OJ-027-2005 — Opinion on the Bill for Land Titling in Border ZonesOpinión sobre el proyecto de Ley de Titulación de Terrenos en las Zonas Fronterizas

Opinión Jurídica : 027 - J   del 17/02/2005   


OJ-027-2005
17 de febrero del 2005
 
 
Señores Diputados
Comisión Permanente de Asuntos Sociales
Asamblea Legislativa

 




Estimados señores:




 



             Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio
No. CPAS-06-14681 de 23 de setiembre del 2004, recibido vía fax el día siguiente, por el que se nos
pone en conocimiento el proyecto de “Ley de Titulación de Terrenos en las Zonas Fronterizas”,
expediente legislativo No. 14681; no sin antes expresarles mis disculpas por el atraso en la emisión
de este pronunciamiento, debida al alto volumen de trabajo asignado a esta Procuraduría.




 



             Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión
legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”,
nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de
algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica
(No. 6815 de 27 de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al
consultante, y que se da como colaboración institucional para orientar la delicada función de
promulgar las leyes.




 




1.- Lesión al Patrimonio Natural del Estado




 



             Entrando en tema, el proyecto de ley que aquí se nos consulta tiene como fin, según la
exposición de motivos del nuevo texto sustitutivo, solucionar la situación legal y social de muchas
personas en las zonas fronterizas de nuestro país, dotándolas de título de propiedad sobre las
tierras que ocupan en dichas franjas demaniales, con el fin de que puedan acceder a créditos
bancarios, pago de servicios ambientales u otros programas sociales del Estado.




 



             Sin embargo, y como ya lo ha indicado la Sala Constitucional y la Procuraduría General
de la República en otras oportunidades, no es conveniente desproteger los intereses públicos para
solucionar casos particulares:




 



 “Esta sala en reiteradas ocasiones, ha señalado que los fines de una norma deben ser proporcionados
y razonables en virtud del objetivo que pretende lograr, así como de las consecuencias que pueden
derivar de ella, y en este sentido, no se puede permitir que por solucionarles un problema social
como el de la vivienda a unas cuantas personas en este caso, se pongan en peligro las áreas
protegidas del país y se corra un riesgo relevante e inminente que puede perjudicar nuestras áreas
de conservación del medio ambiente, violentándose con ello el principio precautorio indicado en la
DECLARACION DE RIO y el principio in dubio pro natura, de manera que en la protección de nuestros
recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro
deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios
dominantes.”  (Sala Constitucional, Voto No. 2988-99 de 11 horas 57 minutos del 23 de abril de 1999)




 



   "…los poderes públicos, y en este caso el legislador, tienen el deber de preservar y hacer
posible el derecho a un medio ambiente adecuado que garantiza el artículo 50 de la Constitución. Un
componente nuclear del medio ambiente es la protección de la naturaleza, de la que forman parte las
islas marítimas, ya se consideren como bienes en sí o en la composición factorial analítica de
elementos (suelo, subsuelo, mar, flora, fauna etc.). Disponer el paso de éstas a manos particulares
va en demérito de su acervo natural, del que el Estado es titular, y de las importantes funciones
sociales que cumplen, con supresión de la utilización colectiva por las generaciones actuales y
venideras. En una palabra, daña el bien común. De ahí que al no mediar un interés público superior
que respalde la salida de esos bienes del patrimonio de la Nación y tener plena vigencia las razones
que justificaron el acto afectatario, la desafectación es del todo inconveniente. La existencia del
dominio público se justifica por razón del mantenimiento y satisfacción del interés público.
Conlleva un singular régimen exorbitante para proteger mejor su integridad física y jurídica.  La
desafectación, cuando cabe, debe fundarse en la condición de haber cesado el interés público que
originó la afectación lo que aquí no ocurre...”  (Opinión jurídica OJ-058-97 de 4 de noviembre de
1997. En el mismo sentido pueden verse también los recientes pronunciamientos  OJ-178-2004 de 23 de
diciembre del 2004 y OJ-004-2005 de 12 de enero del 2005).




 



 Y es que en la iniciativa de ley que nos ocupa, el peligro de perder importantes áreas estratégicas
desde el punto de vista ambiental, cultural y de seguridad nacional debe privar sobre el interés de
otros por obtener título de propiedad. Veamos.




 



 Aunque podría pensarse que el texto propuesto excluye de la eventual titulación a las áreas
silvestres protegidas integrantes del Patrimonio Natural del Estado al señalarse en el Transitorio
único que el Poder Ejecutivo en un plazo de ciento veinte días levantará y publicará un inventario
de los terrenos no susceptibles de titulación, en el tanto incluyan áreas o terrenos afectos a un
régimen de protección especial conforme la legislación ambiental vigente”, lo cierto es que tal
premisa es engañosa.




 



 En efecto, el proyecto de ley pretende la titulación de terrenos en ambas zonas fronterizas. Así se
desprende de la reforma que se busca hacer al artículo 7°, inciso f), de la Ley de Tierras y
Colonización: “Los comprendidos en una zona de cincuenta metros (50 mts) de ancho a lo largo de las
fronteras con Nicaragua y Panamá, exclusivamente en aquellas áreas en que dicha frontera está
conformada por ríos.”; así como del artículo 2° cuando señala que los poseedores legítimos de
terrenos en las zonas fronterizas que no se encuentren dentro del área de dominio público indicada
en el inciso f) del artículo 7 de las Ley citada “podrán obtener título de propiedad sobre esas
áreas”.




 



 Como se sabe, desde 1994 con el Decreto No. 22962-MIRENEM de 15 de febrero, todo la franja
fronteriza de dos mil metros de ancho con Nicaragua (desde Punta Castilla en el Mar Caribe hasta
Bahía Salinas en el Océano Pacífico) se encuentra bajo la categoría de Refugio Nacional de Vida
Silvestre; y por lo tanto, no podría titularse al estar protegida por “la legislación ambiental
vigente”.




 



 Sin embargo, se daría una contradicción evidente al afirmarse en los artículos 1° y 2° la
posibilidad de titular en ambas fronteras y por otro lado la interdicción de hacerlo en la franja
fronteriza norte siendo en su totalidad área silvestre protegida. Es criterio de esta Procuraduría
que esta dualidad podría prestarse para abusos si se interpreta erróneamente que la inclusión
expresa en el texto propuesto de poder titular en la franja fronteriza norte deriva de una voluntad
expresa del legislador que está por encima de la tutela al área silvestre protegida.




 



 Pero la amenaza al Patrimonio Natural del Estado no termina ahí. Tómese en cuenta que el
Transitorio I de la ley propuesta lo que señala no es una prohibición absoluta de titular en áreas
protegidas, sino de no hacerlo en un inventario de terrenos que el Poder Ejecutivo levantará y
publicará en un plazo de veinte días a contar de la publicación de la nueva ley; por lo que podría
darse el caso de tierras actualmente dentro de áreas protegidas en las franjas fronterizas que
quedaran excluidas de la lista, o lo que es peor, que dicho inventario no se levante dentro del
término otorgado, lo que permitirá que, según el último párrafo del Transitorio indicado, se dé
inicio a los procesos de titulación “respecto de todos aquellos predios que no hayan sido
públicamente excluidos”, con las nefastas consecuencias que ello traerá para nuestras áreas
protegidas.




 



 Coincidencialmente el proyecto de ley sustituyó la redacción del artículo 1° que aparecía al inicio
de su tramitación y que sí eliminaba la posibilidad de titular áreas protegidas:




 



 “Artículo 1.- Redúzcase a cincuenta metros la zona inalienable de dos mil metros de ancho a lo
largo de las fronteras con Nicaragua y Panamá, con excepción de las áreas comprendidas dentro de las
diferentes categorías de protección real del Sistema Nacional de Áreas de Conservación.”




 



 Este constituiría un indicio más de que lo buscado es desafectar del dominio público parte (o el
total) de nuestras áreas protegidas ubicadas en las zonas fronterizas, para que pasen a manos de
particulares.




 



 Consideramos por lo expuesto que el proyecto de ley en consulta contraviene nuestra Carta Política
al abrir la posibilidad de titular terrenos dentro del Patrimonio Natural del Estado, sin que exista
ningún tipo de justificación técnica o jurídica.




 



 Tal portillo jurídico ha sido pretendido en otras oportunidades por iniciativas de ley similares, y
en las que, al igual que en ésta, hemos manifestado nuestra oposición. A manera de ejemplo, en la
opinión jurídica No. OJ-139-2001 de 27 de setiembre del 2001, vertida a raíz del proyecto de “Ley
pro titulación de la zona fronteriza” (expediente No. 14.134), el suscrito indicó:




 



   “Mediante el proyecto en consulta se pretende la desafectación de mil novecientos cincuenta
metros de los actuales dos kilómetros inalienables que conforman una franja de dominio público a lo
largo de las líneas fronterizas con Nicaragua y Panamá (artículo 7º, inciso f), de la Ley de Tierras
y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961).




 



   El objetivo es que los “poseedores” de terrenos ubicados dentro de la zona a liberar “puedan
inscribir en el Registro Nacional sus respectivos derechos en el tanto cumplan con los requisitos,
términos, condiciones y procedimientos establecidos en la Ley de Informaciones Posesorias, No. 139
del 14 de julio de 1941 y sus reformas”.




 



   Sin embargo, lo que no toma en cuenta esta iniciativa de ley es que dentro de la demarcatoria de
ambas fajas fronterizas se encuentran ubicadas actualmente varias áreas protegidas integrantes del
Patrimonio Natural del Estado.




 



   En efecto, según Oficio No. OFAU-O-078-2001 del 27 de agosto del 2001, suscrito por el señor
Arnoldo Luna Sancho, Coordinador de la Oficina de Atención al Usuario del Ministerio del Ambiente y
Energía, cuya copia adjunto, el denominado Refugio Nacional de Fauna Silvestre Corredor Fronterizo
Norte ocupa la totalidad de la franja inalienable de dos kilómetros contigua a Nicaragua.




 



   Concomitantemente, existen otras áreas protegidas que se localizan de modo parcial en ese sector,
como la Reserva Forestal Cerro el Jardín (Decreto No. 22990-MIRENM del 16 de marzo de 1994), la
Reserva Forestal La Cureña (Decreto No. 23074-MIRENEM de 7 de abril de 1994), el Humedal Palustrino
Laguna Maquenque (Decreto No. 22964-MIRENEM del 9 de marzo de 1994) y el Humedal Palustrino de
Tamborcito (Decreto No. 22965-MIRENEM del 9 de marzo de 1994).




 



   A su vez, la franja fronteriza sur con Panamá cobija en su delimitación a parte de tres áreas
protegidas: el Parque Internacional La Amistad (Decreto No. 13324-A del 22 de febrero de 1982,
modificado por los Decretos Nos. 16848-MAG del 20 de febrero de 1986 y el Decreto No. 21199-MIRENEM
del 23 de abril de 1992), el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (Decreto No.
16614-MAG del 29 de octubre de 1985) y la Zona Protectora Las Tablas (Ley No. 6638 del 9 de
setiembre de 1981).




 



   Como se sabe, de conformidad con el artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de
octubre de 1995, para la creación de áreas silvestres protegidas, deben cumplirse una serie de
requisitos, entre los que se encuentran estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad
biológica y socioeconómicos que las justifiquen. Tales requerimientos deben observarse, con mayor
razón, cuando se trate de disminuir o eliminar totalmente mediante desafectación áreas protegidas,
tal y como persigue el proyecto de ley de comentario.




 



   En otras palabras, no basta con emitir una ley que desafecte parte del Patrimonio Natural del
Estado, sino que la misma debe ser antecedida de estudios técnicos que la justifiquen (artículo 38
de la Ley No. 7554). Sobre el particular, ya la Sala Constitucional se pronunció mediante el Voto
No. 7294-98 de 16 horas 15 minutos del 13 de octubre de 1998 que a continuación transcribimos de
modo extenso por la relevancia del tema:




 



 “De la literalidad de la norma transcrita se colige que se trata de una modificación a la
delimitación establecida en el Decreto No. 17023-MAG del día 6 de mayo de 1996, cuyo artículo 1o.
crea la "Zona Protectora Tivives" y señala sus límites y área. (...) Así, pues, el análisis de
constitucionalidad de la norma cuestionada debe hacerse tomado como base el hecho de que es una
reforma al decreto citado, no una norma enteramente nueva. De igual modo, debe tenerse en cuenta
que, de conformidad con las manifestaciones de los accionantes, los medios probatorios por ellos
aportados y el respectivo expediente legislativo, el cambio de linderos aprobado no implica un
aumento de la cabida de la zona, sino una reducción del área sometida a protección. Precisamente, la
discusión se centra en el hecho de si esa reducción de cabida, es decir, esa desprotección de parte
de la zona que antes estaba protegida, es inconstitucional por ser contraria a lo dispuesto en el
artículo 50 de la Constitución Política.



 ... queda claro que una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del
Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte, para proteger otros intereses
-públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 50 constitucional. Ahora bien, el hecho de que una norma, del rango que sea, haya
declarado como zona protectora una determinada área, no implica la constitución de una zona pétrea,
en el sentido de que, de manera alguna, su cabida pueda ser reducida por una normativa posterior.
Sin embargo, se debe tener presente que la declaratoria y delimitación de una zona protectora, en
cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50 constitucional, implica una defensa del derecho
fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese
derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto. No resulta necesariamente
inconstitucional el hecho de que por medio de una ley posterior se reduzca la cabida de una zona
protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o cualesquiera otros sitios de interés
ambiental, siempre y cuando ello esté justificado en el tanto no implique vulneración al derecho al
ambiente. Podría ser que, por diversas circunstancias, un determinado sitio haya perdido, al menos
en parte, el interés ambiental que, en su momento, provocó, lo que, hechos los estudios del caso,
justificaría su modificación o reducción, todo en aplicación del principio de razonabilidad
constitucional. Del mismo modo, la delimitación inicial de una zona protectora -o de otra índole-
podría, a la larga, resultar insuficiente y, en razón de esto, motivar la aprobación de una reforma
para ampliar la cabida. Estos aspectos son los que, a juicio de esta Sala, han de examinarse en el
caso concreto del artículo 71 de la Ley No. 7575.



 IV.- La Asamblea Legislativa ha dictado un conjunto de disposiciones tendentes a conservación del
ambiente. En particular merece resaltarse el establecimiento de una serie de figuras reconocidas
actualmente bajo la denominación común de "áreas silvestres protegidas"; sobre este punto debe
hacerse referencia al artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 del 4 de octubre de
1995:



 "Artículo 32.- Clasificación de las áreas silvestres protegidas. El Poder Ejecutivo, por medio del
Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de
las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación:




a) Reservas forestales.




b) Zonas protectoras.




c) Parques nacionales.




d) Reservas Biológicas.




e) Refugios nacionales de vida silvestre.




f) Humedales.




g) Monumentos naturales.



