OJ-050-2005 — Legislative reform to exempt eight Gulf of Nicoya islands from congressional concession approvalReforma legal para eximir aprobación legislativa de concesiones en ocho islas del Golfo de Nicoya

Opinión Jurídica : 050 - J   del 26/04/2005   



OJ-050-2005




26 de abril del 2005




 




 




Licda. Rocío Barrientos Solano




Jefa de Area




Comisión Permanente de Gobierno y Administración




Asamblea Legislativa




 




Estimada señora:




 



 Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio del 14
de setiembre del 2004, mediante el cual se requiere nuestro criterio sobre el Proyecto "Ley para
promover el desarrollo social, económico y turístico de las Islas del Golfo de Nicoya", que reforma
los artículos 5, 37 y 42 (párrafo tercero), de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, N° 6043 de 2
de marzo de 1977 (expediente legislativo N° 15.665), publicado en La Gaceta N° 165 de 24 de agosto
del 2004.




 




I.- ALCANCE DEL PRONUNCIAMIENTO




 



 Este Despacho ha colaborado con los miembros de la Asamblea Legislativa brindando asesoría jurídica
en los diversos proyectos de ley que se nos consultan.  Sin embargo, en vista de que el solicitante
es otro Poder de la República cuya función legislativa insustituible por un órgano distinto del
Estado, vía dictamen, nuestra opinión carece del efecto vinculante previsto en los artículos 2, 3,
inciso b) y 4 de nuestra Ley Orgánica.




 




II.- MODIFICACION PROPUESTA




 



 La reforma exceptúa la aprobación legislativa de las concesiones prevista en el artículo 42,
párrafo tercero de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre para ocho islas del Golfo de Nicoya, a
saber: Chira, Bejuco, Venado, Caballo, Jesusita, Cedros, Alcatraz y Tolinga.




 



             La atención de la solicitud se evacua conforme al esquema que desarrollamos a
continuación.




 



             III.- BREVES NOTAS HISTORICAS Y ANTECEDENTES SOBRE EL GOLFO DE NICOYA Y ALGUNAS DE SUS
ISLAS




 




            1) Etapa precolombina




 



             El Golfo de Nicoya constituyó el límite sur de Mesoamérica donde se desarrolló la sub-
área Gran Nicoya.  Durante el período Policromo Medio (800 a 1200 d.C.), la región tuvo migraciones
mexicanas de la etnia chorotegas-mange (dirán y orotiña) en la Península de Nicoya y al Este del
Golfo, y se caracterizó por la prosperidad y desarrollo de artesanías.  Para el período Policromo
Tardío (1200 a 1525 d.C.), que concluye por el contacto con europeos, la cultura posee muchos rasgos
característicos de las culturas de México Central, como se colige de la información española
proporcionada por Fernández de Oviedo, Franciso Castañeda y Fray Franciso de Bobadilla. (FERRERO
ACOSTA, Luis, Costa Rica Precolombina.  Arqueología, Etnología, Tecnología, Arte, Editorial Costa
Rica, Biblioteca Patria, Tomo 6, 1975, pp. 83-134).




 




           




2) Descubrimiento




 



             Los españoles Juan de Castañeda y Hernández Ponce de León, tenientes de Pedro Arias de
Avila (Pedrarias Dávila), descubren el Golfo de Nicoya en 1519. Luego lo recorre Gil González de
Avila (Dávila) en 1522, quien llega incluso hasta el río Tempisque, llamado por los aborígenes
Zapandí, Sabandí o Sapandí. (FERNÁNDEZ GUARDIA, Ricardo, El Descubrimiento y la Conquista, Editorial
Costa Rica, Biblioteca Patria, Tomo 1, 1975, pp. 21-53). (  )




 



             Las islas del Golfo de Nicoya, también denominado de San Lucas, Orotiña o de los
Güetares, son descritas con amplitud por Gonzalo Fernández de Oviedo y Valdés, cronista español que
lo visitó en 1529.  Oviedo elaboró un mapa corográfico del Golfo de Nicoya (  ) con nueve de sus
islas, refiriéndose a algunas de ellas con sus nombres aborígenes, labor de gran significado para
nuestra época precolombina. (Costa Rica vista por Fernández de Oviedo, Introducción de MELENDEZ
CHAVERRI, Carlos, Fernández de Oviedo y Costa Rica, Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes,
Departamento de Publicaciones, Imprenta Nacional, San José, Costa Rica, 1978, p. 9).




           




Veamos una reseña de su crónica:




 



 "Pero quiero yo agora decir la forma de la costa, é lo que navegó Andrés Niño hasta la postrera
parte que llegó, é también diré aquella ensenada del gopho de San Lúcar, que otros…le dicen golpho
de orotiña, é otros golpho de Gùetares, é qualquiera destos dos nombres postreros es su nombre
propio.  É pintarle hé como yo lo ví,…é diré las principales islas que hay en esta ensenada…de diez
y ocho ó veynte leguas de longitud, que tiene en partes nueve de latitud, é mas é menos; dentro del
qual hay gentiles islas é muy fértiles é pobladas…Pues he pintado la figura del golpho de Orotiña ó
de los Güetares…, y en las cartas de navegar, ó por no estar informados los cosmógrafos que las
hacen, ó por no lo aver visto ellos, no lo ponen tan puntualmente, quiero passar á lo demás que
deste golpho estos descubridores no dixeron, é que yo ví; y es assi. La isla de Chira puede bojar
siete ó ocho leguas…É la isla que nuestros españoles llaman isla de Ciervos, es la que los indios
llaman Cachoa; pero en essa y en las otras hay innumerables ciervos é puercos, y es menor y está
entre la de Chira é la de Chara en la banda del Norte, en la Tierra-Firme…Entre la isla de Cachoa é
la costa, hácia el Sur, está otra isleta que se dice Yrra; é mas al leste está otra pequeña que se
dice Urco; é mas al Oriente adelante otra isleta que se dice Pocosi, cerca de tierra, á la parte
austral del golpho.  Estas tres pequeñas islas están entre la Tierra-Firme é la isla de Ciervos,
dicha Cachoa…En aquella de Chira se hace muy hermosa losa de platos y escudillas é cántaros é jarros
é otras vassijas, muy bien labradas, é tan negras como un fino terciopelo negro, é con un lustre
como un fino terciopelo negro, é con un lustre de un muy pulido acabache…La isla de Chara es la que
los chripstianos llaman Sant Lúcar…En estas islas hay perlas; é yo las ví en las islas de Chara é
Chira é Pocosi; é las saqué de algunas hostias que los indios nos traian para comer.  La isla de
Pocosi es pequeña, é puede bojar hasta una legua, é yo la he andado por su costa á la redonda.  Es
alta é muy singular puerto, y está un tiro de escopeta de la Tierra-Firme, ó poco más, é tiene un
pueblo pequeño de indios…en estas islas de Chara é Pocosi no tienen canoas, sino balsas de quatro ó
cinco ó seys maderos atados á los cabos y en medio á otros palos mas delgados atravesados…Está la
isla de Chara, que otros llaman de San Lúcar, en nueve grados é treynta é ocho minutos, que son dos
tercios de grado menos dos minutos.  Está la isla de Pocosi mas al Leste dos leguas, e mas metida al
Sur en nueve grados é algo mas de medio grado". (Op.cit.,. pp. 20-27).




 



 Con las hojas cartográficas del Instituto Geográfico Nacional Golfo (1967), Berrugate (1969) y
Venado (1972), podemos hacer la siguiente sinopsis:  Chira, Yrra (Berrugate), Urco (Bejuco), Venado,
Cachoa  o Ciervos, hoy conocida como Caballo, Chara (San Lucas), Guayabo, Jesucita y Pocosi
(Cedros). (  )




 




3) Siglo XIX




 




El viajero alemán Wilhelm Adolp Marr describe en febrero  de 1853 nuestra zona de interés así:




 



 "El golfo de Nicoya es uno de los espectáculos más hermosos de la naturaleza meridional que es
posible imaginar.  Suprímansele al golfo de Nápoles las obras que corresponden a la actividad
artística del hombre, es decir, toda la ciudad de Nápoles y sus alrededores, y yo apuesto que todo
viajero adjudicará la palma al golfo de Nicoya.  Es un estanque de 12 a 15 lenguas de largo por 1 a
6 de ancho, que penetra casi de sur a norte en ese magnífico país, "el paraíso de los Andes", que se
llama Costa Rica…En la otra margen del golfo, la tierra firme, medianamente alta, está orlada de
islas de coral dentadas, entre las cuales, como si fuesen superficies de plata, se forman las más
encantadoras y cómodas ensenadas que alimenta el gran océano.  Arriba, hacia el Guanacaste, el golfo
se asemeja al fondo de un paisaje suizo y no difiere mucho, con sus islas, del lago Maggiore.  Por
fin, enteramente al norte, limita el cuadro una cordillera que se yergue detrás de un bosque
pantanoso que tiene varias millas de largo." “Viajes a Centroamérica" traducido por FERNÁNDEZ
GUARDIA, Ricardo, Costa Rica en el Siglo XIX, Antología de Viajeros, Editorial Universidad Estatal a
Distancia, San José, 2002, pp. 103-104."




 



 El relato no difiere del elaborado por el Dr. Carl Scherzer, que en compañía del Dr. Moritz Wagner,
recorrió el Golfo de Nicoya y sus islas entre el 12 y el 26 de enero de 1854:




 



 "Al día siguiente de mi llegada a Lepanto, el doce de enero de 1854, salí en un tronco ahuecado de
caoba…de doce pies de largo y tres de ancho, remado por un negro y un medio indio y provisto de los
víveres necesarios, para los puntos más interesantes del Golfo.  El Golfo de Nicoya tiene doce
leguas de largo, seis de ancho y una profundidad media de unas veinte varas (sesenta pies). Su
adorno principal, más que en la altura de los montes que lo rodean, consiste en la belleza de sus
contornos y en el sinnúmero de islas cubiertas de bosques que se levantan sobre su superficie
capciosa. San Lucas, Caballo, Venado y Chira, esta última la más grande en todo el golfo, son las
islas más hermosas…La pesca de las perlas dura en el golfo de Nicoya, desde fines de enero hasta
fines de marzo…La mayor parte de los pescadores de perlas son naturales de la pequeña ciudad de
Nicoya; su número apenas pasa de cincuenta individuos. Comúnmente son especuladores acomodados los
que equipan unos botes pequeños y contratan a los pescadores, pagándoles la comida y siete dólares
mensuales. Pero hay también hombres que se van independientemente a la pesca, esperando con calma
que el caprichoso dios del mar les obsequie algo...Cerca de San Lucas se levantan del flujo azulado
otras numerosas islas de formas sumamente estrafalarias. Los indígenas les dan nombres muy raros,
como por ejemplo Cocinera, Pan de Azúcar, Guayaba, etc…Nuestra pequeña barca se movía como sobre una
superficie plateada; cada vez que se movían los remos lucía a ambos lados fogosamente el mar
fosforecente…Los peces voladores saltaban como chispas destellantes, unas islas de formas
extravagantes salían como fantasmas del agua, los contornos del paisaje de la ribera nadaban como
ensueños en una lejanía indeterminada, y arriba, en el nocturno cielo azul, se veían unas estrellas
tan pálidas y melancólicas como si sintieran una ansia secreta por una perla, abajo, en la
profundidad del fondo del mar. ¡Ay! ¡qué son todos los encantos tan enlazados de un paseo en una
góndola negra, por el Lido o el Canal Grande de Venecia, en comparación con un tronco gigantesco
ahuecado, que movido por los remos manejados por unos pardos hijos de la selva, vuela apaciblemente
a través del Golfo de Nicoya!…Desembarcamos durante las horas más calientes del día (12 a 3) en una
pequeña isla del golfo. Yo me acampé bajo la sombra refrescante de un árbol que por su forma y la de
sus hojas mucho se parecía a un peral europeo y que extendía sus ramas, bajas pero frondosas, casi
hasta el mar; pero súbitamente me gritó uno de los remeros que me apartara de este árbol, que el
llamaba manzanillo, por ser no solamente sus frutos y el jugo lechoso de sus hojas, venenosas, sino
hasta con frecuencia mortal el adormecerse bajo su sombra…A pesar de no haber regresado a Lepanto de
nuestra gira por el golfo, hasta las primeras horas de la noche, se resolvió dar otro paseo por las
selvas vírgenes de los alrededores, ya a la mañana siguiente. Cabalgamos ya muy temprano bajo el
ruido aturdidor de cicadas chillantes, a través de graciosos bosques de palmeras.  Nunca como aquí,
habíamos visto en Costa Rica tan numerosas y suntuosas especies de palmas y especialmente la palmera
real. Alternan con ellas enormes árboles de ceiba, caoba, espavel, cedro y roble…, cabalgamos
nuevamente, durante horas enteras, a través de bosques de mangle y palmeras...Navegamos el doctor
Moritz Wagner y yo, el 26 de enero de 1854…En la tarde pasamos la isla Chira, la más grande y
hermosa del golfo, en la que todavía se encuentran, como se supone, restos de anteriores
establecimientos indios, tumbas en su mayor parte…La isla de Chira tiene cinco leguas de largo y dos
de ancho; sus colinas, que bajan a veces hacia el valle, alcanzan probablemente una altura media de
quinientos a seiscientos pies y están cubiertas de densos bosques. Viven en toda la isla sólo tres
colonos que se dedican principalmente a la cría de ganado. En el Oeste de la isla de Chira se
levantan, una tras otra, en forma de bastidores, tres terrazas de montañas sumamente pintorescas;
igual que una imponente decoración principal, las sobresale en el fondo de la sierra considerable y
profundamente el Cerro Jesús…Llegamos hacia las siete de la noche, siempre favorecidos por un fuerte
viento del Sur, a la Boca del Toro, pequeña bahía en cuya proximidad desagua el Tempisque en el
golfo. Aquí, casi en medio del golfo, sobresale una isla de rarísima forma: El Toro…Nos despedimos
aquí del golfo azul, de sus contornos pintorescos, de sus montes y de sus encantadores grupos de
islas." (Op.cit., pp. 282-290).




 



 Sobre el Golfo de Nicoya, igualmente pueden consultarse en el Archivo Nacional el mapa de 1891
elaborado por Eliseo Fradin (signatura 2948), de 1932-1934, realizado por la marina norteamericana,
escala 1:30.000 (signatura 9984) y de 1932, 1934-1935, hecho según información recopilada por el
U.SS. Fulton y U.S.S. Hannibal, respectivamente, escala 1:120.000(signatura 22316).




 




4) Isla Chira, manglares y patrimonio arqueológico




 



 Por Ley Nº 48 del 20 de noviembre de 1893, se aprobó el contrato entre el Secretario de Fomento y
don Buenaventura Carazo, para que por el término de 50 años  cultivara con cacao por lo menos 200
hectáreas, igual número con hule, y el resto cultivable con bananos, pasto y caña de azúcar,
excluyendo las porciones que el Gobierno destinara a puertos, así como las ya ocupadas con
anterioridad por terceros.  Al vencimiento del contrato se acordó que las máquinas, útiles de
trabajo, medios de transporte, enseres y accesorios, cultivos e industrias pasarían a ser propiedad
de la Nación, sin que ésta tuviera que reembolsar cantidad alguna.  (Colección de Leyes y Decretos,
semestre 2, tomo 2, pp. 395-397). 




 



 Mediante Ley Nº 132 del 7 de julio de 1941 se creó una Agencia Principal de Policía en la Isla
Chira. (Colección de Leyes y Decretos, semestre 2, tomo 2, p. 390). El Decreto Nº 27396 del 28 de
setiembre de 1998, la constituyó como el Distrito 13 del cantón Central de Puntarenas.  (La Gaceta
Nº 212 de 2 de noviembre de 1998).  




 



 Chira es nuestra isla en el mar de mayor extensión con 43.0 km 2. (Publicación del Decreto Nº 29267
del 15 de enero del 2001, División Territorial Administrativa de la República de Costa Rica,
Imprenta Nacional, San José, Costa Rica, 2001, p. 200. Alcance Nº 7 a La Gaceta Nº 24 del 2 de
febrero del 2001). El plano levantado en 1893 por Eliseo Fradin, copiado por E. Ramírez A., le
acreditaba para ese entonces 46. km. 7803 m2.  (Archivo Nacional, serie: aa, signatura: 8075).




 



 Sobre sus recursos y su importancia nacional, en la opinión jurídica Nº OJ-058-1997 del 4 de
noviembre de 1997, ante la consulta del proyecto Nº12295, denominado "Ley para desafectar del
dominio público La Isla Chira" (La Gaceta Nº185 del 29 de setiembre de 1997), apuntamos:




 



 "La Isla de Chira contiene importantes y densas áreas de manglar y un estero (Nancite), que sea
cual fuere su extensión constituyen zona pública (artículo 11 de la Ley 6043).  Según estudio de los
investigadores de la Universidad de Costa Rica Geovanny Cordero y Sergio Feoli, el manglar de la
Isla Chira conforma el humedal más grande del área continental, 9.95 kilómetros cuadrados, y
representan un porcentaje de 25.19 de la superficie de la isla, con lo cual alcanza una franja
superior a los cincuenta metros; extremo que no toma en cuenta la norma propuesta.




 



 Otros valores naturales de la isla son las áreas boscosas o forestales (unos 11.74 kilómetros
cuadrados de bosque secundario), una cuenca, pastos arbolados (17.81 kilómetros cuadrados), riqueza
ictiológica, fauna marina, y hasta bienes culturales, que reportan la presencia de al menos dos
sitios arqueológicos".




