OJ-049-2006 — Bill to declare the leatherback turtle national heritage and national marine speciesProyecto de ley para declarar la tortuga baula como patrimonio nacional y especie marina nacional

Opinión Jurídica : 049 - J   del 19/04/2006   



OJ-049-2006




19 de abril del 2006




 




 




Señora




Hannia Durán




Jefa de Área




Comisión Permanente Especial de Ambiente




Asamblea Legislativa




 




Estimada señora:




 



             Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio
de 15 de julio del 2004, donde se consulta nuestro criterio sobre el proyecto de ley “Declaración de
la tortuga baula (dermochelys coriacea) como patrimonio nacional, especie marina nacional y símbolo
de compromiso en defensa de la fauna en peligro de extinción”, expediente legislativo No. 15193.




 



             Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión
legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”,
nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de
algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica
(No. 6815 de 27 de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al
consultante, y que se da como colaboración institucional para orientar la delicada función de
promulgar las leyes.




 



 Asimismo, y como ya se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que
prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de
Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la
solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone”
(véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001). No obstante,
deseo externarle mis disculpas por el atraso en la emisión de este pronunciamiento, debida al alto
volumen de trabajo asignado a esta Procuraduría.




 



             En lo que respecta a la propuesta legislativa que se nos consulta se han detectado
varias deficiencias, tanto de forma como de fondo, que de seguido pasamos a explicar, haciendo un
análisis artículo por artículo.




 



             Lo primero que llama la atención del título de la ley, así como de su artículo primero,
es la declaratoria de patrimonio nacional de la tortuga baula, en la medida en que tal declaratoria
disiente de lo dispuesto en nuestra normativa actual.




 



    En efecto, el artículo 2° de la Ley No. 7317 del 7 de diciembre de 1992, Ley de Conservación de
Vida Silvestre, define el concepto de fauna silvestre de la siguiente forma:




 



 “Artículo 2.- (…) Fauna silvestre: Para los efectos de esta Ley, la fauna silvestre está
constituida por los animales vertebrados e invertebrados, residentes o migratorios, que viven en
condiciones naturales en el territorio nacional y que no requieren del cuidado del hombre para su
supervivencia. La clasificación de las especies se establecerá en el Reglamento de esta Ley” (…).




 



             Seguidamente el artículo tercero del mismo cuerpo normativo declara como patrimonio
nacional a la fauna silvestre:




 



  “Artículo 3.- Se declara de dominio público la fauna silvestre que constituye un recurso natural
renovable, el cual forma parte del patrimonio nacional. (…)”




           



             El artículo 4º del Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Decreto
No. 32633 de 10 de marzo del 2005, establece una lista de las especies que se entenderán como fauna
silvestre a los efectos de aquella Ley, entre las cuales no incluye a las tortugas marinas, sino
únicamente a las terrestres.




 



             Entonces, al no estar comprendida la tortuga baula, ni ninguna otra tortuga marina
dentro de las especies que conforman la definición de fauna silvestre de la Ley No. 7317, habría que
entender que no la cubre la declaratoria de patrimonio nacional a que alude el artículo tercero de
la misma Ley.




           



             Así, pues, debe reflexionarse muy bien si lo que se busca con la propuesta legislativa
es efectivamente un tratamiento similar de la tortuga baula con el del resto de las especies que
conforman la fauna silvestre y las consecuencias jurídicas que de ello deriva; lo mismo que
valorarse si es conveniente que solo la tortuga baula reciba este tratamiento singular al margen de
las demás especies de tortugas marinas (cabezona, verde, negra, carey y lora).




 



 De todas maneras, conviene tener presente que el término “patrimonio nacional” no parece ser el más
ajustado al caso de la tortuga baula, si se toma en consideración su naturaleza de especie
migratoria y en ese sentido de ámbito internacional. Recuérdese que el término patrimonio hace
alusión a “pertenencia”:




 



 “Der. Conjunto de bienes pertenecientes a una persona natural o jurídica, o afectos a un fin,
susceptibles de estimación económica.” (Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española,
22. ª edición, Tomo II, Madrid, ESPASA, 2001, página 1703).




 



 Aunque sea Costa Rica uno de los sitios de anidación más importantes de la tortuga baula, no
pensamos que ese solo hecho sea suficiente para que tal especie pueda ser considerada de propiedad
suya, como parece suponer el término “patrimonio”; sin mencionar una eventual susceptibilidad
internacional sobre el tema.




 



 Similares consideraciones podrían hacerse sobre la denominación de “especie marina nacional”,
trabándose, insistimos, de la tortuga baula de una especie altamente migratoria; añadiendo de que el
proyecto de ley en su motivación es escueto en cuanto a las razones de por qué la baula debe ser
considerada como especie marina nacional, y no otras especies de tortugas marinas que también anidan
en Costa Rica u otras especies igualmente amenazadas (delfines, ballenas, tiburones, etc.). Lo
dicho, por supuesto, no va en demérito de la importancia de la tortuga baula como especie en peligro
de extinción y que goza de otras cualidades no menos relevantes como la de ser la tortuga marina más
grande, rápida y que nada a mayores profundidades, o de ser el reptil que crece más rápido, por
mencionar algunas.




