C-033-2005 — Private property in the maritime-terrestrial zone and creation of a wildlife refugePropiedad privada en zona marítimo terrestre y creación de refugio de vida silvestre

Dictamen : 033 del 26/01/2005   



C-033-2005




26 de enero del 2005




 




 




Ing. Nelson Marín Mora




Subdirector




Area de Conservación Tempisque




Sistema Nacional de Areas de Conservación




Ministerio del Ambiente




Oficina Regional de Nicoya




 




Estimado señor:




 



 Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su Oficio ACT-
OR-SUB-810, del 13 de octubre del 2004, en el cual refiere que al sur de la Península de Nicoya, en
Playa Caletas, hay humedales de gran importancia para la anidación y desove de tortugas marinas.




 



 Una limitante para la protección de esas especies, dice, representa “la propiedad privada de Playa
Caletas S. A.”, que se ubica a cien o ciento cincuenta metros de la Zona Pública.  Además, ocasiona
contaminación por siembra de arroz y deterioro de la cobertura vegetal.




 



 Agrega que conocen de la existencia de un litigio judicial entre los propietarios de esos terrenos
y la Procuraduría, por su inscripción ilegítima dentro de los ciento cincuenta metros de la zona
marítimo terrestre.




 



 El Área de Conservación Tempisque, dice, ha venido trabajando en un proyecto para el desarrollo de
la investigación científica en el lugar en conjunto con la Asociación de Preservación de Tortugas
Marinas (PRETOMA), en actividades de protección, vigilancia y educación ambiental con la Asociación
de Voluntarios de Areas Silvestres (ASVO), y en una iniciativa comunal para declarar el sitio
Refugio (Nacional) de Vida Silvestre, a fin de asegurar su protección, e incorporar a las
comunidades en el manejo y conservación.




 




 



 Ante la falta de claridad del régimen que tienen, nos solicita definir “la situación jurídica de
los terrenos dentro de los ciento cincuenta metros de la zona marítimo terrestre, propiedad
actualmente de Agropecuaria Playa Caletas”.




 



 Se adjuntan copias del Decreto N° 27963-MINAE del 6 de mayo de 1999, por el que se declaró Refugio
Nacional de Vida Silvestre Caletas, Categoría Mixta, y la finca de la Empresa Agropecuaria Playa
Caletas, N° 44816-000, y el área de humedal contiguo, del tipo palustrito, situados en Bejuco de
Nandayure; del N° 29849-MINAE del 30 de agosto del 2001, por el que se derogó en su totalidad, a
efecto de desafectar los terrenos de propiedad privada, y del plano catastrado de la finca, número
G- 415257-81.




 




Al respecto, se hacen las siguientes consideraciones:




 




I.- ANTECEDENTES




 



 Se procede a evacuar la consulta con vista de la demanda ordinaria interpuesta por El Estado,
representado por el Procurador, Lic. Vivian Avila Jones, contra la Empresa Agropecuaria Playa
Caletas S. A., Desarrollo Agroturístico Punta Coyote S. A. y Finca Pencal S. A., que se tramita en
el Juzgado Contencioso Administrativo, expediente N° 00-000597-0163-CA.




 



 Tiene por objeto la anulación de varias escrituras e inscripciones y la demolición de obras, a
causa de la indebida incorporación de áreas demaniales de la zona marítimo terrestre a la finca de
interés.




 




La relación de antecedentes que le sirve de soporte se sintetiza así:




 



 1) El 7 de noviembre de 1977, la Empresa Agropecuaria Playa Caletas S. A. adquirió, en escritura
pública, de Albergonca S. A. cinco fincas que respetaban la zona marítimo terrestre, inscritas en el
Registro Público con los números 9.000, 9.695, 13.874, 15.798 y 19.815 del Partido de Puntarenas.




 




 



 Corresponden, por su orden, a los planos catastrados números P-10808-45, P-12116-51, P12587-53,
P-51433-60 y P-11574-49.




 



 En la actualidad, por reorganización de la división territorial administrativa, esos inmuebles se
ubican en el distrito de Bejuco del cantón de Nandayure, provincia de Guanacaste.




 



 2) El 20 de octubre de 1980, la adquirente reunió los cinco inmuebles, mediante escritura otorgada
ante el Notario Eduardo Rodríguez Johanning, lo que originó la finca del Partido de Guanacaste
número 44.816, descrita en el plano catastrado N° G-415257-81, que colinda al sur con la Zona
Pública.




 



 3) Por escritura ante el mismo Notario, el 5 de abril de 1982 la Empresa Agropecuaria Playa Caletas
S. A. segregó seis lotes en cabeza propia, y se extienden al sur hasta la Zona Pública.




 



 4) La inscripción de esas segregaciones dieron lugar a las fincas del Partido de Guanacaste, hoy a
Folio Real, números 47.858-000, 47.860-000, 47.862-000, 47.864-000, 47.866-000 y 47.868-000. 
Corresponden a los planos G-467701-82, G-467698-82, G-467699-82,G-46467697-82, G-467700-82 y
G-466728-82 respectivamente.  Las cinco primeras con una superficie de cien mil metros cuadrados y
la última de doscientos setenta mil metros cuadrados.




