OJ-030-2006 — Legality of discreet advertising on pedestrian bridges built by private partiesLegalidad de publicidad discreta en puentes peatonales construidos por particulares

Opinión Jurídica : 030 - J   del 13/03/2006   



OJ-030-2006




13 de marzo de 2006




 




 




 




 




Licenciado




Randall Quirós Bustamante




Ministro de Obras Públicas y Transportes




Presente




 




 




Distinguido señor:




 



 Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su carta
del 30 de enero del 2006, mediante la cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la
República sobre los siguientes aspectos:




 



 “¿Resulta lícito el desarrollo de la actividad de construcción de puentes peatonales y su
mantenimiento por parte de empresas particulares, previamente autorizadas y cuyas labores deben
desarrollar conforme a las disposiciones técnicas que emita este Ministerio, pudiendo como
contraprestación exhibir publicidad discreta en los términos que autorice dicho Ministerio, todo
ello a la luz del Decreto 29253-MOPT y en particular de su artículo 2° en cuanto define el
mobiliario urbano, sin perjuicio de  las reglamentaciones específicas que adicionalmente se emitan?



 En cuanto al concepto de publicidad ‘discreta’, ¿sería necesario no sólo incluir su definición
(genérica) dentro del artículo del proyecto de reglamento atinente a esta actividad que se elabora
sino, además, para cada actividad lícita que se desarrolle dentro del derecho de vía definir su
contenido aproximado en cada caso?. Lo anterior tomando en cuenta que la cantidad de publicidad
variaría dependiendo de la actividad de que se trate: no es lo mismo ni la cantidad ni el tamaño de
la publicidad en el caso de la nomenclatura vial, por ejemplo, respeto al caso de las casetas para
el transporte público.



 Por tratarse de permisos para el uso de bien de dominio público (derecho de vía) con fines
primordialmente públicos, ¿en el caso de los puentes peatonales, su otorgamiento debe seguir siendo 
por la vía de simple autorizaciones (con arreglo a las disposiciones del reglamento) o resulta un
mejor instrumento el concurso público?”.




 




 




I.-        ANTECEDETENTES.




 




A.-       Criterio de la Asesoría del órgano consultante.




 




En su carta se resume la posición  la Asesoría Jurídica del MOPT en los siguientes términos:




 



 “A nuestro modo de ver, si aplicamos los principios esenciales que se derivan del pronunciamiento
C-085-2000 del Órgano Procurador, así como las disposiciones del Decreto 29253-MOPT, tal lícito
resulta ser el desarrollo de la nomenclatura vial y de las casetas para el transporte público o
‘escampaderos’ con publicidad ‘discreta’, ya que en todos los casos antes dichos se cumplen los
mismos presupuestos materiales y jurídicos sustanciales:



 a) Se trata de obras públicas que persiguen la satisfacción de un interés general, no de
actividades privadas;



 b) La publicidad no es un fin en sí mismo, sino que sirve para financiar el desarrollo de una obra
pública o de un servicio;



 c) El Estado se encuentra actualmente imposibilitado para desarrollar (construir y darle
mantenimiento) a tales obras, debido a la carencia de recursos;



 d) El Estado autoriza a particulares para que realicen las obras públicas supeditadas a las
disposiciones constructivas fijadas al efecto y la publicidad debe cumplir con los requerimientos
igualmente definidos para cada caso por el Estado.



 Más aún, en el caso de los puentes peatonales, en donde, como ya vimos, se trata de la tutela de
bienes jurídicos esenciales, como es el caso de la protección de la vida de las personas”.




 



 “Sin embargo, no puede fijarse en forma arbitraria un contenido completo del concepto de
‘publicidad discreta’ que pueda aplicarse sin variaciones a las distintas actividades lícitas que
pueden desarrollarse dentro del derecho de vía, sino que por la vía de reglamento, y para cada tipo
de actividad lícita, es nuestro criterio que debe establecerse el contenido del concepto de la
publicidad ‘discreta’”.




 




B.-       Criterio del Departamento de Leyes y Decretos de la Casa Presidencial.




 



 Resume usted el criterio de este órgano, en el sentido de que el numeral 205 de la Ley de Tránsito
por Vías Públicas Terrestres, Ley n.° 7331 de 13 de abril de 1993, prohíbe colocar anuncios y
rótulos con fines publicitarios en el derecho de vía. Además, que el numeral 52 del actual Decreto
n.° 29253-MOPT prohíbe la colocación de propaganda  y anuncios comerciales en los puentes. También
el artículo 28 de la Ley General de Caminos, Ley n.° 5060 de 22 de agosto de 1972 y sus reformas, se
refiere a una restricción absoluta para la ocupación del derecho de vía para fines particulares. Por
último, se invoca el dictamen C-085-2000 del Órgano Asesor para la denegatoria de la aprobación del
reglamento, es decir, no se pasa el respectivo documento al Despacho del señor presidente de la
República para su respectiva firma.




 




C.-       Criterio de la Procuraduría General de la República.




 



 La Procuraduría General de la República, en el dictamen C-085-2000 de 3 de mayo del 2000, concluyó
lo siguiente:




 



 “1.- A los particulares no les asiste ningún derecho para colocar anuncios, rótulos y vallas
publicitarias en el derecho de vía.




 



 2.- Cuando se trata de las casetas o "escampaderos" para el transporte público, así como la
nomenclatura vial, su construcción, colocación y mantenimiento dentro del derecho de vía sí está
permitido, en el tanto y cuanto no contenga publicidad o ésta sea lo suficientemente discreta que no
ponga en peligro la seguridad y la perspectiva panorámica de los conductores de vehículos.




 



 3.- El órgano competente para otorgar el permiso para colocar, señales viales, avisos y construir o
colocar casetas o "escampaderos" en el derecho de vía, es el MOPT. Empero, cuando se trata de
caminos públicos cantonales, en el primer caso, deberá realizar esta labor en coordinación con las
municipalidades. Cuando se trata de la construcción de casetas o de "escampaderos" o de avisos en el
derecho de vía, adyacente a las calles que forman parte de la red vial cantonal, la autorización
corresponde a la municipalidad en coordinación con los órganos técnicos del MOPT”.




 




 




II.-       ACLARACIÓN PREVIA.