 




Y más adelante el mismo pronunciamiento sostiene:




 



 "…los poderes públicos, y en este caso el legislador, tienen el deber de preservar y hacer posible
el derecho a un medio ambiente adecuado que garantiza el artículo 50 de la Constitución. Un
componente nuclear del medio ambiente es la protección de la naturaleza, de la que forman parte las
islas marítimas, ya se consideren como bienes en sí o en la composición factorial analítica de
elementos (suelo, subsuelo, mar, flora, fauna etc.). Disponer el paso de éstas a manos particulares
va en demérito de su acervo natural, del que el Estado es titular, y de las importantes funciones
sociales que cumplen, con supresión de la utilización colectiva por las generaciones actuales y
venideras. En una palabra, daña el bien común. De ahí que al no mediar un interés público superior
que respalde la salida de esos bienes del patrimonio de la Nación y tener plena vigencia las razones
que justificaron el acto afectatario, la desafectación es del todo inconveniente. La existencia del
dominio público se justifica por razón del mantenimiento y satisfacción del interés público.
Conlleva un singular régimen exorbitante para proteger mejor su integridad física y jurídica.  La
desafectación, cuando cabe, debe fundarse en la condición de haber cesado el interés público que
originó la afectación lo que aquí no ocurre...El proyecto de Ley que se examina contradice también
los objetivos de los instrumentos internacionales suscritos por el país en materia de medio
ambiente, donde se comprometió a la protección y conservación eficaces de nuestro patrimonio natural
y cultural, de las zonas adyacentes a las áreas protegidas, a velar por el uso racional y sostenible
de sus recursos naturales para asegurar una mejor calidad de vida de toda la población, etc. (Ver,
entre otros, la Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural, Ley Nº 5980 de 16
de noviembre de 1976, art. 5; Convenio Constitutivo de la Comisión Centroamericana de Ambiente y
Desarrollo, Ley Nº 7226 de 2 de abril de 1991, art. I; Convenio sobre Diversidad Biológica (art.8
incs. d y e) y sus Anexos, Ley Nº 7416 de 30 de junio de 1994; Convención de Ramsar , Ley 7224 de 9
de abril de 1991, etc.).  El proyecto igualmente se contrapone a la tradición de nuestros anteriores
legisladores, quienes sirviendo con objetividad los intereses generales, desde antiguo han atribuido
a las islas el carácter de dominio público, separándolas del tráfico jurídico. Asimismo, es
contrario a la tendencia de países más avanzados, que conscientes de la fragilidad de los recursos
marítimos-terrestres, escasez, demanda e importantes funciones que satisfacen, han eregido en
elementos nucleares de sus sistemas jurídicos la titularidad y uso público de los bienes, la
preservación de sus características naturales y una conveniente administración que concilie las
necesidades a corto y largo plazo, en provecho de todos…Son aplicables al caso las palabras que
consigna la Exposición de Motivos de la expresada Ley de Costas:



 El demanio marítimo terrestre es "patrimonio colectivo especialmente valioso", "espacio natural de
libertad que ha de ser preservado para el uso y disfrute de todos los ciudadanos". "Es
responsabilidad ineludible del legislador de esta hora proteger la integridad de estos bienes,
conservarlos como propiedad de todos y legarlos en esta condición a las generaciones futuras".




 



 El criterio fue reiterado en la opinión jurídica Nº OJ-178-2004 del 23 de diciembre del 2004, donde
emitimos parecer sobre el Proyecto denominado "Ley para promover el desarrollo social, económico y
turístico en la Isla Chira", publicado en La Gaceta N° 165 del 24 de agosto del 2004, expediente
legislativo N° 15.651, en la cual se agregó:




 



 "En la exposición de motivos se afirma que los pescadores habitantes de la Isla no pueden competir
en esa actividad por falta de recursos técnicos y económicos.  A pesar de ello, estimamos que "no es
procedente desafectar bienes de dominio público, para atender necesidades específicas" (OJ-033-1997
del 21 de julio de 1997 y OJ-058-1997 del 4 de noviembre de 1997), más aún, cuando no se especifica
cuáles serán las condiciones de manejo y planificación de la zona, ni qué ente estatal las asumirá,
ni si éste queda facultado para otorgar títulos de propiedad y bajo qué condiciones, y sin
determinarse la forma en que se desarrollarán esas actividades.




 




Ante ello, cabe plantearse las siguientes interrogantes:




 



 ¿Si efectivamente los habitantes de la Isla tendrán la capacidad técnica y económica para ser
partícipes de manera directa en actividades de tipo comercial, incluyéndose la turística, o si por
el contrario, operará igual principio que el señalado en el mismo, en cuanto a que no podrán
competir, quedando obligados a vender sus terrenos, abandonar la Isla, perder propiedades en
embargos y remates, incrementándose el problema y agravándose sobre todo la situación particular y
social?




           



 Los aspectos anteriormente mencionados reafirman el criterio de la Procuraduría, en el sentido de
que la iniciativa que se plantea en la exposición de motivos es desfavorable para los intereses
públicos en materia ambiental."




 



             Por otra parte, las áreas de mangle de la isla Chira no están bajo la administración de
la Municipalidad de Puntarenas, conforme a lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley 6043.




 




En ese sentido, en la opinión jurídica Nº 122-2000 del 6 de noviembre del 2000, señalamos:




 



 "Las áreas de mangle son inalienables, imprescriptibles e insusceptibles de ocupación privada.
Constituyen un componente de los ecosistemas de humedales estuarinos, de los que dependen gran
cantidad de especies de fauna terrestre y marina; y donde crece un reducido número de especies
vegetales de gran fragilidad (Decreto 22550).




 



 Inicialmente con la categoría de reservas forestales y hoy de humedales, los manglares son en la
actualidad áreas protegidas, de dominio público, integran el Patrimonio Natural del Estado desde esa
calificatoria y están bajo administración del Ministerio del Ambiente y Energía, a través del
Sistema Nacional de Areas Protegidas y sus respectivas Areas de Conservación regionales, regulados
en diversas normas (arts.11 y 61 de la Ley 6043; 4 de su Reglamento; Ley Orgánica del Ambiente, N°
7554 de 4 de octubre de 1995, arts. 31, apartes 1°, inc. h), y 2°; 32 inciso f); 39 sigts.; Convenio
de Humedales, aprobado por Ley 72224 de 2 de abril de 1991; Ley Forestal, arts. 1°, 13, 15 y 58
incs. a y b; Decreto 7210-A de del 19 de julio de 1977, sus reformas hasta el 23247-MIRENEM de 20 de
abril de 1994, que lo derogó y 23247 de 20 de abril de 1994; Ley de Biodiversidad, arts. 22 y 58
sigts.; Ley de Conservación de la Vida Silvestre, arts. 2, 7 inc. h, 103, 132, Transitorio III; 2°
de su Reglamento).




 



 A más de las devastaciones que sobrevienen a los desarrollos, un método empleado con frecuencia
para desecar manglares es el drenaje o construcción de canales. Por ello, la Ley Orgánica del
Ambiente, artículo 45, dispensa una amplia tutela y "prohíbe las actividades orientadas a
interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, como la construcción de diques que
eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra
alteración que provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas".




 



 Y según el Decreto N° 23247 las áreas que han estado provistas de manglar aun taladas continúan
siendo de dominio público.




 



 Atinente a lo anterior y a la importancia de los manglares, su régimen de bienes de dominio público
e imposibilidad jurídica de inscribirlos a nombre de particulares puede consultarse el dictamen
C-102-96."




 



 En punto a la riqueza arqueológica de la isla, y de acuerdo con la información remitida con el
oficio Nº DAH.042-05 del 21 de abril del 2005, suscrito por el M.A. Ricardo Vázquez Leiva del
Departamento de Antropología e Historia del Museo Nacional, se han descubierto al menos 18 sitios
con hallazgos arqueológicos.




 



             Sobre la demanialidad del patrimonio arqueológico, al contestar la acción de
inconstitucionalidad interpuesta por la Defensoría de los Habitantes contra varias disposiciones del
Reglamento de Trámites para los Estudios Arqueológicos, Decreto Nº 28174 del 12 de octubre de 1999
(Alcance Nº 78-A a La Gaceta Nº 202 de 19 de octubre de 1999), (Expediente Nº 99-7926-0007-CO),
anotamos:




 



 "El Patrimonio Arqueológico integra un  conjunto de riquezas, objeto de estudio y contemplación
estética, imprescindible para el adecuado desarrollo de la personalidad del ser humano.  Constituye
la herencia de la capacidad colectiva de un pueblo materializada en realidades corporales, y por
ende cumple, en nuestro caso, un fin de utilidad general (preservar para las generaciones actuales y
futuras el acervo cultural precolombino).-




 



 El Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 15; la Declaración
Americana de Derechos del Hombre, artículo 13 y la Carta de la Organización de los Estados
Americanos, artículo 46, establecen por ello a los Estados el deber de tutelar los bienes
arqueológicos existentes en sus territorios.




 



 No es de extrañar entonces que varios países consagren a nivel constitucional la obligación de los
poderes públicos de conservar, fomentar y dar a conocer su Patrimonio Cultural (Constitución
Española, artículo 46; Constitución Italiana, artículo 9).  Costa Rica también comparte esos
esfuerzos internacionales, y en su Carta Política (numeral 89) dispone como fin cultural de la
República:  “conservar y desarrollar el patrimonio histórico artístico de la Nación”.-




 



 Nuestro país ha suscrito importantes convenios donde se pone de manifiesto el interés de las
naciones por tutelar y preservar el Patrimonio Cultural, y cuyas disposiciones comentaremos más
adelante (Recomendación sobre la Conservación de los Bienes Culturales que la Ejecución de Obras
Públicas o Privadas puedan poner en peligro, Ley Nº 4711 del 6 de enero de 1971; Convención para la 
Protección del Patrimonio Cultural y Natural, Ley Nº 5980 de 16 de noviembre de 1976; Convención
sobre Defensa del Patrimonio Arqueológico, Histórico y Artístico de las Naciones Americanas, Ley Nº
6360 de 5 de setiembre de 1979; Convención sobre las medidas que deben adoptarse para prohibir e
impedir la importación, la exportación y transferencia de propiedad ilícitas de bienes culturales,
Ley Nº 10 de julio de 1995).-




 



 Dada su importancia histórica, antropológica, artística y de identidad cultural, nuestro Patrimonio
Arqueológico es de dominio público, al cual se le reconoce asiento constitucional (artículo 121,
inciso 14 y Voto Nº 623-98 de la Sala Constitucional).  Por ello goza de una protección privilegiada
de autotutela por parte de la Administración, que tiene no sólo el derecho, sino también la
obligación de impedir o hacer cesar todo acto lesivo o perjudicial (Convención sobre Defensa del
Patrimonio Arqueológico, Histórico y Artístico de las Naciones Americanas, Ley Nº 6360 de 5 de
setiembre de 1979, artículos 5 y 6, y Dictámenes de la Procuraduría General de la República,
Nos.C-241-87 de 4 de diciembre de 1987 y C-127-88 de 5 de agosto de 1988).-




 



             En Costa Rica, salvo la propiedad privada adquirida con anterioridad, de carácter
excepcional y de necesaria comprobación por el particular…desde la promulgación de la Ley Nº 7 de 6
de octubre de 1938…fueron declarados “propiedad del Estado todos los objetos arqueológicos
existentes en el suelo de Costa Rica anteriores a la conquista española, así como los monumentos del
mismo género que pudieran encontrarse, no comprendidos en el patrimonio particular al ser promulgada
la presente ley”, numeral 1º… Igual criterio mantuvo la Ley 6703 de 28 de diciembre de 1981,
artículos 1º y 3º…




 



             Con respecto a esa normativa, la Corte Plena como órgano contralor constitucional
señaló:




 



 “Pues bien, si antes de la Ley de 1938 no se legisló debidamente sobre el patrimonio arqueológico,
muy puesto en razón está que el legislador se ocupara de ello en esa Ley y en la de 1981, para
evitar lo que había ocurrido bajo el régimen anterior.  XIX.- Esas dos leyes reconocen la propiedad
individual de los bienes arqueológicos que estuvieran en mano privada; pero a la vez dispusieron
que, en lo sucesivo, los bienes que fueran objeto de hallazgo pertenecerían al Estado.  No se
lesionó ningún derecho adquirido, pues se mantuvo la propiedad particular hasta entonces
existente...No hace falta norma especial en la Constitución, para que puedan establecerse
prohibiciones concretas en las leyes ordinarias, si tuvieren apoyo en el artículo 28, como son las
que excluyen el hallazgo como título legítimo para adquirir el dominio privado de los bienes
arqueológicos...XX.- En el artículo 89 se refleja el interés público que la Constitución protege en
el número 28 párrafo segundo, pues allí se dice que “Entre los fines culturales de la República
están:...conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación”.  Con ello se
reconoció la existencia de un patrimonio diferente al de los bienes de carácter económico, y a la
vez quedó establecido el deber de procurar su conservación.  El orden público cultural e histórico
permite interpretar esa regla con amplitud, y basarse en ella para reafirmar la propiedad estatal de
los bienes arqueológicos que se descubrieran en lo futuro, como lo dispuso la Ley de 1938.  Esos
bienes, antes y ahora, constituyen “un patrimonio común que las generaciones pasadas legaron a las
posteriores”...XXI.- De todo lo anterior se desprende: a) Que es legítimo el régimen de propiedad
instituido en el artículo 1º de la Ley de 1938, pues tiene respaldo en los artículos 28 y 89 y no se
contrapone el artículo 45 de la propia Carta Política; y b) Que, en consecuencia, tampoco pueden ser
contrarios a la Constitución los artículos 3º, 5º, 7º, 9º y 17 de la Ley Nº 6703 de 1981, en cuanto
son aplicables a los objetos arqueológicos hallados con posterioridad a la Ley Nº 7 de 1938, pues
esos bienes pertenecen al Estado, de acuerdo con el artículo 1º de esa Ley de 1938, que no es
inconstitucional.” Resolución de las 13:00 hrs. del 12 de mayo de 1989.-




 



             Pese a lo anterior, un ordenamiento jurídico por muy perfeccionado y completo que sea,
no basta para proteger el Patrimonio Arqueológico.  Debe existir una voluntad política, judicial y
administrativa encaminada a ponerlo en práctica, creando una conciencia social sobre aquél como algo
valioso desde el punto de vista histórico, independientemente de su valor material o artístico. ( 5)




 



 (5) Sobre el valor artístico de los bienes precolombinos dice FERRERO ACOSTA:  El artista
precolombino costarricense se derivó hacia los objetos pequeños, preciosistas, refinados y
misteriosos, colmados de símbolos.  Un profundo goce por el adorno, un despliegue de fantasía
estilizadora, una predilección por las formas, un refinamiento desplegado en la unidad de conjunto y
delicadeza en los detalles.  En fin, elegancia, sutileza y perfección técnica..." Costa Rica
Precolombina, Biblioteca Patria, Volúmen 6, Editorial Costa Rica, San José, Costa Rica, 1975, pp.
378-387.




 




Sobre el tema, la Corte Plena en forma atinada indicó en la misma resolución anterior:




 



 “Es obvio que los bienes arqueológicos también tienen valor apreciable en dinero, ya sea por el
material de que están hechos (el oro, por ejemplo), o por su fina artesanía y su belleza, aunque
sean de barro o de piedra.  Algunos de esos objetos pueden ser de escaso valor físico o de poca
significación artística; pero aun así son valiosos por su origen y como elementos de estudio para
investigar la cultura de los pueblos de otras épocas, de sus creencias y costumbres, o de la
naturaleza del medio en que vivieron, según sean las huellas o representaciones que allí logren
encontrarse.  Por todo eso valen los objetos arqueológicos provenientes de las razas aborígenes que
poblaron el continente en la época precolombina o anterior o contemporánea al establecimiento de la
cultura hispánica; y por ese valor es que muchos adquieren esas piezas, algunos para goce espiritual
o interés científico y otros acaso para lucrar con ellos. Pero sobre el interés individual que cada
uno pueda tener en la posesión o propiedad de esos objetos, predomina el interés público, tanto por
el valor histórico de tales bienes, como porque, dentro de la cultura de los pueblos, está el
estudio de lo que hicieron los grupos humanos que habitaron el mismo territorio, estudio que se
facilita haciendo posible que, aquí mismo, el mayor número de personas tenga acceso a esas fuentes
de conocimiento; y nada más consecuente con ese interés público, que los bienes arqueológicos
permanezcan en territorio nacional, en poder de museos y bajo la pertenencia del Estado o de sus
instituciones, como parte del patrimonio histórico que la Carta Política denomina “de la Nación”, en
el artículo 89.  Debe entonces subrayarse que lo más importante no es el valor material de los
referidos objetos, sino el valor histórico y cultural, y que de ningún modo podría ser aplicable a
esos objetos la doctrina económica sobre los bienes productivos y la libertad de empresa.”




 



 Luego, en la misma acción de inconstitucionalidad, mediante escrito del 5 de marzo del 2002,
agregamos:




 



             "Tómese en cuenta además, que los objetos precolombinos costarricenses se caracterizan
por ser pequeños y con delicados detalles (FERRARO ACOSTA: Costa Rica Precolombina, Biblioteca
Patria, Volumen 6, Editorial Costa Rica, San José, Costa Rica, 1975, pág.378).  Por ende, su
fragilidad y las dificultades de reposición ante deterioros o desapariciones suelen tornarse
irreversibles.-




 



             Por otra parte, en nuestro país sólo existen 4 sitios declarados de interés
arqueológico con base en la Ley 5397 de 8 de noviembre de 1973: Turrialba por Decreto Nº 14557 de 
31 de mayo de 1983;  Carrillo por Decreto Nº 20934 de 17 de enero de 1992; Osa por Decreto Nº 23387
y Bahía Culebra en el Distrito Nacascolo en el Cantón de Liberia por Decreto 23512 de 19 de agosto
de 1994.-




 



             La situación es preocupante, pues el 60% del territorio nacional se halla inexplorado
en términos de investigación científica arqueológica. (CALVO MORA, Marlin y otros:  Marco Legal de
la Investigación, Protección, Conservación y Divulgación del Patrimonio Arqueológico en Costa Rica,
Museo Nacional de Costa Rica, 18 de diciembre de 1997, pág. 8).-




 



             Asimismo, por ejemplo, entre marzo y agosto de 1999 de las solicitudes de constancia
arqueológica requeridas por los proyectistas en el 52% de los casos no se registró información en el
Banco Unificado de Datos del Museo Nacional.  En estos casos se hace necesario realizar inspecciones
y prospecciones "in situ" para poder determinar si hay presencia o no de recursos arqueológicos. 
(RIOS ZAMBRANO, Eurídice J: Desarrollo de Nuevos Procesos para el Manejo de la Gestión de Protección
del Patrimonio Nacional Arqueológico, en relación con las Evaluaciones de Impacto Ambiental, y las
Operaciones de Rescate, setiembre, 1999, pp 56-58.)