 Esas categorías de manejo y las que se creen en el futuro, serán administradas por el Ministerio
del Ambiente y Energía, salvo las establecidas en el artículo 33 de esta ley. Las municipalidades
deben colaborar en la prevención de estas áreas.



 El mismo cuerpo normativo citado indica competencias y procedimientos tendentes a la creación y
reducción de la superficie de las áreas silvestres protegidas:



 "Artículo 36.- Requisitos para crear nuevas áreas. Para crear nuevas áreas silvestres protegidas
propiedad del Estado, cualquiera sea la categoría de manejo que él establezca, deberá cumplirse
previamente con lo siguiente:



 a) Estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos, que la
justifiquen.




b) Definición de objetivos y ubicación del área.




c) Estudio de factibilidad técnica y tenencia de la tierra.




d) Financiamiento mínimo para adquirir el área, protegerla y manejarla.




e) Confección de planos.




f) Emisión de la ley o el decreto respectivo."



 "Artículo 38.- Reducción de las áreas silvestres protegidas. La superficie de las áreas silvestres
protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá
reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta
medida."



 Ambas normas establecen el cumplimiento de requisitos obligatorios tanto para la creación como para
la reducción de las áreas silvestres protegidas, dentro de las cuales se comprenden las denominadas
"zonas protectoras". Se trata de la existencia de "estudios preliminares fisiogeográficos, de
diversidad biológica y socioeconómicos, que la justifiquen", en el caso del establecimiento, y de
"estudios técnicos que justifiquen", en el caso que la medida pretendida sea una reducción de la
superficie bajo el referido régimen. Ambas disposiciones son vinculantes, inclusive para la Asamblea
Legislativa, cotitular, junto con el Poder Ejecutivo, de la competencia para crear áreas silvestres
protegidas, y detentadora exclusiva de la potestad de reducir su superficie. De conformidad con las
disposiciones transcritas, y tomando en consideración el caso concreto que se somete a
pronunciamiento, la Asamblea Legislativa no puede aprobar válidamente la reducción de la superficie
de una zona protectora, sin contar antes con estudio técnico que justifique su decisión. Dicha
actuación deviene contraria a la Constitución Política por violación del principio de razonabilidad
constitucional en relación con los artículos 121, inciso 1), y 129 de la Carta Política.(...)



 De acuerdo con lo citado, mutatis mutandi, si para la creación de un área silvestre protectora la
Asamblea Legislativa, por medio de una ley, estableció el cumplimiento de unos requisitos
específicos, a fin de determinar si la afectación en cuestión es justificada, lo lógico es que, para
su desafectación parcial o total, también se deban cumplir determinados requisitos -como la
realización de estudios técnicos ambientales- para determinar que con la desafectación no se
transgrede el contenido del artículo 50 constitucional. En este sentido, podemos hablar de niveles
de desafectación. Así, no toda desafectación de una zona protegida es inconstitucional, en el tanto
implique menoscabo al derecho al ambiente o amenaza a éste. De allí que, para reducir un área
silvestre protegida cualquiera, la Asamblea Legislativa debe hacerlo con base en estudios técnicos
suficientes y necesarios para determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá en
peligro y, por ende, que no se vulnera el contenido del artículo 50 constitucional. El principio de
razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se
dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún
cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente. A juicio de este
Tribunal Constitucional, la exigencia que contiene el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente
No. 7554, en el sentido de que para reducir un área silvestre protegida por ley formal deben
realizarse, de previo, los estudios técnicos que justifiquen la medida, no es sino la objetivación
del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente.



 V.- Debe rescatarse además, como se señaló líneas arriba, que para otorgar vigencia y cumplir con
el numeral 50 de la Constitución Política no basta que las autoridades públicas dicten medidas
protectoras del ambiente. También es indispensable que en ejercicio de sus cargos esos mismos
funcionarios no emitan actos contradictorios con el citado postulado constitucional, tal y como
sucede con referencia a la norma cuya constitucionalidad se examina, la cual, aprobada mediante un
procedimiento en que se omite un requisito sustancial, exigido por una ley vigente, establece la
reducción de una superficie declarada como zona protectora. Por tanto, la disposición legal
cuestionada, artículo 71 de la Ley No. 771 de la Ley No. 7575, Ley Forestal del 13 de febrero de
1996, también es contraria al artículo 50 de la Constitución Política.



 VII.- En consecuencia, lo que procedente es acoger la acción de inconstitucionalidad planteada y
anular el artículo 71 de la Ley No. 7575, Ley Forestal, del trece de febrero de mil novecientos
noventa y seis. De conformidad con lo establecido en el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, esta sentencia tiene efecto declarativo y retroactivo a la fecha de la vigencia de
la norma ahora declarada inconstitucional. Se entiende que queda vigente el Decreto No. 17023-MAG,
que crea y delimita la Zona Protectora Tivives.”




 



   El proyecto de ley en consulta, al permitir la titulación de terrenos que desde hace mucho tiempo
tienen una impronta demanial e integran, de fecha más reciente, el Patrimonio Natural del Estado, de
manera palpable está eliminando en unos casos y reduciendo en otros, los límites de diversas áreas
protegidas, y, al no contarse con estudios técnicos que sustenten tal acción, esta propuesta
legislativa deviene en inconstitucional por atentar contra el derecho a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado del artículo 50 de nuestra Carta Política.”




 



             Pero también nuestra Sala Constitucional ha sido enfática en afirmar que nuestras
franjas fronterizas son vitales para los costarricenses, no solo por seguridad nacional, sino
también desde el punto de vista ambiental. Así lo hizo ver, ante acción de inconstitucionalidad
presentada por la Procuraduría General de la República, en el Voto No. 2988-99 de las 11 horas 57
minutos del 23 de abril de 1999, que declaró inconstitucional el artículo 8° de la Ley de Titulación
de Tierras en Reservas Nacionales, No. 7599 de 29 de abril de 1996, por permitir la titulación,
entre otras áreas demaniales, de nuestras franjas fronterizas:




 



   “Respecto a la franja fronteriza, tenemos que la Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero
de 1939, en el artículo 10 dispuso: "Son asimismo inalienables los terrenos comprendidos en una zona
de dos kilómetros de ancho, a lo largo de la frontera con Nicaragua y con Panamá". Dicha protección
nace a raíz de que nuestras zonas fronterizas siguen siendo consideradas indispensables para el
país, no sólo por razones de defensa de la soberanía del país, ante la importancia que tiene
reservarlas como zonas estratégicas para la seguridad de la Nación, sino también por su relevancia
desde el punto de vista de la protección del patrimonio natural del Estado. Las zonas fronterizas
por su posición y cobertura se convierten en un área sumamente importante para la protección del
medio ambiente como territorio, una zona de amortiguamiento indispensable para la comunicación de la
flora y fauna, recursos hídricos y del ecosistema imperante en determinadas regiones del país, y por
ende, el interés y la necesidad del Estado costarricense de regular y proteger los recursos
naturales existentes hoy en día, y que sin el control y la limitación en cuanto a su disposición por
parte de las autoridades competentes, pondrían en grave peligro el derecho a un ambiente sano. Es
por ello que a través de instrumentos legales tanto nacionales como extranjeros se pretende proteger
estas zonas, como en el caso de la comisión centroamericana a nivel regional, que aparte del
convenio constitutivo y el protocolo, firmó con Nicaragua en el año 1992 el convenio centroamericano
de biodiversidad, con el fin de ir conformando un corredor biológico centroamericano, y el Consejo
Centroamericano de Bosques creado en Guatemala, el cual pretende tomar acciones conjuntas que
establezcan medidas de coordinación en relación con los recursos disponibles en la zona fronteriza
norte de nuestro país y las otras fronteras de los países centroamericanos. Fue en virtud del
Decreto No. 22692-MIRENEM del 15 de febrero de 1994, reformado por el Decreto No.23248-MIRENEM del
20 de abril del mismo año, en su artículo 1 que se declaró Refugio Nacional de Vida Silvestre al
corredor fronterizo conformado por los terrenos comprendidos en una zona de 2000 metros de ancho a
lo largo de la frontera con Nicaragua. Declaratoria que obedeció a que la zona es un importante
corredor biológico entre el Area de Conservación Tortuguero,los Humedales de Tamborcito y Marenque,
el Refugio de Vida Silvestre Caño Negro y la Reserva Forestal El Jardín.”




 



             También en ese mismo Voto, la Sala enfatizó en que el artículo 8° de la Ley No. 7599
era inconstitucional también por motivos de razonabilidad y proporcionalidad, en la medida en que el
fin particular perseguido podría desvirtuar y dar al traste con una serie de normativa ambiental que
el mismo Estado ha emitido o ha estado de acuerdo en ratificar (caso de los convenios
internacionales, tradados multi o bilaterales, etc.):




 



 “Asimismo, la desafectación de gran parte de la zona fronteriza, a pesar de los objetivos que
persigue esta ley, tampoco resulta razonable constitucionalmente, puesto que también se desafectan
áreas en las cuales no hay ocupantes a los que se pretenda entregar un título, quedando también
estas áreas, sin las protecciones y regulaciones que existen en protección de la seguridad nacional,
al ya no formar parte éstas de la zona fronteriza, afectándose con ello también, zonas de protección
biológica que han sido creadas en esas áreas donde existen bosques primarios, áreas de diferentes
grados de alteración y otros de regeneración de humedales que sirven de sitio de anidamiento para
cantidad de especies de aves y poblaciones de flora y fauna, algunos casi únicos en su especie, como
el corredor biológico que se pretende realizar en la franja fronteriza norte y que en este entendido
quedarían también desprotegidas; contrariándose en este sentido toda política de protección en favor
del medio ambiente que hubiese realizado el Estado anteriormente.” 




 



             Y es que efectivamente existen distintos instrumentos de orden internacional suscritos
por nuestro país que persiguen la tutela de los recursos naturales en las zonas fronterizas, como
los que de seguido paso a enumerar.




 



             El Convenio Regional para el manejo y conservación de los ecosistemas naturales
forestales y el desarrollo de plantaciones forestales, Ley No. 7572 de 1° de febrero de 1996, señala
en su artículo 4°, inciso f), que los Estados Contratantes deberán "establecer mecanismos para
evitar el tráfico ilegal de especies de la flora y fauna, maderas y otros productos. Particular
énfasis se deberá dedicar al control del comercio ilegal en las regiones fronterizas de los países".
Es de suponer que si se entregan a particulares terrenos cercanos a nuestras líneas limítrofes, la
posibilidad de tráfico ilegal de especies irá en aumento, sin mencionar otros igualmente peligrosos
como el de drogas o el de armas.




 



             Por su lado, el Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas
Silvestres prioritarias en América Central resalta en varios de sus artículos la trascendencia de
las franjas fronterizas en la protección de los recursos naturales:




 



                         "Artículo 3.- La conservación de la biodiversidad en hábitats o aguas
fronterizas, requiere de la voluntad de todos, y de la cooperación externa, regional y global, en
adición a los esfuerzos que las naciones desarrollen, por lo que se invita a la comunidad
internacional a participar, técnica y financieramente, en nuestro esfuerzo."



                         "Artículo 10.- Cada Estado miembro de este marco regional, se compromete de
acuerdo a sus capacidades, programas nacionales y prioridades, a tomar todas las medidas posibles
para asegurar la conservación de la biodiversidad, y su uso sostenible, así como del desarrollo de
sus componentes dentro de su jurisdicción nacional, y a cooperar en la medida de sus posibilidades
en las acciones fronterizas y regionales."



                         "Artículo 18.- Se desarrollarán y fortalecerán, dentro de este Convenio,
como prioridad, las áreas protegidas fronterizas en las regiones terrestres y costeras siguientes,
conocidas como:




            - Reserva de la Biosfera Maya




            - Reserva de la Biosfera Fraternidad o Trifinio




            - Golfo de Honduras




            - Golfo de Fonseca




            - Reserva Río Coco o Solidaridad




            - Cayos Miskitos




            - Reserva Internacional de Areas Protegidas para la Paz SIAPAZ




            - Reserva Bahía Salinas




            - Reserva de la Biosfera La Amistad




            - Reserva del Sixaola




            - Reserva del Darién"




 



             En este último extremo, recordamos nuevamente la iniciativa nacional de declarar
Refugio Nacional de Vida Silvestre "el corredor fronterizo conformado por los terrenos comprendidos
en una zona de 2000 metros a lo largo de la frontera con Nicaragua desde Punta Castilla en el Mar
Caribe hasta Bahía Salinas en el Océano Pacífico" (Decreto No. 22962-MIRENEM de 15 de febrero de
1994). En el Considerando 4° del Decreto de creación se preceptúa claramente:




 



                         "4°.- Que de conformidad con el acuerdo sobre Áreas Fronterizas suscritos
por los Gobiernos de las Repúblicas de Costa Rica y Nicaragua en Puntarenas a los quince días del
mes de diciembre de 1990, se declara el Sistema Internacional de Áreas Protegidas para la Paz (SI-A-
PAZ) como el proyecto de conservación de más alta prioridad en ambos países."




 



             En el considerando sétimo del citado Acuerdo sobre Áreas Protegidas Fronterizas se
señala que "en el SI-A-PAZ se protegerá en forma absoluta las muestra más grande de bosque húmedo
tropical que se encuentra en la Vertiente Caribe de Centro América". Definitivamente la protección
absoluta de estas zonas de propiedad estatal y la permisión de titular a particulares en ellas son
irreconciliables.




 



             Sobre la importancia que tienen los tratados y convenios internacionales, aún los no
ratificados, en la protección del ambiente ha dicho la Sala Constitucional:




 



                         "No puede dejar de hacerse referencia a la reunión convocada en julio de
1992 en Brasil, denominada Cumbre de la Tierra, en la cual se proclamó y reconoció la naturaleza
integral e independiente del planeta. Dicha declaración significa la aceptación de ciertos
principios que informan la transición de los actuales estilos de desarrollo a la sustentabilidad.
Los Estados signatarios, entre los que figura Costa Rica, se comprometieron, dentro de la
preservación del desarrollo sostenible, a la protección sobre todo del ser humano. (...)
Establecieron el deber de los Estados de cooperar en la conservación, protección y restauración del
ambiente y sus responsabilidades comunes en ese sentido; (...)



                         Nuestro país ha suscrito gran cantidad de convenciones en las que se busca
la protección de los recursos naturales y que deben utilizarse para integrar a la legislación
interna y dilucidar, incluso jurisdiccionalmente, los problemas relacionados con la protección
ambiental, ya que los instrumentos internacionales, aún los no ratificados, permiten soluciones
regionales o mundiales a tales problemas." (Voto No. 3705-93 de 15 horas de 30 de julio de 1993).




 



             De todas maneras, y aún si existiese duda acerca de si se producirán las alteraciones
ambientales aquí analizadas al autorizarse la titulación en áreas silvestres protegidas, es claro
que el Estado debe abstenerse de aprobar este tipo de leyes en aplicación del llamado principio
precautorio, contenido en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo (en el mismo
sentido, el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998):




 




                        "Principio 15



                                    Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán
aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de
daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón
para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación
del medio ambiente."