 



 Existe un motivo suficiente que nos impide ejercer la función consultiva a través de un dictamen,
que, como es bien sabido, tiene efectos vinculantes para el órgano o ente consultante. En efecto, al
estar de por medio el eventual ejercicio, por parte del Poder Ejecutivo, de la potestad
reglamentaria, en este caso en el ámbito de los reglamentos ejecutivos, en el cual este, con base en
el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas), posee una competencia prevalente,
exclusiva y excluyente, salvo la excepción que confirma la regla, la que se encuentra en el numeral
6, inciso d) de la Ley General de la Administración Pública, no podría un pronunciamiento de la
Procuraduría General de la República tener un efecto vinculante para él.




 



 No obstante lo anterior, y con el propósito de colaborar con el órgano consultante, vamos a emitir
una opinión jurídica, la cual, como es bien sabido, no tiene ningún efecto vinculante. Es un mero
estudio jurídico sobre los puntos consultados, quedando a discrecional del órgano consultante su
adopción o no. (En el mismo sentido véase la opinión jurídica O.J.-132-05 de 5 de setiembre del
2005).




 



 Además, también se aclara que en este pronunciamiento no se abordará el tercer punto consultado por
dos razones. La primera, la Asesoría Jurídica del órgano consultante no hace el análisis jurídico
respectivo. La segunda, estamos en presencia de materia de contratación administrativa, en la cual
la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente.
Sobre el particular, en el dictamen C-044-2003 de 19 de febrero del 2003, expresamos lo siguiente:




 



 “La función consultiva que el Ordenamiento Jurídico ha atribuido a la Procuraduría General de la
República, está sujeta al cumplimiento de una serie de requisitos que derivan de la Ley N° 6815 del
27 de setiembre de 1982 y sus reformas. En este sentido, conviene recordar lo que en dictamen
C-151-2002 del 12 de junio del año 2002, se elaboró sobre el tema de esos preceptos de orden legal:




 



 ‘Conviene recordar, en primera instancia, varias disposiciones de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) que
resultan atinentes al presente caso y que fijan los requisitos para que un órgano o institución de
la Administración Pública requiera de nuestro criterio técnico-jurídico:




 




‘Artículo 4.  Consultas:



 Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles
administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada
caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva.



 La consulta será obligada para el Poder Central, cuando se trate de reclamaciones administrativas
cuya resolución final pueda ocasionar considerables egresos, de acuerdo con la determinación que al
efecto se hará en el reglamento.’ (Nota: Este numeral fue reformado por el inciso c del artículo 45
de la Ley n. 8292 de 31 de julio de 2002, Ley General de Control Interno). 




 



 ‘Artículo 5.  No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos
propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.’




 



 Las anteriores normas, en relación con el artículo 3 inciso b) de la misma Ley que indica que los
dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que brinde la Procuraduría General se harán sobre ‘…
cuestiones jurídicas…’, han permitido a la jurisprudencia administrativa emanada de este Órgano
Asesor el establecimiento de los siguientes requisitos mínimos de admisibilidad, que han ser
analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presentan:




 




* Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública. 



 * Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría
jurídica del órgano u institución pública.  Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las
variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la
inquietud que se presenta a nuestra consideración.



 * Las consultas versan sobre “cuestiones jurídicas” en genérico, es decir, sin que pueda
identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la
administración consultante.  Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano
superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa.”




 



 Con vista en los anteriores criterios desarrollados por la jurisprudencia administrativa de este
Órgano Asesor, y haciendo la relación pertinente con la solicitud formulada por el asesor legal de
esa Corporación Municipal, manifestamos lo siguiente:




 



 Nos encontramos, en el presente caso, ante el incumplimiento de varios de los requisitos de
admisibilidad de la consulta, a saber:




 



 a)      El sujeto llamado a formular la consulta es el jerarca administrativo de la Municipalidad,
es decir, el Concejo Municipal.




 




b)      No se nos remite el criterio legal del órgano asesor en esa materia de la institución.




 



 Sobre este último aspecto, conviene recordar lo que se dijo en el dictamen ya citado páginas atrás
y que se relaciona con la trascendencia de ese estudio legal que debe acompañarse a las consultas y
de la razón por la cual no se faculta a las asesorías jurídicas de los órganos u entes públicos a
consultar directamente a esta Procuraduría:




 



 ‘… nuestra jurisprudencia administrativa (ver dictamen C-81-97 del 20 de mayo de 1997 y opinión
jurídica OJ-130-99 del 15 de noviembre de 1999) se ha pronunciado sobre el caso concreto de la
imposibilidad de que las asesorías jurídicas de los órganos o instituciones de la Administración
Pública consulten directamente a esta Procuraduría General asuntos de naturaleza jurídica.   Ello
por cuanto, tal y como lo prescribe expresamente el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, es
requisito de admisibilidad que a la consulta expresa del jerarca administrativo correspondiente, se
acompañe el criterio de la asesoría legal.  Lo anterior permite a este Órgano Asesor analizar la
perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa; brindando elementos de estudio
que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano.   De suerte tal que
devenga en un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General
de la República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense.’ 




 



 Siguiendo los parámetros de la jurisprudencia supracitada, es evidente que nos encontramos ante una
falta de cumplimiento de los requisitos allí establecidos.”




 



 Por último, en la sentencia número 2398-91, de las quince horas veinte minutos del trece de
noviembre de mil novecientos noventa y uno, el Tribunal Constitucional definió la competencia de la
Contraloría General de la República en la materia de contratación administrativa así:




 



 “En primer término, conforme a lo establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República, la Ley de la Administración Financiera de la República y el Reglamento de la Contratación
Administrativa, corresponde a la Contraloría General, ejercer las funciones de fiscalización y
control en todo lo que concierne a los procedimientos de contratación administrativa”.  (Las
negritas no corresponden al original).




 



 En resumen, la Contraloría es la encargada de la fiscalización de la Hacienda Pública que incluye
los procedimientos de contratación administrativa. Ergo, la competencia de este Órgano Contralor
tiene su origen en las normas y principios de rango constitucional y se complementan con lo que  las
leyes de la República desarrollen en lo particular (Véase CAMPOS MONGE, Cristian E. Contratación
Administrativa. Algunos de sus Tópicos  Conforme a la Jurisprudencia Constitucional. UNED, San José,
2004).




 




 




III.-     SOBRE EL FONDO.




 



 En vista de que quedan aún dos puntos por evacuar de la consulta, por razones lógicas y de orden,
los vamos a tratar en forma separada.




 




 




 




A.-       El tema de los puentes peatonales.




