C-053-2006 — Application of Article 7 of the Public Roads Law to Possessory Information PropertiesAplicación del artículo 7 de la Ley General de Caminos Públicos a fincas de información posesoria

Dictamen : 053 del 14/02/2006   



C-053-2006




14 de febrero del 2006




 




 




Máster




Heibel Rodríguez Araya



Gerente General

Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados




 




Estimado señor:




 



             Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio
No. G-2005-0455 de 18 de marzo del 2005, en el que nos consulta sobre los alcances de los artículos
7 de la Ley General de Caminos Públicos y 72 y 73 de la Ley de Aguas; de manera específica “si debe
aplicar que hasta en un 12% del área de terreno, no se debe indemnizar, conforme lo establece la Ley
General de Caminos Públicos, cuando la finca madre ha sido adquirida con fundamento en la Ley de
Informaciones Posesorias”.




 



             Para dar respuesta a la interrogante que se nos plantea conviene hacer un análisis
histórico de la redacción del artículo 7° de la Ley General de Caminos, No. 5060 de 22 de agosto de
1972, de manera particular su evolución a lo largo de las diferentes leyes dictadas en esa materia;
para luego contrastarlo con el artículo 19 vigente de la Ley de Informaciones Posesorias.




 




I.- EVOLUCION HISTORICA DE LA NORMA EN LAS DIFERENTES LEYES DE CAMINOS PUBLICOS           




 



             La primera referencia jurídica que conviene tener presente a los efectos de este
estudio, por no encontrarse otra similar en leyes generales de caminos anteriores de ese mismo siglo
(Leyes Nos. 20 de 6 de noviembre de 1944, 59 de 3 de agosto de 1936 y 110 de 24 de agosto de 1921)
es el artículo 21 de la Ley de Caminos Públicos, No. 757 de 11 de octubre de 1949, que a la letra
estatuye:




 



 “Artículo 21.- Para la construcción de caminos, el Estado tendrá derecho, cuando le sea
indispensable para el servicio público, sin indemnización alguna, hasta un doce por ciento del área
de los terrenos que en adelante se inscriban en el Registro de la Propiedad, ejerciendo los
interesados derechos de posesión verbi gracia mediante información posesoria, canje de terrenos
baldíos, aplicaciones de gracias inclusive los denominados derechos de «Patria» y todos aquellos
otros derechos o concesiones que otorgue el Estado por cualquier otra causa en baldíos nacionales.
Dicha reserva en la inteligencia de que se trate de fincas cuya cabida sea superior a cinco
hectáreas y que sea destinada a derechos de vía de conformidad con lo establecido por el artículo
13. También podrá aplicarse la reserva al aprovechamiento de fuerzas hidroeléctricas, telegráficas y
telefónicas, para construcción de puentes y aprovechamiento de cursos de agua que fueren necesarios
para el abastecimiento de poblaciones, abrevadero de ganados o irrigación. Tales restricciones y
cargas irán aparejadas a la inscripción de la finca afectada, estando obligado a hacerlo constar así
el funcionario o autoridad a quien corresponde otorgar la escritura inscribible; y el Registro
Público se abstendrá de inscribir el título respectivo si en él no constan expresamente.”




 



             Como puede verse en su texto, el legislador crea la posibilidad de que el Estado pueda,
sin indemnización alguna, acceder a un porcentaje (doce por ciento) de terrenos inscritos en
Registro Público a nombre de particulares, cuando estos provengan de derechos o concesiones
otorgados por el mismo Estado en baldíos nacionales, y como ejemplo cita, los que provengan de
información posesoria, canje de terrenos y aplicaciones de gracia.




 



             Lo anterior, como una excepción al principio general de indemnización a los dueños de
terrenos indispensables para la construcción de caminos públicos, normalmente por la vía de la
expropiación, regulado en los artículos 19 y 20 de la misma Ley 757.




 



             Llama la atención el hecho de que el legislador de entonces aparentemente considera el
derecho de propiedad proveniente de un trámite de información posesoria como un derecho o concesión
otorgado por el Estado en los baldíos nacionales, y bajo esa premisa, no encuentra extraño “afectar”
la propiedad a una condición futura de que, si se estima necesaria una porción del inmueble para
alguna de las obras que en el artículo 21 de cita se elencan, se pueda tomar sin tener que pagar
ningún tipo de indemnización al propietario del fundo, siempre y cuando no se exceda del doce por
ciento de la totalidad de la cabida.




 




 




 




 




 



             Valga resaltar que esta excepción normativa se aplicaría sólo a fincas cuya área fuera
superior a las cinco hectáreas y que fuera destinada a alguna de las finalidades previstas por esa
Ley, entre las cuales se encontraba, el “aprovechamiento de cursos de agua que fueren necesarios
para el abastecimiento de poblaciones”, de interés para el presente pronunciamiento.




 



             Dos años después, se emite la Ley General de Caminos Públicos, No. 1338 de 29 de agosto
de 1951, la cual deroga en su artículo 46 la Ley No. 757 de 11 de octubre de 1949, y retoma
nuevamente el postulado del artículo 21 de la No. 757, pero con otra redacción, ahora bajo el
numeral 34:




 



 “Artículo 34.- Para la construcción de caminos públicos y vecinales, el Estado tendrá derecho
cuando lo crea indispensable para el servicio público y sin indemnización alguna, de las siguientes
extensiones de terreno:




 



 a) Los porcentajes establecidos como reservas para tales fines y en las propiedades inscritas u
otorgadas hasta la presente fecha; y




 



 b) Hasta un doce por ciento del área de los terrenos que en adelante se otorguen por el Estado o
las Municipalidades a título de concesión, canje de terrenos baldíos, aplicaciones de gracias,
inclusive los denominados “Derechos de Patria”, adjudicación de lotes en terrenos baldíos y todos
aquellos otros derechos o concesiones que otorgue el Estado por cualquier otra causa en los baldíos
nacionales. Esta reserva se aplicará en cualquier momento a derechos de vías de cualquier naturaleza
no superiores a veinte metros de ancho, o al aprovechamiento de fuerzas hidroeléctricas o para el
paso de líneas telegráficas y telefónicas, para construcción de puentes o utilización de cursos de
agua que fueren necesarios para el abastecimiento de poblaciones, abrevaderos de ganado o
irrigación, o cualquiera otra finalidad de utilidad pública.




 



 Tales restricciones y cargas irán aparejadas a la inscripción de la finca afectada, quedando
obligado el funcionario a quien corresponde otorgar la escritura o suscribir el mandamiento
inscribibles, a dejar constancia de aquéllas. El Registro Público se abstendrá de inscribir el
título si en éste no constan dichas restricciones y cargas.”




 




 



             En esta nueva norma se elimina la distinción entre terrenos superiores o inferiores a
cinco hectáreas, con lo que la cabida del inmueble deja de ser un factor discriminante al momento de
aplicación del precepto. Además, se restringe el presupuesto legal en la determinación de los
caminos, que en el caso anterior era “para la construcción de caminos” en general por el de
“derechos de vía de cualquier naturaleza no superiores a veinte metros de ancho”. Igualmente, se
introduce la frase “o cualquiera otra finalidad de utilidad pública”, con lo que se crea
prácticamente una lista “numerus apertus”  en cuanto a las eventuales actividades en las que podría
utilizarse la norma de comentario.




             



 Pero evidentemente la modificación más relevante para efectos de este dictamen entre ambos textos
jurídicos es que se eliminó en el nuevo artículo la referencia a los títulos otorgados por el
trámite de información posesoria como uno de los supuestos legales en los que procedería aplicar el
porcentaje del doce por ciento, sin indemnización alguna, para el Estado, en caso de requerirse
terrenos para una obra de utilidad pública.




 



 Esta supresión normativa no es fortuita, sino que obedeció a un acto reflexivo por parte de los
señores Diputados que integraron la Comisión encargada de la redacción del texto de ley, conforme
paso a explicar.




 



 Aunque en la revisión del expediente en la Asamblea Legislativa de la Ley No. 1338 no se logró
encontrar actas de discusión de los señores congresistas, sí existía un importante trabajo del
Diputado Álvaro Torres Vincenzi, en el que recopilaba para cada artículo las razones por las cuales
se redactaba de tal o cual forma. En sus propias palabras:




 



 “Como miembro de la Comisión designada para formular un nuevo proyecto de Ley General de Caminos
Públicos me permito presentar para que conste en el expediente respectivo, una explicación detallada
de todas sus disposiciones.



 Lo estimo necesario hacerlo así porque en el dictamen que rendimos, en beneficio de su brevedad se
hizo nada más que una referencia general, sin entrar en detalles, y es lógico que conste en alguna
parte la razón de cada texto del proyecto por si fuere necesario en alguna ocasión consultar los
motivos que sirvieron de base para cada disposición. (…)



 Además, es necesario que una ley de aplicación corriente y muy general, debe contar, a mi juicio,
con una minuciosa explicación de sus dimensiones.




Espero, pues, dejar cumplida a satisfacción esa tarea.




Cartago, 3 de octubre de 1950” (Expediente legislativo, folio No. 204)




 



 Ya propiamente sobre la redacción del artículo 34 de la Ley No. 1338 y la exclusión de la
referencia a las informaciones posesorias, podemos leer en las explicaciones del Diputado Torres
Vincenzi:




 



 “Artículo 34°.- Contiene las mismas ideas del artículo 21 del Decreto-Ley, procurando una mejor
exposición de las mismas. Pero se eliminó la reserva que para caminos y demás fines de utilidad
pública establece ese artículo respecto a propiedades que se inscriban mediante información
posesoria, pues se estima inconstitucional, ya que implica una expropiación sin indemnización,
contrariando así el artículo 45 de la Constitución. Posiblemente el error del decreto-ley provenga
de considerar las informaciones posesorias como un derecho de posesión en baldíos nacionales, según
se desprende de su texto, lo cual es una lamentable equivocación; no es un derecho de posesión sino
un medio de inscribir en el Registro Público una propiedad privada que carece de título inscribible,
y no son concesiones en baldíos sino bienes particulares. En cuanto a baldíos o concesiones en los
mismos, sí cabe la reserva porque el Estado puede imponer condiciones al disponer de propiedades
suyas, como puede hacerlo cualquier particular.



 Para evitarle reclamos al Estado por las reservas que pueden haberse inscrito o establecido ya, se
redactó el inciso “a”, incluyendo las propiedades que se hubieren otorgado aunque no estén inscritas
aún.



 Las demás modificaciones son de detalles de redacción o para completar conceptos.” (Ibíd., folios
214 y 215).




 



 Según el comentario anterior, parece ser que la filosofía del nuevo artículo 34 es que la reserva
para caminos u otros fines de utilidad pública es para bienes inmuebles en los que el Estado
aparecía como titular y se desprende, momentánea o permanentemente, de ellos en favor de
particulares mediante un expreso acto; de ahí que se excluyera de su aplicación a las propiedades
inscritas en Registro Público con posterioridad mediante el trámite de información posesoria, al ser
éste un procedimiento judicial para lograr dicho fin (la inscripción registral), que sobreentiende
la propiedad particular previa, y no un acto dispositivo del Estado.




 



 Tal posición legislativa concuerda con lo establecido por leyes precedentes en las que el Estado
disponía a favor de particulares de los llamados baldíos nacionales, y en las que se hallan
disposiciones normativas que probablemente inspiraron la mayor parte del artículo 21 de la Ley No.
757 de 11 de octubre de 1949:




 



 “Artículo 17.- En todos los títulos de propiedad que se expidan sobre tierras baldías nacionales,
se incluirán las obligaciones siguientes:




(…)



 2°.- Que la Secretaría de Fomento tiene derecho, en cualquier momento, sin indemnización ni
compensación alguna, a la servidumbre de tránsito necesaria para la construcción de vías férreas,
tranvías, carreteras, líneas telegráficas o telefónicas, al uso de los terrenos indispensables para
la construcción de caminos, puentes o muelles, a la extracción de materiales para la construcción de
esas mismas obras, y al aprovechamiento de los cursos de agua que fueren necesarios para el
abastecimiento de poblaciones, para abrevadero de ganados o para irrigación.” (Ley No. 29 de 3 de
diciembre de 1934. Mediante esta Ley se regula la adjudicación de lotes de veinte hectáreas en los
baldíos nacionales a todo varón costarricense de veinte años de edad o emancipado).