 



             En otras palabras, ante la seria amenaza que representa para los diferentes ecosistemas
permitir la inscripción en el Registro Público de terrenos a nombre de particulares dentro de áreas
protegidas, el principio precautorio ordena la eliminación de tal posibilidad o su sustitución por
una regla no perjudicial para los recursos naturales. De no hacerse así, se vulnera este principio,
que es derivación directa del "in dubio pro naturaleza", pilar básico del Derecho Ambiental.




 



             Nos interesa resaltar que esta amenaza no es antojadiza, sino que se encuentra
respaldada en nuestra misma realidad. No es casual que los únicos "parches" de bosque virgen que aún
se mantienen en Costa Rica se localicen en las áreas protegidas estatales, y que el resto del país,
sometido a propiedad particular, denote una degradación severa en sus recursos naturales. Así, pues,
permitir la titulación de aquellas áreas, reiteramos, es repetir en ellas el patrón negativo de
deterioro ambiental del resto del territorio.




 



             Con base en todos los razonamientos expuestos, consideramos que la propuesta de ley
consultada debe desestimarse por contravenir principios y derechos consagrados a favor del ambiente
en nuestra Constitución Política y tratados internacionales.




 




2.- Detrimento de los territorios indígenas




 



             Sin perjuicio de lo expuesto, que ya de por sí sería suficiente para desechar la norma
propuesta, también el proyecto de ley No. 14681 devendría en inconstitucional al permitir la
titulación de terrenos dentro de las reservas indígenas que igualmente existen dentro de nuestras
franjas fronterizas. Con relación a este tema, dijimos en nuestra opinión jurídica OJ-139-2001 de
reciente cita:




 



   “Además de lo anterior, nuestra franja fronteriza sur alberga parte de varias reservas indígenas.
Conforme al Oficio CDET-043-2001 de 24 de agosto de este año, que también le acompaño, dicha zona
limítrofe coincide en parte con la demarcatoria establecida para las reservas indígenas Bribrí de
Talamanca (creada por Decreto Ejecutivo No. 5904 de 11 de marzo de 1976, reconocida por la Ley
Indígena No. 6172 de 29 de noviembre de 1977 y cuyos límites actuales están definidos en el Decreto
No. 13572-G del 30 de abril de 1982), Guaymí de Conteburica (declarada por Ley Indígena No. 6172),
Guaymí Altos de San Antonio (regulada por Decreto No. 29451) y Abrojo Montezuma (Decreto No. 8514-G 
y cuya delimitación actual está definida por Decreto No. 12115-G de 9 de diciembre de 1980).




 



   Como se sabe, nuestro país ha suscrito diversos tratados internacionales para protección de las
poblaciones indígenas, de entre los cuales, por su importancia, destaca el Convenio No. 169 sobre
Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, de la Conferencia General de la Organización
Internacional del Trabajo. En este Convenio encontramos abundantes normas que persiguen tutelar los
territorios sobre los cuales se asientan poblaciones indígenas con el fin de resguardar su propia
existencia, identidad y tradiciones de amenazas ajenas a su cultura. A manera de ejemplo, cito las
siguientes:




 



      “Deberán adoptarse las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las
instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados.”
(Artículo 4º).




 



      “1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus prioridades en lo que
atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias,
instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de
controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural.(...)



      3. Los gobiernos deberán velar porque, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en
cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y
cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre
esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales
para la ejecución de las actividades mencionadas.



      4. Los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos interesados, para
proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan.” (Artículo 7º).




 



      “1. Al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los gobiernos deberán respetar la
importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste
su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de
alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación.



      2. La utilización del término “tierras” en los artículos 15 y 16 deberá incluir el concepto de
territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados
ocupan o utilizan de alguna otra manera.” (Artículo 13).




 



      “1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre
las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas
para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén
exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido acceso para sus actividades
tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la
situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes.



      2. Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que
los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos
de propiedad y posesión.



      3. Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para
solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados.” (Artículo 14).




 



      “(....) 3. Deberá impedirse que personas extrañas a esos pueblos puedan aprovecharse de las
costumbres de esos pueblos o de su desconocimiento de las leyes por parte de sus miembros para
arrogarse la propiedad, la posesión o el uso de las tierras pertenecientes a ellos. “ (Artículo17).




 



      “La ley deberá prever sanciones apropiadas contra toda intrusión no autorizada en las tierras
de los pueblos interesados o todo uso no autorizado de las mismas por personas ajenas a ellos, y los
gobiernos deberán tomar medidas para impedir tales infracciones.” (Artículo 18).




 



   En consecuencia, si una ley viene a permitir la titulación de tierras a privados dentro de la
actual demarcatoria de reservas indígenas, y con ello una disminución en su territorio, estaríamos
ante un incumplimiento grave de los compromisos internacionales que ha asumido nuestro país en esta
materia, y por ende, ante una inconstitucionalidad de la normativa por violación al artículo 7º,
párrafo primero, de la Constitución Política (artículo 73, inciso d), de la Ley  de la Jurisdicción
Constitucional, No. 7135 del 11 de octubre de 1989).




 



   Igualmente, por el contenido de las normas del Convenio transcritas, si se tramita este proyecto
de ley sin la participación del sector indígena y sin que existan estudios que justifiquen la
desafectación del régimen de dominio comunitario que caracteriza a esta propiedad para permitir uno
de propiedad privada común, nos hallaríamos de la misma forma ante una ley inconstitucional.”




 



             Sobre esta eventual inconstitucionalidad habría que hacer dos valoraciones
complementarias. Primero, que la excepción que hace el transitorio único de la propuesta legal en
cuanto al inventario de terrenos a ser excluidos de la titulación, podría estar dejando al margen a
las reservas indígenas si se interpreta que no se encuentran protegidas por la “legislación
ambiental vigente”, sino por la cultural que no es tomada en cuenta. Si es así, la violación a los
territorios indígenas es evidente al permitirse su titulación a personas no indígenas (el proyecto
de ley no hace ningún tipo de discriminación en este sentido), y por lo tanto, manifiesta su
inconstitucionalidad por las razones supra indicadas. De todas formas, y como ya lo expresamos para
la hipótesis de las áreas protegidas, la eventual ley futura sería inconstitucional por el solo
hecho de, en vez de prohibir expresamente la titulación en las reservas indígenas, dejar al arbitrio
del Poder Ejecutivo determinar qué áreas van a ser excluidas de la aplicación de la normativa, con
el consiguiente peligro de exclusión indebida, olvido u omisión de entregar la lista en el tiempo
estipulado.




 



             El segundo reparo de importancia es que en este expediente no se ha dado audiencia ni a
la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI) ni a ninguna asociación de desarrollo integral de
cada una de las reservas indígenas que podrían verse perjudicadas con la aprobación de la propuesta
legal; con lo cual podríamos estar en presencia de una nueva inconstitucionalidad del cuerpo de ley
propuesto, por aplicación de los artículos 7º, párrafo primero, de la Constitución Política y 73,
inciso d), de la Ley  de la Jurisdicción Constitucional, No. 7135 del 11 de octubre de 1989; en
tanto el artículo 6°, inciso a), del Convenio No. 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países
Independientes, de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo, Ley No. 7316
de 3 de noviembre de 1992, establece que los gobiernos deberán “consultar a los pueblos interesados,
mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas,
cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles
directamente “. Resulta indudable que una ley que venga a permitir la titulación a particulares de
terrenos dentro de reservas indígenas perjudica a los indígenas que conforman dichas reservas, y por
lo tanto, debe serles previamente consultado.




           




 3.- Otras consideraciones sobre el proyecto




 



             Amén de las inconstitucionalidades aquí explicadas, el proyecto de ley contiene
igualmente otras contradicciones que merecen mencionarse, por cuanto constituyen obstáculos que
harán impráctica la futura ley a los fines que se persiguen.




 




            En primer término, la redacción del artículo 1° es sumamente confusa:




 



   “Artículo 1°.- Refórmese el Artículo 7, inciso f), de la Ley de Tierras y Colonización, número
2825 de 14 de octubre de 1961 y sus reformas, para que en adelante se lea así:




 



   Inciso f) Los comprendidos en una zona de cincuenta metros (50 mts) de ancho a lo largo de las
fronteras con Nicaragua y Panamá, exclusivamente en aquellas áreas en que dicha frontera esté
conformada por ríos.”




 



             De la redacción actual del inciso f) del artículo 7° de la Ley No. 2825 sí parece
quedar claro que se estaría desafectando un área de mil novecientos cincuenta metros a lo largo de
ambas fronteras. Lo que no se termina de entender es la referencia a las “áreas en que dicha
frontera esté conformada por ríos”.




 



             Si tomamos la frase de modo textual, sólo cabría concluir que en aquellas áreas en que
la frontera no esté constituida por ríos, la desafectación es total; en otras palabras, los
particulares podrían titular incluso los cincuenta metros contiguos a las fronteras (recuérdese que
al sustituir el inciso f) con el que el proyecto propone desaparecería cualquier posibilidad de
interpretar que en las demás áreas se respetarán los dos mil metros actuales de franja inalienable).
El sólo hecho de pensar en esta eventualidad preocupa seriamente, ya que compromete de modo grave la
seguridad nacional de nuestro país, al entregar a particulares, incluso a extranjeros, franjas
estratégicas de nuestro país. Para mayor abundamiento, pueden verse los comentarios que se hacen más
adelante en punto al tema de la seguridad nacional.




 



             De otra parte, no se explica qué tienen que ver los ríos con los fines que se persiguen
con este proyecto de ley. El único ligamen que pudimos encontrar es que en uno de los estudios que
hizo el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa se señala que “de acuerdo al
Tratado de Límites Arias-Calderón entre Costa Rica y Panamá, Ley No. 51 del 20 de mayo de 1941; y de
conformidad con su artículo V: “… Toda obra que uno de los dos Gobiernos desee realizar en los ríos
medianeros, debe contar previamente con la aprobación de la otra parte”, en virtud de ser un área de
cuenca compartida con Panamá”. Con lo cual se reafirmaría aún más nuestra hipótesis de que lo que se
busca es desafectar realmente los dos mil metros totales de nuestras franjas fronterizas, con la
excepción dicha, para evitar problemas con el hermano país del sur.




 



             Por su lado, el artículo 2° preceptúa quiénes serán los posibles beneficiarios con la
normativa que se nos consulta, señalando como tales a los “poseedores legítimos de terrenos en las
zonas fronterizas”. Pero resulta que a este momento no existen tales poseedores legítimos, ya que
tal figura no es compatible dentro de terrenos de dominio público, y sólo podría darse hasta que
transcurrieran diez años de la eventual desafectación. En tal sentido, los legisladores estarían
dando una supuesta solución a “los problemas” que se dice tiene la gente que habita nuestras franjas
fronterizas a un plazo de diez años, con lo cual, pensamos, pierde sentido y “utilidad” la propuesta
de ley. Cito a continuación lo que dijimos sobre este punto en la opinión jurídica No. OJ-139-2001
de 27 de setiembre del 2001:




 



 “En todo caso, y sin perjuicio de lo hasta aquí dicho, creemos que el proyecto parte de una falsa
premisa, y es la de conferirle a particulares una posesión legítima sobre las franjas limítrofes
estatales que nunca han tenido.




 



 Efectivamente, el artículo segundo del proyecto señala que “los poseedores de terrenos ubicados
dentro de la zona desafectada en el artículo anterior podrán inscribir en el Registro Nacional sus
respectivos derechos en el tanto cumplan con los requisitos, términos, condiciones y procedimientos
establecidos en la Ley de Informaciones Posesorias No. 139 del 14 de julio de 1941 y sus reformas”.




 



 Pues resulta que dicha Ley exige como su principal requisito para acceder a la titulación que la
persona haya poseído el inmueble en las condiciones que señala el artículo 856 del Código Civil, es
decir, con más de diez años de posesión quieta, pública, pacífica, ininterrumpida y a título de
dueño.




 



               Como es obvio pensar, este tipo de posesión, que es la clásica del Derecho Civil para
caracterizar la prescripción positiva, nunca pudo darse sobre las franjas fronterizas, ya que, al
tratarse de bienes de dominio público, este género de posesión le estaba vedado a los particulares.
Los artículos respectivos de nuestro ordenamiento jurídico son contundentes en tal sentido:




 



                  "Los terrenos forestales y bosque que constituyen el patrimonio natural del
Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los
particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos
terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro mediante
información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo
dispuesto en esta ley." (Artículo 14 de la Ley Forestal, No. 7575 de 13 de febrero de 1996. En igual
dirección las Leyes Forestales anteriores, Nos. 4465 de 25 de noviembre de 1969, artículo 25, y 7174
de 28 de junio de 1990, artículo 33).




 



                  "Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de
Agricultura o del Instituto de Desarrollo Agrario, atendiendo razones de conveniencia nacional, no
determine los terrenos que deban mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no
susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el dominio
privado, con título legítimo, los siguientes: (...)



                  f) Los comprendidos en una zona de 2.000 metros de ancho a lo largo de las
fronteras con Nicaragua y Panamá;..." (artículo 7°, Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de
octubre de 1961).




 



               Con base en esta normativa, sólo sería válido considerar como posibles de titulación
a aquellos terrenos que, aunque incluidos dentro de una demarcatoria de bienes de dominio público,
ya eran objeto de posesión particular, en los términos del artículo 856 del Código Civil, con diez
años de anterioridad a la fecha de entrada en vigencia del área demanial en concreto, lo que en el
caso de nuestras zonas fronterizas resulta bastante difícil por la antigüedad de la declaratoria
demanial. La congruencia de este principio fue recogida en el artículo 7°, párrafo primero, de la
Ley de Informaciones Posesoria, que a la letra estatuye:




 



                  "Cuando el inmueble al que se refiera la información esté comprendido dentro de
una área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, el titulante deberá
demostrar ser el titular de los derechos legales sobre la posesión decenal, ejercida por lo menos
con diez años de antelación a la fecha de vigencia de la ley o decreto en que se creó esa área
silvestre."




 



               Y nuestra Sala Constitucional ha avalado este principio para cómputo del período de
posesión dentro de áreas demaniales, en los siguientes términos:




 



      “... porque dada la naturaleza del bien que se pretende titular (cosa pública), el plazo de
posesión apta para la usucapión debe transcurrir antes de que se produzca la afectación del bien al
dominio público. Es decir la declaratoria de área silvestre protegida evita que cuente la posesión
posterior a la afectación, e impide concretar los requisitos de la usucapión si a ese momento no se
ha adquirido el derecho, o sea, no han transcurrido los diez años de posesión apta para usucapir con
las condiciones que establece la ley. Lo anterior es únicamente el resultado natural de aplicar los
conceptos sobre el objeto de la posesión y su condición de ejercicio en calidad de titular,
necesarios para la posesión ad usucapionem. Recuérdese que los bienes afectados al dominio público,
tengan las especificaciones que tengan, no son susceptibles de adquisición por usucapión, si antes
de producirse la afectación no se dieron las condiciones necesarias para la adquisición del
derecho.” (Voto No. 4587-97 de 15 horas 45 minutos del 5 de agosto de 1997).




