C-158-2006 — Binding nature of opinion C-321-2003 on titling in national reservesVinculatoriedad del dictamen C-321-2003 sobre titulación en reservas nacionales

Dictamen : 158 del 24/04/2006   



C-158-2006




24 de Abril de 2006




 




Señor




Lic. Esteban Malavassi Montes de Oca




Auditor General




Instituto de Desarrollo Agrario




 




Estimado señor:




 



             Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su
Oficio A-029-2006, en el cual indica que a solicitud de la Contraloría General de la República, esa
Auditoría estudia el proceso de titulación en reservas nacionales por el Instituto de Desarrollo
Agrario y, como parte de la documentación, se obtuvo el dictamen de la Procuraduría C-321-2003,
relativo al tema.




 



             Para la conclusión de auditoría, agrega, requiere que se le aclare, con los respectivos
fundamentos, si ese pronunciamiento es vinculante para la administración activa del Instituto de
Desarrollo Agrario.




 




            Al respecto, le manifiesto lo siguiente:




 




 




            I.- DICTAMEN C- 321-2003




 




 



             El dictamen C-321-2003, del 9 de octubre del 2003, se emitió por consulta del señor
Ministro del Ambiente y Energía sobre la situación legal de las fincas de cobertura boscosa o de
aptitud forestal tituladas por particulares con fundamento en la Ley 7599, de Titulación en Reservas
Nacionales, que formarían parte del Patrimonio Natural del Estado como bosques o terrenos
forestales, salieron de él sin criterio previo de ese Ministerio, y cuyo derecho no se había
consolidado al declararse inconstitucional aquella Ley.




 



             En esa oportunidad, el señor Ministro del Ambiente preguntó si la nulidad de los
títulos debía gestionarse en sede judicial o ante la Junta Directiva del IDA, e hizo ver que ésta,
tras declararse inconstitucional la Ley 7599, publicó un Reglamento para la Titulación en Reservas
Nacionales y exigía  una certificación del MINAE que acreditara si el terreno a titular se
encontraba dentro de áreas de conservación. 




 



             El dictamen C-321-2003 abordó distintos aspectos: la composición del dominio público
forestal del Estado por bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales e instituciones
autónomas, inhibición administrativa para desafectarlos; el supuesto de clasificación de los
terrenos rurales de los organismos de la Administración Pública, necesidad de interpretar en forma
sistemática los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal; la titulación ordinaria y el plazo de
consolidación; declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 7599, el dimensionamiento de los
efectos de la sentencia, la declaratoria de nulidad del título e inscripción; cuestionamientos al
Reglamento de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales, dictado por el IDA,
improcedencia de titulación de bienes de dominio público e imprescriptibilidad de las acciones para
recuperarlos, etc.




 




I.1)  CONCLUSIONES DEL DICTAMEN C-321-2003




 




Algunas conclusiones a que llegó el dictamen C-321-2003, son:




 



 1)  Forman parte del Patrimonio Natural del Estado, por afectación inmediata de ley a dominio
público, entre otros, los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, así como de las
fincas inscritas a nombre del Estado y las pertenecientes a las instituciones autónomas, excepto que
garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a su patrimonio.



 2)  La clasificación a que se refiere el artículo 15 de la Ley Forestal configura un acto de
constatación, no de afectación, para corroborar si en un inmueble rural concreto de un organismo de
la Administración Pública concurren los presupuestos bajo los que la norma establece el régimen
público forestal, para considerarlo comprendido en el género de la demanialidad, con las
consecuencias previstas, y neutralizar su pretendida enajenación por el ente público.



 3)  De acuerdo con el dimensionamiento de sus efectos, la sentencia N° 8560-2001 de la Sala
Constitucional, que declaró inconstitucional la Ley 7599,  no afecta a las personas que titularon
tierras de dominio privado a su amparo, siempre y cuando hubieren transcurrido tres años desde la
inscripción del título sin haberse impugnado. (Sala Constitucional, voto N° 2001-08560).



 A contrario, sí afecta a los de lapso menor, que no habían consolidado el derecho al abrigo de la
Ley 7599.  Incumbe a la Junta Directiva del IDA ordenar, dentro del plazo de tres años, la nulidad
absoluta del título levantado ante ese Instituto contra las leyes vigentes y la de su inscripción,
comunicándolo al Registro Público.



 Por tratarse de una normativa especial, la posición mayoritaria de los Tribunales adversa la
posibilidad de accionar en un proceso declarativo la nulidad del título sobre inmuebles de dominio
privado, dentro del plazo de prescripción decenal, como se admite para las titulaciones ordinarias.



 4) En cuanto a los bienes del demanio estatal, la declaratoria de inconstitucionalidad se hizo "sin
perjuicio de que el Estado pueda ejercer las acciones tendentes a recuperar aquellos terrenos que
constituyan bienes de dominio público." (Sala Constitucional, voto 2001-08560, cons. VI in fine).



 A la vez, la sentencia 02988-99, que anuló el artículo 8 de la Ley 7599, la Sala Constitucional
dejó a salvo las acciones ordinarias que el Estado podía interponer para revertir las titulaciones.



 5)  Es imprescriptible la acción judicial del Estado para reivindicar bienes que le pertenecen del
dominio público forestal, cuya condición sea inequívoca, y anular los títulos e inscripciones
ilegítimas en su perjuicio, obtenidos por el procedimiento de titulación de la Ley 7599.