 



             Además, de 33 hallazgos arqueológicos realizados entre el 2000 y el 2001, 31 de ellos
(94%) se localizaron fuera de los únicos 4 sitios de interés arqueológico del país (Oficio
DAH-036-01 de 19 de diciembre de 2001, suscrito por Licda. Maritza Gutiérrez del Departamento de
Antropología e Historia del Museo Nacional).-




 



 Por ello el control previo obligatorio dispuesto en el decreto impugnado resulta insuficiente, y
además contraviene lo dispuesto en el Convenio de Recomendación sobre la Conservación de los Bienes
Culturales que la Ejecución de Obras Públicas o Privadas pueda poner en peligro, Ley Nº 4711 de 6 de
enero de 1971 (Punto 1º (Definición), incisos 1) y  2); Principios Generales 3, 7, 8 y 13), en tanto
los bienes culturales no son sólo los reconocidos y registrados como tales, sino también todo
vestigio del pasado que se encuentre bajo la superficie del suelo, no reconocido ni registrado.  Su
protección preventiva y eficaz no debe limitarse a determinados lugares, sino en todo el territorio
del Estado.-




 



             En los demás cantones del país será facultad de los proyectistas contratar los estudios
arqueológicos (Decreto 28174, artículo 9).-




 



 Esta solución tampoco se comparte, pues la protección de los bienes demaniales no puede hacerse
depender de la voluntariedad particular.  La torna altamente incierta, con ello se vulneran el
Convenio para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural, Ley Nº 5980 de 16 de noviembre de
1976, artículo 5 y  el Convenio sobre Defensa del Patrimonio Arqueológico, Histórico y Artístico de
las Naciones Americanas, Ley Nº 6360 de 5 de setiembre de 1979, artículo 8, por cuanto las medidas
jurídicas, científicas y administrativas deben proteger eficazmente el patrimonio cultural…




 



             A favor de la derogatoria contenida en el artículo 17 del Decreto 28172, se afirma la
improcedencia de que en mecanismos o instrumentos técnicos diseñados para la protección preventiva
del Patrimonio Natural, se incluya un componente de valoración sobre bienes del Patrimonio
Cultural.-




 



 Este órgano asesor considera que la valoración de ambos patrimonios en la evaluaciones de impacto
ambiental, resulta razonable en tanto los bienes arqueológicos también requieren una tutela
preventiva que sea eficaz (Convenio de Recomendación sobre la Conservación de los Bienes Culturales
que la Ejecución de Obras Públicas o Privadas pueda poner en peligro, Ley Nº 4711 de 6 de enero de
1971, principios 7,8,,21, 22 y  23; Convenio para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural,
Ley 598016 de noviembre de 1976, artículo 5 d).-




 



 Por esas razones no es de extrañar que la Unión Europea, anteriormente Comunidad Económica Europea,
disponga en sus regulaciones que la evaluación de impacto ambiental debe identificar, describir y
evaluar los probables efectos significativos de un proyecto sobre el patrimonio cultural (Directivas
números 85-337-CEE de 27 de junio de 1985, artículo 3º; 97-11-CEE de 3 de marzo de 1997, artículo
3º; 2001-42-CE de 27 de junio de 2001, artículo 5 y Anexo I, inciso f).-




 



 En España, igualmente, la normativa sobre impacto ambiental (Real Decreto Legislativo Nº 1302 de 28
de junio de 1986, artículos 1 y 2 inciso b); Real Decreto Nº 1131 de 30 de setiembre de 1988,
artículo 6;  Real Decreto Legislativo Nº 6 de 8 de mayo de 20001, artículo 2.1, inciso c), incluyen
al patrimonio arqueológico dentro de los componentes a tomar en cuenta en la evaluación…




 



 Por su parte Italia dispuso lo propio en los Decretos Legislativos números 349 de 8 de julio de
1986, artículo 6º y 490 de 29 de octubre de 1999, artículo 26.-




 



 Para el caso de los Estados Unidos de Norteamérica, su Ley de Política Nacional Ambiental de 1969,
artículo 101, inciso 4) señala como obligación del Gobierno Federal implementar toda las medidas
prácticas para preservar los aspectos históricos y culturales de la herencia nacional.-




 



 Bajo esa línea de razonamiento, en ese mismo país, la Agencia para la Protección de la Historia
Nacional (NHPA, siglas en inglés) ha dispuesto en la "Guía para la evaluación de responsabilidad
ambiental por traslado de propiedades", que el estudio para el debido cuidado ambiental debe
contener en su reporte, como información de importancia, los hallazgos arqueológicos, pues esos
objetos deben preservarse para las presentes y futuras generaciones…




 



 Esa propia Sala Constitucional, en Voto Nº 367-96 de 11:21 hrs. del 19 de enero de 1996, determinó
la necesidad de exigir estudios especializados y preliminares de suelos para proteger el recurso
forestal y el arqueológico en un terreno ubicado en Sábalo de Quepos, circunscripción territorial
que no goza de declaratoria como sitio de interés arqueológico."




 



 La acción fue resuelta por la Sala Constitucional en Voto Nº 2002-05245 de 16:20 hrs. del 29 de
mayo del 2002, indicando:




 



 "El patrimonio arqueológico es una especie del género más amplio constituido por el patrimonio
cultural, precisión que tiene importantes implicaciones prácticas en el tanto el papel del Estado en
la promoción y garantía de los bienes arqueológicos debe ser siempre parte de una política integral
de protección y fomento de la producción cultural autóctona. Para que los derechos derivados de la
norma constitucional en cuestión sean efectivamente verificados, se requiere de parte de las
autoridades públicas no solo crear el marco normativo necesario, sino además actuar de manera
concreta, mediante mecanismos idóneos de tutela que partan de la premisa ineludible de que una
Nación que desprecia su herencia histórica, destruyéndola o evitando por todos los medios lícitos su
pérdida o deterioro, se encuentra destinada a fracasar como sociedad, pues es precisamente la visión
del pasado la que permite entender el presente y programar el futuro. El patrimonio arqueológico -en
el caso costarricense- ha sido definido comúnmente como el conjunto de bienes inmuebles y muebles,
producto de las culturas indígenas anteriores o contemporáneas al establecimiento de la cultura
hispánica en el territorio nacional, así como los restos humanos, flora y fauna, relacionados con
estas culturas, constituyendo uno de los principales medios para hacer efectivo el conocimiento
exacto de los orígenes históricos de nuestras sociedades, en el tanto permite comprender el germen
de nuestras actuales formas de pensamiento y expresión cultural, además de aportar datos de gran
utilidad para otros campos del conocimiento, tales como la ecología, la farmacoterapia, la zoología,
etc…




 



 La tutela de los bienes arqueológicos debe entonces ser comprendida como una forma de amparo de la
cultura en general, como bien que trasciende la titularidad de cualquier individuo, constituyéndose
en un valor de importancia nacional, cuyo reconocimiento y efectiva defensa forma parte del conjunto
de intereses garantizados en los artículos 50 y 74 de la Constitución Política…




 



 Los bienes arqueológicos, entendidos como aquellos objetos que permiten al investigador acceder al
conocimiento histórico, poseen una importancia intrínseca, por constituir un instrumento idóneo y
difícilmente reemplazable para adquirir ese conocimiento, en el que el medio que los circunda
adquiere también especial relevancia. Para la efectiva tutela de los bienes arqueológicos, el Estado
debe participar activamente en todos los procedimientos tendientes a su detección, rescate (cuando
proceda), estudio, registro y conservación…la protección y conservación del patrimonio cultural
trasciende actualmente del ámbito de las jurisdicciones nacionales para complementarse,
jurídicamente por medio de instrumentos internacionales, y materialmente a través de la cooperación
solidaria de los países que forman la comunidad internacional para hacer efectivo tal deber de
protección y conservación.  La preservación del patrimonio arqueológico de un pueblo no es visto,
entonces, como un asunto de mero interés local, mas como un aporte significativo a la preservación
de la cultura mundial…




 



 Es evidente que los bienes arqueológicos, de conformidad con los términos de las normas citadas,
forman parte del patrimonio público, de los llamados bienes dominiales, cuya titularidad es la
Nación, en el tanto se encuentran afectos a cumplir una finalidad de interés general…




 



 La importancia de los bienes arqueológicos y su carácter de bienes dominiales crea a cargo del
Estado una serie de obligaciones dirigidas a su efectiva tutela, elemento común de los derechos de
la llamada tercera generación. En temas de tanta relevancia y delicada protección, no puede
concebirse que las autoridades administrativas intervengan una vez que el daño ha sido causado, por
cuanto los daños pueden resultar irreversibles y de muy grandes proporciones. En el caso de los
bienes arqueológicos existe una única posibilidad, su protección efectiva o su pérdida irremediable…




 



 Los bienes arqueológicos, individualmente considerados, si bien es cierto pueden constituir
elementos claves para la comprensión del pasado histórico-cultural del país, su relevancia puede
resultar disminuida si no son considerados integralmente respecto del contexto en el cual fueron
encontrados. La investigación arqueológica no puede limitarse entonces al estudio de objetos que han
sido destruidos total o parcialmente, o bien a bienes sacados de su contexto sin la previa
realización de exhaustivos análisis de campo que visen su comprensión dentro del ambiente donde
fueron hallados, ya que en tales casos una labor que por imperativo constitucional (artículos 50, 74
y 89) debería ser concebida como de rigurosidad científica, se podría convertir en poco más que una
simple labor de coleccionismo y contemplación artística, en contravención del orden fundamental…




 



 Con las anteriores disposiciones, se eliminó el componente arqueológico de los dos principales
mecanismos de evaluación ambiental detallados en la Ley Orgánica del Ambiente, como son el
Formulario de Evaluación Ambiental Preliminar (FEAP) y el Estudio de Impacto Ambiental (EsiA).
Tomando en cuenta que los requisitos antes mencionados no son sustituidos en el Decreto de cita por
cualesquiera otros idóneos para garantizar en forma preventiva la integridad del patrimonio
arqueológico, estima la Sala que dichas derogatorias devienen inconstitucionales. Como fuera dicho
atrás, el patrimonio arqueológico forma parte del concepto más amplio de ambiente, precisamente
porque es el componente cultural (humano) del ambiente. Una protección completa al ambiente, que
respete por ende, en forma íntegra lo ordenado por el artículo 50 constitucional, debe contemplar la
tutela de los bienes arqueológicos, del legado histórico a través del cual el ser humano se ha
adaptado y ha modificado su entorno a lo largo de los siglos."




 



 Como se observa, los bienes arqueológicos presentan un valor cultural de gran significado para toda
la colectividad, y su protección debe realizarse en forma preventiva, aun más cuando se trata de
bienes de fácil destrucción o desaparición.




 




5) Isla Caballo




 



 Isla Caballo ostenta una superficie de 3.7 km 2. (Publicación del Decreto Nº 29267 del 15 de enero
del 2001, División Territorial Administrativa de la República de Costa Rica, Imprenta Nacional, San
José, Costa Rica, 2001, p. 200. Alcance Nº 7 a La Gaceta Nº 24 del 2 de febrero del 2001). 




 



 De acuerdo con la citada información del Departamento de Antropología e Historia del Museo
Nacional, esta isla cuenta hasta ahora con dos registros de sitios arqueológicos.




 



 Como antecedente, vemos que la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea
Legislativa, mediante fax recibido el diecisiete de mayo del 2001, solicitó nuestro criterio acerca
del proyecto de  “Aprobación de las Concesiones para el Desarrollo Ecoturístico de la Isla Caballo, 
otorgadas por la Municipalidad de Puntarenas”, (expediente N° 14.135), publicado en La Gaceta N° 3
del 4 de enero del 2001.  Ante ello, en opinión jurídica Nº OJ-061-2001 del 29 de mayo del 2001, se
hicieron las siguientes observaciones:




 



 "A) La legislación costera no prevé con motivo de la aprobación de concesiones en islas o islotes
marítimos la posibilidad de asumir, ante una falta de respuesta, nuestra total conformidad con el
Proyecto, lo que resulta improcedente.




 



 B) Tratándose de un acto del exclusivo resorte de la Asamblea Legislativa e insustituible por esta
Institución, a modo de opinión jurídica no vinculante, se hacen las siguientes consideraciones
generales:




 



 1) La concesión de uso de dominio público en la Isla Caballo requiere aprobación legislativa, por
estar dentro de las previsiones de los artículos 6° de la Constitución, 9° y 42 de la Ley 6043.




 



 2) El acto de aprobación legislativa puede versar sobre la legalidad, oportunidad o conveniencia de
la concesión.




 



 3) A fin de coadyuvar en la revisión de los aspectos de legalidad, se deja constancia de los
requisitos básicos de la concesión y las principales etapas procedimentales.




 



             4) Como cuestión de forma, se sugiere seguir a la formalidad de la Exposición de
Motivos, en que se dé cuenta de la observancia de trámites y requisitos legales; de un primer
artículo, que  de manera categórica imparta o deniegue la aprobación, según sea la voluntad
legislativa, y el segundo sobre la fecha desde la que cobra vigencia.




 



             5) Se hace notar que mientras las concesiones versan sobre áreas de la zona
restringida, como es lo correcto, en los casos de Desarrollos Isla Caballo I. C. S. R. L.,
Inversiones Joya del Golfo J. G. S. R. L. e Inversiones Punta Paraíso P. P. S. R. L. se describen
colindancias hasta el Océano Pacífico y el Golfo de Nicoya, sea incorporando la Zona Pública, lo que
no es posible (arts. 20 y 39; Ley 6043) y revela una evidente contradicción.  



             6) Se sugiere revisar la indicación de los linderos asignados a los inmuebles, pues con
frecuencia se consignan nombres de los demás solicitantes o de la Municipalidad de Puntarenas, a
título personal, cual si fueran dueñas, cuando en realidad los límites son la zona marítimo
terrestre, de propiedad estatal, ya en concesión a otra sociedad o bajo administración municipal.




 



 7) Ha de corroborarse que con los términos de “áreas de protección” a que se destinan ciertos
lotes, no se incluyan espacios  a que se refiere el artículo 33 de la Ley Forestal o administrados
por el Ministerio del Ambiente y Energía.




 




8) Por último, se recomienda a la Asamblea valorar dos aspectos puntuales: 




 



 a) La conveniencia de aprobar los contratos de concesión a las cinco sociedades solicitantes,
habida cuenta del grupo de interés y la concentración de terrenos que en éstas produciría y la gran
extensión que abarcan;




 



 b) En el evento de que se imparta aprobación, ha de dejarse a salvo la necesidad de cumplir, para
el desarrollo de marinas, con el procedimiento y requisitos establecidos en la Ley de Concesión y
Operación de Marinas Turísticas, N° 7744 del 19 de diciembre de 1997, y su Reglamento, Decreto N°
27030 de 20 de mayo de 1998 y su reforma."




 



 Luego, mediante oficio del 13 de agosto del 2002, el Lic. Rolando Laclé Castro, en su condición de
Presidente de la Asamblea Legislativa, consulta en trámite de segundo debate nuevamente el
expediente N° 14.135, y en la opinión jurídica Nº OJ-123-2002 del 27 de agosto del 2002 se concluye:




 



 "1) Como la aprobación de concesiones de dominio público en islas marítimas, que tiene un régimen
jurídico administrativo, es un acto consustancial de la Asamblea Legislativa e insustituible por
esta Institución, se emite una opinión jurídica no vinculante, a modo de consideraciones generales.




 



 2)  El control legislativo en este tipo de contratos conlleva la revisión de legalidad, oportunidad
o conveniencia, para otorgarles eficacia.  La declaración de voluntad del órgano aprobante se
circunscribe a aprobar o rechazar el contrato, sin reformarlo.




 



 Las concesiones han de ajustarse al Plan Regulador, que forma parte del bloque de legalidad
administrativa.




 



 3)  El Proyecto en consulta, excepto el addendum que se incorpora a cada contrato, es el mismo que
fue dictaminado por la Procuraduría en la Opinión Jurídica O. J.-061-2001, dirigida al entonces
Presidente de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, en la que resaltamos diversos
aspectos a tener presentes.




 



 4)  Con posterioridad, se produjo en Comisión el dictamen afirmativo de mayoría, que recomienda
aprobar el Proyecto y nos lleva a hacer varias precisiones:




 



 4.1)  La aprobación por parte de la Asamblea a los contratos administrativos, en ejercicio de una
función tutelar o de control político, no les cambia su naturaleza jurídica, ni les confiere la
condición de leyes, aunque siga los trámites ordinarios de éstas.




 




4.2) El canon por concesión de uso del demanio costero no tiene naturaleza tributaria.




 



 4.3)  Falta análisis exhaustivo sobre la observancia de requisitos legales exigidos para aprobar el
Proyecto, y de su conveniencia desde la óptica de los intereses públicos, en el plano real y
concreto.