 



 El artículo segundo del proyecto de ley, por su lado, establece una serie de obligaciones para el
Estado costarricense en punto a la tutela ambiental de la tortuga baula (velar por su protección,
conservación y restauración, así como de sus hábitats de anidación mediante el establecimiento de
áreas protegidas y por su seguridad en las rutas de migración; promoción de estudios y acciones
nacionales e internacionales que se consideren necesarios para el cumplimiento de ese deber); sin
embargo, pensamos que tales deberes, de modo genérico o específico, ya se encuentran contemplados en
normativa internacional o leyes nacionales. A manera de ejemplo, la Convención Interamericana para
la Protección de las Tortugas Marinas, aprobada mediante Ley No. 7906 de 23 de agosto de 1999, que
entre sus preceptos contiene los siguientes de interés aquí:




 




“Artículo IV




Medidas



 1.- Cada Parte tomará las medidas apropiadas y necesarias, de conformidad con el derecho
internacional y sobre la base de los datos científicos más fidedignos disponibles, para la
protección, conservación y recuperación de las poblaciones de tortugas marinas y de sus hábitats:



 a) En su territorio terrestre y en las áreas marítimas respecto a las cuales ejerce soberanía,
derechos de soberanía o jurisdicción, comprendidos en el área de la Convención;



 b) Sin perjuicio de lo dispuesto en el Artículo III, en áreas de alta mar, con respecto a las
embarcaciones autorizadas a enarbolar su pabellón.




2.- Tales medidas comprenderán:



 a) La prohibición de la captura, retención o muerte intencionales de las tortugas marinas, así como
del comercio doméstico de las mismas, de sus huevos, partes o productos;



 b) El cumplimiento de las obligaciones establecidas en la Convención sobre el Comercio
Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES) en lo relativo a tortugas
marinas, sus huevos, partes o productos.



 c) En medida de lo posible, la restricción de las actividades humanas que puedan afectar gravemente
a las tortugas marinas, sobre todo durante los períodos de reproducción, incubación y migración;



 d) La protección, conservación y, según proceda, la restauración del hábitat y de los lugares de
desove de las tortugas marinas, así como el establecimiento de las limitaciones que sean necesarias
en cuanto a la utilización de esas zonas mediante, entre otras cosas, la designación de áreas
protegidas, tal como está previsto en el Anexo II;



 e) El fomento de la investigación científica relacionada con las tortugas marinas, con sus hábitats
y con otros aspectos pertinentes, que genere información fidedigna y útil para la adopción de las
medidas referidas en este Artículo;



 f) La promoción de esfuerzos para mejorar las poblaciones de tortugas marinas, incluida la
investigación sobre su reproducción experimental, cría y reintroducción en sus hábitats con el fin
de determinar la factibilidad de estas prácticas para aumentar las poblaciones, evitando ponerlas en
riesgo;



 g) La promoción de la educación ambiental y la difusión de información, con miras a estimular la
participación de las instituciones gubernamentales, organizaciones no gubernamentales y del público
en general en cada Estado, en particular de las comunidades involucradas en la protección,
conservación y recuperación de las poblaciones de tortugas marinas y de sus hábitats;



 h) La reducción al mínimo posible de la captura, retención, daño o muerte incidentales de las
tortugas marinas durante las actividades pesqueras, mediante la regulación apropiada de esas
actividades, así como el desarrollo, mejoramiento y utilización de artes, dispositivos o técnicas
apropiados, incluidos los dispositivos excluidores de tortugas (DETs) de conformidad con lo
dispuesto en el Anexo III, y la correspondiente capacitación, de acuerdo con el principio del uso
sostenible de los recursos pesqueros;



 i) Cualquier otra medida, conforme con el derecho internacional, que las Partes juzguen pertinente
para lograr el objetivo de esta Convención.”




“Artículo X




Cumplimiento



 Cada Parte asegurará, dentro de su territorio y en las zonas marítimas sometidas a su soberanía,
derechos de soberanía o jurisdicción, el cumplimiento efectivo de las medidas para la protección y
conservación de la tortuga marina y de sus hábitats previstas en esta Convención o adoptadas de
acuerdo con ella.”




“Artículo XVIII




Implementación a nivel nacional



 Cada Parte adoptará medidas en su legislación nacional a fin de aplicar las disposiciones de esta
Convención y asegurar su cumplimiento efectivo a través de políticas, planes y programas para la
protección y conservación de las tortugas marinas y de sus hábitats.”




 



 La Ley de Protección, Conservación y Recuperación de las Poblaciones de Tortugas Marinas, No. 8325
de 4 de noviembre del 2002, también tiene valiosas regulaciones sobre el tema:




 



 “Artículo 1.- Con el propósito de adoptar las medidas necesarias para garantizar los fines de esta
Ley y los compromisos adquiridos por el país en los instrumentos internacionales ratificados sobre
la materia, se declara de interés público la investigación científica relacionada con las tortugas
marinas y su hábitat. (…)”



 Artículo 2.- Para evitar la muerte accidental de tortugas marinas en actividades pesqueras, las
embarcaciones camaroneras de arrastre, nacionales o extranjeras, que operen en el mar territorial o
en la zona económica exclusiva, deberán usar Dispositivos Excluidores de Tortugas (DET) en las zonas
o áreas establecidas por el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA), sin
perjuicio de lo contenido en los convenios internacionales. (…)”



