C-323-2004 — Validity of the decree creating the Tivives Protective Zone vis-à-vis the Caldera port reserve zoneValidez del decreto de creación de la Zona Protectora de Tivives frente a la zona de reserva portuaria de Caldera

Dictamen : 323 del 08/11/2004   


C-323-2004.
8 de noviembre de 2004.
 
 
Señor
Ing. Dagoberto Venegas Porras
Alcalde Municipal de Esparza
S. D.

Estimado señor:



         Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su
oficio AME-078-04, de 31 de mayo del año en curso, en el cual usted consulta si con la entrada en
vigencia de la ley número 7915 de 21 de setiembre de 1999, que modificó la Ley número 5582 de 11 de
octubre de 1974, llamada Ley Caldera, el decreto ejecutivo número 17.023-MAG, que creo la zona
protectora de Tivives, dejó de producir efectos jurídicos. Asimismo, si la citada ley número 7915
obliga a la Municipalidad de Esparza a elaborar un plan regulador para el área a que se refiere
dicha ley a partir de los criterios que la misma establece.



         Además, doy respuesta a su nota, sin número de oficio, enviada a esta Procuraduría General
de la República el 15 de junio de los corrientes, en la cual amplia lo consultado en el oficio
número AME-078-04, en el sentido de si el citado decreto número 17.023-MAG, contraviene el principio
de jerarquía normativa por incluir en la zona protectora de Tivives terrenos que ya estaban
incluidos en la zona de reserva portuaria por la ley número 5582.




I. Antecedentes.



         En oficio AL-009-04, sin fecha, la asesora legal de la municipalidad de Esparza, licenciada
Kattia Guerrero Barboza, concluyó que, al reformar la ley número 7915 a la ley número 5582,
reduciendo el área de reserva portuaria, dejó sin efecto lo dispuesto en el decreto número
17.032-MAG, decreto que había establecido la zona protectora de Tivives.



         En estudio legal realizado por el licenciado Otto Brenes, y que el ente consultante
adjuntó, se concluyó, en lo que interesa, que el decreto ejecutivo 17.032 es inconstitucional por
violentar el principio de jerarquía normativa, en particular, lo que dispone el numeral 7 de la
Constitución Política, toda vez que la ley número 5582 es un instrumento internacional que aprobó un
empréstito entre un banco japonés y el Gobierno de la República. En tal sentido, se señaló en dicho
estudio que la ley número 5582 estableció fines específicos a la zona de reserva portuaria, que
coincidió en parte con la zona de protección de Tivives, fines que no pudieron haber sido
validamente variados por una norma de rango inferior, como el citado decreto.



         Finalmente, el Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE) señaló, según lo manifestado por
su asesora legal que, según lo dispuesto por la Sala Constitucional en sentencia número 1763-94 de
13 de abril de 1994, el decreto número 17.023-MAG sigue vigente. Asimismo, que cualquier segregación
de la zona protectora debe hacerse por ley y que el Estado debe indemnizar a cualquier propietario
que haya inscrito su derecho por lo menos diez años antes de la promulgación del decreto, toda vez
que este incorporó los terrenos afectados al patrimonio natural del Estado.




II. Objeto de la consulta.



         Esta consulta tiene como objeto determinar la validez y, eventualmente, la vigencia del
decreto ejecutivo número 17.023-MAG de 6 de mayo de 1986, a la luz de lo que dispuso la ley número
5582 de 11 de octubre de 1974, y sus reformas.




III. Sobre lo consultado.



Breves consideraciones generales sobre la relación entre los decretos ejecutivos y las leyes en
relación con el objeto de la consulta.

        Desde el punto de vista de la teoría general del derecho, la disconformidad entre dos normas
de rango distinto plantea un problema de validez y no de vigencia, contrariamente a lo que sucede
cuando la disconformidad o contradicción se produce entre dos normas de igual rango, pues en tal
supuesto el problema planteado es exclusivamente de vigencia, referido únicamente a los efectos de
la norma y no a su validez.



         Un conflicto entre normas puede resolverse aplicando el principio de lex superior (criterio
jerárquico) o el principio de lex posterior (criterio temporal). Cuando el conflicto es entre dos
normas de distinto rango, se aplica el principio de lex superior, cuyo efecto es la nulidad de la
norma de rango inferior, aunque en algunas hipótesis también se puede aplicar el criterio temporal y
hablar de derogatoria. Es lo que puede suceder cuando la norma de rango superior es posterior en el
tiempo a la norma de rango inferior, como sucede con las llamadas leyes preconstitucionales respecto
de las cuales un eventual conflicto con la constitución puede resolverse como un problema de validez
o como un problema de vigencia. Pero, si el conflicto es entre dos normas de igual rango, se aplica
exclusivamente el principio de lex posterior, cuyo efecto es la derogatoria de la norma anterior en
el tiempo.



         Ahora bien, en las dos hipótesis el resultado práctico es la pérdida de eficacia jurídica
de la norma de rango inferior o posterior en el tiempo, pues en ambos casos la norma es eliminada
del ordenamiento jurídico, pero con algunas diferencias importantes a tomar en cuenta.



         Tratándose de la relación entre ley y reglamento, o cualquier otra norma de rango inferior
a la ley, la disconformidad entre uno y otro tipo de normas se resuelve con la aplicación del
criterio jerárquico aunque, como se dijo anteriormente, el principio de lex superior no sea
excluyente del principio de lex posterior para el caso de conflicto entre normas de diferente rango.
Lo que sucede es que una ley no puede derogar un reglamento o una norma de rango inferior que sea
producto del ejercicio de la potestad normativa del poder ejecutivo o de los entes de la
administración pública descentralizada. En estos casos impera el principio de división de poderes
establecido en el artículo 9 constitucional. Las contradicciones entre una ley, un reglamento u otro
tipo de norma de rango inferior a la ley, se resuelven siempre con la aplicación del principio de
lex superior y la consiguiente nulidad de la norma inferior en rango.



         En relación con lo consultado, lo dicho significa que la relación entre la ley número 5582,
y sus reformas, y el decreto ejecutivo número 17.023-MAG plantea un problema de validez del decreto.
No se puede hablar de derogatoria del decreto por parte de la citada ley. Para que esta ley haya
dejado sin efectos jurídicos lo dispuesto en el decreto que creó la zona protectora de Tivives tiene
que haber entre aquel y la ley un conflicto de naturaleza tal que implica la nulidad del decreto. Es
en tales términos que debe analizarse lo consultado, pues sólo en los casos en que una ley deroga a
una ley reglamentada, puede hablarse de una derogatoria indirecta de las normas infralegales.



         Así las cosas, y toda vez que el problema planteado es de validez del decreto número
17.023-MAG, que creó la zona protectora de Tivives, en relación con lo que dispuso la ley número
5582 y sus reformas, es necesario analizar lo relativo a la zona protectora como categoría de
manejo.




    b. Las zonas protectoras como categoría de manejo.



         En la actualidad, la ley orgánica del ambiente número 7554 de 4 de octubre de 1995, incluye
en el inciso b) del artículo 32 a las zonas protectoras dentro de la clasificación que hace de áreas
protegidas, según la categoría de manejo. Es decir, que de conformidad con la legislación vigente,
una zona protectora es una de las posibles categorías de manejo a que puede estar sometida un área
silvestre protegida; sin embargo, ni en ley orgánica del ambiente, ni en ningún otro cuerpo legal,
se define en que consiste específicamente una zona protectora.



         La primera ley forestal, la número 4465 de 25 de noviembre de 1969, definía en su artículo
83 a las zonas protectores como "….aquellas áreas de bosques o terrenos forestales que, establecidas
por disposiciones de la ley o por decreto del Poder Ejecutivo, sean destinadas a proteger los
suelos, mantener y regular el régimen hidrológico, o actúen como agentes reguladores del clima o
medio ambiente." Luego de la reforma integral que la ley número 7174 de 28 de junio de 1990 hizo de
la ley forestal número 4465, las zonas protectoras quedaron definidas en términos similares a como
lo hacía ley forestal antes de dicha reforma. Sin embargo, la ley forestal actualmente vigente,
número 7575 de 13 de febrero de 1996, y sus reformas, no contiene una definición de zona protectora.



         Ahora bien, la ley forestal número 4465, antes y después de su reforma integral, asignaban
a las zonas protectoras un claro propósito ambiental, pues la mismas se constituían con el objetivo
de proteger recursos naturales vitales como el suelo y el agua mediante la conservación y protección
de los recursos forestales. La legislación ambiental actualmente vigente asigna este mismo objetivo
a las zonas protectoras, como categoría de manejo de las áreas silvestres protegidas, aunque no
defina el término.



 Sobre el particular, ha dicho este órgano superior consultivo en dictamen C-016-2002 de 15 de enero
de 2002, que:



 " Es probable que en la nueva Ley Forestal no se incluyera una conceptualización de las categorías
de manejo por error, ya que, como puede verse en el Acta de la Sesión Ordinaria No. 80 celebrada por
la Comisión de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales, a las 14:31 horas del 23 de enero de 1996
(Expediente No. 11.003, Tomo X, folios 3492 y 3493), de la propuesta de texto legal se eliminaron
las definiciones porque ya estaban incluidas en otro proyecto que se estaba tramitando en ese
momento (Ley Ambiental), que en última instancia no llegó a ser ley de la República.



 De todas formas, una delimitación técnica parecida a la de la Ley No. 7174 la encontramos presente
en el artículo 35 de la Ley Orgánica del Ambiente, que estipula entre los objetivos de las áreas
silvestres protegidas el de "proteger y mejorar las zonas acuíferas y las cuencas hidrográficas,
para reducir y evitar el impacto negativo que puede ocasionar su mal manejo"."



         El fin público ambiental que la ley asigna a las áreas silvestres protegidas es atribuible
a las zonas protectoras pues constituyen una categoría de manejo de aquellas, tal y como lo
establece el citado numeral 32, inciso b) de la ley orgánica del ambiente número 7554 de 4 de
octubre de 1995 (LOA). En este sentido, interesa la definición de área silvestre protegida contenida
en el artículo 3, inciso i) de la ley forestal número 7575 de 13 de febrero de 1996, y sus reformas,
el cual establece:




" ARTICULO 3.- Definiciones




Para los efectos de esta ley, se considera:




(….)



 i) Área silvestre protegida: Espacio, cualquiera que sea su categoría de manejo, estructurado por
el Poder Ejecutivo para conservarlo y protegerlo, tomando en consideración sus parámetros
geográficos, bióticos, sociales y económicos que justifiquen el interés público.



 Y, por su parte, la ley de biodiversidad número 7788 de 30 de abril de 1998, señala, en lo que
interesa, lo siguiente:




" ARTÍCULO 58.- Áreas silvestres protegidas.



 Las áreas silvestres protegidas son zonas geográficas delimitadas, constituidas por terrenos,
humedales y porciones de mar. Han sido declaradas como tales por representar significado especial
por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras
necesidades y por su significado histórico y cultural. Estas áreas estarán dedicadas a conservación
y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios
de los ecosistemas en general."



         Las zonas protectoras participan del fin público ambiental asignado a las áreas silvestres
protegidas, que consiste en la conservación y protección de la biodiversidad, los recursos naturales
y culturales, y los ecosistemas. Pero en lo que tiene que ver con las zonas protectoras como tipo
específico de áreas silvestre protegida, el ordenamiento jurídico no le asigna un fin específico.
Por eso, ya esta procuraduría, en el dictamen citado supra, señaló la importancia de retomar las
definiciones de zona protectora contenidas en las leyes forestales números 4465 y 7174, ya
derogadas, en conexión con lo que dispone el inciso e) del numeral 35 de la LOA.



         En consecuencia, es posible sostener que las zonas protectoras, como categoría de manejo a
que puede estar sometida un área silvestre protegida, tienen como fin público ambiental específico,
la conservación y protección de los recursos forestales con el objetivo de conservar y proteger el
suelo y el agua.



La zona portuaria de reserva de la ley número 5582 y la creación de la zona protectora de Tivives.

        La ley número 5582 de 3 de octubre de 1974, que aprobó el contrato de préstamo entre el
Banco de Exportación e Importación del Japón y el gobierno costarricense, suscrito el 4 de marzo de
ese mismo año, estableció en el numeral 2 una zona portuaria reservada. El propósito fue declarar de
utilidad e interés público la eventual expropiación de los inmuebles privados allí localizados para
la construcción de la infraestructura portuaria del puerto de Caldera, cuya financiación provenía,
en parte, del empréstito que se aprobaba. Ese mismo artículo estableció los límites geográficos de
la zona de reserva portuaria, cuya área fue ampliada en el artículo 8 de la ley número 6309 de 4 de
octubre de 1979, para luego ser reducida por el artículo 1° de la ley número 7915 de 21 de setiembre
de 1999, leyes que introdujeron reformas a la ley número 5582. Los límites actualmente vigentes son
los que establece esta última ley.



         Con el dictado de la ley número 5582, los inmuebles sometidos a dominio privado,
comprendidos en el área geográfica declarada como zona de reserva portuaria, quedaron afectados a
una eventual expropiación de conformidad con las disposiciones legales vigentes al momento y con lo
que la propia ley número 5582 establece al respecto, principalmente lo señalado en sus numerales 2,
3, 4, 5 y 6.



         Interesa resaltar que la declaratoria de utilidad e interés público para fines
expropiatorios de esos terrenos indica el fin e interés público que el legislador busca satisfacer
con el dictado de la ley número 5582, el cual está directamente relacionado con la construcción de
la infraestructura necesaria para el puerto de Caldera.



         Por otra parte, la zona protectora de Tivives fue establecida mediante decreto ejecutivo
número 17.023-MAG, publicado en La Gaceta número 101 de 2 de junio de 1986, fecha de su entrada en
vigencia, de conformidad con lo que establecía el artículo 83 de la ley forestal número 4465 de 25
de noviembre de 1969, hoy derogada. El fin público perseguido con su establecimiento fue la
protección de los suelos, así como el mantenimiento y la regulación del régimen hidrológico y del
clima, según el destino que dicho numeral le daba a las zonas protectoras.



         Los límites de la zona protectora los señala el artículo 1° del decreto. El numeral
establece 2 que su administración y manejo correspondía a la Dirección General Forestal, en
coordinación con los centros agrícolas regionales y cantonales respectivos, así como con la
municipalidad de Esparza. Dicha administración implica que las actividades forestales, agrícolas y
ganaderas deben contar con la autorización de la Dirección en coordinación con los otros entes
mencionados, según lo señala el numeral 3 del decreto. El artículo 5 establece cuales son las
actividades prohibidas dentro del refugio.



         Con la ley forestal número 7575 de 13 de febrero de 1996, se pretendió reducir el área de
la zona protectora de Tivives. En el artículo 71 de la ley forestal se modificaban los límites. Sin
embargo, este artículo fue anulado por la Sala Constitucional en sentencia número 07294-98 de 13 de
octubre de 1998, con lo cual la modificación nunca surtió efectos.



         Como se explicó en el acápite anterior, las zonas protectoras tienen como fin público
ambiental la conservación y protección de los recursos forestales con el objetivo de conservar y
proteger el suelo y el agua. Así, supuesta la validez del decreto 17.023-MAG, la zona protectora de
Tivives conserva el fin público que motivó su creación, aunque la norma de rango legal sobre la que
se fundamentó esté hoy en día derogada. Este, en todo caso, es un aspecto abordado y resuelto por la
Sala Constitucional en la sentencia citada, cuando señaló:



 " VI.- Sobre la razonabilidad de la acción planteada como medio para tutelar el derecho
constitucional que los accionantes consideran violado, debe señalarse que la misma resulta idónea, y
que la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 71 de la Ley N( 7575 no deja insubsistente
la Zona Protectora Tivives. En primer lugar, aún cuando el Decreto No. 17023-MAG se fundamente
parcialmente en el texto de la Ley No. 4465, Ley Forestal del 25 de noviembre de 1969, normativa de
rango legal vigente que en su momento amparó la creación de la Zona Protectora Tivives, la
derogatoria de dicho ordenamiento no implica la derogatoria automática del referido decreto. No debe
olvidarse que, en última instancia, tanto la Ley N° 4465 -hoy derogada- como el Decreto N° 17023-MAG
no son sino desarrollo del contenido del artículo 50 constitucional, de modo que, aún cuando la
normativa inmediata que dio fundamento al decreto haya sido sustituida por otra, éste subsiste tanto
por haber sido promulgado al amparo de la normativa vigente en su momento, como por tener su último
fundamente en el citado artículo constitucional. Por otra parte, el referido decreto no tiene el
rango de reglamento ejecutivo de la citada ley, pues carece de alcance normativo (véase el artículo
121 de la Ley General de la Administración Pública). Asimismo, la figura denominada "zona
protectora" se encuentra reconocida en otros textos del ordenamiento, que sirven de marco normativo
suficiente al Decreto No. 17023-MAG, pese a la derogatoria de la Ley No. 4465, Ley Forestal del 25
de noviembre de 1969, o a la declaratoria de inconstitucionalidad del numeral 71 de la Ley No. 7575,
Ley Forestal del 13 de febrero de 1996. Dentro de las disposiciones a que se hace referencia está el
numeral 32 de la Ley No. 7554, Ley Orgánica del Ambiente del 4 de octubre de 1995, transcrito en el
Considerando IV. Existen también normas contenidas en convenios internacionales que regulan el tipo
de zonas de conservación a las que se hace referencia, entre ellas la Convención Relativa a los
Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Habitat de Aves Acuáticas "Convención de
Ramsar", suscrita el 2 de febrero de 1971, aprobada por la Asamblea Legislativa mediante Ley No.
7224 del 2 de abril de 1991, y la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las
Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, aprobada mediante Ley No. 3763 del 19 de
octubre de 1976. En fin, contrario al criterio externado por la Procuraduría General de la
República, la creación y delimitación de la Zona Protectora Tivives tiene su fundamento en el
Decreto Ejecutivo N° 17023-MAG, cuya cabida reformó la norma ahora impugnada, decreto que, por las
razones dichas, no quedó derogado implícitamente por la derogatoria de la Ley N° 4465 por Ley N°
7575"



         Desde el establecimiento de la zona de reserva portuaria por la ley número 5582, y hasta lo
dispuesto por la ley número 7915 en relación con sus límites, ha habido, en mayor o menor extensión,
según las distintas áreas que ha tenido la zona de reserva portuaria, un traslape o yuxtaposición
entre parte de esta zona con la zona de protección de Tivives. Es decir, que ha habido un área
geográfica, de extensión variable a través del tiempo, respecto de la cual, por un lado, normas de
rango legal le han atribuido un determinado fin público y normas de rango infralegal le han
atribuido un fin público distinto.



         Lo anterior plantea dudas sobre la validez del decreto número 17.023 en relación con la ley
número 5582, que estableció la zona de reserva portuaria, y la ley número 7915 que, al reducir el
área de aquella zona, dispuso que la municipalidad de Esparza debía elaborar un plan regulador
urbano para la parte que quedaba desafectada (artículo 1° de la ley número 7915 de 21 de setiembre
de 1999). Ello amerita analizar el régimen legal que regulaba y regula lo relativo al
establecimiento de las zonas protectoras, no sin antes aclarar que, contrario a lo se expresa en uno
de los criterios jurídicos aportados por la municipalidad consultante, el vicio que podría afectar
al decreto 17.023-MAG es de legalidad, y no de constitucionalidad por violación del artículo 7, en
el tanto la ley 5582 no aprueba un tratado internacional sino, únicamente, un empréstito
internacional con un banco extranjero.




    b. El régimen legal del decreto ejecutivo número 17-023-MAG y su validez.



