C-240-2006 — Applicability of Biodiversity Law to public universities and its exceptionAplicabilidad de la Ley de Biodiversidad a universidades públicas y su excepción

Dictamen : 240 del 12/06/2006   



                                                                       




C-240-2006




12 de junio de 2006




 




 




 




 




Señora




Ing. Marta Liliana Jiménez.




Directora Ejecutiva.




Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad.




S. D.




 




 




Estimada señora:




 



 Con la aprobación de la Procuradora General de la República, doy respuesta a su oficio OT-358-05 de
22 de noviembre de 2005, en el cual consulta usted si las universidades públicas deben “...solicitar
permisos de acceso a los elementos y recursos genéticos y bioquímicos de la biodiversidad,
considerando los alcances e implicaciones legales del artículo 4 de la Ley de Biodiversidad N° 7788
y su transitorio, frente a la autonomía universitaria y frente a las facultades asignadas por esta
misma ley y por el Decreto 31514-MINAE, a la CONAGEBio y su Oficina Técnica.”




 



I.                   Antecedentes

 



 En criterio legal suscrito por la asesora legal de la oficina técnica de la comisión nacional para
la gestión de la biodiversidad (CONAGEBIO) se concluye: que en el artículo 4°, párrafo tercero, de
la ley de biodiversidad número 7788 de 30 de abril de 1998 (LB); que en la LB y el decreto ejecutivo
31514-MINAE no se regula en forma específica nada relacionado con los programas de investigación o
las investigaciones que realizan las universidades públicas, ni como deben estas organizarse
internamente, sino únicamente situaciones abstractas a las cuales están sujetas aquellas; que por
ser las propiedades bioquímicas y genéticas de los elementos de la biodiversidad de dominio
públicos, corresponde al estado ejercer la potestad establecida en el artículo 6 de la LB; que la LB
no violenta la autonomía universitaria de conformidad con los alcances que a esta le han dado la
procuraduría general de la república, la contraloría general de la república y la sala
constitucional de la corte suprema de justicia; que a las universidades públicas se le debe aplicar,
sin ninguna excepción, lo dispuesto en la ley de biodiversidad y el decreto número 31514-MINAE; y,
finalmente, que en caso de que la normativa universitaria sobre acceso a los elementos de la
biodiversidad se aplique, la ley de biodiversidad se debe aplicar en forma subsidiaria.



 Por su parte, la señora rectora de la universidad de Costa Rica, en contestación a la audiencia que
se le confirió señaló que, por gozar la universidad de independencia en el desempeño de sus
funciones garantizada por la constitución en el artículo 84, la ley número 7788 y el decreto número
31514-MINAE, no le son aplicables, independientemente de lo que disponga el artículo 4° de esa ley. 




 



II.                Objeto de la consulta

 



 Esta consulta tiene por objeto determinar si las universidades públicas deben solicitar permisos de
acceso a los elementos y recursos genéticos y bioquímicos de la biodiversidad, de conformidad con lo
que al efecto dispone la ley de biodiversidad número 7788 y el decreto número 31514-MINAE.




 



III.             Acerca de lo consultado

 




 




A. La ley de biodiversidad y los centros universitarios de educación superior.




 



 El objeto de la consulta obliga a clarificar de previo el tema relativo a aplicación de la LB a los
centros docentes universitarios, tema este que se enmarca en el más amplio de la relación de estos
con el conjunto del ordenamiento jurídico.




 



 Ciertamente, el artículo 84 constitucional garantiza a las instituciones de educación superior
universitaria estatales independencia en el desempeño de sus funciones.  La independencia funcional
de las universidades otorga a estas un alto grado de autonomía, toda vez que no está vinculada en
forma alguna al poder ejecutivo y goza de todas las potestades administrativas necesarias para
cumplir con sus cometidos, es decir, las finalidades constitucionalmente encomendadas, lo que
incluye la potestad normativa en relación con sus funciones.  Esto quiere decir que son autónomas en
el ejercicio de sus funciones (docencia, investigación, acción social, etc.), en la determinación de
su organización y en la elaboración y ejecución de su presupuesto.  Como entes autónomos gozan de
plena capacidad jurídica.