 



    “Artículo 12.- Toda enajenación, arrendamiento o concesión de terrenos en los baldíos
nacionales, lleva consigo tácitamente sobreentendidas las condiciones siguientes:




 




a) Que se hacen siempre sin perjuicio de tercero;




 




b) Que la Hacienda Pública no queda obligada a la evicción y al saneamiento;




 



 c) Que el adquirente o concesionario no podrá reclamar contra la medida o localización que hubieren
servido de base para la enajenación, concesión o arrendamiento;




 



 d) Que el Estado tendrá derecho en cualquier momento, sin indemnización alguna, hasta a un diez por
ciento del área denunciada para ejercitar en ella la servidumbre de tránsito necesaria para la
construcción y vigilancia de toda clase de vías de comunicación, y aprovechamiento de fuerzas
hidroeléctricas, así como para las telegráficas y telefónicas; al uso de los terrenos indispensables
para la construcción de dichas vías, de puentes y de muelles; a la extracción de materiales para
esas mismas obras; y al aprovechamiento de los cursos de agua que fueren precisos para el
abastecimiento de poblaciones, abrevadero de ganados e irrigación. Queda también obligado el
adjudicatario o arrendatario a permitir las entradas y salidas que sean necesarias para los lotes
contiguos o interiores. Tales restricciones y cargas van aparejadas a la adjudicación, arrendamiento
o concesión que se hagan y el Registro Público no inscribirá el título respectivo si en él no
constan expresamente.”




 



 Este último artículo, que corresponde a la Ley General sobre Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de
enero de 1939, es particularmente claro en cuanto a los supuestos de aplicación de la norma:
“enajenación, arrendamiento o concesión de terrenos”, es decir, todos términos jurídicos que
presuponen la propiedad previa del Estado y un acto dispositivo suyo a favor de particulares.




 



 La voluntad de excluir a los terrenos bajo prescripción positiva de sus alcances legales se
evidencia aún más si se observa que el artículo 2° de la misma Ley lo menciona como una de las
formas posibles de tener dominio sobre los baldíos nacionales, pero no la toma en cuenta en el
artículo 17 de reciente cita para imponer la reserva:




 



 “Artículo 2°.- Los baldíos son susceptibles de dominio particular, por efecto de enajenación, de
denuncio o de prescripción adquisitiva, y pueden ser poseídos en virtud de arrendamiento que de
ellos haga el Estado de acuerdo con los términos de esta ley, o bien de concesiones hechas o que se
hagan por el Poder Legislativo, para fines determinados. (La negrita es nuestra).




 



 Esta patente exclusión de los inmuebles bajo prescripción positiva que se hace en el artículo 17 de
la Ley General sobre Terrenos Baldíos, y que implica la no imposición a ellos de las reservas que
este precepto enumera, se repite para 1951 con la Ley No. 1338 al eliminarse a las informaciones
posesorias como supuestos de aplicación de su artículo 34. Como profundizaremos más adelante, la
prescripción positiva es un requisito sine que non para que toda información posesoria sea aprobada.




 



 Continuando con nuestro recorrido histórico sobre las leyes de caminos, señalaremos que La Ley No.
1338 fue posteriormente derogada por la Ley General de Caminos Públicos No. 1851 de 28 de febrero de
1955, la cual mantuvo bajo el artículo 13 el mismo precepto normativo del artículo 34 de la Ley
anterior, con escasas modificaciones:




 



 “Artículo 13.- Para la construcción de caminos públicos el Estado tendrá derecho a utilizar, sin
indemnización alguna:



 a) Los porcentajes señalados como reserva para tal fin en las propiedades inscritas o pendientes de
inscripción en el Régimen Público;



 b) Hasta un doce por ciento (12%) del área de los terrenos que en adelante se otorguen por el
Estado o las Municipalidades a título de concesión, canje de terrenos, baldíos, aplicaciones de
gracias, colonias agrícolas, adjudicación de lotes en terrenos baldíos y todos aquellos otros
derechos o concesiones que otorgue el Estado por cualquier otra causa en los baldíos nacionales.
Esta reserva se aplicará en cualquier momento a caminos de cualquier naturaleza con un ancho no
mayor de veinte metros, o al aprovechamiento de fuerzas hidroeléctricas o para el paso de líneas
telegráficas o telefónicas, para construcción de puentes o utilización de cursos de agua que fueren
necesarios para el abastecimiento de poblaciones, abrevaderos de ganado o irrigación, o para
cualquier otra finalidad de utilidad pública.



 Tales restricciones y cargas irán aparejadas a la inscripción de la finca afectada, quedando
obligado el funcionario a quien corresponda otorgar la escritura o suscribir el mandamiento
inscribible a dejar constancia de las mismas. El Registro Público no inscribirá el título si en éste
no constan dichas restricciones y cargas.”




 



   Para los cambios realizados al artículo 34 precedente por el 13 de la Ley No. 1851 (básicamente
se elimina del primer párrafo la frase “cuando lo crea indispensable para el servicio público”; en
el inciso a) se sustituye “u otorgadas hasta la presente fecha” por “pendientes de inscripción en el
Registro Público”; y en el b) la frase “inclusive los denominados derechos de Patria” se cambia por
“colonias agrícolas”, lo mismo que “derechos de vías” por “caminos”) no encontramos en el expediente
legislativo discusiones de los señores Diputados que aclaren el motivo de las modificaciones y todas
obedecen a una moción presentada por el señor Diputado Quesada Chacón aprobada el 15 de febrero de
1955 dentro del trámite de primer debate.




 



 La Ley No. 1851 se mantiene vigente hasta su derogatoria por la actual Ley General de Caminos
Públicos, No. 5060 de 22 de agosto de 1972, la que no modifica en nada el artículo 13 de su
antecesora, salvo su ubicación dentro del texto general, asignándole el numeral 7°.




 



 Aunque, como era presumible tratándose del mismo texto anterior, no encontramos discusiones de
interés en el expediente legislativo (No. 4246) de esta última Ley, sí vale la pena rescatar un
informe elaborado por el señor Jesús Murillo Gutiérrez del Departamento de Estudios y Referencia de
la Asamblea Legislativa, que, sobre el artículo7°, propone:




 



 “En el artículo 7°, sería conveniente especificar claramente, que el tanto por ciento que se
reserva para los fines que se indican, constituirá parte de los bienes del Estado, en forma plena, y
no en calidad de servidumbre a su favor.-



 Decimos lo anterior, por cuanto la redacción no es clara en tal sentido, y si se llegara a
interpretar que dicha reserva es del propietario particular, con una servidumbre a favor del Estado,
ésta podría llegar a terminar, de acuerdo con los artículos 381 y 382 del Código Civil. El último
párrafo de este artículo, confirma la idea de que se le está dando carácter de servidumbre, a las
fajas ahí indicadas, que el Estado llegue a necesitar para el uso público, cuando dice: “Tales
restricciones y cargas…”. Ya que es el Estado el que dona los terrenos, resérvese entonces el
derecho de readquirir, en calidad de propietario, las fajas que tengan que usar para los fines
indicados. Esta reserva se especificará en el documento que se expida para el nuevo propietario, de
acuerdo con lo que indican los artículos 3 de la Ley Orgánica de Notariado y 460 del Código Civil.
De lo contrario debiera advertirse que el “no uso durante el tiempo necesario para prescribir”, no
se aplicará en el presente caso, o mejor, que no serán aplicables al efecto, los artículos 381 y
382, ya citados.” (Folios 23 y 24 del expediente legislativo No. 4246)




 



  Aunque esta recomendación no fue recogida por los señores Diputados (Ugalde Álvarez, Lizano
Ramírez y Hernández Vargas) integrantes de la Subcomisión para introducir modificaciones al texto
del proyecto de ley a raíz de este informe del Departamento de Estudios y Referencia (folios 31 y 46
y siguientes), no obstante que existía una moción aprobada del Diputado Laclé Castro en la Comisión
Permanente de Gobierno y Administración para que se incorporaran en el proyecto las observaciones
formuladas por el citado Departamento (folios 31 y 32); sí conviene destacar la similitud de
criterio con el comentario del Diputado Torres Vincenzí, vertido dos décadas atrás y que aquí ya
consignamos, en el sentido de que la “afectación” que se hace a las propiedades con esta norma
proviene de un acto dispositivo del Estado de un terreno suyo (nótese la utilización de la frase “es
el Estado el que dona los terrenos”) a favor de particulares.




 



 Asimismo, la ausencia de mención, dentro de los supuestos legales en que se aplica la norma, de las
fincas inscritas por información posesoria, tanto en el texto del artículo 13 de la Ley No. 1851
como en el del 7° de la Ley No. 5060, ante inexistencia de discusiones en los expedientes
legislativos de cada una que hagan pensar otra cosa, hace presumir, congruentemente al principio de
integración de las normas en el tiempo, que los motivos y la decisión de los legisladores de 1951
con la Ley No. 1338 de excluir tales fincas de la “afectación” son igualmente válidos para esas dos
subsiguientes leyes de caminos públicos.




 



 Cabe, entonces, concluir a partir de este primer análisis, que el artículo 7° de la Ley General de
Caminos Públicos, No. 5060, por sí solo, no es aplicable a fincas inscritas a través del trámite de
información posesoria.




 




II.- RESERVAS EN LAS LEYES DE INFORMACIONES POSESORIAS




 



             Bajo la Ley No. 139 de 14 de julio de 1941 se promulga la Ley de Informaciones
Posesorias, la que, con múltiples reformas posteriores, se mantiene vigente hasta nuestros días. Tal
normativa establece un procedimiento ante los tribunales de justicia para la inscripción en Registro
Público de terrenos carentes de un título inscribible de dominio y cuyos dueños lo hayan poseído por
un período igual o superior a diez años de manera quieta, pública e ininterrumpida, dando así
contenido al artículo 479 del Código Civil que dispone que “el propietario que careciere de título
escrito de dominio, podrá inscribir su derecho, justificando previamente su posesión por más de diez
años”.




 



             Como una excepción al procedimiento que establece la Ley de Informaciones Posesorias,
se dicta la Ley No. 3971 de 11 de octubre de 1967 que “autoriza al Instituto de Tierras y
Colonización para otorgar por una sola vez a cada persona física, títulos de propiedad, inscribibles
en el Registro Público, a los poseedores de parcelas de reservas nacionales que sean enajenables y
de fincas rurales no inscritas, cuya extensión no sea superior a cincuenta hectáreas” (artículo 1°).
En su proyecto original esta Ley había sido únicamente pensada para los poseedores precarios de
tierras de parcelas cultivadas en la



 provincia de Limón y por un año de vigencia; sin embargo, conforme fue avanzando en su trámite
legislativo se amplió para todo el país y sin límite de tiempo.




 



             Menos de un año después, se presenta al Congreso una iniciativa para que los beneficios
de la Ley No. 3971 no se restrinjan a fincas menores de cincuenta hectáreas ni a una titulación por
persona, sino que se amplíe a todas las demás situaciones que ella no contempla “para que los
terrenos en producción de mayor cabida y los que estuvieren destinados a usos industriales o
construcción de vivienda o edificios, pudieran inscribirse con igual facilidad” (exposición de
motivos del expediente legislativo No. 3543).