         Pues bien, según lo establecía el artículo 83 de la hoy derogada ley forestal número 4465,
las zonas protectoras podían ser establecidas por ley o por decreto. El artículo 86 de esa misma ley
disponía que el poder ejecutivo pudiera declarar como zonas protectoras los bosques y terrenos
forestales, y el artículo 88 señalaba que, en el caso de que estos estuvieran sometidos a dominio
privado, quedaban automáticamente incorporados al régimen forestal que la misma ley creaba. El
artículo 87 prohibía que en las zonas protectoras, así declaradas por ley o por decreto, se llevaran
a cabo actividades agrícolas o destructoras de vegetación, excepto lo permitido vía reglamentaria y
que estuviese técnicamente justificado.



         La Ley 7174 de 28 de junio de 1990, reformó integralmente a la ley número 4465, pero en lo
tocante a la definición de zona protectora mantuvo un texto similar. Además, mantuvo en el numeral
37 la potestad administrativa para establecer zonas protectoras por medio de decreto ejecutivo con
la posibilidad de que estas incluyeran terrenos sometidos a propiedad privada. Estos debían ser
comprados o expropiados a menos que el titular del derecho accediera someterse al régimen forestal,
lo que implicaba el sometimiento al respectivo plan de manejo.



         Como se dijo supra, la vigente ley forestal 7575 hace mención de las zonas protectoras en
su artículo 1°, cuando señala que en estas se prohíbe la corta o aprovechamiento de los bosques. Ya
ha sido señalado que la legislación ambiental nacional no contiene una definición de zona
protectora, aunque la LOA la incluye dentro de las categorías de manejo a que pueden estar sometidas
las áreas silvestres protegidas. Por ello, las disposiciones que la ley establece respecto de estas
últimas son aplicables a las zonas protectoras.



         En razón de lo anterior, el régimen jurídico de las zonas protectoras sigue siendo el mismo
en un aspecto importante desde la ley forestal número 4465: su establecimiento puede darse por medio
de decreto ejecutivo, con la posibilidad de incluir fincas propiedad de particulares, tal y como lo
establece el artículo 37 de la ley orgánica del ambiente. Y, además, mantiene la posibilidad de que
los terrenos sometidos a propiedad privada, incluidos en una zona protectora, pueden ser comprados o
expropiados a menos que el propietario consienta su sometimiento al régimen forestal, pero con la
diferencia de que, de conformidad con lo que establece el numeral 37 de la LOA, tales terrenos no se
consideran incluidos en las áreas silvestres protegidas estatales hasta tanto no se de la compra o
la expropiación, o el propietario no consienta someterse al régimen forestal.



         Ahora bien, hay una constante desde la ley forestal número 4465: las zonas protectoras
establecidas por decreto dictado por el poder ejecutivo quedan sometidas al régimen establecido en
la ley que sirve de fundamento al decreto. Ahora bien, el régimen jurídico de las zonas protectoras
ha variado en el tiempo, según la tesis de la Sala Constitucional de que los decretos que establecen
una zona protectora no pierden vigencia aunque la ley que sirvió de fundamento para su dictado ha
sido derogada (sentencia número 07294-98, ya citada).



         La zona protectora de Tivives fue establecida mediante un decreto dictado en 1986, lo que
implicó la aplicación del régimen legal de la ley forestal número 4465 y, luego, el de la ley número
7174. Actualmente, se le aplica el régimen legal de la ley orgánica del ambiente numero 7554 y el de
la ley forestal número 7575. Esto significa que, independientemente de si aquel tuvo o tiene
alcances normativos, el problema tiene que ver con la legalidad de dicho acto como ejercicio de una
potestad administrativa, precisamente en la medida en que, por su medio, se sometió al régimen
jurídico de la ley número 4465 terrenos que estaban afectados a un fin público específico
establecido por otra ley.



         Hay que tomar en cuenta que el régimen jurídico de la zona protectora de Tivives fue el de
la ley número 4465 mientras estuvo vigente, lo que incluiría las reformas introducidas por la ley
número 7174, y que las disposiciones contenidas en el propio decreto son meramente complementarias
en el tanto concretan lo dispuesto en la ley para el caso de la zona de protección de Tivives. Dicho
lo cual, el problema planteado es el siguiente: ¿podía el poder ejecutivo ejercer válidamente la
competencia establecida en el artículo 83 de la ley forestal número 4465 en relación con terrenos
que estaban incluidos en la zona de reserva de portuaria establecida por la ley número 5582?



         En principio, es ilegal, al punto de producir la invalidez del decreto 17.023-MAG, que el
poder ejecutivo haya sustraído parte de los terrenos incluidos en el numeral 2° de la ley 5582 a la
aplicación de sus disposiciones y al logro de los fines públicos cuya satisfacción estas persiguen,
sin que la propia ley lo autorice expresamente, y los haya sometido a la aplicación de disposiciones
de otra legislación que persigue satisfacer fines distintos, aunque también sean de naturaleza
pública. Ilegal porque ello equivale a reformar, por vía de un acto administrativo, lo dispuesto por
el legislador. Tómese en cuenta que la ley número 4465 era una ley general, que establecía el
régimen jurídico de las zonas protectoras en abstracto, y que la ley 5582 establecía y establece un
régimen jurídico específico para un área geográfica determinada, que era aquella definida por su
artículo 2°. En consecuencia, la ilegalidad del decreto se daría en la medida en que el régimen
aplicable a la zona protectora sea incompatible con el régimen legal establecido en la ley
específica de que se trate.



         Es decir, que la validez del decreto número 17.023-MAG depende del grado de compatibilidad
entre el régimen jurídico de la ley número 4465, y sus reformas, y lo dispuesto en la ley 5582. Y
esto en cuanto al nacimiento a la vida jurídica del decreto, pues eventualmente, si fuera el caso,
el problema se plantearía en idénticos términos en relación con la ley número 7915 de 21 de
setiembre de 1999, que introdujo reformas a la ley número 5582, la ley orgánica del ambiente número
7557 de 4 de octubre de 1995, la ley forestal número 7575 de 13 de febrero de 1996, y la ley de
biodiversidad número 7788 de 30 de abril de 1998, por cuanto el régimen jurídico de la zona
protectora de Tivives, como categoría de manejo de un área silvestre protegida, sería el que
establecen estos cuerpos normativos.



         En este punto, conviene traer a colación lo dicho por esta procuraduría en su condición de
órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la administración pública, en el dictamen
C-210-2002.



         En dicho dictamen, esta procuraduría analizó el caso del refugio nacional de vida silvestre
Iguanita, establecido mediante decreto ejecutivo número 23217-MIRENEM-TUR, con fundamento en los
artículos 80, 82 y 84 de la ley de conservación de la vida silvestre (LCVS), número 7317 de 21 de
octubre de 1992, y sus reformas, y dentro del área geográfica destinada al proyecto turístico de
Papagayo.



         En lo que interesa, en dicho dictamen se señaló que, de conformidad con lo que establece el
artículo 84 de la LCVS, el poder ejecutivo puede establecer refugios de vida de silvestre en
terrenos de las instituciones autónomas y semiautónomas, así como de las municipalidades, con la
previa autorización de aquellas, excepto que dicho bienes estén afectos a un fin público establecido
por ley.



         Lo anterior en relación con bienes de dominio público, pues en dicho dictamen se señala que
el poder ejecutivo puede operar la mutación demanial, con cambio del ente titular y el régimen
jurídico-administrativo del bien, cuando la afectación original hubiese sido hecha por medio de un
acto administrativo, con base en un ley, pues si la afectación la establece una ley que atribuye un
fin público específico al bien, la mutación sólo puede operar por ley.



         En razón de lo dicho, la procuraduría concluyó, en lo que interesa, que el decreto que
estableció el refugio nacional de vida silvestre Iguanita era inaplicable por inválido, debiendo
aplicarse las leyes relativas al proyecto turístico de Papagayo.



         Conviene hacer la advertencia de que, en el caso del proyecto turístico de Papagayo, los
terrenos incluidos en el refugio nacional de vida silvestre Iguanita eran bienes demaniales, toda
vez que ya habían sido expropiados; sin embargo, bien puede sostenerse que la argumentación hecha en
el dictamen C-210-2002, es aplicable al caso de la ley número 5582 y la zona protectora de Tivives,
aunque no todos los bienes incluidos en la zona de reserva portuaria que también se incluyen la zona
de protección de Tivives, sean demaniales, pues buena parte de ellos son de dominio privado.



         En el caso del refugio de vida silvestre Iguanita, el enfoque de la procuraduría en su
dictamen C-210-2002, versaba sobre el carácter demanial de los bienes inmuebles, su titularidad y
destino dado por ley. En el caso de la zona protectora de Tivives, el tema central no es el carácter
demanial de algunos de los bienes inmuebles allí incluidos y que también se incluían en la zona de
reserva portuaria, porque buena parte de estos son de dominio privado, sino el destino que la ley
5582 señalaba para esos bienes en razón de lo cual declaraba su utilidad pública para fines
expropiatorios. Lo que hace similares a ambos casos y, por lo tanto, aplicable la argumentación dada
en el dictamen C-210-2002 al asunto subexámine, es que una ley establece un fin público y un
eventual destino a unos bienes inmuebles que un decreto viene a variar y modificar, aunque la
satisfacción de ese fin y destino sea un efecto mediato y no inmediato, de lo que dispone la ley.



         De conformidad con lo dicho, y para el análisis jurídico correspondiente, el punto de
partida es lo dispuesto por la ley número 5582.



         Como se explicó supra, esta ley definió un área geográfica denominada "zona de reserva
portuaria" respecto de la cual dispuso declarar de utilidad e interés público la expropiación de
terrenos de propiedad privada allí incluidos. El fin público que se perseguía con esta declaratoria
era destinar dicha área a la construcción del complejo portuario de Caldera. La expropiación debía
llevarse a cabo de conformidad con lo que establecía la ley número 5060 de 22 de agosto de 1972,
salvo lo dispuesto en el artículo 4 de la citada ley número 5582, que se refería a los bienes que se
encontraban en terrenos del Estado dados en arriendo, especialmente aquellos ubicados en la zona
marítimo terrestre.



         Como efecto jurídico inmediato de la declaratoria de utilidad e interés público para fines
expropiatorios, el artículo 3 de la ley 5582 establecía y establece como prohibición a los
propietarios privados, la realización de trabajos y obras que hagan más gravosa la adquisición de
dichos bienes, y sanciona el incumplimiento de esta disposición con el no reconocimiento de las
mejoras hechas, con excepción de aquellas indispensables para la explotación de sus propiedades,
según el destino que tuvieran al momento de promulgarse la ley. En realidad, lo que la norma dispone
es el no reconocimiento, como resultado del proceso expropiatorio de los terrenos privados
comprendidos en la zona de reserva portuaria, de aquellas mejoras que no sean indispensables, las
llamadas mejoras necesarias, y que se hicieran a partir de la promulgación de la ley.



         El efecto jurídico mediato de lo dispuesto en la ley número 5582 es la expropiación de los
terrenos privados comprendidos en la zona de reserva portuaria, efectos que se darían al momento en
que la administración decidiera ejercer sus potestades expropiatorias.



         El cumplimiento de los fines públicos perseguidos por la ley número 5582, y sus reformas,
depende de que esta pueda surtir efectos jurídicos, tanto inmediatos como mediatos. Este es el
parámetro para medir el grado de compatibilidad existente entre lo dispuesto por la ley número 5582
y el régimen jurídico de la ley 4465 aplicable a parte de los terrenos comprendidos en la zona de
reserva portuaria a raíz del establecimiento de la zona de protección de Tivives por el decreto
número 17.023-MAG.



         La zona de protección de Tivives tiene como fin público ambiental la tutela del agua y el
suelo mediante la conservación y protección de los recursos forestales allí comprendidos. Por ello,
su establecimiento supuso el sometimiento de los terrenos ubicados en la zona, públicos y privados,
al régimen forestal en los términos en que lo establecía el artículo 88, en relación con el artículo
6, ambos de la ley forestal número 4465, pues este último numeral definía lo que por régimen
forestal debía entenderse.



         Según lo establecía del artículo 6 citado, tal sometimiento implicó el ejercicio de
potestades normativas y administrativas por parte de la administración pública ambiental en relación
con las actividades públicas y privadas que podían realizarse en los terrenos comprendidos dentro de
la zona. Ello, con el propósito de cumplir con el fin público ambiental que su establecimiento
perseguía. Esta disposición se complementó con lo que señalan los artículo 2 y 3 del decreto
17.023-MAG, respecto a los entes y corporaciones competentes para administrar la zona, y la
necesaria autorización que de estos se requería para la realización de actividades forestales,
agrícolas o ganaderas en los inmuebles localizados en la zona de protección.



         De conformidad con lo anterior, y según lo establecía el artículo 87 de la ley forestal
número 4465, se prohibía la realización de labores agrícolas y la destrucción de vegetación en la
zona, con las salvedades que la propia norma establecía. El propio decreto número 17023-MAG, en su
artículo 5, complementaba esta disposición para el caso concreto de la zona de protección de
Tivives, al establecer cuales eran las actividades prohibidas en los inmuebles, públicos o privados,
localizados en la zona.



         Con la entrada en vigencia de la ley orgánica del ambiente número 7554 en 1995, y luego con
la entrada en vigencia de la ley forestal número 7575 en 1996, y la ley de biodiversidad en 1998, el
régimen jurídico de orden legal aplicable a la zona protectora de Tivives, se modificó.



         Como se ha explicado ya, el artículo 32 de la LOA incluyó a las zonas protectoras como tipo
de área silvestre protegida en relación con las cuales dispuso, en el numeral 37, que las fincas de
propiedad privada incluidas en las áreas silvestres protegidas podían ser compradas o expropiadas.
Asimismo, establece que hasta que no se de la expropiación o la compra dichas fincas no se
consideran integradas a las áreas silvestres estatales. Pero, según lo que establece el artículo 72,
inciso c) de la ley forestal número 7575, podrán ser sometidas a un plan de ordenamiento ambiental
que incluye una evaluación de impacto ambiental y un plan de manejo de los recursos. Además, la ley
forestal prohíbe, en su artículo 1°, la corta y el aprovechamiento de los bosques en las zonas
protectoras.



         Había claras incompatibilidades entre lo que establece la ley número 5582 y el régimen
jurídico de la ley número 4465 a que quedó sometida el área definida en el artículo 2 del decreto
número 17.023-MAG.



         En primer lugar, tanto la ley forestal vigente al momento como el mencionado decreto,
otorgaban competencias a la administración pública ambiental en relación a la realización de
actividades productivas en dichos terrenos que entraban en contradicción con el fin público que la
ley 5582 asigna a las terrenos comprendidos en la zona de reserva portuaria, cuya área coincide en
parte con el área de la zona de protección. Este es un aspecto que se mantiene en el régimen
jurídico aplicable a dicha zona después de derogada la ley forestal número 4465, es decir, aquel
contenido en la ley forestal 7575, la ley orgánica del ambiente 7554 y la ley de biodiversidad 7788.



         En segundo lugar, tanto en la ley forestal número 4465, hoy derogada, como en el propio
decreto que estableció la zona de protección de Tivives, se prohíbe la corta de árboles y la
destrucción de vegetación sin autorización de la administración ambiental, en ese entonces, la
dirección general forestal.



         Es evidente que tanto las competencias otorgadas a la administración ambiental como las
prohibiciones establecidas en la ley forestal número 4465 y el decreto 17.023-MAG, aplicables a
inmuebles estatales, son contradictorias con el fin público perseguido por la ley 5582, consistente
en la construcción del complejo portuario de Caldera.



         La situación anterior se mantiene respecto del régimen jurídico aplicable a la zona
protectora de Tivives y la ley número 5582, y sus reformas, aún después de la derogatoria de la ley
número 4465. Tómese en cuenta que la ley forestal número 7575 establece en su artículo 1° la
prohibición de cortar el bosque en las zonas protectoras.



         Pero, además, y de conformidad con lo que disponen los artículos 32 y 37 de la LOA, hay que
tomar en cuenta que la administración ambiental tiene competencias específicas para administrar y
gestionar las áreas silvestres protegidas, tanto si en ellas los terrenos son de dominio público,
como si son de dominio privado, pues en relación con estos últimos, aquella tiene potestades de
planificación, concretadas en la competencia para dictar tanto planes de ordenamiento territorial
como de manejo.



         La ley número 5582, vigente al momento en que el decreto 17.023-MAG estableció la zona
protectora de Tivives, asigna a los terrenos incluidos en la denominada "zona de reserva portuaria"
un fin público específico: una vez expropiados, servir de ubicación del complejo portuario del
puerto de Caldera, lo que supone la construcción de la infraestructura necesaria para ello.



         El fin público cuya realización se procura con el establecimiento de la zona protectora de
Tivives, es la conservación del suelo y agua por medio de la protección de los recursos forestales
existentes en la zona. El régimen jurídico de la ley 4465, vigente al momento del establecimiento de
la zona y aplicable a esta, tenía ese mismo fin público. Por ello, contemplaba las disposiciones
jurídicas necesarias para su consecución, a las que ya hemos hecho referencia. Disposiciones
claramente restrictivas de cara a las actividades productivas que, en la zona protectora podía
llevarse a cabo. Además, aquellas sujetaban su realización a la autorización previa por parte de la
administración pública ambiental y de las corporaciones que el mismo decreto número 17.023-MAG
otorgaba competencia.



         Lo mismo habría que señalar respecto del régimen jurídico aplicable a la zona protectora de
Tivives una vez derogada la ley número 4465, y sus reformas, por la ley forestal número 7575. Las
zonas protectoras y las áreas silvestres protegidas tienen como fin público la conservación de la
naturaleza y sus recursos, lo que implica la imposición de un régimen jurídico restrictivo respecto
de las actividades que en ellas se pueden realizar. Régimen jurídico cuyo aplicación corresponde, en
primera instancia, a la administración ambiental que ejerce sus potestades administrativas en
procura de dicha conservación, tal y como lo dispone el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad. Y,
como se ha dicho reiteradamente, el establecimiento de la zona protectora de Tivives implicó la
aplicación de este régimen al área definida por el decreto número 17.023.



         Es claro que el régimen jurídico de la ley número 4465, y sus reformas, junto con lo que
establece el propio decreto número 17.023-MAG, aplicable a la zona protectora de Tivives, era
disconforme e incompatible con lo que dispone la ley número 5582, y sus reformas. Lo mismo puede
decirse del régimen jurídico actualmente vigente aplicable a dicha zona. En la medida en que hay
coincidencia, aunque sea parcial, en las áreas geográficas definidas en la ley y decreto citados,
tal incompatibilidad significa que, en aplicación del principio de jerarquía normativa, el decreto
número 17.023-MAG es inválido desde su promulgación.