 



 La autonomía universitaria así concebida es un garantía institucional establecida en la
constitución. Frente al poder ejecutivo y, en general, frente a la administración pública, tiene las
implicaciones señaladas. Frente al poder legislativo implica que la ley no puede eliminar,
modificar, disminuir, condicionar o limitar en forma alguna el grado de autonomía que la garantía
institucional otorga a las universidades.




 



 La garantía institucional del artículo 84 constitucional establece un ámbito intangible al
legislador más no la sustracción de los centros universitarios estatales al ordenamiento jurídico.
Estos, como todo ente público, se rigen por el principio de legalidad lo que implica su sometimiento
al conjunto del ordenamiento jurídico, compuesto por la normativa que dicta la propia universidad
como por las leyes dictadas por la asamblea legislativa. Si estas se refieren a los centros
universitarios o los afectan, entonces tienen como límite la garantía del artículo 84
constitucional, nada más.




 



 La ley de biodiversidad no es una ley que regule aspectos relacionados con los centros
universitarios estatales. Entre otras cosas, establece normas relativas al acceso a los elementos y
recursos genéticos y bioquímicos de la biodiversidad en tanto bien de dominio público, que es lo que
interesa para efectos de esta consulta. En principio, estas normas le serían aplicables a los
centros universitarios, a menos que en estas se establezcan disposiciones que  afecten la
independencia funcional de aquellas, lo cual habría que determinar en cada caso y a partir de un
análisis de las disposiciones que interesen.  Ahora bien, la ley de biodiversidad incluye como una
de las excepciones a su aplicación, la investigación y docencia universitarias en el campo de la
biodiversidad. Esto hace que, al margen del respeto o no a la autonomía universitaria, haya que
determinar que es lo que se exceptúa de la aplicación de la ley de biodiversidad.




 




A)    Lo establecido en el artículo 4° de la ley de biodiversidad, su sentido y alcances.




 



 De conformidad con lo dicho, hay que interpretar el sentido de lo dispuesto en el párrafo tercero
del artículo 4° de la ley de biodiversidad, así como sus alcances en orden al ejercicio de las
funciones de la UCR, la comisión nacional para la gestión de la biodiversidad (CONAGEBIO) y sistema
nacional de áreas de conservación (SINAC).




 



 1.                   Sobre lo dispuesto en el artículo 4° de la ley de biodiversidad en relación
con la autonomía universitaria.




 



 El artículo 4° de la ley de biodiversidad establece los casos de excepción en la aplicación de sus
disposiciones. Así, y con una redacción bastante inadecuada, exceptúa lo relacionado con la docencia
e investigación sin fines de lucro que lleven acabo las universidades públicas en materia de
biodiversidad, dando a entender que con ello se salvaguarda la autonomía universitaria.




 



 Es decir, de una primera lectura de lo que dispone el artículo 4° en su párrafo tercero, podría
pensarse que el legislador estableció la excepción allí contemplada porque así lo exige el respeto a
la autonomía universitaria garantizada por el artículo 84 constitucional. Sin embargo, tal
interpretación implica que la misma norma establece disposiciones contradictorias en relación con
este propósito.




 



 En primer lugar, porque a contrario y sensu,  la ley de biodiversidad si se aplicaría en relación
con las actividades de docencia e investigación que tuvieran fines de lucro. Hay que tener presente
que, en la hipótesis de que los distintos centros públicos de educación superior universitaria
pudiesen desarrollar actividades docentes o investigativas con fines de lucro, estas actividades
también estarían cubiertas por la garantía del artículo 84 constitucional. De esta forma, la norma
contendría una antinomia si, por un lado, exceptúa de la aplicación de la ley de biodiversidad a las
actividades docentes y de investigación sin fines de lucro de las universidades públicas bajo el
supuesto de que su sometimiento a dicha ley conllevaría una violación a la autonomía universitaria
y, por otro, no establece la misma excepción cuando dichas actividades se ejercen con fines de
lucro, si ello pudiera hacerse.




