization, which is how doctrine qualifies the technique through which the administration controls the exercise of private activities and subjective rights that do not thereby lose that ownership. It is an administrative authorization of an urbanistic nature that, as such, is a regulated and declaratory act, because it merely verifies compliance with the conditions required by the legal system for the exercise of the activity or right, for which reason it grants no subjective right, which pre-existed the authorization, nor does it constitute a legal situation (cf. PAREJO, Luciano., Manual de Derecho Administrativo, T.I., pp. 489-490).

Through the approval (visado), the respective municipality verifies that, in accordance with the cadastral plan, the intended segregation or subdivision complies with the requirements established by urban planning regulations, and authorizes what constitutes the exercise of an attribute of dominion, that is, the power of alienation held by private property right holders when they exercise it fully.

Thus, due to the characteristics and legal nature of the administrative act that constitutes the municipal approval (visado) required by numeral 33 of the Urban Planning Law, the figure of the positive presumed act is applicable to it in the face of the silence of the municipal administration to resolve whether to grant it or not. This means that it falls within the hypotheses contemplated by numerals 330 and 331 of the LGAP, as well as the provisions of Article 7 of Law number 8220, a numeral that regulates the administrative procedure to be followed to apply the figure of the positive presumed administrative act. In this sense, it is essential to proceed in accordance with Article 7 of Law number 8220 for the positive presumed act to take effect. And this is because, for the administrative silence to result in a positive presumed administrative act, it is necessary that the petitioner has fulfilled the required conditions according to what was requested. This is verified in two possible ways, in accordance with the provisions of cited numeral 7: by requesting a declaration to that effect from the administration, or by means of a notarial record (acta notarial) that attests to this.

IV. The construction permit, the official map, and the transfer of public areas.

This Attorney General's Office, in its capacity as a technical advisory body of the public administration, reconsidered in ruling number C-380-2003 of December 2, 2003, the opinion held in ruling number 059-2002 of February 25, 2002, only insofar as it stated that "…the master plans of the project become an Official Map at the moment when the municipality of the locality or, failing that, the Urbanism Directorate of the National Institute of Housing and Urbanism (INVU), approve or endorse, for the first time, said plans," with the consequence that such a circumstance implied the incorporation into the public domain of the areas that, in the master plans or set of plans of a development, appeared as destined for communal use or service.

In this way, it held in the cited ruling number C-380-2003, the following:

 " It is with the acceptance of works and public areas that these acquire their public domain character. Before that, said areas are understood to be reserved to be destined for the planned communal use from the moment the respective municipality accepts them. That is, their location on plans as areas destined for communal use and service is part of the conditions under which the respective construction permit was granted. But, in this regard, one must bear in mind that the construction permit does not oblige the developer to build the planned development; they can simply let it expire, as we have seen, since it is merely an administrative authorization. Thus, public areas cannot be understood as transferred and incorporated into the municipal public domain from the time the construction plans of a development are approved, since if the permit expires and the development is not built, the transfer of such areas lacks purpose and their demanialization may even be unconstitutional without prior compensation, as it must be taken into account that once incorporated into the municipal public domain, their removal can only occur by law."

And further on, in that same ruling and always regarding the moment when the areas and public works referred to in Article 40 of the Urban Planning Law number 4240 of November 15, 1968, and its amendments, become incorporated into the municipal public domain, it stated:

 " The transfer of public areas established by Article 40 of the Urban Planning Law is justified as a non-compensable limitation on private property, insofar as it has an urbanistic purpose in attention to the fulfillment of its social function, and as compensation for the increased value that the property acquires due to the social investment in infrastructure that makes its development profitable. But, for that same reason, if the development is not built, the transfer to which a particular subject would be obliged could not be justified based on that normative assumption.

 Therefore, it is only at the moment when the developer delivers the works and public areas materially, and the inspection – prior to acceptance – is carried out in which their conformity with the approved plans is verified, regarding the size, location, and design of the works and public areas, that the transfer in favor of the municipality is consolidated. The acceptance of works and public areas by the respective municipality must be formalized in an agreement of the municipal council, in order to acquire legal validity and efficacy (Article 13, subsection o) of Law number 7794 of April 30, 1994 and its amendments)."