 



 5) Las fincas números 47.864-000, 47.866-000 y el resto de la 44.816-000 se mantuvieron inscritas a
nombre de Empresa Agropecuaria Playa Caletas S. A., la que traspasó a Desarrollo Agroturístico Punta
Coyote S. A. las fincas 47.858-000, 47.860-000 y 47.862-000, y a Finca Pencal S. A. la 47.868-000.




 



 En la demanda se afirma que todos estos inmuebles irrespetan la legislación sobre zona marítimo
terrestre, al omitir su colindancia con la franja de Zona Restringida e invadirla.




 



 6) Por escritura suscrita ante el Notario Harry Wohlstein Rubinstein el 24 de mayo de 1994,
Desarrollo Agroturístico Punta Coyote S. A. impuso hipoteca de cédulas, de primer grado, presentada
al Diario del Registro Público (tomo 411, asiento 16742), sobre las fincas números 47858-000,
47860-000 y 47862-000, sistema de Folio Real, de Guanacaste.




 



 En el Registro Público de la Propiedad de Bienes Inmuebles constan múltiples movimientos
registrales en varias fincas, conforme al estudio que practicamos.




 




Acerca de la problemática que versa la consulta, hemos fijado posición en diversos pronunciamientos:




 



 II.- COEXISTENCIA DE DOMINIO PÚBLICO Y PROPIEDAD PRIVADA EN LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE. SITUACIÓN
DE LA FINCA DE FOLIO REAL, PARTIDO DE GUANACASTE, MATRÍCULA 44816-000 Y FINCAS FILIALES SEGREGADAS
DE ÉSTA



 Las únicas propiedades privadas que es dable admitir dentro de la zona marítimo terrestre, son las
que se hallaban debidamente inscritas al dictarse la Ley 6043 de 2 de marzo de 1977; es decir, con
estricto acomodo a la normativa que lo autorizó, o en trámite de titulación, si cumplieren los
requisitos, culminaren con sentencia aprobatoria y llenaren el trámite registral (artículos 6° y
Transitorio V ibídem; Código Civil, arts. 267, 455 y 459).



 Dada la afectación –en bloque- a dominio público que en nuestro ordenamiento tienen desde antaño
las dos fajas litorales y, ahora la zona marítimo terrestre en la Ley 6043, las propiedades
inscritas en el Registro de la Propiedad a nombre de particulares configuran una excepción y compete
a éstos demostrar la adquisición de su título apegado a la ley. Si no acreditan los presupuestos de
exclusión a la regla de la demanialidad, el inmueble se reputará de naturaleza pública por
imperativo legal.



 A causa de la efímera desafectación que en su día aprobó el legislador con la Ley 4558 de 1970,
ciertas secciones de la zona marítimo terrestre quedaron sometidas a propiedad privada. Esto dio
lugar a que en la franja costera, junto a la titularidad pública prevalente, coexista un excepcional
régimen privado.



 El Transitorio III de la Ley 4558, publicada en La Gaceta N° 104 del 12 de mayo de 1970, para regir
desde esa fecha (vid. art. 16), exigía respetar los cincuenta metros de la zona pública y quedó
insubsistente con la Ley 4847 del 4 de octubre de 1971, que lo derogó; sea que estuvo en vigor
diecisiete meses y dos días. Más tarde, la Ley 5602 de 4 de noviembre de 1974 suspendió la vigencia
de la Ley 4558, que fue finalmente derogada en su totalidad por la Ley 6043, en el artículo 82.



 Las informaciones posesorias de inmuebles dentro de la zona marítimo terrestre, promovidas con
posterioridad a la derogatoria del Transitorio III de la Ley 4558 y toda operación registral no
amparada en un asiento de inmatriculación previo y lícito, en perjuicio del demanio costero,
tendrían un vicio de nulidad absoluta (resolución de la Sección Tercera del Tribunal Superior
Contencioso Administrativo, número 7982-98).



 Tal parece ser el caso de la finca de Folio Real, Partido de Guanacaste, Matrícula 44816-000, y de
las filiales segregadas de ésta, que prolongan su colindancia hasta la Zona Pública de la zona
marítimo terrestre, incorporando la Zona Restringida (o franja restante de ciento cincuenta metros
de ancho), la cual debían respetar de acuerdo con los linderos a que se extendían las cinco fincas
de las que proviene la reunión de aquella.



 Luego, las inscripciones, en tanto transgredan la afectación a dominio público de esa franja,
tendrían un vicio de nulidad absoluta.  Ley 6043, artículos 1°, 7°, 9° y 10°.Constitución Política,
art. 129, pfo. 4°, y Código Civil, arts. 10, 262, 631, inc. 1°, 835 y 844).



 Cabe recordar que la posesión particular a título de dueño sobre inmuebles de dominio público, como
la zona marítimo terrestre, su adquisición por medio de usucapión, titulación y transmisiones
privadas, son contrarias a los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad. (Dictamen
C-128-99, C-321-2003, y Opiniones Jurídicas O. J.-004-2005 y O. J.012-2005, que hacen acopio de
doctrina y jurisprudencia).




III- EFECTOS NO CONVALIDANTES DE LA             INSCRIPCIÓN ILÍCITA



 “El Registro no convalida la nulidad del título. La exclusión del objeto del tráfico jurídico le
hace por completo inidóneo para reducirlo a propiedad privada, en tanto conserve esa calidad.  La
inscripción de un inmueble que por disposición legal no es apto de propiedad particular, inhábil, no
bonifica la titularidad. Si los bienes de dominio público de la zona marítimo terrestre no requieren
inscripción en el Registro de la Propiedad, ni de las ventajas y garantías que proporciona el
sistema registral, su contenido no puede perjudicarles.