 



             Es así cómo se promulga, dos años después, la Ley No. 4545 de 20 de marzo de 1970,
denominada popularmente “Ley de informaciones posesorias administrativas”, constituyéndose en un
procedimiento paralelo al de la Ley de Informaciones Posesorias de 1941 en el tanto elimina los
límites para acceder a la titulación que establecía la Ley No. 3971 (la que también deroga, artículo
25), quedando a juicio del promovente determinar a qué procedimiento se acoge para titular su finca
(artículo 24 de la Ley No. 4545), y por ende, ante qué sede, si la judicial o la administrativa con
el Instituto de Tierras y Colonización.




 



             Es en esta Ley 4545 (curiosamente derogada con posterioridad dos veces, por Ley No.
6237 de 2 de mayo de 1978, artículo 1°, y 6734 de 29 de marzo de 1982, artículo 84) en donde
encontramos referencia a la afectación con las reservas de la Ley General de Caminos Públicos (en
ese entonces, la No 1851) de las propiedades que por ella se titularen:




 



     “Artículo 22.- Las fincas inscritas por medio de esta ley, quedará afectadas por las siguientes
reservas:



 a) Si el fundo fuera enclavado o tuviera frente a caminos públicos, con ancho inferior a veinte
metros, estará afecto a las reservas que indica el artículo 13 de la Ley General de Caminos
Públicos;




 



 b) A las reservas que indica la ley de Aguas en sus artículos 72 y 73, y cuando existieren aguas de
dominio público o privado, en su caso.




 



 c) A la prohibición de destruir bosques o arboledas que contengan especímenes o animales, que estén
en proceso de extinción en el país, a juicio del Ministerio de Agricultura.”




 



 Con esta norma, el legislador asume nuevamente la posición de que las fincas inscritas a través de
información posesoria, por lo menos, las de sede administrativa, sí serán objeto de las reservas
establecidas en las leyes de caminos públicos que aquí hemos analizado; limitándolas, eso sí, a los
fundos enclavados o que tuvieren frente a caminos públicos con ancho inferior a veinte metros. Es de
rigor comentar aquí que en las actas legislativas del expediente de esta Ley (No. 3543) no se
hallaron discusiones sobre este artículo.




 



  Resulta interesante añadir sobre el tema de las titulaciones administrativas, que una ley
posterior, la No. 5064 de 22 de agosto de 1972, que facultaba al Instituto de Tierras y Colonización
para impulsar programas múltiples de titulación de tierras en diferentes zonas del país, también
incluyó, en su artículo 15, inciso b), esta posibilidad de afectar con las reservas de las leyes de
caminos públicos a los terrenos titulados:




 



 “Artículo 15.- Las fincas tituladas en los programas a que se refiere la presente ley, quedarán
sujetas a las siguientes limitaciones:



 a) Sin la previa autorización del Instituto de Tierras y Colonización no podrán ser vendidas,
arrendadas ni gravadas, durante un plazo de cinco años contados a partir de la fecha de inscripción
del traspaso en el Registro;



 b) A las reservas que indica la Ley de Aguas en sus artículos 72 y 73 y a las indicadas en la Ley
General de Caminos;



 c) A la prohibición de destruir bosques o arboledas que contengan especímenes vegetales o animales,
que estén en proceso de extinción en el país, a juicio del Ministerio de Agricultura y Ganadería.



 No obstante, vencido el plazo relacionado en el inciso a) de este artículo, cualquier enajenación
hecha por el beneficiario, o por alguno de los posteriores adquirentes de dichas fincas en cualquier
tiempo, que a juicio del Instituto de Tierras y Colonización pueda producir la concentración o
subdivisión excesiva de la propiedad, dará derecho a éste para adquirir la o las parcelas que
motiven su intervención. En tal caso el precio que pagará el Instituto de Tierras y Colonización,
será aquel que se determine por peritos nombrados por las partes o por el Tribunal Fiscal
Administrativo, en caso de discordia. Este avalúo tomará en cuenta exclusivamente las mejoras útiles
y necesarias hechas por el propietario y sus anteriores dueños y el valor del terreno sin que sea
dable considerar en el avalúo la plusvalía que hubiere adquirido el inmueble con motivo de la
construcción de obras de infraestructura por parte del Estado. Las anteriores limitaciones deberán
ser consignadas en las respectivas escrituras de adjudicación y en el asiento original de
inscripción en el Registro Público.”




 



 A modo de comentario, es interesante anotar cómo estas dos normativas (Leyes 4545 y 5064) remiten a
la Ley General de Caminos Públicos, y no a la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de
octubre de 1961, que retomó en su mayor parte la redacción del artículo 12 de la Ley General sobre
Terrenos Baldíos ya citado:




 



 “Artículo 176.- Toda enajenación, arrendamiento o concesión de derechos que haga el Instituto,
lleva implícitas las condiciones siguientes:




1) Que se hace sin perjuicio de terceros;




2) Que no queda obligado a la evicción ni al saneamiento;




 



 3) Que el adquirente o el concesionario no podrá reclamar contra la medida o la localización que
hubiere servido de base para la enajenación, concesión o arrendamiento; y




 



 4) Que el Estado tendrá derecho en cualquier momento a tomar hasta un 20% del área adjudicada, para
ejercitar en ella la servidumbre de tránsito necesaria para la construcción y vigilancia de toda
clase de vías de comunicación y aprovechamiento de fuerzas hidroeléctricas, así como para la
construcción y vigilancia de líneas telegráficas y telefónicas; al uso de los terrenos
indispensables para la construcción de puentes y muelles; a la extracción de materiales para esas
mismas obras; al aprovechamiento de los cursos de agua que fueren precisos para el abastecimiento de
poblaciones, abrevaderos de ganado, regadío y cualesquiera otros usos de interés general. Dichas
restricciones y cargas van aparejadas a la adjudicación, arrendamiento o concesión que se haga y el
Registro no inscribirá el título respectivo si en él no constan en forma expresa. Por el área que
tome para los fines indicados, el Estado pagará el precio original de compra y el valor de las
mejoras necesarias y útiles.”




 



 La remisión al artículo 176 de la Ley No. 2825 hubiese sido más afín por tratarse de actividad
propia del Instituto de Tierras y Colonización, hoy Instituto de Desarrollo Agrario; sin embargo,
queda la duda de si la alusión al pago del terreno y de las mejoras en este numeral, frente a la no
indemnización que señala el artículo correspondiente de la Ley General de Caminos Públicos,
desincentivó el reenvío a aquel numeral.




 



    Con motivo de la promulgación de la Ley No. 4545 surge la inquietud de llevar a la Ley de
Informaciones Posesorias No. 139 de 14 de julio de 1941 algunas “innovaciones” introducidas por
aquella normativa a fin de hacer el trámite ante los tribunales de justicia más expedito para los
promoventes de estos procesos. Así podemos leer en la exposición de motivos del expediente
legislativo No. 4586:




 



  “La reforma a los artículos que luego cito de la ley de Informaciones Posesorias, número 139 de 14
de julio de 1941, tiene por objeto incluir en esta ley algunas disposiciones que estimo muy
beneficiosas, tanto para los poseedores de tierras sin inscribir, como para los intereses del
Estado, que estableció la Ley No. 4545 de veinte de marzo de mil novecientos setenta.- Esta última
innovó los procedimientos de titulación de tierras, pero dejó vigente la Ley No. 139 relacionada, la
que ha seguido en pleno uso por establecer los trámites ante los Juzgados Civiles, y aquella sólo en
el Instituto de Tierras y Colonización, procedimiento que resulta más incómodo a los ciudadanos por
razón de la distancia principalmente.-



 Con las reformas que propongo se incorpora a la Ley No. 139 procedimientos beneficiosos que
contiene la nueva ley y que por las razones dichas no es posible aplicarlas en la práctica cuando se
acoge la información de acuerdo con la citada Ley No. 139 y no con la No. 4545.”




 



    En el texto del proyecto original no se encontraba ninguna norma referente o similar a la del
artículo 22 de la Ley No. 4545; sin embargo,  a raíz de la intervención de varias personas
(funcionarios públicos y de la empresa privada) ante la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de
la Asamblea Legislativa se insertó un precepto legal dentro del dictamen de mayoría afirmativo, que
se mantuvo, como numeral 19, hasta la aprobación definitiva del proyecto por el Plenario y
promulgación dentro de la Ley No. 5257 de 31 de julio de 1973:




 



 “Artículo 1º.- Refórmase la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 de 14 de julio de 1941 y sus
reformas, para que en adelante se lea así:




            (…)



 Artículo 19.- Las fincas inscritas por medio de esta ley quedarán afectadas por las siguientes
reservas que se indicarán en la resolución:



 a) Si el fundo es enclavado o tiene frentes a caminos públicos, con ancho inferior a veinte metros,
estará afecto a las reservas que indica la Ley General de Caminos Públicos;




 



 b) A las reservas que indica la Ley de Aguas en sus artículos 72 y 73, cuando existieren aguas de
dominio público o privado, en su caso; y




 



 c) A la prohibición de destruir bosques o arboledas que contengan especímenes vegetales o animales,
que estén en proceso de extinción en el país, a juicio del Ministerio de Agricultura y Ganadería.”




 



 Esta norma se mantiene vigente en la actualidad, con la reforma introducida por Ley No. 5813 de 4
de noviembre de 1975, que modificó el párrafo primero para que se lea de la siguiente forma: “Las
fincas inscritas por medio de esta ley quedarán afectadas por las siguientes reservas, sin que haya
necesidad de indicarlas en la resolución:”. Lo anterior con el fin de que se tenga por hecha la
anotación de las reservas, sin que sea necesario consignarlo así en la sentencia aprobatoria.




 



 Se concluye, entonces, que con la incorporación de este artículo 19 a la Ley de Informaciones
Posesorias, No. 139 de 14 de julio de 1941, prácticamente igual al número 22 de la Ley 4545 (se
eliminó la referencia directa al artículo 13 de la Ley No. 1851, por cuanto ya esta había sido
derogada por la No. 5060, y se dejó una más abierta a las “reservas que indica la Ley General de
Caminos Públicos”), se viene a uniformar para ambos trámites de titulación de terrenos, en vía
judicial y administrativa, la afectación a las reservas de la Ley General de Caminos Públicos de las
fincas inscritas por ambas leyes; con lo cual, la intención del legislador de 1951 al decretar la
Ley No. 1338 de excluir a las propiedades inscritas por información posesoria de las reservas
impuestas por la Ley General de Caminos Públicos, y por ende, de las dos que le siguieron, Nos. 1851
y 5060, quedó insubsistente.




 



 Téngase hasta aquí por ampliado y reconsiderado en lo conducente el Oficio No. 0059 de 24 de
diciembre de 1981 de la Procuraduría General de la República.




 




III.- ALGUNAS CONSIDERACIONES DE CONSTITUCIONALIDAD




 



             Si bien, como ya vimos, el artículo 19 de la Ley de Informaciones Posesorias somete a
las propiedades inscritas por esta Ley a las reservas de la Ley General de Caminos Públicos,
conviene hacer algunas reflexiones de constitucionalidad sobre la normativa atinente.