 



               Por otro lado, resulta impensable considerar la posibilidad de que por vía de ley se
estuviera creando una ficción jurídica por la que una mera detentación, entendemos ilegal, se
convierta en una posesión apta para usucapir positivamente en áreas demaniales del Estado. La
jurisprudencia constitucional es terminante en tal sentido:




 



                  "El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por
voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.
Son llamados bienes demaniales, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están
fuera del comercio de los hombres. (...) Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser
objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a
la propiedad..." (Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991).




 



               En la misma línea, es de rigor añadir que la propuesta legal vendría a constituirse
en un premio a los usurpadores de dominio público, ya que los permisionarios o concesionarios en
áreas silvestres y los "arrendatarios" del Instituto de Desarrollo Agrario, por la calidad de su
título, nunca pudieron haber poseído como dueños, que es lo que exige la Ley de Informaciones
Posesorias. No parece lógico que quienes nunca quisieron someterse al régimen legal, es decir, los
no arrendatarios ni permisionarios, sean quienes ahora puedan beneficiarse con la inscripción de
terrenos que ocuparon en forma ilegítima, mientras que aquellos que durante años se acogieron a las
figuras que el ordenamiento jurídico dispuso para ocuparlos debidamente, se vean excluidos. (…)




 



               Así las cosas, resulta un contrasentido jurídico permitir la titulación de inmuebles
a quienes nunca han tenido la posibilidad de ejercer actos posesorios a título de dueño sobre
inmuebles de carácter demanial como lo son nuestras franjas fronterizas, constituyendo éste un
motivo de más para desechar el proyecto de ley, ya que el objetivo posiblemente buscado no sería
alcanzable sino hasta diez años después de haberse desafectado los sectores fronterizos, que sería
cuando las personas habrían poseído efectivamente en los términos de nuestro Código Civil y la Ley
de Informaciones Posesorias.”




 




            Un nuevo desatino jurídico lo encontramos en el artículo 4° del proyecto de ley:




 



   “Artículo 4. El Instituto de Desarrollo Agrario traspasará estos terrenos a título gratuito,
libre de gravámenes, anotaciones y sin más limitaciones que las señaladas en el artículo 6 de esta
Ley, a quienes demuestren ser sus legítimos poseedores, de conformidad con el procedimiento
establecido por la Ley de Informaciones Posesorias, Ley número 139 del 14 de julio de 1941 y sus
reformas.”




 



             Como se ve, el proyecto legislativo parte del supuesto de que las franjas fronterizas
de nuestro país son propiedad del Instituto de Desarrollo Agrario (nadie puede traspasar lo que no
es suyo), hipótesis que no se encuentra apegada a nuestro actual ordenamiento jurídico.




 



             El artículo 7° de la Ley de Tierras y Colonización, en su inciso f), de forma
categórica le otorga la titularidad de nuestras franjas fronterizas al Estado, y no al Instituto de
Desarrollo Agrario:




 




“CAPITULO II




Propiedad Agrícola del Estado



 Artículo 7º.- Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de
Agricultura o del Instituto de Desarrollo Agrario, atendiendo razones de conveniencia nacional, no
determine los terrenos que deben mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no
susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el domino privado,
con título legítimo, los siguientes:




(…)



 f) Los comprendidos en una zona de 2.000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua
y con Panamá;… “




 



             Así las cosas, no podría el Instituto de Desarrollo Agrario otorgar títulos a
particulares dentro de las franjas fronterizas hasta tanto no se dicte una ley por la cual el Estado
le traspase esas tierras.




 



             Además, no parece lo más apropiado remitir directamente a los procedimientos de la Ley
de Informaciones Posesorias, en tanto esta Ley está pensada para trámites ante los tribunales de
justicia; en vez de eso, lo más conveniente sería señalar los diferentes pasos procedimentales y
requisitos que habrían de cumplirse de previo al otorgamiento del título (sin perjuicio de que
fueran los mismos establecidos en aquella Ley, pero adaptados al trámite administrativo).




 



             Otro de los aspectos en que pareciera darse un contrasentido es el atinente a que el
Estado tenga que hacer erogaciones futuras que actualmente no hace, si es que el proyecto de ley
llegara a aprobarse.




 



             Un ejemplo de ello es el pago por servicios ambientales. La exposición de motivos es
muy clara cuando explica que uno de los fines del proyecto de ley es que se le pague por dicho rubro
a los ocupantes actuales de las tierras del Estado. Resulta, entonces, ilógico que el Estado, tras
de tener que ceder parte de sus tierras a personas que entraron ilegalmente en ellas, tenga además
que pagar por un servicio por el que actualmente disfruta sin costo alguno.




 



             Igual sucedería para el establecimiento de servidumbres (tendido eléctrico, acueductos,
etc.) o para la construcción de infraestructuras (calles, puertos, etc.), en los que el Estado
tendría que expropiar los terrenos necesarios para dedicarlos a tales propósitos (artículo 6° del
proyecto de ley para inmuebles cuya cabida sea igual o menor a diez mil metros cuadrados, o después
de diez años en los demás casos). En las circunstancias presentes dichas obras no requieren de pagar
a ningún particular indemnización alguna, con lo que, de llegar a consolidarse en ley la propuesta
en consulta, se estarían incrementando innecesariamente los costos de los servicios públicos y obras
de interés social.




 




4.- Algunos comentarios sobre la seguridad nacional




 



             No queremos dar por concluida esta opinión sin dedicar antes algunos comentarios a la
importancia de las franjas fronterizas desde el punto de vista de la seguridad nacional. Para ello,
y por guardar igual vigencia para nuestros días,  retomaremos lo señalado por la Procuraduría
General de la República en el Oficio PGR-245 de 20 de setiembre de 1995 a los señores Diputados que
integraban la Asamblea Legislativa de entonces, cuando se encontraba en trámite el proyecto de Ley
sobre Titulación de Terrenos en Reservas Nacionales:




 



 “La iniciativa en mención también busca desafectar un área de mil ochocientos metros a lo largo de
nuestras fronteras para que sean inscritas  por particulares (sin excepción de nacionales o
extranjeros) en los términos que el mismo proyecto establece (artículo 8, párrafo 2º). (…)




 



 La demanialidad de las zonas limítrofes ha obedecido históricamente a razones fundamentales de la
soberanía del Estado Costarricense, por la importancia de reservarlas como zonas estratégicas para
la seguridad de la Nación y de amortiguamiento de reservas indígenas y área protegidas localizadas
dentro de ellas.




 



 De conformidad con el artículo 7º, inciso f), de la Ley de Tierras y Colonización las franjas
fronterizas, en un ancho de dos kilómetros, se encuentran protegidas bajo un régimen de dominio
público en el que nadie puede alegar válidamente sobre ellas derecho de posesión útil para adquirir
por vía de titulación.




 



 Este régimen es tutelado desde el siglo anterior (Código Fiscal, No. 8 de 31 de octubre de 1885,
artículo 510, reformado por Leyes Nos. 11 de 22 de octubre de 1926 y 149 de 16 de agosto de 1929,
incisos 4 y 5, cinco kilómetros de ancho a lo largo de la frontera con Panamá y ocho con Nicaragua)
y la Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, artículo 10 (dos kilómetros para ambas
líneas fronterizas).(...)




        



 A lo anterior, debemos agregar que la Asamblea Nacional de Nicaragua aprobó el 10 de mayo de este
año, la Ley No. 197, “Ley que regula el régimen de propiedad inmueble en las franjas fronterizas
terrestres del territorio nacional”, que miden 15 kilómetros a partir de las líneas fronterizas y
entre sus disposiciones se estatuye la prohibición de que extranjeros sean propietarios en dichas
áreas; excepción que deja en clara desventaja a nuestro país.




 



 El hecho de que en el proyecto no se hiciera esa misma prohibición al amparo del artículo 19
Constitucional –que por lo indicado en el párrafo 4º de la primera página de este memorial, no
resuelve tampoco de manera adecuada el problema- tendrá como resultado que además de los terrenos
que inscriban los extranjeros que en este momento los ocupen, ingresos masivos de nicaragüenses y
panameños que  buscarán también adquirirlos.




        



 De ahí que sea inconveniente para los intereses nacionales reducir las zonas fronterizas en un 90%
de su extensión actual. Los 200 metros que se dejan en el proyecto como inalienables si bien es
cierto guardan relación con la medida de la zona marítimo terrestre (200 metros a partir de la línea
de pleamar ordinaria), las finalidades que ambas zonas cumplen difieren, sobre todo si tomamos en
cuenta que después de la zona marítimo terrestre el territorio nacional se extiende sobre las aguas
territoriales (12 millas) y sobre las aguas de la zona económica exclusiva (200 millas), con
ausencia de poblaciones humanas generadoras de conflictos; mientras que en el caso de las franjas
fronterizas, después de los 200 metros propuestos lo que tenemos es otro Estado, donde los problemas
que se presentan por la facilidad de tránsito terrestre son más reiterados y con mayores
implicaciones en la economía, la seguridad nacional y las relaciones exteriores, por citar algunos
aspectos.(…)




        



 Hace más de diez años se presentó un proyecto de ley (No. 8973) que igualmente buscaba reducir a
doscientos metros las zonas fronterizas. En esa oportunidad, la Procuraduría General de la República
expresó:




 



 “Tal pretensión... lejos de favorecer a los intereses nacionales, vendría a producirle ulteriores
graves consecuencias al país y lo único que se lograría sería la ventaja para unos pocos
costarricenses que ocupan terrenos en esas zonas y un gran número de extranjeros que son en su
mayoría panameños y nicaragüenses. Es decir, se pretende con este proyecto que esa multitud de
extranjeros que todavía ocupan los terrenos fronterizos sean propietarios y no arrendatarios... Es
necesario mantener la franja inalienable de los dos mil metros de ancho a lo largo de las fronteras
con Panamá y Nicaragua, no solamente por las razones anteriormente citadas, sino también por la
conveniencia, seguridad de la Nación y garantía de los ciudadanos. Además porque es necesario
contribuir a la conservación y uso adecuado de las reservas de recursos naturales renovables de la
nación, pues es obligación del Estado, velar por la conservación de las fuentes, mantener los
bosques necesarios y toda su vegetación silvestre para conservar las aguas... Considero conveniente
citar aquí algunos conceptos que aparecen en el Diario La Nación de fecha 13 de octubre del presente
año, cuyo título es “VIGILANCIA DE NUESTRAS FRONTERAS”, y que se refiere a los puestos de vigilancia
que serán establecidos a lo largo de la frontera norte por la Fuerza Pública... No debe dejarse el
campo abandonado a las arbitrariedades o a la ilegal ocupación de tierras. Fronteras bien
resguardadas hacen un país seguro... Con base en las consideraciones expuestas, esta Procuraduría
considera y a su vez recomienda a esa Comisión de Gobierno y Administración dictaminar negativamente
el Proyecto de ley que pretende reformar el inciso f) del artículo 7º de la Ley de Tierras y
Colonización No. 2825 de 14 de octubre de 1961, para reducir a doscientos metros la franja de dos
mil metros de las fronteras con Panamá y Nicaragua, pues dada la reducida extensión geográfica de
nuestro país y la posibilidad de promover cierto tipo de desarrollo de las fronteras a todo lo largo
de las fronteras, encontramos muy reducida la distancia de 200 metros inalienables que viene a ser
un 10% de la franja original. Además debe existir más holgura para salvaguardar en esa faja los
recursos naturales o de energía a favor del Estado y más que todo, se debe considerar el aspecto
internacional, pues existen gran cantidad de extranjeros que cuentan con tierras en el lado de Costa
Rica, y si se dan títulos como lo propone la reforma, se estarían creando franjas de extranjeros
contiguas a nuestras fronteras lo cual puede tener implicaciones en el ingreso no controlado.”
Oficio No. 111-PA-81 de 22 de octubre de 1981, folios 18-22, Archivo Legislativo NO. A-38-K-74-18.




 



 En la actualidad, los problemas reseñados que se producen en las zonas fronterizas siguen vigentes,
y a manera de ejemplo, cito lo que hace pocos días reportaban los diarios nacionales con respecto a
la frontera norte:




 



 “ANALIZAN HOY SITUACION FRONTERIZA: La zona fronteriza entre Nicaragua y Costa Rica siempre ha sido
muy convulsa, debido a que se presentan serios problemas sobre seguridad, contrabando de ganado,
narcotráfico y afluencia masiva de inmigrantes ilegales. A fin de coordinar acciones conjuntas,
autoridades de gobierno de ambos países se reunirán hoy en la finca El Murciélago, en Guanacaste.”
La  República, viernes 8 de setiembre de 1995, pág. 6-A.




 



 “PATRULLAJES CONJUNTOS EN LA FRONTERA NORTE: En un nuevo esfuerzo por controlar el paso de
inmigrantes ilegales, el contrabando de ganado y el tráfico de drogas y armas, las autoridades de
Costa Rica y Nicaragua acordaron ayer, realizar operativos conjuntos en la frontera...”es un frente
común contra un enemigo común: el hampa, que no respeta fronteras”, expresó el Ministro Castro, a la
vez que insistió en la necesidad de realizar operativos paralelos con las autoridades nicaragüenses
para fortalecer la seguridad ciudadana.” La Nación, sábado 9 de setiembre de 1995, pág. 6-A.




 



 Consideraciones como la expuesta fueron oportunamente señalados mediante Oficio No. PGR de 2 de
febrero de este año, solicitando a la Comisión Permanente de Asuntos Sociales desechar el expediente
legislativo No. 12054, de donde se tomó la idea de la desafectación de 1800 metros de las zonas
fronterizas para incorporarla a un proyecto más avanzado (No. 11452) en el que exteriorizamos
nuestros comentarios mediante Opinión No. OJ-006-95 de 19 de abril del año en curso, sin tener a la
vista los párrafos 2º y 3º del artículo 8 del Proyecto 11452, preceptos introducidos con
posterioridad, luego de la audiencia que nos fuere conferida.”




 



             Tomando en cuenta estas consideraciones, no extraña, entonces, la oposición a este
proyecto de ley que hizo el Ministro de Relaciones Exteriores, señor Roberto Tovar Faja, mediante el
Oficio DM-461-04 de 19 de octubre del 2004, al señalar su desacuerdo con el proyecto “por considerar
que el mismo conllevaría un detrimento serio al ejercicio pleno y adecuado de la soberanía y la
seguridad nacional, al constituir las zonas fronterizas áreas del más alto valor estratégico para el
país”. En documento adjunto a esa nota, se señala por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores:




 



   “El Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto hacer ver la situación especial de las zonas
fronterizas costarricenses, que históricamente han sido custodiadas por el Estado costarricense,
atendiendo razones que van desde la seguridad hasta la integridad territorial y soberana de la
República.