 La inscripción no purga los vicios que puede tener el documento inscrito o el acto contenido y
subsisten con prescindencia de la misma. Ante una eventual inscripción ilegítima, el particular no
adquiere ningún derecho sobre el bien. El acto sigue siendo absolutamente nulo.



 La Ley 6043, de orden público, se dijo líneas atrás, veda la titulación de inmuebles situados
dentro de la zona marítimo terrestre (arts. 7 y 82). Los actos y convenios verificados contra leyes
prohibitivas se sancionan con nulidad (Constitución Política, art. 129, pfo. 4°, y Código Civil,
arts. 10, 262, 631, inc. 1°, 835 y 844).



 El Registrador debe suspender o abstenerse de inscribir actos o contratos nulos o que carezcan de
alguna de las solemnidades extrínsecas de ley.



 El principio de fe pública registral no opera en relación con derechos que no necesitan ser
inscritos, como el dominio público, que se rige por el principio de inmatriculación.



 La eficacia de su régimen, existencia y publicidad se da con autonomía del Registro, sin que el
titular registral pueda alegar desconocimiento como medio de desvirtuarlo. Los principios de
inalienabilidad e imprescriptibilidad que caracterizan los bienes demaniales y la publicidad legal
del demanio, se oponen a que en su contra pueda esgrimirse la figura del tercero registral para
consolidar la propiedad privada ilícitamente sustraída de ese régimen”. (Dictamen C-128-99, que
comenta también el tema de la publicidad legal del dominio público, la innecesariedad de inscripción
registral y su oponibilidad a terceros).



 III.1) IMPEDIMENTO TEMPORAL PARA OTORGAR AUTORIZACIONES O CONCESIONES SOBRE INMUEBLES AMPARADOS A
LA INDEBIDA INSCRIPCIÓN DE UN TÍTULO DE PROPIEDAD O PARA INCORPORARLOS A UN REFUGIO NACIONAL DE VIDA
SILVESTRE



 La indebida inscripción de una propiedad sobre un inmueble ubicado en la zona marítimo terrestre
neutraliza el despliegue directo de las potestades de administración y autotutela demanial en el
mismo mientras aquella subsista, mas no elimina el deber del Estado y de la Municipalidad para
instar los actos correctivos o de impugnación que prevé la ley en procura del reconocimiento de su
legítima condición de dominio público. Acciones que tenderán a reafirmar –por declaratoria de los
órganos competentes- la prevalencia de la publicidad legal del demanio sobre la inscripción
registral ilícita".



 Tratándose de inmuebles privados dentro de la zona marítimo terrestre la inscripción registral, en
cuanto persista, produce importantes efectos. Por una parte, enerva –para el inmueble de que se
trata- el ejercicio de las potestades de administración y autotutela demanial que ostenta la
Municipalidad de la jurisdicción, las últimas dirigidas a proteger el uso público y la integridad
material del bien (artículo 13, en relación con el 3° y 35 de la Ley 6043). El artículo 35 ibid. lo
indica con claridad. "Las municipalidades correspondientes mantendrán bajo su custodia y
administración las áreas de la zona marítimo no reducidas a dominio privado mediante título
legítimo."



 En tanto el asiento o inscripción no sea anulado o cancelado, la Municipalidad estaría impedida
para dar concesiones y autorizaciones demaniales sobre el inmueble parcela en cuestión, la que
deberá respetar como propiedad privada formal. Y si por desapercibimiento hubiere iniciado los
trámites de concesión deberá suspenderlos, o cuando surja disputa fundada con relación al carácter
privado, hasta que se dirima el asunto en la vía respectiva.



 La inscripción hace inoperante la actuación de la potestad de reintegro de oficio del bien (art.
13; Ley 6043), pues de previo han de hacerse las impugnaciones de rigor (Idem).



 El mismo impedimento habría para incorporar los terrenos en disputa a un Refugio Nacional de Vida
Silvestre, de propiedad estatal, mientras no recaiga sentencia estimatoria de la demanda de
anulación del título e inscripciones subsecuentes. (Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317
de 7 de diciembre de 1992, art. 82, inciso a).



 Es de notar que a solicitud de Agropecuaria Playa Caletas S. A. se derogó el Decreto 29763-MINAE
creador del Refugio Nacional de Vida Silvestre Playa Caletas S. A., sociedad que accedió en forma
voluntaria a incorporar sus propiedades a ese régimen de protección de ecosistemas y vida
silvestre.” (Decreto, N° 29849-MINAE, considerandos 2° y 3°).




IV. CARÁCTER DE DOMINIO PÚBLICO DEL AREA DE MANGLAR Y OTROS ASPECTOS



 Apreciándose en el plano  G-415257-81, de la finca madre, número 44.816, Partido de Guanacaste, la
existencia de una área de manglar –en el rumbo norte, conviene hacer algunas aclaraciones
concernientes a sus regulaciones.



 “Las áreas de mangle existentes en los litorales continentales e Insulares son inalienables,
imprescriptibles e insusceptibles de ocupación privada. Constituyen un componente de los ecosistemas
estuarinos, de los que dependen gran cantidad de especies de fauna terrestre y marina, y donde crece
un reducido número de especies vegetales de gran fragilidad y que cumplen importantes funciones
ecológicas (Decreto 22550).