 



 En el dictamen C-085-2000 de repetida cita, señalamos que los particulares no tienen ningún derecho
para colocar anuncios, rótulos y vallas publicitarias en el derecho de vía. Ahora bien, distinta es
la situación que se presenta con la construcción, colocación y mantenimiento de casetas o
"escampaderos" para el transporte público, así como con la nomenclatura vial, dentro del derecho de
vía. Esto sí está permitido, en el tanto y cuanto no contenga publicidad o esta sea lo
suficientemente discreta que no ponga en peligro la seguridad y la perspectiva panorámica de los
conductores de vehículos y, además, se cuente con la respectiva autorización de la autoridad
pública.




 



 Por su parte, en el Decreto Ejecutivo n.° 29253-MOPT de 20 de diciembre del 2000, se define el
mobiliario urbano como  el conjunto de elementos que ocupan un espacio público, con publicidad o sin
ella, entre los cuales se citan: parabuses, casetas o escampaderos, basureros, bancas,
señalizaciones, kiosco, columnas, teléfonos públicos, cabinas para taxis y todo tipo de señalamiento
y nomenclatura urbana, ya sea de carácter público o privado. Además, en su numeral 52 se prohíbe
colocar en forma absoluta anuncios publicitarios en los puentes, aspecto que se pretende modificar
con el proyecto remitido al Despacho del señor presidente de la República y que fue objetado por la
Oficina de Leyes y Decretos de la Casa Presidencial.




 



 De previo a asumir una posición en este tema, debemos determinar cuál sería el fundamento jurídico
de la Administración Pública para permitirle a los particulares construir puentes peatonales en el
derecho de vía, bienes que pasarían a ser parte del dominio público sin lugar a duda, recibiendo
estos últimos como contraprestación la exhibición de “publicidad discreta” en estos, pues, como es
bien sabido, aquella está sometida al principio de legalidad, presupuesto esencial del Estado de
Derecho.




 



 El Estado  de Derecho supone, según HAURIOU, una gran fe jurídica. “En efecto,  cualesquiera que 
sean las peripecias de la lucha, las iniciativas de los ciudadanos o las resistencias de los
gobernantes, de lo que se trata  es de la sumisión del Estado al Derecho; más precisamente, de
obligar a los gobernantes a actuar siempre en el marco de un Estado, desde ahora dota de una
Constitución, de conformidad con las reglas jurídicas que hayan sido establecidas por el pueblo o
por sus representantes”. Desde esta perspectiva,  y parafraseando al gran jurista HANS KELSEN, el
Derecho es el lenguaje ética y jurídicamente válido a través del cual se expresa el poder. En otras
palabras, en la sociedad democrática el Estado solo puede actuar a través del Derecho, ya que su
actuación al margen o en contra de él supone una acción arbitraria y, por ende, sujeta anulación por
parte de las autoridades competentes.




 



 A diferencia de lo que ocurre en el ámbito privado, donde los sujetos están regidos por el
principio de libertad (todo lo que no está prohibido está permitido), y sus dos componentes
esenciales: el principio de la autonomía de la voluntad y el principio de igualdad entre las partes
contratantes), la Administración Pública está regentada, tanto en su organización como en su
funcionamiento, por el principio de legalidad (todo lo que no está autorizado está prohibido).




 



 El principio de legalidad ha sido definido como una técnica de libertad y una técnica de
autoridad.  Lo primero, porque en todo Estado de Derecho el poder está sometido al Derecho, tal y
como se indicó supra. Con base en lo anterior,  el Estado sólo puede expresarse a través de normas
habilitantes del ordenamiento jurídico, las cuales responden a los ideales y a las aspiraciones de
los habitantes de las sociedades democráticas, con lo que se busca evitar actuaciones  que afecten
las libertades fundamentales de la persona.  El principio de legalidad constituye  un presupuesto
esencial para garantizar la libertad; sin él,  el ciudadano estaría a merced de las actuaciones
discriminatorias y abusivas de los poderes públicos.




 



 Por otra parte, el principio de legalidad es una técnica de autoridad, porque gracias a él se le
otorgan las potestades jurídicas a la Administración Pública para que  cumpla con los fines que le
impone el ordenamiento jurídico. Desde esta óptica,  el principio de legalidad es una garantía para
el administrado,  ya que gracias a este principio, la Administración posee los poderes suficientes
que le permiten desplegar las actividades necesarias para satisfacer los intereses públicos. Ahora
bien,  sólo es legítimo el utilizar esas atribuciones en los fines que expresa o implícitamente le
impone el ordenamiento jurídico a la Administración Pública, porque de lo contrario, se caería en
vicio de desviación de poder. También, la validez del uso de esos poderes, está condicionado al 
ejercicio  razonable y donde  exista una relación lógica y justa entre los medios empleados y los
fines perseguidos,  ya que de no ser así, se caería en el vicio de exceso de poder.




 



 Así las cosas, podemos afirmar que la Administración Pública en la sociedad democrática está
sometida al principio de legalidad. Con base en él, aquella solo puede realizar los actos que están
previamente autorizados por el ordenamiento jurídico. En efecto, señala el artículo 11 LGAP, que la
Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y solo puede realizar aquellos
actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala
jerárquica de sus fuentes.




 



 Por su parte, la Sala Constitucional de Costa Rica, en el voto N° 440-98, ha sostenido la tesis de
que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad  postula una forma especial  de vinculación
de las autoridades  e institución públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva,  “…toda
autoridad  o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre
apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso -para las
autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente
autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado  les está vedado-; así como sus dos
corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima,
que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley,  que en este campo  es
casi absoluto (10)”.




 



 En otra importante resolución, la N° 897-98, el Tribunal Constitucional de Costa Rica estableció lo
siguiente:




 



 “Este principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar
regulados por norma escrita, lo que significa desde luego,  el sometimiento a la Constitución y a la
ley, preferentemente,  y en general a todas las normas del ordenamiento jurídicos - reglamentos
ejecutivos  y autónomos especialmente; o sea,  en última instancia, a lo que se conoce como  el
‘principio de juridicidad  de la Administración’.  En este sentido es claro que,  frente a un acto
ilícito o inválido, la Administración tiene,  no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que
esté a su alcance para enderezar la situación.”




 



             En síntesis,  el principio de legalidad constituye un presupuesto esencial del Estado
de Derecho y, por ende, del sistema democrático.