 



   El presente proyecto no ha tenido en consideración elementos de la seguridad internacional, y
particularmente la reconceptualización de la seguridad después de los atentados terroristas del 11
de setiembre del 2001, lo cual incide la definición de los niveles de prioridad de la seguridad
continental, regional y sub-regional, y más importante aún, de la propia seguridad nacional.




 



   Esta evolución hace que se avance de un concepto tradicional de “seguridad”, entendida como los
objetos de la seguridad territorial, incluidos los recursos y la infraestructura para la defensa y
protección de la integridad y soberanía nacional (se defiende por un esfuerzo múltiple de
estructuras estatales), internacional (cooperación diplomática y de seguridad) y la defensa de la
población; hacia nuevos conceptos, como el de “seguridad humana”, “seguridad integral”, y más
concretamente la “seguridad hemisférica”.




 



   Es nuevo concepto es mucho más amplio y de carácter multidimensional. Se basa en los siguientes
valores políticos: la defensa de la democracia, la defensa y la promoción de los derechos humanos y
la soberanía de las naciones.




 



   Se integran a este concepto variables y factores socio económicos que pueden constituir amenazas
dependiendo del tamaño estratégico y posición geográfica de las naciones, tales como: la migración,
deterioro del medio ambiente, catástrofes naturales, salud, pobreza, exclusión social de la
población, riesgos a la salud, terrorismo, la delincuencia internacional organizada, de tráfico de
personas, la corrupción y el tráfico de armas, entre otros.




 



   Adicionado a los elementos expresados anteriormente, existen otros elementos de imprescindible
atención, tal como los proyectos de desarrollo binacional fronterizos, el establecimiento de
corredores de protección biológica y forestal, la salvaguardia de las cuencas hidrográficas
fronterizas y la propiedad de las zonas estratégicas nacionales a todos los costarricenses.




 



   Es decir, las zonas fronterizas representan un valor estratégico de la más alta sensibilidad
nacional. Hacer, como se busca en el presente proyecto, de otorgar estas zonas fronterizas de todos
los costarricenses al dominio privado, no solo implica otorgar al ámbito privado las áreas de
territorio nacional más estratégicas e importantes del país, sino que además pone en riesgo los
aspectos de seguridad nacional esbozados anteriormente. Ello sin mencionar los acuerdos
internacionales en los cuales Costa Rica se ha comprometido en cuanto a responsabilidades sobre el
medio ambiente y el desarrollo transfronterizo binacional, como lo es el caso con la República con
Nicaragua. (…)




 



   Aunque el Ministerio reconoce que es deber y voluntad del Estado costarricense resolver los
problemas económicos, sociales y ambientales de los residentes de zonas fronterizas, lo cierto es
que esa respuesta no puede ni debe ser mediante al entrega de las áreas fronterizas nacionales, que
como se ha dicho, constituyen las áreas estratégicas de mayor valor e importancia para los
costarricenses, y que su entrega, pondría en riesgo aspectos de la seguridad nacional y de las
responsabilidades y derechos nacionales adquiridos en instrumentos internacionales. Los dos
kilómetros que existen en la actualidad constituyen un área mínima adecuada para que el Estado
costarricense pueda ejercer con solvencia sus derechos y obligaciones de resguardo y ejercicio de la
soberanía y seguridad nacional. Un espacio menor a ese, pondría en peligro, en perjuicio de la
colectividad costarricense, ese ejercicio adecuado de los derechos y obligaciones que tiene Costa
Rica.”




 



             Para terminar, y como lo hemos expresado en otras oportunidades, si lo que se pretende
es dar una salida legal a la situación irregular de campesinos en áreas demaniales del Estado, bien
puede recurrirse a la implementación normativa de otras figuras jurídicas como la concesión o el
permiso de uso para lograr tal objetivo, y otorgarlos en terrenos de estricta aptitud agropecuaria.
En caso extremo de usos irreconciliables, por ejemplo en áreas protegidas, la posibilidad de
traslado de los ocupantes ilegales a proyectos del Instituto de Desarrollo Agrario en otras zonas,
sobre todo aledañas, con verdadera potencialidad productiva y adquisición de título de propiedad,
sería una solución viable. Ya en una normativa anterior (Ley Forestal No. 4465 de 25 de noviembre de
1969) se disponía una regla semejante:




 



                         "Artículo 25.- La posesión de los terrenos situados en las Reservas
Nacionales y fincas del Estado, a que se refiere el artículo 19 de esta ley, no causará derechos de
ninguna especie y la acción reivindicatoria del Estado, por los mismos, es imprescriptible, y la
Dirección General Forestal, con los medios legales a su disposición, procederá a desalojar de tales
terrenos a las personas que los ocupen total o parcialmente, en el caso de que se trate de Zonas
Protectoras, Parques Nacionales, Reservas Forestales y Reservas Biológicas. Asimismo, el Instituto
de Tierras y Colonización tiene la obligación de reubicar a las personas afectadas por esta
disposición, previo acuerdo con el Poder Ejecutivo."




 




CONCLUSION




 



             Por los fundamentos de derecho expuestos y situaciones fácticas comentadas, considera
la Procuraduría General de la República que el expediente legislativo No. 14681, “Ley de Titulación
de Terrenos en las Zonas Fronterizas”, debe desestimarse por inconstitucional, inviable desde el
punto jurídico e inconveniente a los intereses públicos nacionales.




 



             En todo caso, y si a pesar de todo lo hasta aquí dicho, se desea continuar con la
tramitación de este expediente, debe tomarse en cuenta que para convertirse en Ley de la República,
debe ser aprobado por el Plenario legislativo, y no por una Comisión Permanente con potestad
legislativa plena, toda vez que el proyecto incluye la desafectación de bienes de dominio público
(artículos 121, inciso 14, y 124, párrafo tercero, de nuestra Constitución Política).




 




De los señores Diputados, atentamente,




 




 

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes
PROCURADOR AGRARIO

 




 




VBC/pcm

Legal Opinion: 027 - J of 02/17/2005

OJ-027-2005
February 17, 2005

Deputies
Permanent Committee on Social Affairs
Legislative Assembly

Dear Sirs:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your Official Letter No. CPAS-06-14681 of September 23, 2004, received via fax the following day, by which we are informed of the draft of the "Ley de Titulación de Terrenos en las Zonas Fronterizas" (Law on Land Titling in Border Zones), legislative file No. 14681; not without first expressing my apologies for the delay in issuing this pronouncement, due to the high volume of work assigned to this Attorney General's Office.

As has been pointed out on similar occasions, when a deputy or a legislative committee requests our opinion on the scope or content of a "draft law," our analysis does not constitute a binding legal opinion (dictamen), typical of a response to a consultation from an administrative department, as a consequence of the provisions to that effect in our Ley Orgánica (Organic Law) (No. 6815 of September 27, 1982); but rather a "legal opinion" (opinión jurídica), which does not bind the consulting party, and which is given as institutional collaboration to guide the delicate function of enacting laws.

1.- Harm to the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado)

Getting to the point, the draft law consulted here aims, according to the explanatory memorandum of the new substitute text, to solve the legal and social situation of many people in our country's border zones, providing them with a title of ownership (título de propiedad) over the lands they occupy in those public-domain strips, so that they can access bank loans, payment for environmental services (pago de servicios ambientales) or other state social programs.

However, and as the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) and the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) have already indicated on other occasions, it is not advisable to unprotect public interests to solve particular cases:

"This Chamber has repeatedly pointed out that the aims of a norm must be proportionate and reasonable by virtue of the objective it seeks to achieve, as well as of the consequences that may derive from it, and in this sense, it cannot be permitted that, in order to solve a social problem such as housing for a few people in this case, the country's protected areas are endangered and a relevant and imminent risk is run that could harm our environmental conservation areas, thereby violating the precautionary principle indicated in the RIO DECLARATION and the principle in dubio pro natura, so that in the protection of our natural resources, there must be a preventive attitude, that is, if degradation and deterioration must be minimized, it is necessary that precaution and prevention be the dominant principles." (Constitutional Chamber, Ruling (Voto) No. 2988-99 of 11:57 a.m. on April 23, 1999)

"…the public authorities, and in this case the legislator, have the duty to preserve and make possible the right to an adequate environment guaranteed by Article 50 of the Constitution. A core component of the environment is the protection of nature, of which maritime islands form a part, whether considered as assets in themselves or in the analytical factorial composition of elements (soil, subsoil, sea, flora, fauna, etc.). Ordering that these pass into private hands is detrimental to their natural heritage (acervo natural), of which the State is the owner, and to the important social functions they fulfill, with the suppression of collective use by present and future generations. In a word, it harms the common good. Hence, since there is no superior public interest that supports the departure of those assets from the Nation's heritage, and the reasons that justified the dedication act remain fully valid, the declassification (desafectación) is entirely inconvenient. The existence of the public domain is justified by reason of the maintenance and satisfaction of public interest. It entails a singular exorbitant regime to better protect its physical and legal integrity. Declassification, when appropriate, must be based on the condition that the public interest that originated the dedication has ceased, which is not the case here..." (Legal opinion OJ-058-97 of November 4, 1997. In the same vein, see also the recent pronouncements OJ-178-2004 of December 23, 2004, and OJ-004-2005 of January 12, 2005).

And it is that in the law initiative before us, the danger of losing important strategic areas from the environmental, cultural, and national security standpoints must prevail over the interest of others in obtaining a title of ownership (título de propiedad). Let us see.

Although it might be thought that the proposed text excludes from potential titling the protected wild areas (áreas silvestres protegidas) that form part of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), since the sole Transitory Provision (Transitorio único) states that the Executive Branch (Poder Ejecutivo) within a period of one hundred and twenty days will compile and publish an inventory of lands not subject to titling, insofar as they include areas or lands subject to a special protection regime in accordance with current environmental legislation," the truth is that this premise is misleading.

Indeed, the draft law seeks the titling of lands in both border zones. This is clear from the reform sought to be made to Article 7, subsection f), of the Ley de Tierras y Colonización (Land and Colonization Law): "Those comprised within a fifty-meter-wide (50 mts) zone along the borders with Nicaragua and Panama, exclusively in those areas where said border is formed by rivers."; as well as from Article 2 when it states that the legitimate possessors (poseedores legítimos) of lands in the border zones that are not within the public-domain area indicated in subsection f) of Article 7 of the cited Law "may obtain a title of ownership (título de propiedad) over those areas."

As is known, since 1994 with Decreto No. 22962-MIRENEM of February 15, the entire two-thousand-meter-wide border strip with Nicaragua (from Punta Castilla on the Caribbean Sea to Bahía Salinas on the Pacific Ocean) is under the category of National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre); and therefore, it could not be titled as it is protected by "current environmental legislation."

However, an evident contradiction would arise by affirming in Articles 1 and 2 the possibility of titling on both borders, and on the other hand, the interdiction against doing so in the northern border strip, it being in its entirety a protected wild area (área silvestre protegida). It is the opinion of this Attorney General's Office that this duality could lend itself to abuses if it is erroneously interpreted that the express inclusion in the proposed text of the ability to title in the northern border strip derives from an express will of the legislator that prevails over the protection of the protected wild area (área silvestre protegida).

But the threat to the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) does not end there. Consider that Transitory Provision I of the proposed law does not establish an absolute prohibition on titling in protected areas, but rather on not doing so in an inventory of lands that the Executive Branch (Poder Ejecutivo) will compile and publish within a period of twenty days from the publication of the new law; therefore, the case could arise of lands currently within protected areas in the border strips that were excluded from the list, or what is worse, that said inventory is not compiled within the granted term, which will allow, according to the last paragraph of the indicated Transitory Provision, the titling processes to begin "with respect to all those properties that have not been publicly excluded," with the dire consequences that this will bring for our protected areas.

Coincidentally, the draft law replaced the wording of Article 1 that appeared at the beginning of its processing and that did eliminate the possibility of titling protected areas:

"Article 1.- Reduce to fifty meters the inalienable zone of two thousand meters in width along the borders with Nicaragua and Panama, with the exception of the areas comprised within the different categories of real protection of the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación)."

This would constitute yet another indication that what is sought is to declassify (desafectar) from the public domain part (or the whole) of our protected areas located in the border zones, so that they pass into private hands.

We therefore consider that the draft law under consultation contravenes our Political Constitution (Carta Política) by opening the possibility of titling lands within the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), without any type of technical or legal justification.

Such a legal loophole has been attempted on other occasions by similar law initiatives, and in which, as in this one, we have expressed our opposition. By way of example, in legal opinion (opinión jurídica) No. OJ-139-2001 of September 27, 2001, rendered in connection with the draft of the "Ley pro titulación de la zona fronteriza" (Law for the Titling of the Border Zone) (file No. 14,134), the undersigned indicated:

"By means of the draft under consultation, the declassification (desafectación) of one thousand nine hundred and fifty meters of the current two inalienable kilometers that make up a public-domain strip along the border lines with Nicaragua and Panama is sought (Article 7, subsection f), of the Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 of October 14, 1961).

The objective is that the 'possessors' (poseedores) of lands located within the zone to be released 'may register their respective rights in the National Registry (Registro Nacional) insofar as they comply with the requirements, terms, conditions, and procedures established in the Ley de Informaciones Posesorias (Law of Possessory Information Proceedings), No. 139 of July 14, 1941, and its amendments.'

However, what this law initiative fails to consider is that within the demarcation of both border strips, several protected areas that form part of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) are currently located.

Indeed, according to Official Letter No. OFAU-O-078-2001 of August 27, 2001, signed by Mr. Arnoldo Luna Sancho, Coordinator of the User Assistance Office of the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía), a copy of which I attach, the so-called Refugio Nacional de Fauna Silvestre Corredor Fronterizo Norte occupies the entirety of the two-kilometer inalienable strip contiguous to Nicaragua.

Concomitantly, there are other protected areas that are partially located in that sector, such as the Reserva Forestal Cerro el Jardín (Decreto No. 22990-MIRENM of March 16, 1994), the Reserva Forestal La Cureña (Decreto No. 23074-MIRENEM of April 7, 1994), the Humedal Palustrino Laguna Maquenque (Decreto No. 22964-MIRENEM of March 9, 1994), and the Humedal Palustrino de Tamborcito (Decreto No. 22965-MIRENEM of March 9, 1994).

In turn, the southern border strip with Panama shelters within its delimitation part of three protected areas: the Parque Internacional La Amistad (Decreto No. 13324-A of February 22, 1982, modified by Decretos Nos. 16848-MAG of February 20, 1986, and Decreto No. 21199-MIRENEM of April 23, 1992), the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (Decreto No. 16614-MAG of October 29, 1985), and the Zona Protectora Las Tablas (Ley No. 6638 of September 9, 1981).