 “Artículo 3.- El MINAE será el ente responsable de coordinar con los Ministerios de Educación
Pública (MEP) y de Economía, Industria y Comercio (MEIC), al igual que con el Instituto
Costarricense de Turismo (ICT) y las demás instituciones relacionadas con la protección y la
conservación de la vida silvestre, proyectos que promocionen actividades turísticas para la
observación del anidamiento y desove de las tortugas. (…)”



 “Artículo 4.- Decláranse de interés ecoturístico los siguientes ecosistemas de anidamiento y desove
de tortugas marinas: Ostional, Nancite, Playa Grande, Tivives, Gandoca y Tortuguero, y todos los que
en el futuro determine el MINAE. A tal efecto, este Ministerio organizará programas de capacitación
para los pobladores locales en materia de tortugas marinas y turismo sostenible. A los pobladores
que aprueben los programas de capacitación, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación del MINAE
los dotará de un carné oficial que los acredite como guías de grupos de turistas en las playas de
interés ecoturístico. (…)”



 “Artículo 5.- El MEP y las instituciones de educación superior universitaria, públicas y privadas,
y parauniversitaria, mediante sus programas aprobados de educación ambiental, promoverán la
protección y la conservación de nuestros recursos naturales, con especial énfasis en la protección
de tortugas marinas.”



 “Artículo 6.- Quien mate, cace, capture, destace, trasiegue o comercie tortugas marinas, será
penado con prisión de uno a tres años. La pena será de tres meses a dos años de prisión para quien
retenga con fines comerciales tortugas marinas, o comercie productos o subproductos de estas
especies. (…)”



 “Artículo 8.- Corresponderá al MINAE, en coordinación con los Ministerios de Seguridad Pública y de
Salud, el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura y la Junta de Administración Portuaria y de
Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, velar por el cumplimiento de las disposiciones de
esta Ley, dentro del ámbito de sus competencias.”



             Otros instrumentos jurídicos de relevancia con disposiciones atinentes a la obligación
de proteger las riquezas naturales son: la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y
Bellezas Escénicas Naturales de los países de América (Ley No. 3763 de 19 de octubre 1966), la
Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (Ley
No. 5605 de 30 de octubre de 1974), el Convenio sobre la Diversidad Biológica y Anexos (Ley No. 7416
de 30 de junio de 1994), el Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas
Silvestres Prioritarias en América Central (Ley No. 7433 de 14 de setiembre de 1994), la Ley de
Conservación de la Vida Silvestre (Ley No. 7317 de 30 de octubre de 1992), la Ley Orgánica del
Ambiente (Ley No. 7554 de 4 de octubre de 1995) y la Ley de Biodiversidad (Ley No. 7788 de 30 de
abril de 1998). Esta lista, por supuesto, no es exhaustiva.




 



 Con referencia siempre al artículo segundo del proyecto, agregaremos que el término “restauración”
que en él se utiliza parece más propio de los bienes culturales que de los naturales, por lo que
creemos debe ser sustituido por el de “recuperación”.




 



 Sobre el ordinal tercero de la propuesta legislativa, nos parece atinada la elaboración y
planificación de un mapa de zonificación en el que se anoten claramente los sitios donde se produce
el desove de la tortuga baula; sin embargo, no se dice nada sobre el valor normativo de dicho mapa,
ni tampoco sobre cuáles van a ser sus alcances y consecuencias jurídicas; por lo que al final podría
quedar en un simple instrumento de referencia.




 



 Uno de los principales reparos que se pueden hacer al proyecto de ley lo encontramos en su artículo
cuarto que estipula:




 



 “Artículo 4.- Con base en información científica, se procederá a la declaración formal del Refugio
Mixto de  Vida Silvestre Playa Grande, sito en las proximidades del  Parque Marino Las Baulas de
Guanacaste, y del Refugio de Vida Silvestre Tamarindo, en la zona de playa Tamarindo y sus
alrededores.”




 



 Según el artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente, Ley No. 7554 de 4 de octubre de 1995, para
crear áreas silvestres protegidas, cualquiera sea la categoría de manejo que se establezca, deberán
cumplirse los siguientes requisitos:




 



 “a) Estudio preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos, que la
justifiquen.




   b) Definición de objetivos y ubicación del área.




   c) Estudio de factibilidad técnica y ubicación del área.




   d) Financiamiento mínimo para adquirir el área, protegerla y manejarla.




   e) Confección de planos.




   d) Emisión de ley o decreto respetivo.”




 



             En el artículo 4 propuesto no queda claro si se está o no creando una nueva área
protegida, en tanto no se cumple ninguno de los requisitos enunciados en el artículo 36 de la Ley
Orgánica del Ambiente. Los estudios científicos parecen dejarse para una etapa posterior y la
ubicación del área influenciada es sumamente vaga al utilizarse expresiones como “en las
proximidades” o “en la zona de playa Tamarindo y sus alrededores”. No se dice nada tampoco en cuanto
a los estudios de factibilidad y de financiamiento, y menos en cuanto a la confección de planos.




 



             En el caso de que se estuviera dejando para una etapa posterior la declaratoria de la
nueva área protegida, queda la duda de qué pasará si con base en la información científica se llega
a la conclusión de que no es necesaria la creación de tal área silvestre protegida. ¿En qué estado
quedaría el mandato legislativo de su creación?