 



 4.3)  Aun cuando ateniéndose a la nomenclatura del Proyecto, el desarrollo que se pretende se
califica de ecoturístico, no media análisis de la adecuación del título al clausulado de los
contratos, ni se deduce de su literalidad.



 Antes bien, es recomendable que se incluya expresamente, por adición, en la cláusula décima, entre
la normativa aplicable, la que establece el requisito de evaluación de impacto ambiental y dejar a
salvo su cumplimiento en el caso de impartirse aprobación a los contratos.




 



 4.4) El dictamen afirmativo de mayoría omite referirse a nuestra Opinión Jurídica OJ-061-2001, con
lo que la consulta pierde toda utilidad práctica.




 




5)  En la OJ-061-2001, recién citada, hicimos varios reparos, sobre los que conviene insistir:



 5.1) La indebida inclusión de zona pública.  En algunos inmuebles se describían colindancias hasta
el mar o el Golfo de Nicoya.




 



 5.2) La errónea indicación de linderos, pues con frecuencia se consignan nombres de las demás
solicitantes o de la Municipalidad de Puntarenas, cual si fueran dueñas de los inmuebles, cuando en
realidad los límites son la zona marítimo terrestre.




 



 5.3) Se recomendó a la Asamblea ponderar la conveniencia de aprobar los contratos de  concesión de
las cinco sociedades, habida cuenta del grupo de interés económico que conforman, cuyos gestores son
una empresa con capital norteamericano, con el mismo representante legal, y la extensa superficie
que abarcan.  Tanto es así que la aprobación se gestiona en un único Proyecto.




 



 5.4) Para el evento de aprobarse los contratos, hacer la salvedad de la obligación de cumplir  los
trámites y requisitos establecidos en la Ley de Concesiones y Operación de Marinas, N° 7744, y su
Reglamento, Decreto N° 27030, a efecto del funcionamiento de marinas.




 



 5.5)  La necesidad de una aclaratoria adicional sobre el término “áreas de protección”, que es
ambiguo y tiende a confundirse con el que norma el artículo 33 de la Ley Forestal.




 



 La aclaración de la incierta figura de áreas de protección utilizada en los contratos, los usos que
consentirá y régimen a que se sujetan, es más necesaria al confrontar las grandes extensiones de
terreno que tienen ese destino y el exiguo porcentaje asignados por pago de canon (2%), que es
exclusivo para uso agropecuario (art. 49 del Reglamento a la Ley 6043, reformado por el Decreto N°
29818), concepto que parece distorsionar el llamado uso de protección.




 



 5.6) También acotamos ahora, en la concesión a Corporación Palma Dorada P. D. S. R. L., la gran
extensión de terreno que se dedica al uso residencial o habitacional, cuya área máxima, según el
artículo 65 del Reglamento a la Ley 6043, reformado por el Decreto D-29059, sería de 4000 metros
cuadrados.  A la vez, amerita aclarar el  motivo por el que no se aplica el canon del cuatro por
ciento, sobre el avalúo de la Tributación Directa, que es el correspondiente al uso hotelero o
turístico, más propio de un proyecto de desarrollo de esa índole.




 



 6) De esas observaciones -con novedad de la comentada en el punto 5.6-, sólo se subsanó por medio
de addendum la relativa a la exclusión de la zona pública.  Las demás no fueron atendidas por la
Comisión Legislativa (Permanente de Gobierno y Administración), ni menos por los proyectistas…"




 




6) Otras islas con registro de sitios arqueológicos




 



 Por el momento, la isla Venado cuenta con 6 sitios de hallazgos arqueológicos y la isla Cedros con
tres.




 



 Lo anterior no descarta el hecho de que el resto de las islas no cuenten con bienes arqueológicos,
pues la investigación en esta materia es a todas luces una tarea inconclusa, más aun en una región
que se caracteriza por la abundancia de sitios de esta naturaleza:




 



 "El Pacífico Norte es la zona para la cual se tiene información sobre un número mayor de sitios,
seguida en orden descendente por el Pacífico Sur y el Área Central. Una consideración especial se le
debe otorgar a las Islas del Pacífico, donde es alto el número de sitios identificados en proporción
al área geográfica insular. Las zonas menos conocidas serían: las llanuras de Tortuguero, San
Carlos, Guatuso y las ubicadas al sur del Lago de Nicaragua, la sección norte de la Cordillera de
Guanacaste, la Península de Nicoya en especial su sector sur, la Cordillera Volcánica Central, la
parte baja de la planicie Atlántica (franja de unos 20 Km de ancho a lo largo del litoral), las
tierras bajas del Pacífico Central entre las localidades de Jacó y Dominical además de las tierras
altas al noreste, la Cordillera de Talamanca junto con sus filas de la Vertiente Atlántica, la
Península de Osa y el Valle de Coto Colorado en el Pacífico Sur. Así pues, alrededor de un 60% del
territorio de Costa Rica se halla arqueológicamente inexplorado…Según provincia, la secuencia
decreciente de sitios registrados se establece de la siguiente manera: Guanacaste 690 (34.4%),
Puntarenas 478 (23.8%), San José 245 (12.2%), Alajuela 221 (11.0%), Cartago 218 (10.9 %), Limón 85
(4.2%) y Heredia 71 (3.5%)." (Revista Vínculos: Evaluación estadística sobre el Estado de la
arqueología en Costa Rica -1881-1992-, volumen 20, números 1-2, publicada en noviembre de 1995, pp.
39-41).




 



 IV.- ANTECEDENTES Y REFERENCIAS SOBRE OTRAS ISLAS DEL GOLFO DE NICOYA QUE NO SON PARTE DEL PROYECTO
PROPUESTO




 




1) Isla San Lucas




 



 La Ley Nº 37 del 3 de agosto de 1847 otorgó la franquicia de comercio a la isla de San Lucas
(Colección de Leyes y Decretos, semestre 2, tomo 10, p. 121).  Sin embargo, poco después la
disposición se dejó sin efecto y se trasladó al Puerto de Puntarenas por Ley Nº 46 del 4 de
setiembre de 1847, artículo 7 (Colección de Leyes y Decretos, semestre 2, tomo 10, p. 142).




 



 La Ley Nº 7 del 25 de febrero de 1874 reglamentó el presidio en San Lucas bajo la autoridad del
Gobernador de la Comarca de Puntarenas. (  ) Luego, la Ley Nº 12 del 14 de setiembre de 1882, ante
la falta de condiciones de salubridad de la isla, autorizó a al Poder Ejecutivo para elegir un nuevo
presidio en otra isla del litoral Pacífico (artículo 1) y acordó trasladar los reos a quienes les
faltaran más de tres meses de condena al presidio de la isla del Coco (  ) o al que resultare
elegido para sustituir al de San Lucas, con el beneficio de rebajar el resto de la condena en una
cuarta parte.  Los que tuvieran tres meses o menos serían trasladados a la cárcel de Puntarenas para
descontarlos en obras públicas (artículos 2 y 3) (Colección de Leyes y Decretos, semestre 2, tomo 1,
pp. 230-231).   No obstante, por razones de economía para la Administración Pública, por Ley Nº 7
del 6 de octubre de 1882, se remitieron los reos de la isla del Coco a San Lucas (artículo 1), y se
dispuso en forma inmediata por cuenta del Tesoro Nacional realizar las obras necesarias para hacer
salubre el presidio de San Lucas (artículo 3) (Colección de Leyes y Decretos, semestre 2, tomo 1,
pp. 275-276).




 



 El mapa de 1891 elaborado por Eliseo Fradin (Archivo Nacional, signatura 2948) describe el presidio
en el mismo sector que lo contiene la Hoja Cartográfica Golfo de 1967, es decir, entre los peñascos
contiguos a Playa Pilitas y Playa El Inglés.  Además, el mapa de Fradin describe seis miradores en
la isla, cinco alrededor de su costa y uno interno, cercano al Cerro Control.




 



 La Ley Nº 89 del 20 de marzo de 1925 autorizó el giro de cuarenta mil colones para la
reconstrucción de los edificios del presidio de San Lucas con las obras necesarias para alumbrado
eléctrico y provisión de aguas, así como diez mil colones para los estudios necesarios de selección
del sitio del nuevo presidio. (Colección de Leyes y Decretos, semestre 1, tomo 2, p. 511).  La Ley
Nº 54 del 13 de junio de 1934 destinó veinte mil colones para los servicios de fuerza eléctrica en
la Isla. (Colección de Leyes y Decretos, semestre 1, tomo 1, p. 512).




 



 El presidio se mantuvo en la Isla hasta que la Ley Nº 5469 del 25 de abril de 1974 ordenó su
traslado dentro del plazo de dos años a partir de su vigencia (Transitorio Único) (Colección de
Leyes y Decretos, semestre 1, tomo 2, pp. 815-816), y otorgó la administración de sus terrenos a la
Municipalidad de Puntarenas, competencia que reiteró la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre en su
artículo 78.




 



 El Decreto Nº 24520 del 27 de julio de 1995 (La Gaceta Nº 161 del 25 de agosto de 1995) declaró de
Interés Histórico Arquitectónico el Edificio Presidio en esta isla.  Además, el territorio insular
cuenta hasta el momento con el registro de 9 sitios arqueológicos.




 



 El Decreto Nº 29277 del 11 de enero del 2001, artículo 1º (La Gaceta Nº 30 del 12 de febrero del
2001) declaró Refugio Nacional de Vida Silvestre el área comprendida por la isla San Lucas (4.62
km.) y el área marino costero, compuesta por las aguas alrededor de la isla con una profundidad de
hasta 6 m, transfiriendo así su administración al Ministerio del Ambiente y Energía.




 



 Contra el Decreto 29277 la Municipalidad de Puntarenas interpuso acción de inconstitucionalidad
(expediente Nº 03-006587-0007-CO).  Sus reproches fueron descartados en esa sede mediante Voto Nº
2004-8928 de 16:37 hrs. del 18 de agosto de 2004:




 



 "Las normas de rango legal que el accionante estima vulneradas con el Decreto objeto de este
proceso son los artículos 1º y 2º de la Ley de Traspaso de la Isla San Lucas a la Municipalidad de
Puntarenas, número 5469 de veinticinco de abril de mil novecientos setenta y cuatro, que además de
traspasar la Isla a la referida corporación, autorizan que ésta la utilice para desarrollo de un
centro turístico; el numeral 78 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, número 6043 de dos de marzo
de mil novecientos setenta y siete, en tanto determina que la Isla San Lucas conservará su situación
jurídica actual bajo la administración de la Municipalidad de Puntarenas…Por su parte -como se dijo-
el Decreto cuestionado declara a la Isla San Lucas refugio nacional de vida silvestre y humedal al
Estero de Puntarenas, dando su administración al Ministerio de Ambiente y Energía. Un análisis
superficial de la cuestión podría conducir a pensar que el Decreto 29277-MINAE intenta derogar lo
dispuesto en las leyes citadas. No obstante, debemos recordar que la competencia para establecer
áreas de conservación es dada al Poder Ejecutivo por diversas normas de rango legal (cfr. párrafo
anterior), en directo desarrollo de la norma contenida en el artículo 50 de la Constitución
Política. Así, cuando el Poder Ejecutivo formula una declaratoria de este tipo, lo hace por expresa
autorización legal y en acatamiento de sus deberes constitucionales para con el medio ambiente, por
lo que no es el Decreto el que crea el régimen jurídico de las áreas protegidas, sino que únicamente
es la vía que permite una célere y efectiva protección del ambiente, al dejar a los órganos técnicos
competentes, la valoración de las razones de orden ambiental que llevan a la determinación de una
zona de esta naturaleza. Así las cosas, el Decreto cuestionado no es inconstitucional por pretender
reformar las normas legales citadas, ya que son normas del mismo y superior rango las que permiten
al Poder Ejecutivo actuar como lo hizo en defensa de la integridad del medio ambiente.




 



 VII.- Sobre la alegada violación a la autonomía municipal. A juicio del actor, el Decreto
cuestionado implica una vulneración de la autonomía que la Constitución Política reconoce a la
Municipalidad de Puntarenas.   Si bien este tema guarda estrecha relación con los analizados en los
dos párrafos anteriores, resulta necesario hacer algunas precisiones adicionales. Así, en primer
término debemos analizar los alcances del deber de protección del medio ambiente en relación con los
diversos entes y órganos que conforman la Administración Pública. En ese sentido, ha sido
ampliamente reconocido por este Tribunal Constitucional el deber de protección que merece el derecho
a disfrutar de un medio ambiente sano y armonioso, consagrado en los artículos 21, 50 y 89 de la
Constitución Política…




 



             Según la clasificación dada por la normativa ambiental, el patrimonio forestal o
natural del Estado está conformado por reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras,
refugios de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (artículo 32 de la Ley Orgánica del
Ambiente, número 7554, de dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco). Así las cosas,
es claro que el ordenamiento jurídico costarricense confiere una especial y calificada protección a
los bienes afectados al uso o disfrute público, y reviste dicha tutela de mayores cuidados todavía
al regular los bienes públicos ambientales. Se trata de bienes pertenecientes a la Nación, por estar
afectados a una finalidad de innegable utilidad general, y que para ello ha sido encomendada su
administración, en los casos en que así lo determina expresamente la Ley, al Estado central, con el
objeto de que las políticas en materia de ambiente sigan parámetros congruentes y acordes con la
necesidad de una integral y continua protección del ambiente. Aun cuando para efectos registrales
los bienes domiales pueden ser inscritos a nombre del ente público encargado de su tutela, lo cierto
es que estos bienes no le pertenecen a ninguna entidad pública en particular, sino a la Nación. De
allí que se puede afirmar que en el presente caso, cuando las leyes 5469 y 4071 determinaron el
traslado de la Isla San Lucas y el Estero de Puntarenas a la Municipalidad de ese cantón, lo que
hicieron fue determinar a cuál ente público le correspondería administrar dichos bienes, pues al ser
bienes dominiales, su titular ha sido y es la Nación. Desde esta perpectiva, debe la Sala concluir
que lo actuado por el Poder Ejecutivo en el presente caso está dentro del marco de sus competencias,
en tanto permite cumplir con el deber que le impone el artículo 50 de la Constitución Política, así
como la copiosa regulación producida por el Derecho Internacional en relación la obligación
insoslayable del Estado de proteger el medio ambiente, adoptando todas las medidas idóneas para
lograr una garantía integral y efectiva. Así, aunque las municipalidades tienen innegables deberes
en este campo, es evidente que la protección del ambiente trasciende el interés meramente local,
para constituirse un asunto de interés nacional, por lo que las acciones del Estado central como
delegado de la Nación soberana para el cumplimiento de sus fines asociativos, en tanto propicien una
efectiva defensa de sus bienes naturales, resulta no sólo válida, sino incluso indispensable."




2) Islas Guayabo y Negritos




 



 Estas islas fueron declaradas reservas biológicas por el Decreto Nº 2858 del 28 de febrero de 1973
(La Gaceta Nº 55 del 21 de marzo de 1973, Colección de Leyes y Decretos, semestre 1, tomo 1, p.
430), disposición ratificada mediante Ley Nº 6794 del 28 de agosto de 1982, artículo 1, inciso ch)
(Colección de Leyes y Decretos, semestre 2, tomo 1, p. 223), y por tanto no les son aplicables las
disposiciones de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre.  Su administración corresponde al
Ministerio del Ambiente y Energía. (Ley 6043, artículo 73 y Ley Orgánica del Ambiente, Nº 7554 del 4
de octubre de 1995, artículo 32, inciso d) y párrafo segundo).




 



 De acuerdo con la información obtenida del Departamento de Antropología e Historia del Museo
Nacional, la islas Negritos tienen dos registros de sitios arqueológicos.




 




3) Isla de los Pájaros




 



 Fue declarada reserva biológica por el Decreto Nº 5963 del 28 de abril de 1976 (La Gaceta Nº 93 del
15 de mayo de 1976, Colección de Leyes y Decretos, semestre 1, tomo 3, p. 928), disposición
ratificada mediante Ley Nº 6794 del 28 de agosto de 1982, artículo 1, inciso e) (Colección de Leyes
y Decretos, semestre 2, tomo 1, p. 223), y por ende, tampoco le resulta aplicable la normativa de la
Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre.  Su administración es competencia del Ministerio del Ambiente
y Energía. (Ley 6043, artículo 73 y Ley Orgánica del Ambiente, Nº 7554 del 4 de octubre de 1995,
artículo 32, inciso d) y párrafo segundo).




 




4) Isla Muertos




 



 Se localiza aproximadamente 550 m. de la costa de tierra firme de Playa Negra, a 5 km. al suroeste
de la Isla Guayabo y 2 km. al noroeste de Islas Pájaros. 




 



 La hoja cartográfica Golfo de 1967 consigna en el sector sur de la isla un cementerio abandonado,
que bien pudo dar lugar a su nombre, más aun si tomamos en cuenta, con base en la información
brindada por el Departamento de Antropología e Historia del Museo Nacional, que la isla contiene
hasta la fecha dos registros de sitios arqueológicos.




 




V.- CRITERIO SOBRE LA INICIATIVA PROPUESTA




 



 En una ocasión anterior, se nos requirió parecer sobre el Proyecto de Reforma a los artículos 5, 37
y 42, párrafo tercero, de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, N° 6043 de 2 de marzo de 1977
(expediente legislativo N° 13.898), publicado en La Gaceta N° 112 de 12 de junio del 2000, que como
parte de sus modificaciones contemplaba la que ahora se consulta con el proyecto 15.665.




 



 En esa oportunidad expresamos que la iniciativa es "contraria al espíritu del artículo actual, que
está en función no del área insular concedida, sino de los intereses y conveniencia públicos
tutelados, a bastantearse en el momento de otorgar a particulares el uso y explotación de esos
sitios"  (Opinión Jurídica OJ-006-2004 del 19 de enero del 2004).