 La acción del Estado para anular los títulos que el Instituto de Desarrollo Agrario otorgó con base
en esa Ley, y del asiento registral, procede ante éste. La competencia que tiene el IDA para hacer
tal declaratoria es específica y decae al vencerse el plazo perentorio de los tres años posteriores
a la inscripción del título, a que está sujeto su ejercicio.



 6)  Aunque el IDA hubiera adquirido los terrenos con una normativa anterior, para programas de
titulación múltiple, si dispuso de estos con la Ley 7599 debía respetar todos los preceptos que
normaban su actuación al otorgar los títulos. Asimismo la Ley de Uso, Manejo y Conservación de
Suelos, arts. 27 y 64, y su Reglamento, artículo 63, in fine, impiden al IDA adquirir, adjudicar o
titular tierras que no clasifiquen para fines agrarios, según el estudio de suelos.



 7)  Contra el Reglamento de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales (Gaceta N° 173
del 10 de setiembre del 2002), que emitió el IDA, caben varios cuestionamientos:




 




a)  Ninguna de las normas en que se fundamenta autorizan por sí al IDA a dictarlo.



 b)  Es de carácter ejecutivo, y su promulgación, cuando corresponda, compete, de manera exclusiva,
al Poder Ejecutivo.



 c)  Invade la competencia del Poder Legislativo, al crear un procedimiento administrativo especial
y sumario para la titulación de tierras, de excepción frente al judicial previsto en la Ley de
Informaciones Posesorias, eludiendo el trámite de reforma legislativa e introduce cambios implícitos
en las reglas de la titulación, autorizándola incluso en inmuebles ya inscritos, a nombre del IDA. 
Al tiempo que reanuda y convalida los trámites iniciados con la Ley 7599, anulada por la Sala
Constitucional con efectos retroactivos a la fecha de vigencia.



 ch)  En perjuicio de los recursos forestales, tiene por operado el silencio positivo en materia
ambiental, con el transcurso del plazo dentro del que la Administración (MINAE) debe pronunciarse,
lo que riñe con el principio contrario reconocido por la Sala Constitucional y la prohibición
expresa en tal sentido de la Ley Forestal (artículo 4°).



 d)  Restringe el Patrimonio Natural del Estado a las áreas silvestres protegidas o categorías de
manejo, y consiente en la titulación de bosques existentes las reservas nacionales, prescindiendo de
los bosques y terrenos forestales que integran el Patrimonio Natural del Estado, los que desprotege.



 e)  Reproduce un vicio de inconstitucionalidad por el que se anuló la Ley 7599, al no tener como
parte y dar audiencias a la Procuraduría, para garantizar que no se titularán bienes de dominio
público y, en especial los forestales del artículo 13 de la Ley 7575, con desprotección de éstos.



 f)  Disciplina aspectos que atañen al derecho fundamental de propiedad.  La definición de reservas
nacionales incluye tácitamente las tierras amparadas por posesión decenal, y las de dominio público,
lo que atenta contra la propiedad pública y privada.



 g)  Incide en el régimen de libertad pública, al atribuir carácter de declaración jurada a las
manifestaciones del titulante y testimonios de los testigos, ambos con trascendencia penal.



 h)  Asigna actuaciones que comprometen al Poder Ejecutivo en orden al traspaso de propiedad de las
tierras que abarcan las zonas de titulación y su cancelación cuando finalice el proceso.




 



 8)  Si bien la sentencia 2001-08560 de la Sala Constitucional remitió a la Ley de Tierras y
Colonización para que los terceros pudieran adquirir las tierras traspasadas al IDA con la Ley 7599,
sin especificar los títulos y el procedimiento mediante los que podían hacerlo, el voto N° 0123-I-95
aclaró que los terrenos de las reservas nacionales traspasados al IDA para programas de titulación
múltiple, con soporte en una Ley que se declara inconstitucional, "pueden ser adquiridos por compra
o por adjudicación en los términos de la Ley de Tierras y Colonización", la que no le faculta a
emitir un Reglamento de Titulación.




 




 




I.2)  AUDIENCIA AL IDA PARA LA EMISIÓN DEL DICTAMEN C-321-2003




 



 Afirma que también formula la consulta en razón  de que el dictamen C-321-2003, página dos,
penúltimo párrafo, expresa:




 




 



 “…al ser consulta de interés para el Instituto de Desarrollo Agrario, se le confirió traslado por
el plazo de diez días hábiles en la persona del Presidente de su Junta Directiva, a quien se le
envió copia de los Oficios DM-717-2003 y 1023-2003 y no contestó la audiencia…”.




 



             De ese dictamen se le envió copia al IDA, por medio de su entonces Presidente
Ejecutivo, Prof. Walter Céspedes Salazar.




 




 



 II.-  OBLIGATORIEDAD DE LOS DICTÁMENES Y PRONUNCIAMIENTOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL PARA LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA




 




 



 La Procuraduría General de la República, con arreglo a su Ley Orgánica, N° 6815 de 27 de setiembre
de 1982, tiene entre sus cometidos dar informes, dictámenes y asesoramiento que, acerca de
cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás entes públicos y
empresas estatales (art. 3°, inc b).



 Pueden consultarle el criterio técnico-jurídico, los órganos de la Administración Pública, a través
de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, acompañando la opinión de su asesoría
legal, salvo los auditores internos, quienes están facultados para realizar la consulta directamente
(art. 4°).