As is known, in accordance with Article 36 of the Ley Orgánica del Ambiente (Organic Environmental Law), No. 7554 of October 4, 1995, for the creation of protected wild areas (áreas silvestres protegidas), a series of requirements must be met, including preliminary physiogeographic, biological diversity, and socioeconomic studies that justify them. Such requirements must be observed, with greater reason, when it comes to diminishing or completely eliminating, through declassification (desafectación), protected areas, as the draft law under discussion seeks.

In other words, it is not enough to issue a law that declassifies (desafecte) part of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), but rather it must be preceded by technical studies that justify it (Article 38 of Ley No. 7554). On this matter, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) already ruled through Ruling (Voto) No. 7294-98 of 4:15 p.m. on October 13, 1998, which we transcribe extensively below due to the relevance of the issue:

"From the literal wording of the transcribed norm, it is inferred that it involves a modification to the delimitation established in Decreto No. 17023-MAG of May 6, 1996, whose Article 1 creates the 'Zona Protectora Tivives' and sets out its boundaries and area. (...) Thus, the analysis of the constitutionality of the questioned norm must be made taking as a basis the fact that it is an amendment to the cited decree, not an entirely new norm. Likewise, it must be taken into account that, in accordance with the plaintiffs' statements, the evidentiary means provided by them, and the respective legislative file, the approved change of boundaries does not imply an increase in the area of the zone, but rather a reduction of the area subject to protection. Precisely, the discussion centers on the fact of whether that reduction in area, that is, that deprivation of protection of part of the zone that was previously protected, is unconstitutional for being contrary to the provisions of Article 50 of the Political Constitution (Constitución Política).

... it is clear that once a certain area has been declared a protective zone by an act of the State, the latter cannot simply declassify (desafectarlo) it in whole or in part, to protect other interests—public or private—to the detriment of the enjoyment of a healthy environment, in accordance with the provisions of Article 50 of the Constitution. Now, the fact that a norm, whatever its rank, has declared a certain area a protective zone does not imply the constitution of a petrified zone, in the sense that, in any way, its area could be reduced by a later regulation. However, it must be borne in mind that the declaration and delimitation of a protective zone, in compliance with the provisions of Article 50 of the Constitution, implies a defense of the fundamental right to the environment and, therefore, the reduction of the area must not imply a detriment to that right, a situation that must be established in each specific case. It is not necessarily unconstitutional for a subsequent law to reduce the area of a protective zone, a forest reserve (reserva forestal), a National Park (Parque Nacional) or any other sites of environmental interest, provided that it is justified insofar as it does not imply a violation of the right to the environment. It could be that, due to various circumstances, a certain site has lost, at least in part, the environmental interest that, at the time, prompted its creation, which, having conducted the relevant studies, would justify its modification or reduction, all in application of the principle of constitutional reasonableness. Similarly, the initial delimitation of a protective zone—or of another type—could, in the long run, prove insufficient and, for this reason, motivate the approval of a reform to expand the area. These aspects are what, in the judgment of this Chamber, must be examined in the specific case of Article 71 of Ley No. 7575.

IV.- The Legislative Assembly (Asamblea Legislativa) has issued a set of provisions aimed at environmental conservation. In particular, the establishment of a series of categories currently recognized under the common denomination of 'protected wild areas' (áreas silvestres protegidas) deserves to be highlighted; on this point, reference must be made to Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 of October 4, 1995:

'Article 32.- Classification of protected wild areas (áreas silvestres protegidas). The Executive Branch (Poder Ejecutivo), through the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía), may establish protected wild areas (áreas silvestres protegidas), under any of the management categories that are established and those indicated below:

a) Forest reserves (Reservas forestales).
b) Protective zones (Zonas protectoras).
c) National parks (Parques nacionales).
d) Biological Reserves (Reservas Biológicas).
e) National wildlife refuges (Refugios nacionales de vida silvestre).
f) Wetlands (Humedales).
g) Natural monuments (Monumentos naturales).

These management categories and those created in the future will be administered by the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía), except those established in Article 33 of this law. Municipalities must collaborate in the prevention of these areas.'

The same cited normative body indicates competencies and procedures aimed at the creation and reduction of the surface area of protected wild areas (áreas silvestres protegidas):

'Article 36.- Requirements for creating new areas. To create new protected wild areas (áreas silvestres protegidas) owned by the State, whatever the management category it establishes, the following must be complied with beforehand:

a) Preliminary physiogeographic, biological diversity, and socioeconomic studies that justify it.
b) Definition of objectives and location of the area.
c) Technical feasibility and land tenure (tenencia de la tierra) study.
d) Minimum financing to acquire the area, protect it, and manage it.
e) Preparation of maps.
f) Issuance of the respective law or decree.'

'Article 38.- Reduction of protected wild areas (áreas silvestres protegidas). The surface area of protected wild areas (áreas silvestres protegidas), natural heritage (patrimonio natural) of the State, whatever their management category, may only be reduced by Law of the Republic, after conducting the technical studies that justify this measure.'

Both norms establish the fulfillment of mandatory requirements for both the creation and the reduction of protected wild areas (áreas silvestres protegidas), which include the so-called 'protective zones' (zonas protectoras). They refer to the existence of 'preliminary physiogeographic, biological diversity, and socioeconomic studies that justify it,' in the case of establishment, and 'technical studies that justify,' in the case that the intended measure is a reduction of the surface area under the referred regime. Both provisions are binding, even for the Legislative Assembly (Asamblea Legislativa), co-holder, together with the Executive Branch (Poder Ejecutivo), of the competence to create protected wild areas (áreas silvestres protegidas), and exclusive holder of the power to reduce their surface area. In accordance with the transcribed provisions, and taking into consideration the specific case submitted for ruling, the Legislative Assembly (Asamblea Legislativa) cannot validly approve the reduction of the surface area of a protective zone (zona protectora), without first having a technical study that justifies its decision. Such action becomes contrary to the Political Constitution (Constitución Política) for violation of the principle of constitutional reasonableness in relation to Articles 121, subsection 1), and 129 of the Political Constitution (Carta Política).(...)

In accordance with the foregoing, mutatis mutandi, if for the creation of a protective wild area (área silvestre protectora), the Legislative Assembly (Asamblea Legislativa), by means of a law, established the fulfillment of specific requirements, in order to determine if the dedication in question is justified, it is logical that, for its partial or total declassification (desafectación), certain requirements must also be met—such as conducting technical environmental studies—to determine that the declassification (desafectación) does not transgress the content of Article 50 of the Constitution. In this sense, we can speak of levels of declassification (desafectación). Thus, not every declassification (desafectación) of a protected zone is unconstitutional, as long as it does not imply impairment of the right to the environment or a threat to it. Hence, to reduce any protected wild area (área silvestre protegida), the Legislative Assembly (Asamblea Legislativa) must do so based on sufficient and necessary technical studies to determine that no damage will be caused to the environment or that it will not be endangered and, therefore, that the content of Article 50 of the Constitution is not violated. The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, obliges that the norms dictated regarding this matter be duly motivated by serious technical studies, even if there were no other legal regulations that expressly so established. In the judgment of this Constitutional Court (Tribunal Constitucional), the requirement contained in Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente No. 7554, to the effect that to reduce a protected wild area (área silvestre protegida) by formal law, the technical studies justifying the measure must be carried out beforehand, is nothing but the objectification of the principle of reasonableness in matters of environmental protection.

V.- It must also be noted, as pointed out above, that in order to give effect to and comply with Article 50 of the Political Constitution (Constitución Política), it is not enough for public authorities to dictate measures protective of the environment. It is also essential that, in the exercise of their positions, those same officials do not issue acts contradictory to the cited constitutional postulate, as is the case with reference to the norm whose constitutionality is being examined, which, approved through a procedure in which a substantial requirement, demanded by a current law, was omitted, establishes the reduction of a surface area declared a protective zone (zona protectora). Therefore, the questioned legal provision, Article 71 of Ley No. 771 of Ley No. 7575, Ley Forestal (Forestry Law) of February 13, 1996, is also contrary to Article 50 of the Political Constitution (Constitución Política).

VII.- Consequently, the appropriate course of action is to uphold the filed action of unconstitutionality and annul Article 71 of Ley No. 7575, Ley Forestal, of February thirteenth, nineteen ninety-six. In accordance with the provisions of Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional (Law of Constitutional Jurisdiction), this judgment has declaratory and retroactive effect to the date of entry into force of the norm now declared unconstitutional. It is understood that Decreto No. 17023-MAG, which creates and delimits the Zona Protectora Tivives, remains in force."

"The draft law under consultation, by allowing the titling of lands that for a long time have had a public-domain imprint and, more recently, form part of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), is palpably eliminating in some cases and reducing in others the boundaries of various protected areas, and, in the absence of technical studies to support such action, this legislative proposal becomes unconstitutional for violating the right to a healthy and ecologically balanced environment under Article 50 of our Political Constitution (Carta Política)."

But our Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has also been emphatic in affirming that our border strips are vital for Costa Ricans, not only for national security but also from an environmental standpoint. It did so, in response to an action of unconstitutionality filed by the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República), in Ruling (Voto) No. 2988-99 of 11:57 a.m. on April 23, 1999, which declared Article 8 of the Ley de Titulación de Tierras en Reservas Nacionales (Law on Land Titling in National Reserves), No. 7599 of April 29, 1996, unconstitutional, for allowing the titling, among other public-domain areas, of our border strips:

"Regarding the border strip, we have that the Ley de Terrenos Baldíos (Law of Vacant Lands), No. 13 of January 10, 1939, in Article 10 provided: 'Also inalienable are the lands comprised within a zone of two kilometers in width, along the border with Nicaragua and with Panama.' Said protection arises from the fact that our border zones continue to be considered indispensable for the country, not only for reasons of defending national sovereignty, given the importance of reserving them as strategic zones for the security of the Nation, but also for their relevance from the standpoint of protecting the State's natural heritage (patrimonio natural). The border zones, by their position and forest cover (cobertura), become an extremely important area for the protection of the environment as territory, an indispensable buffer zone for the communication of flora and fauna, water resources, and the ecosystem prevailing in certain regions of the country, and therefore, the interest and need of the Costa Rican State to regulate and protect the natural resources existing today, and which without the control and limitation regarding their disposal by the competent authorities, would seriously endanger the right to a healthy environment. That is why, through both national and foreign legal instruments, the aim is to protect these zones, as in the case of the Central American Commission at the regional level, which apart from the constitutive agreement and protocol, signed with Nicaragua in 1992 the Central American Convention on Biodiversity, with the aim of gradually forming a Central American biological corridor, and the Central American Council of Forests created in Guatemala, which seeks to take joint actions that establish coordination measures in relation to the resources available in the northern border zone of our country and the other borders of the Central American countries. It was by virtue of Decreto No. 22692-MIRENEM of February 15, 1994, amended by Decreto No. 23248-MIRENEM of April 20 of the same year, in its Article 1, that the border corridor formed by the lands comprised within a 2000-meter-wide zone along the border with Nicaragua was declared a National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre). A declaration that arose because the zone is an important biological corridor between the Tortuguero Conservation Area (Area de Conservación Tortuguero), the Humedales de Tamborcito and Marenque, the Refugio de Vida Silvestre Caño Negro, and the Reserva Forestal El Jardín."

Also in that same Ruling (Voto), the Chamber emphasized that Article 8 of Ley No. 7599 was unconstitutional also for reasons of reasonableness and proportionality, to the extent that the particular purpose pursued could distort and put an end to a series of environmental regulations that the State itself has issued or has agreed to ratify (in the case of international conventions, multi- or bilateral treaties, etc.):

"Likewise, the declassification (desafectación) of a large part of the border zone, despite the objectives pursued by this law, is also not constitutionally reasonable, since areas in which there are no occupants to whom it is intended to deliver a title are also declassified, thus also leaving these areas without the protections and regulations that exist for the protection of national security, as they would no longer form part of the border zone, thereby also affecting biological protection zones that have been created in those areas where there are primary forests, areas of different degrees of alteration, and others of wetland regeneration that serve as nesting sites for a large number of bird species and populations of flora and fauna, some almost unique in their species, like the biological corridor that is intended to be created in the northern border strip, and that in this understanding would also be left unprotected; thus contradicting, in this sense, any protection policy in favor of the environment that the State had previously carried out."

And it is that there indeed exist various instruments of an international nature signed by our country that pursue the protection of natural resources in the border zones, such as those I will now enumerate.

The Convenio Regional para el manejo y conservación de los ecosistemas naturales forestales y el desarrollo de plantaciones forestales (Regional Convention for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations), Ley No. 7572 of February 1, 1996, states in its Article 4, subsection f), that the Contracting States must "establish mechanisms to avoid illegal trafficking of species of flora and fauna, timber, and other products. Particular emphasis shall be placed on controlling illegal trade in the border regions of the countries." It is to be supposed that if lands close to our boundary lines are handed over to private individuals, the possibility of illegal trafficking of species will increase, not to mention other equally dangerous ones such as drugs or weapons.

For its part, the Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres prioritarias en América Central (Convention for the Conservation of Biodiversity and Protection of Priority Wild Areas in Central America) highlights in several of its articles the importance of border strips in the protection of natural resources:

"Article 3.- The conservation of biodiversity in border habitats or waters requires the will of all, and external, regional, and global cooperation, in addition to the efforts that nations develop, which is why the international community is invited to participate, technically and financially, in our effort."
"Article 10.- Each Member State of this regional framework undertakes, according to its capacities, national programs, and priorities, to take all possible measures to ensure the conservation of biodiversity, and its sustainable use, as well as the development of its components within its national jurisdiction, and to cooperate as far as possible in border and regional actions."
"Article 18.- Priority shall be given to developing and strengthening, within this Convention, the border protected areas in the following terrestrial and coastal regions, known as:
- Reserva de la Biosfera Maya
- Reserva de la Biosfera Fraternidad or Trifinio
- Golfo de Honduras
- Golfo de Fonseca
- Reserva Río Coco or Solidaridad
- Cayos Miskitos
- Reserva Internacional de Areas Protegidas para la Paz SIAPAZ
- Reserva Bahía Salinas
- Reserva de la Biosfera La Amistad
- Reserva del Sixaola
- Reserva del Darién"

On this last point, we recall again the national initiative to declare a National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre) "the border corridor consisting of the lands within a zone of 2000 meters along the border with Nicaragua from Punta Castilla on the Caribbean Sea to Bahía Salinas on the Pacific Ocean" (Decreto No. 22962-MIRENEM of February 15, 1994). The fourth considerando of the creating Decree clearly stipulates:

"4°.- That in accordance with the agreement on Border Areas signed by the Governments of the Republics of Costa Rica and Nicaragua in Puntarenas on the fifteenth day of December 1990, the International System of Protected Areas for Peace (SI-A-PAZ) is declared as the highest-priority conservation project in both countries."

In the seventh considerando of the aforementioned Agreement on Border Protected Areas, it is noted that "SI-A-PAZ shall provide absolute protection for the largest sample of tropical humid forest found on the Caribbean Slope of Central America." Definitively, the absolute protection of these state-owned areas and the permission to title them to private individuals are irreconcilable.