 



 Sin perjuicio de lo que determine la Contraloría General de la República al respecto, se puede
concluir que el fundamento jurídico de una actuación en el sentido que estamos comentando, se
encuentra en la Ley n.°  7762 de 14 de abril de 1998,  Ley General de Concesión de Obra Pública por
Servicio, pues estaríamos en un caso típico de concesión de obra pública -construcción y
mantenimiento de los puentes peatonales- donde la contraprestación por parte del Estado a favor del
particular sería  la exhibición de publicidad, ya que dicha ley habla de contraprestación de
cualquier tipo.




 



 Establecido lo anterior, corresponde ahora determinar si es posible o no exhibir publicidad en los
puentes peatonales de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente. Siguiendo la línea de
pensamiento trazada en el dictamen C-085-2000, se concluye que, siempre y cuando la publicidad no
afecte la visibilidad, la seguridad o la perspectiva panorámica, y sea un instrumento o un medio
para realizar fines públicos, en este caso la construcción y el mantenimiento de puentes peatonales
que buscan, ni más ni menos, garantizar y proteger la vida de las personas, y se ajuste a las
especificaciones técnicas y lógicas establecidas por las autoridades competentes, y exista una norma
del ordenamiento jurídico que lo autorice -en este supuesto reglamentaria-,  es conforme al
ordenamiento jurídico autorizar este tipo de publicidad como una contrapartida a favor de los
particulares por la construcción y el mantenimiento de los puentes peatonales.




 



 Nótese que el ámbito de aplicación del numeral 205 de la Ley n.° 7331 está referido a los
particulares, que es a quienes se les prohíbe colocar anuncios y rótulos con fines publicitarios en
los terrenos adyacentes a las vías públicas, pues al indicarse que solo puede establecerse fuera del
derecho de vía de la carretera, se está refiriendo a terrenos propiedad de personas privadas. En
otras palabras, la prohibición que se establece en ese numeral está dirigida a los particulares,  y
no a la Administración Pública. ¿Significa lo anterior entonces que esta última sí puede hacer
publicidad en el derecho de vía en forma indiscriminada? De ninguna manera. En primer lugar, porque
dentro de la actividad administrativa no se contempla la publicidad como una actividad comercial,
propia o del giro de las Administraciones Públicas. En segundo término, porque, en este ámbito, la
publicidad no puede ser un fin en sí mismo, sino que es un medio para realizar fines públicos. Por
otra parte, con base en los principios de razonabilidad y proporcionalidad, los cuales, según la
jurisprudencia de la Sala Constitucional tienen rango constitucional, y con fundamento en las reglas
unívocas de la ciencia y técnica (artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública), la
autorización de publicidad, en estos casos, debe garantizar y proteger necesariamente la vida, la
seguridad y los bienes de los conductores y peatones como valores prístinos del ordenamiento
jurídico, por lo que esta debe ajustarse a estándares rigurosos, en los cuales se garantice que su
exhibición no constituirá un peligro potencial o real para el acaecimiento de accidentes en la vía
pública e, incluso, ante la duda, la Administración Pública deberá siempre optar por su prohibición.
Es decir, siempre y cuando se trate de una publicidad científica y técnicamente diseñada, la cual no
ponga en peligro la vida, la integridad física y los bienes de los justiciables, esta puede ser
exhibida en los puentes peatonales. Sobre el derecho a la vida, la Sala Constitucional, en el voto
n.° 11519-03, manifestó lo siguiente:




 



 “III.- Sobre la obligación objetiva del Estado de tutelar la vida humana. Ha sido usual que el
derecho a la vida, frecuentemente analizado conjuntamente con el derecho a la integridad física,
haya sido entendido como un derecho de contenido negativo, es decir, su objeto se limitaba a la
pretensión contra el Estado de que se abstuviera de realizar acciones dirigidas a eliminar la
existencia física de las personas, por ejemplo la tortura o la pena de muerte, o bien que castigara
a las personas, públicas y privadas, que atentaran contra la vida e integridad de los otros, a
través del sistema penal; sin embargo, la tendencia actual es imponer al Estado diversas conductas
positivas, en el sentido de que más allá de que no debe perturbar la existencia física de las
personas debe actuar en tutela de su protección, ante los múltiples peligros que la acechan, bien
sea que ellos provengan de acciones del Estado mismo o de otras personas, e inclusive, de la misma
naturaleza. De ahí que, por ejemplo, los temas ambientales han pasado a ser, al menos en nuestro
país, un asunto de índole constitucional, puesto que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado fue elevado a rango de derecho fundamental. Ahora bien, es menester aclarar que la
existencia objetiva de una obligación del Estado en lo referente a la protección del derecho a la
vida no apareja, ineludiblemente, un derecho subjetivo de las personas a exigir, a través de los
organismos judiciales, que se tome una medida determinada, pero sí a que se tomen las medidas
idóneas en tutela de ese derecho, ante actitudes abiertamente negligentes de las autoridades
públicas. Se trata así de que el Estado adquiere la obligación de regular las áreas de la vida
social de las cuales puedan surgir peligros para la existencia física de los habitantes de su
territorio, ya sea través de la ley, de reglamentos, de acuerdos o de otras medidas relacionadas con
la organización y los procedimientos administrativos, y del derecho subjetivo de las personas a que
así se proceda, en forma diligente. En consecuencia, la posibilidad de exigir judicialmente, a
través del recurso de amparo, un tipo específico de actividad prestacional por parte del Estado en
cumplimiento de su deber de protección a la vida e integridad física de sus habitantes, es
restringida a la clara verificación de un peligro inminente contra esos derechos de las personas, de
forma tal que si por ejemplo, una determinada comunidad estimara necesario contar con un hospital
para la atención de sus pobladores (o de cualquier otra obra pública), no es por la vía del amparo
que se debe exigir sino a través de los mecanismos previamente establecidos y ante los órganos y
entes competentes, quienes deberán atender la petición y resolver su procedencia técnica, que no
implica necesariamente una respuesta positiva. De lo que se desprende que la injerencia de la
jurisdicción constitucional solamente es viable ante la inercia comprobada del Estado, a través de
sus órganos competentes, en atender las demandas que en ejercicio de sus derechos realicen los
habitantes del país”.




 



 Por otra parte, lleva razón la Asesoría Legal del órgano consultante, en el sentido de que el
numeral 20 de la Ley n.° 5060 se refiere a otros supuestos, pues con la construcción de puentes
peatonales el privado no se apropia de las obras, pues estas pasan a formar parte de dominio
público, por lo que no estaríamos en presencia de una ocupación, uso o posesión por parte de
particulares.