 



 “Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia
administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública” (art. 2°).




 



 Contra este numeral segundo, se planteó una demanda de inconstitucionalidad, por considerar el
impugnante que infringía los artículos 55 y 188 constitucionales. Acción que -en tal extremo-
declaró sin lugar por la Corte Plena, actuando como contralor de constitucionalidad (expediente N°
0013-84), en sesión extraordinaria N° 32, celebrada a las 13 horas 30 minutos del 3 de mayo de 1984,
puesta en conocimiento de las partes por la Corte Suprema de Justicia mediante resolución de las 9
horas del 5 de junio de 1984.




 



 Ahí se señaló que “los dictámenes de la Procuraduría no se emiten de oficio sino a solicitud del
órgano o ente interesado”, lo que es una  facultad de éste”.  Y, al ser facultativa la consulta, la
Administración que la solicita, se somete al correspondiente dictamen, sin perjuicio de la dispensa
de obligatoriedad por el Consejo de Gobierno, en asuntos excepcionales en que medie interés público,
previa interposición y denegatoria del recurso de reconsideración (artículo 6° ibid).




 



 Luego, “la obligatoriedad del dictamen que establece el artículo 2° lo es para la administración
que lo solicitó, no así en cuanto a las demás, para las que constituye jurisprudencia
administrativa, que es fuente no escrita del ordenamiento jurídico administrativo”, con el valor que
le atribuye la Ley General de la Administración Pública.




 



 Acorde con esa sentencia constitucional, los dictámenes de la Procuraduría son obligatorios para el
órgano administrativo consultante.  En tanto que para el resto de la Administración Pública,
constituyen jurisprudencia administrativa, con el rango de la norma que interpretan, integran o
delimitan. (Ley General de la Administración Pública, arts. 7 y 8. Dictámenes C-221-89, C-231-99,
C-233-2003 y C-364-2003, entre otros).




 



 “Igual sucede -dijimos en el dictamen C-026-2006- en la órbita de los Tribunales con los fallos de
Corte Plena y de la Sala Primera de la Corte, después de las reformas al Título Preliminar del
Código Civil (arts. 6°, 9° y 12), en consonancia con el artículo 5° de la Ley Orgánica del Poder
Judicial, donde la jurisprudencia judicial puede adquirir el valor de la norma que suple, al
integrar el Derecho, y el valor de la norma interpretada, en el proceso de interpretación.
(Resoluciones de la SALA CONSTITUCIONAL números 332 y 995, ambas del 2000, y del 2001 las números,
9995, 7519, 7622, 9577 y 9995; y de la SALA PRIMERA DE LA CORTE las números 01-F-94, 036-F-94,
568-F-99, 360-F-2002 y 621-F-2002)”.




 



 Salvo que la consulta sea preceptiva (art. 173 LGAP, por ejemplo), la Administración tiene libertad
de formularla a la Procuraduría, pero si lo hace, debe ajustarse al criterio vertido.




 



 En la decisión de consultar va implícita la de aceptar los efectos jurídicos del dictamen, su
acatamiento obligatorio, circunscritos al órgano consultante. (Dictámenes C-221-89 y C-233-2003).




 



 La audiencia o traslado que la Procuraduría pueda otorgar a otro organismo de la Administración
Pública en torno a una consulta ajena, cuyo punto a decidir sea de su interés o para obtener mayores
elementos de juicio, no extiende a éste la vinculatoriedad del pronunciamiento. (Idem y dictamen
C-231-99). Con todo, puede resultar “fuertemente concernido a lo manifestado” en él, cuando tiene
activa injerencia en la aplicación de las normas involucradas (dictamen C-233-2003).




 



 La función consultiva tiende a ilustrar y orientar a la Administración Pública, para el adecuado
ejercicio de sus competencias y la satisfacción del interés general.  (Idem).




 




 




II.1)  JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA




 




 



 La jurisprudencia administrativa dimana de los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría,
reiterados y concordantes, sobre un mismo punto jurídico, al interpretar, integrar y delimitar el
campo de aplicación del ordenamiento escrito. (Arts. 2° de la Ley 6815, en consonancia con el 9° del
Código Civil y 7° de la Ley General de la Administración Pública).




 



 Al fijar el sentido  o alcance de un precepto legal y suplir omisiones o vacíos de la ley,
contribuye a uniformar la aplicación del Derecho por los órganos administrativos y a la realización
del principio de seguridad jurídica.




 



 Para que un criterio emanado de los Tribunales del más alto nivel (Salas de Casación y la Corte
Plena; Código Civil, artículo 9°) configure jurisprudencia judicial impugnable ante la SALA
CONSTITUCIONAL, ésta ha exigido su reiteración con una pluralidad representativa de resoluciones,
unas veces en número de dos (voto 6489-93, cons. I), y otras de tres (resoluciones 2001-05417; la de
15 horas 51 minutos del 25 de mayo del 2001; 8 horas 56 minutos del 11 de julio del 2001, la N°
2001-07519, 2001-07622 y 2001-09577, etc.  A los fines de su impugnación, vid. de esa Sala, los
votos números 332-00, 9995-00, 5417-01, 2001-07519, 2001-09577 y 2001-07622)”.




 



 En lo que concierne a la jurisprudencia administrativa, la Procuraduría, en el dictamen C-232-2005,
siguió el criterio de reiteración de tres pronunciamientos armónicos.