 



             Según nuestra Sala Constitucional, debe hacerse un distingo entre el momento en que se
adquiere la propiedad de un terreno por la posesión que se ejerce (figura de la usucapión o
prescripción positiva) y el procedimiento (información posesoria) por el cual dicha propiedad se
inscribe en Registro Público para efectos de terceros:




 



    “En principio debe indicarse que las diligencias de información posesoria reguladas en la Ley de
Informaciones Posesorias No. 139 de 14 de julio de 1941 y sus reformas, son un procedimiento
judicial no contencioso por medio del cual se formaliza un título de propiedad de bienes inmuebles
inscribible en el Registro Público. En general, con ese procedimiento se pretende que los poseedores
que carecen de título inscribible en el Registro Público lo obtengan. El artículo 1 de esa Ley
dispone que para que el poseedor de bienes raíces solicite el otorgamiento del título con base en el
procedimiento de información posesoria, deberá demostrar una posesión por más de diez años con las
condiciones que señala el artículo 856 del Código Civil, a saber, en calidad de propietario,
continua, pública y pacífica. Los anteriores requisitos de tiempo y condición, caracterizan la
posesión necesaria para usucapir. Para obtener la propiedad de los bienes inmuebles por prescripción
positiva, además de la posesión en las condiciones indicadas, el artículo 853 del Código Civil,
señala como requisitos: el título traslativo de dominio y la buena fe. De lo anterior y de lo
dispuesto en el artículo 8 de la Ley de Informaciones Posesorias, que caracteriza el procedimiento
de información posesoria como un proceso judicial no contencioso -en el que al surgir un reclamo u
oposición de alguna persona o del Estado, provoca que el asunto se suspenda y se remita a la vía
declarativa para su discusión y solución, o que se archive el expediente y se tenga por agotada al
vía administrativa, respectivamente-, se desprende que la titulación del bien inmueble tiene como
requisito la adquisición de la propiedad. O sea, que se distingue el momento de adquisición de la
propiedad por usucapión del momento en que esa situación se hace valer en el procedimiento de
información posesoria para obtener un título inscribible en el Registro Público. De ahí que se
considere la usucapión como un modo de adquisición de la propiedad y de otros derechos reales
poseíbles, y a la titulación como el procedimiento por medio del cual, comprobados los requisitos de
la usucapión, se confiere el título de propiedad inscribible.” (Voto No. 4587-97 de las 15 horas 45
minutos del 5 de agosto de 1997. La negrita no es del original).




 



             Debe tenerse en cuenta, por tanto, que el poseedor de un terreno alcanza la propiedad
del mismo, no por la titulación que se hace, sino por haber ejercido sobre el inmueble una posesión
conforme a la Ley:




 



                “La usucapión es un modo originario de adquirir un derecho real poseíble por el
transcurso del tiempo con los requisitos de ley. El efecto jurídico adquisitivo de la usucapión se
produce de manera automática con el transcurso del tiempo unido a una posesión hábil que reúna las
condiciones fijadas para la posesión ad usucapionem, y a los demás requisitos establecidos en la
ley. En términos generales, el Código establece como requisitos para la prescripción positiva: el
título traslativo de dominio, la buena fe, y la posesión en condiciones específicas.” (Voto No.
4587-97 Ibíd.).




                                                                                                    



             Lo anterior es consecuente con el artículo 853 del Código Civil que señala que “por la
prescripción positiva se adquiere la propiedad de una cosa” y con el 479 del mismo cuerpo normativa
que indica que “el propietario que careciere de título escrito de dominio, podrá inscribir su
derecho, justificando previamente su posesión por más diez años en la forma que indica el Código de
Procedimientos”. Nótese la utilización del término “propietario”, y no “poseedor”, con lo que se
denota que la adquisición de la propiedad necesariamente es previa al momento en que se acude al
trámite de información posesoria para obtener un título inscribible en el Registro Público.




 



             De esta forma, puede darse el caso de una persona que posea un terreno durante más de
diez años con los requisitos de ley, pero que no acuda al trámite de información posesoria sino
mucho tiempo después. En ese supuesto, el carácter de propietario del inmueble lo adquiere desde que
cumple los diez años, y no desde el momento en que obtiene una sentencia favorable en una
información posesoria. Es decir, que ésta tiene efectos meramente presuntivos, mas no constitutivos
del derecho de propiedad (véase dictamen No. C-128-99 de 24 de junio de 1999 de la Procuraduría
General de la República).




 



             Se habla de presuntivo porque, como lo afirma don Alberto Brenes Córdoba en su Tratado
de los Bienes, “el título supletorio no comprueba de manera directa e indiscutible la propiedad;
sirve de fundamento a la presunción de dominio derivada de la posesión, y no otra cosa. Por eso se
inscribe con la reserva de “sin perjuicio de tercero de mejor derecho”  (San José, Editorial Costa
Rica, 1963, página 192).




 



             Así las cosas, si alguien adquiere por prescripción positiva un terreno sin inscribir,
lo hace de forma íntegra sobre todo el inmueble desde el momento en que cumple los diez años de
posesión a título de dueño en forma quieta, pública, ininterrumpida y de buena fe. Cualquier tipo de
cercenamiento de su propiedad, haya sido inscrita o no, para fines de utilidad pública que realice
un ente estatal, debe ser indemnizado, de conformidad con el artículo 45 de nuestra Constitución
Política:




 



    “ARTÍCULO 45.- La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por
interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley. En caso de guerra o
conmoción interior, no es indispensable que la indemnización sea previa. Sin embargo, el pago
correspondiente se hará a más tardar dos años después de concluido el estado de emergencia.



 Por motivos de necesidad pública podrá la Asamblea Legislativa, mediante el voto de los dos tercios
de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad limitaciones de interés social.”




 



             De ahí que la aplicación de las reservas que establece el artículo 7° de la Ley General
de Caminos Públicos a las fincas inscritas por información posesoria podría presentar una duda
razonable sobre un eventual roce con el artículo 45 de nuestra Carta Magna que podría ser invocada
por el interesado, al suponer aparentemente la supresión de un doce por ciento o menos del total de
la cabida de los terrenos, sin indemnización a su propietario.




 



    “La reserva, como todas las facultades dimanantes del dominio, se halla sujeta a la limitación
natural que implica el respeto jurídicamente debido a los derechos subjetivos a favor de tercero que
existan sobre la misma cosa. (…) La existencia de una tal utilización privativa excluye, por ende,
la posibilidad de que se constituya por la Administración una reserva incompatible con la plena
actuación del derecho subjetivo perteneciente a tercero: lo que a otro pertenece, lo que no es
propio, no puede, en rigor, retenerse o reservarse.” (Ballbé, Manuel. Las Reservas Dominiales
(Principios). Revista de Administración Pública. Madrid, No. 4, enero-abril 1951., ps. 84-86)




 



             Recuérdese que esta fue precisamente la razón por la que fue excluida dicha posibilidad
en la Ley No. 1338 de 1951, según lo ya reseñado por don Álvaro Torres Vincenzi, diputado de esa
época.




 



             Distinto es el caso de aplicar tales reservas a los casos contenidos propiamente en el
artículo 7° de la Ley General de Caminos Públicos (“terrenos otorgados por el Estado o las
Municipalidades a título de concesión, canje de terrenos, baldíos, aplicaciones de gracia, colonias
agrícolas, adjudicación de lotes en terrenos baldíos y todos aquellos otros derechos o concesiones
que otorgue el Estado por cualquier otra causa en los baldíos nacionales”), al tratarse de actos que
presuponen un acto dispositivo del ente público sobre un bien que previamente es de su propiedad, y
no del particular beneficiado, y respecto del cual, es factible de reservarse a futuro una porción
de terreno para realizar obras de interés público.




 




IV.- SOBRE LOS ARTICULOS 72 Y 73 DE LA LEY DE AGUAS




 



             Por último, debemos aclarar que hasta aquí se ha omitido hacer alusión a los artículos
72 y 73 de la Ley de Aguas en tanto las reservas que ellos crean son de naturaleza diferente a las
enunciadas por las normas transcritas de las distintas leyes de caminos públicos y no generan, a
nuestro criterio, ningún problema de aplicación.




 



             El artículo 72 de esa Ley lo que establece es la obligación de los Jueces encargados de
extender títulos de propiedad sobre tierras baldías o no tituladas, de hacer una reserva en cuanto a
las aguas, álveos o cauces y vasos de las aguas que sean de dominio público, haciéndolo constar en
la sentencia de adjudicación de las tierras, a fin de que el Registro Público tome nota de esas
reservas nacionales, recalcando que la omisión de ese requisito no confiere derecho alguno al
denunciante o poseedor sobre esos bienes.




             



             Como se ve, existe una clara diferencia respecto de lo que dispone el artículo 7° de la
Ley General de Caminos Públicos, en tanto las aguas y los cauces que en el 72 de la Ley de Aguas se
mencionan, desde mucho antes de la aprobación de una información posesoria, ya eran de dominio
público, de acuerdo con los artículos 1° y 3° de la misma Ley, y por lo tanto, ninguna persona
habría podido ejercer posesión válida para alegar la prescripción positiva respecto de ellos, al ser
inalienables e imprescriptibles:




 



 “El dominio público está integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador,
un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes
dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen
individualmente a los particulares y que están destinadas a un uso público y sometidos a un régimen
especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y
vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto,
están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma
expresa. Notas características de estos bienes es que son inalienables, imprescriptibles,
inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho
Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.” (Sala
Constitucional, Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991).




 



 El del artículo 72 de la Ley de Aguas, es un caso más de las llamadas “reservas demaniales” y que
consiste en una “técnica por la que la Administración conserva o retiene en exclusiva la utilización
de ciertos bienes de dominio público, por razones de interés público y para garantizar el
cumplimiento de determinadas necesidades sociales. Por la exclusión del uso a los particulares y el
régimen que tal técnica comporta, la declaratoria de reservas dominiales por la Administración
requiere fundamento en una ley ordinaria y el respeto a los límites que ésta fije” (pronunciamiento
No. OJ-017-2001 del 7 de marzo del 2001). De modo pues que esa reserva de dominio debe ser entendida
como la demanialidad pública de los bienes a los que se refiere (pronunciamiento OJ-064-2002 de 30
de abril del 2002. “El fundamento jurídico de la reserva estriba, por tanto, en la titularidad
dominical que corresponde a la Administración sobre los bienes de dominio público” Ballbé, Manuel,
op.cit., p.79).




 



             La norma tiene un sentido práctico y es que en el cuerpo de los planos catastrados que
se aportan a los procesos de información posesoria se incluye dentro de los límites de los terrenos
a inscribir los cauces de ríos, quebradas, arroyos, etc. cuando estos los atraviesan, en vista de
que no resulta lógica la presentación de múltiples planos para describir por separado cada sector de
una propiedad cuando cada uno de estos se encuentra separado de otro por uno de esos cauces.




 



             Bajo esas condiciones, el precepto del artículo 72 de la Ley de Aguas viene a ser como
una especie de recordatorio o advertencia de que, aunque esos cauces atraviesen los inmuebles
titulados y que incluso consten dentro de sus linderos en los planos catastrados, su régimen es de
dominio público, y por lo tanto, no son de propiedad particular, ni con anterioridad lo fueron:




 



    “Por ello la reserva no es ningún acto constitutivo de los derechos de aprovechamiento de la
Administración, sino meramente declarativo de sus potestades dominicales; no crea, en rigor, a su
favor un derecho a la utilización de la cosa: solamente lo reconoce o constata.”  (Ibíd., p. 80)




 



 En cambio, el artículo 7° de la Ley General de Caminos Públicos no refiere a una  afectación a un
régimen de dominio público por varias razones:



 a)   No existe una norma afectante de los terrenos al régimen demanial, como lo es en el caso del
artículo 72 de la Ley de Aguas los artículos 1° y 3° de esa misma Ley, y tampoco es propio hablar de
una afectación actual a un régimen de dominio público futuro que ni siquiera hay certeza de que se
produzca algún día. Igualmente el artículo 7° de la Ley General de Caminos Públicos no puede tenerse
como la norma afectante en la medida en que así no se dice expresamente y la simple referencia a
obras que de ordinario pueden tener un régimen demanial, como los caminos públicos, o la asignación
del término “para fines de utilidad pública” no son suficientes para tener por hecha la afectación a
ese régimen.



 b)   La delimitación es ambigua. A diferencia del artículo 72 de la Ley de Aguas que claramente
indica el bien de dominio público sobre el que se hace la reserva (“aguas, álveos o cauces y vasos
de las aguas que sean de dominio público”), el artículo 7° de la Ley No. 5060  no define de manera
específica cuál porción de los terrenos es la que se va a utilizar en un futuro, sino que se limita
a establecer un simple porcentaje de la cabida total de los inmuebles; con lo cual, de aceptarse la
hipótesis de afectación al demanio, o se estaría afectando todo el terreno al dominio público
mientras se define la o las partes a utilizar, o bien, sólo la parte requerida, pero hasta que se dé
un evento futuro, ambas tesis inaceptables. Tampoco se estaría concretizando el eventual fin público
al que se destina el porcentaje de las fincas, sino que se deja a la decisión de autoridades
administrativas para que con el tiempo lo definan.



 c)   Los particulares pueden disponer libremente de la totalidad de los terrenos mientras no se
individualice cuál sector de su propiedad va a ser utilizada para fines de utilidad pública. En el
caso del artículo 72 de la Ley de Aguas, si los propietarios quieren utilizar las aguas o el cauce
de las corrientes que atraviesan sus inmuebles, deben solicitar una concesión ante el Ministerio del
Ambiente y Energía (artículo 17 de la Ley de Aguas en relación con el Transitorio V de la Ley de la
Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 del 9 de agosto de 1996).