 



 En resumen, la Procuraduría General de la República considera conforme al ordenamiento jurídico la
construcción de puentes peatonales y su mantenimiento por  particulares, pudiendo estos como
contrapartida del Estado exhibir “publicidad discreta” en estos,  en los términos que autoricen las
autoridades competentes, y sin perjuicio de las reglamentaciones específicas que se emitan para
garantizar la visibilidad, la seguridad o la perspectiva panorámica de los conductores y peatones.




 




B.-       El concepto de “publicidad discreta”.




 



 En el acápite anterior, en parte, hemos dado respuesta a la interrogante que se nos plantea. Así
las cosas, la definición genérica o su definición específica para cada tipo de actividad de
“publicidad discreta” en el reglamento ejecutivo, es un asunto de política gubernamental, que
corresponde adoptar al Poder Ejecutivo con base en normas técnicas y científicas. Ergo, este es un
asunto librado a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo en el ejercicio de la potestad
reglamentaria.




 



 Ahora bien, se hace necesario aclarar que cuando en el dictamen C-085-2000 hablamos de “publicidad
discreta”, no estamos pensando en un determinado tamaño de letra, diseño, colores etc., sino en una
de tal naturaleza que no afecte la visibilidad, la seguridad o la perspectiva panorámica de los
conductores y peatones, extremos que deberán ser definidos por los órganos técnicos competentes
siguiendo las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, los principios elementales de la lógica y
la conveniencia y, por último, los principios de razonabilidad y proporcionalidad.




 




 




IV.-      CONCLUSIONES.




 



 1.-        Sobre el tercer aspecto consultado se declina ejercer la función consultiva, pues la
Asesoría Legal no lo aborda y es una materia en la cual la Contraloría General de la República
ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente.




 



 2.-        Es conforme al ordenamiento jurídico mediante los mecanismos que éste prevé la
construcción de puentes peatonales y su mantenimiento por parte de particulares, pudiendo estos como
contrapartida del Estado exhibir publicidad discreta en estos, en los términos que autoricen las
autoridades competentes, y sin perjuicio de las reglamentaciones específicas que se emitan para
garantizar la visibilidad, la seguridad o la perspectiva panorámica de los conductores y peatones.




 



 3.-        La definición genérica o su definición específica para cada tipo de actividad de la
“publicidad discreta” en el reglamento ejecutivo es un asunto de política gubernamental.




 




De usted, con toda consideración y estima,




 




 




 




Dr.

Legal Opinion: 030 - J of 03/13/2006

OJ-030-2006

March 13, 2006

Licenciado
Randall Quirós Bustamante
Minister of Public Works and Transport
Present

Distinguished Sir:

With the approval of the Señora Procuradora General de la República, I am pleased to refer to your letter of January 30, 2006, by which you request the opinion of the Procuraduría General de la República on the following aspects:

"Is the development of the activity of construction of pedestrian bridges and their maintenance by private companies lawful, previously authorized and whose work must be carried out in accordance with the technical provisions issued by this Ministry, being able as consideration to exhibit discreet advertising in the terms authorized by said Ministry, all in light of Decreto 29253-MOPT and in particular its Article 2° as it defines urban furniture (mobiliario urbano), without prejudice to the specific regulations that are additionally issued?

Regarding the concept of 'discreet' advertising, would it be necessary not only to include its (generic) definition within the article of the draft regulation pertaining to this activity that is being prepared but also, for each lawful activity developed within the right-of-way (derecho de vía), to define its approximate content in each case? The foregoing taking into account that the amount of advertising would vary depending on the activity in question: it is not the same, neither the quantity nor the size of the advertising, in the case of road signage (nomenclatura vial), for example, compared to the case of shelters for public transportation.

Since these are permits for the use of public domain property (right-of-way (derecho de vía)) for primarily public purposes, in the case of pedestrian bridges, should their granting continue to be by means of simple authorizations (in accordance with the provisions of the regulation) or is public bidding (concurso público) a better instrument?"

I.- BACKGROUND.

A.- Opinion of the Legal Advisory Office of the consulting body.

In your letter, the position of the Legal Advisory Office of the MOPT is summarized in the following terms:

"In our view, if we apply the essential principles derived from pronouncement C-085-2000 of the Procuraduría body, as well as the provisions of Decreto 29253-MOPT, such lawful development of road signage (nomenclatura vial) and shelters for public transportation or 'escampaderos' with 'discreet' advertising turns out to be lawful, since in all the aforementioned cases the same substantial material and legal assumptions are fulfilled:

a) These are public works that seek to satisfy a general interest, not private activities;
b) Advertising is not an end in itself, but serves to finance the development of a public work or a service;
c) The State is currently unable to develop (build and maintain) such works, due to a lack of resources;
d) The State authorizes private parties to carry out public works subject to the construction provisions established for this purpose, and the advertising must comply with the requirements equally defined for each case by the State.

Moreover, in the case of pedestrian bridges, where, as we have seen, it concerns the protection of essential legal interests (bienes jurídicos), as is the case of protecting people's lives."

"However, a complete content of the concept of 'discreet advertising' cannot be arbitrarily established that can be applied without variations to the different lawful activities that may be developed within the right-of-way (derecho de vía), but rather, by way of regulation, and for each type of lawful activity, it is our opinion that the content of the concept of 'discreet' advertising must be established."

B.- Opinion of the Department of Laws and Decrees of the Presidential House.

You summarize the opinion of this body, to the effect that numeral 205 of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, Ley n.° 7331 of April 13, 1993, prohibits placing announcements and signs for advertising purposes in the right-of-way (derecho de vía). Additionally, that numeral 52 of the current Decreto n.° 29253-MOPT prohibits the placement of propaganda and commercial advertisements on bridges. Also, Article 28 of the Ley General de Caminos, Ley n.° 5060 of August 22, 1972 and its amendments, refers to an absolute restriction for the occupation of the right-of-way (derecho de vía) for private purposes. Finally, opinion C-085-2000 of the Advisory Body is invoked for the denial of the approval of the regulation, that is, the respective document is not passed on to the Office of the Mr. President of the Republic for his respective signature.

C.- Opinion of the Procuraduría General de la República.

The Procuraduría General de la República, in opinion C-085-2000 of May 3, 2000, concluded the following:

"1.- Private parties have no right to place advertisements, signs, and billboards in the right-of-way (derecho de vía).