 




 




II.2)  CONSECUENCIAS DE APARTARSE DE LOS DICTÁMENES VINCULANTES Y JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA




 




 



 El dictamen C-231-99 abordó el tema de las consecuencias de apartarse de dictámenes vinculantes o
jurisprudencia administrativa, anotando en resumen:




 




 



 a)  Si un acto administrativo se separa de un dictamen vinculante incurre en un vicio en el motivo
de derecho, que acarrea su nulidad absoluta. Arts. 128, 133, 158 y 166 de la Ley General de la
Administración Pública.




 



 b)  La misma consecuencia tiene apartarse de la jurisprudencia administrativa, de acatamiento
obligatorio, que también integra los motivos de derecho del acto administrativo.  Ley 6815; art. 2°.




 



 c)  Además, la emisión de un acto administrativo contraviniendo un dictamen vinculante de la
Procuraduría es elemento para establecer, en el correspondiente procedimiento administrativo, la
existencia de culpa grave o dolo en el funcionario autor y de responsabilidad personal y
disciplinaria.




 



 La responsabilidad personal comprende la emisión de actos manifiestamente ilegales (Ley General de
la Administración Pública, art. 199).




 



 El servidor público está sujeto a responsabilidad disciplinaria cuando realiza actos contrarios al
ordenamiento jurídico. (Art. 211 ibid.).




 



 “A los efectos de determinar la existencia y el grado de la culpa o negligencia del funcionario, al
apreciar el presunto vicio del acto al que se opone, o que dicta o ejecuta, deberá tomarse en cuenta
la naturaleza y jerarquía de las funciones desempeñadas, entendiéndose que cuanto mayor sea la
jerarquía del funcionario y más técnicas sus funciones, en relación al vicio del acto, mayor es su
deber de conocerlo y apreciarlo debidamente”. (Art. 213 ibid).




 



 Lo expuesto podría aplicarse para determinar la culpa grave o el dolo en el servidor público que se
separa de la jurisprudencia administrativa.




 



 d)  En orden a la opinión jurídica o un dictamen no vinculante, por no estar dirigido a la
Administración que consultó, el dictamen C-231-99, con apoyo en doctrina administrativista
autorizada, hizo notar:




 



 d-1)  El hecho de que estos no vinculen, no significa que carezcan de valor, pues merece crédito
por el grado de pericia y objetividad del órgano consultivo.




 



 d-2)  A fin de apartarse válidamente del criterio expresado en el informe o dictamen, la
Administración debe tener buenas razones que lo justifiquen y es necesaria la exigencia de
motivación, para el eventual contraste de legalidad posterior.



 d-3)  Al separarse de ese criterio, la Administración asume el riesgo de que su interpretación no
sea correcta, y el acto surgiría con un cuestionamiento de legalidad a confrontar.




 



 d-4)  Asimismo puso de relieve que el artículo 199, apte. 3°, de la Ley General de la
Administración parte del supuesto de que los dictámenes no son vinculantes, y prescribe:




 



 “Habrá ilegalidad manifiesta, entre otros casos, cuando la Administración se aparte de dictámenes u
opiniones consultivos que pongan en evidencia la ilegalidad, si posteriormente se llegare a declarar
la invalidez del acto por las razones invocadas por el dictamen”.




 




 




III.-  CASO CONSULTADO. CONCLUSIONES




 




 




En síntesis:




 



 1)  Como el dictamen C-321-2003 se emitió a consulta del señor Ministro del Ambiente, en principio
sería vinculante sólo para ese Ministerio.




 



 El hecho de que se le confiriera traslado a la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario
(IDA) y remitiera copia del pronunciamiento por medio de su Presidente, no hace -por sí- extensiva
su vinculatoriedad a dicho Instituto.




 



 Limitándonos a ese dictamen, el IDA, para separarse de él requeriría justificar mejores y más
sólidos razonamientos jurídicos, asumiendo el riesgo y consecuencias de su interpretación.




 




2)  Sin embargo, debe tenerse en cuenta que:




 



 2.1) Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría constituyen jurisprudencia administrativa
y son de acatamiento obligatorio para el IDA y la Administración Pública.  (Ley 6815; art. 1°).




 



 2.2)  En lo que interesa, la Procuraduría ha reafirmado en pronunciamientos posteriores el criterio
del dictamen C-321-2003 sobre la composición del Patrimonio Público Forestal por terrenos boscosos y
forestales de las reservas nacionales y pertenecientes a las instituciones autónomas, en virtud de
afectación inmediata del legislador, sin concurrencia de la Administración; la interpretación
sistemática que ha de hacerse de los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal; y que la
clasificación aludida en el artículo 15 ibid. es un acto de constatación o corroboración protectora
para impedir la salida anómala de los inmuebles forestales o de bosque de ese Patrimonio. (Entre
otros: dictámenes C-297-2004, C-339-2004; y las Opiniones Jurídicas O. J.-014-2004, O. J.-093-2004 y
O. J.137-2005).




 



 Igual tesis se confirma en este dictamen. Y siendo jurisprudencia administrativa, sí incide
directamente en la actuación  del Instituto de Desarrollo Agrario.




 



 2.3)  En el dictamen C-133-2004 (nota 8 y conclusiones), la Procuraduría reiteró que los
cuestionamientos de índole constitucional y legal hechos en el dictamen C-321-2003 contra el
Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales (publicado en La Gaceta del 10 de
setiembre del 2002) obligan a su revisión.