 



 En el mismo pronunciamiento se explicaron las motivos por los cuales la aprobación legislativa de
las concesiones en los territorios insulares regulados por la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre
debe mantenerse, razonamientos que se reiteran en la presente opinión:




 




"VI.2)  INTERESES PÚBLICOS PROTEGIDOS CON LA APROBACIÓN LEGISLATIVA




 



 "Las islas e islotes marítimos forman parte de la zona marítimo-terrestre, siendo zona pública o de
uso común la franja de cincuenta metros de ancho contigua a la línea de pleamar ordinaria, y zona
restringida los demás terrenos insulares, susceptibles de concesión por las municipalidades, excepto
las islas que tienen un régimen especial como la Isla del Coco, Isla San Lucas, Isla del Caño, Isla
Cabo Blanco dentro de la Reserva Natural Absoluta del mismo nombre e Islas Guayabo, Negritos y
Pájaros".  Opinión Jurídica O. J.-115-2000.




 



 En la Opinión Jurídica O. J.-061-2001 y en la O. J.-115-2000, expresamos que "por la ubicación de
las islas e islotes marítimos y su importancia para el país en diversas áreas (ejercicio de la
soberanía, defensa y seguridad, valor y protección de sus recursos naturales o culturales, belleza
escénica, ponderación costo-beneficio, controles migratorios, de tráfico de drogas, navegación,
socorro o salvamento, etc), el legislador se ha reservado la fiscalización de las concesiones que
las involucran".




 



 Se realiza a través de la aprobación legislativa posterior de los contratos, con arreglo a la Ley
6043, artículo 42, que comporta una revisión de la legalidad de las concesiones y "sobre todo de su
oportunidad y conveniencia a los fines del interés nacional" (ídem; dictamen C-212-98). Es de
relieve sopesar las singulares circunstancias concurrentes que envuelven la decisión.




 



 Tras valorar su legalidad y conveniencia, y admitirlo como bueno, la aprobación le otorga eficacia
al acto controlado, suspendida hasta que ésta se produzca" (artículo 145.4 de la Ley General de la
Administración Pública).  Opinión Jurídica O. J. -123-2002."




 




De acuerdo con el estudio realizado, pueden extraerse las siguientes conclusiones:




 



 1.- La tramitación de las solicitudes de concesión por parte de la Municipalidad de Puntarenas en
el territorio insular Caballo del Golfo de Nicoya reveló serias deficiencias en el cumplimiento de
los requisitos, que pudieron detectarse en el escenario legislativo de acuerdo con las consultas que
se requirieron al efecto.




 



 Parte de los cuestionamientos se orientaron al hecho de que las solicitudes pertenecían a un grupo
de interés económico, cuyos gestores son una empresa con capital norteamericano, con el mismo
representante legal y la extensa superficie que abarcan.  Tanto es así que la aprobación se gestiona
en un único Proyecto, lo cual contrasta en este caso, con la orientación que pretende darse en la
exposición de motivos para el beneficio de los pescadores y sus familias, que por lo general carecen
de medios y recursos para llevar adelante y con éxito tramitaciones de esta índole.




 



 2.- En los territorios insulares subyace un valor nacional de carácter estratégico, pues ante su
escaso acceso constituyen sectores vulnerables al control migratorio y tráfico de drogas, por citar
algunos ejemplos.  Ante ello es necesario que este tipo de solicitudes enfrenten un escrutinio
público nacional sobre el tipo de actividad por realizar, las áreas que se van a desarrollar, sus
colindancias, el respeto de la zona pública para el libre tránsito, las calidades y antecedentes de
los solicitantes, o de quienes pretendan adquirir total o parcialmente por cesión.  Ese escenario ha
pertenecido históricamente a la Asamblea Legislativa, y no encontramos razones para eliminar su
participación, cuando la misma se aprecia ha sido provechosa en la tutela de los intereses públicos
nacionales en juego, no percibidos con amplitud por el gobierno local.




 



 3.-  Los valiosos recursos naturales y culturales de las islas del Golfo de Nicoya están mejor
protegidos si la actuación municipal está fiscalizada por un órgano de carácter nacional.  Debilitar
esos controles de fiscalización puede ir en contra de lo dispuesto en los artículos 50 y 89
constitucionales, cuyos principios rectores son aplicables a la doctrina del dominio público
(artículos 5, 6 y 121, inciso 14) ibídem), como lo entendió la Sala Constitucional en su sentencia
Nº 2002-05245 de 16:20 hrs. del 29 de mayo del 2002 antes citada.




 



 Con base en las razones expuestas, esta Procuraduría expresa su desacuerdo con el proyecto
propuesto y aconseja su rechazo.




 




Cordialmente,




 




 




Lic. Mauricio Castro Lizano




Procurador Adjunto




 




 




MCL/fmc




 




__________________



 (1)  Ver también del 5 de abril de 1527, la documentación relativa a la prueba testimonial rendida
por las capitanes de Pedrarias de Avila: Pedro Miguel, Juan Castañeda, Diego Pérez, Rodrigo Nárvaez,
quines declaran sobre el descubrimiento del Golfo de Sanlucaz en compañía del Lic. Gaspar Espinoza,
información acreditada ante la Audiencia de Panamá en 1528 a cargo del Gobernador Pedro de los Ríos
y remitida al Archivo General de las Indias  (Archivo Nacional, 3371-CC).




 



 (2)  Para efectos ilustrativos, se adjunta copia de ese mapa, así como de la península de Nicoya y
del Golfo con los nombres antiguos que constan en el Album de Figueroa.




 



 (3)  Aun cuando Fernández de Oviedo consigna en su mapa el nombre de Pocosi sobre lo que hoy
conocemos como la isla Venado, Lehmann (1920, II:796), citado por FERRERO ACOSTA, Luis, Op.Cit. p.
123, consigna ese nombre para la isla Cedros.  La referencia se comparte, pues Oviedo indicó que
Pocosi se localiza a dos leguas hacia el sureste de Chara (San Lucas).  Dos leguas, según explica el
Dr. Moritz Wagner, alemán que recorrió nuestro país entre 1853 y 1854, equivalen a seis millas
inglesas (La República de Costa Rica en Centro América, coautor Dr. Carl Scherzer, publicada en
Leipzig en 1856, traducida por Jorge A. Lines, asesorado por el Dr. Ernesto J. Wender y el Prof.
José Dávila Solera, Biblioteca Yorusti, Publicación Nº 1, San José, 1944, p. 254).  Y, seis millas
marinas británicas equivalen a 11 km. 118 m., distancia aproximada que hay entre la parte norte de
la playa El Coco y playa Pilitas, ambas de la isla San Lucas con respecto a la playa Matapalo de la
Isla Cedros (Ver hoja cartográfica Golfo de 1967).  En cambio, entre los puntos más próximos entre
isla Venado (Punta Venado) e isla San Lucas (Punta Vigilante) hay  13.5 km., es decir 2.35 leguas, y
además Venado está al noroeste de San Lucas.




 



 (4)  Antes de esa fecha, la isla ya era utilizada para tener prisoneros o desterrar enemigos
políticos.  Sobre ello anota José Mª Figueroa Oreamuno en 1842:  "A las islas y estacionar en San
Lucas, regreso y revuelta para tomar la Coquimbo, resultado que nos tomaron de prisioneros y nos
pusieron en capilla a Dn. Luis Jordan, Dn. José Urbina, al Capitán Francisco López, Apolinario
Alfaro y a los sargentos Lobo y Segura y al que habla.  Dichosamente el día de la ejecución vinieron
don Francisco Giralt y don José Mª Castro con la noticia de la fusilación de Morazán, con esta
noticia nos mandaron desterrados a la isla de San Lucas para canjearnos, pero yo no aguardé el
canje".  Luego, en 1875 agrega: "En Punta Drake me quedé porque la embarcación en que iba estaba muy
mal aperada y muy reclutas los marineros, en este punto me encontré con el chiricano Quintero que
años antes nos sacó de la isla de San Lucas donde nos tenían prisioneros Saget y los morazanes.  En
este punto pasé 15 días hasta que Quintero se alistó y me condujo al puerto de Puntarenas."  (Ver
Viajes 7 y 38 en Adolfo Blen, Indice del Libro Histórico de Dn José María Figueroa Oreamuno, Enero
1918, pp. 13-29).




 



 (5)  El presidio en la isla del Coco había sido creado por Ley Nº 31 del 3 de julio de 1874
(Colección de Leyes y Decretos, semestre 2, tomo 2, p. 89).

Legal Opinion: 050 - J of 04/26/2005

OJ-050-2005

April 26, 2005

Licda. Rocío Barrientos Solano
Area Chief
Permanent Commission on Government and Administration
Legislative Assembly

Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your letter of September 14, 2004, by which you request our opinion on the Bill "Law to promote the social, economic and tourist development of the Islands of the Gulf of Nicoya," which reforms Articles 5, 37 and 42 (third paragraph), of the Law on the Maritime Terrestrial Zone, No. 6043 of March 2, 1977 (legislative file No. 15.665), published in La Gaceta No. 165 of August 24, 2004.

I.- SCOPE OF THE PRONOUNCEMENT

This Office has collaborated with the members of the Legislative Assembly by providing legal advice on the various bills referred to us. However, given that the applicant is another Branch of the Republic whose legislative function is irreplaceable by a different State body through an opinion, our opinion lacks the binding effect provided for in Articles 2, 3, subsection b) and 4 of our Organic Law.

II.- PROPOSED MODIFICATION

The reform exempts the legislative approval of concessions provided for in Article 42, third paragraph of the Law on the Maritime Terrestrial Zone for eight islands of the Gulf of Nicoya, namely: Chira, Bejuco, Venado, Caballo, Jesusita, Cedros, Alcatraz and Tolinga.

The request is addressed according to the framework we develop below.

III.- BRIEF HISTORICAL NOTES AND BACKGROUND ON THE GULF OF NICOYA AND SOME OF ITS ISLANDS

1) Pre-Columbian Stage

The Gulf of Nicoya constituted the southern limit of Mesoamerica where the Greater Nicoya sub-area developed. During the Middle Polychrome Period (800 to 1200 A.D.), the region experienced Mexican migrations of the Chorotega-Mange ethnic group (Dirian and Orotina) on the Nicoya Peninsula and east of the Gulf, and was characterized by the prosperity and development of crafts. By the Late Polychrome Period (1200 to 1525 A.D.), which ends with European contact, the culture possesses many characteristic features of Central Mexican cultures, as deduced from Spanish information provided by Fernández de Oviedo, Francisco Castañeda and Fray Francisco de Bobadilla. (FERRERO ACOSTA, Luis, Pre-Columbian Costa Rica. Archaeology, Ethnology, Technology, Art, Editorial Costa Rica, Biblioteca Patria, Volume 6, 1975, pp. 83-134).

2) Discovery

The Spaniards Juan de Castañeda and Hernández Ponce de León, lieutenants of Pedro Arias de Avila (Pedrarias Dávila), discovered the Gulf of Nicoya in 1519. Gil González de Avila (Dávila) later explored it in 1522, reaching even the Tempisque River, called by the aborigines Zapandí, Sabandí or Sapandí. (FERNÁNDEZ GUARDIA, Ricardo, The Discovery and the Conquest, Editorial Costa Rica, Biblioteca Patria, Volume 1, 1975, pp. 21-53). ( )

The islands of the Gulf of Nicoya, also called the Gulf of San Lucas, Orotina or the Gulf of the Güetares, are described extensively by Gonzalo Fernández de Oviedo y Valdés, a Spanish chronicler who visited it in 1529. Oviedo prepared a chorographic map of the Gulf of Nicoya ( ) with nine of its islands, referring to some of them by their aboriginal names, a labor of great significance for our pre-Columbian era. (Costa Rica Viewed by Fernández de Oviedo, Introduction by MELENDEZ CHAVERRI, Carlos, Fernández de Oviedo and Costa Rica, Ministry of Culture, Youth and Sports, Department of Publications, Imprenta Nacional, San José, Costa Rica, 1978, p. 9).

Let us see a selection from his chronicle:

"But I now wish to tell of the shape of the coast, and what Andrés Niño navigated up to the furthest point he reached, and I will also tell of that bay of the gulf of San Lúcar, which others…call the gulf of Orotina, and others the gulf of Güetares, and any of these two latter names is its proper name. And I will draw it as I saw it,…and I will tell of the principal islands that are in this bay…of eighteen or twenty leagues in length, which in parts has nine in width, more or less; within which there are excellent islands, very fertile and populated…Now I have painted the figure of the gulf of Orotina or of the Güetares…, and on the charts of navigation, either because the cosmographers who make them were not informed, or because they had not seen it, they do not place it so precisely, I wish to pass to the rest that these discoverers did not say about this gulf, and that I saw; and it is thus. The island of Chira may be about seven or eight leagues around…And the island that our Spaniards call the island of Ciervos, is the one the Indians call Cachoa; but on that one and on the others there are innumerable deer and pigs, and it is smaller and lies between that of Chira and that of Chara on the northern side, on the mainland…Between the island of Cachoa and the coast, towards the South, is another small island called Yrra; and further to the east is another small one called Urco; and further forward to the East another small island called Pocosi, close to land, on the southern side of the gulf. These three small islands are between the mainland and the island of Ciervos, called Cachoa…On that of Chira, very beautiful earthenware plates, bowls, pitchers, jars and other vessels are made, very well crafted, and as black as fine black velvet, and with a luster like a highly polished jet…The island of Chara is the one the Christians call Sant Lúcar…On these islands there are pearls; and I saw them on the islands of Chara, Chira and Pocosi; and I extracted them from some oysters that the Indians brought us to eat. The island of Pocosi is small, and it may be about one league around, and I have walked its coast all around. It is high, a very unique port, and it is a harquebus-shot from the mainland, or a little more, and it has a small village of Indians…on these islands of Chara and Pocosi they do not have canoes, but rafts of four or five or six logs tied at the ends and across the middle with other thinner poles…The island of Chara, which others call San Lúcar, lies at nine degrees and thirty-eight minutes, which is two-thirds of a degree less two minutes. The island of Pocosi lies further to the East two leagues, and further inland to the South at nine degrees and something more than half a degree". (Op.cit., pp. 20-27).

With the cartographic sheets of the Instituto Geográfico Nacional, Golfo (1967), Berrugate (1969) and Venado (1972), we can make the following synopsis: Chira, Yrra (Berrugate), Urco (Bejuco), Venado, Cachoa or Ciervos, today known as Caballo, Chara (San Lucas), Guayabo, Jesucita and Pocosi (Cedros). ( )

3) 19th Century

The German traveler Wilhelm Adolph Marr described our area of interest in February 1853 as follows:

"The Gulf of Nicoya is one of the most beautiful spectacles of southern nature imaginable. Remove from the Gulf of Naples the works corresponding to the artistic activity of man, that is, the entire city of Naples and its surroundings, and I wager that any traveler will award the palm to the Gulf of Nicoya. It is a lake of 12 to 15 leagues long by 1 to 6 wide, which penetrates almost from south to north into that magnificent country, 'the paradise of the Andes,' called Costa Rica…On the other shore of the gulf, the mainland, moderately high, is fringed with jagged coral islands, among which, as if they were silver surfaces, form the most enchanting and sheltered coves that nourish the great ocean. Upwards, towards Guanacaste, the gulf resembles the background of a Swiss landscape and does not differ much, with its islands, from Lake Maggiore. Finally, completely to the north, the scene is bordered by a mountain range that rises behind a swampy forest several miles long." “Travels to Central America” translated by FERNÁNDEZ GUARDIA, Ricardo, Costa Rica in the 19th Century, Anthology of Travelers, Editorial Universidad Estatal a Distancia, San José, 2002, pp. 103-104."

The account does not differ from that written by Dr. Carl Scherzer, who, in the company of Dr. Moritz Wagner, toured the Gulf of Nicoya and its islands between January 12 and 26, 1854:

"The day after my arrival in Lepanto, on the twelfth of January 1854, I left in a hollowed-out mahogany log…twelve feet long and three wide, rowed by a black man and a half-Indian and provisioned with the necessary supplies, for the most interesting points of the Gulf. The Gulf of Nicoya is twelve leagues long, six wide and has an average depth of about twenty varas (sixty feet). Its main adornment, more than in the height of the mountains that surround it, consists in the beauty of its contours and in the countless forest-covered islands that rise from its capricious surface. San Lucas, Caballo, Venado and Chira, the latter the largest in the entire gulf, are the most beautiful islands…Fishing for pearls in the Gulf of Nicoya lasts from late January to late March…Most of the pearl fishermen are natives of the small city of Nicoya; their number barely exceeds fifty individuals. Usually, well-off speculators equip small boats and hire the fishermen, paying them for food and seven dollars a month. But there are also men who go fishing independently, calmly hoping that the capricious god of the sea will bestow something upon them...Near San Lucas, other numerous islands of extremely bizarre shapes rise from the bluish flow. The natives give them very strange names, such as Cocinera, Pan de Azúcar, Guayaba, etc…Our small boat moved as if on a silvery surface; whenever the oars moved, the phosphorescent sea gleamed brightly on both sides…Flying fish leaped like sparkling sparks, islands of extravagant shapes emerged like phantoms from the water, the contours of the riverbank landscape swam like daydreams in an indeterminate distance, and above, in the nocturnal blue sky, stars could be seen, as pale and melancholy as if they felt a secret longing for a pearl, below, in the depths of the sea floor. Oh! What are all the interwoven charms of a ride in a black gondola, through the Lido or the Grand Canal of Venice, compared to a gigantic hollowed-out tree trunk, which, moved by oars handled by some brown-skinned sons of the jungle, flies peacefully across the Gulf of Nicoya!…We disembarked during the hottest hours of the day (12 to 3) on a small island in the gulf. I camped under the refreshing shade of a tree that, in its shape and that of its leaves, much resembled a European pear tree and which extended its low but leafy branches almost to the sea; but suddenly one of the rowers shouted at me to move away from this tree, which he called manzanillo, because not only its fruits and the milky juice of its leaves were poisonous, but falling asleep under its shade was often fatal…Despite not having returned to Lepanto from our tour of the gulf until the early hours of the night, it was resolved to take another walk through the virgin forests of the surroundings the very next morning. We rode very early under the deafening noise of screeching cicadas, through graceful palm forests. Never, as here, had we seen in Costa Rica such numerous and luxurious species of palms, especially the royal palm. Alternating with them are enormous trees of ceiba, mahogany, espavel, cedar and oak…, we rode again, for hours, through mangrove and palm forests...Dr. Moritz Wagner and I sailed on January 26, 1854…In the afternoon we passed the island of Chira, the largest and most beautiful in the gulf, where, as is supposed, remains of former Indian establishments, mostly tombs, can still be found…The island of Chira is five leagues long and two wide; its hills, which sometimes descend towards the valley, probably reach an average height of five hundred to six hundred feet and are covered with dense forests. Only three settlers live on the entire island, who are mainly dedicated to raising livestock. To the West of the island of Chira, three extremely picturesque mountain terraces rise one after another, like stage flats; like an imposing main decoration, the considerable and deeply situated Cerro Jesús stands out behind them…We arrived around seven in the evening, always favored by a strong South wind, at Boca del Toro, a small bay near which the Tempisque empties into the gulf. Here, almost in the middle of the gulf, an island of a very rare shape stands out: El Toro…We said goodbye here to the blue gulf, its picturesque contours, its mountains and its enchanting groups of islands." (Op.cit., pp. 282-290).