 



 No obstante, debe entenderse que lo recién expuesto lo es sin perjuicio de los bienes de dominio
público ya existentes al momento de realizarse un procedimiento de información posesoria, como
podrían ser, por ejemplo, los derechos de vía a que alude el artículos 4° de la Ley General de
Caminos Públicos, y 4 y 5 de la Ley de Construcciones, No. 833 de 4 de noviembre de 1949, sobre los
cuales los particulares no pueden adquirir propiedad, salvo que se demuestre de manera fehaciente
que se poseyeron con diez años o más de antelación al momento en que fueron constituidos como bienes
demaniales.




 



             Por su lado, el artículo 73 estipula que las riberas de los ríos no navegables, y las
márgenes de canales, acueductos o atarjeas, aun cuando sean de dominio privado, están sujetas en
toda su extensión a la servidumbre de uso público en favor de los concesionarios de aguas de predios
inferiores exclusivamente para la vigilancia y limpieza de los álveos o cauces, y previo aviso en
cada caso al propietario o encargado del fundo.




 



             Esta norma básicamente genera una servidumbre de uso público a favor de terceros, que
no implica bajo ningún concepto la pérdida de una parte del terreno inscrito, sino simplemente una
posibilidad de paso sobre las propiedades para la vigilancia o limpieza de los cauces o álveos; por
lo que sería aplicable al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, con la obligación
de avisar previamente la entrada al dueño o encargado de la finca. (No es necesario que el Instituto
reúna la condición  de “concesionario de aguas de un predio inferior”, al exceptuarse las aguas
potables destinadas a la construcción de cañerías para poblaciones sujetas a su control (Ley General
de Agua Potable, en relación con el artículo 2°, inciso h), de la Ley Constitutiva del Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, No. 2726 de 14 de abril de 1961, según reforma del
artículo 1° de la Ley No. 5915 de 12 de julio de 1976) de la obligada autorización (concesión) para
el aprovechamiento de las aguas públicas que establece el artículo 17 de la Ley de Aguas).




           



             Tal servidumbre encuadra perfectamente dentro del concepto de limitaciones de interés
social que fija el artículo 45 de nuestra Constitución Política y del desarrollo de sus alcances que
ha realizado nuestra Sala Constitucional:




 



 "IV-...la posición del carácter absoluto de la propiedad como derecho ilimitado y exclusivo, sólo
afectado por motivos de expropiación para construir obras públicas -única limitación admitida en el
siglo pasado-, ha sido sustituida por una nueva visión de la propiedad, que sin dejar de estar
regulada como un derecho subjetivo, prevé que sus poderes son limitados y que además, está sujeta a
deberes y obligaciones...el sistema de limitaciones externas de la propiedad lo conforman las
limitaciones de interés social, que son de origen legislativo y de máxima importancia institucional,
al requerir para su imposición la aprobación legislativa con mayoría reforzada. Como queda dicho, en
principio, por sí mismas y por definición, las limitaciones de interés social impuestas a la
propiedad no son indemnizables, por no implicar una expropiación, es decir, cuando la propiedad no
sufre desmembraciones que hagan desaparecer el derecho. Desde luego que implican una carga o deber
jurídico -en sentido estricto-, de no hacer, o a lo sumo, de soportar la intromisión del Estado en
la propiedad con fines públicos, deber que se agrega a los poderes o facultades del propietario,
pero sin desnaturalizarlos o destruirlos...V-...Se modifica así la base jurídica sobre la que
descansa la protección de la propiedad y de ser un derecho exclusivo para el individuo, pasa a
corresponderle una obligación en favor de la armónica convivencia de la sociedad. Surgió la idea de
la "función social" de la propiedad, en la que todo individuo tiene la obligación de cumplir ciertas
obligaciones comunales, en razón directa del lugar que ocupa y de los intereses del grupo social que
lo representa. El contenido de esta "propiedad función", consiste en que el propietario tiene el
poder de emplear el bien objeto del dominio en la satisfacción de sus propias necesidades, pero
correspondiéndole el deber de ponerla también al servicio de las necesidades sociales cuando tal
comporta-miento sea imprescindible... " (Voto No. 4205-96 de 14 horas 33 minutos del 20 de agosto de
1996)




             



 En razón de ello, esta servidumbre impuesta a las propiedades inscritas por la Ley de Informaciones
Posesorias no requiere ser indemnizada, al tratarse de una limitación de interés social no creadora
de una desmembración que haga desaparecer el derecho de propiedad.




 




CONCLUSIONES




 



 El artículo 7° de la Ley General de Caminos Públicos, No. 5060, por sí solo, no es aplicable a
fincas inscritas a través del trámite de información posesoria; sin embargo,  con la incorporación
del artículo 19 a la Ley de Informaciones Posesorias, No. 139 de 14 de julio de 1941, y el artículo
22 de la Ley No. 4545 de 20 de marzo de 1970, se viene a uniformar para ambos trámites de titulación
de terrenos, en vía judicial y administrativa, la afectación a las reservas de la Ley General de
Caminos Públicos de las fincas inscritas por ambas leyes, ya se trate de fincas madres o segregadas
en la proporción correspondiente. Lo anterior, sin perjuicio de los eventuales reparos de
constitucionalidad que podrían presentarse por parte de los interesados.




 



 Las reservas y limitaciones que establecen los artículos 72 y 73 de la actual Ley de Aguas no
generan problema de aplicación, al ser de naturaleza diferente a las creadas por las normas de las
distintas leyes de caminos públicos que en este dictamen se mencionan.




 




 




De usted, atentamente,




 




 




Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes




Procurador Agrario




 




 




VBC/fmc

Opinion: 053 of 02/14/2006

C-053-2006

February 14, 2006

Master
Heibel Rodríguez Araya
General Manager
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your Official Letter No. G-2005-0455 of March 18, 2005, in which you consult us regarding the scope of articles 7 of the General Law of Public Roads and 72 and 73 of the Water Law; specifically, "whether it must be applied that up to 12% of the land area shall not be indemnified, as established by the General Law of Public Roads, when the parent property has been acquired based on the Law of Possessory Information Proceedings."

To answer the question posed to us, it is appropriate to conduct a historical analysis of the wording of article 7 of the General Law of Roads, No. 5060 of August 22, 1972, particularly its evolution throughout the different laws enacted on this matter; and then to contrast it with the current article 19 of the Law of Possessory Information Proceedings.

I.- HISTORICAL EVOLUTION OF THE RULE IN THE DIFFERENT PUBLIC ROADS LAWS

The first legal reference that should be kept in mind for the purposes of this study, as no other similar one is found in earlier general road laws of that same century (Laws Nos. 20 of November 6, 1944, 59 of August 3, 1936, and 110 of August 24, 1921), is article 21 of the Public Roads Law, No. 757 of October 11, 1949, which literally states:

"Article 21.- For the construction of roads, the State shall have the right, when it is indispensable for the public service, without any indemnity, to up to twelve percent of the area of the lands that henceforth are registered in the Property Registry, with the interested parties exercising possessory rights, verbi gratia, through possessory information proceedings (información posesoria), exchange of vacant lands (baldíos), applications of favors (gracias), including the so-called 'Patria' rights, and all those other rights or concessions granted by the State for any other cause in national vacant lands (baldíos nacionales). Said reservation is on the understanding that it concerns properties whose area exceeds five hectares and is destined for rights-of-way in accordance with the provisions of article 13. The reservation may also be applied to the use of hydroelectric, telegraphic, and telephonic forces, for the construction of bridges and the use of watercourses that are necessary for the supply of populations, watering of livestock, or irrigation. Such restrictions and charges shall be attached to the registration of the affected property, the official or authority responsible for issuing the registrable deed being obligated to record them as such; and the Public Registry shall refrain from registering the respective title if they are not expressly stated therein."

As can be seen in its text, the legislator creates the possibility for the State to access, without any indemnity, a percentage (twelve percent) of lands registered in the Public Registry in the name of private individuals, when these come from rights or concessions granted by the State itself in national vacant lands, and as an example, it cites those coming from possessory information proceedings, exchange of lands, and applications of favors.

The foregoing, as an exception to the general principle of indemnification to the owners of lands indispensable for the construction of public roads, normally through the means of expropriation (expropiación), regulated in articles 19 and 20 of the same Law 757.

It is noteworthy that the legislator of that time apparently considered the property right derived from a possessory information proceeding as a right or concession granted by the State in national vacant lands, and under that premise, found it not strange to "affect" the property with a future condition that, if a portion of the real estate is deemed necessary for any of the works listed in the cited article 21, it can be taken without having to pay any type of indemnity to the owner of the farm, provided that twelve percent of the total area is not exceeded.

It is worth highlighting that this normative exception would only apply to properties whose area was greater than five hectares and that were destined for any of the purposes provided for by that Law, among which was the "use of watercourses that were necessary for the supply of populations," of interest for the present pronouncement.

Two years later, the General Law of Public Roads, No. 1338 of August 29, 1951, was issued, which repeals in its article 46 Law No. 757 of October 11, 1949, and takes up again the postulate of article 21 of No. 757, but with another wording, now under numeral 34:

"Article 34.- For the construction of public and neighborhood roads, the State shall have the right, when it deems it indispensable for the public service and without any indemnity, to the following land extensions:

a) The percentages established as reservations for such purposes in properties registered or granted up to the present date; and

b) Up to twelve percent of the area of the lands that henceforth are granted by the State or the Municipalities by title of concession, exchange of vacant lands (terrenos baldíos), applications of favors (gracias), including the so-called 'Patria Rights,' adjudication of lots in vacant lands, and all those other rights or concessions granted by the State for any other cause in the national vacant lands. This reservation shall be applied at any time to rights-of-way of any nature not exceeding twenty meters in width, or to the use of hydroelectric forces or for the passage of telegraphic and telephonic lines, for the construction of bridges or the use of watercourses that are necessary for the supply of populations, watering of livestock, or irrigation, or any other purpose of public utility.

Such restrictions and charges shall be attached to the registration of the affected property, the official responsible for issuing the deed or signing the registrable order being obligated to leave record of them. The Public Registry shall refrain from registering the title if said restrictions and charges are not stated therein."

In this new rule, the distinction between lands greater or less than five hectares is eliminated, with which the area of the real estate ceases to be a discriminating factor at the time of application of the precept. Furthermore, the legal budget is restricted in the determination of roads, which in the previous case was "for the construction of roads" in general, to that of "rights-of-way of any nature not exceeding twenty meters in width." Likewise, the phrase "or any other purpose of public utility" is introduced, thereby practically creating a "numerus apertus" list regarding the eventual activities in which the rule under comment could be used.