This means that it is not with the approval (visado) that the Directorate of Urbanism of the National Institute of Housing and Urbanism (INVU) and the respective municipality grant to the construction plans of development projects, that areas destined for communal use and service become incorporated into the municipal public domain, but rather once they are accepted by the municipality through a formal agreement of the municipal council adopted in this sense. Said agreement must be an express administrative act, and in the face of the administration's silence in accepting the delivery of the public areas, the figure of the positive presumed act does not apply, but rather that of the negative one, with a view to the respective challenge and access to the judicial route for its control.

On the other hand, and in relation to the moment when the plan or set of plans of a development acquires the status of an official map, this same ruling stated the following:

 " In accordance with what has been said, the plan or set of plans of a development acquires the character of an official map with the acceptance of the works and public areas by the corresponding municipality. This means that in the stage of acceptance of the development by the municipality – and in the formal act through which said acceptance is given – the transfer in its favor, of the areas and works destined for communal use and service, and the constitution of the plan and the set of plans of a development into an official map, coincide. Thereafter, and from that moment on, the official map constitutes a record of the public areas effectively transferred and destined for public use, according to the provisions of Article 43 of the Urban Planning Law."

In summary, it is with the express acceptance by the municipality of the areas that, in the construction plans of developments, are destined for communal use and service, that they become incorporated into the municipal public domain. Furthermore, and insofar as that same acceptance gives the plan or set of plans the status of an official map, said areas are registered as public areas belonging to the respective municipality, in the terms established by Article 43 of the Urban Planning Law, and without it being necessary to proceed with their segregation and registration in the public property registry, although this is not an obstacle for the respective municipality to so order, in which case the developer must proceed to do so.

V. The acceptance of public areas and works and its effects in relation to the municipal approval (visado) to subdivide (fraccionar).

As previously stated, Article 33 of the Urban Planning Law establishes that for any type of subdivision, it is necessary to have the corresponding municipal approval (visado municipal). This provision obviously applies to the case of subdivisions of developments. This means that for the sale of the lots of the respective development, the corresponding municipality must grant the approval (visado) required by the cited numeral 33 to the cadastral plans for making the segregations.

Now, the sale of lots and any eventual construction on them can only occur once the public areas and works have been accepted, both those referred to in Article 40 of the Urban Planning Law, as well as those established by municipal regulation and those necessary for the proper opening of streets and provision of services that the development requires, and which have been contemplated in the construction plans and recommended by the municipality and other public entities that intervened in the process of granting the construction permit for the development in question.

This is one of the main effects of the acceptance of public areas and works of a development, since it is a formal act by which the municipality controls and oversees that the corresponding development fully complies, and in an adequate manner, with all the required urban planning provisions. Only after passing this control and oversight can the lots be sold and built upon. This is provided for in Article VI.6 of the Regulations for the National Control of Subdivisions and Developments (Reglamento para el control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones), adopted by the Board of Directors of the Institute of Housing and Urbanism, in session number 3391, held on December 13, 1982, which establishes:

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" VI.6. Acceptance of works:
   The acceptance of the works and public areas shall be carried out in accordance with the regulatory provisions that the municipality of the canton and other public bodies that exercise control functions in this regard have in force.
   No omission of details in the approved plans releases the developer and the responsible professional from the obligations incumbent upon them regarding the total and satisfactory delivery of the works, as established in these regulations.
   The developer and the responsible professional who sign the application for approval (visado) of the construction plans are guarantors of the strict conformity of the works with the enforceable regulatory requirements, as indicated in the applicable laws."

In relation to the foregoing, this Attorney General's Office, in ruling number C-380-2003, stated:

 " The inspection of the completed works and the verification of conformity of the public areas with the approved construction plans constitute a form of controlling urban development. As such, it is of special relevance as it allows verifying the effective fulfillment of the requirements, percentages, and design foreseen in the approved plan. If that concordance does not exist, the public areas and works should not be accepted. And until the acceptance is formalized, the developer cannot carry out construction or sell the lots. Remember that to obtain the approval (visado) provided for in Article 33, that is, the approval that allows subdivision to sell, it is necessary that the construction plans of the development, and their modifications, have been duly approved, and that the acceptance of the public areas and works by the municipality is formalized, since the approval of segregation plans that fails to comply with these requirements is absolutely null, as would be the construction permits granted to erect buildings on the lots resulting from the respective subdivision."