             Inicialmente con la categoría de reservas forestales y hoy de humedales, los manglares
son en la actualidad áreas protegidas, de dominio público, forman parte del Patrimonio Natural del
Estado y están bajo administración del Ministerio del Ambiente y Energía (Sistema Nacional de Areas
de Conservación, por medio de sus Areas regionales), regulados en diversas normas (arts. 11 y 61 de
la Ley 6043 y 4° de su Reglamento, Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 de 4 de octubre de 1995,
arts.31, apartes 1°, inc. h), y 2°; 32 inciso f); 39 sigts., Convenio de Humedales, aprobado por la
Ley 7224 de 2 de abril de 1991; Ley Forestal, arts. 1°, 13, 15 y 58 incs. a y b; Decreto 7210-A del
19 de abril de 1994, que lo derogó y 23247 de 20 de abril de 1994; Ley de Biodiversidad, arts. 22 y
58 sigts.; Ley de Conservación de la Vida Silvestre, arts. 2, 7 inc. h, 103, 132, Transitorio III,
2° de su Reglamento).



             A más de las devastaciones que sobrevienen a los desarrollos, un método empleado con
frecuencia para desecar manglares es el drenaje o construcción de canales. Por ello, la Ley Orgánica
del Ambiente, artículo 45, dispensa una amplia tutela y "prohibe las actividades orientadas a
interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, como la construcción de diques que
eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra
alteración que provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas".



 Y a tenor del Decreto N° 23247-MIRENEM, del 20 de abril de 1994, conservan la condición demanial
las áreas desprovistas de manglares.



 Con arreglo a la Ley de Aguas son de dominio público los espacios territoriales de los esteros
cubiertas por árboles de manglar que en estos crecen e integran una sola unidad inmobiliaria, con la
imposibilidad jurídica que apareja de inscribirlos a favor de los particulares.



 En vista de su régimen público y de las reservas de dominio que acompañan a los títulos de
propiedad obtenidos por medio de informaciones posesorias, la inclusión de áreas de manglar en los
levantamientos topográficos de fincas privadas no desnaturaliza la titularidad del Estado (Ley de
Aguas, arts. 1°, inc. II; 3, inc. II, 69, 72 y 73; Ley de Informaciones Posesorias, art. 19 inc. b.
Sentencia de la antigua Sala de Casación N° 121 de las 16 horas del 14 de noviembre de 1979 y votos
de la Sala Constitucional números 1975-91 y 6170-98).



 No debe olvidarse que partiendo de la línea de vegetación a la orilla de los esteros y del límite
de los manglares o bosques salados, si se extiendan por más de cincuenta metros de la pleamar
ordinaria, comienza la zona restringida, de ciento cincuenta metros de ancho, de propiedad pública
estatal.  Artículo 4 del Reglamento a la Ley 6043, y 1, 9, 10 y 11 de la misma”.  (Dictamen
C-154-2001).



 También ha de tenerse en cuenta la afectación a dominio público de las aguas que se enumeran en los
artículos 1° y 3° de la Ley de Aguas, en cuanto pueda ser aplicable.



 En lo atinente al problema de contaminación que se menciona, por siembra de arroz, y deterioro de
la cobertura vegetal, se recomienda a esa Area recabar la información respectiva e interponer la
denuncia contra los presuntos infractores ante el Tribunal Ambiental Administrativo, órgano que
podrá tenernos como parte para coadyuvar en la acusación, de haber mérito.  (Artículos 99, 103, 107
y 111 de la Ley Orgánica del Ambiente).




V. CONCLUSIONES




De todo lo expuesto se concluye que:



 1) De acuerdo con la demanda ordinaria interpuesta por el Estado interpuesta por El Estado contra
la Empresa Agropecuaria Playa Caletas S. A., Desarrollo Agroturístico Punta Coyote S. A. y Finca
Pencal S. A. en el Juzgado Contencioso Administrativo (expediente N° 00-000597-0163-CA), la finca de
Folio Real, Partido de Guanacaste, Matrícula 44816-000, y de las filiales segregadas de ésta, que
prolongan su colindancia hasta la Zona Pública de la zona marítimo terrestre e incorporan la Zona
Restringida (o franja restante de ciento cincuenta metros de ancho), la cual debían respetar según 
los linderos a que se extendían las cinco fincas de las que proviene la reunión de aquella, tienen
un vicio de nulidad absoluta, por transgredir la afectación a dominio público de esa franja.



 2) La posesión privada a título de dueño sobre inmuebles de dominio público, como la zona marítimo
terrestre, su adquisición por medio de usucapión, titulación y transmisiones privadas, son
contrarias a los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad.



 3) Aun cuando las inscripciones registrales ilícitas de inmuebles ubicados en la zona marítimo
terrestre de dominio público, la que tiene una publicidad legal prevalerte, no convalidan la nulidad
de los títulos, sí enerva el despliegue directo de las potestades de administración –incluido el
otorgamiento de concesiones o autorizaciones sobre dichos inmuebles- y de autotutela demanial por
parte de la Administración hasta que se declare en firme su nulidad, en este caso por los Tribunales
de Justicia.