 



             Asimismo, valga indicar que el artículo 82 de la Ley de Conservación de la Vida
Silvestre define como refugios nacionales de fauna y vida silvestre, “los que el Poder Ejecutivo
declare o haya declarado como tales, para la protección e investigación de la flora y la fauna
silvestres, en especial de las que se encuentren en vías de extinción” y los clasifica en tres
tipos: refugios de propiedad estatal, refugios de propiedad privada y refugios de propiedad mixta.
Estos últimos son definidos por el Reglamento a esa Ley, Decreto No. 32633 de 10 de marzo del 2005,
como aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales pertenecen en partes al Estado y otras
son de propiedad particular.




 



             Al pretenderse con el proyecto de ley la creación de un Refugio Mixto de Vida Silvestre
Playa Grande, habría que presumir que éste incluiría terrenos de propiedad privada dentro del mismo,
y al establecerse una serie de limitaciones (“lineamientos” los denomina el proyecto) en el artículo
sétimo del proyecto a los mismos, se concluye que la propuesta de ley requiere de mayoría calificada
y por lo tanto no puede ser tramitada en una comisión con potestad legislativa plena.




 



             El articulo 5º del proyecto, por su lado, establece la obligación de las personas
físicas o jurídicas que realicen actividades o proyectos de desarrollo y explotación de los recursos
naturales comprendidos en las áreas de los refugios de propiedad mixta y estatal, de requerir la
correspondiente autorización del Ministerio del Ambiente y Energía, la que deberá otorgarse con
criterios de conservación y de estricta sostenibilidad para la protección de los recursos naturales
en cuestión.




 



             Este artículo estaría en contradicción con lo que establece el artículo 82 de la Ley de
Conservación de la Vida Silvestre el cual, por exclusión, parece solo permitir las actividades o
proyectos de desarrollo y de explotación de los recursos naturales en los refugios de propiedad
mixta y propiedad privada, no así en los de propiedad estatal.




 



 En cuanto a los de propiedad mixta, el artículo 5º propuesto no hace más que recoger nuevamente las
disposiciones del 82 que claramente preceptúa la obligación de contar con la autorización de la
Dirección General de Vida Silvestre, competencia hoy asumida por el Sistema Nacional de Áreas de
Conservación del Ministerio del Ambiente y Energía (artículo 22 de la Ley de Biodiversidad, No. 7788
de 30 de abril de 1998). La autorización que se otorgue, según el mismo numeral 82, “deberá
otorgarse con criterios de conservación y de estricta “sostenibilidad” en la protección de los
recursos naturales” (redacción que copia el artículo quinto del proyecto de ley).




 



  Finalmente y en cuanto a este mismo artículo, se indica que la autorización del MINAE se requerirá
para actividades o proyectos de desarrollo y explotación de los recursos naturales comprendidos en
las áreas de los refugios de propiedad mixta y estatal que resulten de la aplicación de las
disposiciones anteriores, es decir, del Refugio Mixto de Vida Silvestre Playa Grande, del Parque
Marino Las Baulas de Guanacaste y del Refugio de Vida Silvestre Tamarindo; sin embargo, se deja de
lado qué sucede con otros sitios de anidación de las tortugas baula y que se encuentran igualmente
protegidos por la categoría de refugios de vida silvestre, como por ejemplo, el Refugio de Vida
Silvestre Gandoca Manzanillo. En nuestro criterio, el proyecto de ley debe aplicarse también a estos
casos y cuando proceda de acuerdo con el artículo 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre.




 



 En lo que toca al artículo 6º del proyecto de ley tampoco se legislaría sobre ningún aspecto
novedoso, en tanto reitera que las actividades o proyectos que se promuevan en la nueva área
protegida a declarar y la del Parque Marino Las Baulas, será requisito indispensable cumplir con lo
establecido en la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, La Ley Orgánica del Ambiente y demás
normas legales relacionadas con los procedimientos que rigen la acción de la Secretaría Técnica
Nacional Ambiental (SETENA); así como lo relacionado con la presentación de formularios de
evaluación ambiental preliminar (FEAP) y las evaluaciones de impacto ambiental (EIA), según
corresponda.




 



 En ese sentido, se es consecuente con el artículo 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre
que somete la autorización del Ministerio del Ambiente y Energía a un análisis “mediante la
presentación de una evaluación de impacto de la acción por desarrollar, siguiendo la metodología
técnico científica que se aplica al respecto. Esta evaluación será costeada por el interesado y será
elaborada por profesionales competentes en el campo de los recursos naturales”.




 




Y al artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente que estipula:




 



 “Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos,
materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la
Secretaría Técnica Nacional Ambiental, creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este
organismo, será requisito indispensable para iniciar sus actividades, obras o proyectos. Las leyes y
los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto
ambiental.”




 



 Por otra parte, en cuanto al artículo 7º del proyecto de ley, resalta el dato de que se requieran
de manera previa los planes de manejo a la declaratoria de los refugios nacionales de vida silvestre
citados (curiosamente se utiliza plural, cuando en el artículo quinto del proyecto sólo se crea un
refugio de vida silvestre). Normalmente tales planes de manejo son elaborados con posterioridad a la
creación de las áreas protegidas.