Regarding the importance of international treaties and conventions, even those not ratified, in environmental protection, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has stated:

"Reference cannot be omitted to the meeting convened in July 1992 in Brazil, called the Earth Summit, in which the integral and interdependent nature of the planet was proclaimed and recognized. Said declaration signifies the acceptance of certain principles that inform the transition from current development styles to sustainability. The signatory States, among which Costa Rica is included, committed themselves, within the preservation of sustainable development, to the protection above all of the human being. (...) They established the duty of States to cooperate in the conservation, protection, and restoration of the environment and their common responsibilities in this regard; (...)

Our country has signed a large number of conventions that seek the protection of natural resources and that must be used to integrate into domestic legislation and to elucidate, even jurisdictionally, problems related to environmental protection, since international instruments, even those not ratified, allow for regional or global solutions to such problems." (Voto No. 3705-93 of 3:00 p.m. on July 30, 1993).

In any event, and even if there were doubt as to whether the environmental alterations analyzed here would occur if titling in protected wild areas were authorized, it is clear that the State must refrain from approving this type of law in application of the so-called precautionary principle (principio precautorio), contained in the Declaration of Río on Environment and Development (in the same sense, Article 11 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), No. 7788 of April 30, 1998):

"Principle 15

In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation."

In other words, given the serious threat that allowing the registration of lands in the Public Registry in the name of private individuals within protected areas represents for the different ecosystems, the precautionary principle (principio precautorio) orders the elimination of such a possibility or its substitution with a rule that is not harmful to natural resources. Not doing so violates this principle, which is a direct derivation of the principle of "in dubio pro natura" (in dubio pro naturaleza), a basic pillar of Environmental Law.

We are interested in emphasizing that this threat is not capricious, but rather is supported by our own reality. It is no coincidence that the only remaining "patches" of virgin forest still maintained in Costa Rica are located in state-protected areas, and that the rest of the country, subject to private property, shows severe degradation of its natural resources. Thus, allowing the titling of those areas, we reiterate, is to repeat in them the negative pattern of environmental deterioration of the rest of the territory.

Based on all the reasoning set forth, we consider that the proposed law under consultation must be dismissed because it contravenes principles and rights enshrined in favor of the environment in our Political Constitution and international treaties.

2.- Detriment of Indigenous Territories

Notwithstanding the foregoing, which by itself would already be sufficient to reject the proposed norm, Bill No. 14681 would also become unconstitutional by permitting the titling of lands within the indigenous reserves that also exist within our border strips. In relation to this issue, we stated in our legal opinion OJ-139-2001, recently cited:

"Besides the above, our southern border strip houses part of several indigenous reserves. According to Official Letter CDET-043-2001 of August 24 of this year, which I also enclose, said border zone coincides in part with the demarcation established for the indigenous reserves Bribrí de Talamanca (created by Decreto Ejecutivo No. 5904 of March 11, 1976, recognized by the Indigenous Law (Ley Indígena) No. 6172 of November 29, 1977, and whose current limits are defined in Decreto No. 13572-G of April 30, 1982), Guaymí de Conteburica (declared by Indigenous Law (Ley Indígena) No. 6172), Guaymí Altos de San Antonio (regulated by Decreto No. 29451), and Abrojo Montezuma (Decreto No. 8514-G and whose current delimitation is defined by Decreto No. 12115-G of December 9, 1980).

As is known, our country has signed various international treaties for the protection of indigenous populations, among which, due to its importance, Convention No. 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, of the General Conference of the International Labour Organization, stands out. In this Convention, we find abundant norms that seek to protect the territories on which indigenous populations settle in order to safeguard their very existence, identity, and traditions from threats foreign to their culture. By way of example, I cite the following:

'Special measures shall be adopted as appropriate for safeguarding the persons, institutions, property, labour, cultures and environment of the peoples concerned.' (Article 4).

'1. The peoples concerned shall have the right to decide their own priorities for the process of development as it affects their lives, beliefs, institutions and spiritual well-being and the lands they occupy or otherwise use, and to exercise control, to the extent possible, over their own economic, social and cultural development. (...)

3. Governments shall ensure that, whenever appropriate, studies are carried out, in co-operation with the peoples concerned, to assess the social, spiritual and cultural and environmental impact on them of planned development activities. The results of these studies shall be considered as fundamental criteria for the implementation of these activities.

4. Governments shall take measures, in co-operation with the peoples concerned, to protect and preserve the environment of the territories they inhabit.' (Article 7).

'1. In applying the provisions of this Part of the Convention governments shall respect the special importance for the cultures and spiritual values of the peoples concerned of their relationship with the lands or territories, or both as applicable, which they occupy or otherwise use, and in particular the collective aspects of this relationship.

2. The use of the term 'lands' in Articles 15 and 16 shall include the concept of territories, which covers the total environment of the areas which the peoples concerned occupy or otherwise use.' (Article 13).

'1. The rights of ownership and possession of the peoples concerned over the lands which they traditionally occupy shall be recognised. In addition, measures shall be taken in appropriate cases to safeguard the right of the peoples concerned to use lands not exclusively occupied by them, but to which they have traditionally had access for their subsistence and traditional activities. Particular attention shall be paid to the situation of nomadic peoples and shifting cultivators in this respect.

2. Governments shall take steps as necessary to identify the lands which the peoples concerned traditionally occupy, and to guarantee effective protection of their rights of ownership and possession.

3. Adequate procedures shall be established within the national legal system to resolve land claims by the peoples concerned.' (Article 14).

'(....) 3. Persons not belonging to these peoples shall be prevented from taking advantage of their customs or of lack of understanding of the laws on the part of their members to secure the ownership, possession or use of land belonging to them.' (Article 17).

'The law shall provide for appropriate penalties against unauthorised intrusion upon, or use of, the lands of the peoples concerned, and governments shall take measures to prevent such offences.' (Article 18).

Consequently, if a law allows the titling of lands to private individuals within the current demarcation of indigenous reserves, and thereby a reduction in their territory, we would be facing a serious breach of the international commitments that our country has undertaken in this matter, and therefore, an unconstitutionality of the norm for violation of Article 7, first paragraph, of the Political Constitution (Article 73, subsection d), of the Law of the Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), No. 7135 of October 11, 1989).

Likewise, due to the content of the transcribed norms of the Convention, if this bill is processed without the participation of the indigenous sector and without studies that justify the release (desafectación) from the community domain regime that characterizes this property to allow a common private property one, we would equally be facing an unconstitutional law."

Regarding this eventual unconstitutionality, two complementary assessments must be made. First, that the exception made by the sole transitory provision of the legal proposal regarding the inventory of lands to be excluded from titling could be leaving indigenous reserves aside if it is interpreted that they are not protected by the "current environmental legislation" (legislación ambiental vigente), but rather by cultural legislation that is not taken into account. If so, the violation of indigenous territories is evident by allowing their titling to non-indigenous persons (the bill makes no type of discrimination in this sense), and therefore, its unconstitutionality is manifest for the reasons indicated above. In any case, and as we already expressed for the hypothesis of protected areas, the eventual future law would be unconstitutional by the mere fact of, instead of expressly prohibiting titling in indigenous reserves, leaving it to the discretion of the Executive Branch to determine which areas will be excluded from the application of the norm, with the consequent danger of undue exclusion, forgetfulness, or omission to deliver the list within the stipulated time.

The second important objection is that in this file, neither the National Commission for Indigenous Affairs (Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, CONAI) nor any comprehensive development association (asociación de desarrollo integral) from each of the indigenous reserves that could be harmed by the approval of the legal proposal has been given a hearing; whereby we could be in the presence of a new unconstitutionality of the proposed body of law, by application of Article 7, first paragraph, of the Political Constitution and Article 73, subsection d) of the Law of the Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), No. 7135 of October 11, 1989; insofar as Article 6, subsection a), of Convention No. 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, of the General Conference of the International Labour Organization, Law No. 7316 of November 3, 1992, establishes that governments shall 'consult the peoples concerned, through appropriate procedures and in particular through their representative institutions, whenever consideration is being given to legislative or administrative measures which may affect them directly.' It is unquestionable that a law that allows the titling of lands to private individuals within indigenous reserves harms the indigenous people who make up said reserves, and therefore, they must be previously consulted.

3.- Other considerations regarding the bill

Besides the unconstitutionalities explained here, the bill also contains other contradictions that deserve mention, as they constitute obstacles that will render the future law impractical for the purposes pursued.

Firstly, the wording of Article 1 is extremely confusing:

"Article 1.- Amend Article 7, subsection f), of the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización), number 2825 of October 14, 1961, and its amendments, so that it shall henceforth read as follows:

Subsection f) Those lands within a zone of fifty meters (50 m) wide along the borders with Nicaragua and Panama, exclusively in those areas where said border is formed by rivers."

From the current wording of subsection f) of Article 7 of Law No. 2825, it does seem clear that an area of one thousand nine hundred fifty meters along both borders would be being released from public domain (desafectando). What is not entirely understood is the reference to "areas where said border is formed by rivers."

If we take the phrase textually, one could only conclude that in those areas where the border is not constituted by rivers, the release from public domain (desafectación) is total; in other words, private individuals could title even the fifty meters contiguous to the borders (it should be recalled that by substituting subsection f) with the one that the bill proposes, any possibility of interpreting that in the other areas the current two thousand meters of inalienable strip will be respected would disappear). The mere thought of this eventuality is seriously concerning, as it gravely compromises the national security of our country, by handing over strategic strips of our country to private individuals, even foreigners. For further elaboration, the comments made later on the topic of national security can be seen.

On the other hand, it is not explained what rivers have to do with the purposes pursued by this bill. The only connection we could find is that in one of the studies conducted by the Department of Technical Services of the Legislative Assembly, it is pointed out that "according to the Arias-Calderón Boundary Treaty between Costa Rica and Panama, Law No. 51 of May 20, 1941; and in accordance with its Article V: '... Any work that one of the two Governments wishes to carry out on the boundary rivers must previously have the approval of the other party,' by virtue of being a shared basin area with Panama." This would further reaffirm our hypothesis that what is truly sought is to release from public domain (desafectar) the entire two thousand meters of our border strips, with the stated exception, to avoid problems with the sister country to the south.

For its part, Article 2 stipulates who will be the possible beneficiaries of the norm under consultation, indicating as such the "legitimate possessors (poseedores legítimos) of lands in the border zones." But it turns out that at this moment, such legitimate possessors (poseedores legítimos) do not exist, since such a figure is not compatible within public domain lands, and could only occur once ten years have elapsed after the eventual release from public domain (desafectación). In this sense, the legislators would be giving a supposed solution to "the problems" that the people inhabiting our border strips are said to have, with a ten-year timeframe, whereby, we think, the law proposal loses its meaning and "usefulness." I cite below what we said on this point in legal opinion No. OJ-139-2001 of September 27, 2001:

"In any case, and without prejudice to what has been said so far, we believe that the bill starts from a false premise, which is that of conferring upon private individuals a legitimate possession over the state border strips that they have never had.

Indeed, the second article of the bill states that 'the possessors of lands located within the zone released from public domain in the preceding article may register their respective rights in the National Registry (Registro Nacional) as long as they comply with the requirements, terms, conditions, and procedures established in the Law of Possessory Information (Ley de Informaciones Posesorias) No. 139 of July 14, 1941, and its amendments.'

Well, it turns out that said Law requires, as its main requisite for accessing titling, that the person has possessed the property under the conditions indicated in Article 856 of the Civil Code, that is, with more than ten years of quiet, public, peaceful, uninterrupted possession, and as an owner.

As is obvious to think, this type of possession, which is the classic one in Civil Law to characterize positive prescription, could never have occurred on the border strips, since, as they are public domain assets, this type of possession was forbidden to private individuals. The respective articles of our legal system are categorical in this regard:

'Forest lands and forests that constitute the natural heritage of the State, detailed in the preceding article, shall be unseizable and inalienable; their possession by private individuals shall not cause any right in their favor, and the State's action for recovery of these lands is imprescriptible. Consequently, they cannot be registered in the Registry through possessory information, and both the invasion and occupation of them shall be sanctioned in accordance with the provisions of this law.' (Article 14 of the Forestry Law (Ley Forestal), No. 7575 of February 13, 1996. In the same direction, the previous Forestry Laws, Nos. 4465 of November 25, 1969, Article 25, and 7174 of June 28, 1990, Article 33).

'As long as the State, by its own will or by indication of the Ministry of Agriculture or the Institute of Agrarian Development, attending to reasons of national convenience, does not determine the lands that must be maintained under its domain, the following shall be considered inalienable and not susceptible to acquisition by claim or possession, except for those that were under private domain, with legitimate title: (...)

f) Those lands within a zone of 2,000 meters wide along the borders with Nicaragua and Panama;...' (Article 7, Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización), No. 2825 of October 14, 1961).

Based on this norm, it would only be valid to consider as possible for titling those lands that, although included within a demarcation of public domain assets, were already the object of private possession, under the terms of Article 856 of the Civil Code, with ten years prior to the date of entry into force of the specific public domain area, which in the case of our border zones is quite difficult due to the age of the public domain declaration. The congruity of this principle was gathered in Article 7, first paragraph, of the Law of Possessory Information, which literally states:

'When the property to which the information refers is within a protected wild area, whatever its management category, the title applicant must demonstrate being the holder of the legal rights over the ten-year possession, exercised at least ten years prior to the effective date of the law or decree that created that wild area.'

And our Constitutional Chamber has endorsed this principle for the computation of the period of possession within public domain areas, in the following terms:

'... because given the nature of the asset intended to be titled (public thing), the period of possession suitable for adverse possession (usucapión) must elapse before the attachment of the asset to the public domain occurs. That is, the declaration of a protected wild area prevents possession subsequent to the attachment from counting, and impedes the fulfillment of the requirements for adverse possession (usucapión) if by that moment the right has not been acquired, i.e., the ten years of possession suitable for adverse possession (usucapión) under the conditions established by law have not elapsed. The foregoing is only the natural result of applying the concepts about the object of possession and its condition of exercise as an owner, necessary for possession ad usucapionem. It should be remembered that assets attached to the public domain, whatever their specifications, are not susceptible to acquisition by adverse possession (usucapión), if before the attachment occurred, the necessary conditions for the acquisition of the right were not met.' (Voto No. 4587-97 of 3:45 p.m. on August 5, 1997).

On the other hand, it is unthinkable to consider the possibility that by means of law, a legal fiction is being created by which a mere occupation (detentación), which we understand to be illegal, becomes a possession suitable for positive adverse possession (usucapir) in state public domain areas. The constitutional jurisprudence is categorical in this sense:

'Public domain is composed of assets that manifest, by the express will of the legislator, a special destiny of serving the community, the public interest. They are called public domain assets (bienes demaniales), which do not belong individually to private individuals and are outside the commerce of men. (...) As they are outside commerce, these assets cannot be the object of possession, although a right to use can be acquired, but not a right to property...' (Voto No. 2306-91 of 2:45 p.m. on November 6, 1991).