Regarding the Gulf of Nicoya, one can also consult in the Archivo Nacional the map from 1891 prepared by Eliseo Fradin (record number 2948), from 1932-1934, made by the U.S. Navy, scale 1:30,000 (record number 9984) and from 1932, 1934-1935, made according to information compiled by the U.S.S. Fulton and U.S.S. Hannibal, respectively, scale 1:120,000 (record number 22316).

4) Isla Chira, Mangroves and Archaeological Heritage

By Law No. 48 of November 20, 1893, the contract between the Secretary of Development and Mr. Buenaventura Carazo was approved, so that for a term of 50 years he would cultivate at least 200 hectares with cocoa, an equal number with rubber, and the remaining cultivable area with bananas, pasture and sugar cane, excluding the portions the Government might designate for ports, as well as those already previously occupied by third parties. Upon the expiration of the contract, it was agreed that the machinery, work tools, means of transport, equipment and accessories, crops and industries would become the property of the Nation, without the Nation having to reimburse any amount. (Colección de Leyes y Decretos, semester 2, volume 2, pp. 395-397).

By Law No. 132 of July 7, 1941, a Main Police Station was created on Isla Chira. (Colección de Leyes y Decretos, semester 2, volume 2, p. 390). Decree No. 27396 of September 28, 1998, constituted it as District 13 of the Central canton of Puntarenas. (La Gaceta No. 212 of November 2, 1998).

Chira is our largest island in the sea with an area of 43.0 km². (Publication of Decree No. 29267 of January 15, 2001, Territorial Administrative Division of the Republic of Costa Rica, Imprenta Nacional, San José, Costa Rica, 2001, p. 200. Supplement No. 7 to La Gaceta No. 24 of February 2, 2001). The map drawn in 1893 by Eliseo Fradin, copied by E. Ramírez A., credited it at that time with 46 km² 7803 m². (Archivo Nacional, series: aa, record number: 8075).

Regarding its resources and national importance, in legal opinion No. OJ-058-1997 of November 4, 1997, in response to the inquiry on Bill No. 12295, called "Law to disaffect from the public domain Isla Chira" (La Gaceta No. 185 of September 29, 1997), we noted:

"Isla Chira contains important and dense mangrove areas and an estuary (estero) (Nancite), which, whatever their extension, constitute public zone (Article 11 of Law 6043). According to a study by researchers from the University of Costa Rica, Geovanny Cordero and Sergio Feoli, the mangrove of Isla Chira forms the largest wetland (humedal) on the continental area, 9.95 square kilometers, and represents a percentage of 25.19 of the island's surface, thereby reaching a strip exceeding fifty meters; an extreme not considered by the proposed rule.

Other natural values of the island are the forested or woodland areas (boscosas o forestales) (some 11.74 square kilometers of secondary forest), a watershed (cuenca), wooded pastures (pastos arbolados) (17.81 square kilometers), ichthyological richness, marine fauna, and even cultural assets, which report the presence of at least two archaeological sites."

And further on, the same pronouncement states:

"…the public authorities, and in this case the legislator, have the duty to preserve and make possible the right to a healthy environment guaranteed by Article 50 of the Constitution. A core component of the environment is the protection of nature, of which the maritime islands are a part, whether considered as assets in themselves or in the analytical factorial composition of elements (soil, subsoil, sea, flora, fauna etc.). Arranging for the transfer of these into private hands is detrimental to their natural heritage, of which the State is the holder, and to the important social functions they fulfill, suppressing collective use by current and future generations. In a word, it harms the common good. Hence, since there is no superior public interest to support the removal of those assets from the Nation's heritage and the reasons that justified the act of designation (afectación) remain fully valid, the disaffection (desafectación) is entirely inadvisable. The existence of the public domain is justified by the maintenance and satisfaction of the public interest. It entails a singular, exorbitant regime to better protect its physical and legal integrity. Disaffection, when appropriate, must be based on the condition that the public interest that originated the designation has ceased, which is not the case here...The Bill being examined also contradicts the objectives of the international instruments signed by the country on environmental matters, where it committed to the effective protection and conservation of our natural and cultural heritage, of zones adjacent to protected areas, to ensure the rational and sustainable use of its natural resources to secure a better quality of life for the entire population, etc. (See, among others, the Convention for the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, Law No. 5980 of November 16, 1976, art. 5; Constitutive Agreement of the Central American Commission on Environment and Development, Law No. 7226 of April 2, 1991, art. I; Convention on Biological Diversity (art. 8 subs. d and e) and its Annexes, Law No. 7416 of June 30, 1994; Ramsar Convention, Law 7224 of April 9, 1991, etc.). The bill also contravenes the tradition of our previous legislators, who, serving the general interests with objectivity, have long attributed the character of public domain to the islands, separating them from legal commerce. Likewise, it is contrary to the trend of more advanced countries, which, conscious of the fragility of maritime-terrestrial resources, their scarcity, demand and the important functions they satisfy, have erected as core elements of their legal systems the public ownership and use of assets, the preservation of their natural characteristics and a suitable administration that reconciles short-term and long-term needs, for the benefit of all…The words contained in the Statement of Purpose of the mentioned Coastal Law apply to the case:

The maritime-terrestrial demanio is 'especially valuable collective heritage,' 'a natural space of freedom that must be preserved for the use and enjoyment of all citizens.' 'It is the unavoidable responsibility of the legislator of this hour to protect the integrity of these assets, to conserve them as property of all and to bequeath them in this condition to future generations.'"

The criterion was reiterated in legal opinion No. OJ-178-2004 of December 23, 2004, where we issued an opinion on the Bill called "Law to promote social, economic and tourist development on Isla Chira," published in La Gaceta No. 165 of August 24, 2004, legislative file No. 15.651, in which it was added:

"In the statement of purpose, it is affirmed that the fishing inhabitants of the Island cannot compete in that activity due to a lack of technical and economic resources. Despite this, we estimate that 'it is not appropriate to disaffect (desafectar) assets of the public domain to meet specific needs' (OJ-033-1997 of July 21, 1997 and OJ-058-1997 of November 4, 1997), even more so when it is not specified what the management and planning conditions for the zone will be, nor which state entity will assume them, nor if it is authorized to grant property titles and under what conditions, and without determining how those activities will be developed.

In view of this, the following questions arise:

Will the inhabitants of the Island effectively have the technical and economic capacity to participate directly in commercial-type activities, including tourism, or, on the contrary, will the same principle operate as indicated therein, insofar as they will not be able to compete, being forced to sell their lands, abandon the Island, lose properties in foreclosures (embargos) and forced sales (remates), thereby increasing the problem and especially worsening the particular and social situation?

The aforementioned aspects reaffirm the criterion of the Office of the Attorney General, in the sense that the initiative set forth in the statement of purpose is unfavorable to public environmental interests."

Furthermore, the mangrove areas of Isla Chira are not under the administration of the Municipality of Puntarenas, pursuant to the provisions of Article 73 of Law 6043.

In that regard, in legal opinion No. 122-2000 of November 6, 2000, we stated:

"Mangrove areas are inalienable, imprescriptible and not susceptible to private occupation. They constitute a component of estuarine wetland ecosystems, upon which a large number of terrestrial and marine fauna species depend; and where a small number of highly fragile plant species grow (Decree 22550).

Initially with the category of forest reserves and now as wetlands, mangroves are currently protected areas, of public domain, they are part of the Natural Heritage of the State by that classification and are under the administration of the Ministry of Environment and Energy, through the National System of Protected Areas and their respective regional Conservation Areas, regulated in various norms (arts. 11 and 61 of Law 6043; 4 of its Regulation; Organic Law of the Environment, No. 7554 of October 4, 1995, arts. 31, sections 1°, subs. h), and 2°; 32 subsection f); 39 et seq.; Convention on Wetlands, approved by Law 7224 of April 2, 1991; Forest Law, arts. 1°, 13, 15 and 58 subs. a and b; Decree 7210-A of July 19, 1977, its amendments up to 23247-MIRENEM of April 20, 1994, which repealed it and 23247 of April 20, 1994; Biodiversity Law, arts. 22 and 58 et seq.; Wildlife Conservation Law, arts. 2, 7 subs. h, 103, 132, Transitory III; 2° of its Regulation).

In addition to the devastation that follows development, a method frequently used to dry out mangroves is drainage or the construction of canals. Therefore, the Organic Law of the Environment, Article 45, provides broad protection and 'prohibits activities aimed at interrupting the natural cycles of wetland ecosystems, such as the construction of dikes that prevent the flow of marine or continental waters, drainage, desiccation, fill, or any other alteration that causes the deterioration and elimination of such ecosystems.'

And according to Decree No. 23247, areas that have been provided with mangrove, even if felled, continue to be of public domain.

Related to the above and the importance of mangroves, their regime as public domain assets and the legal impossibility of registering them in the name of private individuals, see opinion C-102-96."

On the subject of the island's archaeological wealth, and according to the information submitted with letter No. DAH.042-05 of April 21, 2005, signed by M.A. Ricardo Vázquez Leiva of the Department of Anthropology and History of the Museo Nacional, at least 18 sites with archaeological findings have been discovered.

Regarding the public ownership nature of the archaeological heritage, when answering the action of unconstitutionality filed by the Defensoría de los Habitantes against several provisions of the Regulation of Procedures for Archaeological Studies, Decree No. 28174 of October 12, 1999 (Supplement No. 78-A to La Gaceta No. 202 of October 19, 1999), (File No. 99-7926-0007-CO), we noted:

"Archaeological Heritage constitutes a set of riches, an object of study and aesthetic contemplation, essential for the proper development of the human personality. It constitutes the inheritance of a people's collective capacity materialized in physical realities, and therefore fulfills, in our case, an end of general utility (to preserve the pre-Columbian cultural wealth for present and future generations).-

The International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Article 15; the American Declaration of the Rights of Man, Article 13 and the Charter of the Organization of American States, Article 46, therefore establish the duty of States to protect the archaeological assets existing in their territories.

It is not surprising then that several countries enshrine at the constitutional level the obligation of public authorities to conserve, promote and make known their Cultural Heritage (Spanish Constitution, Article 46; Italian Constitution, Article 9). Costa Rica also shares these international efforts, and its Political Constitution (numeral 89) provides as a cultural purpose of the Republic: "to conserve and develop the historical and artistic heritage of the Nation."-

Our country has signed important conventions where the interest of nations in protecting and preserving Cultural Heritage is highlighted, and whose provisions we will comment on later (Recommendation on the Conservation of Cultural Property Endangered by Public or Private Works, Law No. 4711 of January 6, 1971; Convention for the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, Law No. 5980 of November 16, 1976; Convention on the Defense of the Archaeological, Historical and Artistic Heritage of the American Nations, Law No. 6360 of September 5, 1979; Convention on the Means of Prohibiting and Preventing the Illicit Import, Export and Transfer of Ownership of Cultural Property, Law No. of July 10, 1995).-

Given its historical, anthropological, artistic and cultural identity importance, our Archaeological Heritage is of public domain, which is recognized as having constitutional standing (Article 121, subsection 14 and Constitutional Chamber Opinion No. 623-98). Therefore, it enjoys privileged protection of self-protection by the Administration, which has not only the right, but also the obligation to prevent or cause the cessation of any harmful or prejudicial act (Convention on the Defense of the Archaeological, Historical and Artistic Heritage of the American Nations, Law No. 6360 of September 5, 1979, Articles 5 and 6, and Opinions of the Office of the Attorney General of the Republic, Nos. C-241-87 of December 4, 1987 and C-127-88 of August 5, 1988).-

In Costa Rica, except for private property acquired previously, which is exceptional and must be proven by the individual…since the enactment of Law No. 7 of October 6, 1938…all archaeological objects existing in the soil of Costa Rica prior to the Spanish conquest, as well as monuments of the same kind that might be found, not included in private property at the time of the enactment of this law, were declared "property of the State," numeral 1°… Law 6703 of December 28, 1981, Articles 1° and 3°, maintained the same criterion…

With respect to that regulation, the Full Court as the constitutional oversight body stated:

Well then, if prior to the Law of 1938 archaeological heritage was not properly legislated,
it stands to reason that the legislator addressed it in that Law and in that of 1981, to
avoid what had occurred under the previous regime. XIX.- Those two laws recognize the individual
property of archaeological goods that were in private hands; but at the same time they provided
that, henceforth, goods that were the object of discovery would belong to the State. No
acquired right was injured, as private property existing up to that time was maintained...No special
rule in the Constitution is needed for specific prohibitions to be established in ordinary laws, if
they have support in Article 28, such as those that exclude discovery as a legitimate title to
acquire private domain of archaeological goods...XX.- Article 89 reflects the public interest that the Constitution protects in
number 28, second paragraph, for it states there that “Among the cultural aims of the Republic
are:...to conserve and develop the historical and artistic heritage of the Nation.” By this,
the existence of a heritage different from that of goods of an economic nature was recognized, and at
the same time, the duty to seek its conservation was established. The cultural and historical public order
allows that rule to be broadly interpreted, and to rely on it to reaffirm the state ownership of
archaeological goods to be discovered in the future, as provided by the Law of 1938. Those
goods, before and now, constitute “a common heritage that past generations bequeathed to
posterity”...XXI.- From all the foregoing, it follows: a) That the property regime
instituted in Article 1 of the Law of 1938 is legitimate, as it has backing in Articles 28 and 89 and does not
contravene Article 45 of the Political Charter itself; and b) That, consequently, Articles 3, 5, 7, 9, and 17 of Law No. 6703 of 1981 cannot be
contrary to the Constitution either, insofar as they are applicable to archaeological objects found after Law No. 7 of 1938, since
those goods belong to the State, in accordance with Article 1 of that Law of 1938, which is not
unconstitutional.” Resolution of 13:00 hrs. on May 12, 1989.-



In spite of the foregoing, a legal system, no matter how perfected and complete it may be,
is not sufficient to protect the Archaeological Heritage. There must be a political, judicial, and
administrative will aimed at putting it into practice, creating a social awareness about it as something
valuable from a historical perspective, independently of its material or artistic value. (5)



(5) Regarding the artistic value of pre-Columbian goods, FERRERO ACOSTA states: The Costa Rican pre-Columbian artist
gravitated toward small objects, precious, refined, and
mysterious, filled with symbols. A profound enjoyment of adornment, a display of stylizing
fantasy, a predilection for forms, a refinement displayed in the unity of the whole and
delicacy in the details. In short, elegance, subtlety, and technical perfection..." Costa Rica
Precolombina, Biblioteca Patria, Volume 6, Editorial Costa Rica, San José, Costa Rica, 1975, pp.
378-387.



On the subject, the Plenary Court aptly indicated in the same prior resolution:


“It is obvious that archaeological goods also have appreciable monetary value, either due to the
material they are made of (gold, for example), or due to their fine craftsmanship and beauty, even if
they are of clay or stone. Some of those objects may be of scant physical value or of little
artistic significance; but even so they are valuable due to their origin and as elements of study for
investigating the culture of the peoples of other eras, their beliefs and customs, or the
nature of the environment in which they lived, depending on the traces or representations that may
be found there. For all that, archaeological objects coming from the aboriginal races that
populated the continent in the pre-Columbian era or earlier or contemporaneous with the establishment of
Hispanic culture are valuable; and for that value, many acquire those pieces, some for spiritual
enjoyment or scientific interest and others perhaps to profit from them. But over the individual interest that each
person may have in the possession or property of those objects, the public interest prevails, both because of
the historical value of such goods, and because, within the culture of peoples, is the
study of what the human groups that inhabited the same territory did, a study that is
facilitated by making it possible that, right here, the greatest number of people have access to those sources
of knowledge; and nothing is more consistent with that public interest than that archaeological goods
remain in national territory, in the power of museums and under the ownership of the State or its
institutions, as part of the historical heritage that the Political Charter calls “of the Nation,” in
Article 89. It must then be emphasized that the most important thing is not the material value of the
referred objects, but the historical and cultural value, and that in no way could the economic doctrine on productive goods and freedom of enterprise be applicable to
those objects.”