 



 También se señala que los planes de manejo se harán a partir de lineamientos obligatorios que
garanticen la protección de los sitios de anidación, en consulta con los propietarios de los
terrenos que se incorporarán como parte de las áreas involucradas. Esta posibilidad de consulta
parece entrar en contradicción con los “lineamientos” obligatorios que de seguido se enumeran 
(incisos del a al i), salvo que estos se entiendan como estándares mínimos, respecto de los cuales
será posible un “endurecimiento” de medidas contando con el consentimiento de los dueños de tierras
incluidas dentro de las áreas protegidas.




 



 Sobre los “lineamientos” que se enuncian, debe valorarse muy bien su introducción dentro del
proyecto de ley; por cuanto algunos son muy puntuales en cuanto a medidas y normas técnicas, que de
acuerdo con estudios posteriores podrían ameritar una modificación, y al estar insertados en una
ley, su reforma se haría muy difícil. Como salida alternativa, podría pensarse en la posibilidad de
un reglamento a la ley para establecerlas, instrumento legal mucho más flexible.




 



 En cuanto al artículo octavo del proyecto, aún y cuando es innegable que el Ministerio del Ambiente
y Energía debe tomar las medidas de protección efectivas en pro de la conservación de la especie,
nos parece que las mismas deben llevarse a cabo dentro del ámbito previamente fijado por sus
competencias; por lo que consideramos pertinente la inclusión del Instituto Costarricense de Pesca y
Acuicultura en esta labor a fin de cubrir, como el artículo lo dice, “la conservación de la especie
en todas las etapas de su ciclo de vida”. No debe olvidarse que dicho Instituto posee dentro de sus
competencias normar el aprovechamiento racional de los recursos pesqueros con miras a lograr la
protección de las especies marinas (artículo 2º, inciso b), de la Ley No. 7384 de 16 de marzo de
1994), así como dictar las medidas tendentes a la conservación, el fomento, el cultivo y el
desarrollo de la flora y fauna marinas (artículo 5º, inciso c), de la misma Ley).




 



 Por último, en cuanto al artículo noveno propuesto, y aunque la intención es positiva, no resulta
apropiado utilizar las leyes para realizar este tipo de instancias al Poder Ejecutivo y a otros
países, existiendo otras vías o canales administrativos y diplomáticos para hacerlo. No obstante,
debe tenerse presente que el artículo XII de la Convención Interamericana para la Protección de las
Tortugas Marinas establece que las partes promoverán acciones bilaterales y multilaterales de
cooperación con miras a alcanzar los objetivos de la Convención y, cuando lo juzguen apropiado,
procurarán obtener el apoyo de las organizaciones internacionales pertinentes; y entre las acciones
sugeridas se encuentra la de promover la cooperación internacional en el desarrollo y mejoramiento
de técnicas y artes de pesca, tomando en cuenta las condiciones específicas de cada región, a fin de
mantener la productividad de las actividades pesqueras comerciales y asegurar la protección,
conservación y recuperación de las poblaciones de tortugas marinas.




 




CONCLUSIÓN




 



             Aunque la aprobación o no del proyecto de ley relativo al expediente No. 15193 es un
asunto de estricta política legislativa, la Procuraduría General de la República recomienda tomar en
consideración las observaciones que aquí se han hecho a fin de valorar la pertinencia del mismo, o
bien, para mejorarlo  




 




De usted, atentamente




 




 




Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes




Procurador Agrario




 




 




VBC/emm

Legal Opinion: 049-J of 04/19/2006

OJ-049-2006

April 19, 2006

Mrs.
Hannia Durán
Area Chief
Special Permanent Environmental Commission
Legislative Assembly

Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your Official Letter of July 15, 2004, in which you consult our opinion on the bill of law "Declaration of the Leatherback Turtle (*dermochelys coriacea*) as national heritage, national marine species, and symbol of commitment to the defense of endangered fauna", legislative file No. 15193.

As has been noted on similar occasions, in which a deputy or a legislative commission requests our opinion on the scope or content of a "bill of law", our analysis does not constitute a binding opinion, characteristic of the response to a consultation from an administrative department, as a consequence of the provisions set forth for this purpose in our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982); but rather a "legal opinion", which does not bind the consultant, and is given as institutional collaboration to guide the delicate function of enacting laws.

Likewise, and as has been indicated on other occasions, "...as the conditions provided for in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly are not met (consultation with the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution), the deadline of eight business days established by said article is not applicable to the request at hand" (see, among others, Legal Opinion No. OJ-097-2001 of July 18, 2001). However, I wish to extend my apologies for the delay in issuing this pronouncement, due to the high volume of work assigned to this Attorney General's Office.

Regarding the legislative proposal under consultation, several deficiencies have been detected, both in form and in substance, which we proceed to explain below, making an article-by-article analysis.

The first thing that draws attention in the title of the law, as well as in its first article, is the declaration of the leatherback turtle as national heritage, to the extent that such a declaration differs from what is provided in our current regulations.

Indeed, Article 2 of Law No. 7317 of December 7, 1992, Wildlife Conservation Law, defines the concept of wild fauna as follows:

"Article 2.- (...) Wild Fauna: For the purposes of this Law, wild fauna consists of vertebrate and invertebrate animals, resident or migratory, that live in natural conditions in the national territory and that do not require human care for their survival. The classification of species shall be established in the Regulations of this Law" (...).

Following this, the third article of the same regulatory body declares wild fauna as national heritage:

"Article 3.- Wild fauna, which constitutes a renewable natural resource and forms part of the national heritage, is declared to be in the public domain. (...)"