 4) El mismo impedimento habría para incorporar los terrenos en disputa a un Refugio Nacional de
Vida Silvestre, de propiedad estatal, mientras no recaiga sentencia estimatoria de la demanda de
anulación de las inscripciones.



 5) Las áreas de mangle existentes en los litorales continentales e Insulares son inalienables,
imprescriptibles e insusceptibles de ocupación privada.   En vista de su régimen público y de las
reservas de dominio que acompañan a los títulos de propiedad obtenidos por medio de informaciones
posesorias, la inclusión de áreas de manglar en los levantamientos topográficos de fincas privadas
no desnaturaliza la titularidad del Estado.



 Partiendo de la línea de vegetación a la orilla de los esteros y del límite de los manglares o
bosques salados, si se extiendan por más de cincuenta metros de la pleamar ordinaria, comienza la
zona restringida, de ciento cincuenta metros de ancho, de propiedad pública estatal.



 También ha de tomarse en cuenta la afectación a dominio público de las aguas que se enumeran en los
artículos 1° y 3° de la Ley de Aguas, en cuanto pueda ser aplicable al caso.



 6) En lo atinente al problema de contaminación que se menciona, por siembra de arroz, y deterioro
de la cobertura vegetal, se recomienda a esa Area recabar la información respectiva e interponer la
denuncia contra los presuntos infractores ante el Tribunal Ambiental Administrativo, órgano que
podrá tenernos como parte para coadyuvar en la acusación, de haber mérito.




De usted, atentamente,




 




Dr. José J. Barahona Vargas                    Licda. Lydiana Rodríguez Paniagua




Procurador Director                                 Abogada, Procuraduría Ambiental




Area de Derecho Agrario y Ambiental




 




 




c.c.: Lic. Vivian Avila Jones




       Procurador Adjunto




 




       Concejo Municipal




 




       Municipalidad de Nandayure




 




 




JJBV/LRP/fmc

Opinion: 033 of 01/26/2005

C-033-2005

January 26, 2005

Ing. Nelson Marín Mora
Subdirector
Tempisque Conservation Area (Area de Conservación Tempisque)
National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Areas de Conservación)
Ministry of the Environment (Ministerio del Ambiente)
Nicoya Regional Office

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your Official Letter ACT-OR-SUB-810, of October 13, 2004, in which you state that in the south of the Nicoya Peninsula, at Playa Caletas, there are wetlands (humedales) of great importance for the nesting and spawning of marine turtles.

A limitation for the protection of these species, you say, is "the private property of Playa Caletas S. A.," which is located one hundred or one hundred fifty meters from the Public Zone (Zona Pública). Furthermore, it causes pollution from rice planting and deterioration of the vegetation cover (cobertura vegetal).

You add that you are aware of the existence of a judicial litigation between the owners of these lands and the Attorney General's Office (Procuraduría), due to their illegitimate registration within the one hundred fifty meters of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre).

The Tempisque Conservation Area (Area de Conservación Tempisque), you say, has been working on a project for the development of scientific research at the site jointly with the Sea Turtle Preservation Association (Asociación de Preservación de Tortugas Marinas, PRETOMA), in protection, monitoring, and environmental education activities with the Association of Volunteers for Protected Areas (Asociación de Voluntarios de Areas Silvestres, ASVO), and on a community initiative to declare the site a (National) Wildlife Refuge (Refugio (Nacional) de Vida Silvestre), in order to ensure its protection, and to incorporate the communities in management and conservation.

Given the lack of clarity regarding the regime they possess, you request that we define "the legal situation of the lands within the one hundred fifty meters of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), currently owned by Agropecuaria Playa Caletas."

Attached are copies of Decree No. 27963-MINAE of May 6, 1999, by which the Caletas National Mixed Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Caletas, Categoría Mixta) was declared, and the property of the company Agropecuaria Playa Caletas, No. 44816-000, and the adjacent palustrine wetland (humedal del tipo palustrito) area, located in Bejuco de Nandayure; Decree No. 29849-MINAE of August 30, 2001, by which it was repealed in its entirety, in order to disaffect (desafectar) the private property lands; and the cadastral map (plano catastrado) of the property, number G-415257-81.

In this regard, the following considerations are made:

I.- BACKGROUND

We proceed to address the consultation in view of the ordinary lawsuit filed by the State, represented by the Attorney (Procurador), Lic. Vivian Avila Jones, against the Companies Agropecuaria Playa Caletas S. A., Desarrollo Agroturístico Punta Coyote S. A., and Finca Pencal S. A., which is being processed in the Contentious-Administrative Court (Juzgado Contencioso Administrativo), case file No. 00-000597-0163-CA.

Its purpose is the annulment of several deeds and registrations, and the demolition of works, due to the improper incorporation of public domain areas of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) into the property of interest.

The background account that serves as support is summarized as follows:

1) On November 7, 1977, the Company Agropecuaria Playa Caletas S. A. acquired, by public deed, from Albergonca S. A. five properties that respected the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), registered in the Public Registry under numbers 9.000, 9.695, 13.874, 15.798, and 19.815 of the Puntarenas District (Partido de Puntarenas).

They correspond, in order, to cadastral maps (planos catastrados) numbers P-10808-45, P-12116-51, P12587-53, P-51433-60, and P-11574-49.