Subsequently, in the same unconstitutionality action, by means of a filing dated March 5, 2002,
we added:


“Take into account, furthermore, that pre-Columbian Costa Rican objects are characterized
by being small and having delicate details (FERRARO ACOSTA: Costa Rica Precolombina, Biblioteca
Patria, Volume 6, Editorial Costa Rica, San José, Costa Rica, 1975, p. 378). Therefore, their
fragility and the difficulties of replacement in the face of deterioration or disappearances usually become
irreversible.-


On the other hand, in our country there only exist 4 sites declared of archaeological
interest based on Law 5397 of November 8, 1973: Turrialba by Decree No. 14557 of
May 31, 1983; Carrillo by Decree No. 20934 of January 17, 1992; Osa by Decree No. 23387
and Bahía Culebra in the Nacascolo District in the Canton of Liberia by Decree 23512 of August 19,
1994.-


The situation is worrying, since 60% of the national territory remains unexplored
in terms of archaeological scientific research. (CALVO MORA, Marlin and others: Marco Legal de
la Investigación, Protección, Conservación y Divulgación del Patrimonio Arqueológico en Costa Rica,
Museo Nacional de Costa Rica, December 18, 1997, p. 8).-


Likewise, for example, between March and August of 1999, of the requests for an archaeological
record (constancia arqueológica) required by project developers, in 52% of the cases no information was recorded in the
Unified Data Bank of the National Museum. In these cases, it is necessary to carry out inspections
and surveys (prospecciones) "in situ" to be able to determine whether or not there is a presence of archaeological resources.
(RÍOS ZAMBRANO, Eurídice J: Desarrollo de Nuevos Procesos para el Manejo de la Gestión de Protección
del Patrimonio Nacional Arqueológico, en relación con las Evaluaciones de Impacto Ambiental, y las
Operaciones de Rescate, September, 1999, pp. 56-58.)


Furthermore, of 33 archaeological discoveries made between 2000 and 2001, 31 of them
(94%) were located outside the only 4 sites of archaeological interest in the country (Official Memorandum
DAH-036-01 of December 19, 2001, signed by Licda. Maritza Gutiérrez of the Department of
Anthropology and History of the National Museum).-


For this reason, the mandatory prior control set forth in the challenged decree is insufficient, and
furthermore contravenes the provisions of the Recommendation Convention on the Conservation of Cultural Property
that the Execution of Public or Private Works May Endanger, Law No. 4711 of January 6,
1971 (Point 1 (Definition), subsections 1) and 2); General Principles 3, 7, 8, and 13), insofar as
cultural property is not only that recognized and registered as such, but also any
vestige of the past found beneath the surface of the ground, unrecognized and unregistered. Its
preventive and effective protection must not be limited to specific places, but rather extend to the entire territory
of the State.-


In the remaining cantons of the country, it will be at the discretion of the project developers to contract the archaeological
studies (Decreto 28174, Article 9).-


This solution is also not shared, since the protection of public domain goods (bienes demaniales) cannot be made
to depend on private voluntariness. It makes it highly uncertain, thereby violating the
Convention for the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, Law No. 5980 of November 16,
1976, Article 5, and the Convention on the Defense of the Archaeological, Historical and Artistic Heritage
of the American Nations, Law No. 6360 of September 5, 1979, Article 8, inasmuch as the legal,
scientific, and administrative measures must effectively protect the cultural heritage…


In favor of the repeal contained in Article 17 of Decree 28172, the impropriety is affirmed that in
mechanisms or technical instruments designed for the preventive protection of the Natural
Heritage, a component for the assessment of Cultural Heritage goods is included.-


This advisory body considers that the assessment of both heritages in environmental impact assessments
(evaluaciones de impacto ambiental) is reasonable, insofar as archaeological goods also require preventive
protection that is effective (Recommendation Convention on the Conservation of Cultural Property
that the Execution of Public or Private Works May Endanger, Law No. 4711 of January 6,
1971, principles 7, 8, 21, 22, and 23; Convention for the Protection of the World Cultural and Natural Heritage,
Law 5980 of November 1976, Article 5(d)).-


For those reasons, it is not surprising that the European Union, formerly the European Economic Community,
provides in its regulations that the environmental impact assessment must identify, describe, and
evaluate the likely significant effects of a project on the cultural heritage (Directives
Nos. 85-337-EEC of June 27, 1985, Article 3; 97-11-EC of March 3, 1997, Article
3; 2001-42-EC of June 27, 2001, Article 5 and Annex I, subsection (f)).-


In Spain, likewise, the regulations on environmental impact (Royal Legislative Decree No. 1302 of June 28,
1986, Articles 1 and 2, subsection (b); Royal Decree No. 1131 of September 30, 1988,
Article 6; Royal Legislative Decree No. 6 of May 8, 2001, Article 2.1, subsection (c)), include
archaeological heritage among the components to be taken into account in the assessment…


For its part, Italy provided the same in Legislative Decrees Nos. 349 of July 8,
1986, Article 6, and 490 of October 29, 1999, Article 26.-


In the case of the United States of America, its National Environmental Policy Act of 1969,
Article 101, subsection (4) indicates as an obligation of the Federal Government to implement all practical
measures to preserve the historical and cultural aspects of the national heritage.-


Along that line of reasoning, in that same country, the Agency for the Protection of National
History (NHPA, its acronym in English) has provided in the "Guide for the Assessment of Environmental
Liability for Property Transfer," that the study for due environmental care must
contain in its report, as important information, the archaeological discoveries, because those
objects must be preserved for present and future generations…


That same Constitutional Chamber, in Voto Nº 367-96 of 11:21 hrs. on January 19, 1996, determined
the need to require specialized and preliminary soil studies to protect the forest
resource and the archaeological resource on a piece of land located in Sábalo de Quepos, a territorial
circumscription that does not have a declaration as a site of archaeological interest."


The action was resolved by the Constitutional Chamber in Voto Nº 2002-05245 of 16:20 hrs. on May 29,
2002, indicating:


"Archaeological heritage is a species of the broader genus constituted by cultural
heritage, a precision that has important practical implications in that the role of the State in
the promotion and guarantee of archaeological goods must always be part of a comprehensive policy
of protection and promotion of autochthonous cultural production. For the rights derived from the
constitutional norm in question to be effectively verified, it is required on the part of the public
authorities not only to create the necessary normative framework, but also to act in a concrete
manner, through suitable mechanisms of protection that start from the unavoidable premise that a
Nation that despises its historical heritage, destroying it or avoiding its
loss or deterioration by all licit means, is destined to fail as a society, for it is precisely the vision
of the past that allows one to understand the present and plan the future. Archaeological heritage—in
the Costa Rican case—has been commonly defined as the set of immovable and movable goods,
product of the indigenous cultures prior to or contemporaneous with the establishment of the Hispanic
culture in the national territory, as well as the human, flora, and fauna remains related to
these cultures, constituting one of the principal means to make effective the exact knowledge
of the historical origins of our societies, in that it allows understanding the germ
of our current forms of thought and cultural expression, in addition to contributing data of great
utility for other fields of knowledge, such as ecology, pharmacotherapy, zoology,
etc…


The protection of archaeological goods must then be understood as a form of protection of
culture in general, as a good that transcends the ownership of any individual, constituting
a value of national importance, whose recognition and effective defense forms part of the set
of interests guaranteed in Articles 50 and 74 of the Political Constitution…


Archaeological goods, understood as those objects that allow the researcher to access
historical knowledge, possess intrinsic importance, because they constitute an ideal and
difficult-to-replace instrument for acquiring that knowledge, in which the environment that surrounds them
also acquires special relevance. For the effective protection of archaeological goods, the State
must actively participate in all procedures tending to their detection, rescue (when
applicable), study, registration, and conservation…the protection and conservation of cultural heritage
currently transcends the scope of national jurisdictions to be complemented,
juridically by means of international instruments, and materially through the solidary cooperation
of the countries that form the international community to make effective such a duty of
protection and conservation. The preservation of the archaeological heritage of a people is not seen,
then, as a matter of mere local interest, but as a significant contribution to the preservation
of world culture…


It is evident that archaeological goods, in accordance with the terms of the cited norms,
form part of the public heritage, of the so-called public domain goods, whose ownership is the
Nation, insofar as they are assigned to fulfill a purpose of general interest…


The importance of archaeological goods and their character as public domain goods creates a series of obligations on the part of
the State directed at their effective protection, a common element of the rights of the
so-called third generation. In matters of such relevance and delicate protection, it cannot
be conceived that the administrative authorities intervene once the damage has been caused, because
the damages can be irreversible and of very great proportions. In the case of archaeological
goods, there exists a single possibility, their effective protection or their irremediable loss…


Archaeological goods, individually considered, although it is true they can constitute
key elements for the understanding of the historical-cultural past of the country, their relevance can
be diminished if they are not considered integrally with respect to the context in which they were
found. Archaeological research cannot then be limited to the study of objects that have
been totally or partially destroyed, or to goods removed from their context without the prior
carrying out of exhaustive field analyses aimed at their understanding within the environment where
they were found, since in such cases a task that by constitutional mandate (Articles 50, 74,
and 89) should be conceived as one of scientific rigor, could become little more than a
simple task of collecting and artistic contemplation, in contravention of the fundamental order…


With the preceding provisions, the archaeological component was eliminated from the two principal
environmental assessment mechanisms detailed in the Ley Orgánica del Ambiente, such as the
Preliminary Environmental Assessment Form (Formulario de Evaluación Ambiental Preliminar, FEAP) and the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental, EsiA).
Taking into account that the aforementioned requirements are not substituted in the cited Decree by
any other suitable ones to guarantee preventively the integrity of the archaeological
heritage, the Chamber considers that said repeals become unconstitutional. As was said
above, the archaeological heritage forms part of the broader concept of the environment, precisely
because it is the cultural (human) component of the environment. Complete protection of the environment,
that respects, therefore, in an integral manner what is ordered by Article 50 of the Constitution, must contemplate the
protection of archaeological goods, of the historical legacy through which the human being has adapted
and has modified his surroundings throughout the centuries."


As can be observed, archaeological goods present a cultural value of great significance for the entire
community, and their protection must be carried out in a preventive manner, even more so when dealing with
goods that are easily destroyed or lost.


5) Isla Caballo


Isla Caballo has an area of 3.7 km². (Publication of Decree No. 29267 of January 15,
2001, División Territorial Administrativa de la República de Costa Rica, Imprenta Nacional, San
José, Costa Rica, 2001, p. 200. Alcance Nº 7 to La Gaceta Nº 24 of February 2, 2001).


According to the cited information from the Department of Anthropology and History of the National
Museum, this island has, as of now, two records of archaeological sites.


As background, we see that the Permanent Commission of Government and Administration of the Legislative
Assembly, via fax received on May 17, 2001, requested our opinion about
the project of “Approval of the Concessions for the Ecotourism Development of Isla Caballo,
granted by the Municipality of Puntarenas,” (file No. 14,135), published in La Gaceta N° 3
of January 4, 2001. In response, in legal opinion Nº OJ-061-2001 of May 29, 2001, the
following observations were made:


"A) Coastal legislation does not foresee, on the occasion of the approval of concessions on maritime islands or islets,
the possibility of assuming, in the absence of a response, our total conformity with the
Project, which is improper.


B) Being a matter of the exclusive purview of the Legislative Assembly and irreplaceable by this
Institution, by way of a non-binding legal opinion, the following general
considerations are made:


1) The concession for the use of public domain on Isla Caballo requires legislative approval, as it falls
within the provisions of Articles 6 of the Constitution, and 9 and 42 of Law 6043.


2) The act of legislative approval can concern the legality, opportunity, or advisability of
the concession.


3) In order to assist in the review of the legality aspects, a record is made of the
basic requirements of the concession and the principal procedural stages.


4) As a matter of form, it is suggested to follow the formality of the Statement of
Motives, in which an account is given of the observance of legal procedures and requirements; a first
article, that categorically grants or denies the approval, according to the legislative
will, and a second on the date from which it takes effect.


5) It is noted that while the concessions concern areas of the restricted
zone, as is correct, in the cases of Desarrollos Isla Caballo I. C. S. R. L.,
Inversiones Joya del Golfo J. G. S. R. L., and Inversiones Punta Paraíso P. P. S. R. L., boundaries
up to the Pacific Ocean and the Golfo de Nicoya are described, that is, incorporating the Public Zone, which
is not possible (Articles 20 and 39; Law 6043) and reveals an evident contradiction.

6) It is suggested to review the indication of the boundaries assigned to the properties, since
frequently the names of the other applicants or of the Municipality of Puntarenas are set down,
in a personal capacity, as if they were owners, when in reality the limits are the maritime-terrestrial
zone, of state property, already under concession to another company or under municipal administration.


7) It must be corroborated that with the terms of “protection areas” to which certain
lots are destined, spaces referred to in Article 33 of the Ley Forestal or administered
by the Ministerio del Ambiente y Energía are not included.


8) Lastly, the Assembly is recommended to assess two specific aspects:


a) The advisability of approving the concession contracts to the five applicant companies,
taking into account the interest group and the concentration of lands that would thereby be produced and the great
extent they cover;


b) In the event that approval is granted, the need to comply, for
the development of marinas, with the procedure and requirements established in the Ley de Concesión y
Operación de Marinas Turísticas, No. 7744 of December 19, 1997, and its Reglamento, Decree No.
27030 of May 20, 1998, and its amendment, must be safeguarded."


Subsequently, by official memorandum of August 13, 2002, Lic. Rolando Laclé Castro, in his capacity as
President of the Legislative Assembly, consulted again, in the second debate proceeding,
file No. 14,135, and in legal opinion Nº OJ-123-2002 of August 27, 2002, it is concluded:


"1) Since the approval of public domain concessions on maritime islands, which has an administrative
legal regime, is an act consubstantial to the Legislative Assembly and irreplaceable by
this Institution, a non-binding legal opinion is issued, by way of general considerations.


2) Legislative control in this type of contracts entails the review of legality, opportunity,
or advisability, to grant them effect. The declaration of will of the approving body is
circumscribed to approving or rejecting the contract, without reforming it.


The concessions must conform to the Regulating Plan, which forms part of the administrative
legality framework.


3) The Project under consultation, except for the addendum that is incorporated into each contract, is the same one
that was opined on by the Procuraduría in Legal Opinion O. J.-061-2001, directed to the then
President of the Permanent Commission of Government and Administration, in which we highlighted various
aspects to be kept in mind.


4) Subsequently, an affirmative majority report was produced in the Commission, which recommends
approving the Project and leads us to make several clarifications:


4.1) The approval by the Assembly of administrative contracts, in exercise of a
tutelary or political control function, does not change their legal nature, nor does it confer on them the
condition of laws, even if it follows the ordinary procedures of the latter.


4.2) The fee for the concession of use of the coastal public domain does not have a tax nature.


4.3) An exhaustive analysis is lacking on the observance of legal requirements demanded to approve the
Project, and of its advisability from the perspective of public interests, at the real and
concrete level.


4.3) Even when, adhering to the nomenclature of the Project, the development that is intended is
qualified as ecotourism, no analysis mediates on the adequacy of the title to the clauses of the
contracts, nor is it deduced from their literal wording.

On the contrary, it is recommendable that it be included expressly, by addition, in the tenth clause, among
the applicable regulations, that which establishes the requirement for an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) and to safeguard
its fulfillment in the event that approval is granted to the contracts.


4.4) The affirmative majority report omits referring to our Legal Opinion OJ-061-2001, which
makes the consultation lose all practical utility.


5) In OJ-061-2001, recently cited, we made several objections, on which it is advisable to insist:

5.1) The undue inclusion of the public zone. In some properties, boundaries up to
the sea or the Golfo de Nicoya were described.


5.2) The erroneous indication of boundaries, since frequently the names of the other
applicants or of the Municipality of Puntarenas are set down, as if they were owners of the properties, when
in reality the limits are the maritime-terrestrial zone.


5.3) It was recommended that the Assembly weigh the advisability of approving the concession contracts for
the five companies, taking into account the economic interest group they form, whose managers are
a company with North American capital, with the same legal representative, and the extensive area
they cover. So much so that the approval is processed in a single Project.


5.4) In the event that the contracts are approved, to make the exception of the obligation to comply with
the procedures and requirements established in the Ley de Concesiones y Operación de Marinas, No. 7744, and its
Reglamento, Decree No. 27030, for the purpose of the operation of marinas.


5.5) The need for an additional clarification regarding the term “protection areas,” which is
ambiguous and tends to be confused with that regulated by Article 33 of the Ley Forestal.


The clarification of the uncertain figure of protection areas used in the contracts, the uses that
it will allow, and the regime to which they are subject, is more necessary when confronting the large extensions of
land that have that purpose and the meager percentage assigned for the payment of the fee (2%), which is
exclusively for agricultural use (Article 49 of the Reglamento to Law 6043, amended by Decree No.
29818), a concept that seems to distort the so-called protection use.


5.6) We now also note, in the concession to Corporación Palma Dorada P. D. S. R. L., the large
extension of land that is dedicated to residential or housing use, whose maximum area, according to
Article 65 of the Reglamento to Law 6043, amended by Decree D-29059, would be 4000 square
meters. At the same time, it merits clarifying the reason why the four percent fee
on the Direct Tax assessment, which corresponds to hotel or
tourist use, more typical of a development project of that nature, is not applied.


6) Of those observations—with the novelty of the one commented on in point 5.6—only that relating to
the exclusion of the public zone was corrected by means of an addendum. The others were not addressed by the
Legislative Commission (Permanent of Government and Administration), much less by the project developers…"


6) Other islands with records of archaeological sites


At the moment, Isla Venado has 6 sites of archaeological discoveries and Isla Cedros has
three.