Article 4 of the Regulations to the Wildlife Conservation Law, Decree No. 32633 of March 10, 2005, establishes a list of species that shall be understood as wild fauna for the purposes of said Law, which does not include sea turtles, but only terrestrial ones.

Therefore, as the leatherback turtle, nor any other sea turtle, is not included among the species that make up the definition of wild fauna in Law No. 7317, it must be understood that it is not covered by the declaration of national heritage referred to in the third article of the same Law.

Thus, careful consideration must be given to whether what the legislative proposal seeks is effectively a treatment of the leatherback turtle similar to that of the rest of the species that constitute wild fauna and the legal consequences derived therefrom; as well as to assess whether it is advisable for only the leatherback turtle to receive this singular treatment apart from the other species of sea turtles (loggerhead, green, black, hawksbill, and olive ridley).

In any case, it is worth bearing in mind that the term "national heritage" does not seem to be the most appropriate for the case of the leatherback turtle, if its nature as a migratory species and in that sense of international scope is taken into consideration. Recall that the term heritage alludes to "belonging":

"Law. Set of assets belonging to a natural or legal person, or allocated to an end, susceptible to economic estimation." (Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, 22nd edition, Volume II, Madrid, ESPASA, 2001, page 1703).

Although Costa Rica is one of the most important nesting sites for the leatherback turtle, we do not think that this fact alone is sufficient for such a species to be considered its property, as the term "heritage" seems to imply; not to mention a potential international concern on the matter.

Similar considerations could be made regarding the designation of "national marine species", it being, we insist, the case of the leatherback turtle as a highly migratory species; adding that the bill of law, in its statement of reasons, is scant regarding the reasons why the leatherback should be considered a national marine species, and not other species of sea turtles that also nest in Costa Rica or other equally threatened species (dolphins, whales, sharks, etc.). This, of course, is not to the detriment of the importance of the leatherback turtle as an endangered species and which enjoys other no less relevant qualities such as being the largest, fastest, and deepest-diving sea turtle, or being the fastest-growing reptile, to mention a few.

Article two of the bill of law, for its part, establishes a series of obligations for the Costa Rican State regarding the environmental protection of the leatherback turtle (ensuring its protection, conservation, and restoration, as well as that of its nesting habitats through the establishment of protected areas and its safety in migration routes; promotion of national and international studies and actions deemed necessary for the fulfillment of that duty); however, we think that such duties, generically or specifically, are already contemplated in international regulations or national laws. By way of example, the Inter-American Convention for the Protection of Sea Turtles, approved by Law No. 7906 of August 23, 1999, which among its precepts contains the following of interest here:

"Article IV
Measures
1.- Each Party shall take the appropriate and necessary measures, in accordance with international law and on the basis of the most reliable scientific evidence available, for the protection, conservation and recovery of sea turtle populations and their habitats:
a) In its terrestrial territory and in the maritime areas over which it exercises sovereignty, sovereign rights or jurisdiction, comprised within the area of the Convention;
b) Without prejudice to the provisions of Article III, in high seas areas, with respect to vessels authorized to fly its flag.
2.- Such measures shall include:
a) The prohibition of the intentional capture, retention or killing of sea turtles, as well as the domestic trade of the same, their eggs, parts or products;
b) The fulfillment of the obligations established in the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES) relating to sea turtles, their eggs, parts or products.
c) To the extent possible, the restriction of human activities that may seriously affect sea turtles, especially during the periods of reproduction, incubation and migration;
d) The protection, conservation and, as appropriate, restoration of sea turtle habitat and nesting sites, as well as the establishment of necessary limitations regarding the use of these zones through, among other things, the designation of protected areas, as provided for in Annex 2;
e) The promotion of scientific research related to sea turtles, their habitats and other relevant aspects, that generates reliable and useful information for the adoption of the measures referred to in this Article;
f) The promotion of efforts to improve sea turtle populations, including research on their experimental reproduction, raising and reintroduction into their habitats in order to determine the feasibility of these practices to increase populations, avoiding putting them at risk;
g) The promotion of environmental education and dissemination of information, with a view to encouraging the participation of governmental institutions, non-governmental organizations and the public in general in each State, in particular the communities involved in the protection, conservation and recovery of sea turtle populations and their habitats;
h) The reduction to the greatest extent practicable of the incidental capture, retention, harm or mortality of sea turtles during fishing activities, through the appropriate regulation of such activities, as well as the development, improvement and use of appropriate gear, devices or techniques, including Turtle Excluder Devices (TEDs) in accordance with the provisions of Annex 3, and the corresponding training, in accordance with the principle of sustainable use of fishery resources;
i) Any other measure, consistent with international law, that the Parties deem pertinent to achieve the objective of this Convention."

"Article X
Compliance
Each Party shall ensure, within its territory and in the maritime zones subject to its sovereignty, sovereign rights or jurisdiction, the effective compliance with the measures for the protection and conservation of sea turtles and their habitats provided for in this Convention or adopted in accordance with it."

"Article XVIII
National Implementation
Each Party shall adopt measures in its national legislation in order to apply the provisions of this Convention and ensure its effective compliance through policies, plans and programs for the protection and conservation of sea turtles and their habitats."