Currently, due to the reorganization of the administrative territorial division, these properties are located in the Bejuco district of the canton of Nandayure, province of Guanacaste.

2) On October 20, 1980, the acquiring company merged the five properties, by means of a deed executed before Notary Eduardo Rodríguez Johanning, which gave rise to property number 44.816 of the Guanacaste District (Partido de Guanacaste), described in cadastral map (plano catastrado) No. G-415257-81, bordering on the south with the Public Zone (Zona Pública).

3) By deed before the same Notary, on April 5, 1982, the Company Agropecuaria Playa Caletas S. A. segregated six lots in its own name, which extend south to the Public Zone (Zona Pública).

4) The registration of these segregations gave rise to properties of the Guanacaste District (Partido de Guanacaste), now under the Real Folio system, numbers 47.858-000, 47.860-000, 47.862-000, 47.864-000, 47.866-000, and 47.868-000. They correspond to maps G-467701-82, G-467698-82, G-467699-82, G-46467697-82, G-467700-82, and G-466728-82, respectively. The first five with an area of one hundred thousand square meters and the last with two hundred seventy thousand square meters.

5) Properties numbers 47.864-000, 47.866-000, and the remainder of 44.816-000 remained registered in the name of Empresa Agropecuaria Playa Caletas S. A., which transferred properties 47.858-000, 47.860-000, and 47.862-000 to Desarrollo Agroturístico Punta Coyote S. A., and property 47.868-000 to Finca Pencal S. A.

The lawsuit asserts that all these properties violate the legislation on the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), by omitting their adjacency to the Restricted Zone (Zona Restringida) strip and invading it.

6) By deed executed before Notary Harry Wohlstein Rubinstein on May 24, 1994, Desarrollo Agroturístico Punta Coyote S. A. imposed a first-degree mortgage by certificates, presented to the Public Registry Daily (Diario del Registro Público) (volume 411, entry 16742), on properties numbers 47858-000, 47860-000, and 47862-000, Real Folio system, of Guanacaste.

In the Public Registry of Immovable Property, multiple registration movements are recorded for several properties, according to the study we conducted.

Regarding the issue that is the subject of the consultation, we have established our position in various pronouncements:

II.- COEXISTENCE OF PUBLIC DOMAIN AND PRIVATE PROPERTY IN THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE. SITUATION OF THE REAL FOLIO PROPERTY, GUANACASTE DISTRICT, REGISTRATION 44816-000 AND SUBSIDIARY PROPERTIES SEGREGATED FROM IT

The only private properties that can be admitted within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) are those that were duly registered at the time Law 6043 of March 2, 1977, was enacted; that is, in strict compliance with the regulations that authorized it, or in the process of titling (titulación), if they meet the requirements, culminate with an approving judgment, and complete the registration process (articles 6 and Transitory V ibidem; Civil Code, arts. 267, 455, and 459).

Given the designation –as a whole– to the public domain that the two coastal strips have long had in our legal system and, now, the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) under Law 6043, properties registered in the Property Registry in the name of private individuals constitute an exception, and it is incumbent upon them to demonstrate the acquisition of their title in accordance with the law. If they do not prove the conditions for exclusion from the public domain rule, the property shall be deemed of a public nature by legal imperative.

Due to the ephemeral disaffectation (desafectación) that the legislature approved at the time with Law 4558 of 1970, certain sections of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) were subjected to private property. This gave rise to the coexistence of an exceptional private regime alongside the prevailing public ownership in the coastal strip.

Transitory III of Law 4558, published in La Gaceta No. 104 of May 12, 1970, to take effect from that date (see art. 16), required respecting the fifty meters of the public zone (zona pública) and became inoperative with Law 4847 of October 4, 1971, which repealed it; meaning it was in force for seventeen months and two days. Later, Law 5602 of November 4, 1974, suspended the effectiveness of Law 4558, which was finally repealed in its entirety by Law 6043, in Article 82.

Possessory information proceedings (informaciones posesorias) for properties within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), promoted after the repeal of Transitory III of Law 4558, and any registration operation not supported by a prior and lawful initial registration entry (asiento de inmatriculación), to the detriment of the coastal public domain, would suffer from a defect of absolute nullity (resolution of the Third Section of the Superior Contentious-Administrative Court, number 7982-98).

This appears to be the case of the Real Folio property, Guanacaste District (Partido de Guanacaste), Registration 44816-000, and the subsidiary properties segregated from it, which extend their border to the Public Zone (Zona Pública) of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), incorporating the Restricted Zone (Zona Restringida) (or remaining strip of one hundred fifty meters in width), which they were required to respect according to the boundaries to which the five properties from which the merger of that one originates extended.

Therefore, the registrations, insofar as they violate the public domain designation of that strip, would suffer from a defect of absolute nullity. Law 6043, articles 1, 7, 9, and 10. Political Constitution, art. 129, paragraph 4, and Civil Code, arts. 10, 262, 631, subsection 1, 835, and 844).

It should be remembered that private possession under a claim of ownership over public domain properties, such as the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), its acquisition by means of usucapion (usucapión), titling (titulación), and private transfers, are contrary to the principles of inalienability and imprescriptibility. (Opinion C-128-99, C-321-2003, and Legal Opinions O.J.-004-2005 and O.J.012-2005, which compile doctrine and jurisprudence).