It is important to keep in mind that although the public areas and works must be previously accepted by the respective municipality so that the developer can sell the lots of a development, this is not sufficient, as the latter is not thereby exempt from the municipal approval (visado municipal) that cited Article 33 of the Urban Planning Law requires for the respective segregation of each of the cadastral plans. Note that Article VI.3.5, fifth paragraph, of the Regulations for the National Control of Subdivisions and Developments establishes that the approval of construction plans does not imply the approval (visado) provided for by Article 33 of the Urban Planning Law. This means that, even if the construction plans of the development have been approved, and the public areas and works have been accepted, the respective municipality can always deny the approval (visado) of cited Article 33 if the grounds for doing so contemplated by law exist, especially the provisions of Article 33 ibid.

VI. The approval (visado) of the cadastral plans of the public areas and the administrative silence.

We noted above that, in the case of the administrative authorization established in Article 33 of the Urban Planning Law, which consists of an approval (visado) that the respective municipality must give to the cadastral plans for segregation purposes, the figure of the positive presumed act is applicable in the face of administrative silence.

Now, that is the case when the endorsement (visado), as an administrative authorization, refers to real property subject to private ownership; but not in the case of those whose legal regime is that of public-domain assets (bienes demaniales). In this regard, it is important to note that legal doctrine and our administrative case law have established, as an exception to the application of the figure of the positive presumptive act (acto presunto positivo), that an authorization not resolved in a timely manner does not relate to public assets, their use, constitution, or integrity.


The foregoing means that if the endorsement (visado) requested, and in the face of which the administration’s silence occurs, is for the cadastral plans (planos catastrados) of the public areas that have already been transferred and accepted, under the terms explained above, said silence does not result in a positive presumptive act (acto presunto positivo), but rather a negative one. Due to the legal nature of public areas as public-domain assets (bienes demaniales), a cadastral plan (plano catastrado) recording the boundaries and area of said areas cannot be deemed approved except by means of an express administrative act authorizing the segregation (segregación) that such plans establish. This is consistent with the circumstance already noted that the administrative act of acceptance of the public areas must also be express, as the reason is the same, that is, because it refers to and affects public-domain assets (bienes demaniales).


The cadastral plans (planos catastrados) of the public areas of a development (urbanización) must have the municipal endorsement (visado) required by Article 33 of the Urban Planning Law (ley de planificación urbana), as the material expression of the express, not presumptive, administrative authorization that such endorsement (visado) entails. This means that if the granting of said endorsement (visado) is a requirement for the adoption of other administrative acts, the validity of these would be compromised depending on the severity of the defect that its absence entails.


VII. Conclusions.


1) The figure of the positive presumptive act (acto presunto positivo) applies when administrative silence occurs in response to authorization requests, except if the request relates to the use of public assets, or may affect their constitution and integrity in any way.


2) Article 33 of the Urban Planning Law (ley de planificación urbana) regulates a case of administrative authorization to which the provisions of Articles 330 and 331 of the General Public Administration Law (ley general de la administración pública) and Article 7 of Law No. 8220 apply.


3) The transfer (cesión) of the public areas of developments (urbanizaciones) occurs with the express acceptance of the respective municipalities, and in the face of administrative silence, a negative presumptive act results.


4) Even if the respective municipality has accepted the public areas, for the developer (urbanizador) to sell lots, they must have the endorsement (visado) required by Article 33 of the Urban Planning Law (ley de planificación urbana) on each of the cadastral plans (planos catastrados) of the lots to be segregated and sold, which may be denied for non-compliance with urban planning regulations, which includes the obligations derived from the conditions of transfer and acceptance of the public areas.


5) Because it affects the constitution and integrity of a public-domain asset (bien demanial), the figure of the positive presumptive act (acto presunto positivo) does not apply when there is administrative silence regarding the request for endorsement (visado) of the cadastral plans (planos catastrados) of previously accepted public areas, but rather the figure of the negative presumptive act for purposes of challenge and access to judicial review.


Sincerely yours,


Dr. Julio Jurado Fernández
ASSISTANT ATTORNEY GENERAL (PROCURADOR ADJUNTO)


JJF/pcm.