         Es decir, el poder ejecutivo no podía válidamente someter una determinada área geográfica
al régimen jurídico forestal de la ley número 4465, si parte de esa misma área estaba destinada a
ser incorporada al proyecto del puerto de Caldera cuando los inmuebles de particulares fueran
expropiados. Como se dijo anteriormente, el establecimiento de la zona protectora de Tivives
conlleva modificar la voluntad del legislador manifestada en la ley número 5582. Una vez establecida
dicha zona, y aplicado el régimen jurídico forestal a los terrenos allí incluidos, habría que
entender que aquellos sometidos al dominio privado no podrían ser expropiados para los fines que
dicha ley establece. No podrían serlo precisamente por estar sometidos al régimen jurídico forestal
de la ley número 4465, y sus reformas, y luego al de la legislación que lo sustituyó. Establecida la
zona de protección de Tivives no se podrían dar los efectos mediatos de las disposiciones de la ley
número 5582.



         Lo mismo habría que decir respecto de la zona marítimo-terrestre incluida en la zona de
reserva portuaria que estuviera incluida, también, en la zona protectora de Tivives, en el caso de
que ello hubiese ocurrido, según las coordenadas contenidas en el artículo 1° del decreto número
17.023-MAG. Hay que tomar en cuenta que, con el establecimiento de esta última, aquella porción de
la zona marítimo-terrestre que hubiese quedado incluida pasó a ser administrada por la
administración pública ambiental. Esto haría legalmente imposible el cumplimiento de lo dispuesto en
la ley número 5582 en cuanto al destino específico que el legislador pretendió darle a esos
terrenos, lo que constituiría, nuevamente, una variación o modificación de lo que una ley específica
dispone con violación del principio de jerarquía normativa.



         Nótese que el caso anterior es distinto al de la hipótesis regulada por el numeral 73 de la
ley sobre la zona marítimo-terrestre número 6043 de 2 de marzo de 1977, según el cual el
establecimiento de una zona protectora que incluya parte de la zona marítimo-terrestre conlleva la
inaplicación de esta, la aplicación del régimen jurídico de las zonas protectoras, y la
administración de la misma por parte de la administración pública ambiental competente. Es distinto
porque la propia ley sobre la zona marítimo-terrestre establece la posibilidad de sustraer a su
aplicación las porciones de terrenos declaradas zonas protectoras en la medida en que estas son
asimiladas al término de "reservas equivalentes".



         Aceptar que el poder ejecutivo puede sustraer parte de los terrenos, públicos o privados, a
las disposiciones de la ley número 5582, implica aceptar la posibilidad de que, por medio de un
decreto, se varíe el destino que la ley 5582 le asignó a parte de los inmuebles ubicados en la zona
de reserva portuaria, lo cual es claramente violatorio del principio de jerarquía normativa del
artículo 11 constitucional, que otorga a la ley rango superior a los actos jurídicos de la
administración pública, tengan estos alcance normativo, como los reglamentos, o no lo tengan, como
las disposiciones generales y los actos administrativos concretos.



         No es óbice, en relación con lo dicho, que la ley forestal número 4465 autorizara al poder
ejecutivo a establecer zonas protectoras, como actualmente lo autoriza el artículo 37 de la LOA,
pues el ejercicio de toda potestad administrativa, reglamentaria o no, debe estar autorizada por el
ordenamiento jurídico. Lo que interesa aquí es, precisamente, la naturaleza administrativa del acto
que estableció la zona protectora. Aunque su dictado se basó en una disposición legal, artículo 83
de la ley número 4465, por su medio no se puede variar o modificar lo dispuesto en una norma de
rango superior, como es el caso de la ley número 5582. Ni, para los efectos, variar lo que, en
relación con los terrenos que desde 1977 había adquirido el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA),
dispuso la ley número 7018 de 26 de diciembre de 1986.



         De la aplicación del principio de jerarquía normativa se deriva que el poder ejecutivo no
puede establecer áreas silvestres protegidas en terrenos o áreas geográficas que el legislador ha
afectado a un fin público que supone un destino y uso públicos específicos y distinto al del régimen
legal aplicable a dichas áreas. Eso sólo puede ocurrir si la afectación original también se da por
decreto. Pero, si la afectación la hace una ley, entonces sólo por ley se pueden establecer áreas
silvestres protegidas, a menos que la propia ley afectante, u otra ley pero con expresa referencia a
la ley afectante, disponga que el establecimiento de un área silvestre protegida, conlleva la
inaplicación sus disposiciones, como sucede con el artículo 73 de la ley sobre la zona marítimo-
terrestre. En tal supuesto, el establecimiento de un área silvestre protegida por medio de un acto
administrativo no quebranta el principio de jerarquía normativa, toda vez que la desafectación al
fin, destino y uso público específico que la ley establece opera por disposición de la propia ley, y
no por disposición del acto administrativo.



         En resumen, la tesis de esta procuraduría en su condición de órgano superior consultivo,
técnico-jurídico, de la administración pública, es que el decreto número 17.023-MAG, que estableció
la zona protectora de Tivives, es inválido en razón del principio de jerarquía normativa. Ya se ha
señalado que, por medio de un decreto no se puede variar el fin público y el uso y destino previsto
por una norma de rango legal. Y que la ley número 5582 establece un fin público y un uso y destino
específico para los terrenos, públicos y privados, localizados en la llamada "zona de reserva
portuaria", por lo que, en la medida en que parte de esos terrenos también están incluidos en la
zona protectora establecida por el decreto número 17-023-MAG, este resulta inválido.



         Ahora bien, hay un precedente dictado por la Sala Constitucional cuyo ratio decidendi
establece una tesis diferente a la desarrollada en este dictamen y en virtud de la cual si es
legalmente posible establecer, por medio de un acto administrativo, un área silvestre protegida en
un área geográfica afecta a un fin, un destino y un uso público específico y distinto al que el
régimen jurídico del área silvestre creada supone. Se trata de la sentencia número 2004-08928, de 18
de agosto de 2004, que resolvió la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra el decreto
29.277-MINAE, por medio del cual se estableció un refugio nacional de vida silvestre que comprendía
a la Isla de San Lucas, una zona de protección marino-costera y al estero de Puntarenas y manglares
asociados como humedal.



         Finalmente, y de previo al análisis del precedente citado, hay que señalar que, en lo que
tiene que ver con los terrenos pertenecientes IDA con anterioridad al establecimiento de la zona
protectora de Tivives, y que quedaron comprendidos en esta, la ley forestal número 4465, vigente al
momento de promulgarse el decreto número 17.023-MAG, no establecía como requisito para establecer
una zona protectora, la aquiescencia del ente público propietario de los terrenos. Esto quiere decir
que, en este punto no hubo ilegalidad del decreto citado al momento de su dictado.




    c. El precedente constitucional de la Isla San Lucas.



         En el precedente citado se alegó que el decreto impugnado violentaba el principio de
jerarquía normativa y la garantía institucional de la autonomía municipal, artículos 11, 169 y 170
constitucionales. El fundamento de la acción consistió en que la ley número 5469 de 28 de abril de
1974, otorgó la administración de la isla San Lucas a la municipalidad de Puntarenas para fines
turísticos, y la ley número 4071 de 6 de diciembre de 1970, la administración del cause o álveo de
estero de Puntarenas.



         Como puede notarse, se trata de un precedente cuyo problema jurídico es similar al que nos
ocupa en este dictamen. Para el caso, basta el ejemplo de la isla San Lucas.



         El poder ejecutivo estableció un refugio nacional de vida silvestre en todo el territorio
de la isla, con lo cual esta pasó a ser administrada por el Ministerio del Ambiente y Energía
(MINAE) y quedó afectada a los fines conservacionistas que esta categoría de manejo de área
silvestre protegida supone. Lo anterior, a pesar de que una ley había dispuesto darla en
administración a la municipalidad de Puntarenas, y había señalado como fin público para la misma el
desarrollo de proyectos turísticos.



         En el informe que esta procuraduría rindió en su condición de órgano asesor de la Sala
Constitucional en las cuestiones de constitucionalidad, se señalaron dos aspectos: por un lado, que
la posible disconformidad entre las leyes citadas y el decreto impugnado era un asunto de legalidad
que correspondía a la jurisdicción ordinaria resolver, a menos que alguna otras disposición,
principio o valor constitucional estuviera involucrado, pues así lo había señalado la propia
jurisprudencia constitucional; y, por otro lado, que con el decreto impugnado no se producía
quebranto de la garantía constitucional a la autonomía municipal. Ahora bien, sobre estos dos mismos
aspectos, la sentencia citada estableció:



 " I.- Disposición jerárquica de las normas jurídicas. Estima el actor que el Poder Ejecutivo, al
declarar la Isla San Lucas como refugio nacional de vida silvestre y al Estero de Puntarenas como
humedal mediante Decreto, contravino normas contenidas en tres leyes de la República, las cuales dan
la administración de tales bienes a la Municipalidad de Puntarenas, mientras que el Decreto
cuestionado confiere su administración al Ministerio de Ambiente y Energía. Al respecto, lo primero
que cabe recalcar es que el ordenamiento jurídico es un sistema ordenado de reglas, dispuestas de
acuerdo con criterios de jerarquía, competencia, temporalidad, especialidad, etc. Así, la norma
superior siempre se impone a la inferior, anulándola si es anterior a ésta y derogándola si es
posterior. La norma cuyo dictado competa a un ente público dotado de autonomía, sea el Estado
central, una institución descentralizada o a un órgano en particular, no puede ser suplida por una
emitida por otro órgano o ente; debe siempre primar la emitida por el ente dotado de la competencia
suficiente. Asimismo, ante normas del mismo rango y emitidas por entes u órganos competentes para
ello, se debe aplicar la norma especial en lugar de la general, si la situación objeto de regulación
está dentro del ámbito de previsión fáctica contenido en la regla especial. De esta forma, para que
la emisión del Decreto impugnado constituya una violación del principio de regularidad jurídica y
jerarquía de las fuentes del Derecho Público, debería necesariamente tratarse de una norma para la
cual sea competente el Poder Ejecutivo, pues de lo contrario el problema se resumiría en una
discusión acerca de la competencia para el dictado de dicho acto. En ese sentido, el artículo 50 de
la Constitución Política dispone que: "...El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho.
La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes..." Es claro entonces que
el Estado está obligado a tomar las provisiones necesarias tendientes a la protección del medio
ambiente. Dicho concepto de Estado debe ser entendido en un sentido lato, inclusivo de otros entes
públicos que por tener personalidad jurídica propia no dejan de estar igualmente destinados a
satisfacer el interés general, y particularmente a tutelar el ambiente. No obstante, resulta
evidente que el Estado central es el ente primariamente encomendado para la defensa del medio
ambiente, lo que es reafirmado en la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554 de cuatro de octubre de
mil novecientos noventa y seis, que delega en el Ministerio de Ambiente y Energía buena parte de las
competencias en esta materia, sin descargar a los otros entes públicos de sus responsabilidades en
este campo. Dicha Ley reconoce la potestad del Poder Ejecutivo (Presidente de la República y
Ministro de Ambiente y Energía) para establecer áreas protegidas, según se desprende de la relación
de los artículos 32 incisos e) y f) y 42 de la Ley número 7554. Del mismo modo, la Ley de
conservación de la vida silvestre, número 7317 de treinta de octubre de mil novecientos noventa y
dos, en su artículo 84, autoriza al Poder Ejecutivo para establecer refugios nacionales de vida
silvestre dentro de las reservas forestales y en los terrenos de las instituciones descentralizadas,
incluidas las municipalidades. Por lo anterior, no hay en el Decreto impugnado invasión de
competencias municipales, pues claramente está el Poder Ejecutivo facultado para declarar áreas
silvestres protegidas, sin perjuicio de los innegables deberes que para con el medio ambiente
ostentan los gobiernos locales. Resta por determinar si el Decreto impugnado es inválido por
pretender la derogación de normas de rango legal, como alega el actor.



 II.- Disposición jerárquica de las normas jurídicas. (Segunda parte) Las normas de rango legal que
el accionante estima vulneradas con el Decreto objeto de este proceso son los artículos 1º y 2º de
la Ley de Traspaso de la Isla San Lucas a la Municipalidad de Puntarenas, número 5469 de veinticinco
de abril de mil novecientos setenta y cuatro, que además de traspasar la Isla a la referida
corporación, autorizan que ésta la utilice para desarrollo de un centro turístico; el numeral 78 de
la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, número 6043 de dos de marzo de mil novecientos setenta y
siete, en tanto determina que la Isla San Lucas conservará su situación jurídica actual bajo la
administración de la Municipalidad de Puntarenas; y el artículo 7º de la Ley que Declara Zona Urbana
de Ciudad de Puntarenas y Reforma Otras Leyes, número 4071 de veintidós de enero de mil novecientos
sesenta y ocho, que dispone el traspaso a la Municipalidad de Puntarenas, del dominio el cauce, vaso
o álveo del Estero de Puntarenas y las aguas que discurren por él, en cuanto se encuentran situados
frente a la ciudad de Puntarenas. Esta última norma fue interpretada auténticamente por la Asamblea
Legislativa mediante Ley número 4155 de dieciséis de julio de mil novecientos sesenta y ocho, en el
sentido de que: "lo que se le traspasa a la Municipalidad del cantón central de Puntarenas, es el
dominio sobre la zona marítimo terrestre que comprende el salado o manglar, aledaño a los esteros
que desaguan en la ría de Puntarenas, y los doscientos metros en tierra firme lindante con dicho
salado, la que se declara zona urbana de la ciudad de Puntarenas". Por su parte –como se dijo- el
Decreto cuestionado declara a la Isla San Lucas refugio nacional de vida silvestre y humedal al
Estero de Puntarenas, dando su administración al Ministerio de Ambiente y Energía. Un análisis
superficial de la cuestión podría conducir a pensar que el Decreto 29277-MINAE intenta derogar lo
dispuesto en las leyes citadas. No obstante, debemos recordar que la competencia para establecer
áreas de conservación es dada al Poder Ejecutivo por diversas normas de rango legal (cfr. párrafo
anterior), en directo desarrollo de la norma contenida en el artículo 50 de la Constitución
Política. Así, cuando el Poder Ejecutivo formula una declaratoria de este tipo, lo hace por expresa
autorización legal y en acatamiento de sus deberes constitucionales para con el medio ambiente, por
lo que no es el Decreto el que crea el régimen jurídico de las áreas protegidas, sino que únicamente
es la vía que permite una célere y efectiva protección del ambiente, al dejar a los órganos técnicos
competentes, la valoración de las razones de orden ambiental que llevan a la determinación de una
zona de esta naturaleza. Así las cosas, el Decreto cuestionado no es inconstitucional por pretender
reformar las normas legales citadas, ya que son normas del mismo y superior rango las que permiten
al Poder Ejecutivo actuar como lo hizo en defensa de la integridad del medio ambiente."



         Y, en lo que tiene que ver con la garantía constitucional de la autonomía municipal, la
señala señaló, en esta misma sentencia, que:



 " III. (…..) Así las cosas, es claro que el ordenamiento jurídico costarricense confiere una
especial y calificada protección a los bienes afectados al uso o disfrute público, y reviste dicha
tutela de mayores cuidados todavía al regular los bienes públicos ambientales. Se trata de bienes
pertenecientes a la Nación, por estar afectados a una finalidad de innegable utilidad general, y que
para ello ha sido encomendada su administración, en los casos en que así lo determina expresamente
la Ley, al Estado central, con el objeto de que las políticas en materia de ambiente sigan
parámetros congruentes y acordes con la necesidad de una integral y continua protección del
ambiente. Aun cuando para efectos registrales los bienes domiales pueden ser inscritos a nombre del
ente público encargado de su tutela, lo cierto es que estos bienes no le pertenecen a ninguna
entidad pública en particular, sino a la Nación. De allí que se puede afirmar que en el presente
caso, cuando las leyes 5469 y 4071 determinaron el traslado de la Isla San Lucas y el Estero de
Puntarenas a la Municipalidad de ese cantón, lo que hicieron fue determinar a cuál ente público le
correspondería administrar dichos bienes, pues al ser bienes dominiales, su titular ha sido y es la
Nación. Desde esta perspectiva, debe la Sala concluir que lo actuado por el Poder Ejecutivo en el
presente caso está dentro del marco de sus competencias, en tanto permite cumplir con el deber que
le impone el artículo 50 de la Constitución Política, así como la copiosa regulación producida por
el Derecho Internacional en relación la obligación insoslayable del Estado de proteger el medio
ambiente, adoptando todas las medidas idóneas para lograr una garantía integral y efectiva. Así,
aunque las municipalidades tienen innegables deberes en este campo, es evidente que la protección
del ambiente trasciende el interés meramente local, para constituirse un asunto de interés nacional,
por lo que las acciones del Estado central como delegado de la Nación soberana para el cumplimiento
de sus fines asociativos, en tanto propicien una efectiva defensa de sus bienes naturales, resulta
no sólo válida, sino incluso indispensable. Un decreto como el impugnado, al determinar –basado en
criterios técnicos no susceptibles de discusión en esta vía- que la Isla San Lucas y el Estero de
Puntarenas son áreas de interés ambiental que requieren de un régimen jurídico especial, no podría
nunca lesionar la autonomía municipal, reconocida en los artículos 169 y 170 de la Constitución
Política."




        Los fundamentos jurídicos de la sentencia pueden ser resumidos de la siguiente forma:



         En primer lugar, que el poder ejecutivo es competente para establecer, mediante decreto,
áreas silvestre protegidas, por lo que no hay invasión de competencias municipales. Señala la Sala
Constitucional que son normas de rango legal las que establecen dicha competencia en cumplimiento
del deber estatal de protección y tutela del ambiente que la Constitución señala en su artículo 50.



         En segundo lugar que, en razón de lo anterior, el establecimiento de un área silvestre
protegida por medio de decreto no puede dar lugar al quebranto del principio de jerarquía normativa
en relación con normas de rango legal. El régimen jurídico de dichas áreas no lo establece el
decreto sino normas que también tienen rango legal que, por demás, desarrollan un principio
constitucional.



         Y, en tercer lugar, que en el caso de bienes demaniales su afectación a un fin público
ambiental mediante el establecimiento de un área silvestre protegida en un bien de esta naturaleza,
dado en administración a una municipalidad, no quebranta el principio constitucional de autonomía
municipal. Al respecto, y acogiendo el argumento de la procuraduría, la Sala Constitucional señaló
que hay ciertos bienes demaniales que pertenecen a la Nación, o al Estado en un sentido amplio, y
que, en condición de tales, son dados en administración a determinados entes públicos, como las
municipalidades, por ejemplo. Pero, que por esa misma razón, pueden darse en administración a otros
entes u órganos públicos cuando lo exige así la tutela de un interés nacional, como ocurre con el
ambiente, cuya protección responde a un interés de este tipo y no a uno de naturaleza local.



         Desde el anterior punto de vista, el establecimiento de un área silvestre protegida en un
bien demanial dado en administración a una municipalidad, con la consiguiente transferencia de su
administración a favor del Ministerio del Ambiente y Energía, no constituye una violación al
principio constitucional que garantiza la autonomía municipal.



         Es claro que, en relación con el tema sobre el principio de jerarquía normativa, la Sala
Constitucional sentó, en el precedente analizado, una regla jurídica de evidente –y obligada-
aplicación al caso subexámine. Se trata de la regla según la cual si es posible establecer áreas
silvestres protegidas que incluyan terrenos afectados por una ley a un fin, un destino y un uso
público distinto a aquél del régimen jurídico del área que se establece.



         Se trata de una regla contraria a la tesis sostenida por esta procuraduría en el dictamen
C-210-2002, así como en este dictamen; sin embargo, por lo que dispone el numeral 13 de la ley de la
jurisdicción constitucional, y por lo que ha dicho la Sala Constitucional en la sentencia número
1185-95, los precedentes son de obligada aplicación por los poderes públicos.