 




Los mismos persisten mientras se mantenga vigente ese Reglamento, y se vuelven a reiterar aquí.




 




Por tanto, la jurisprudencia administrativa, vincula al IDA.




 



 2.4)  También son vinculantes para el IDA, a tenor de la Ley de Jurisdicción Constitucional,
artículo 13, los precedentes de la SALA CONSTITUCIONAL que cita el dictamen C-321-2003 y, en
particular:




 




 



 a)  La sentencia 4587-97, considerando IV: Las tierras forestales de las reservas nacionales
“quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal” y que “El patrimonio
forestal del Estado es aplicable a todos los bienes nacionales donde existan recursos naturales
forestales”.




 



 b)  La afectación legal a dominio público “invalida los actos administrativos de enajenación o
aplicación a otros usos”. (Voto 3789-92), y se necesitaría “autorización expresa de la Asamblea
Legislativa para la desafectación” (voto 2000-10466).




 



 c)  La incompetencia de la Junta Directiva del IDA para dictar reglamentos ejecutivos: votos
2001-12823 y 2001-13009 de la SALA CONSTITUCIONAL.




 



 2.5)  Por el principio de legalidad administrativa, el IDA está obligado a acatar la Constitución y
las leyes, entre las que se destacan las normas mencionadas en el dictamen C-321-2003: Constitución
Política (arts. 9, 50, doctrina del 121, incs. 1° y 14; 140 incs. 3 y 18, etc.) Ley Forestal, arts.
4°,13 a 15; Ley de Uso y Manejo de Suelos, art. 27 y 64, su Reglamento, Decreto 29375-MAG-MINAE-S-
HACIENDA-MOPT, art. 63 in fine, etc.




 




De usted, atentamente,




 




Dr. José J. Barahona Vargas




Procurador Asesor




JJBV/fmc




c.i.:  Lic. Carlos Manuel Rodríguez Echandi




       Ministro del Ambiente y Energía

Dictamen (Ruling): 158 of 04/24/2006



C-158-2006


April 24, 2006


Mr. Esteban Malavassi Montes de Oca, Attorney at Law
Auditor General
Instituto de Desarrollo Agrario


Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I respond to your Official Letter A-029-2006, in which you indicate that, at the request of the Comptroller General of the Republic, that Auditing Department is studying the titling process in national reserves by the Instituto de Desarrollo Agrario and, as part of the documentation, obtained ruling C-321-2003 of the Attorney General's Office, regarding the matter.

For the conclusion of the audit, you add, you require it to be clarified, with the respective legal grounds, whether that pronouncement is binding on the active administration of the Instituto de Desarrollo Agrario.

Regarding that, I state the following:

I.- RULING C- 321-2003

Ruling C-321-2003, of October 9, 2003, was issued upon consultation by the Minister of the Environment and Energy regarding the legal situation of properties with forest cover (cobertura boscosa) or forestry aptitude titled to private parties based on Law 7599, on Titling in National Reserves, which would form part of the Natural Heritage of the State as forests or forest lands, left it without prior criteria from that Ministry, and whose right had not been consolidated when that Law was declared unconstitutional.

On that occasion, the Minister of the Environment asked whether the nullity of the titles should be pursued in judicial venue or before the Board of Directors (Junta Directiva) of the IDA, and noted that the latter, after Law 7599 was declared unconstitutional, published a Regulation for Titling in National Reserves and required a certification from MINAE proving whether the land to be titled was within conservation areas.

Ruling C-321-2003 addressed different aspects: the composition of the forest public domain of the State by forests and forest lands of the national reserves and autonomous institutions, administrative inhibition to declassify them (desafectarlos); the assumption of classification of rural lands of Public Administration bodies, the need to systematically interpret articles 13, 14, and 15 of the Forestry Law (Ley Forestal); ordinary titling and the consolidation period; declaration of unconstitutionality of Law 7599, the dimensioning of the effects of the judgment, the declaration of nullity of the title and registration; challenges to the Regulation for the Titling of Lands Located in National Reserves, issued by the IDA, the inadmissibility of titling public domain property and the imprescriptibility of actions to recover them, etc.

I.1) CONCLUSIONS OF RULING C-321-2003

Some conclusions reached by ruling C-321-2003 are:

1) The forests and forest lands of the national reserves, as well as properties registered in the name of the State and those belonging to autonomous institutions, form part of the Natural Heritage of the State, by immediate legal designation (afectación inmediata de ley) to the public domain, unless they guarantee credit operations with the National Banking System and enter its patrimony.

2) The classification referred to in article 15 of the Forestry Law constitutes an act of verification (constatación), not of designation (afectación), to corroborate whether on a specific rural property of a Public Administration body the conditions under which the rule establishes the public forestry regime are present, to consider it included in the category of public domain property (demanialidad), with the foreseen consequences, and to neutralize its intended alienation by the public entity.

3) According to the dimensioning of its effects, judgment No. 8560-2001 of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), which declared Law 7599 unconstitutional, does not affect persons who titled privately owned lands under its protection, provided that three years had elapsed from the registration of the title without it having been challenged. (Constitutional Chamber, vote (voto) No. 2001-08560).