But evidently, the most relevant modification for the purposes of this legal opinion between both legal texts is that the reference to titles granted through the possessory information proceeding was eliminated in the new article as one of the legal assumptions in which applying the twelve percent percentage, without any indemnity, for the State, would be appropriate, in case lands are required for a public utility work.

This normative suppression is not fortuitous; rather, it was due to a reflective act on the part of the Deputies who were members of the Commission responsible for drafting the text of the law, as I shall explain.

Although in the review of the legislative file of Law No. 1338 in the Legislative Assembly, discussion minutes of the congressmen could not be found, there was an important work by Deputy Álvaro Torres Vincenzi, in which he compiled for each article the reasons why it was drafted in one way or another. In his own words:

"As a member of the Commission appointed to formulate a new project for the General Law of Public Roads, I allow myself to present, so that it is recorded in the respective file, a detailed explanation of all its provisions.
I deem it necessary to do so because in the report we rendered, for the sake of its brevity, only a general reference was made, without going into details, and it is logical that the reason for each text of the project be recorded somewhere in case it is necessary on some occasion to consult the reasons that served as the basis for each provision. (...)
Furthermore, it is necessary that a law of current and very general application should have, in my opinion, a meticulous explanation of its dimensions.

I hope, then, to fulfill that task satisfactorily.

Cartago, October 3, 1950" (Legislative file, folio No. 204)

Now specifically regarding the drafting of article 34 of Law No. 1338 and the exclusion of the reference to possessory information proceedings (informaciones posesorias), we can read in Deputy Torres Vincenzi's explanations:

"Article 34°.- It contains the same ideas as article 21 of the Decree-Law, seeking a better exposition of them. But the reservation that article establishes for roads and other purposes of public utility with respect to properties that are registered through possessory information proceedings was eliminated, as it is considered unconstitutional, since it implies an expropriation without indemnification, thus contradicting article 45 of the Constitution. Possibly the error of the decree-law stems from considering possessory information proceedings as a right of possession in national vacant lands, as can be deduced from its text, which is a regrettable mistake; it is not a right of possession but a means of registering in the Public Registry a private property that lacks a registrable title, and they are not concessions on vacant lands but private goods. Regarding vacant lands or concessions on them, the reservation does fit because the State can impose conditions when disposing of its own properties, as any private individual can do.

To avoid claims against the State for the reservations that may have already been registered or established, subsection 'a' was drafted, including the properties that had been granted even if not yet registered.

The other modifications are details of drafting or to complete concepts." (Ibid., folios 214 and 215).

According to the previous comment, the philosophy of the new article 34 seems to be that the reservation for roads or other public utility purposes is for real estate in which the State appeared as owner and temporarily or permanently divests itself of them, in favor of private individuals, through an express act; hence, the application of properties subsequently registered in the Public Registry through the possessory information proceeding was excluded, this being a judicial procedure to achieve said purpose (registry registration), which implies prior private property, and not a dispositive act of the State.

Such legislative position agrees with what was established by preceding laws in which the State disposed, in favor of private individuals, of the so-called national vacant lands, and in which normative provisions are found that likely inspired most of article 21 of Law No. 757 of October 11, 1949:

"Article 17.- In all property titles issued over national vacant lands (baldías nacionales), the following obligations shall be included:
(...)
2°.- That the Secretariat of Development has the right, at any time, without any indemnity or compensation, to the easement (servidumbre) of transit necessary for the construction of railways, tramways, highways, telegraph or telephone lines, to the use of the lands indispensable for the construction of roads, bridges, or docks, to the extraction of materials for the construction of these same works, and to the use of watercourses that are necessary for the supply of populations, for the watering of livestock, or for irrigation." (Law No. 29 of December 3, 1934. This Law regulates the adjudication of twenty-hectare lots in national vacant lands to every Costa Rican male of twenty years of age or emancipated).

"Article 12.- Any alienation, lease, or concession of lands in the national vacant lands implicitly carries with it the following conditions:

a) That they are always made without prejudice to third parties;
b) That the Public Treasury is not obligated to eviction (evicción) and warranty (saneamiento);
c) That the acquirer or concessionaire may not claim against the measurement or location that served as the basis for the alienation, concession, or lease;
d) That the State shall have the right at any time, without any indemnity, to up to ten percent of the area denounced to exercise therein the easement (servidumbre) of transit necessary for the construction and surveillance of all kinds of communication routes, and use of hydroelectric forces, as well as for telegraphic and telephonic ones; to the use of the lands indispensable for the construction of said routes, bridges, and docks; to the extraction of materials for those same works; and to the use of watercourses that are necessary for the supply of populations, watering of livestock, and irrigation. The adjudicatee or lessee is also obligated to allow the entries and exits that are necessary for the contiguous or interior lots. Such restrictions and charges are attached to the adjudication, lease, or concession that are made, and the Public Registry shall not register the respective title if they are not expressly stated therein."

This last article, which corresponds to the General Law on Vacant Lands (Terrenos Baldíos), No. 13 of January 10, 1939, is particularly clear regarding the assumptions for the application of the rule: "alienation, lease, or concession of lands," that is, all legal terms that presuppose prior ownership by the State and a dispositive act by it in favor of private individuals.

The will to exclude lands under positive prescription (prescripción positiva) from its legal scope is even more evident if one observes that article 2 of the same Law mentions it as one of the possible ways to have ownership over national vacant lands, but does not take it into account in article 17, recently cited, to impose the reservation:

"Article 2°.- The vacant lands (baldíos) are susceptible to private ownership, by effect of alienation, denouncement (denuncio), or acquisitive prescription (prescripción adquisitiva), and can be possessed by virtue of a lease made by the State in accordance with the terms of this law, or by concessions made or to be made by the Legislative Power for specific purposes. (The bold is ours).

This patent exclusion of the real estate under positive prescription that is made in article 17 of the General Law on Vacant Lands, and which implies the non-imposition on them of the reservations that this precept lists, is repeated for 1951 with Law No. 1338 by eliminating possessory information proceedings as application assumptions for its article 34. As we will delve into further later, positive prescription is a sine qua non requirement for any possessory information proceeding to be approved.

Continuing with our historical overview of road laws, we will point out that Law No. 1338 was later repealed by the General Law of Public Roads No. 1851 of February 28, 1955, which maintained under article 13 the same normative precept as article 34 of the previous Law, with scarce modifications:

"Article 13.- For the construction of public roads, the State shall have the right to use, without any indemnity:
a) The percentages designated as a reservation for that purpose in the properties registered or pending registration in the Public Registry;
b) Up to twelve percent (12%) of the area of the lands that henceforth are granted by the State or the Municipalities by title of concession, exchange of lands, vacant lands, applications of favors, agricultural colonies, adjudication of lots in vacant lands (terrenos baldíos), and all those other rights or concessions that the State grants for any other cause in the national vacant lands. This reservation shall be applied at any time to roads of any nature with a width no greater than twenty meters, or to the use of hydroelectric forces or for the passage of telegraphic or telephonic lines, for the construction of bridges or the use of watercourses that are necessary for the supply of populations, watering of livestock, or irrigation, or for any other purpose of public utility.
Such restrictions and charges shall be attached to the registration of the affected property, the official responsible for issuing the deed or signing the registrable order being obligated to leave record of them. The Public Registry shall not register the title if said restrictions and charges are not stated therein."

For the changes made to preceding article 34 by article 13 of Law No. 1851 (basically, the phrase "when it deems it indispensable for the public service" is eliminated from the first paragraph; in subsection a) "or granted up to the present date" is replaced by "pending registration in the Public Registry"; and in b) the phrase "including the so-called Patria rights" is changed to "agricultural colonies", the same as "rights-of-way" to "roads"), we did not find, in the legislative file, discussions of the Deputies that clarify the reason for the modifications, and they all stem from a motion presented by Deputy Quesada Chacón approved on February 15, 1955, within the process of the first debate.

Law No. 1851 remained in force until its repeal by the current General Law of Public Roads, No. 5060 of August 22, 1972, which does not modify in any way article 13 of its predecessor, except for its location within the general text, assigning it numeral 7.

Although, as was presumable with the same prior text, we did not find discussions of interest in the legislative file (No. 4246) of this last Law, it is worth highlighting a report prepared by Mr. Jesús Murillo Gutiérrez from the Department of Studies and Reference of the Legislative Assembly, which, regarding article 7, proposes:

"In article 7, it would be convenient to clearly specify that the percentage reserved for the indicated purposes will constitute part of the State's assets, in full ownership, and not as an easement in its favor. -
We say this, because the wording is not clear in this sense, and if it were to be interpreted that said reservation belongs to the private owner, with an easement in favor of the State, the latter could eventually terminate, in accordance with articles 381 and 382 of the Civil Code. The last paragraph of this article confirms the idea that the character of an easement is being given to the strips indicated there, which the State may come to need for public use, when it says: 'Such restrictions and charges...'. Since it is the State that donates the lands, let it reserve then the right to reacquire, in the capacity of owner, the strips that must be used for the indicated purposes. This reservation shall be specified in the document issued to the new owner, in accordance with what articles 3 of the Organic Law of Notaries and 460 of the Civil Code indicate. Otherwise, it should be warned that 'non-use during the time necessary to prescribe' will not apply in the present case, or better, that articles 381 and 382, already cited, will not be applicable to this effect." (Folios 23 and 24 of legislative file No. 4246)

Although this recommendation was not taken up by the Deputies (Ugalde Álvarez, Lizano Ramírez, and Hernández Vargas) who were members of the Subcommittee to introduce modifications to the text of the bill as a result of this report from the Department of Studies and Reference (folios 31 and 46 and following), despite the fact that there was an approved motion by Deputy Laclé Castro in the Permanent Commission of Government and Administration to incorporate into the project the observations formulated by the cited Department (folios 31 and 32); it is convenient to highlight the similarity of criteria with the comment of Deputy Torres Vincenzi, made two decades earlier and already recorded here, in the sense that the "affectation" made to the properties with this rule comes from a dispositive act by the State of its own land (note the use of the phrase "it is the State that donates the lands") in favor of private individuals.

Likewise, the absence of mention, within the legal assumptions in which the rule is applied, of properties registered via possessory information proceedings, both in the text of article 13 of Law No. 1851 and in that of article 7 of Law No. 5060, in the absence of discussions in the legislative files of each one that suggest otherwise, leads to the presumption, congruent with the principle of integration of rules over time, that the motives and decision of the 1951 legislators with Law No. 1338 to exclude such properties from the "affectation" are equally valid for those two subsequent public roads laws.

It is appropriate, then, to conclude from this first analysis, that article 7 of the General Law of Public Roads, No. 5060, by itself, is not applicable to properties registered through the possessory information proceeding.

II.- RESERVATIONS IN THE LAWS OF POSSESSORY INFORMATION PROCEEDINGS

Under Law No. 139 of July 14, 1941, the Law of Possessory Information Proceedings (Informaciones Posesorias) was enacted, which, with multiple subsequent reforms, remains in force to this day. Such regulation establishes a procedure before the courts of justice for the registration in the Public Registry of lands lacking a registrable title of ownership and whose owners have possessed them for a period equal to or greater than ten years in a quiet, public, and uninterrupted manner, thus giving content to article 479 of the Civil Code, which provides that "the owner who lacks a written title of ownership, may register his right, previously justifying his possession for more than ten years."

As an exception to the procedure established by the Law of Possessory Information Proceedings, Law No. 3971 of October 11, 1967, was enacted, which "authorizes the Institute of Lands and Colonization (Instituto de Tierras y Colonización) to grant, only once to each natural person, property titles, registrable in the Public Registry, to the possessors of parcels of national reserves that are alienable and of unregistered rural farms, the extension of which is not greater than fifty hectares" (article 1). In its original project, this Law had only been conceived for precarious possessors of lands in cultivated parcels in the province of Limón and for a term of one year; however, as it progressed in its legislative process, it was extended to the entire country and without a time limit.