         En la aplicación de un precedente interesa determinar cuál es la ratio decidendi del caso
concreto, pues allí está contenida la norma jurídica, es decir, la regla jurídica aplicable a casos
similares. En otras palabras, de la ratio decidendi, esto es, de los fundamentos jurídicos
desarrollados en la sentencia de que se trate, se desprende la regla jurídica aplicable a casos
similares. Se trata, obviamente, de una norma jurídica creada ex novo por el juez, en este caso el
juez constitucional. Pero eso es precisamente es lo que establece la ley de la jurisdicción
constitucional cuando en el numeral 13 dispone que "La jurisprudencia y los precedentes de la
jurisdicción constitucional son vinculantes erga omnes, salvo para sí misma.".



         Además de la determinación de la regla jurídica aplicable a otros casos, interesa
establecer el cuadro fáctico del precedente, las circunstancias particulares del caso o, si se trata
de un juicio en el cual únicamente se confrontan normas, las características propias del problema
jurídico resuelto en la sentencia que contiene el precedente. Esto es importante para determinar la
aplicabilidad del precedente a otros casos, toda vez que tiene que haber similitud fáctica, si hay
hechos de por medio, o similitud de problema si sólo se lidia con normas porque lo que se resuelve
es un conflicto normativo.



         Dicho lo anterior, es claro que la regla jurídica contenida en la sentencia número
2004-08928 de 18 de agosto de 2004, es la que se explicó líneas arriba: que si es jurídicamente
posible establecer, por medio de un decreto, áreas silvestres protegidas que incluyan terrenos
afectados por una ley a un fin, un destino y un uso público distinto a aquél del régimen jurídico
del área que se establece.



         Por otra parte, el problema jurídico analizado en la sentencia citada es similar al que nos
ocupa, porque se trata, precisamente, del establecimiento de una zona protectora, que es un tipo de
área silvestre protegida, que incluye terrenos respecto de los cuales una ley especial asignaba un
fin, un destino y un uso público distinto. Se trata del mismo problema jurídico presente en el caso
de la isla San Lucas y el estero de Puntarenas, respecto de los cuales, sendas leyes disponían su
afectación a un fin público que suponía un uso y un destino distinto a aquél establecido por el
decreto que creo un refugio nacional de vida silvestre en la isla y declaró al estero humedal, que
son dos categorías de manejo de áreas silvestres protegidas. En consecuencia, la regla contenida en
el precedente citado, es de aplicación al caso que nos ocupa.



         Ahora bien, en la citada sentencia la Sala Constitucional no aclara cual sería el efecto
que, sobre la legislación específica, tendría el establecimiento de un área silvestre protegida en
las circunstancias señaladas. Por tratarse de normas del mismo rango debe aplicarse el criterio
temporal para resolver cualquier conflicto o disconformidad normativa. Esto hace suponer que lo que
se produce es una derogación tácita del régimen legal específico por parte del régimen que el
decreto trae consigo. Régimen que tendría que ser tomado como norma posterior, pues el punto de
partido no sería el momento de promulgación de las leyes que lo conforman, sino el momento del
dictado del acto que establece el área silvestre protegida.



         Además, en el precedente citado, la Sala vincula el decreto número 29277-MINAE y el régimen
jurídico que este supone, al desarrollo del artículo 50 constitucional, para señalar que en aquél no
modifica ninguna norma legal porque "…son normas del mismo y superior rango las que permiten al
Poder Ejecutivo actuar como lo hizo en defensa de la integridad del medio ambiente." (sentencia
número 2004-08928). No sería correcto concluir que también se produce la anulación de las normas
específicas que sean contrarias al régimen legal que el establecimiento de un área protegida trae
consigo. Ello supondría otorgar un mayor valor a este último por ser el desarrollo legislativo de un
principio constitucional, el deber del estado de proteger el ambiente, consagrado en artículo 50
constitucional a partir de 1994, pero derivado por la jurisprudencia constitucional desde antes a
partir de los artículos 21 y 89 constitucionales. Pero lo cierto es que ningún principio
constitucional otorga más valor a unas leyes frente a otras por el hecho de ser su desarrollo legal.



         Habría que entender la referencia que hace la Sala Constitucional al principio
constitucional que establece el deber estatal de tutela del ambiente, como la utilización de un
recurso interpretativo para solventar una posible antinomia y fundamentar la tesis central del
precedente que se comenta. Esto es, que el establecimiento de un área silvestre protegida por acto
administrativo conlleva la inaplicación de cualquier legislación, aún la específica para el área
geográfica de que se trate, que se oponga a la legislación que regula el área silvestre protegida,
toda vez que la aplicación de esta última implica cumplir con el deber constitucional señalado en el
numeral 50. Y esto, sin perjuicio de que las disposiciones legales que se opongan al régimen legal
del área silvestre protegida puedan ser tenidas como inconstitucionales por contravenir lo dispuesto
en el artículo 50 constitucional.



         Por lo tanto, y en lo que tiene que ver con la ley número 5582, el decreto número
17.203-MAG, que estableció la zona protectora de Tivives en parte de los terrenos incluidos por
dicha en un área denominada "zona de reserva portuaria", es válido en aplicación del precedente
establecido en la sentencia de la Sala Constitucional número 2004-08928 de 18 de agosto de 2004. En
tal sentido, era aplicable en el área de la zona protectora, lo que en su momento disponía la ley
forestal número 4465. Actualmente, le es aplicable el régimen jurídico de las leyes números 7554,
7575 y 7788. Antes y ahora, habría que entender como derogada tácitamente cualquier disposición de
la ley número 5582 que se contradictoria con lo que dispone el régimen legal aplicable a la zona
protectora de Tivives.



         Lo mismo hay que decir respecto de la ley número 7915 de 21 de setiembre de 1999, que
reformó parcialmente a la ley número 5582; sin embargo, por lo que esta dispone en relación con el
ejercicio de potestades municipales, hay que incluir, en el análisis de la ley número 7915, lo
relacionado con la garantía constitucional a la autonomía municipal.



     d. La reducción de la zona de reserva portuaria, la obligación de elaborar un plan regulador y
la validez del decreto número 17.023-MAG.



         La ley número 7915 de 21 de setiembre de 1999, fue la última disposición legal que modificó
los límites de la zona de reserva portuaria señalados en la ley número 5582, estableciendo los que
actualmente rigen. Pero además, contiene dos nuevas disposiciones. Una según la cual los terrenos
incluidos en la zona de reserva portuaria se rige por la ley sobre la zona marítimo terrestre número
6043 de 2 de marzo de 1977. Y la otra según la cual la municipalidad de Esparza debía elaborar un
plan regulador y de ordenamiento urbano para el área que, luego de la última modificación a los
límites de la zona de reserva portuaria, quedó excluida de esta última. La norma remite a la ley de
planificación urbana número 4240 de 15 de noviembre de 1968 para la elaboración de dicho plan.



         En principio, ambas disposiciones resultan contradictorias con el régimen jurídico de la
zona protectora de Tivives, lo cual eventualmente podría plantear un problema de validez, no de
vigencia, del acto administración que la estableció; sin embargo, y de conformidad con el precedente
contenido en la sentencia número 2004-08928, nuevamente estamos ante la disconformidad de normas de
igual rango. Recuérdese que, según lo dicho por la Sala Constitucional, el régimen jurídico de un
área silvestre protegida no lo contiene el acto administrativo que la establece, sino la legislación
que regula el área de que se trate.



         Ahora bien, en el caso de las reformas a la ley número 5582 de 11 de octubre de 1974,
introducidas por la ley número 7915 de 21 de setiembre de 1999, en relación con el decreto número
17.023-MAG de 6 de mayo de 1986, la regla del precedente constitucional citado no es aplicable en la
medida en que entendamos que lo que se produce a consecuencia de la eventual contradicción entre el
régimen legal de un área silvestre protegida y una determinada legislación, es la derogación tácita
de esta última. Y no se aplica porque el decreto que estableció la zona protectora de Tivives es
anterior a las reformas introducidas por la ley número 7915, y como se señaló supra, el punto de
partida para la aplicación del criterio temporal es la entrada en vigencia del acto administrativo
que establece el área silvestre protegida de que se trate. Pero aún así, el decreto número
17.023-MAG no es inválido a la luz de lo señalado por la Sala Constitucional en otro precedente que,
además, ha dado lugar a jurisprudencia sobre el tema.



         En la sentencia número 07294-98 de 13 de octubre de 1998, la Sala Constitucional anuló el
artículo 71 de la ley forestal número 7575 de 13 de febrero de 1996 porque esta disposición reducía
el área de la zona protectora de Tivives. En este caso, la Sala Constitucional estableció como regla
jurídica que toda reducción que el legislador haga de un área silvestre protegida debe estar
justificada, en cumplimiento de los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad,
y no debe afectar o menoscabar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado
garantizado en el artículo 50 constitucional, lo que exige estudios técnico-ambientales que así lo
determinen. Al respecto señaló la Sala:



 " III. (…..) De la sentencia transcrita queda claro que una vez declarada una determinada área como
zona protectora por un acto del Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte,
para proteger otros intereses -públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Ahora bien, el hecho de que una
norma, del rango que sea, haya declarado como zona protectora una determinada área, no implica la
constitución de una zona pétrea, en el sentido de que, de manera alguna, su cabida pueda ser
reducida por una normativa posterior. Sin embargo, se debe tener presente que la declaratoria y
delimitación de una zona protectora, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50
constitucional, implica una defensa del derecho fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de
cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho, situación que debe establecerse en cada caso
concreto. No resulta necesariamente inconstitucional el hecho de que por medio de una ley posterior
se reduzca la cabida de una zona protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o cualesquiera
otros sitio de interés ambiental, siempre y cuando ello esté justificado en el tanto no implique
vulneración al derecho al ambiente. Podría ser que, por diversas circunstancias, un determinado
sitio haya perdido, al menos en parte, el interés ambiental que, en su momento, provocó, lo que,
hechos los estudios del caso, justificaría su modificación o reducción, todo en aplicación del
principio de razonabilidad constitucional. Del mismo modo, la delimitación inicial de una zona
protectora -o de otra índole- podría, a la larga, resultar insuficiente y, en razón de esto, motivar
la aprobación de una reforma para ampliar la cabida. Estos aspectos son los que, a juicio de esta
Sala, han de examinarse en el caso concreto del artículo 71 de la Ley N° 7575."



         En este precedente, que por demás se refiere al caso específico de la zona protectora de
Tivives, la Sala Constitucional concluyó que la reducción pretendida era inconstitucional por no
contar con los estudios técnico-ambientales que garantizaran el no quebranto del derecho
constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En este sentido, señaló la Sala en
la citada sentencia:



 "V.- (….) De acuerdo con lo citado, mutatis mutandi, si para la creación de un área silvestre
protectora la Asamblea Legislativa, por medio de una ley, estableció el cumplimiento de unos
requisitos específicos, a fin de determinar si la afectación en cuestión es justificada, lo lógico
es que, para su desafectación parcial o total, también se deban cumplir determinados requisitos
-como la realización de estudios técnicos ambientales- para determinar que con la desafectación no
se transgrede el contenido del artículo 50 constitucional. En este sentido, podemos hablar de
niveles de desafectación. Así, no toda desafectación de una zona protegida es inconstitucional, en
el tanto implique menoscabo al derecho al ambiente o amenaza a éste. De allí que, para reducir un
área silvestre protegida cualquiera, la Asamblea Legislativa debe hacerlo con base en estudios
técnicos suficientes y necesarios para determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá
en peligro y, por ende, que no se vulnera el contenido del artículo 50 constitucional. El principio
de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se
dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún
cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente. A juicio de este
Tribunal Constitucional, la exigencia que contiene el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente N°
7554, en el sentido de que para reducir un área silvestre protegida por ley formal deben realizarse,
de previo, los estudios técnicos que justifiquen la medida, no es sino la objetivación del principio
de razonabilidad en materia de protección al ambiente.



 V.- Debe rescatarse además, como se señaló líneas arriba, que para otorgar vigencia y cumplir con
el numeral 50 de la Constitución Política no basta que las autoridades públicas dicten medidas
protectoras del ambiente. También es indispensable que en ejercicio de sus cargos esos mismos
funcionarios no emitan actos contradictorios con el citado postulado constitucional, tal y como
sucede con referencia a la norma cuya constitucionalidad se examina, la cual, aprobada mediante un
procedimiento en que se omite un requisito sustancial, exigido por una ley vigente, establece la
reducción de una superficie declarada como zona protectora. Por tanto, la disposición legal
cuestionada, artículo 71 de la Ley No. 771 de la Ley No. 7575, Ley Forestal del 13 de febrero de
1996, también es contraria al artículo 50 de la Constitución Política."



         La regla contenida en el precedente establecido en la sentencia número 07294-98 de 13 de
octubre de 1998 sería enteramente aplicable al caso subexámine en el tanto la reforma al artículo 2°
de ley 5582 de 11 de octubre de 1974, introducida por la ley número 7915 de 21 de setiembre de 1999,
carezca de los estudios técnico-ambientales que justifiquen una reducción del área de la zona
protectora de Tivives, porque la aplicación de lo dispuesto en última ley necesariamente implicaría
dicha reducción. Tómese en cuenta que con la reforma parte de los terrenos de la zona protectora
serían objeto de un plan regulador local dictado por la municipalidad de Esparza y en parte de
aplicaría la ley sobre la zona marítimo terrestre número 6043. Conviene tener presente lo que
establecen los párrafos quinto y sexto del artículo 2° de la ley número 5582, según la reforma
introducida por la ley número 7915, que en lo conducente establecen:




"ARTICULO 2º.




(……..)



 Los terrenos incluidos en la zona portuaria reservada, creada por las leyes Nº 5582 y Nº 6309 se
regirán por la Ley sobre la Zona Marítimo-Terrestre Nº 6043, del 2 de marzo de 1977.



 Con el fin de asegurarse el adecuado desarrollo urbano, social y ambiental de las zonas
circunvecinas de la zona portuaria reservada, la Municipalidad de Esparza elaborará un plan
regulador y de ordenamiento urbano, que incluya la zona desafectada en virtud de la aprobación de la
presente ley. Para elaborar y aplicar este plan dicha Municipalidad y las instituciones públicas
involucradas se regirán por la Ley de Planificación Urbana, Nº 4240, del 15 de noviembre de 1968."




(Así reformado por Ley N° 7915 del 21 de setiembre de 1999)



         Consecuentemente, lo dispuesto en los párrafos quinto y sexto del artículo 2° de la ley
número 5582, según la reforma introducida por la ley número 7915, es inconstitucional por violación
del artículo 50 de la Constitución Política, en tanto implique la reducción del área de la zona
protectora de Tivives y no hayan estudios técnico-ambientales que garanticen la inviolabilidad del
derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Y esto por cuanto, hay que tener como
válido y eficaz al decreto que estableció la zona protectora, en razón del precedente constitucional
establecido en la sentencia número 2004-08928.



         Es decir, que en aplicación del precedente de la Sala Constitucional de la sentencia número
07294-98, el párrafo quinto de la ley número 7915, que remite a la ley número 6043 sobre la zona
marítimo-terrestre, es inaplicable por inconstitucional en el tanto se refiera a terrenos incluidos
en la zona protectora de Tivives. Y, en lo que tiene que ver con el mandato para que la
municipalidad de Esparza elabore un plan regulador para los terrenos que quedaron excluidos de la
zona de reserva portuaria, el resultado es el mismo. Se trataría de una disposición inconstitucional
y, por lo tanto, nula e inaplicable por la administración pública, en lo que afecte a terrenos
comprendidos en la zona de protección de Tivives, en aplicación de lo dicho por la Sala
Constitucional en el precedente establecido en la sentencia número 07294-98 que, en cuanto tal,
obliga a los poderes públicos por ser vinculante erga omnes.



         Ahora bien, en este último caso, se afecta la potestad planificadora en materia urbana de
los entes municipales, en concreto, aquella de la municipalidad de Esparza, lo cual está vinculado
al tema de la garantía institucional a la autonomía municipal garantizada en el artículo 170
constitucional, en relación con el 169 ibídem.



         En principio, una vez establecida un área silvestre protegida, su administración pasa a
manos MINAE.; sin embargo, los efectos de esta disposición frente a las competencias de otros
órganos u entes de la administración pública, varía según que los bienes inmuebles incorporados al
área sean públicos o privados. Respecto de los públicos, el establecimiento de un área silvestre
protegida implica la exclusión de cualquier otra competencia administrativa. Pero, respecto de los
bienes privados, pueden haber competencias concurrentes, toda vez que, en relación con tales bienes
y sus propietarios o poseedores, se mantiene la necesidad de prestar determinados servicios públicos
y de controlar y fiscalizar la realización de determinadas actividades. En este sentido, deben
analizarse las distintas competencias que pueden ejercer otros entes u órganos públicos. Tal es el
caso de aquellas derivadas de la potestad para planificar el desarrollo urbano local que la ley de
planificación urbana atribuye a las municipalidades, con particular referencia a la disposición
constitucional que garantiza el ejercicio autónomo de las competencias municipales.



         La potestad municipal para planificar el desarrollo urbano local incluye la competencia
específica para elaborar y dictar planes reguladores del desarrollo urbano. Así lo establece el
artículo 15 de la ley de planificación urbana número 4240 de 15 de noviembre de 1968 (LPU). Pero,
por otra parte, el artículo 37 de la LOA señala que, respecto de los bienes inmuebles privados
incorporados a dichas áreas, el Ministerio del Ambiente y Energía tiene potestades de planificación.
En lo que interesa establece el numeral citado:




"ARTICULO 37.- Facultades del Poder Ejecutivo



 Al establecer áreas silvestres protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, el Poder
Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, queda facultado para incluir, dentro de
sus límites, las fincas o partes de fincas particulares necesarias para cumplir con los objetivos
señalados en esta ley y para instrumentarlos de acuerdo con el respectivo plan de manejo o crear las
servidumbres legales para la protección ecológica y el cumplimiento de la presente ley.




(…)" (La cursiva no es del original)



         Se trata de disposiciones excluyentes, pues atribuyen la misma competencia a dos entes
públicos distintos. Pero como la constitución de un área silvestre protegida implica que el MINAE
asume su administración, se impone la competencia planificadora de este. Así, habría que armonizar
ambas disposiciones. Lo dispuesto por el artículo 37 de la LOA es una autorización del legislador
para que el poder ejecutivo excluya el área comprendida en un área silvestre protegida de la
aplicación de cualquier disposición normativa general que se contraponga al ejercicio de las
competencias de la administración pública ambiental, como sería el caso del artículo 15 de la LPU.
No es óbice, para ello, la naturaleza administrativa del acto que establece el área silvestre
protegida. Hay autorización legal para ello y el régimen jurídico aplicable al área es de orden
legal sin que este se contraponga a normas de rango legal específicas y especiales para esa misma
área. El artículo 15 LPU es una norma general, no referida a ninguna área geográfica concreta y
particularizada.



         No sucede lo mismo en relación con la ley número 5582, y las reformas hechas por la ley
número 7915, pues estás si son normas especiales que establecen disposiciones específicas para parte
de los terrenos integrados a la zona protectora de Tivives; sin embargo, de conformidad con lo que
establece el precedente constitucional citado, se entiende que, en casos como este, no se produce
quebranto del orden jerárquico de las normas. Consecuentemente, en relación con este aspecto,
tampoco es inválido el decreto número 17.203-MAG.