The foregoing does not rule out the fact that the rest of the islands do not have archaeological goods,
since research in this matter is clearly an unfinished task, even more so in a region
that is characterized by the abundance of sites of this nature:


"The North Pacific is the zone for which information exists on a greater number of sites,
followed in descending order by the South Pacific and the Central Area. Special consideration must
be given to the Pacific Islands, where the number of identified sites is high in proportion
to the insular geographic area. The least known zones would be: the plains of Tortuguero, San
Carlos, Guatuso and those located south of Lake Nicaragua, the northern section of the Cordillera de
Guanacaste, the Península de Nicoya especially its southern sector, the Cordillera Volcánica Central, the
low part of the Atlantic plain (a strip about 20 km wide along the littoral), the
lowlands of the Central Pacific between the localities of Jacó and Dominical in addition to the highlands
to the northeast, the Cordillera de Talamanca together with its ridges on the Atlantic Slope, the
Península de Osa, and the Valle de Coto Colorado in the South Pacific. Thus, around 60% of the
territory of Costa Rica remains archaeologically unexplored…By province, the decreasing
sequence of registered sites is established as follows: Guanacaste 690 (34.4%),
Puntarenas 478 (23.8%), San José 245 (12.2%), Alajuela 221 (11.0%), Cartago 218 (10.9%), Limón 85
(4.2%), and Heredia 71 (3.5%)." (Revista Vínculos: Evaluación estadística sobre el Estado de la
arqueología en Costa Rica -1881-1992-, volume 20, numbers 1-2, published in November 1995, pp.
39-41).


IV.- BACKGROUND AND REFERENCES ON OTHER ISLANDS OF THE GOLFO DE NICOYA THAT ARE NOT PART OF THE PROPOSED PROJECT


1) Isla San Lucas

Law No. 37 of August 3, 1847 granted the trade franchise to the island of San Lucas (Colección de Leyes y Decretos, semestre 2, tomo 10, p. 121). However, shortly thereafter the provision was rendered void and transferred to the Port of Puntarenas by Law No. 46 of September 4, 1847, article 7 (Colección de Leyes y Decretos, semestre 2, tomo 10, p. 142).

Law No. 7 of February 25, 1874 regulated the penal colony (presidio) on San Lucas under the authority of the Governor of the Comarca of Puntarenas. ( ) Later, Law No. 12 of September 14, 1882, given the lack of health conditions on the island, authorized the Executive Branch to select a new penal colony on another island of the Pacific coast (article 1) and agreed to transfer the convicts who had more than three months remaining on their sentence to the penal colony of Isla del Coco ( ) or to the one chosen to replace San Lucas, with the benefit of reducing the remaining sentence by one fourth. Those with three months or less would be transferred to the Puntarenas jail to serve out their time on public works (articles 2 and 3) (Colección de Leyes y Decretos, semestre 2, tomo 1, pp. 230-231). However, for reasons of economy for the Public Administration, by Law No. 7 of October 6, 1882, the convicts of Isla del Coco were remitted to San Lucas (article 1), and it was immediately ordered, at the expense of the National Treasury, to carry out the works necessary to make the San Lucas penal colony salubrious (article 3) (Colección de Leyes y Decretos, semestre 2, tomo 1, pp. 275-276).

The 1891 map prepared by Eliseo Fradin (Archivo Nacional, signatura 2948) describes the penal colony in the same sector that contains it on the Hoja Cartográfica Golfo of 1967, that is to say, among the crags adjacent to Playa Pilitas and Playa El Inglés. Moreover, Fradin’s map describes six lookout points (miradores) on the island, five around its coast and one inland, near Cerro Control.

Law No. 89 of March 20, 1925 authorized the disbursement of forty thousand colones for the reconstruction of the buildings of the San Lucas penal colony with the necessary works for electric lighting and water supply, as well as ten thousand colones for the necessary studies to select the site of the new penal colony. (Colección de Leyes y Decretos, semestre 1, tomo 2, p. 511). Law No. 54 of June 13, 1934 allocated twenty thousand colones for electric power services on the Island. (Colección de Leyes y Decretos, semestre 1, tomo 1, p. 512).

The penal colony remained on the Island until Law No. 5469 of April 25, 1974 ordered its transfer within a two-year period from its effective date (Sole Transitory Provision) (Colección de Leyes y Decretos, semestre 1, tomo 2, pp. 815-816), and granted the administration of its lands to the Municipalidad de Puntarenas, a competence reiterated by the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre in its article 78.

Decreto No. 24520 of July 27, 1995 (La Gaceta No. 161 of August 25, 1995) declared the Presidio Building on this island of Historic-Architectural Interest. In addition, the insular territory currently has the record of 9 archaeological sites.

Decreto No. 29277 of January 11, 2001, article 1 (La Gaceta No. 30 of February 12, 2001) declared the area comprised by Isla San Lucas (4.62 km) and the coastal marine area, composed of the waters around the island with a depth of up to 6 m, a National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre), thus transferring its administration to the Ministerio del Ambiente y Energía.

Against Decreto 29277, the Municipalidad de Puntarenas brought an unconstitutionality action (expediente No. 03-006587-0007-CO). Its objections were dismissed in that forum through Voto No. 2004-8928 of 16:37 on August 18, 2004:

“The statutory-ranking norms that the claimant estimates violated by the Decreto subject to this proceeding are articles 1 and 2 of the Ley de Traspaso de la Isla San Lucas a la Municipalidad de Puntarenas, number 5469 of April 25, 1974, which, in addition to transferring the Island to the referenced corporation, authorize it to use the Island for the development of a tourist center; numeral 78 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre, number 6043 of March 2, 1977, insofar as it determines that Isla San Lucas shall retain its current legal status under the administration of the Municipalidad de Puntarenas… For its part —as stated— the questioned Decreto declares Isla San Lucas a national wildlife refuge and the Estero de Puntarenas a wetland, giving their administration to the Ministerio de Ambiente y Energía. A superficial analysis of the question could lead one to think that Decreto 29277-MINAE attempts to repeal what is provided in the cited laws. Nevertheless, we must recall that the competence to establish conservation areas is given to the Executive Branch by various statutory-ranking norms (cf. preceding paragraph), in direct development of the norm contained in article 50 of the Constitución Política. Thus, when the Executive Branch formulates a declaration of this type, it does so by express legal authorization and in compliance with its constitutional duties toward the environment; therefore, it is not the Decreto that creates the legal regime for protected areas, but rather it is only the means that allows rapid and effective environmental protection, leaving to the competent technical bodies the assessment of the environmental reasons that lead to the designation of an area of this nature. Things being so, the questioned Decreto is not unconstitutional for purporting to reform the cited legal norms, since there are norms of the same and higher rank that permit the Executive Branch to act as it did in defense of the integrity of the environment.

VII.- On the alleged violation of municipal autonomy. In the claimant’s view, the questioned Decreto entails a violation of the autonomy that the Constitución Política recognizes for the Municipalidad de Puntarenas. While this subject is closely related to those analyzed in the two preceding paragraphs, it is necessary to make some additional precisions. Thus, in the first term, we must analyze the scope of the duty to protect the environment in relation to the diverse entities and bodies that make up the Public Administration. In that sense, this Constitutional Court has widely recognized the duty of protection deserved by the right to enjoy a healthy and harmonious environment, enshrined in articles 21, 50, and 89 of the Constitución Política…

According to the classification given by environmental regulations, the State’s forest or natural heritage (patrimonio forestal o natural del Estado) is comprised of forest reserves, biological reserves, protective zones, wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente, number 7554, of September 18, 1995). Things being so, it is clear that the Costa Rican legal order confers special and qualified protection on assets dedicated to public use or enjoyment, and it cloaks such protection with even greater care when regulating public environmental assets. These are assets belonging to the Nation, because they are dedicated to a purpose of undeniable general utility, and for this purpose their administration has been entrusted, in cases where the Law expressly so determines, to the central State, so that environmental policies follow parameters congruent with and appropriate to the need for integral and continuous environmental protection. Even though for registry purposes domain assets (bienes domiales) may be inscribed in the name of the public entity charged with their guardianship, the truth is that these assets do not belong to any particular public entity, but to the Nation. Hence, it can be affirmed that in the present case, when laws 5469 and 4071 determined the transfer of Isla San Lucas and the Estero de Puntarenas to the Municipalidad of that canton, what they did was determine which public entity would be responsible for administering said assets, for being domain assets, their titleholder has been and is the Nation. From this perspective, this Chamber must conclude that what the Executive Branch has done in the present case falls within the framework of its competences, in that it allows compliance with the duty imposed by article 50 of the Constitución Política, as well as the copious regulation produced by International Law in relation to the unshirkable obligation of the State to protect the environment, adopting all suitable measures to achieve an integral and effective guarantee. Thus, although municipalities have undeniable duties in this field, it is evident that environmental protection transcends merely local interest, constituting a matter of national interest; so the actions of the central State as delegate of the sovereign Nation for the fulfillment of its associative ends, insofar as they promote an effective defense of its natural assets, are not only valid, but indeed indispensable.”

2) Islas Guayabo and Negritos

These islands were declared biological reserves by Decreto No. 2858 of February 28, 1973 (La Gaceta No. 55 of March 21, 1973, Colección de Leyes y Decretos, semestre 1, tomo 1, p. 430), a provision ratified by Law No. 6794 of August 28, 1982, article 1, subsection ch) (Colección de Leyes y Decretos, semestre 2, tomo 1, p. 223), and therefore the provisions of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre are not applicable to them. Their administration corresponds to the Ministerio del Ambiente y Energía. (Law 6043, article 73 and Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 of October 4, 1995, article 32, subsection d) and second paragraph).

According to information obtained from the Departamento de Antropología e Historia of the Museo Nacional, the Negritos islands have two recorded archaeological sites.

3) Isla de los Pájaros

It was declared a biological reserve by Decreto No. 5963 of April 28, 1976 (La Gaceta No. 93 of May 15, 1976, Colección de Leyes y Decretos, semestre 1, tomo 3, p. 928), a provision ratified by Law No. 6794 of August 28, 1982, article 1, subsection e) (Colección de Leyes y Decretos, semestre 2, tomo 1, p. 223), and therefore, the regulations of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre are not applicable to it either. Its administration is the competence of the Ministerio del Ambiente y Energía. (Law 6043, article 73 and Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 of October 4, 1995, article 32, subsection d) and second paragraph).

4) Isla Muertos

It is located approximately 550 m from the mainland coast of Playa Negra, 5 km southwest of Isla Guayabo and 2 km northwest of Islas Pájaros.

The Hoja Cartográfica Golfo of 1967 records in the southern sector of the island an abandoned cemetery, which could well have given rise to its name, even more so if we consider, based on information provided by the Departamento de Antropología e Historia of the Museo Nacional, that the island currently contains two records of archaeological sites.

V.- OPINION ON THE PROPOSED INITIATIVE

On a previous occasion, we were asked for our opinion on the Bill to Reform articles 5, 37, and 42, third paragraph, of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 of March 2, 1977 (legislative file No. 13.898), published in La Gaceta No. 112 of June 12, 2000, which as part of its amendments contemplated the one now being consulted with bill 15.665.

On that occasion, we expressed that the initiative is “contrary to the spirit of the current article, which is a function not of the insular area granted, but of the protected public interests and convenience, to be evaluated at the moment of granting private parties the use and exploitation of those sites” (Opinión Jurídica OJ-006-2004 of January 19, 2004).

In the same pronouncement, the reasons were explained for which the legislative approval of concessions in the insular territories regulated by the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre must be maintained, reasonings that are reiterated in this opinion:

“VI.2) PUBLIC INTERESTS PROTECTED BY LEGISLATIVE APPROVAL

‘The maritime islands and islets form part of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre), with the strip fifty meters wide contiguous to the ordinary high-tide line being public zone or common-use zone, and the remaining insular lands being the restricted zone, susceptible to concession by the municipalities, except for islands that have a special regime such as Isla del Coco, Isla San Lucas, Isla del Caño, Isla Cabo Blanco within the Reserva Natural Absoluta of the same name, and Islas Guayabo, Negritos, and Pájaros.’ Opinión Jurídica O.J.-115-2000.

In Opinión Jurídica O.J.-061-2001 and in O.J.-115-2000, we expressed that ‘due to the location of the maritime islands and islets and their importance for the country in various areas (exercise of sovereignty, defense and security, value and protection of their natural or cultural resources, scenic beauty, cost-benefit assessment, migratory controls, drug trafficking, navigation, aid or rescue, etc.), the legislator has reserved the oversight of the concessions that involve them.’

This is carried out through subsequent legislative approval of the contracts, in accordance with Law 6043, article 42, which entails a review of the legality of the concessions and ‘above all of their appropriateness and convenience for the aims of national interest’ (idem; dictamen C-212-98). It is important to weigh the unique concurrent circumstances that envelop the decision.

After assessing its legality and convenience, and admitting it as sound, the approval grants efficacy to the controlled act, suspended until this occurs” (article 145.4 of the Ley General de la Administración Pública). Opinión Jurídica O.J.-123-2002.”

In accordance with the study carried out, the following conclusions may be drawn:

1.- The processing of concession applications by the Municipalidad de Puntarenas on the insular territory Caballo of the Golfo de Nicoya revealed serious deficiencies in compliance with the requirements, which could be detected in the legislative scenario according to the consultations that were requested to that effect.

Part of the objections were oriented toward the fact that the applications belonged to an economic interest group, whose promoters are a company with North American capital, with the same legal representative and covering an extensive surface area. So much so that the approval is being processed as a single Project, which contrasts in this case with the direction that the explanatory memorandum seeks to give for the benefit of fishermen and their families, who generally lack the means and resources to carry forward such proceedings successfully.

2.- On insular territories there underlies a national value of a strategic nature, given that due to their scarce accessibility they constitute sectors vulnerable to migratory control and drug trafficking, to cite some examples. In view of this, it is necessary that such applications face national public scrutiny regarding the type of activity to be carried out, the areas to be developed, their boundaries, the respect for the public zone for free transit, the qualifications and background of the applicants, or of those who intend to acquire them totally or partially by transfer. That scenario has historically belonged to the Asamblea Legislativa, and we find no reasons to eliminate its participation, especially when it has proven beneficial in the protection of the national public interests at stake, which are not broadly perceived by local government.

3.- The valuable natural and cultural resources of the islands of the Golfo de Nicoya are better protected if municipal action is overseen by a national-level body. Weakening those controls can run counter to the provisions of constitutional articles 50 and 89, whose guiding principles are applicable to the doctrine of public domain (articles 5, 6, and 121, subsection 14) ibidem), as the Sala Constitucional understood in its judgment No. 2002-05245 of 16:20 on May 29, 2002, cited above.

Based on the reasons set forth, this Procuraduría expresses its disagreement with the proposed bill and advises its rejection.

Cordially,

Lic. Mauricio Castro Lizano
Procurador Adjunto

MCL/fmc

__________________
(1) See also from April 5, 1527, the documentation relating to the testimonial evidence rendered by the captains of Pedrarias de Avila: Pedro Miguel, Juan Castañeda, Diego Pérez, Rodrigo Nárvaez, who testify regarding the discovery of the Golfo de Sanlucaz in the company of Lic. Gaspar Espinoza, information accredited before the Audiencia of Panama in 1528 in the charge of Governor Pedro de los Ríos and forwarded to the Archivo General de las Indias (Archivo Nacional, 3371-CC).

(2) For illustrative purposes, a copy of that map is attached, as well as of the Nicoya peninsula and the Gulf with the ancient names that appear in the Album de Figueroa.

(3) Even though Fernández de Oviedo records on his map the name Pocosi over what we know today as Isla Venado, Lehmann (1920, II:796), cited by FERRERO ACOSTA, Luis, Op.Cit. p. 123, records that name for Isla Cedros. The reference is shared, since Oviedo indicated that Pocosi is located two leagues to the southeast of Chara (San Lucas). Two leagues, as explained by Dr. Moritz Wagner, a German who traveled through our country between 1853 and 1854, are equivalent to six English miles (La República de Costa Rica en Centro América, co-author Dr. Carl Scherzer, published in Leipzig in 1856, translated by Jorge A. Lines, advised by Dr. Ernesto J. Wender and Prof. José Dávila Solera, Biblioteca Yorusti, Publicación No. 1, San José, 1944, p. 254). And six British nautical miles are equivalent to 11 km 118 m, which is the approximate distance between the north part of Playa El Coco and Playa Pilitas, both of Isla San Lucas, with respect to Playa Matapalo of Isla Cedros (See Hoja Cartográfica Golfo of 1967). In contrast, between the nearest points between Isla Venado (Punta Venado) and Isla San Lucas (Punta Vigilante) there are 13.5 km, that is, 2.35 leagues, and additionally Venado is to the northwest of San Lucas.

(4) Before that date, the island was already used to hold prisoners or exile political enemies. Regarding this, José Mª Figueroa Oreamuno noted in 1842: “To the islands and stationing in San Lucas, return and revolt to take the Coquimbo, the result being that they took us prisoners and put us in the chapel of Dn. Luis Jordan, Dn. José Urbina, Captain Francisco López, Apolinario Alfaro and sergeants Lobo and Segura and the one speaking. Fortunately on the day of execution, Don Francisco Giralt and Don José Mª Castro arrived with the news of the fusillading of Morazán; with this news we were sent banished to the island of San Lucas to be exchanged, but I did not wait for the exchange.” Then, in 1875 he adds: “I stayed at Punta Drake because the vessel in which I was going was very poorly equipped and the sailors very raw; at this point I met the Chiricano Quintero who years before got us out of the island of San Lucas where Saget and the Morazán supporters had us prisoners. At this point I spent 15 days until Quintero got ready and took me to the port of Puntarenas.” (See Viajes 7 and 38 in Adolfo Blen, Indice del Libro Histórico de Dn José María Figueroa Oreamuno, January 1918, pp. 13-29).

(5) The penal colony on Isla del Coco had been created by Law No. 31 of July 3, 1874 (Colección de Leyes y Decretos, semestre 2, tomo 2, p. 89).