Conversely, it does affect those with a shorter period, who had not consolidated the right under the shelter of Law 7599. It is incumbent upon the Board of Directors (Junta Directiva) of the IDA to order, within the three-year period, the absolute nullity of the title issued before that Institute against the laws in force and the nullity of its registration, notifying the Public Registry (Registro Público).

As it concerns a special regulation, the majority position of the Courts is adverse to the possibility of pursuing the nullity of the title over privately owned properties through a declaratory action, within the ten-year statute of limitations period, as is admitted for ordinary titlings.

4) Regarding assets of the State public domain, the declaration of unconstitutionality was made "without prejudice to the State's ability to exercise actions aimed at recovering those lands that constitute public domain assets." (Constitutional Chamber, vote 2001-08560, cons. VI in fine).

At the same time, in judgment 02988-99, which annulled article 8 of Law 7599, the Constitutional Chamber preserved the ordinary actions that the State could bring to reverse the titlings.

5) The judicial action of the State to claim assets belonging to the forest public domain, whose condition is unequivocal, and to annul illegitimate titles and registrations to its detriment, obtained through the titling procedure of Law 7599, is imprescriptible.

The State's action to annul the titles that the Instituto de Desarrollo Agrario granted based on that Law, and the registry entry, proceeds before the latter. The competence that the IDA has to make such a declaration is specific and lapses upon the expiration of the peremptory period of three years following the title's registration, to which its exercise is subject.

6) Even if the IDA had acquired the lands under previous regulations, for multiple titling programs, if it disposed of them under Law 7599, it had to respect all the precepts that governed its actions when granting the titles. Likewise, the Law on the Use, Management, and Conservation of Soils, arts. 27 and 64, and its Regulation, article 63, in fine, prevent the IDA from acquiring, adjudicating, or titling lands that do not classify for agricultural purposes, according to the soil study.

7) Several challenges can be made against the Regulation for the Titling of Lands Located in National Reserves (Gazette No. 173 of September 10, 2002), which the IDA issued:

a) None of the rules on which it is based authorize, by themselves, the IDA to issue it.
b) It is of an executive nature, and its promulgation, when applicable, is the exclusive competence of the Executive Branch.
c) It invades the competence of the Legislative Branch by creating a special summary administrative procedure for land titling, as an exception to the judicial one provided for in the Law of Possessory Information (Ley de Informaciones Posesorias), circumventing the legislative reform process and introduces implicit changes in the titling rules, even authorizing it on properties already registered in the name of the IDA. At the same time, it resumes and validates the procedures initiated under Law 7599, annulled by the Constitutional Chamber with retroactive effects to its effective date.
ch) To the detriment of forest resources, it considers the positive silence (silencio positivo) to have operated in environmental matters, upon the lapse of the period within which the Administration (MINAE) must issue a ruling, which conflicts with the contrary principle recognized by the Constitutional Chamber and the express prohibition in this sense in the Forestry Law (article 4°).
d) It restricts the Natural Heritage of the State to protected wild areas or management categories, and allows the titling of existing forests in the national reserves, disregarding the forests and forest lands that make up the Natural Heritage of the State, which it leaves unprotected.
e) It reproduces a vice of unconstitutionality for which Law 7599 was annulled, by not having as a party and not giving hearings to the Attorney General's Office, to guarantee that public domain property will not be titled and, especially, the forest lands referred to in article 13 of Law 7575, thereby leaving them unprotected.
f) It disciplines aspects that pertain to the fundamental right of property. The definition of national reserves implicitly includes lands protected by ten-year possession, and public domain lands, which violates public and private property.
g) It affects the regime of public liberty, by attributing the character of a sworn statement (declaración jurada) to the declarations of the title applicant and the testimonies of witnesses, both with criminal implications.
h) It assigns actions that compromise the Executive Branch regarding the transfer of ownership of lands covered by the titling zones and its cancellation when the process ends.

8) Although judgment 2001-08560 of the Constitutional Chamber referred to the Law on Lands and Colonization (Ley de Tierras y Colonización) so that third parties could acquire the lands transferred to the IDA under Law 7599, without specifying the titles and the procedure by which they could do so, vote No. 0123-I-95 clarified that the lands of the national reserves transferred to the IDA for multiple titling programs, based on a Law declared unconstitutional, "may be acquired by purchase or by adjudication under the terms of the Law on Lands and Colonization", which does not empower it to issue a Titling Regulation.

I.2) HEARING GRANTED TO THE IDA FOR THE ISSUANCE OF RULING C-321-2003

You also state that you formulate the consultation because ruling C-321-2003, page two, penultimate paragraph, states:

"…as the consultation is of interest to the Instituto de Desarrollo Agrario, it was granted a transfer for a period of ten business days, in the person of the President of its Board of Directors, to whom a copy of Official Letters DM-717-2003 and 1023-2003 was sent, and it did not respond to the hearing…"

A copy of that ruling was sent to the IDA, through its then Executive President, Prof. Walter Céspedes Salazar.

II.- BINDING NATURE OF THE RULINGS AND PRONOUNCEMENTS OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE FOR THE PUBLIC ADMINISTRATION

The Attorney General's Office of the Republic, in accordance with its Organic Law, No. 6815 of September 27, 1982, has among its duties to provide reports, rulings, and advisory opinions on legal questions, requested by the State, decentralized entities, other public entities, and state enterprises (art. 3°, subsec. b).

The bodies of the Public Administration may consult its technical-legal opinion, through the highest-ranking officials of the different administrative levels, attaching the opinion of their legal advisory office, except for internal auditors, who are empowered to make the consultation directly (art. 4°).