Less than a year later, an initiative was presented to Congress so that the benefits of Law No. 3971 would not be restricted to farms of less than fifty hectares nor to one titling per person, but rather be extended to all other situations that it does not contemplate "so that larger production lands and those destined for industrial uses or housing or building construction, could be registered with the same ease" (statement of motives of legislative file No. 3543).

Thus, two years later, Law No. 4545 of March 20, 1970, popularly known as the "Law of Administrative Possessory Information Proceedings," was enacted, establishing itself as a parallel procedure to that of the 1941 Law of Possessory Information Proceedings insofar as it eliminates the limits to access the titling that Law No. 3971 established (which it also repeals, article 25), leaving it to the judgment of the promoter to determine which procedure to use to title their property (article 24 of Law No. 4545), and therefore, before which forum, whether judicial or administrative with the Institute of Lands and Colonization.

It is in this Law 4545 (interestingly later repealed twice, by Law No. 6237 of May 2, 1978, article 1, and 6734 of March 29, 1982, article 84) where we find reference to the affectation with the reservations of the General Law of Public Roads (at that time, No. 1851) of the properties titled under it:

"Article 22.- Properties registered through this law shall be affected by the following reservations:
a) If the farm is landlocked or has frontage on public roads with a width of less than twenty meters, it shall be affected by the reservations indicated in article 13 of the General Law of Public Roads;
b) By the reservations indicated in the Water Law in its articles 72 and 73, and when there are waters of public or private domain, as the case may be.
c) By the prohibition of destroying forests or groves that contain specimens or animals that are in the process of extinction in the country, in the judgment of the Ministry of Agriculture."

With this rule, the legislator again assumes the position that properties registered through possessory information proceedings, at least those from the administrative forum, shall indeed be subject to the reservations established in the public roads laws we have analyzed here; limiting them, indeed, to landlocked farms or those having frontage on public roads with a width of less than twenty meters. It is necessary to comment here that in the legislative records of the file of this Law (No. 3543), no discussions on this article were found.

It is interesting to add on the subject of administrative titlings, that a subsequent law, No. 5064 of August 22, 1972, which empowered the Institute of Lands and Colonization to promote multiple land titling programs in different areas of the country, also included, in its article 15, subsection b), this possibility of affecting the titled lands with the reservations of the public roads laws:

"Article 15.- The properties titled in the programs referred to in this law shall be subject to the following limitations:
a) Without the prior authorization of the Institute of Lands and Colonization, they may not be sold, leased, or encumbered, for a period of five years counted from the date of registration of the transfer in the Registry;
b) To the reservations indicated in the Water Law in its articles 72 and 73 and to those indicated in the General Law of Roads;
c) To the prohibition of destroying forests or groves that contain plant or animal specimens that are in the process of extinction in the country, in the judgment of the Ministry of Agriculture and Livestock.
However, once the period related in subsection a) of this article has expired, any alienation made by the beneficiary, or by any of the subsequent acquirers of said properties at any time, which in the judgment of the Institute of Lands and Colonization may produce the concentration or excessive subdivision (subdivisión) of property, shall give the latter the right to acquire the parcel or parcels that motivate its intervention. In such a case, the price that the Institute of Lands and Colonization shall pay will be that determined by experts appointed by the parties or by the Administrative Tax Tribunal, in case of disagreement. This appraisal shall consider exclusively the useful and necessary improvements made by the owner and its previous owners and the value of the land, without it being possible to consider in the appraisal the plusvalía that the real estate may have acquired due to the construction of infrastructure works by the State. The foregoing limitations shall be recorded in the respective adjudication deeds and in the original registration entry in the Public Registry."

As a comment, it is interesting to note how these two regulations (Laws 4545 and 5064) refer to the General Law of Public Roads, and not to the Law of Lands and Colonization, No. 2825 of October 14, 1961, which largely took up the wording of article 12 of the General Law on Vacant Lands already cited:

"Article 176.- Any alienation, lease, or concession of rights made by the Institute carries with it the following implicit conditions:
1) That it is made without prejudice to third parties;
2) That it is not obligated to eviction (evicción) or warranty (saneamiento);
3) That the acquirer or the concessionaire may not claim against the measurement or the location that served as the basis for the alienation, concession, or lease; and

4) That the State shall have the right at any time to take up to 20% of the adjudicated area, in order to exercise upon it the transit easement (servidumbre de tránsito) necessary for the construction and surveillance of all kinds of communication routes and the exploitation of hydroelectric forces, as well as for the construction and surveillance of telegraph and telephone lines; for the use of the land indispensable for the construction of bridges and docks; for the extraction of materials for those same works; for the use of watercourses that are necessary for supplying populations, livestock watering places, irrigation, and any other uses of general interest. Said restrictions and encumbrances are attached to the adjudication, lease, or concession that is made, and the Registry shall not register the respective title if they are not expressly stated therein. For the area taken for the indicated purposes, the State shall pay the original purchase price and the value of necessary and useful improvements."


The reference to Article 176 of Law No. 2825 would have been more fitting because it concerns activity proper to the Institute of Lands and Colonization, today the Institute of Agrarian Development; however, the doubt remains whether the allusion to payment for the land and improvements in this numeral, versus the non-indemnification indicated by the corresponding article of the General Law of Public Roads, discouraged referring back to that numeral.


With the occasion of the enactment of Law No. 4545, concern arose to bring to the Law of Possessory Informations No. 139 of July 14, 1941, some "innovations" introduced by that regulation in order to make the process before the courts of justice more expeditious for the promoters of these proceedings. Thus, we can read in the explanatory statement of legislative file No. 4586:


 "The reform of the articles I cite below of the Law of Possessory Informations, number 139 of July 14, 1941, aims to include in this law some provisions that I consider very beneficial, both for possessors of unregistered lands and for the interests of the State, that established by Law No. 4545 of March twentieth, nineteen seventy.- The latter innovated land titling procedures but left in force the related Law No. 139, which has continued in full use for establishing the proceedings before the Civil Courts, and the former only within the Institute of Lands and Colonization, a procedure that is more inconvenient for citizens mainly due to distance.-

 With the reforms I propose, beneficial procedures contained in the new law are incorporated into Law No. 139, and which, for the reasons stated, are not possible to apply in practice when the information is undertaken according to the cited Law No. 139 and not under No. 4545."


In the text of the original bill, there was no rule referring to or similar to that of Article 22 of Law No. 4545; however, as a result of the intervention of several persons (public officials and from the private sector) before the Permanent Commission of Legal Affairs of the Legislative Assembly, a legal precept was inserted within the affirmative majority report, which remained, as numeral 19, until the final approval of the bill by the Plenary and enactment within Law No. 5257 of July 31, 1973:


 "Article 1.- Reform the Law of Possessory Informations, No. 139 of July 14, 1941 and its amendments, to henceforth read as follows:


 (…)

 Article 19.- Properties (fincas) registered by means of this law shall be affected by the following reservations which shall be indicated in the resolution:

 a) If the property is enclaved or has frontage on public roads, with a width of less than twenty meters, it shall be subject to the reservations indicated by the General Law of Public Roads;


 b) To the reservations indicated by the Water Law in its Articles 72 and 73, when there exist waters of public or private domain, as the case may be; and


 c) To the prohibition against destroying forests or groves containing plant or animal specimens that are in the process of extinction in the country, in the judgment of the Ministry of Agriculture and Livestock."


This rule remains in force today, with the reform introduced by Law No. 5813 of November 4, 1975, which modified the first paragraph to read as follows: "Properties registered by means of this law shall be affected by the following reservations, without there being a need to indicate them in the resolution:". The foregoing so that the annotation of the reservations is taken as done, without it being necessary to record it in the approval judgment.


It is concluded, then, that with the incorporation of this Article 19 into the Law of Possessory Informations, No. 139 of July 14, 1941, practically identical to number 22 of Law 4545 (the direct reference to Article 13 of Law No. 1851 was eliminated, since this had already been repealed by No. 5060, and a more open reference to the "reservations indicated by the General Law of Public Roads" was left), the subjection to the reservations of the General Law of Public Roads of properties registered under both laws is unified for both land titling procedures, judicial and administrative; whereby the intention of the legislator of 1951, in decreeing Law No. 1338, to exclude properties registered by possessory information from the reservations imposed by the General Law of Public Roads, and consequently, from the two that followed it, Nos. 1851 and 5060, became without effect.


Let Official Letter No. 0059 of December 24, 1981, of the Office of the Attorney General of the Republic be considered, to this point, amplified and reconsidered as pertinent.


III.- SOME CONSTITUTIONALITY CONSIDERATIONS


Even though, as we have seen, Article 19 of the Law of Possessory Informations subjects the properties registered under this Law to the reservations of the General Law of Public Roads, it is appropriate to make some reflections on constitutionality regarding the relevant regulations.


According to our Constitutional Chamber, a distinction must be made between the moment when ownership of land is acquired by the possession exercised (the figure of usucapion or positive prescription) and the procedure (possessory information) by which said ownership is registered in the Public Registry for the effects of third parties:


 "In principle, it must be indicated that the proceedings of possessory information regulated in the Law of Possessory Informations No. 139 of July 14, 1941 and its amendments, are a non-contentious judicial procedure by means of which a title of ownership of real property registrable in the Public Registry is formalized. In general, with this procedure, the aim is for possessors who lack a registrable title in the Public Registry to obtain one. Article 1 of that Law provides that for the possessor of real estate to request the granting of the title based on the procedure of possessory information, they must demonstrate possession for more than ten years under the conditions indicated by Article 856 of the Civil Code, namely, in the capacity of owner, continuous, public, and peaceful. The aforementioned requirements of time and condition characterize the possession necessary to usucapt. To obtain ownership of real property by positive prescription, in addition to possession under the indicated conditions, Article 853 of the Civil Code indicates as requirements: the translative title of domain and good faith. From the foregoing and from the provisions of Article 8 of the Law of Possessory Informations, which characterizes the procedure of possessory information as a non-contentious judicial process - in which, upon the arising of a claim or opposition from any person or from the State, causing the matter to be suspended and referred to the declaratory route for its discussion and resolution, or for the file to be archived and the administrative route considered exhausted, respectively - it is inferred that the titling of the real property has the acquisition of ownership as a requirement. That is to say, the moment of acquiring ownership by usucapion is distinguished from the moment that situation is asserted in the procedure of possessory information to obtain a registrable title in the Public Registry. Hence, usucapion is considered a mode of acquiring ownership and other possessable real rights, and titling as the procedure by which, once the requirements of usucapion have been verified, the registrable ownership title is conferred." (Ruling No. 4587-97 of 15 hours 45 minutes of August 5, 1997. The bold is not in the original).


Therefore, it must be taken into account that the possessor of land achieves ownership of the same, not by the titling that is done, but by having exercised possession over the property in accordance with the Law:


 "Usucapion is an original mode of acquiring a possessable real right by the passage of time with the legal requirements. The juridical acquisition effect of usucapion occurs automatically with the passage of time coupled with a capable possession that meets the conditions set for possession ad usucapionem, and the other requirements established by law. In general terms, the Code establishes as requirements for positive prescription: the translative title of domain, good faith, and possession under specific conditions." (Ruling No. 4587-97 Ibid.).


The foregoing is consistent with Article 853 of the Civil Code, which states that "by positive prescription, the ownership of a thing is acquired," and with Article 479 of the same regulatory body, which indicates that "the owner who lacks a written domain title may register their right, previously justifying their possession for more than ten years in the manner indicated by the Code of Procedures." Note the use of the term "owner," and not "possessor," which denotes that the acquisition of ownership is necessarily prior to the moment when one resorts to the possessory information procedure to obtain a registrable title in the Public Registry.