2.- When dealing with shelters or 'escampaderos' for public transportation, as well as road signage (nomenclatura vial), their construction, placement, and maintenance within the right-of-way (derecho de vía) is permitted, as long as they do not contain advertising or it is sufficiently discreet so as not to endanger the safety and panoramic view of vehicle drivers.

3.- The competent body to grant permission to place road signs, notices, and to build or place shelters or 'escampaderos' in the right-of-way (derecho de vía) is the MOPT. However, when dealing with cantonal public roads, in the first case, it must perform this task in coordination with the municipalities. When dealing with the construction of shelters or 'escampaderos' or notices in the right-of-way (derecho de vía), adjacent to streets that form part of the cantonal road network, the authorization corresponds to the municipality in coordination with the technical bodies of the MOPT."

II.- PRELIMINARY CLARIFICATION.

There is a sufficient reason that prevents us from exercising the consultative function through an opinion (dictamen), which, as is well known, has binding effects for the consulting body or entity. Indeed, since the eventual exercise, by the Executive Branch, of the regulatory power (potestad reglamentaria) is at stake, in this case within the scope of executive regulations, in which it, based on Constitutional Law (values, principles, and norms), possesses a prevalent, exclusive, and excluding competence, except for the exception that proves the rule, which is found in numeral 6, subsection d) of the Ley General de la Administración Pública, a pronouncement from the Procuraduría General de la República could not have a binding effect for it.

Notwithstanding the foregoing, and with the purpose of collaborating with the consulting body, we are going to issue a legal opinion (opinión jurídica), which, as is well known, has no binding effect. It is a mere legal study on the points consulted, leaving its adoption or not at the discretion of the consulting body. (In the same sense, see legal opinion (opinión jurídica) O.J.-132-05 of September 5, 2005).

Additionally, it is also clarified that this pronouncement will not address the third point consulted for two reasons. The first, the Legal Advisory Office of the consulting body does not perform the respective legal analysis. The second, we are in the presence of administrative contracting (contratación administrativa) matters, in which the Contraloría General de la República exercises a prevalent, exclusive, and excluding competence. On this matter, in opinion C-044-2003 of February 19, 2003, we expressed the following:

"The consultative function that the Legal System has attributed to the Procuraduría General de la República is subject to the fulfillment of a series of requirements deriving from Ley N° 6815 of September 27, 1982 and its amendments. In this sense, it is worth recalling what was elaborated in opinion C-151-2002 of June 12, 2002, on the subject of these legal precepts:

'It is worth recalling, in the first instance, several provisions of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815 of September 27, 1982 and its amendments) that are relevant to the present case and that establish the requirements for a body or institution of the Public Administration to request our technical-legal opinion:

'Article 4. Consultations:
The bodies of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Procuraduría, being obliged, in each case, to enclose the opinion of the respective legal advisory office.
The consultation shall be mandatory for the Central Government, when dealing with administrative claims whose final resolution may cause considerable expenditures, in accordance with the determination to be made in this regard in the regulation.' (Note: This numeral was amended by subsection c of Article 45 of Ley n. 8292 of July 31, 2002, Ley General de Control Interno).

'Article 5. Notwithstanding the provisions of the previous articles, matters specific to administrative bodies that possess a special jurisdiction established by law are not consultable.'

The foregoing norms, in relation to Article 3 subsection b) of the same Law which indicates that the opinions (dictámenes), pronouncements, and advice provided by the Procuraduría General shall be rendered on '... legal questions ...', have allowed the administrative jurisprudence emanating from this Advisory Body to establish the following minimum admissibility requirements, which must be analyzed prior to the substantive study of the requests presented to us:

* That the consultation be formulated by the administrative head of the respective public body or institution.
* That the legal opinion that the respective legal advisory office of the public body or institution has on the topic under consultation be enclosed. Said opinion (dictamen) must be a specific study on the legal variables that, in the opinion of the corresponding professional, are related to the concern presented for our consideration.
* The consultations deal generically with "legal questions," that is, without being able to identify a specific case that is under study or is going to be decided by the consulting administration. This is because we would be contravening the nature of the superior consultative body conferred upon us by law, transforming us into part of the active administration."

In view of the previous criteria developed by the administrative jurisprudence of this Advisory Body, and making the pertinent connection with the request made by the legal advisor of that Municipal Corporation, we state the following:

In the present case, we find ourselves facing the non-fulfillment of several of the admissibility requirements of the consultation, namely:

a) The subject called to formulate the consultation is the administrative head of the Municipality, that is, the Municipal Council.

b) The legal opinion of the advisory body in that matter of the institution was not sent to us.

On this last aspect, it is worth recalling what was said in the opinion already cited pages back and which relates to the transcendence of that legal study that must accompany the consultations and the reason why the legal advisory offices of public bodies or entities are not empowered to consult this Procuraduría directly:

'... our administrative jurisprudence (see opinion C-81-97 of May 20, 1997 and legal opinion (opinión jurídica) OJ-130-99 of November 15, 1999) has ruled on the specific case of the impossibility of the legal advisory offices of the bodies or institutions of the Public Administration directly consulting this Procuraduría General on matters of a legal nature. This is because, as expressly prescribed by Article 4° of our Organic Law, it is an admissibility requirement that the consultation expressly from the corresponding administrative head be accompanied by the opinion of the legal advisory office. The foregoing allows this Advisory Body to analyze the perspective that that department has on the topic of interest; providing study elements that are directly related to the reality of the body's functioning. So that it becomes an additional element to achieve the most adequate advice that the Procuraduría General de la República is called upon to provide to the Costa Rican Public Administration.'

Following the parameters of the aforementioned jurisprudence, it is evident that we find ourselves before a lack of fulfillment of the requirements established therein."

Finally, in judgment number 2398-91, of fifteen hours twenty minutes of November thirteenth, nineteen ninety-one, the Constitutional Court defined the competence of the Contraloría General de la República in the matter of administrative contracting (contratación administrativa) as follows:

"In the first place, in accordance with the provisions of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, the Ley de la Administración Financiera de la República, and the Reglamento de la Contratación Administrativa, it corresponds to the Contraloría General to exercise the functions of oversight and control in everything concerning administrative contracting (contratación administrativa) procedures." (The bold does not correspond to the original).