"The rulings and pronouncements of the Attorney General's Office constitute administrative jurisprudence (jurisprudencia administrativa), and their observance is mandatory for the Public Administration" (art. 2°).

An action of unconstitutionality was filed against this second article, as the challenger considered it infringed constitutional articles 55 and 188. Action that - in that specific matter - was declared without merit by the Full Court (Corte Plena), acting as controller of constitutionality (file No. 0013-84), in extraordinary session No. 32, held at 1:30 p.m. on May 3, 1984, communicated to the parties by the Supreme Court of Justice through resolution at 9:00 a.m. on June 5, 1984.

There it was noted that “the rulings of the Attorney General’s Office are not issued ex officio but at the request of the interested body or entity”, which is a power of the latter". And, as the consultation is optional, the Administration that requests it, submits to the corresponding ruling, without prejudice to the exemption from mandatory nature by the Government Council (Consejo de Gobierno), in exceptional matters involving public interest, after the filing and denial of the reconsideration appeal (article 6° ibid).

Subsequently, "the mandatory nature of the ruling established by article 2° applies to the administration that requested it, but not to others, for which it constitutes administrative jurisprudence, which is an unwritten source of the administrative legal system", with the value attributed to it by the General Law of the Public Administration (Ley General de la Administración Pública).

In accordance with that constitutional judgment, the Attorney General’s Office rulings are binding on the consulting administrative body. While for the rest of the Public Administration, they constitute administrative jurisprudence, having the rank of the rule they interpret, integrate, or delimit. (General Law of the Public Administration, arts. 7 and 8. Rulings C-221-89, C-231-99, C-233-2003, and C-364-2003, among others).

"The same happens," we said in ruling C-026-2006, "in the orbit of the Courts with the judgments of the Full Court and the First Chamber of the Court (Sala Primera de la Corte), after the reforms to the Preliminary Title of the Civil Code (arts. 6°, 9°, and 12), in accordance with article 5° of the Organic Law of the Judicial Branch, where judicial jurisprudence can acquire the value of the rule it supplements, when integrating the Law, and the value of the interpreted rule, in the interpretation process. (Resolutions of the CONSTITUTIONAL CHAMBER numbers 332 and 995, both from 2000, and from 2001 the numbers 9995, 7519, 7622, 9577, and 9995; and of the FIRST CHAMBER OF THE COURT numbers 01-F-94, 036-F-94, 568-F-99, 360-F-2002, and 621-F-2002).”

Unless the consultation is mandatory (art. 173 LGAP, for example), the Administration has the freedom to formulate it to the Attorney General's Office, but if it does so, it must adhere to the opinion rendered.

Implicit in the decision to consult is the acceptance of the legal effects of the ruling, its mandatory observance, circumscribed to the consulting body. (Rulings C-221-89 and C-233-2003).

The hearing or transfer that the Attorney General's Office may grant to another body of the Public Administration regarding an external consultation, whose point to be decided is of its interest or to obtain more elements of judgment, does not extend the binding nature of the pronouncement to said body. (Idem and ruling C-231-99). Even so, it may be “strongly concerned by what is stated” in it, when it has active interference in the application of the involved rules (ruling C-233-2003).

The consultative function aims to illustrate and guide the Public Administration, for the proper exercise of its competencies and the satisfaction of the general interest. (Idem).

II.1) ADMINISTRATIVE JURISPRUDENCE

Administrative jurisprudence emanates from the reiterated and concordant rulings and pronouncements of the Attorney General's Office, on the same legal point, by interpreting, integrating, and delimiting the field of application of the written legal order. (Arts. 2° of Law 6815, in accordance with 9° of the Civil Code and 7° of the General Law of the Public Administration).

By setting the meaning or scope of a legal precept and supplying omissions or gaps in the law, it contributes to standardizing the application of the Law by administrative bodies and to the realization of the principle of legal certainty.

For a criterion emanating from the highest-level Courts (Cassation Chambers and the Full Court; Civil Code, article 9°) to constitute judicial jurisprudence challengeable before the CONSTITUTIONAL CHAMBER, the latter has required its reiteration with a representative plurality of resolutions, sometimes in number of two (vote 6489-93, cons. I), and others of three (resolutions 2001-05417; the one at 3:51 p.m. on May 25, 2001; 8:56 a.m. on July 11, 2001, No. 2001-07519, 2001-07622 and 2001-09577, etc. For the purposes of its challenge, see from that Chamber, votes numbers 332-00, 9995-00, 5417-01, 2001-07519, 2001-09577, and 2001-07622).”

Regarding administrative jurisprudence, the Attorney General's Office, in ruling C-232-2005, followed the criterion of reiteration of three harmonious pronouncements.

II.2) CONSEQUENCES OF DEPARTING FROM BINDING RULINGS AND ADMINISTRATIVE JURISPRUDENCE

Ruling C-231-99 addressed the issue of the consequences of departing from binding rulings or administrative jurisprudence, noting in summary:

a) If an administrative act deviates from a binding ruling, it incurs a defect in the legal grounds (motivo de derecho), which results in its absolute nullity. Arts. 128, 133, 158, and 166 of the General Law of the Public Administration.

b) The same consequence results from departing from administrative jurisprudence, of mandatory observance, which also forms part of the legal grounds of the administrative act. Law 6815; art. 2°.

c) Furthermore, the issuance of an administrative act contravening a binding ruling of the Attorney General's Office is an element to establish, in the corresponding administrative procedure, the existence of gross negligence (culpa grave) or fraud (dolo) in the authoring official, and of personal and disciplinary liability.