The Law for the Protection, Conservation and Recovery of Sea Turtle Populations, No. 8325 of November 4, 2002, also has valuable regulations on the subject:

"Article 1.- With the purpose of adopting the necessary measures to guarantee the purposes of this Law and the commitments acquired by the country in the ratified international instruments on the matter, scientific research related to sea turtles and their habitat is declared of public interest. (...)"
Article 2.- To prevent the accidental death of sea turtles in fishing activities, national or foreign shrimp trawl vessels operating in the territorial sea or the exclusive economic zone must use Turtle Excluder Devices (TEDs) in the zones or areas established by the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA), without prejudice to what is contained in international conventions. (...)"
"Article 3.- MINAE shall be the entity responsible for coordinating with the Ministry of Public Education (MEP) and the Ministry of Economy, Industry and Commerce (MEIC), as well as with the Instituto Costarricense de Turismo (ICT) and other institutions related to the protection and conservation of wildlife, projects that promote tourist activities for the observation of turtle nesting and spawning. (...)"
"Article 4.- The following sea turtle nesting and spawning ecosystems are declared of ecotourism interest: Ostional, Nancite, Playa Grande, Tivives, Gandoca and Tortuguero, and all those that MINAE determines in the future. For this purpose, this Ministry shall organize training programs for local inhabitants on sea turtles and sustainable tourism. For inhabitants who pass the training programs, the National System of Conservation Areas of MINAE shall provide an official ID card accrediting them as guides for tourist groups on beaches of ecotourism interest. (...)"
"Article 5.- The MEP and public and private higher education institutions, both university and para-university, through their approved environmental education programs, shall promote the protection and conservation of our natural resources, with special emphasis on the protection of sea turtles."
"Article 6.- Whoever kills, hunts, captures, butchers, handles, or trades sea turtles shall be punished with imprisonment of one to three years. The penalty shall be three months to two years of imprisonment for whoever retains sea turtles for commercial purposes, or trades products or by-products of these species. (...)"
"Article 8.- MINAE shall be responsible, in coordination with the Ministries of Public Security and Health, the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura and the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, for ensuring compliance with the provisions of this Law, within the scope of their competencies."

Other relevant legal instruments with provisions related to the obligation to protect natural resources are: the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere (Law No. 3763 of October 19, 1966), the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (Law No. 5605 of October 30, 1974), the Convention on Biological Diversity and Annexes (Law No. 7416 of June 30, 1994), the Convention for the Conservation of Biodiversity and Protection of Priority Wilderness Areas in Central America (Law No. 7433 of September 14, 1994), the Wildlife Conservation Law (Law No. 7317 of October 30, 1992), the Organic Law of the Environment (Law No. 7554 of October 4, 1995) and the Biodiversity Law (Law No. 7788 of April 30, 1998). This list, of course, is not exhaustive.

With reference still to article two of the bill, we will add that the term "restoration" used therein seems more characteristic of cultural assets than natural ones, so we believe it should be replaced by "recovery".

Regarding the third ordinal of the legislative proposal, the development and planning of a zoning map clearly noting the sites where leatherback turtle spawning occurs seems appropriate to us; however, nothing is said about the normative value of said map, nor about what its scope and legal consequences will be; so in the end it could remain a simple reference tool.

One of the main objections that can be made to the bill of law is found in its fourth article, which stipulates:

"Article 4.- Based on scientific information, the formal declaration shall proceed for the Refugio Mixto de Vida Silvestre Playa Grande, located in the vicinity of the Parque Marino Las Baulas de Guanacaste, and the Refugio de Vida Silvestre Tamarindo, in the area of Tamarindo beach and its surroundings."

According to Article 36 of the Organic Law of the Environment, Law No. 7554 of October 4, 1995, to create protected wilderness areas, whatever the management category established, the following requirements must be met:

"a) Preliminary physiogeographic, biological diversity, and socioeconomic studies justifying it.
b) Definition of objectives and location of the area.
c) Technical feasibility study and location of the area.
d) Minimum financing to acquire, protect, and manage the area.
e) Preparation of plans.
f) Issuance of the respective law or decree."

In proposed Article 4, it is not clear whether or not a new protected area is being created, as none of the requirements set forth in Article 36 of the Organic Law of the Environment are met. The scientific studies seem to be left for a later stage, and the location of the influenced area is extremely vague, using expressions such as "in the vicinity of" or "in the area of Tamarindo beach and its surroundings." Nothing is said either regarding feasibility and financing studies, and even less regarding the preparation of plans.

In the event that the declaration of the new protected area were being left for a later stage, the doubt remains as to what will happen if, based on scientific information, the conclusion is reached that the creation of such a protected wilderness area is not necessary. In what state would the legislative mandate for its creation remain?

Likewise, it is worth noting that Article 82 of the Wildlife Conservation Law defines national wildlife and fauna refuges as "those that the Executive Branch declares or has declared as such, for the protection and research of wild flora and fauna, especially those in danger of extinction" and classifies them into three types: state property refuges, private property refuges, and mixed property refuges. The latter are defined by the Regulations to that Law, Decree No. 32633 of March 10, 2005, as those in which the areas declared as such belong partly to the State and others are private property.

By seeking to create a Refugio Mixto de Vida Silvestre Playa Grande through the bill of law, it would have to be presumed that it would include privately owned lands within it, and by establishing a series of limitations ("guidelines" as the bill calls them) on these lands in the seventh article of the bill, it is concluded that the law proposal requires a qualified majority and therefore cannot be processed in a commission with full legislative power.