III- NON-CONVALIDATING EFFECTS OF ILLEGAL REGISTRATION

"The Registry does not validate the nullity of the title. The exclusion of the object from legal transactions makes it completely unsuitable for being reduced to private property, as long as it retains that quality. The registration of a property that, by legal provision, is not suitable for private ownership, is incapable, does not improve the title. If public domain assets of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) do not require registration in the Property Registry, nor the advantages and guarantees that the registry system provides, its content cannot harm them.

Registration does not purge the defects that the registered document or the act contained may have, and they subsist regardless thereof. In the event of an illegitimate registration, the private individual acquires no right over the asset. The act remains absolutely void.

Law 6043, of public order, as stated above, prohibits the titling (titulación) of properties located within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) (arts. 7 and 82). Acts and agreements carried out against prohibitive laws are penalized with nullity (Political Constitution, art. 129, paragraph 4, and Civil Code, arts. 10, 262, 631, subsection 1, 835, and 844).

The Registrar must suspend or refrain from registering null acts or contracts or those lacking any of the legally required extrinsic formalities.

The principle of public registry faith does not operate in relation to rights that do not need to be registered, such as the public domain, which is governed by the principle of initial registration (inmatriculación).

The efficacy of its regime, existence, and publicity exists independently of the Registry, without the registered titleholder being able to claim ignorance as a means of vitiating it. The principles of inalienability and imprescriptibility that characterize public domain assets and the legal publicity of the public domain (demanio) stand in opposition to the figure of the registered third party being wielded against them to consolidate private property illicitly removed from that regime." (Opinion C-128-99, which also comments on the issue of the legal publicity of the public domain, the lack of need for registry registration, and its enforceability against third parties).

III.1) TEMPORARY IMPEDIMENT TO GRANTING AUTHORIZATIONS OR CONCESSIONS ON PROPERTIES PROTECTED BY AN IMPROPER REGISTRATION OF A PROPERTY TITLE OR TO INCORPORATE THEM INTO A NATIONAL WILDLIFE REFUGE

"The improper registration of a property located in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) neutralizes the direct deployment of the public domain administration and self-protection powers over it as long as it subsists, but it does not eliminate the duty of the State and the Municipality to pursue corrective or challenge actions provided for by law in pursuit of the recognition of its legitimate public domain status. Actions that will tend to reaffirm –by declaration of the competent bodies– the prevalence of the legal publicity of the public domain (demanio) over the illicit registry registration."

In the case of private properties within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), the registry registration, as long as it persists, produces significant effects. On the one hand, it enervates –for the property in question– the exercise of the public domain administration and self-protection powers held by the Municipality of the jurisdiction, the latter aimed at protecting public use and the physical integrity of the asset (article 13, in relation to articles 3 and 35 of Law 6043). Article 35 ibid. states it clearly: "The corresponding municipalities shall maintain under their custody and administration the areas of the maritime-terrestrial zone not reduced to private ownership by legitimate title."

As long as the entry or registration is not annulled or cancelled, the Municipality would be prevented from granting public domain concessions and authorizations over the specific parcel property in question, which it must respect as formal private property. And if, through oversight, it had initiated the concession procedures, it must suspend them, or when a founded dispute arises regarding its private character, until the matter is resolved in the appropriate venue.

The registration renders inoperative the exercise of the power to reintegrate the asset ex officio (art. 13; Law 6043), since the rigorous challenges must first be made (Idem).

The same impediment would exist for incorporating the disputed lands into a state-owned National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre), as long as a favorable judgment has not been issued on the lawsuit for the annulment of the title and subsequent registrations. (Wildlife Conservation Law No. 7317 of December 7, 1992, art. 82, subsection a).

It is worth noting that at the request of Agropecuaria Playa Caletas S. A., Decree 29763-MINAE, which created the Playa Caletas National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Playa Caletas), was repealed, a company that voluntarily agreed to incorporate its properties into this ecosystem and wildlife protection regime." (Decree No. 29849-MINAE, recitals 2 and 3).

IV. PUBLIC DOMAIN CHARACTER OF THE MANGROVE AREA AND OTHER ASPECTS

Appreciating in map G-415257-81, of the parent property (finca madre), number 44.816, Guanacaste District (Partido de Guanacaste), the existence of a mangrove area (área de manglar) –on the north bearing, it is pertinent to make some clarifications concerning its regulations.

"Existing mangrove areas (áreas de mangle) on the continental and insular coastlines are inalienable, imprescriptible, and not susceptible to private occupation. They constitute a component of estuarine ecosystems, upon which a large number of terrestrial and marine fauna species depend, and where a reduced number of highly fragile plant species grow, fulfilling important ecological functions (Decree 22550).

Initially with the category of forest reserves and today as wetlands (humedales), mangroves (manglares) are currently protected areas, of public domain, part of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), and are under the administration of the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía) (National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Areas de Conservación), through its regional Areas), regulated in various norms (arts. 11 and 61 of Law 6043 and 4 of its Regulations, Organic Law of the Environment, No. 7554 of October 4, 1995, arts. 31, sections 1, subsection h), and 2; 32 subsection f); 39 et seq., Wetlands Convention, approved by Law 7224 of April 2, 1991; Forestry Law (Ley Forestal), arts. 1, 13, 15, and 58 subsections a and b; Decree 7210-A of April 19, 1994, which repealed it, and 23247 of April 20, 1994; Biodiversity Law, arts. 22 and 58 et seq.; Wildlife Conservation Law, arts. 2, 7 subsection h, 103, 132, Transitory III, 2 of its Regulations).