Personal liability encompasses the issuance of manifestly illegal acts (General Law of the Public Administration, art. 199).

The public servant is subject to disciplinary liability when carrying out acts contrary to the legal system. (Art. 211 ibid.).

"For the purposes of determining the existence and degree of fault (culpa) or negligence of the official, when assessing the alleged defect of the act being challenged, or issued or executed, the nature and hierarchy of the functions performed must be taken into account, understanding that the higher the hierarchy of the official and the more technical their functions, in relation to the defect of the act, the greater their duty to know and properly assess it." (Art. 213 ibid).

The foregoing could be applied to determine gross negligence (culpa grave) or fraud (dolo) in the public servant who departs from administrative jurisprudence.

d) Regarding the legal opinion or a non-binding ruling, as it is not directed to the Administration that consulted, ruling C-231-99, supported by authoritative administrative law doctrine, noted:

d-1) The fact that these are not binding does not mean they lack value, as they merit credibility due to the degree of expertise and objectivity of the advisory body.

d-2) In order to validly depart from the criterion expressed in the report or ruling, the Administration must have good reasons that justify it, and the requirement for a statement of reasons is necessary, for possible subsequent legality review.
d-3) By departing from that criterion, the Administration assumes the risk that its interpretation is not correct, and the act would emerge with a legality challenge to be confronted.
d-4) It also highlighted that article 199, paragraph 3°, of the General Law of the Public Administration starts from the assumption that rulings are not binding, and prescribes:

“There shall be manifest illegality, among other cases, when the Administration departs from rulings or advisory opinions that reveal the illegality, if the invalidity of the act is subsequently declared for the reasons invoked by the ruling.”

III.- CONSULTED CASE. CONCLUSIONS

In synthesis:

1) As ruling C-321-2003 was issued upon consultation of the Minister of the Environment, in principle it would be binding only for that Ministry.

The fact that a transfer was granted to the Board of Directors (Junta Directiva) of the Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) and a copy of the pronouncement was sent through its President, does not - by itself - extend its binding nature to said Institute.

Limiting ourselves to that ruling, the IDA, to depart from it would require justifying better and more solid legal reasoning, assuming the risk and consequences of its interpretation.

2) However, it must be kept in mind that:

2.1) The rulings and pronouncements of the Attorney General's Office constitute administrative jurisprudence and their observance is mandatory for the IDA and the Public Administration. (Law 6815; art. 1°).

2.2) In what is relevant, the Attorney General's Office has reaffirmed in subsequent pronouncements the criterion of ruling C-321-2003 regarding the composition of the Public Forest Heritage by wooded and forest lands of the national reserves and those belonging to autonomous institutions, by virtue of immediate designation by the legislator, without the concurrence of the Administration; the systematic interpretation to be made of articles 13, 14, and 15 of the Forestry Law; and that the classification alluded to in article 15 ibid. is an act of protective verification (constatación) or corroboration to prevent the anomalous exit (salida anómala) of forest or wooded properties from that Heritage. (Among others: rulings C-297-2004, C-339-2004; and Legal Opinions O. J.-014-2004, O. J.-093-2004, and O. J.137-2005).

The same thesis is confirmed in this ruling. And as it constitutes administrative jurisprudence, it does directly affect the actions of the Instituto de Desarrollo Agrario.

2.3) In ruling C-133-2004 (note 8 and conclusions), the Attorney General's Office reiterated that the constitutional and legal challenges made in ruling C-321-2003 against the Regulation for the Titling of Lands in National Reserves (published in La Gaceta of September 10, 2002) mandate its review.

These persist while that Regulation remains in force, and are reiterated here again.

Therefore, the administrative jurisprudence binds the IDA.

2.4) Also binding on the IDA, pursuant to the Law of Constitutional Jurisdiction, article 13, are the precedents of the CONSTITUTIONAL CHAMBER cited by ruling C-321-2003 and, in particular:

a) Judgment 4587-97, Considering IV: The forest lands of the national reserves “are immediately designated (afectadas) for the purposes of forestry regulations” and that “The forest patrimony of the State is applicable to all State property where natural forest resources exist.”

b) The legal designation to the public domain “invalidates administrative acts of alienation or application to other uses.” (Vote 3789-92), and “express authorization from the Legislative Assembly would be required for declassification” (voto 2000-10466).

c) The incompetence of the Board of Directors of the IDA to issue executive regulations: votes 2001-12823 and 2001-13009 of the CONSTITUTIONAL CHAMBER.

2.5) By the principle of administrative legality, the IDA is obliged to comply with the Constitution and the laws, among which the rules mentioned in ruling C-321-2003 stand out: Political Constitution (arts. 9, 50, doctrine of 121, subsections 1° and 14; 140 subsections 3 and 18, etc.) Forestry Law, arts. 4°, 13 to 15; Law on the Use and Management of Soils, arts. 27 and 64, its Regulation, Decree 29375-MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT, art. 63 in fine, etc.

Sincerely,

Dr. José J. Barahona Vargas
Advisory Attorney General
JJBV/fmc
cc: Lic. Carlos Manuel Rodríguez Echandi
Minister of the Environment and Energy