In this way, there may be the case of a person who possesses land for more than ten years with the legal requirements, but who does not resort to the possessory information procedure until much later. In that scenario, the character of owner of the property is acquired from the moment the ten years are completed, and not from the moment a favorable judgment is obtained in a possessory information. That is to say, the latter has merely presumptive effects, but not constitutive ones of the property right (see opinion No. C-128-99 of June 24, 1999, of the Office of the Attorney General of the Republic).


It is spoken of as presumptive because, as don Alberto Brenes Córdoba affirms in his Treatise on Property, "the supplementary title does not prove ownership directly and indisputably; it serves as the foundation for the presumption of domain derived from possession, and nothing else. Therefore, it is registered with the reservation of 'without prejudice to a third party with a better right'" (San José, Editorial Costa Rica, 1963, page 192).


This being the case, if someone acquires unregistered land by positive prescription, they do so integrally over the entire property from the moment they complete ten years of possession under claim of ownership in a quiet, public, uninterrupted manner and in good faith. Any type of curtailment of their property, whether it has been registered or not, for purposes of public utility carried out by a State entity, must be indemnified, in accordance with Article 45 of our Political Constitution:


 "ARTICLE 45.- Property is inviolable; no one may be deprived of theirs except by legally proven public interest, upon prior indemnification in accordance with the law. In case of war or internal commotion, it is not essential that the indemnification be prior. However, the corresponding payment shall be made no later than two years after the state of emergency has ended.

 For reasons of public necessity, the Legislative Assembly, through the vote of two-thirds of the total of its members, may impose limitations of social interest on property."


Hence, the application of the reservations established by Article 7° of the General Law of Public Roads to properties registered by possessory information could present a reasonable doubt regarding a potential conflict with Article 45 of our Magna Carta that could be invoked by the interested party, by apparently involving the suppression of twelve percent or less of the total area of the land, without indemnification to its owner.


 "The reservation, like all faculties arising from domain, is subject to the natural limitation implied by the legally due respect for the subjective rights in favor of a third party that exist on the same thing. (...) The existence of such exclusive use therefore precludes the possibility of the Administration constituting a reservation incompatible with the full execution of the subjective right belonging to the third party: what belongs to another, what is not one's own, cannot, strictly speaking, be retained or reserved." (Ballbé, Manuel. Las Reservas Dominiales (Principios). Revista de Administración Pública. Madrid, No. 4, January-April 1951., pp. 84-86)


Let us recall that this was precisely the reason why said possibility was excluded in Law No. 1338 of 1951, according to what was already outlined by don Álvaro Torres Vincenzi, a deputy of that time.


The case is different for applying such reservations to the cases properly contained in Article 7° of the General Law of Public Roads ("lands granted by the State or the Municipalities under the title of concession, exchange of lands, vacant lands, grace applications, agricultural colonies, adjudication of lots on vacant lands, and all those other rights or concessions that the State grants for any other cause on national vacant lands"), since these involve acts that presuppose an act of disposition by the public entity over an asset that is previously its property, and not that of the benefited private individual, and regarding which it is feasible to reserve a portion of land in the future for carrying out works of public interest.


IV.- ON ARTICLES 72 AND 73 OF THE WATER LAW


Finally, we must clarify that, up to here, any reference to Articles 72 and 73 of the Water Law has been omitted, insofar as the reservations they create are of a nature different from those enunciated by the transcribed rules of the distinct public roads laws and do not, in our view, generate any application problem.


What Article 72 of that Law establishes is the obligation of the Judges in charge of extending ownership titles over vacant or untitled lands, to make a reservation regarding the waters, beds or channels (álveos o cauces), and basins (vasos) of the waters that are of public domain, recording it in the adjudication judgment of the lands, so that the Public Registry takes note of those national reservations, emphasizing that the omission of this requirement does not confer any right whatsoever upon the applicant or possessor over those assets.


As can be seen, there is a clear difference from what is provided by Article 7° of the General Law of Public Roads, insofar as the waters and the channels mentioned in Article 72 of the Water Law, long before the approval of a possessory information, were already of public domain, in accordance with Articles 1° and 3° of the same Law, and therefore, no person could have exercised valid possession to claim positive prescription over them, as they are inalienable and imprescriptible:


 "The public domain is composed of assets that manifest, by the express will of the legislator, a special destiny of serving the community, the public interest. They are the so-called demanial assets, dominical assets, public assets or things, which do not individually belong to private parties and are destined for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. That is, affected by their own nature and vocation. Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the concept, are affected to the service they render, and which is invariably essential by virtue of express rule. Notable characteristics of these assets are that they are inalienable, imprescriptible, unattachable, cannot be mortgaged nor be susceptible to liens in the terms of Civil Law, and administrative action substitutes for interdicts to recover the domain." (Constitutional Chamber, Ruling No. 2306-91 of 14 hours 45 minutes of November 6, 1991).


The case of Article 72 of the Water Law is one more of the so-called "demanial reservations" (reservas demaniales) and which consists of a "technique by which the Administration conserves or retains exclusively the use of certain public domain assets, for reasons of public interest and to guarantee the fulfillment of specific social needs. By the exclusion of use to private parties and the regime that such technique entails, the declaration of dominical reservations by the Administration requires a basis in an ordinary law and respect for the limits that it sets" (pronouncement No. OJ-017-2001 of March 7, 2001). So, therefore, this reservation of domain must be understood as the public demaniality of the assets to which it refers (pronouncement OJ-064-2002 of April 30, 2002. "The juridical foundation of the reservation lies, therefore, in the dominical ownership that corresponds to the Administration over the public domain assets" Ballbé, Manuel, op.cit., p.79).


The rule has a practical sense, which is that within the body of the cadastral maps contributed to possessory information processes, the channels of rivers, streams, brooks, etc., are included within the boundaries of the lands to be registered when these cross the property, given that it is not logical to submit multiple maps to separately describe each sector of a property when each of these is separated from another by one of those channels.


Under those conditions, the precept of Article 72 of the Water Law acts as a kind of reminder or warning that, even though those channels cross the titled properties and even appear within their boundaries on the cadastral maps, their regime is one of public domain, and therefore, they are not private property, nor were they so previously:


 "Therefore, the reservation is not any constitutive act of the Administration's rights of use, but merely declarative of its dominical powers; it does not create, strictly speaking, a right in its favor to the use of the thing: it only recognizes or verifies it." (Ibíd., p. 80)


In contrast, Article 7° of the General Law of Public Roads does not refer to an affectation to a public domain regime for several reasons:

 a) There is no rule affecting the lands to the demanial regime, as is the case with Article 72 of the Water Law and Articles 1° and 3° of that same Law, nor is it proper to speak of a current affectation to a future public domain regime that there is not even certainty will occur one day. Likewise, Article 7° of the General Law of Public Roads cannot be taken as the affecting rule insofar as this is not expressly stated, and the simple reference to works that ordinarily can have a demanial regime, like public roads, or the assignment of the term "for public utility purposes" are not sufficient to consider the affectation to that regime as done.

 b) The delimitation is ambiguous. Unlike Article 72 of the Water Law, which clearly indicates the public domain asset over which the reservation is made ("waters, beds or channels, and basins of the waters that are of public domain"), Article 7° of Law No. 5060 does not define specifically which portion of the lands is to be used in the future, but merely establishes a simple percentage of the total area of the properties; whereby, if the hypothesis of affectation to the demanio were accepted, either the entire land would be affected to the public domain while the part or parts to be used are defined, or else, only the required part, but until a future event occurs, both theses unacceptable. Nor would the eventual public purpose to which the percentage of the properties is destined be concretized, but rather it is left to the decision of administrative authorities to define it over time.

 c) Private parties can freely dispose of the entirety of the lands while it is not individualized which sector of their property is to be used for public utility purposes. In the case of Article 72 of the Water Law, if owners want to use the waters or the channel of the currents that cross their properties, they must request a concession before the Ministry of Environment and Energy (Article 17 of the Water Law in relation to Transitory V of the Law of the Regulatory Authority of Public Services, No. 7593 of August 9, 1996).


Nevertheless, it must be understood that what has just been set forth is without prejudice to the public domain assets already existing at the time a possessory information procedure is carried out, such as could be, for example, the rights of way referred to in Article 4° of the General Law of Public Roads, and 4 and 5 of the Construction Law, No. 833 of November 4, 1949, over which private parties cannot acquire ownership, unless it is reliably demonstrated that they were possessed with ten years or more of advance to the moment when they were constituted as demanial assets.


On its part, Article 73 stipulates that the banks of non-navigable rivers, and the margins of canals, aqueducts, or channels, even when they are of private domain, are subject in all their extension to the easement of public use in favor of the water concessionaires of lower properties exclusively for the surveillance and cleaning of the beds or channels, and with prior notice in each case to the owner or person in charge of the property.


This rule basically generates an easement of public use in favor of third parties, which under no concept implies the loss of a part of the registered land, but simply a possibility of passage over the properties for the surveillance or cleaning of the channels or beds; therefore, it would be applicable to the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, with the obligation to give prior notice of entry to the owner or person in charge of the property. (It is not necessary for the Institute to meet the condition of "water concessionaire of a lower property," as potable waters destined for the construction of pipelines for populations subject to its control are excepted (General Law of Potable Water, in relation to Article 2°, subsection h), of the Organic Law of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, No. 2726 of April 14, 1961, according to the reform of Article 1° of Law No. 5915 of July 12, 1976) from the mandatory authorization (concession) for the use of public waters established by Article 17 of the Water Law).


Such easement fits perfectly within the concept of limitations of social interest set by Article 45 of our Political Constitution and the development of its scope made by our Constitutional Chamber:


 "IV-...the position of the absolute character of property as an unlimited and exclusive right, only affected by reasons of expropriation to construct public works - the only limitation accepted in the past century - has been substituted by a new vision of property, which while continuing to be regulated as a subjective right, provides that its powers are limited and that, furthermore, it is subject to duties and obligations...the system of external limitations on property is formed by the limitations of social interest, which are of legislative origin and of maximum institutional importance, requiring for their imposition legislative approval with a reinforced majority. As stated, in principle, by themselves and by definition, the limitations of social interest imposed on property are not indemnifiable, as they do not imply an expropriation, that is, when property does not suffer dismemberments that make the right disappear. Of course, they imply a burden or legal duty - in the strict sense - to not do, or at most, to tolerate the intromission of the State into the property for public purposes, a duty that is added to the powers or faculties of the owner, but without denaturalizing or destroying them...V-...Thus, the juridical base upon which the protection of property rests is modified, and from being an exclusive right for the individual, it becomes an obligation in favor of the harmonious coexistence of society. The idea of the 'social function' of property arose, in which every individual has the obligation to fulfill certain communal obligations, in direct reason of the place they occupy and the interests of the social group that represents them. The content of this 'function property' consists of the owner having the power to employ the asset subject to domain in satisfying their own needs, but having the correlative duty to also place it at the service of social needs when such behavior is essential..." (Ruling No. 4205-96 of 14 hours 33 minutes of August 20, 1996)


For this reason, this easement imposed on properties registered under the Law of Possessory Informations does not require indemnification, as it involves a limitation of social interest that does not create a dismemberment making the right of ownership disappear.


CONCLUSIONS


Article 7° of the General Law of Public Roads, No. 5060, by itself, is not applicable to properties registered through the possessory information process; however, with the incorporation of Article 19 into the Law of Possessory Informations, No. 139 of July 14, 1941, and Article 22 of Law No. 4545 of March 20, 1970, the subjection to the reservations of the General Law of Public Roads is unified for both land titling procedures, judicial and administrative, of the properties registered by both laws, whether they are parent properties (fincas madres) or segregated ones in the corresponding proportion. The foregoing, without prejudice to any potential constitutional objections that may be raised by interested parties.


The reservations and limitations established by Articles 72 and 73 of the current Water Law do not pose an application problem, as they are of a nature different from those created by the rules of the distinct public roads laws mentioned in this opinion.


Yours sincerely,


Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes

Agrarian Attorney

VBC/fmc