 



 En segundo lugar, porque en el llamado “transitorio” del artículo 4°, condiciona ese respeto a la
autonomía universitaria a que los respectivos centros docentes promulguen la reglamentación del
caso, para lo cuál les otorga un término de un año contado a partir de la vigencia de la ley. Es
decir, que si la norma de comentario establece una excepción en cuanto a su aplicación en resguardo
de la autonomía universitaria, al condicionar la eficacia de esa excepción, ella misma esta
señalando la hipótesis de hecho según la cual dicha autonomía se vería vulnerada: el que las
universidades públicos no emitan el respectivo reglamento dentro del término señalado.  Resulta
evidente que si la excepción se da en tutela de autonomía universitaria, no debería establecerse un
término para la respectiva reglamentación, aunque su promulgación sea requisito indispensable para
poder acceder a los recursos bioquímicos y genéticos.




 



 Podría señalarse que la forma correcta de interpretar lo dispuesto en el párrafo tercero del
artículo 4° de la ley de biodiversidad, es que el legislador simplemente quiso exceptuar de la
aplicación de la ley a las actividades universitarias de docencia e investigación relacionadas con
la biodiversidad, cuando estas impliquen acceso sin fines de lucro a los recursos bioquímicos y
genéticos de la flora y fauna, pero sin pretender con ello salvaguardar la autonomía universitaria,
aunque la eficacia de la excepción quede condicionada al dictado del respectivo reglamento en el
plazo de un año contado a partir de la vigencia de la ley. Con esta interpretación, se eliminarían
las contradicciones apuntadas.




 



 Lo anterior, sólo para efectos de la congruencia interna de la norma, es decir, del artículo 4° de
comentario, porque el respeto a la autonomía universitaria depende de su conformidad o no con el
contenido mínimo de lo que es una garantía institucional establecida en la constitución y no de que
el artículo establezca una excepción en su aplicación en resguardo de dicha autonomía. Es decir, que
la excepción bien podría ser innecesaria de cara a la autonomía universitaria porque, hecha la
valoración de su conformidad o no con la constitución, se concluye que esta no se vería vulnerada 
con la aplicación de la ley de biodiversidad a las universidades cuando sus actividades de docencia
e investigación impliquen acceso a la biodiversidad.




 



 Dicho lo anterior, debemos determinar si, para el caso de la Universidad de Costa Rica (UCR), se da
la hipótesis jurídica y de hecho contemplada por el artículo 4° para que opere la excepción que la
misma norma establece, esto es, la promulgación del reglamento respectivo en el plazo señalado por
la aquella.




 



 De conformidad con lo establecido por el citado artículo 4° de la ley de biodiversidad, el plazo
para dictar el reglamento sobre el acceso a los elementos de la biodiversidad era de un año a partir
de la vigencia de la ley. La ley de biodiversidad número 7788 entró en vigencia el 27 de mayo de
1998, fecha en la que fue publicada en La Gaceta número 101. El plazo venció, en consecuencia, el 27
de mayo de 1999. La UCR publicó el reglamento respectivo en La Gaceta Universitaria número 13-99 de
31 de mayo de 1999, hoy sustituido por el reglamento publicado en el Alcance a La Gaceta
Universitaria de 29 de setiembre de 2005, es decir, cuatro días después de vencido el plazo; sin
embargo, fue aprobado por el consejo universitario mediante resolución número 2939-99 de 26 de mayo
de 1999, es decir, un día antes de que venciera el plazo de un año. Ahora bien, el reglamento
adquirió validez desde su aprobación por el órgano competente para emitirlo, en este caso, el
consejo universitario de conformidad con lo que establece el artículo 30, k) del estatuto orgánico
de la universidad de Costa Rica, con lo cual entró a formar parte de la reglamentación interna de la
UCR a partir de ese momento y no desde el momento de su publicación, que tiene que ver con la
vigencia y no con la validez del reglamento.   Desde este punto de vista, se cumplió con lo
dispuesto en el numeral 4 de la ley de biodiversidad, pues una vez aprobado el reglamento la UCR
contaba con la normativa sobre controles y regulaciones que aquél exige. Obviamente, la excepción
contemplada en dicha norma no podía surtir efectos hasta que el reglamento aprobado entrara en
vigencia y, pudiera, a su vez, surtir efectos.




 



 En consecuencia, y para el caso de la UCR, opera la excepción contemplada en el párrafo tercero del
citado artículo 4°, cuyos los alcances y efectos hay que determinar.




 




 




B)     Los alcances y efectos de la excepción del artículo 4° de la ley de biodiversidad.