Article 5 of the bill, for its part, establishes the obligation for individuals or legal entities that carry out activities or projects for the development and exploitation of natural resources within the areas of mixed and state property refuges to require the corresponding authorization from the Ministry of Environment and Energy, which must be granted with conservation criteria and strict sustainability for the protection of the natural resources in question.

This article would be in contradiction with what is established in Article 82 of the Wildlife Conservation Law, which, by exclusion, seems to only allow development and exploitation activities or projects of natural resources in mixed property and private property refuges, but not in state property refuges.

Regarding mixed property refuges, proposed Article 5 merely reiterates the provisions of Article 82, which clearly stipulates the obligation to have the authorization of the Directorate General of Wildlife, a competency now assumed by the National System of Conservation Areas of the Ministry of Environment and Energy (Article 22 of the Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1998). The authorization granted, according to the same Article 82, "must be granted with conservation criteria and strict 'sustainability' in the protection of natural resources" (wording that copies the fifth article of the bill of law).

Finally, and regarding this same article, it is indicated that MINAE's authorization shall be required for development and exploitation activities or projects of natural resources within the areas of the mixed and state property refuges resulting from the application of the preceding provisions, that is, the Refugio Mixto de Vida Silvestre Playa Grande, the Parque Marino Las Baulas de Guanacaste, and the Refugio de Vida Silvestre Tamarindo; however, what happens with other nesting sites for leatherback turtles that are equally protected under the category of wildlife refuges, such as the Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, is overlooked. In our view, the bill of law should also apply to these cases and when appropriate in accordance with Article 82 of the Wildlife Conservation Law.

Regarding Article 6 of the bill of law, nothing novel would be legislated either, as it reiterates that for activities or projects promoted in the new protected area to be declared and in the Parque Marino Las Baulas, it shall be an indispensable requirement to comply with the provisions of the Wildlife Conservation Law, the Organic Law of the Environment, and other legal norms related to the procedures governing the action of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA); as well as matters related to the submission of preliminary environmental assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) forms (FEAP) and environmental impact assessments (EIA), as appropriate.

In that sense, it is consistent with Article 82 of the Wildlife Conservation Law, which subjects the authorization of the Ministry of Environment and Energy to an analysis "through the presentation of an impact assessment of the action to be developed, following the technical-scientific methodology applied in this regard. This assessment shall be paid for by the interested party and shall be prepared by competent professionals in the field of natural resources."

And to Article 17 of the Organic Law of the Environment, which stipulates:

"Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, shall require an environmental impact assessment by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, created in this law. Its prior approval by this body shall be an indispensable requirement to begin its activities, works, or projects. The laws and regulations shall indicate which activities, works, or projects shall require the environmental impact assessment."

On the other hand, regarding Article 7 of the bill of law, it is notable that management plans are required prior to the declaration of the cited national wildlife refuges (curiously, the plural is used, when only one wildlife refuge is created in the fifth article of the bill). Normally, such management plans are prepared after the creation of protected areas.

It is also noted that the management plans shall be developed based on mandatory guidelines that guarantee the protection of nesting sites, in consultation with the owners of the lands that will be incorporated as part of the areas involved. This possibility of consultation seems to contradict the mandatory "guidelines" listed below (subsections a through i), unless these are understood as minimum standards, regarding which a "tightening" of measures will be possible with the consent of the landowners included within the protected areas.

Regarding the "guidelines" set forth, their inclusion within the bill of law must be carefully evaluated, as some are very specific in terms of measures and technical standards, which according to subsequent studies might warrant modification, and being inserted in a law, their reform would become very difficult. As an alternative solution, the possibility of a regulation to the law to establish them could be considered, a much more flexible legal instrument.

As for the eighth article of the bill, even though it is undeniable that the Ministry of Environment and Energy must take effective protection measures for the conservation of the species, it seems to us that these must be carried out within the scope previously set by its competencies; therefore, we consider the inclusion of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura in this work pertinent in order to cover, as the article states, "the conservation of the species in all stages of its life cycle." It should not be forgotten that said Institute has within its competencies regulating the rational use of fishery resources with a view to achieving the protection of marine species (Article 2, subsection b), of Law No. 7384 of March 16, 1994), as well as issuing measures aimed at the conservation, promotion, cultivation, and development of marine flora and fauna (Article 5, subsection c), of the same Law).

Finally, regarding the proposed ninth article, and although the intention is positive, it is not appropriate to use laws to make this type of request to the Executive Branch and other countries, as other administrative and diplomatic channels or means exist to do so. However, it should be borne in mind that Article XII of the Inter-American Convention for the Protection of Sea Turtles establishes that the Parties shall promote bilateral and multilateral cooperative actions to achieve the objectives of the Convention and, when they deem it appropriate, shall seek the support of relevant international organizations; and among the suggested actions is that of promoting international cooperation in the development and improvement of fishing techniques and gear, taking into account the specific conditions of each region, in order to maintain the productivity of commercial fishing activities and ensure the protection, conservation, and recovery of sea turtle populations.

CONCLUSION

Although the approval or not of the bill of law related to file No. 15193 is a matter of strict legislative policy, the Attorney General's Office recommends considering the observations made herein in order to assess its relevance, or to improve it.

Yours sincerely,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes
Agrarian Attorney

VBC/emm