         Así las cosas, prevalece lo dispuesto en el artículo 37 de la LOA, ley que forma parte del
régimen jurídico actualmente aplicable a la zona protectora de Tivives. Con ello, la competencia
para elaborar y dictar un plan regulador de desarrollo urbano, como parte de un plan de manejo, es
del poder ejecutivo, específicamente del MINAE. En este sentido, y en atención a lo consultado, lo
dispuesto en la ley número 7915 sobre este punto, no conlleva la inaplicación del decreto número
17.023-MAG. Mas bien el efecto es el contrario, como ya se explicó.



         Resta analizar si lo dicho es consecuente con lo dispuesto en los artículos 169 y 170
constitucionales.



         El numeral 169 de la Constitución Política establece un ente público, al que denomina
Gobierno Municipal, para la administración de los intereses y servicios locales de cada cantón. Y el
artículo 170 ibídem señala que estos gozan de autonomía. Es decir, que la Constitución reconoce la
existencia de intereses y servicios públicos de ámbito local, a nivel de los cantones
específicamente, y atribuye su gestión a las municipalidades, como entes descentralizados de la
administración pública en tanto gozan de autonomía en la gestión de tales intereses y servicios.



         Los artículos 169 y 170 constitucionales consagran lo que en la doctrina española,
siguiendo en esto a la alemana, se conoce como una garantía institucional: que los intereses y
servicios públicos locales en el ámbito territorial de los cantones los gestionan entes públicos
dotados de autonomía (vid., SÁNCHEZ MORÓN, Miguel, La autonomía local, 1990, y PAREJO ALFONSO,
Luciano, Garantía institucional y autonomías locales, 1981). Habría que agregar, como parte de esa
garantía institucional, que dichos entes deben contar con un cuerpo deliberante integrado con base
en la elección popular de sus miembros, y un funcionario que ejerce funciones ejecutivas.



         La Constitución garantiza la existencia de los municipios como entes públicos
descentralizados de la administración para la gestión de los intereses y servicios locales, pero
corresponde al legislador su configuración, con el único límite de respetar el núcleo esencial de la
garantía. La potestad legislativa de configuración del ente implica la posibilidad de nacionalizar
intereses o servicios tenidos por locales por medio de ley que está, obviamente, sujeta a control de
constitucionalidad en resguardo del contenido de "lo local". La jurisprudencia de la Sala
Constitucional respalda esta aseveración (véase sentencias números 1631-91; 2153-93; 2934-93;
3278-93; 0140-94; 1691-94; 4091-94; 6000-94; 2311-95; 1974-96; 6469-97; y 05445-99).



         Desde el punto de vista anterior, el legislador dispuso, artículo 15 LPU, que corresponde a
las municipalidades la elaboración de los planes urbanos locales, es decir, dentro del límite de su
competencia territorial; sin embargo, el mismo legislador puede redefinir dicha competencia y
otorgarla a otro ente o institución sin que ello comporte una violación a la garantía de los
artículos 169 y 170.



         Del mismo modo, puede establecer excepciones, como ocurre cuando se establece un área
silvestre protegida, en los términos del artículo 37 de la LOA. En tal caso, la municipalidad de que
se trate pierde la competencia para regular el desarrollo urbano dentro del área respectiva, sin que
ello comporte quebranto a la garantía de los artículos 169 y 170 constitucionales. Tal posibilidad
forma parte de la potestad legislativa de configuración de los entes municipales, que incluye la
determinación de lo que se entienda por local. Con la norma del artículo 37 de la LOA, el legislador
quiso tutelar un interés nacional consistente en la protección del ambiente. Tal protección incluye
la competencia para elaborar planes de desarrollo urbano que, en este sentido, deja de responder a
un interés local para responder a un interés nacional. De allí que sea la administración pública
central, específicamente la administración ambiental, la competente para planificar el desarrollo
urbano dentro de las áreas silvestres protegidas, sin que tal cosa conlleve menoscabo de la
autonomía municipal. Como se ha visto, la redefinición de una competencia otorgada a las
municipalidades en función de una recalificación de la naturaleza nacional y no local del interés
que la misma tutela, no atenta contra el contenido mínimo de la garantía institucional consagrada en
los artículos 169 y 170 constitucionales.



         Lo dicho vale, incluso, para lo dispuesto por el artículo 2° de la ley número 5582, luego
de la reforma introducida por la ley número 7915 de 21 de setiembre de 1999, según la cual los
terrenos que quedaban desafectados a los fines de la ley número 5582, debían ser incorporados a un
plan de desarrollo urbano elaborado por la municipalidad de Esparza, aplicando lo dispuesto por la
ley de planificación urbana número 4240 de 15 de noviembre de 2004. Bien podría el legislador
disponer que dicha planificación corresponda hacerla al poder central en tutela de un interés
nacional.



         Ahora bien, en nuestra opinión y dado que la ley número 5582, y sus reformas, contiene
normas especiales, específicamente dirigidas a un área geográfica determinada, una disposición así
debe estar contenida en una norma del mismo rango. Es decir, que en el presente caso la pérdida de
la competencia para regular el desarrollo urbano por parte de la municipalidad en virtud del
establecimiento de un área silvestre protegida exige que esta lo sea por ley, en resguardo del
principio de jerarquía normativa. Pero, en aplicación del precedente constitucional ya citado, ello
no es necesario. Con lo cual, la redefinición de la competencia para elaborar planes de desarrollo
urbano con la consiguiente recalificación del interés público en juego, de local a nacional, resulta
de la aplicación del régimen legal que el establecimiento de la zona protectora de Tivives, por
medio de un acto administrativo, trajo consigo. Redefinición y recalificación que cae dentro de las
potestades del legislador a propósito de la configuración de la competencia de los entes
municipales, sin que haya quebranto de la garantía institucional de los artículos 169 y 170.



         En consecuencia, la reforma introducida por la ley 7915 al artículo 2° de la ley número
5582 no invalida, en razón de lo dispuesto por los artículos 169 y 170 constitucionales, al decreto
número 17.0243-MAG.




V. Conclusiones.



         En atención a lo consultado y con base en lo dicho, esta procuraduría, en su condición de
órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la administración, concluye lo siguiente:



Que el establecimiento de un área silvestre protegida por medio de un acto administrativo en
terrenos afectos por ley a un fin público específico y distinto al del régimen legal aplicable al
área, no invalida el acto. Esto, de conformidad con el precedente de la Sala Constitucional
contenido en la sentencia número 2004-08928 de 18 de agosto de 2004, de acatamiento obligatorio por
los poderes públicos por ser vinculante erga omnes (artículo 13 de la ley de la jurisdicción
constitucional). Que el citado precedente es de aplicación al caso subexámine, por lo que lo
dispuesto en las leyes números 5582, 7018 y 7915, no invalidan el decreto número 17-023-MAG que
estableció la zona protectora de Tivives. Que si bien el legislador puede reducir el área de un área
silvestre protegida, la ley que así lo haga debe estar justificada y contar con los estudios
técnico-ambientales que garanticen la no violación del artículo 50 constitucional. Caso contrario,
dicha ley es inconstitucional, según la regla contenida en el precedente de la Sala Constitucional
establecido en la sentencia número 07294-98 de 13 de octubre de 1998, de acatamiento obligatorio por
los poderes públicos por ser vinculante erga omnes (artículo 13 de la ley de la jurisdicción
constitucional). Que el citado precedente es de aplicación al caso subexámine, por lo que lo
dispuesto en los párrafos quinto y sexto del artículo 2° de la ley 5582, según las reformas
introducidas por la ley 7915 de 21 de setiembre de 1999, sería inaplicable por inconstitucional si
la reducción del área de la zona protectora de Tivives que está última ley implica no está
justificada y no hay estudios técnico-ambientales que garanticen la inviolabilidad del artículo 50
constitucional. Finalmente, y en lo que tiene que ver con el cambio de titular que el
establecimiento de la zona protectora de Tivives implicó respecto de los terrenos que el IDA había
adquirido, hay que señalar que la ley forestal número 4465, vigente al momento de establecer la zona
protectora, para el caso de que incluyeran terrenos de propiedad pública, no establecía como
requisito la aquiescencia del ente público propietario.

        De Usted, con toda consideración,




 



Julio Jurado Fernández
PROCURADOR ADMINISTRATIVO

 




JJF/pcm.

Opinion : 323 of 08/11/2004

C-323-2004.
November 8, 2004.

Mr.
Eng. Dagoberto Venegas Porras
Mayor of Esparza
S. D.

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your official letter AME-078-04, of May 31 of this year, in which you inquire whether, with the entry into force of Law number 7915 of September 21, 1999, which amended Law number 5582 of October 11, 1974, called the Caldera Law, Executive Decree number 17.023-MAG, which created the Tivives protected zone (zona protectora), ceased to produce legal effects. Likewise, whether the cited Law number 7915 obligates the Municipality of Esparza to develop a regulatory plan (plan regulador) for the area referred to in said law based on the criteria established therein.

Furthermore, I am responding to your note, without an official number, sent to this Attorney General's Office on June 15 of the current year, in which you expand upon the inquiry made in official letter number AME-078-04, regarding whether the cited Decree number 17.023-MAG contravenes the principle of normative hierarchy by including within the Tivives protected zone (zona protectora) lands that were already included in the port reserve zone (zona de reserva portuaria) by Law number 5582.

I. Background.

In official letter AL-009-04, undated, the legal advisor of the municipality of Esparza, Lic. Kattia Guerrero Barboza, concluded that, by amending Law number 5582 with Law number 7915, reducing the port reserve area, it rendered void the provisions of Decree number 17.032-MAG, a decree that had established the Tivives protected zone (zona protectora).

In a legal study conducted by Lic. Otto Brenes, which the consulting entity attached, it was concluded, relevantly, that Executive Decree 17.032 is unconstitutional for violating the principle of normative hierarchy, in particular, the provisions of numeral 7 of the Political Constitution, given that Law number 5582 is an international instrument that approved a loan between a Japanese bank and the Government of the Republic. In this regard, said study indicated that Law number 5582 established specific purposes for the port reserve zone (zona de reserva portuaria), which partially coincided with the Tivives protected zone (zona de protección), purposes that could not have been validly altered by a lower-ranking norm, such as the cited decree.

Finally, the Ministry of Environment and Energy (MINAE) stated, according to its legal advisor, that, based on the ruling by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in judgment number 1763-94 of April 13, 1994, Decree number 17.023-MAG remains in force. Likewise, that any segregation of the protected zone (zona protectora) must be done by law and that the State must indemnify any property owner who registered their right at least ten years before the promulgation of the decree, given that it incorporated the affected lands into the natural heritage of the State.

II. Purpose of the Inquiry.

The purpose of this inquiry is to determine the validity and, eventually, the enforceability of Executive Decree number 17.023-MAG of May 6, 1986, in light of the provisions of Law number 5582 of October 11, 1974, and its amendments.

III. Regarding the Inquiry.

Brief general considerations on the relationship between executive decrees and laws in relation to the purpose of the inquiry.

From the perspective of general legal theory, the discrepancy between two norms of different rank raises a problem of validity and not of enforceability, contrary to what occurs when the discrepancy or contradiction arises between two norms of equal rank, since in such a case the problem raised is exclusively one of enforceability, referring only to the effects of the norm and not to its validity.

A conflict between norms can be resolved by applying the principle of lex superior (hierarchical criterion) or the principle of lex posterior (temporal criterion). When the conflict is between two norms of different rank, the principle of lex superior is applied, the effect of which is the nullity of the lower-ranking norm, although in some hypotheses the temporal criterion can also be applied and one can speak of repeal. This can happen when the higher-ranking norm is later in time than the lower-ranking norm, as occurs with so-called pre-constitutional laws, where a potential conflict with the constitution can be resolved as a problem of validity or as a problem of enforceability. But if the conflict is between two norms of equal rank, the principle of lex posterior is applied exclusively, the effect of which is the repeal of the earlier norm in time.

Now, in both hypotheses the practical result is the loss of legal efficacy of the lower-ranking or later-in-time norm, since in both cases the norm is eliminated from the legal system, but with some important differences to consider.

In the case of the relationship between law and regulation, or any other norm of a rank lower than law, the discrepancy between one type of norm and another is resolved by applying the hierarchical criterion although, as previously stated, the principle of lex superior does not exclude the principle of lex posterior in cases of conflict between norms of different rank. What happens is that a law cannot repeal a regulation or a lower-ranking norm that is the product of the exercise of the regulatory authority of the executive branch or the entities of the decentralized public administration. In these cases, the principle of separation of powers established in Article 9 of the Constitution prevails. Contradictions between a law and a regulation, or another type of norm of a rank lower than law, are always resolved by applying the principle of lex superior and the consequent nullity of the inferior norm in rank.

In relation to the inquiry, this means that the relationship between Law number 5582, and its amendments, and Executive Decree number 17.023-MAG raises a problem of validity of the decree. One cannot speak of the repeal of the decree by the cited law. For this law to have rendered without legal effect the provisions of the decree that created the Tivives protected zone (zona protectora), there must be a conflict between it and the law of such a nature that it implies the nullity of the decree. The inquiry must be analyzed in these terms, since only in cases where a law repeals a law that was regulated, can one speak of an indirect repeal of the infra-legal norms.

This being the case, and given that the problem raised is one of validity of Decree number 17.023-MAG, which created the Tivives protected zone (zona protectora), in relation to the provisions of Law number 5582 and its amendments, it is necessary to analyze matters relating to the protected zone (zona protectora) as a management category.


b. Protected zones (zonas protectoras) as a management category.

Currently, the Organic Environmental Law (ley orgánica del ambiente) number 7554 of October 4, 1995, includes in subsection b) of Article 32 the protected zones (zonas protectoras) within the classification it makes of protected areas, according to management category. That is to say, in accordance with current legislation, a protected zone (zona protectora) is one of the possible management categories to which a protected wild area may be subjected; however, neither in the Organic Environmental Law, nor in any other legal body, is what a protected zone (zona protectora) specifically consists of defined.

The first Forestry Law (Ley Forestal), number 4465 of November 25, 1969, defined in its Article 83 the protected zones (zonas protectoras) as "….those areas of forests or forest lands (terrenos forestales) that, established by provisions of law or by decree of the Executive Branch, are destined to protect soils, maintain and regulate the hydrological regime, or act as regulating agents of the climate or the environment." After the comprehensive reform that Law number 7174 of June 28, 1990, made to Forestry Law (Ley Forestal) number 4465, the protected zones (zonas protectoras) were defined in terms similar to those of the Forestry Law before said reform. However, the currently in-force Forestry Law (Ley Forestal), number 7575 of February 13, 1996, and its amendments, does not contain a definition of protected zone (zona protectora).

Now, Forestry Law (Ley Forestal) number 4465, before and after its comprehensive reform, assigned a clear environmental purpose to protected zones (zonas protectoras), as they were constituted with the objective of protecting vital natural resources such as soil and water through the conservation and protection of forest resources. Current environmental legislation assigns this same objective to protected zones (zonas protectoras), as a management category of protected wild areas, even though it does not define the term.

On this matter, this superior consultative body stated in Opinion C-016-2002 of January 15, 2002, that:

"It is probable that a conceptualization of the management categories was not included in the new Forestry Law (Ley Forestal) by error, since, as can be seen in the Minutes of Ordinary Session No. 80 held by the Commission on Agricultural Affairs and Natural Resources, at 2:31 p.m. on January 23, 1996 (File No. 11.003, Volume X, folios 3492 and 3493), the definitions were removed from the proposed legal text because they were already included in another project being processed at that time (Environmental Law), which ultimately did not become a law of the Republic.

In any case, a technical delimitation similar to that of Law No. 7174 is found present in Article 35 of the Organic Environmental Law, which stipulates among the objectives of protected wild areas the aim to "protect and improve aquifer zones (zonas acuíferas) and hydrographic basins (cuencas hidrográficas), to reduce and avoid the negative impact that their poor management may cause.""

The environmental public purpose that the law assigns to protected wild areas is attributable to protected zones (zonas protectoras) as they constitute a management category thereof, as established by the cited numeral 32, subsection b) of the Organic Environmental Law number 7554 of October 4, 1995 (LOA). In this sense, the definition of protected wild area contained in Article 3, subsection i) of Forestry Law (Ley Forestal) number 7575 of February 13, 1996, and its amendments, is of interest, which establishes:

"ARTICLE 3.- Definitions

For the effects of this law, it is considered:

(….)

i) Protected wild area: Space, whatever its management category, structured by the Executive Branch to conserve and protect it, considering its geographic, biotic, social, and economic parameters that justify the public interest."

And, for its part, the Biodiversity Law (ley de biodiversidad) number 7788 of April 30, 1998, indicates, relevantly, the following:

"ARTICLE 58.- Protected wild areas.

Protected wild areas are delimited geographic zones, constituted by lands, wetlands, and portions of sea. They have been declared as such because they represent special significance for their ecosystems, the existence of threatened species, their repercussion on reproduction and other needs, and for their historical and cultural significance. These areas will be dedicated to conservation and to protecting biodiversity, the soil, the water resource, the cultural resources, and the services of ecosystems in general."

Protected zones (zonas protectoras) share in the environmental public purpose assigned to protected wild areas, which consists of the conservation and protection of biodiversity, natural and cultural resources, and ecosystems. But regarding protected zones (zonas protectoras) as a specific type of protected wild area, the legal system does not assign them a specific purpose. Therefore, this Attorney General's Office, in the opinion cited supra, already pointed out the importance of revisiting the definitions of protected zone (zona protectora) contained in Forestry Laws (Leyes Forestales) numbers 4465 and 7174, now repealed, in connection with the provisions of subsection e) of numeral 35 of the LOA.

Consequently, it is possible to maintain that protected zones (zonas protectoras), as a management category to which a protected wild area may be subjected, have as a specific environmental public purpose the conservation and protection of forest resources with the objective of conserving and protecting soil and water.

The port reserve zone (zona portuaria de reserva) of Law number 5582 and the creation of the Tivives protected zone (zona protectora).

Law number 5582 of October 3, 1974, which approved the loan contract between the Export-Import Bank of Japan and the Costa Rican government, signed on March 4 of that same year, established in numeral 2 a reserved port zone. The purpose was to declare the eventual expropriation of the private properties located there as being of public utility and public interest for the construction of the port infrastructure of the port of Caldera, whose financing came, in part, from the loan being approved. That same article established the geographical limits of the port reserve zone (zona de reserva portuaria), whose area was expanded in Article 8 of Law number 6309 of October 4, 1979, and later reduced by Article 1 of Law number 7915 of September 21, 1999, laws that introduced amendments to Law number 5582. The currently in-force limits are those established by this last law.

With the enactment of Law number 5582, the properties under private ownership, included within the geographical area declared as a port reserve zone (zona de reserva portuaria), became subject to an eventual expropriation in accordance with the legal provisions in force at the time and with what Law number 5582 itself establishes in this regard, mainly what is stated in its numerals 2, 3, 4, 5, and 6.

It is important to highlight that the declaration of public utility and public interest for expropriation purposes of those lands indicates the public purpose and interest that the legislator seeks to satisfy with the enactment of Law number 5582, which is directly related to the construction of the necessary infrastructure for the port of Caldera.