 



 Tal y como se concluyó, el artículo 4° de la ley de biodiversidad regula las distintas hipótesis en
las que esta no se aplica. Una de ellas es la actividad universitaria de docencia e investigación,
sin fines de lucro, en el campo de la biodiversidad. 




 



 En principio, hay que decir que la UCR queda sustraída a dichas competencias en todo aquello que
implique controles y regulaciones en relación sus actividades de docencia e investigación en el
campo de la biodiversidad. La pregunta es, entonces, ¿afectan las normas de acceso  a los elementos
y recursos genéticos y bioquímicos de la biodiversidad establecidas en la ley de biodiversidad y el
decreto número 31154-MINAE, las actividades de docencia e investigación universitarias?




 



 El artículo 7.1 de la ley de biodiversidad entiende por acceso a los elementos genéticos y
bioquímicos, lo siguiente:




 




“ARTÍCULO 7.‑ Definiciones




 




     Esta ley deberá ser interpretada de acuerdo con las siguientes definiciones:



      1.‑ Acceso a los elementos bioquímicos y genéticos: Acción de obtener muestras de los
elementos de la biodiversidad silvestre o domesticada existentes, en condiciones ex situ o in situ y
obtención del conocimiento asociado, con fines de investigación básica, bioprospección o
aprovechamiento económico.”




 




Y en el inciso 27 de ese mismo numeral define al permiso de acceso como: 




 



 “ 27.‑ Permiso de acceso: Autorización concedida por el Estado costarricense para la investigación
básica de bioprospección, obtención o comercialización de materiales genéticos o extractos
bioquímicos de elementos de la biodiversidad, así como su conocimiento asociado a personas o
instituciones, nacionales o extranjeras, solicitado mediante un procedimiento normado en esta
legislación, según se trate de permisos, contratos, convenios o concesiones. ”




 



 El artículo 62 de la ley sobre biodiversidad otorga a la CONAGEBIO la competencia para proponer las
políticas sobre acceso así como para establecer normas generales relativas al mismo y a la
protección de los derechos de propiedad intelectual. El artículo 63 establece los requisitos básicos
para el acceso y el 69 señala que todo programa de investigación o bioprospección requiere de un
permiso de acceso que, de conformidad con lo que establece el artículo 17.1 corresponde a la oficina
técnica de la CONAGEBIO tramitarlo y, eventualmente, aprobarlo.




 



 Por su parte, el artículo 7 del decreto número 31514-MINAE, establece que el permiso de acceso es
de tres tipos: investigación básica, bioprospección y aprovechamiento económico comercial. Y el
artículo 6, inciso n) define la investigación básica como “… actividad para indagar, examinar,
clasificar o aumentar los conocimientos que existen sobre los elementos biológicos en general o sus
características genéticas o bioquímicas en particular, sin un interés inmediato en la
comercialización de sus resultados.” (artículo 6, n) del Decreto número 31514-MINAE).




 



 Si el acceso es la acción de obtener muestras de la biodiversidad con la finalidad de realizar
investigación básica (además de la bioprospección y el aprovechamiento económico comercial) en
principio las normas que regulan dicho acceso afectan las actividades de investigación. Tal es el
caso del citado artículo 62 de la ley de biodiversidad. El ejercicio de las competencias que este
numeral otorga a la CONAGEBIO podría afectar el acceso a los elementos de la biodiversidad por parte
de la UCR para fines de investigación básica, en la medida en que establece controles y
regulaciones. Pero donde ese acceso se ve particularmente condicionado es en relación con los
permisos de acceso para la investigación básica, requerido por el artículo 7.1 del decreto número
31514-MINAE, permisos que compete a la oficina técnica de la CONAGEBIO otorgar (artículo 17.1, LB). 
El permiso de acceso es claramente un control para el acceso a los elementos de la biodiversidad que
el artículo 4° de la ley de biodiversidad, en el mal llamado “transitorio” permite a las
universidades estatales regular ellas mismas.