In the same vein, it is of the utmost importance to add that the legal proposal would become a reward for usurpers of public domain, since permit holders or concessionaires in wild areas and the "lessees" of the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario), by the nature of their title, could never have possessed as owners, which is what the Law of Possessory Information (Ley de Informaciones Posesorias) demands. It does not seem logical that those who never wanted to submit to the legal regime, that is, non-lessees and non-permit holders, would be the ones who can now benefit from the registration of lands they occupied illegitimately, while those who for years availed themselves of the figures that the legal system provided to occupy them properly, would be excluded. (...)

Thus, it is a legal contradiction to allow the titling of properties to those who have never had the possibility of exercising possessory acts as an owner over assets of a public domain nature, as our border strips are, constituting another reason to reject the bill, since the possibly intended objective would not be achievable until ten years after the border sectors have been released from public domain (desafectado), which is when the persons would have effectively possessed under the terms of our Civil Code and the Law of Possessory Information (Ley de Informaciones Posesorias)."

A new legal misstep is found in Article 4 of the bill:

"Article 4. The Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario) shall transfer these lands free of charge, free of encumbrances (gravámenes), annotations, and without further limitations than those indicated in Article 6 of this Law, to those who demonstrate they are their legitimate possessors (legítimos poseedores), in accordance with the procedure established by the Law of Possessory Information (Ley de Informaciones Posesorias), Law number 139 of July 14, 1941, and its amendments."

As can be seen, the legislative bill starts from the assumption that the border strips of our country are the property of the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario) (no one can transfer what is not theirs), a hypothesis that is not in accordance with our current legal system.

Article 7 of the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización), in its subsection f), categorically grants the ownership of our border strips to the State, and not to the Institute of Agrarian Development:

"CHAPTER II

Agricultural Property of the State

Article 7.- As long as the State, by its own will or by indication of the Ministry of Agriculture or the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario), attending to reasons of national convenience, does not determine the lands that must be maintained under its domain, the following shall be considered inalienable and not susceptible to acquisition by claim or possession, except for those that were under private domain, with legitimate title:

(…)

f) Those lands within a zone of 2,000 meters wide along the borders with Nicaragua and Panama;… "

Thus, the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario) could not grant titles to private individuals within the border strips until a law is enacted by which the State transfers those lands to it.

Furthermore, it does not seem most appropriate to directly refer to the procedures of the Law of Possessory Information (Ley de Informaciones Posesorias), as this Law is designed for proceedings before the courts of justice; instead, it would be most advisable to indicate the different procedural steps and requirements that would have to be met prior to the granting of the title (without prejudice to them being the same as those established in that Law, but adapted to the administrative process).

Another aspect in which a contradiction seems to arise is that concerning the State having to make future expenditures that it currently does not make, if the bill were to be approved.

An example of this is the payment for environmental services (Pago de Servicios Ambientales). The explanatory memorandum is very clear when it explains that one of the purposes of the bill is for the current occupants of the State's lands to be paid for said item. It is, then, illogical that the State, after having to cede part of its lands to people who entered them illegally, must also pay for a service it currently enjoys without any cost.

The same would happen for the establishment of easements (servidumbres) (power lines, aqueducts, etc.) or for the construction of infrastructure (roads, ports, etc.), in which the State would have to expropriate the necessary lands to dedicate them to such purposes (Article 6 of the bill for properties whose area is equal to or less than ten thousand square meters, or after ten years in other cases). Under the present circumstances, said works do not require paying any compensation to any private individual, so that if the proposal under consultation were to become law, the costs of public services and works of social interest would be unnecessarily increased.

4.- Some comments on national security

We do not wish to conclude this opinion without first dedicating some comments to the importance of the border strips from the point of view of national security. For this, and because it remains valid for our days, we will retake what was pointed out by the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) in Official Letter PGR-245 of September 20, 1995, to the Deputies who comprised the Legislative Assembly at that time, when the Bill on Titling of Lands in National Reserves was being processed:

"The initiative in question also seeks to release from public domain an area of one thousand eight hundred meters along our borders so that they can be registered by private individuals (without exception of nationals or foreigners) under the terms that the bill itself establishes (Article 8, paragraph 2). (…)

The public domain status of the border zones has historically been due to fundamental reasons of the sovereignty of the Costa Rican State, for the importance of reserving them as strategic zones for the security of the Nation and as buffer zones for indigenous reserves and protected areas located within them.

In accordance with Article 7, subsection f), of the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización), the border strips, in a width of two kilometers, are protected under a public domain regime in which no one can validly claim a right of possession over them useful for acquisition through titling.

This regime has been protected since the last century (Fiscal Code, No. 8 of October 31, 1885, article 510, amended by Laws Nos. 11 of October 22, 1926 and 149 of August 16, 1929, subsections 4 and 5, five kilometers wide along the border with Panama and eight with Nicaragua) and the Law of Vacant Lands (Ley de Terrenos Baldíos), No. 13 of January 10, 1939, article 10 (two kilometers for both border lines). (...)

To the above, we must add that the National Assembly of Nicaragua approved, on May 10 of this year, Law No. 197, “Law regulating the regime of immovable property in the terrestrial border strips of the national territory,” which measure 15 kilometers from the border lines and among its provisions establishes the prohibition of foreigners being owners in said areas; an exception that places our country at a clear disadvantage.

The fact that the bill did not include that same prohibition under the protection of Article 19 of the Constitution – which, as indicated in the 4th paragraph of the first page of this brief, also does not adequately resolve the problem – will result in, in addition to the lands registered by the foreigners who currently occupy them, massive influxes of Nicaraguans and Panamanians who will also seek to acquire them.

Hence, it is inconvenient for national interests to reduce the border zones by 90% of their current extension. The 200 meters left in the bill as inalienable, while it is true they bear a relation to the measurement of the maritime-terrestrial zone (200 meters from the ordinary high-water mark), the purposes that both zones fulfill differ, especially if we take into account that after the maritime-terrestrial zone the national territory extends over the territorial waters (12 miles) and over the waters of the exclusive economic zone (200 miles), with an absence of human populations generating conflicts; whereas in the case of the border strips, after the proposed 200 meters what we have is another State, where the problems that arise due to the ease of land transit are more recurrent and have greater implications for the economy, national security, and foreign relations, to name a few aspects. (...)

More than ten years ago, a bill (No. 8973) was presented that likewise sought to reduce the border zones to two hundred meters. On that occasion, the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República) stated:

“Such a claim... far from favoring national interests, would come to produce further serious consequences for the country and the only thing achieved would be the advantage for a few Costa Ricans who occupy lands in those zones and a large number of foreigners who are mostly Panamanians and Nicaraguans. That is to say, it is sought with this bill that that multitude of foreigners who still occupy the border lands become owners and not lessees... It is necessary to maintain the inalienable strip of two thousand meters wide along the borders with Panama and Nicaragua, not only for the reasons previously cited, but also for the convenience, security of the Nation, and guarantee of the citizens. Furthermore, because it is necessary to contribute to the conservation and adequate use of the nation's reserves of renewable natural resources, as it is the State's obligation to watch over the conservation of springs (fuentes), maintain the necessary forests and all their wild vegetation to conserve the waters... I consider it appropriate to cite here some concepts that appear in the newspaper La Nación dated October 13 of this year, whose title is “SURVEILLANCE OF OUR BORDERS," and which refers to the surveillance posts that will be established along the northern border by the Public Force... The field must not be left abandoned to arbitrariness or the illegal occupation of lands. Well-guarded borders make a safe country... Based on the exposed considerations, this Attorney General's Office considers and in turn recommends to that Government and Administration Committee to issue a negative opinion on the Bill that intends to amend subsection f) of article 7 of the Law of Lands and Colonization (Ley de Tierras y Colonización) No. 2825 of October 14, 1961, to reduce to two hundred meters the two-thousand-meter strip of the borders with Panama and Nicaragua, given the reduced geographic extension of our country and the possibility of promoting a certain type of border development along the entire length of the borders, we find the distance of 200 inalienable meters, which comes to be 10% of the original strip, to be very reduced. Furthermore, there must be more leeway to safeguard in that strip the natural resources or energy in favor of the State and, above all, the international aspect must be considered, since there are a large number of foreigners who own lands on the Costa Rican side, and if titles are given as the amendment proposes, strips of foreigners contiguous to our borders would be created, which may have implications for uncontrolled entry.” Official Communication No. 111-PA-81 of October 22, 1981, folios 18-22, Legislative Archive NO. A-38-K-74-18.

At present, the problems outlined that occur in the border zones remain in force, and by way of example, I cite what the national newspapers reported a few days ago regarding the northern border:

“BORDER SITUATION ANALYZED TODAY: The border zone between Nicaragua and Costa Rica has always been very tumultuous, due to serious problems presented regarding security, cattle smuggling, drug trafficking, and massive influx of illegal immigrants. In order to coordinate joint actions, government authorities of both countries will meet today at the El Murciélago farm, in Guanacaste.” La República, Friday, September 8, 1995, p. 6-A.

“JOINT PATROLS ON THE NORTHERN BORDER: In a new effort to control the passage of illegal immigrants, cattle smuggling, and drug and arms trafficking, the authorities of Costa Rica and Nicaragua agreed yesterday to carry out joint operations on the border... ‘it is a common front against a common enemy: the underworld, which does not respect borders,’ expressed Minister Castro, while insisting on the need to carry out parallel operations with the Nicaraguan authorities to strengthen citizen security.” La Nación, Saturday, September 9, 1995, p. 6-A.

Considerations such as the one set forth were timely pointed out through Official Communication No. PGR of February 2 of this year, requesting the Permanent Committee on Social Affairs to dismiss legislative file No. 12054, from which the idea of the release (desafectación) of 1,800 meters of the border zones was taken to incorporate it into a more advanced bill (No. 11452) on which we expressed our comments through Opinion No. OJ-006-95 of April 19 of this year, without having in view the 2nd and 3rd paragraphs of article 8 of Bill 11452, precepts introduced subsequently, after the hearing that was granted to us.”

Taking these considerations into account, it is not surprising, then, the opposition to this bill made by the Minister of Foreign Affairs, Mr. Roberto Tovar Faja, through Official Communication DM-461-04 of October 19, 2004, upon stating his disagreement with the bill “on the grounds that the same would entail a serious detriment to the full and adequate exercise of sovereignty and national security, as the border zones constitute areas of the highest strategic value for the country.” In a document attached to that note, it is pointed out by the Ministry of Foreign Affairs:

“The Ministry of Foreign Affairs and Worship points out the special situation of the Costa Rican border zones, which historically have been guarded by the Costa Rican State, attending to reasons ranging from security to the territorial and sovereign integrity of the Republic.

This bill has not taken into consideration elements of international security, and particularly the reconceptualization of security after the terrorist attacks of September 11, 2001, which affects the definition of the priority levels of continental, regional, and sub-regional security, and more importantly, of national security itself.

This evolution means advancing from a traditional concept of ‘security,’ understood as the objects of territorial security, including the resources and infrastructure for the defense and protection of national integrity and sovereignty (defended by a multiple effort of state structures), international (diplomatic and security cooperation) and the defense of the population; towards new concepts, such as ‘human security,’ ‘integral security,’ and more specifically ‘hemispheric security.’

This new concept is much broader and multidimensional in character. It is based on the following political values: the defense of democracy, the defense and promotion of human rights, and the sovereignty of nations.

Variables and socio-economic factors that can constitute threats depending on the strategic size and geographical position of nations are integrated into this concept, such as: migration, environmental deterioration, natural catastrophes, health, poverty, social exclusion of the population, health risks, terrorism, organized international crime, human trafficking, corruption, and arms trafficking, among others.

Added to the elements expressed above, there are other elements of indispensable attention, such as binational border development projects, the establishment of biological and forest protection corridors, the safeguarding of border watersheds (cuencas hidrográficas fronterizas), and the ownership of national strategic zones by all Costa Ricans.

That is to say, the border zones represent a strategic value of the highest national sensitivity. Doing, as is sought in this bill, of granting these border zones belonging to all Costa Ricans to private domain, not only implies granting to the private sphere the most strategic and important areas of the national territory, but also puts at risk the national security aspects outlined above. This without mentioning the international agreements in which Costa Rica has committed itself regarding responsibilities for the environment and binational cross-border development, as is the case with the Republic of Nicaragua. (...)

Although the Ministry recognizes that it is the duty and will of the Costa Rican State to resolve the economic, social, and environmental problems of the residents of border zones, the truth is that this response cannot and must not be through the handing over of the national border areas, which, as has been said, constitute the strategic areas of greatest value and importance for Costa Ricans, and their handing over would put at risk aspects of national security and the national responsibilities and rights acquired in international instruments. The two kilometers that exist at present constitute an adequate minimum area for the Costa Rican State to be able to exercise with solvency its rights and obligations of safeguarding and exercise of sovereignty and national security. A space smaller than that would endanger, to the detriment of the Costa Rican community, that adequate exercise of the rights and obligations that Costa Rica has.”

To conclude, and as we have expressed on other occasions, if what is intended is to provide a legal solution to the irregular situation of farmers in public domain areas of the State, one can well resort to the normative implementation of other legal figures such as the concession (concesión) or the use permit (permiso de uso) to achieve such an objective, and grant them on lands of strict agricultural suitability. In an extreme case of irreconcilable uses, for example in protected areas, the possibility of transferring the illegal occupants to projects of the Institute of Agrarian Development in other zones, especially nearby ones, with true productive potential and acquisition of title of property, would be a viable solution. Already in a previous regulation (Forest Law No. 4465 of November 25, 1969) a similar rule was provided:

"Article 25.- The possession of lands located in the National Reserves and State farms, referred to in article 19 of this law, shall not give rise to any rights whatsoever and the State's replevin action for the same is imprescriptible, and the General Forestry Directorate, with the legal means at its disposal, shall proceed to evict from such lands the persons who occupy them totally or partially, in the case of Protective Zones, National Parks, Forest Reserves, and Biological Reserves. Likewise, the Institute of Lands and Colonization has the obligation to relocate the persons affected by this provision, with prior agreement from the Executive Branch."

CONCLUSION

Based on the legal grounds set forth and the factual situations discussed, the Office of the Attorney General of the Republic considers that legislative file No. 14681, “Law for Land Titling in the Border Zones,” must be rejected as unconstitutional, unviable from a legal standpoint, and inconvenient for the national public interests.

In any case, and if despite everything stated thus far, one wishes to continue with the processing of this file, it must be taken into account that to become a Law of the Republic, it must be approved by the Legislative Plenary, and not by a Permanent Committee with full legislative power, since the bill includes the release (desafectación) of public domain property (articles 121, subsection 14, and 124, third paragraph, of our Political Constitution).

Of the Gentlemen Deputies, attentively,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes
AGRARIAN ATTORNEY (PROCURADOR AGRARIO)

VBC/pcm