On the other hand, the Tivives protected zone (zona protectora) was established by Executive Decree number 17.023-MAG, published in La Gaceta number 101 of June 2, 1986, the date of its entry into force, in accordance with the provisions of Article 83 of Forestry Law (Ley Forestal) number 4465 of November 25, 1969, now repealed. The public purpose pursued with its establishment was the protection of soils, as well as the maintenance and regulation of the hydrological regime and the climate, according to the destiny that said numeral assigned to protected zones (zonas protectoras).

The limits of the protected zone (zona protectora) are indicated in Article 1 of the decree. The numeral establishes that its administration and management corresponded to the General Forestry Directorate, in coordination with the respective regional and cantonal agricultural centers, as well as with the municipality of Esparza. Said administration implies that forestry, agricultural, and livestock activities must have the authorization of the Directorate in coordination with the other mentioned entities, as indicated by numeral 3 of the decree. Article 5 establishes which activities are prohibited within the refuge.

With Forestry Law (Ley Forestal) number 7575 of February 13, 1996, it was intended to reduce the area of the Tivives protected zone (zona protectora). Article 71 of the Forestry Law modified the limits. However, this article was annulled by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in judgment number 07294-98 of October 13, 1998, whereby the modification never took effect.

As explained in the previous section, protected zones (zonas protectoras) have as an environmental public purpose the conservation and protection of forest resources with the objective of conserving and protecting soil and water. Thus, assuming the validity of Decree 17.023-MAG, the Tivives protected zone (zona protectora) retains the public purpose that motivated its creation, even though the legal-rank norm on which it was based is repealed today. This, in any case, is an aspect addressed and resolved by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in the cited judgment, when it stated:

"VI.- Regarding the reasonableness of the action filed as a means to protect the constitutional right that the plaintiffs consider violated, it must be noted that it is suitable, and that the declaration of unconstitutionality of Article 71 of Law No. 7575 does not leave the Tivives Protected Zone (Zona Protectora Tivives) insubsistent. In the first place, even though Decree No. 17023-MAG is partially based on the text of Law No. 4465, Forestry Law (Ley Forestal) of November 25, 1969, the legal-rank norm in force that at the time supported the creation of the Tivives Protected Zone (Zona Protectora Tivives), the repeal of said ordinance does not imply the automatic repeal of the referred decree. It should not be forgotten that, ultimately, both Law No. 4465 -now repealed- and Decree No. 17023-MAG are nothing more than the development of the content of Article 50 of the Constitution, so that, even though the immediate norm that gave foundation to the decree has been replaced by another, it subsists both for having been promulgated under the protection of the norm in force at its time, and for having its ultimate foundation in the cited constitutional article. On the other hand, the referred decree does not have the rank of an executive regulation (reglamento ejecutivo) of the cited law, as it lacks normative scope (see Article 121 of the General Law on Public Administration). Likewise, the figure called "protected zone" ("zona protectora") is recognized in other texts of the legal system, which serve as sufficient normative framework for Decree No. 17023-MAG, despite the repeal of Law No. 4465, Forestry Law (Ley Forestal) of November 25, 1969, or the declaration of unconstitutionality of numeral 71 of Law No. 7575, Forestry Law (Ley Forestal) of February 13, 1996. Among the provisions referred to is numeral 32 of Law No. 7554, Organic Environmental Law of October 4, 1995, transcribed in Considerando IV. There are also norms contained in international conventions that regulate the type of conservation zones referred to, among them the Convention Relating to Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat "Ramsar Convention", signed on February 2, 1971, approved by the Legislative Assembly through Law No. 7224 of April 2, 1991, and the Convention for the Protection of Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the Countries of America, approved through Law No. 3763 of October 19, 1976. In short, contrary to the opinion expressed by the Attorney General's Office, the creation and delimitation of the Tivives Protected Zone (Zona Protectora Tivives) has its foundation in Executive Decree No. 17023-MAG, whose extent the now challenged norm reformed, a decree that, for the reasons stated, was not implicitly repealed by the repeal of Law No. 4465 by Law No. 7575."

Since the establishment of the port reserve zone (zona de reserva portuaria) by Law number 5582, and up to the provisions of Law number 7915 regarding its limits, there has been, to a greater or lesser extent, according to the different areas that the port reserve zone (zona de reserva portuaria) has had, an overlap or juxtaposition between part of this zone and the Tivives protected zone (zona de protección). That is to say, there has been a geographical area, of variable extension over time, regarding which, on one hand, legal-rank norms have assigned it a certain public purpose and, on the other hand, infra-legal rank norms have assigned it a different public purpose.

The foregoing raises doubts about the validity of Decree number 17.023 in relation to Law number 5582, which established the port reserve zone (zona de reserva portuaria), and Law number 7915 which, upon reducing the area of that zone, stipulated that the municipality of Esparza had to develop a coastal urban regulatory plan (plan regulador) for the part that was decommissioned (Article 1 of Law number 7915 of September 21, 1999). This merits an analysis of the legal regime that regulated and regulates matters relating to the establishment of protected zones (zonas protectoras), but not without first clarifying that, contrary to what is expressed in one of the legal opinions provided by the consulting municipality, the defect that could affect Decree 17.023-MAG is one of legality, and not of constitutionality for violation of Article 7, insofar as Law 5582 does not approve an international treaty but, only, an international loan with a foreign bank.


b. The legal regime of Executive Decree number 17-023-MAG and its validity.

Well, as established by Article 83 of the now-repealed Forestry Law (Ley Forestal) number 4465, protected zones (zonas protectoras) could be established by law or by decree. Article 86 of that same law stipulated that the executive branch could declare forests and forest lands (terrenos forestales) as protected zones (zonas protectoras), and Article 88 stated that, in the event that these were under private ownership, they were automatically incorporated into the forestry regime that the same law created. Article 87 prohibited agricultural activities or activities destructive of vegetation in protected zones (zonas protectoras), whether declared by law or by decree, except for what was permitted via regulations and that was technically justified.

Law 7174 of June 28, 1990, comprehensively reformed Law number 4465, but regarding the definition of protected zone (zona protectora), it maintained a similar text. Furthermore, it maintained in numeral 37 the administrative authority to establish protected zones (zonas protectoras) by means of executive decree with the possibility that these include lands subject to private property. These had to be purchased or expropriated unless the right-holder agreed to submit to the forestry regime, which implied subjection to the respective management plan.

As stated supra, the in-force Forestry Law (Ley Forestal) 7575 mentions protected zones (zonas protectoras) in its Article 1, when it indicates that the cutting or use of forests is prohibited in these. It has already been noted that national environmental legislation does not contain a definition of protected zone (zona protectora), although the LOA includes it within the management categories to which protected wild areas may be subjected. Therefore, the provisions that the law establishes regarding the latter are applicable to protected zones (zonas protectoras).

For this reason, the legal regime of protected zones (zonas protectoras) remains the same in one important aspect since Forestry Law (Ley Forestal) number 4465: their establishment can occur through an executive decree, with the possibility of including properties owned by private individuals, as established by Article 37 of the Organic Environmental Law. And, in addition, it maintains the possibility that lands subject to private property, included in a protected zone (zona protectora), can be purchased or expropriated unless the owner consents to their submission to the forestry regime, but with the difference that, in accordance with the provisions of numeral 37 of the LOA, such lands are not considered included in the state-protected wild areas until the purchase or expropriation occurs, or the owner consents to submit to the forestry regime.

Now, there is a constant since Forestry Law (Ley Forestal) number 4465: the protected zones (zonas protectoras) established by decree issued by the executive branch are subject to the regime established in the law that serves as the basis for the decree. However, the legal regime of protected zones (zonas protectoras) has varied over time, according to the thesis of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) that decrees establishing a protected zone (zona protectora) do not lose their enforceability even though the law that served as the basis for their issuance has been repealed (judgment number 07294-98, already cited).

The Tivives protected zone (zona protectora) was established by a decree issued in 1986, which implied the application of the legal regime of Forestry Law (Ley Forestal) number 4465 and, later, that of Law number 7174. Currently, the legal regime of the Organic Environmental Law number 7554 and that of Forestry Law (Ley Forestal) number 7575 apply to it. This means that, regardless of whether it had or has normative scope, the problem relates to the legality of said act as an exercise of an administrative authority, precisely to the extent that, through it, lands that were affected by a specific public purpose established by another law were subjected to the legal regime of Law number 4465.

It must be considered that the legal regime of the Tivives protected zone (zona protectora) was that of Law number 4465 while it was in force, which would include the reforms introduced by Law number 7174, and that the provisions contained in the decree itself are merely complementary insofar as they concretize the provisions of the law for the case of the Tivives protected zone (zona de protección). That said, the problem raised is the following: could the executive branch validly exercise the competence established in Article 83 of Forestry Law (Ley Forestal) number 4465 in relation to lands that were included in the port reserve zone (zona de reserva portuaria) established by Law number 5582?

In principle, it is illegal, to the point of producing the invalidity of Decree 17.023-MAG, for the executive branch to have withdrawn part of the lands included in numeral 2 of Law 5582 from the application of its provisions and from the achievement of the public purposes that these pursue, without the law itself expressly authorizing it, and to have subjected them to the application of provisions of other legislation that pursues different purposes, even though these are also of a public nature. Illegal because this is equivalent to reforming, by way of an administrative act, what was ordered by the legislator. Consider that Law number 4465 was a general law, which established the legal regime of protected zones (zonas protectoras) in the abstract, and that Law 5582 established and establishes a specific legal regime for a determined geographical area, which was that defined by its Article 2. Consequently, the illegality of the decree would occur to the extent that the regime applicable to the protected zone (zona protectora) is incompatible with the legal regime established in the specific law in question.

That is to say, the validity of Decree number 17.023-MAG depends on the degree of compatibility between the legal regime of Law number 4465, and its amendments, and the provisions of Law 5582. And this regarding the coming into legal existence of the decree, since eventually, if applicable, the problem would arise in identical terms in relation to Law number 7915 of September 21, 1999, which introduced amendments to Law number 5582, the Organic Environmental Law number 7557 of October 4, 1995, Forestry Law (Ley Forestal) number 7575 of February 13, 1996, and the Biodiversity Law (ley de biodiversidad) number 7788 of April 30, 1998, because the legal regime of the Tivives protected zone (zona protectora), as a management category of a protected wild area, would be that established by these regulatory bodies.

At this point, it is appropriate to refer to what this Attorney General's Office stated in its capacity as the superior consultative, technical-legal body of the public administration, in Opinion C-210-2002.

In said opinion, this Attorney General's Office analyzed the case of the Iguanita National Wildlife Refuge (refugio nacional de vida silvestre Iguanita), established by Executive Decree number 23217-MIRENEM-TUR, based on Articles 80, 82, and 84 of the Wildlife Conservation Law (ley de conservación de la vida silvestre, LCVS), number 7317 of October 21, 1992, and its amendments, and within the geographical area designated for the Papagayo tourism project.

Relevantly, said opinion stated that, in accordance with the provisions of Article 84 of the LCVS, the executive branch may establish wildlife refuges on lands of autonomous and semi-autonomous institutions, as well as municipalities, with the prior authorization thereof, except when said assets are affected by a public purpose established by law.

The foregoing relates to public domain assets, since said opinion indicates that the executive branch may operate a change of public domain purpose (mutación demanial), with a change of the owning entity and the legal-administrative regime of the asset, when the original designation (afectación) had been made through an administrative act, based on a law, because if the designation (afectación) is established by a law that assigns a specific public purpose to the asset, the change of purpose can only operate by law.

For the reasons stated, the Attorney General's Office concluded, relevantly, that the decree that established the Iguanita National Wildlife Refuge was unenforceable due to invalidity, and the laws relating to the Papagayo tourism project should apply.

It is necessary to note that, in the case of the Papagayo tourism project, the lands included in the Iguanita National Wildlife Refuge were public domain assets (bienes demaniales), given that they had already been expropriated; however, it can well be argued that the reasoning made in Opinion C-210-2002 is applicable to the case of Law number 5582 and the Tivives protected zone (zona protectora), even though not all the assets included in the port reserve zone (zona de reserva portuaria) that are also included in the Tivives protected zone (zona de protección) are public domain assets, since a good portion of them are under private ownership.

In the case of the Iguanita wildlife refuge, the focus of the Attorney General's Office in its opinion C-210-2002 centered on the public-domain character of the real estate, its ownership, and the purpose assigned to it by law. In the case of the Tivives protected zone, the central issue is not the public-domain character of some of the real estate included there, which was also included in the port reserve zone—because a good portion of these are privately owned—but rather the purpose that Law 5582 designated for those properties, on the basis of which it declared their public utility for expropriation purposes. What makes both cases similar, and therefore the reasoning given in opinion C-210-2002 applicable to the matter under examination, is that a law establishes a public purpose and an eventual purpose for certain real estate that a decree comes to vary and modify, even though the satisfaction of that purpose and destination is a mediate effect, and not an immediate one, of what the law provides.

In accordance with the foregoing, and for the corresponding legal analysis, the starting point is what is provided by Law Number 5582.

As explained above, this law defined a geographic area called the "port reserve zone" (zona de reserva portuaria) regarding which it ordered the declaration of public utility and public interest for the expropriation of privately owned lands included therein. The public purpose pursued by this declaration was to dedicate said area to the construction of the Caldera port complex. The expropriation was to be carried out in accordance with the provisions of Law Number 5060 of August 22, 1972, except as provided in Article 4 of the aforementioned Law Number 5582, which referred to properties located on State lands given under lease, especially those located in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre).

As an immediate legal effect of the declaration of public utility and public interest for expropriation purposes, Article 3 of Law 5582 established and establishes a prohibition for private owners against carrying out work and construction that makes the acquisition of said properties more burdensome, and sanctions non-compliance with this provision by not recognizing improvements made, with the exception of those indispensable for the exploitation of their properties, according to the purpose they had at the time the law was enacted. In reality, what the rule provides is the non-recognition, as a result of the expropriation process for the private lands included in the port reserve zone, of those improvements that are not indispensable—the so-called necessary improvements—and that were made after the enactment of the law.

The mediate legal effect of the provisions of Law Number 5582 is the expropriation of the private lands included in the port reserve zone, effects that would occur at the time the administration decided to exercise its expropriation powers.

The fulfillment of the public purposes pursued by Law Number 5582, and its amendments, depends on its ability to produce legal effects, both immediate and mediate. This is the parameter for measuring the degree of compatibility between the provisions of Law Number 5582 and the legal regime of Law 4465 applicable to part of the lands included in the port reserve zone following the establishment of the Tivives protection zone by Decree Number 17.023-MAG.

The Tivives protection zone has as its environmental public purpose the protection of water and soil through the conservation and protection of the forest resources encompassed therein. Therefore, its establishment entailed the subjection of the lands located in the zone, public and private, to the forestry regime (régimen forestal) under the terms established by Article 88, in relation to Article 6, both of Forestry Law Number 4465, since this latter article defined what was to be understood by forestry regime.

According to the provisions of Article 6 cited, such subjection implied the exercise of regulatory and administrative powers by the environmental public administration in relation to the public and private activities that could be carried out on the lands included within the zone. This was for the purpose of fulfilling the environmental public purpose that its establishment pursued. This provision was complemented by Articles 2 and 3 of Decree 17.023-MAG, regarding the entities and corporations competent to administer the zone, and the necessary authorization required from them for carrying out forestry, agricultural, or livestock activities on properties located in the protection zone.

In accordance with the foregoing, and as established by Article 87 of Forestry Law Number 4465, carrying out agricultural activities and the destruction of vegetation in the zone was prohibited, with the exceptions that the rule itself established. Decree Number 17023-MAG itself, in its Article 5, complemented this provision for the specific case of the Tivives protection zone, by establishing the prohibited activities on properties, public or private, located in the zone.

With the entry into force of the Environmental Organic Law (Ley Orgánica del Ambiente, LOA) Number 7554 in 1995, and later with the entry into force of Forestry Law Number 7575 in 1996, and the Biodiversity Law in 1998, the statutory legal regime applicable to the Tivives protected zone was modified.

As has already been explained, Article 32 of the LOA included protected zones as a type of protected wilderness area (área silvestre protegida) regarding which it provided, in Article 37, that privately owned farms included in protected wilderness areas could be purchased or expropriated. Likewise, it establishes that until expropriation or purchase occurs, said farms are not considered integrated into the state wilderness areas. However, according to what is established by Article 72, subsection c) of Forestry Law Number 7575, they may be subjected to an environmental management plan (plan de ordenamiento ambiental) that includes an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) and a resource management plan. Furthermore, the Forestry Law prohibits, in its Article 1, the cutting and utilization of forests in protected zones.

There were clear incompatibilities between what Law Number 5582 establishes and the legal regime of Law Number 4465 to which the area defined in Article 2 of Decree Number 17.023-MAG became subject.

In the first place, both the forestry law in force at the time and the aforementioned decree granted powers to the environmental public administration regarding the carrying out of productive activities on said lands that conflicted with the public purpose that Law 5582 assigns to the lands included in the port reserve zone, whose area partially coincides with the area of the protection zone. This is an aspect that remains in the legal regime applicable to said zone after the repeal of Forestry Law Number 4465, that is, the regime contained in Forestry Law 7575, the Environmental Organic Law 7554, and the Biodiversity Law 7788.

In the second place, both in Forestry Law Number 4465, now repealed, and in the decree itself that established the Tivives protection zone, the cutting of trees and the destruction of vegetation are prohibited without authorization from the environmental administration, which at that time was the General Forestry Directorate (Dirección General Forestal).

It is evident that both the powers granted to the environmental administration and the prohibitions established in Forestry Law Number 4465 and Decree 17.023-MAG, applicable to state properties, are contradictory to the public purpose pursued by Law 5582, consisting of the construction of the Caldera port complex.

The foregoing situation persists regarding the legal regime applicable to the Tivives protected zone and Law Number 5582, and its amendments, even after the repeal of Law Number 4465. Note that Forestry Law Number 7575 establishes in its Article 1 the prohibition of cutting down forest in protected zones.

But, additionally, and in accordance with Articles 32 and 37 of the LOA, it must be taken into account that the environmental administration has specific powers to administer and manage protected wilderness areas, whether the lands within them are public domain or privately owned, since with respect to the latter, it has planning powers, embodied in the competence to issue both territorial planning plans (planes de ordenamiento territorial) and management plans.

Law Number 5582, in force at the time Decree 17.023-MAG established the Tivives protected zone, assigns to the lands included in the so-called "port reserve zone" a specific public purpose: once expropriated, to serve as the location for the port complex of the Port of Caldera, which entails the construction of the necessary infrastructure for it.

The public purpose whose realization is sought with the establishment of the Tivives protected zone is the conservation of soil and water through the protection of the existing forest resources in the zone. The legal regime of Law 4465, in force at the time of the zone's establishment and applicable to it, had that same public purpose. Therefore, it contemplated the legal provisions necessary for its achievement, to which we have already referred. These provisions were clearly restrictive with respect to the productive activities that could be carried out in the protected zone. Furthermore, they subjected their execution to prior authorization by the environmental public administration and the corporations to which Decree Number 17.023-MAG itself granted competence.