 



 Lo anterior significa que la excepción establecida en el artículo 4° de la ley de biodiversidad
implica que la UCR no está obligada a solicitar los permisos de acceso para la investigación básica,
ni está sujeta a las normas o políticas de acceso a los elementos de la biodiversidad elaboradas y
dictadas por la CONAGEBIO que se refieran a la investigación básica. La aplicación de la ley de
biodiversidad y el decreto 31154-MINAE es sólo subsidiaria, en temas no regulados por el reglamento
dictado por la UCR, pero que necesariamente deben serlo, por ejemplo, lo relacionado con el
consentimiento previamente informado si el acceso requiere la recolección en terrenos de dominio
privado o de flora de propiedad privada, o lo relacionado con los derechos de propiedad intelectual.
En este sentido, es claro que la autonomía universitaria no implica sustracción al conjunto del
ordenamiento jurídico, ni una desaplicación absoluta de la ley de biodiversidad y el decreto número
31154-MINAE.




 




 




 



 Por otra parte, la excepción no contraviene el carácter demanial de las propiedades bioquímicas y
genéticas de los elementos de la biodiversidad (artículo 6, LB). El legislador ha dispuesto que la
administración de estos la ejerza un órgano desconcentrado como la CONAGEBIO, pero eso no óbice para
que el mismo legislador disponga que otras entidades públicas como son las universidades y centros
públicos de educación superior, también lo puedan hacer.




 



 Finalmente, el sistema nacional de áreas de conservación (SINAC), particularmente las distintas
áreas de conservación, no pueden exigir a la UCR el permiso de acceso que otorga la oficina técnica
de la CONAGEBIO, como requisito para permitir el ingreso a las distintas áreas silvestres
protegidas. Si la ley de biodiversidad excluye a la UCR en cuanto al permiso de acceso para realizar
investigaciones básicas, el SINAC no puede hacer de ese permiso un requisito para autorizar el
ingreso a las áreas silvestres protegidas. Estaría solicitando un requisito sin tener fundamento
legal para ello por ser un permiso no exigido por ley a la UCR; pero, a la vez, haría inoperante la
excepción contemplada en el artículo 4° de la LB.




 




 




IV.              Conclusión.




 



 En conclusión y con base en lo dicho, por contemplar en su reglamentación interna los controles y
regulaciones aplicables a la actividad académica y de investigación que implica acceso a los
elementos de la biodiversidad, la UCR no está obligada a solicitar a la CONAGEBIO los permisos de
acceso para  la investigación básica a que se refiere el artículo 17.1 del decreto 31514-MINAE.
Consecuentemente, el SINAC no puede requerir este permiso para permitir el ingreso a las áreas
silvestres protegidas.




 



 La ley de biodiversidad número 7788 y el decreto número 31514-MINAE son aplicables a la UCR en todo
aquello que no tenga que ver con el acceso a los elementos de la biodiversidad para fines de
investigación sin fines de lucro, como es el caso de la investigación básica y, en esta materia,
sólo se aplica subsidiariamente en lo no regulado por la UCR.




 




  De usted, con toda consideración,




 




 




 




 




        Julio Jurado Fernández




        Procurador




 




 JJF/mem

Legal Opinion: 240 of 12/06/2006



C-240-2006

June 12, 2006






Mrs.
Ing. Marta Liliana Jiménez.
Executive Director.
National Commission for Biodiversity Management.
S. D.



Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your communication OT-358-05 of November 22, 2005, in which you inquire whether public universities must “...request access permits for the elements and genetic and biochemical resources of biodiversity, considering the scope and legal implications of Article 4 of the Biodiversity Law No. 7788 and its transitory provision, in relation to university autonomy and the powers assigned by this same law and by Decree 31514-MINAE to CONAGEBio and its Technical Office.”

I. Background

A legal opinion signed by the legal advisor of the technical office of the National Commission for Biodiversity Management (CONAGEBIO) concludes: that Article 4, third paragraph, of the Biodiversity Law No. 7788 of April 30, 1998 (LB); that the LB and Executive Decree 31514-MINAE do not specifically regulate anything related to the research programs or investigations carried out by public universities, nor how these must organize themselves internally, but only abstract situations to which those are subject; that because the biochemical and genetic properties of the elements of biodiversity are in the public domain, it corresponds to the state to exercise the power established in Article 6 of the LB; that the LB does not violate university autonomy in accordance with the scope given to it by the Office of the Attorney General, the Office of the Comptroller General, and the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice; that the provisions of the Biodiversity Law and Decree No. 31514-MINAE must be applied to public universities, without any exception; and, finally, that in the event that university regulations on access to elements of biodiversity apply, the Biodiversity Law must be applied in a subsidiary manner.