In summary, the Contraloría is in charge of overseeing the Public Treasury which includes administrative contracting (contratación administrativa) procedures. Ergo, the competence of this Controlling Body has its origin in norms and principles of constitutional rank and are complemented by what the laws of the Republic develop in particular (See CAMPOS MONGE, Cristian E. Contratación Administrativa. Algunos de sus Tópicos Conforme a la Jurisprudencia Constitucional. UNED, San José, 2004).

III.- ON THE MERITS.

Given that two points of the consultation still remain to be addressed, for logical reasons and for order, we will deal with them separately.

A.- The issue of pedestrian bridges.

In opinion C-085-2000, which we cite again, we pointed out that private parties have no right to place advertisements, signs, and billboards in the right-of-way (derecho de vía). However, the situation that arises with the construction, placement, and maintenance of shelters or 'escampaderos' for public transportation, as well as with road signage (nomenclatura vial), within the right-of-way (derecho de vía) is different. This is indeed permitted, as long as it does not contain advertising or it is sufficiently discreet so as not to endanger the safety and panoramic view of vehicle drivers and, additionally, has the respective authorization from the public authority.

For its part, in Decreto Ejecutivo n.° 29253-MOPT of December 20, 2000, urban furniture (mobiliario urbano) is defined as the set of elements that occupy a public space, with or without advertising, among which are cited: bus shelters (parabuses), shelters or escampaderos, trash cans, benches, signage, kiosks, columns, public telephones, taxi stands, and all types of urban signaling and nomenclature (señalamiento y nomenclatura urbana), whether of a public or private nature. Furthermore, in its numeral 52, it is absolutely prohibited to place advertising announcements on bridges, an aspect that is intended to be modified with the draft sent to the Office of the Mr. President of the Republic and which was objected to by the Office of Laws and Decrees of the Presidential House.

Before taking a position on this issue, we must determine what would be the legal basis for the Public Administration to allow private parties to build pedestrian bridges in the right-of-way (derecho de vía), assets that would undoubtedly become part of the public domain, with these latter receiving as consideration the exhibition of "discreet advertising" on them, since, as is well known, the former is subject to the principle of legality, an essential assumption of the Rule of Law (Estado de Derecho).

The Rule of Law (Estado de Derecho) supposes, according to HAURIOU, a great legal faith. "Indeed, whatever the vicissitudes of the struggle, the initiatives of the citizens, or the resistance of the rulers, what is at stake is the submission of the State to the Law; more precisely, to oblige the rulers to always act within the framework of a State, henceforth endowed with a Constitution, in accordance with the legal rules that have been established by the people or by their representatives." From this perspective, and paraphrasing the great jurist HANS KELSEN, Law is the ethically and legally valid language through which power is expressed. In other words, in a democratic society, the State can only act through the Law, since acting outside or against it constitutes an arbitrary action and, therefore, subject to annulment by the competent authorities.

Unlike what occurs in the private sphere, where subjects are governed by the principle of freedom (everything that is not prohibited is permitted), and its two essential components: the principle of autonomy of will and the principle of equality between the contracting parties), the Public Administration is governed, both in its organization and in its functioning, by the principle of legality (everything that is not authorized is prohibited).

The principle of legality has been defined as a technique of freedom and a technique of authority. The former, because in every Rule of Law (Estado de Derecho) power is subject to the Law, as indicated supra. Based on the foregoing, the State can only express itself through enabling norms of the legal system, which respond to the ideals and aspirations of the inhabitants of democratic societies, thereby seeking to avoid actions that affect the fundamental freedoms of the individual. The principle of legality constitutes an essential assumption to guarantee freedom; without it, the citizen would be at the mercy of the discriminatory and abusive actions of the public powers.

On the other hand, the principle of legality is a technique of authority, because thanks to it, legal powers are granted to the Public Administration so that it can fulfill the purposes imposed by the legal system. From this perspective, the principle of legality is a guarantee for the administered, since thanks to this principle, the Administration possesses sufficient powers that allow it to deploy the necessary activities to satisfy public interests. However, it is only legitimate to use these attributions for the purposes expressly or implicitly imposed on the Public Administration by the legal system, because otherwise, one would fall into the defect of misuse of power (desviación de poder). Also, the validity of the use of these powers is conditioned on reasonable exercise and where there is a logical and fair relationship between the means employed and the ends pursued, because if not, one would fall into the defect of excess of power (exceso de poder).

Thus, we can affirm that the Public Administration in a democratic society is subject to the principle of legality. Based on it, the former can only perform acts that are previously authorized by the legal system. Indeed, Article 11 LGAP states that the Public Administration must act subject to the legal system and can only perform those acts or provide those public services that said system authorizes, according to the hierarchical scale of its sources.

For its part, the Constitutional Chamber of Costa Rica, in vote N° 440-98, has upheld the thesis that, in the Rule of Law (Estado de Derecho), the principle of legality postulates a special form of linkage of public authorities and institutions to the legal system. From this perspective, "...every public authority or institution is such and can only act to the extent that it is empowered to do so by the very legal system, and normally by express text - for public authorities and institutions, only what is constitutionally and legally authorized in an express manner is permitted, and everything that is not authorized is forbidden to them -; as well as its two most important corollaries, still within a general order; the principle of minimum regulation, which has special requirements in procedural matters, and that of legal reserve (reserva de ley), which in this field is almost absolute (10)."

In another important resolution, N° 897-98, the Constitutional Court of Costa Rica established the following:

"This principle means that the acts and behaviors of the Administration must be regulated by written norm, which means, of course, submission to the Constitution and to the law, preferentially, and in general to all the norms of the legal system - executive and autonomous regulations especially; that is, ultimately, to what is known as the 'principle of juridicity of the Administration'. In this sense, it is clear that, faced with an illicit or invalid act, the Administration has not only the duty but the obligation to do everything within its power to rectify the situation."

In summary, the principle of legality constitutes an essential assumption of the Rule of Law (Estado de Derecho) and, therefore, of the democratic system.

Without prejudice to what the Contraloría General de la República may determine in this regard, it can be concluded that the legal basis for an action in the sense we are discussing is found in Ley n.° 7762 of April 14, 1998, Ley General de Concesión de Obra Pública por Servicio, since we would be in a typical case of concession of public works (concesión de obra pública) - construction and maintenance of pedestrian bridges - where the consideration by the State in favor of the private party would be the exhibition of advertising, given that said law speaks of consideration of any type.