The same must be noted regarding the legal regime applicable to the Tivives protected zone once Law Number 4465, and its amendments, were repealed by Forestry Law Number 7575. Protected zones and protected wilderness areas have as their public purpose the conservation of nature and its resources, which implies the imposition of a restrictive legal regime regarding the activities that can be carried out within them. A legal regime whose application corresponds, in the first instance, to the environmental administration, which exercises its administrative powers in pursuit of said conservation, as provided by Article 58 of the Biodiversity Law. And, as has been repeatedly stated, the establishment of the Tivives protected zone implied the application of this regime to the area defined by Decree Number 17.023.

It is clear that the legal regime of Law Number 4465, and its amendments, together with what Decree Number 17.023-MAG itself establishes, applicable to the Tivives protected zone, was inconsistent with and incompatible with what Law Number 5582, and its amendments, provide. The same can be said of the legal regime currently in force applicable to said zone. To the extent that there is an overlap, even partial, in the geographic areas defined in the cited law and decree, such incompatibility means that, in application of the principle of normative hierarchy, Decree Number 17.023-MAG is invalid since its enactment.

That is, the Executive Branch could not validly subject a specific geographic area to the forestry legal regime of Law Number 4465 if part of that same area was destined to be incorporated into the Caldera port project once the properties of private individuals were expropriated. As stated previously, the establishment of the Tivives protected zone entails modifying the will of the legislator expressed in Law Number 5582. Once said zone was established, and the forestry legal regime applied to the lands included therein, it would have to be understood that those subject to private ownership could not be expropriated for the purposes that said law establishes. They could not be so precisely because they were subject to the forestry legal regime of Law Number 4465, and its amendments, and later to the legislation that replaced it. Once the Tivives protection zone was established, the mediate effects of the provisions of Law Number 5582 could not occur.

The same must be said regarding the maritime-terrestrial zone included in the port reserve zone that was also included in the Tivives protected zone, in the event that this had occurred, according to the coordinates contained in Article 1 of Decree Number 17.023-MAG. It must be taken into account that, with the establishment of the latter, that portion of the maritime-terrestrial zone that had been included became administered by the environmental public administration. This would make it legally impossible to comply with the provisions of Law Number 5582 regarding the specific purpose that the legislator intended to assign to those lands, which would constitute, again, a variation or modification of what a specific law provides, in violation of the principle of normative hierarchy.

Note that the foregoing case is different from the hypothesis regulated by Article 73 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone Number 6043 of March 2, 1977, according to which the establishment of a protected zone that includes part of the maritime-terrestrial zone entails the non-application of the latter, the application of the legal regime of protected zones, and its administration by the competent environmental public administration. It is different because the Law on the Maritime-Terrestrial Zone itself establishes the possibility of removing from its application the portions of land declared protected zones to the extent that these are assimilated to the term "equivalent reserves" (reservas equivalentes).

Accepting that the Executive Branch can withdraw part of the lands, public or private, from the provisions of Law Number 5582 implies accepting the possibility that, by means of a decree, the purpose that Law 5582 assigned to part of the properties located in the port reserve zone could be varied, which is clearly a violation of the principle of normative hierarchy of Article 11 of the Constitution, which grants the law a rank superior to the legal acts of the public administration, whether these have normative scope, like regulations, or not, like general provisions and specific administrative acts.

It is no obstacle, in relation to the foregoing, that Forestry Law Number 4465 authorized the Executive Branch to establish protected zones, as Article 37 of the LOA currently authorizes, because the exercise of all administrative power, regulatory or not, must be authorized by the legal system. What matters here is precisely the administrative nature of the act that established the protected zone. Even though its enactment was based on a legal provision, Article 83 of Law Number 4465, it cannot, by its means, vary or modify what is provided in a higher-ranking norm, as is the case with Law Number 5582. Nor, for the purposes, vary what Law Number 7018 of December 26, 1986, provided in relation to the lands that the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario, IDA) had acquired since 1977.

From the application of the principle of normative hierarchy, it follows that the Executive Branch cannot establish protected wilderness areas on lands or geographic areas that the legislator has affected for a public purpose that entails a specific public purpose and use distinct from the legal regime applicable to said areas. That can only occur if the original designation is also made by decree. But, if the designation is made by a law, then protected wilderness areas can only be established by law, unless the designating law itself, or another law but with express reference to the designating law, provides that the establishment of a protected wilderness area entails the non-application of its provisions, as occurs with Article 73 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone. In such a scenario, the establishment of a protected wilderness area by means of an administrative act does not violate the principle of normative hierarchy, since the removal of the specific public purpose, destination, and use that the law establishes operates by provision of the law itself, and not by provision of the administrative act.

In summary, the thesis of this Attorney General's Office, in its capacity as the superior consultative, technical-legal body of the public administration, is that Decree Number 17.023-MAG, which established the Tivives protected zone, is invalid by reason of the principle of normative hierarchy. It has already been pointed out that a decree cannot vary the public purpose and the use and destination provided by a norm of legal rank. And that Law Number 5582 establishes a specific public purpose and use and destination for the lands, public and private, located in the so-called "port reserve zone," so that, to the extent that part of those lands are also included in the protected zone established by Decree Number 17-023-MAG, the latter is invalid.

Now then, there is a precedent issued by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) whose ratio decidendi establishes a thesis different from the one developed in this opinion and by virtue of which it is legally possible to establish, by means of an administrative act, a protected wilderness area in a geographic area affected for a specific public purpose, destination, and use distinct from that entailed by the legal regime of the created wilderness area. This is ruling number 2004-08928, of August 18, 2004, which resolved the action of unconstitutionality filed against Decree 29.277-MINAE, by means of which a national wildlife refuge was established that encompassed San Lucas Island, a marine-coastal protection zone, and the Puntarenas estuary and associated mangroves as a wetland.

Finally, and prior to the analysis of the cited precedent, it must be noted that, with respect to the lands belonging to IDA prior to the establishment of the Tivives protected zone, and that were included within it, Forestry Law Number 4465, in force at the time Decree Number 17.023-MAG was enacted, did not establish the acquiescence of the public entity owning the lands as a requirement for establishing a protected zone. This means that, on this point, there was no illegality of the cited decree at the time of its enactment.


c. The Constitutional Precedent of San Lucas Island.

In the cited precedent, it was alleged that the challenged decree violated the principle of normative hierarchy and the institutional guarantee of municipal autonomy, Articles 11, 169, and 170 of the Constitution. The basis of the action consisted of the claim that Law Number 5469 of April 28, 1974, granted the administration of San Lucas Island to the Municipality of Puntarenas for tourism purposes, and Law Number 4071 of December 6, 1970, granted the administration of the channel or riverbed of the Puntarenas estuary.

As can be noted, this is a precedent whose legal problem is similar to the one that concerns us in this opinion. For the case, the example of San Lucas Island suffices.

The Executive Branch established a national wildlife refuge over the entire territory of the island, whereby it came to be administered by the Ministry of Environment and Energy (MINAE) and was affected for the conservationist purposes that this category of protected wilderness area management entails. This occurred despite a law having ordered it be given in administration to the Municipality of Puntarenas, and having designated the development of tourism projects as the public purpose for the same.

In the report that this Attorney General's Office rendered in its capacity as an advisory body to the Constitutional Chamber on matters of constitutionality, two aspects were noted: on the one hand, that the possible inconsistency between the cited laws and the challenged decree was a matter of legality that fell to the ordinary jurisdiction to resolve, unless some other constitutional provision, principle, or value was involved, as the constitutional jurisprudence itself had indicated; and, on the other hand, that the challenged decree did not cause a breach of the constitutional guarantee of municipal autonomy. Now then, regarding these same two aspects, the cited ruling established:

"I.- Hierarchical arrangement of legal norms. The plaintiff considers that the Executive Branch, by declaring San Lucas Island as a national wildlife refuge and the Puntarenas Estuary as a wetland by means of a Decree, contravened norms contained in three laws of the Republic, which grant the administration of such properties to the Municipality of Puntarenas, while the questioned Decree confers their administration to the Ministry of Environment and Energy. In this regard, the first thing that must be emphasized is that the legal system is an ordered system of rules, arranged according to criteria of hierarchy, competence, temporality, speciality, etc. Thus, the superior norm always prevails over the inferior one, annulling it if it is prior to the latter and repealing it if it is subsequent. The norm whose enactment is the responsibility of a public entity endowed with autonomy, be it the central State, a decentralized institution, or a particular body, cannot be supplanted by one issued by another body or entity; the one issued by the entity endowed with sufficient competence must always prevail. Likewise, faced with norms of the same rank and issued by entities or bodies competent to do so, the special norm must be applied instead of the general one, if the situation subject to regulation falls within the scope of factual provision contained in the special rule. In this way, for the issuance of the challenged Decree to constitute a violation of the principle of legal regularity and hierarchy of the sources of Public Law, it would necessarily have to be a norm for which the Executive Branch is competent, since otherwise the problem would be reduced to a discussion about the competence for the enactment of said act. In that sense, Article 50 of the Political Constitution provides that: '...The State shall guarantee, defend and preserve that right. The law shall determine the corresponding responsibilities and sanctions...' It is clear then that the State is obligated to take the necessary measures aimed at the protection of the environment. Said concept of State must be understood in a broad sense, inclusive of other public entities that, having their own legal personality, are nonetheless equally destined to satisfy the general interest, and particularly to protect the environment. However, it is evident that the central State is the entity primarily entrusted with the defense of the environment, which is reaffirmed in the Environmental Organic Law, Number 7554 of October fourth, nineteen ninety-six, which delegates to the Ministry of Environment and Energy a good part of the competencies in this matter, without relieving the other public entities of their responsibilities in this field. Said Law recognizes the power of the Executive Branch (President of the Republic and Minister of Environment and Energy) to establish protected areas, as follows from the relationship of Articles 32 subsections e) and f) and 42 of Law Number 7554. Likewise, the Wildlife Conservation Law, Number 7317 of October thirty, nineteen ninety-two, in its Article 84, authorizes the Executive Branch to establish national wildlife refuges within forest reserves and on the lands of decentralized institutions, including municipalities. Therefore, there is no invasion of municipal competencies in the challenged Decree, as the Executive Branch is clearly empowered to declare protected wilderness areas, without prejudice to the undeniable duties that local governments hold regarding the environment. It remains to be determined if the challenged Decree is invalid for attempting the repeal of legal-rank norms, as the plaintiff alleges.

II.- Hierarchical arrangement of legal norms. (Second part) The legal-rank norms that the plaintiff considers violated by the Decree subject to this process are Articles 1 and 2 of the Law Transferring San Lucas Island to the Municipality of Puntarenas, Number 5469 of April twenty-fifth, nineteen seventy-four, which, in addition to transferring the Island to the referred corporation, authorize it to be used for the development of a tourism center; Article 78 of the Law of the Maritime-Terrestrial Zone, Number 6043 of March second, nineteen seventy-seven, as it determines that San Lucas Island shall retain its current legal situation under the administration of the Municipality of Puntarenas; and Article 7 of the Law Declaring the Urban Zone of the City of Puntarenas and Reforming Other Laws, Number 4071 of January twenty-second, nineteen sixty-eight, which orders the transfer to the Municipality of Puntarenas of the domain of the channel, basin, or riverbed of the Puntarenas Estuary and the waters that flow through it, insofar as they are located in front of the city of Puntarenas. This last norm was authentically interpreted by the Legislative Assembly through Law Number 4155 of July sixteenth, nineteen sixty-eight, in the sense that: 'what is transferred to the Municipality of the central canton of Puntarenas is the domain over the maritime-terrestrial zone that includes the salt flat or mangrove, adjacent to the estuaries that drain into the Puntarenas ria, and the two hundred meters on firm land bordering said salt flat, which is declared an urban zone of the city of Puntarenas.' For its part –as stated– the questioned Decree declares San Lucas Island a national wildlife refuge and the Puntarenas Estuary a wetland, giving its administration to the Ministry of Environment and Energy. A superficial analysis of the matter could lead one to think that Decree 29277-MINAE attempts to repeal what is provided in the cited laws. However, we must recall that the competence to establish conservation areas is given to the Executive Branch by various legal-rank norms (cf. preceding paragraph), in direct development of the norm contained in Article 50 of the Political Constitution. Thus, when the Executive Branch formulates a declaration of this type, it does so by express legal authorization and in compliance with its constitutional duties regarding the environment, so it is not the Decree that creates the legal regime for protected areas, but rather it is only the means that allows for a swift and effective protection of the environment, by leaving to the competent technical bodies the assessment of the environmental reasons that lead to the designation of an area of this nature. Thus, the questioned Decree is not unconstitutional for attempting to reform the cited legal norms, since it is norms of the same and superior rank that permit the Executive Branch to act as it did in defense of the integrity of the environment."

And, regarding the constitutional guarantee of municipal autonomy, the Chamber stated, in this same ruling, that:

III. (…..) Thus, it is clear that the Costa Rican legal system confers special and qualified protection upon property (bienes) designated for public use or enjoyment, and surrounds this tutelage with even greater care when regulating environmental public property. These are property (bienes) belonging to the Nation, being designated for a purpose of undeniable general utility, and for which their administration has been entrusted, in cases expressly determined by Law, to the central State, so that environmental policies follow consistent parameters aligned with the need for integral and continuous protection of the environment. Even though for registration purposes, public domain property (bienes domiales) can be inscribed in the name of the public entity charged with their guardianship, the truth is that these property (bienes) do not belong to any particular public entity, but to the Nation. Hence, it can be affirmed that in the present case, when Laws 5469 and 4071 determined the transfer of Isla San Lucas and the Estero de Puntarenas to the Municipality of that canton, what they did was determine which public entity would be responsible for administering said property, since as public domain property, their owner has been and is the Nation. From this perspective, the Chamber must conclude that the actions taken by the Executive Branch in this case are within the framework of its powers, insofar as they allow fulfillment of the duty imposed by Article 50 of the Political Constitution, as well as the copious regulation produced by International Law regarding the unavoidable obligation of the State to protect the environment, adopting all suitable measures to achieve comprehensive and effective protection. Thus, although municipalities have undeniable duties in this field, it is evident that environmental protection transcends merely local interest to become a matter of national interest, so the actions of the central State as delegate of the sovereign Nation for the fulfillment of its associative purposes, insofar as they foster an effective defense of its natural resources, are not only valid but even indispensable. A decree such as the one challenged, by determining—based on technical criteria not susceptible to discussion in this venue—that Isla San Lucas and the Estero de Puntarenas are areas of environmental interest requiring a special legal regime, could never harm municipal autonomy, recognized in Articles 169 and 170 of the Political Constitution."

The legal grounds of the judgment can be summarized as follows:

In the first place, that the executive branch is competent to establish, by decree, protected wild areas, so there is no invasion of municipal powers. The Constitutional Chamber notes that it is legal-rank norms that establish this competence in fulfillment of the state duty of protection and guardianship of the environment indicated by the Constitution in its Article 50.

In the second place that, by reason of the foregoing, the establishment of a protected wild area by means of a decree cannot give rise to a breach of the principle of normative hierarchy in relation to legal-rank norms. The legal regime of such areas is not established by the decree but by norms that also have legal rank which, moreover, develop a constitutional principle.

And, in the third place, that in the case of public domain property (bienes demaniales), their designation (afectación) to an environmental public purpose through the establishment of a protected wild area on property of this nature, given in administration to a municipality, does not breach the constitutional principle of municipal autonomy. In this regard, and accepting the argument of the Attorney General's Office, the Constitutional Chamber indicated that there are certain public domain property (bienes demaniales) that belong to the Nation, or to the State in a broad sense, and that, in such condition, are given in administration to certain public entities, such as municipalities, for example. But that, for this same reason, they can be given in administration to other public entities or bodies when the guardianship of a national interest so requires, as occurs with the environment, whose protection responds to an interest of this type and not one of a local nature.

From the foregoing point of view, the establishment of a protected wild area on public domain property (bien demanial) given in administration to a municipality, with the consequent transfer of its administration in favor of the Ministry of Environment and Energy, does not constitute a violation of the constitutional principle that guarantees municipal autonomy.

It is clear that, regarding the issue of the principle of normative hierarchy, the Constitutional Chamber established, in the precedent analyzed, a legal rule of evident—and obligatory—application to the case sub examine. This is the rule according to which it is possible to establish protected wild areas that include lands designated (afectados) by a law for a purpose, a destination, and a public use different from that of the legal regime of the area being established.

This is a rule contrary to the thesis sustained by this Attorney General's Office in opinion C-210-2002, as well as in this opinion; however, pursuant to the provisions of numeral 13 of the Law of Constitutional Jurisdiction, and to what the Constitutional Chamber has stated in judgment number 1185-95, the precedents are of obligatory application by the public powers.

In the application of a precedent, it is important to determine what the ratio decidendi of the specific case is, since therein is contained the legal norm, that is, the legal rule applicable to similar cases. In other words, from the ratio decidendi, that is, from the legal grounds developed in the judgment in question, the legal rule applicable to similar cases is derived. This is, obviously, a legal norm created ex novo by the judge, in this case the constitutional judge. But that is precisely what the Law of Constitutional Jurisdiction establishes when in numeral 13 it provides that "The jurisprudence and precedents of the constitutional jurisdiction are binding erga omnes, except for itself."

In addition to determining the legal rule applicable to other cases, it is important to establish the factual framework of the precedent, the particular circumstances of the case or, if it is a proceeding in which only norms are confronted, the specific characteristics of the legal problem resolved in the judgment containing the precedent. This is important for determining the applicability of the precedent to other cases, since there must be factual similarity, if facts are involved, or similarity of problem if only norms are dealt with because what is resolved is a normative conflict.

Having said the above, it is clear that the legal rule contained in judgment number 2004-08928 of August 18, 2004, is the one explained above: that it is legally possible to establish, by means of a decree, protected wild areas that include lands designated (afectados) by a law for a purpose, a destination, and a public use different from that of the legal regime of the area being established.

On the other hand, the legal problem analyzed in the cited judgment is similar to the one at hand, because it deals, precisely, with the establishment of a protective zone, which is a type of protected wild area, that includes lands for which a special law assigned a different purpose, destination, and public use. This is the same legal problem present in the case of Isla San Lucas and the Estero de Puntarenas, for which respective laws provided their designation (afectación) to a public purpose that implied a use and a destination different from that established by the decree that created a national wildlife refuge on the island and declared the estuary a wetland, which are two management categories of protected wild areas. Consequently, the rule contained in the cited precedent applies to the case at hand.

Now then, in the cited judgment the Constitutional Chamber does not clarify what the effect would be, on the specific legislation, of the establishment of a protected wild area under the circumstances indicated. Since these are norms of the same rank, the temporal criterion must be applied to resolve any conflict or normative discrepancy. This leads to the supposition that what occurs is a tacit repeal of the specific legal regime by the regime that the decree brings with it. A regime that would have to be taken as the later norm, since the starting point would not be the moment of enactment of the laws that comprise it, but the moment of the issuance of the act that establishes the protected wild area.

Furthermore, in the cited precedent, the Chamber links decree number 29277-MINAE and the legal regime it entails to the development of Article 50 of the Constitution, to indicate that the former does not modify any legal norm because "...it is norms of the same and superior rank that allow the Executive Branch to act as it did in defense of the integrity of the environment." (judgment number 2004-08928). It would not be correct to conclude that the annulment of the specific norms that are contrary to the legal regime brought about by the establishment of a protected area also occurs. That would entail granting greater value to the latter for being the legislative development of a constitutional principle, the state's duty to protect the environment, enshrined in Article 50 of the Constitution as of 1994, but derived by constitutional jurisprudence earlier from Articles 21 and 89 of the Constitution. But the truth is that no constitutional principle grants more value to some laws over others by virtue of being its legal development.