For her part, the rector of the University of Costa Rica, in response to the opportunity to be heard that was granted, stated that, because the university enjoys independence in the performance of its functions guaranteed by the Constitution in Article 84, Law No. 7788 and Decree No. 31514-MINAE are not applicable to it, regardless of what Article 4 of that law provides.

II. Purpose of the Consultation

This consultation aims to determine whether public universities must request access permits for the elements and genetic and biochemical resources of biodiversity, in accordance with the provisions established for that purpose by the Biodiversity Law No. 7788 and Decree No. 31514-MINAE.

III. Regarding the Matter Consulted


A. The Biodiversity Law and university higher education centers.

The purpose of the consultation requires first clarifying the subject of the application of the LB to university teaching centers, a subject that falls within the broader scope of the relationship between these centers and the legal system as a whole.

Certainly, Article 84 of the Constitution guarantees state institutions of university higher education independence in the performance of their functions. The functional independence of universities grants them a high degree of autonomy, since they are not linked in any way to the executive branch and enjoy all the administrative powers necessary to fulfill their missions, that is, the constitutionally mandated purposes, which includes the regulatory power in relation to their functions. This means they are autonomous in the exercise of their functions (teaching, research, social action, etc.), in determining their organization, and in the preparation and execution of their budget. As autonomous entities, they enjoy full legal capacity.

University autonomy thus conceived is an institutional guarantee established in the Constitution. In relation to the executive branch and, in general, to the public administration, it has the implications indicated. In relation to the legislative branch, it implies that the law cannot eliminate, modify, diminish, condition, or limit in any way the degree of autonomy that the institutional guarantee grants to the universities.

The institutional guarantee of Article 84 of the Constitution establishes an area that is intangible to the legislator, but not the removal of state university centers from the legal system. These, like all public entities, are governed by the principle of legality, which implies their submission to the entire legal system, composed of the regulations issued by the university itself as well as the laws enacted by the Legislative Assembly. If these refer to or affect university centers, then their only limit is the guarantee of Article 84 of the Constitution.

The Biodiversity Law is not a law that regulates aspects related to state university centers. Among other things, it establishes rules regarding access to the elements and genetic and biochemical resources of biodiversity as public domain property, which is what is relevant for the purposes of this consultation. In principle, these rules would be applicable to university centers, unless they establish provisions that affect the functional independence of those centers, which would have to be determined on a case-by-case basis and from an analysis of the relevant provisions. However, the Biodiversity Law includes as one of the exceptions to its application, university research and teaching in the field of biodiversity. This means that, regardless of whether or not university autonomy is respected, it is necessary to determine what is exempted from the application of the Biodiversity Law.


A) The provisions of Article 4 of the Biodiversity Law, their meaning and scope.

In accordance with the foregoing, it is necessary to interpret the meaning of the provisions in the third paragraph of Article 4 of the Biodiversity Law, as well as their scope regarding the exercise of the functions of the UCR, the National Commission for Biodiversity Management (CONAGEBIO), and the National System of Conservation Areas (SINAC).

1. Regarding the provisions of Article 4 of the Biodiversity Law in relation to university autonomy.

Article 4 of the Biodiversity Law establishes the cases of exception in the application of its provisions. Thus, and with somewhat inadequate wording, it exempts matters related to non-profit teaching and research carried out by public universities in the field of biodiversity, implying that university autonomy is thereby safeguarded.

That is, from a first reading of the provisions of Article 4 in its third paragraph, one might think that the legislator established the exception contemplated therein because respect for the university autonomy guaranteed by Article 84 of the Constitution requires it. However, such an interpretation implies that the same rule establishes contradictory provisions in relation to this purpose.

In the first place, because by contrary reasoning, the Biodiversity Law would apply to teaching and research activities that have for-profit purposes. It must be borne in mind that, in the hypothesis that the different public centers of university higher education could carry out for-profit teaching or research activities, these activities would also be covered by the guarantee of Article 84 of the Constitution. Thus, the rule would contain an antinomy if, on one hand, it exempts the non-profit teaching and research activities of public universities from the application of the Biodiversity Law under the assumption that their subjection to said law would entail a violation of university autonomy and, on the other hand, it does not establish the same exception when such activities are carried out for-profit, if this were possible.