In addition to the devastations that follow development, a method frequently used to drain mangroves (manglares) is drainage or the construction of canals. Therefore, the Organic Law of the Environment, Article 45, provides broad protection and "prohibits activities aimed at interrupting the natural cycles of wetland (humedal) ecosystems, such as the construction of dikes that prevent the flow of marine or continental waters, drainage, drying, filling, or any other alteration that causes the deterioration and elimination of such ecosystems."

And pursuant to Decree No. 23247-MIRENEM, of April 20, 1994, areas devoid of mangroves (manglares) retain the public domain status.

In accordance with the Water Law, the territorial spaces of the estuaries covered by mangrove trees (árboles de manglar) that grow in them and form a single real estate unit are of public domain, with the legal impossibility that entails of registering them in favor of private parties.

In view of its public regime and the domain reservations attaching to property titles obtained through possessory information proceedings (informaciones posesorias), the inclusion of mangrove areas (áreas de manglar) in the topographic surveys of private properties does not denature the ownership of the State (Water Law, arts. 1, subsection II; 3, subsection II, 69, 72, and 73; Possessory Information Law, art. 19 subsection b. Judgment of the former Court of Cassation No. 121 of 16:00 hours on November 14, 1979, and rulings of the Constitutional Chamber numbers 1975-91 and 6170-98).

It should not be forgotten that, starting from the vegetation line at the edge of the estuaries and the limit of the mangroves or salt forests (bosques salados), if they extend for more than fifty meters from the ordinary high tide, the restricted zone (zona restringida) begins, one hundred fifty meters wide, of state public property. Article 4 of the Regulations to Law 6043, and 1, 9, 10, and 11 of the same." (Opinion C-154-2001).

The public domain designation of the waters listed in Articles 1 and 3 of the Water Law must also be taken into account, insofar as it may be applicable.

Regarding the pollution problem mentioned, due to rice planting, and deterioration of the vegetation cover (cobertura vegetal), it is recommended that this Area gather the respective information and file a complaint against the alleged offenders before the Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo), a body that may consider us a party to assist in the accusation, if there is merit. (Articles 99, 103, 107, and 111 of the Organic Law of the Environment).

V. CONCLUSIONS

From all the foregoing, it is concluded that:

1) According to the ordinary lawsuit filed by the State against the Companies Agropecuaria Playa Caletas S. A., Desarrollo Agroturístico Punta Coyote S. A., and Finca Pencal S. A. in the Contentious-Administrative Court (Juzgado Contencioso Administrativo) (case file No. 00-000597-0163-CA), the Real Folio property, Guanacaste District (Partido de Guanacaste), Registration 44816-000, and the subsidiaries segregated from it, which extend their border to the Public Zone (Zona Pública) of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) and incorporate the Restricted Zone (Zona Restringida) (or remaining strip of one hundred fifty meters in width), which they were required to respect according to the boundaries to which the five properties from which the merger of that one originates extended, have a defect of absolute nullity, for violating the public domain designation of that strip.

2) Private possession under a claim of ownership over public domain properties, such as the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), its acquisition by means of usucapion (usucapión), titling (titulación), and private transfers, are contrary to the principles of inalienability and imprescriptibility.

3) Even though illicit registry registrations of properties located in the public domain maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), which has a prevailing legal publicity, do not validate the nullity of the titles, they do enervate the direct deployment of the administration powers –including the granting of concessions or authorizations over said properties– and of public domain self-protection by the Administration until their nullity is firmly declared, in this case by the Courts of Justice.

4) The same impediment would exist for incorporating the disputed lands into a state-owned National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre), as long as a favorable judgment has not been issued on the lawsuit for the annulment of the registrations.

5) Existing mangrove areas (áreas de mangle) on the continental and insular coastlines are inalienable, imprescriptible, and not susceptible to private occupation. In view of its public regime and the domain reservations attaching to property titles obtained through possessory information proceedings (informaciones posesorias), the inclusion of mangrove areas (áreas de manglar) in the topographic surveys of private properties does not denature the ownership of the State.

Starting from the vegetation line at the edge of the estuaries and the limit of the mangroves or salt forests (bosques salados), if they extend for more than fifty meters from the ordinary high tide, the restricted zone (zona restringida) begins, one hundred fifty meters wide, of state public property.

The public domain designation of the waters listed in Articles 1 and 3 of the Water Law must also be taken into account, insofar as it may be applicable to the case.

6) Regarding the pollution problem mentioned, due to rice planting, and deterioration of the vegetation cover (cobertura vegetal), it is recommended that this Area gather the respective information and file a complaint against the alleged offenders before the Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo), a body that may consider us a party to assist in the accusation, if there is merit.

Sincerely,

Dr. José J. Barahona Vargas
Director Attorney (Procurador Director)
Area of Agricultural and Environmental Law

Licda. Lydiana Rodríguez Paniagua
Attorney, Environmental Attorney General's Office (Procuraduría Ambiental)

c.c.: Lic. Vivian Avila Jones
Assistant Attorney General (Procurador Adjunto)

Municipal Council (Concejo Municipal)

Municipality of Nandayure (Municipalidad de Nandayure)

JJBV/LRP/fmc