Having established the foregoing, it is now appropriate to determine whether or not it is possible to exhibit advertising on pedestrian bridges in accordance with the current legal system. Following the line of thought outlined in opinion C-085-2000, it is concluded that, as long as the advertising does not affect visibility, safety, or the panoramic view, and is an instrument or a means to carry out public purposes, in this case the construction and maintenance of pedestrian bridges that seek, no more and no less, to guarantee and protect people's lives, and conforms to the technical and logical specifications established by the competent authorities, and there is a norm of the legal system that authorizes it - in this supposition, a regulatory one -, it is in accordance with the legal system to authorize this type of advertising as a counterpart for the benefit of private parties for the construction and maintenance of pedestrian bridges.

Note that the scope of application of numeral 205 of Ley n.° 7331 refers to private parties, who are the ones prohibited from placing announcements and signs for advertising purposes on lands adjacent to public roads, since by indicating that they can only be established outside the right-of-way (derecho de vía) of the highway, it is referring to lands owned by private persons. In other words, the prohibition established in that numeral is directed at private parties, and not at the Public Administration. Does the foregoing mean, then, that the latter can carry out advertising in the right-of-way (derecho de vía) indiscriminately? In no way. In the first place, because within administrative activity, advertising is not contemplated as a commercial activity, characteristic of or within the scope of Public Administrations. Secondly, because, in this area, advertising cannot be an end in itself, but rather is a means to carry out public purposes. On the other hand, based on the principles of reasonableness and proportionality, which, according to the jurisprudence of the Constitutional Chamber, have constitutional rank, and based on the univocal rules of science and technique (Article 16 of the Ley General de la Administración Pública), the authorization of advertising, in these cases, must necessarily guarantee and protect the life, safety, and property of drivers and pedestrians as pristine values of the legal system, for which it must conform to rigorous standards, in which it is guaranteed that its exhibition will not constitute a potential or real danger for the occurrence of accidents on the public road and, even, when in doubt, the Public Administration must always opt for its prohibition. That is to say, as long as it is scientifically and technically designed advertising, which does not endanger the life, physical integrity, and property of the justiciable parties, it may be exhibited on pedestrian bridges. Regarding the right to life, the Constitutional Chamber, in vote n.° 11519-03, stated the following:

"III.- On the objective obligation of the State to protect human life. It has been usual for the right to life, frequently analyzed together with the right to physical integrity, to have been understood as a right of negative content, that is, its object was limited to the claim against the State to abstain from carrying out actions aimed at eliminating the physical existence of persons, for example torture or the death penalty, or to punish persons, public and private, who attack the life and integrity of others, through the penal system; however, the current trend is to impose various positive conducts on the State, in the sense that beyond not disturbing the physical existence of persons, it must act to protect them, against the multiple dangers that stalk it, whether they come from actions of the State itself or from other persons, and even from nature itself. Hence, for example, environmental issues have become, at least in our country, a matter of constitutional nature, since the right to a healthy and ecologically balanced environment was elevated to the rank of a fundamental right. Now then, it is necessary to clarify that the objective existence of an obligation of the State regarding the protection of the right to life does not inevitably entail a subjective right of persons to demand, through judicial bodies, that a specific measure be taken, but it does entail that suitable measures be taken to protect that right, in the face of openly negligent attitudes of public authorities. It is thus that the State acquires the obligation to regulate the areas of social life from which dangers may arise for the physical existence of the inhabitants of its territory, whether through law, regulations, agreements, or other measures related to administrative organization and procedures, and the subjective right of persons for this to be carried out diligently. Consequently, the possibility of judicially demanding, through the amparo remedy, a specific type of welfare activity by the State in compliance with its duty to protect the life and physical integrity of its inhabitants, is restricted to the clear verification of an imminent danger against those rights of persons, so that if, for example, a certain community considered it necessary to have a hospital for the care of its inhabitants (or any other public work), it is not through amparo that it must be demanded but through the previously established mechanisms and before the competent bodies and entities, who must attend to the request and resolve its technical appropriateness, which does not necessarily imply a positive response. From which it follows that the intervention of the constitutional jurisdiction is only viable in the face of proven inaction by the State, through its competent bodies, in attending to the demands that the inhabitants of the country make in exercise of their rights."

On the other hand, the Legal Advisory Office of the consulting body is correct, in the sense that numeral 20 of Ley n.° 5060 refers to other suppositions, since with the construction of pedestrian bridges, the private entity does not appropriate the works, since these become part of the public domain, so we would not be in the presence of an occupation, use, or possession by private parties.

In summary, the Procuraduría General de la República considers the construction of pedestrian bridges and their maintenance by private parties to be in accordance with the legal system, with the latter being able, as a counterpart from the State, to exhibit "discreet advertising" on them, in the terms authorized by the competent authorities, and without prejudice to the specific regulations that are issued to guarantee the visibility, safety, or panoramic view of drivers and pedestrians.

B.- The concept of "discreet advertising".

In the previous section, we have partially answered the question posed to us. Thus, the generic definition or its specific definition for each type of activity of "discreet advertising" in the executive regulation is a matter of governmental policy, which corresponds to the Executive Branch to adopt based on technical and scientific norms. Ergo, this is a matter left to the discretion of the Executive Branch in the exercise of its regulatory power (potestad reglamentaria).

Now, it is necessary to clarify that when in opinion C-085-2000 we spoke of "discreet advertising (publicidad discreta)", we are not thinking of a specific font size, design, colors, etc., but rather one of such a nature that it does not affect the visibility, safety, or panoramic perspective of drivers and pedestrians, extremes that must be defined by the competent technical bodies following the unequivocal rules of science and technique, the elementary principles of logic and convenience, and, finally, the principles of reasonableness and proportionality.




IV.- CONCLUSIONS.

 1.- Regarding the third aspect consulted, we decline to exercise the consultative function, because the Legal Advisory Office does not address it and it is a matter in which the Contraloría General de la República exercises a prevailing, exclusive, and excluding competence.

 2.- The construction of pedestrian bridges and their maintenance by private individuals is in accordance with the legal system through the mechanisms it provides, these individuals being able, as consideration from the State, to display discreet advertising (publicidad discreta) on them, in the terms authorized by the competent authorities, and without prejudice to the specific regulations issued to guarantee the visibility, safety, or panoramic perspective of drivers and pedestrians.

 3.- The generic definition or its specific definition for each type of activity of "discreet advertising (publicidad discreta)" in the executive decree is a matter of governmental policy.

Respectfully and with highest esteem,




Dr.