In the second place, because the so-called "transitory provision" of Article 4 conditions that respect for university autonomy on the respective teaching centers promulgating the relevant regulations, for which they are granted a term of one year from the law's effective date. That is, if the rule under discussion establishes an exception regarding its application in order to protect university autonomy, by conditioning the effectiveness of that exception, it is itself indicating the factual hypothesis under which said autonomy would be violated: that the public universities do not issue the respective regulation within the indicated term. It is evident that if the exception is made in protection of university autonomy, a term for the respective regulation should not be established, even if its promulgation is an indispensable requirement to be able to access biochemical and genetic resources.

It could be pointed out that the correct way to interpret the provisions of the third paragraph of Article 4 of the Biodiversity Law is that the legislator simply wanted to exempt university teaching and research activities related to biodiversity from the application of the law, when these involve non-profit access to the biochemical and genetic resources of flora and fauna, but without intending thereby to safeguard university autonomy, although the effectiveness of the exception remains conditioned on the issuance of the respective regulation within the period of one year from the law's effective date. With this interpretation, the indicated contradictions would be eliminated.

The foregoing is only for the purposes of the internal consistency of the rule, that is, of Article 4 under discussion, because respect for university autonomy depends on its conformity or non-conformity with the minimum content of what constitutes an institutional guarantee established in the Constitution and not on whether the article establishes an exception in its application to protect said autonomy. That is, the exception could well be unnecessary with regard to university autonomy because, once the assessment of its conformity with the Constitution is made, it is concluded that this autonomy would not be violated by the application of the Biodiversity Law to universities when their teaching and research activities involve access to biodiversity.

Having said the above, we must determine whether, in the case of the University of Costa Rica (UCR), the legal and factual hypothesis contemplated by Article 4 for the exception established by the same rule to operate is present, that is, the promulgation of the respective regulation within the period indicated by that article.

In accordance with the provisions of the aforementioned Article 4 of the Biodiversity Law, the period to issue the regulation on access to the elements of biodiversity was one year from the effective date of the law. The Biodiversity Law No. 7788 came into effect on May 27, 1998, the date on which it was published in La Gaceta No. 101. The period expired, consequently, on May 27, 1999. The UCR published the respective regulation in La Gaceta Universitaria No. 13-99 of May 31, 1999, now replaced by the regulation published in the Alcance a La Gaceta Universitaria of September 29, 2005, that is, four days after the period expired; however, it was approved by the University Council through Resolution No. 2939-99 of May 26, 1999, that is, one day before the one-year period expired. Now, the regulation acquired validity upon its approval by the competent body to issue it, in this case, the University Council in accordance with the provisions of Article 30, k) of the Organic Statute of the University of Costa Rica, thereby becoming part of the internal regulations of the UCR from that moment and not from the moment of its publication, which relates to the effective date and not to the validity of the regulation. From this standpoint, the provisions of Section 4 of the Biodiversity Law were complied with, since once the regulation was approved, the UCR had the regulations on controls and regulations that said section requires. Obviously, the exception contemplated in said rule could not take effect until the approved regulation came into effect and could, in turn, take effect.

Consequently, and in the case of the UCR, the exception contemplated in the third paragraph of the cited Article 4 operates, the scope and effects of which must be determined.


B) The scope and effects of the exception in Article 4 of the Biodiversity Law.

As was concluded, Article 4 of the Biodiversity Law regulates the different hypotheses in which it does not apply. One of them is university teaching and research activity, non-profit, in the field of biodiversity.

In principle, it must be said that the UCR is removed from said competencies in everything that implies controls and regulations in relation to its teaching and research activities in the field of biodiversity. The question then is, do the access rules to the elements and genetic and biochemical resources of biodiversity established in the Biodiversity Law and Decree No. 31154-MINAE affect university teaching and research activities?

Article 7.1 of the Biodiversity Law defines access to genetic and biochemical elements as follows:


"ARTICLE 7.- Definitions

This law shall be interpreted in accordance with the following definitions:

1.- Access to biochemical and genetic elements: Action of obtaining samples of existing elements of wild or domesticated biodiversity, under ex situ or in situ conditions, and obtaining associated knowledge, for purposes of basic research, bioprospecting, or economic exploitation."