One would have to understand the reference made by the Constitutional Chamber to the constitutional principle establishing the state duty of environmental guardianship, as the use of an interpretive resource to resolve a possible antinomy and substantiate the central thesis of the precedent under discussion. That is, that the establishment of a protected wild area by administrative act entails the non-application of any legislation, even that specific to the geographical area in question, that opposes the legislation regulating the protected wild area, since the application of the latter implies complying with the constitutional duty indicated in numeral 50. And this, without prejudice to the fact that the legal provisions that oppose the legal regime of the protected wild area may be deemed unconstitutional for contravening the provisions of Article 50 of the Constitution.

Therefore, and regarding Law number 5582, decree number 17.203-MAG, which established the Tivives Protective Zone on part of the lands included by said law in an area called "port reserve zone" ("zona de reserva portuaria"), is valid in application of the precedent established in the judgment of the Constitutional Chamber number 2004-08928 of August 18, 2004. In this sense, what was provided at the time by Forestry Law number 4465 was applicable in the area of the protective zone. Currently, the legal regime of Laws numbers 7554, 7575 and 7788 is applicable to it. Before and now, any provision of Law number 5582 that is contradictory to the provisions of the legal regime applicable to the Tivives Protective Zone would have to be understood as tacitly repealed.

The same must be said regarding Law number 7915 of September 21, 1999, which partially amended Law number 5582; however, due to what it provides in relation to the exercise of municipal powers, the analysis of Law number 7915 must include what is related to the constitutional guarantee of municipal autonomy.

d. The reduction of the port reserve zone, the obligation to prepare a regulatory plan, and the validity of decree number 17.023-MAG.

Law number 7915 of September 21, 1999, was the last legal provision that modified the limits of the port reserve zone established in Law number 5582, establishing those currently in force. But it also contains two new provisions. One according to which the lands included in the port reserve zone are governed by the Law on the Maritime Terrestrial Zone number 6043 of March 2, 1977. And the other according to which the Municipality of Esparza had to prepare a regulatory plan (plan regulador) and urban development plan for the area that, after the last modification to the limits of the port reserve zone, was excluded from the latter. The norm refers to the Urban Planning Law number 4240 of November 15, 1968 for the preparation of said plan.

In principle, both provisions are contradictory to the legal regime of the Tivives Protective Zone, which could eventually pose a problem of validity, not of effectiveness, of the administrative act that established it; however, and in accordance with the precedent contained in judgment number 2004-08928, we are once again faced with the discrepancy of norms of equal rank. It should be recalled that, according to what was stated by the Constitutional Chamber, the legal regime of a protected wild area is not contained in the administrative act that establishes it, but in the legislation that regulates the area in question.

Now then, in the case of the amendments to Law number 5582 of October 11, 1974, introduced by Law number 7915 of September 21, 1999, in relation to decree number 17.023-MAG of May 6, 1986, the rule of the cited constitutional precedent is not applicable insofar as we understand that what occurs as a consequence of the eventual contradiction between the legal regime of a protected wild area and specific legislation is the tacit repeal of the latter. And it does not apply because the decree that established the Tivives Protective Zone predates the amendments introduced by Law number 7915, and as noted supra, the starting point for applying the temporal criterion is the entry into force of the administrative act that establishes the protected wild area in question. But even so, decree number 17.023-MAG is not invalid in light of what was indicated by the Constitutional Chamber in another precedent that, furthermore, has given rise to jurisprudence on the subject.

In judgment number 07294-98 of October 13, 1998, the Constitutional Chamber annulled Article 71 of Forestry Law number 7575 of February 13, 1996 because this provision reduced the area of the Tivives Protective Zone. In this case, the Constitutional Chamber established as a legal rule that any reduction that the legislator makes to a protected wild area must be justified, in compliance with the constitutional principles of reasonableness and proportionality, and must not affect or undermine the right to a healthy and ecologically balanced environment guaranteed in Article 50 of the Constitution, which requires technical-environmental studies that so determine. In this regard, the Chamber stated:

" III. (…..) From the transcribed judgment it is clear that once a specific area has been declared a protective zone by an act of the State, the latter cannot simply disconnect (desafectar) it in whole or in part to protect other interests—public or private—to the detriment of the enjoyment of a healthy environment, in accordance with the provisions of Article 50 of the Constitution. However, the fact that a norm, of whatever rank, has declared a specific area a protective zone does not imply the constitution of a petrified zone, in the sense that its area cannot, in any way, be reduced by a later regulation. Nevertheless, it must be kept in mind that the declaration and delimitation of a protective zone, in compliance with the provisions of Article 50 of the Constitution, implies a defense of the fundamental right to the environment and, therefore, the reduction of its area must not imply a detriment to that right, a situation that must be established in each specific case. It is not necessarily unconstitutional for a subsequent law to reduce the area of a protective zone, a forest reserve, a National Park, or any other site of environmental interest, provided that this is justified insofar as it does not imply a violation of the right to the environment. It could be that, due to various circumstances, a specific site has lost, at least in part, the environmental interest that, at the time, prompted it, which, after the relevant studies have been conducted, would justify its modification or reduction, all in application of the principle of constitutional reasonableness. Similarly, the initial delimitation of a protective zone—or one of another type—could, in the long run, prove insufficient and, for this reason, motivate the approval of an amendment to expand the area. These are the aspects that, in the judgment of this Chamber, must be examined in the specific case of Article 71 of Law No. 7575."

In this precedent, which moreover refers to the specific case of the Tivives Protective Zone, the Constitutional Chamber concluded that the intended reduction was unconstitutional because it lacked the technical-environmental studies that would guarantee no breach of the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment. In this sense, the Chamber stated in the cited judgment:

"V.- (….) According to the above, mutatis mutandi, if for the creation of a protected wild area the Legislative Assembly, by means of a law, established compliance with specific requirements, in order to determine if the designation (afectación) in question is justified, the logical outcome is that, for its partial or total release (desafectación), certain requirements must also be met—such as conducting technical environmental studies—to determine that the release (desafectación) does not transgress the content of Article 50 of the Constitution. In this sense, we can speak of levels of release. Thus, not every release (desafectación) of a protected zone is unconstitutional, insofar as it implies undermining the right to the environment or a threat to it. Hence, to reduce any protected wild area, the Legislative Assembly must do so based on sufficient and necessary technical studies to determine that no damage will be caused to the environment or that it will not be endangered and, therefore, that the content of Article 50 of the Constitution is not violated. The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, obliges that the norms issued on this matter be duly motivated by serious technical studies, even if no other legal norm expressly established it. In the judgment of this Constitutional Court, the requirement contained in Article 38 of the Organic Law of the Environment No. 7554, in the sense that to reduce a protected wild area established by formal law, prior technical studies must be conducted justifying the measure, is nothing more than the objectification of the principle of reasonableness in matters of environmental protection.

V.- It must also be noted, as indicated above, that to give effect to and comply with numeral 50 of the Political Constitution, it is not enough for public authorities to issue protective measures for the environment. It is also indispensable that in the exercise of their positions those same officials do not issue acts contradictory to the cited constitutional postulate, as occurs with reference to the norm whose constitutionality is being examined, which, approved through a procedure in which a substantial requirement, demanded by a law in force, is omitted, establishes the reduction of an area declared a protective zone. Therefore, the challenged legal provision, Article 71 of Law No. 771 of Law No. 7575, Forestry Law of February 13, 1996, is also contrary to Article 50 of the Political Constitution."

The rule contained in the precedent established in judgment number 07294-98 of October 13, 1998 would be entirely applicable to the case sub examine to the extent that the amendment to Article 2 of Law 5582 of October 11, 1974, introduced by Law number 7915 of September 21, 1999, lacks the technical-environmental studies justifying a reduction of the area of the Tivives Protective Zone, because the application of the provisions of the latter law would necessarily imply said reduction. It should be taken into account that with the amendment, part of the lands of the protective zone would be subject to a local regulatory plan (plan regulador) issued by the Municipality of Esparza and in part the Law on the Maritime Terrestrial Zone number 6043 would apply. It is advisable to keep in mind what is established by the fifth and sixth paragraphs of Article 2 of Law number 5582, according to the amendment introduced by Law number 7915, which in relevant part establishes:

"ARTICLE 2.
(……..)
The lands included in the reserved port zone, created by Laws No. 5582 and No. 6309, shall be governed by the Law on the Maritime-Terrestrial Zone No. 6043, of March 2, 1977.

In order to ensure the adequate urban, social, and environmental development of the surrounding areas of the reserved port zone, the Municipality of Esparza shall prepare a regulatory plan (plan regulador) and urban development plan, which includes the area released (zona desafectada) by virtue of the approval of this law. To prepare and apply this plan, said Municipality and the involved public institutions shall be governed by the Urban Planning Law, No. 4240, of November 15, 1968."

(Thus amended by Law No. 7915 of September 21, 1999)

Consequently, the provisions of the fifth and sixth paragraphs of Article 2 of Law number 5582, according to the amendment introduced by Law number 7915, are unconstitutional for violating Article 50 of the Political Constitution, insofar as they imply the reduction of the area of the Tivives Protective Zone and there are no technical-environmental studies guaranteeing the inviolability of the right to a healthy and ecologically balanced environment. And this because the decree that established the protective zone must be considered valid and effective, by reason of the constitutional precedent established in judgment number 2004-08928.

That is to say, in application of the precedent of the Constitutional Chamber from judgment number 07294-98, the fifth paragraph of Law number 7915, which refers to Law number 6043 on the maritime-terrestrial zone, is inapplicable on grounds of unconstitutionality insofar as it refers to lands included in the Tivives Protective Zone. And, with respect to the mandate for the Municipality of Esparza to prepare a regulatory plan (plan regulador) for the lands that were excluded from the port reserve zone, the result is the same. It would be an unconstitutional provision and, therefore, null and inapplicable by the public administration, insofar as it affects lands included in the Tivives protection zone, in application of the statement made by the Constitutional Chamber in the precedent established in judgment number 07294-98 which, as such, binds the public powers for being binding erga omnes.

Now then, in this latter case, the urban planning power of municipal entities is affected, specifically, that of the Municipality of Esparza, which is linked to the issue of the institutional guarantee of municipal autonomy guaranteed in Article 170 of the Constitution, in relation to Article 169 ibid.

In principle, once a protected wild area is established, its administration passes into the hands of MINAE; however, the effects of this provision regarding the powers of other bodies or entities of the public administration vary depending on whether the real estate incorporated into the area is public or private. Regarding public property, the establishment of a protected wild area implies the exclusion of any other administrative power. But, regarding private property (bienes privados), there may be concurrent powers, since, in relation to such property and its owners or possessors, the need to provide certain public services and to control and supervise the performance of certain activities remains. In this sense, the different powers that other public entities or bodies may exercise must be analyzed. Such is the case of those derived from the power to plan local urban development that the Urban Planning Law attributes to municipalities, with particular reference to the constitutional provision that guarantees the autonomous exercise of municipal powers.

The municipal power to plan local urban development includes the specific competence to prepare and issue regulatory plans (planes reguladores) for urban development. This is established by Article 15 of the Urban Planning Law number 4240 of November 15, 1968 (LPU). But, on the other hand, Article 37 of the LOA indicates that, regarding private real estate incorporated into said areas, the Ministry of Environment and Energy has planning powers. In relevant part, the cited numeral establishes:

"ARTICLE 37.- Powers of the Executive Branch

Upon establishing protected wild areas, whatever their management category, the Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, is empowered to include, within their limits, the private properties or parts of private properties necessary to fulfill the objectives indicated in this law and to implement them in accordance with the respective management plan or to create the legal easements (servidumbres) for ecological protection and compliance with this law.

(…)" (Italics not in original)

These are exclusionary provisions, as they attribute the same competence to two different public entities. But since the constitution of a protected wild area implies that MINAE assumes its administration, the planning competence of the latter prevails. Thus, both provisions would have to be harmonized. The provisions of Article 37 of the LOA constitute an authorization by the legislator for the executive branch to exclude the area comprised in a protected wild area from the application of any general normative provision that contravenes the exercise of the powers of the environmental public administration, as would be the case with Article 15 of the LPU. This is not hindered by the administrative nature of the act establishing the protected wild area. There is legal authorization for it, and the legal regime applicable to the area is of a legal order without this contravening specific and special legal-rank norms for that same area. Article 15 LPU is a general norm, not referring to any specific, particularized geographical area.

The same does not occur in relation to Law number 5582, and the amendments made by Law number 7915, since these are indeed special norms that establish specific provisions for part of the lands integrated into the Tivives Protective Zone; however, in accordance with what the cited constitutional precedent establishes, it is understood that, in cases like this, there is no breach of the hierarchical order of norms. Consequently, in relation to this aspect, decree number 17.203-MAG is not invalid either.

Thus, the provisions of Article 37 of the LOA prevail, a law that forms part of the legal regime currently applicable to the Tivives Protective Zone. Thereby, the competence to prepare and issue a regulatory plan for urban development, as part of a management plan, belongs to the executive branch, specifically MINAE. In this sense, and in response to what was consulted, the provisions of Law number 7915 on this point do not entail the non-application of decree number 17.023-MAG. Rather, the effect is the opposite, as already explained.

It remains to analyze whether the foregoing is consistent with the provisions of Articles 169 and 170 of the Constitution.

Numeral 169 of the Political Constitution establishes a public entity, which it calls Municipal Government, for the administration of the local interests and services of each canton. And Article 170 ibid indicates that these enjoy autonomy. That is, the Constitution recognizes the existence of public interests and services of a local scope, at the cantonal level specifically, and attributes their management to the municipalities, as decentralized entities of the public administration insofar as they enjoy autonomy in the management of such interests and services.

Articles 169 and 170 of the Constitution enshrine what in Spanish doctrine, following German doctrine in this respect, is known as an institutional guarantee: that the local public interests and services in the territorial scope of the cantons are managed by public entities endowed with autonomy (cf., SÁNCHEZ MORÓN, Miguel, La autonomía local, 1990, and PAREJO ALFONSO, Luciano, Garantía institucional y autonomías locales, 1981). It would have to be added, as part of that institutional guarantee, that said entities must have a deliberative body composed based on the popular election of its members, and an official who exercises executive functions.

The Constitution guarantees the existence of municipalities as decentralized public entities of the administration for the management of local interests and services, but it falls to the legislature to configure them, with the sole limit of respecting the essential core of the guarantee. The legislative power to configure the entity implies the possibility of nationalizing interests or services held to be local by means of a law that is, obviously, subject to constitutional review in protection of the content of "the local." The jurisprudence of the Constitutional Chamber supports this assertion (see rulings numbers 1631-91; 2153-93; 2934-93; 3278-93; 0140-94; 1691-94; 4091-94; 6000-94; 2311-95; 1974-96; 6469-97; and 05445-99).

From the foregoing point of view, the legislature provided, in article 15 LPU, that the elaboration of local urban plans corresponds to the municipalities, that is, within the limit of their territorial competence; however, the same legislature may redefine said competence and grant it to another entity or institution without this entailing a violation of the guarantee of articles 169 and 170.

In the same way, it may establish exceptions, as occurs when a protected wilderness area (área silvestre protegida) is established, under the terms of article 37 of the LOA. In such a case, the municipality in question loses the competence to regulate urban development within the respective area, without this entailing a breach of the guarantee of constitutional articles 169 and 170. Such possibility forms part of the legislative power to configure municipal entities, which includes the determination of what is understood as local. With the provision of article 37 of the LOA, the legislature sought to safeguard a national interest consisting of environmental protection. Such protection includes the competence to elaborate urban development plans which, in this sense, cease to respond to a local interest in order to respond to a national interest. Hence, it is the central public administration, specifically the environmental administration, that is competent to plan urban development within protected wilderness areas, without this entailing a diminishment of municipal autonomy. As has been seen, the redefinition of a competence granted to municipalities based on a reclassification of the national, rather than local, nature of the interest that it safeguards does not undermine the minimum content of the institutional guarantee enshrined in constitutional articles 169 and 170.

The foregoing holds true, even for the provisions of article 2 of Law Number 5582, after the reform introduced by Law Number 7915 of September 21, 1999, according to which the lands that were released from the purposes of Law Number 5582 had to be incorporated into an urban development plan elaborated by the municipality of Esparza, applying the provisions of Urban Planning Law Number 4240 of November 15, 2004. The legislature could well provide that said planning be carried out by the central government in safeguarding a national interest.

Now then, in our opinion and given that Law Number 5582, and its reforms, contains special norms, specifically directed at a determined geographic area, a provision of this sort must be contained in a norm of the same rank. That is to say, that in the present case the loss of competence to regulate urban development on the part of the municipality by virtue of the establishment of a protected wilderness area requires that this be done by law, in protection of the principle of normative hierarchy. But, in application of the constitutional precedent already cited, this is not necessary. With which, the redefinition of the competence to elaborate urban development plans with the consequent reclassification of the public interest at stake, from local to national, results from the application of the legal regime that the establishment of the Tivives protective zone (zona protectora), by means of an administrative act, brought with it. Redefinition and reclassification that fall within the powers of the legislature regarding the configuration of the competence of municipal entities, without there being a breach of the institutional guarantee of articles 169 and 170.

Consequently, the reform introduced by Law 7915 to article 2 of Law Number 5582 does not invalidate, by reason of the provisions of constitutional articles 169 and 170, Decree Number 17.0243-MAG.

V. Conclusions.

In attention to the matter consulted and based on the foregoing, this Attorney General's Office (Procuraduría), in its capacity as the superior consultative, technical-legal body of the administration, concludes the following:

That the establishment of a protected wilderness area by means of an administrative act on lands affected by law to a specific public purpose distinct from that of the legal regime applicable to the area does not invalidate the act. This, in accordance with the precedent of the Constitutional Chamber contained in ruling number 2004-08928 of August 18, 2004, of mandatory compliance by public authorities for being binding erga omnes (article 13 of the Law of Constitutional Jurisdiction). That the cited precedent is applicable to the case under examination, such that the provisions in Laws Number 5582, 7018, and 7915 do not invalidate Decree Number 17-023-MAG that established the Tivives protective zone. That while the legislature may reduce the area of a protected wilderness area, the law that does so must be justified and must have the technical-environmental studies that guarantee the non-violation of constitutional article 50. Otherwise, said law is unconstitutional, according to the rule contained in the precedent of the Constitutional Chamber established in ruling number 07294-98 of October 13, 1998, of mandatory compliance by public authorities for being binding erga omnes (article 13 of the Law of Constitutional Jurisdiction). That the cited precedent is applicable to the case under examination, such that the provisions in the fifth and sixth paragraphs of article 2 of Law 5582, according to the reforms introduced by Law 7915 of September 21, 1999, would be inapplicable due to unconstitutionality if the reduction of the area of the Tivives protective zone that this last law implies is not justified and there are no technical-environmental studies that guarantee the inviolability of constitutional article 50. Finally, and with regard to the change of titleholder that the establishment of the Tivives protective zone implied regarding the lands that the IDA had acquired, it must be noted that Forestry Law Number 4465, in force at the time of establishing the protective zone, for cases that included lands of public property, did not establish the acquiescence of the public entity owner as a requirement.

Sincerely yours,

Julio Jurado Fernández
ADMINISTRATIVE ATTORNEY GENERAL (PROCURADOR ADMINISTRATIVO)

JJF/pcm.