And subsection 27 of that same article defines access permit as:


"27.- Access permit: Authorization granted by the Costa Rican State for basic bioprospecting research, obtaining, or commercialization of genetic materials or biochemical extracts from elements of biodiversity, as well as their associated knowledge, to persons or institutions, national or foreign, requested through a procedure regulated in this legislation, according to whether they are permits, contracts, agreements, or concessions."


Article 62 of the Biodiversity Law grants CONAGEBIO the competence to propose policies on access as well as to establish general rules relating to such access and the protection of intellectual property rights. Article 63 establishes the basic requirements for access, and Article 69 states that any research or bioprospecting program requires an access permit which, in accordance with the provisions of Article 17.1, corresponds to the technical office of CONAGEBIO to process and, eventually, approve.

For its part, Article 7 of Decree No. 31514-MINAE establishes that the access permit is of three types: basic research, bioprospecting, and commercial economic exploitation. And Article 6, subsection n) defines basic research as "... activity to investigate, examine, classify, or increase existing knowledge about biological elements in general or their genetic or biochemical characteristics in particular, without an immediate interest in the commercialization of its results." (Article 6, n) of Decree No. 31514-MINAE).

If access is the action of obtaining samples of biodiversity for the purpose of conducting basic research (in addition to bioprospecting and commercial economic exploitation), in principle, the rules regulating such access affect research activities. Such is the case of the cited Article 62 of the Biodiversity Law. The exercise of the competencies that this section grants to CONAGEBIO could affect access to the elements of biodiversity by the UCR for basic research purposes, to the extent that it establishes controls and regulations. But it is particularly in relation to access permits for basic research, required by Article 7.1 of Decree No. 31514-MINAE, that such access is conditioned, permits that the technical office of CONAGEBIO is responsible for granting (Article 17.1, LB). The access permit is clearly a control for access to the elements of biodiversity, which the poorly named "transitory provision" allows state universities to regulate themselves.

The foregoing means that the exception established in Article 4 of the Biodiversity Law implies that the UCR is not obliged to request access permits for basic research, nor is it subject to the norms or policies on access to the elements of biodiversity developed and issued by CONAGEBIO that refer to basic research. The application of the Biodiversity Law and Decree 31154-MINAE is only subsidiary, in matters not regulated by the regulation issued by the UCR, but that necessarily must be, for example, matters related to prior informed consent if access requires collection on private domain lands or privately owned flora, or matters related to intellectual property rights. In this sense, it is clear that university autonomy does not imply removal from the legal system as a whole, nor an absolute non-application of the Biodiversity Law and Decree No. 31154-MINAE.



On the other hand, the exception does not contravene the public domain (demanial) nature of the biochemical and genetic properties of the elements of biodiversity (Article 6, LB). The legislator has provided that their administration be exercised by a deconcentrated body such as CONAGEBIO, but that does not prevent the same legislator from providing that other public entities, such as universities and public centers of higher education, may also do so.

Finally, the National System of Conservation Areas (SINAC), particularly the different conservation areas, cannot demand from the UCR the access permit granted by the technical office of CONAGEBIO as a requirement to allow entry to the different protected wild areas. If the Biodiversity Law excludes the UCR regarding the access permit to conduct basic research, SINAC cannot make that permit a requirement to authorize entry to the protected wild areas. It would be requesting a requirement without having a legal basis for it, because it is a permit not required by law of the UCR; but, at the same time, it would render the exception contemplated in Article 4 of the LB inoperative.



IV. Conclusion.

In conclusion, and based on the foregoing, because its internal regulations contemplate the controls and regulations applicable to academic and research activity that involves access to the elements of biodiversity, the UCR is not obliged to request from CONAGEBIO the access permits for basic research referred to in Article 17.1 of Decree 31514-MINAE. Consequently, SINAC cannot require this permit to allow entry to protected wild areas.

The Biodiversity Law No. 7788 and Decree No. 31514-MINAE are applicable to the UCR in everything that does not relate to access to the elements of biodiversity for non-profit research purposes, as is the case with basic research, and, in this area, they only apply subsidiarily in matters not regulated by the UCR.

Respectfully yours,



Julio Jurado Fernández
Prosecutor

JJF/mem