Coalición Floresta · Forest & Environmental Law Library
Español (source)En vez de acelerar la planificación de las zonas costeras, las normas propuestas fomentan el desarrollo de edificaciones que estarían infringiendo la ley y los instrumentos técnicos necesarios para lograr la materialización del interés público, es decir, el aprovechamiento y conservación sostenible de ese recurso natural.
La reforma desprotege el dominio público y concede a los particulares derechos y facultades que no les conciernen. Con ello el legislador desatiende principios constitucionales que compelen al Estado a tutelar el domino público, el ambiente, el desarrollo planificado de sus bienes.
La Procuraduría expresa su desacuerdo con el proyecto propuesto y, con el debido respeto aconseja no adoptarlo.
English (translation)Instead of accelerating the planning of coastal zones, the proposed norms encourage the development of buildings that would violate the law and the technical instruments needed to realize the public interest—namely, the sustainable use and conservation of that natural resource.
The reform leaves public domain unprotected and grants private parties rights and powers that do not belong to them. By doing so, the legislator disregards constitutional principles that compel the State to safeguard public domain, the environment, and the planned development of its assets.
The Attorney General's Office expresses its disagreement with the proposed bill and, with due respect, advises against its adoption.
Unfavorable opinion
Opinión Jurídica : 087 - J del 26/06/2006 OJ-087-2006 26 de junio de 2006 Sra. Rosa María Vega Campos Jefe de Área a. i. Comisión Permanente de Gobierno y Administración Asamblea Legislativa Estimada señora: Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a la consulta formulada en oficio del 7 de junio del año en curso, recibido el 8 último, relativa al Proyecto de Ley “Autorización del otorgamiento del permiso de uso de suelos en zonas costeras e isleñas”, expediente N° 16027, publicado en La Gaceta Nº 202 de 20 de octubre de 2005. Como se ha señalado en ocasiones similares, en estos casos nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, sino una “opinión jurídica”, que se da para colaborar con los señores Diputados en su delicada función de promulgar las leyes. Dentro de esa óptica, comunicamos nuestro desacuerdo con ese proyecto, por las razones que seguidamente reseñamos. I.- MOTIVACIÓN Y ARTICULADO DEL PROYECTO En la exposición de motivos se considera necesaria la titulación en las zonas costeras para solventar problemas socioeconómicos y señala como “odiosa discriminación” la normativa que la regula. Luego, en forma contradictoria, en sus preceptos (numerales 1 y 3), promueve el otorgamiento de permisos de uso en la zona restringida para la construcción de viviendas de bienestar social y edificaciones públicas. Además, autoriza al Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos, mediante el Sistema Financiero Nacional para la Vivienda a otorgar beneficios a los pobladores en islas y zonas costeras. Según el proyecto, se debe permitir el “uso de suelos, no una concesión” y que “en lo que se refiere a la autorización para construcción de vivienda, se dará únicamente en aquellos casos en que la familia posea una autorización -conocida como “arriendo”- de la municipalidad correspondiente”. Esas orientaciones resultan impropias e inadecuadas y ponen en peligro la integridad del demanio costero y el equilibrio de sus frágiles ecosistemas. En primer lugar, tómese en cuenta que en diversas ocasiones hemos señalado que "no es procedente desafectar bienes de dominio público, para atender necesidades específicas" (OJ-033-1997 del 21 de julio de 1997, OJ-058-1997 del 4 de noviembre de 1997 y OJ-178-2004 de 23 de diciembre del 2004), por lo que el argumento indicado en la exposición de motivos no tiene cabida. Con respecto a la figura del arrendamiento, en la opinión jurídica Nº OJ-017-2001 de 7 marzo de 2001, p. III.3.2, se apuntó que regula las relaciones sobre bienes privados. En consecuencia, resulta improcedente para otorgar usos privativos o especiales de los bienes del dominio público, por ende, no tiene cabida en la actualidad, aunque en el pasado el legislador la utilizara inadecuadamente (opinión jurídica Nº OJ-042-2005 de 31 de marzo de 2005). Es importante aclarar que las concesiones o contratos de arrendamiento otorgados en la zona marítimo terrestre con fundamento en leyes anteriores, pasan a control de las municipalidades respectivas y continúan en los mismos términos y condiciones en que fueron convenidos, pero a su vencimiento y si fuere acordada su prórroga, se modificarán con arreglo a las normas de la nueva ley (Ley Nº 6043, Transitorio I). Las municipalidades y el Instituto de Tierras y Colonización, debieron remitirle al Instituto Costarricense de Turismo, dentro de los seis primeros meses de vigencia de la Ley Nº 6043, copias de los contratos o concesiones que hubieren otorgado en la zona marítimo terrestre, sin perjuicio de que los interesados presenten, también en ese plazo, sus contratos a ese Instituto, todo para efectos de su registro en el mismo. Caso contrario, los mismos carecen de validez y se tienen como extinguidos. Si no se hubieren extendido contratos debieron presentar los comprobantes que existieren, fueran originales de los documentos o copias fotostáticas suscritas por el interesado o por el representante de la entidad correspondiente. Igualmente, les correspondía a los interesados adjuntar constancia de estar al día en el pago de los cánones respectivos. La ausencia de esa constancia comprobaría que los cánones no se habían satisfecho (Ley 6043, Transitorio II). También, en una oportunidad anterior, en la opinión jurídica Nº OJ-138-2001 de 23 de setiembre de 2001, cuestionamos las reformas propuestas por el Proyecto Nº 13662 para modificar la Ley Nº 6043 que igualmente desvirtuaban la naturaleza jurídica e importancia de la zona marítimo terrestre: “2.- REGIMEN DEMANIAL E IMPORTANCIA DE LA ZONA COSTERA La zona costera es “la zona de influencia directa y mutua entre el mar litoral y el borde continental, donde los factores y procesos ambientales de ambas presentan un grado de traslape efectivo, o dan origen a otros procesos ambientales y bióticos específicos.” (Salas Durán, Sergio, cit. Por Bermúdez Méndez, Alfredo. “Modelo para la elaboración de los planes reguladores de la zona marítimo terrestre”. Departamento de Recursos Turísticos, Instituto Costarricense de Turismo, 1982. P. 24). En ella convergen atmósfera, litosfera, hidrosfera, siendo un área muy sensible donde los ecosistemas, de gran belleza y utilidad, pueden verse fácilmente alterados por la acción humana. Estas características la hacen muy atractiva para diferentes sectores. Sobre el particular ha indicado este Despacho: “…conviene recordar algunos elementos que confluyen para hacer de la zona marítimo terrestre un bien de tutela necesaria…Por su belleza escénica se encuentra en la mira de una buena parte de la inversión turística que busca el esparcimiento, el descanso y la admiración por la naturaleza. El acceso directo al océano se ha considerado como básico, desde el punto de vista estratégico de defensa nacional, para la instalación de cuerpos de seguridad, tanto del territorio como de las aguas jurisdiccionales. Los recursos marinos son codiciados por grupos pesqueros de grande y pequeña escala. Ciertos terrenos adyacentes a las costas son propicios para el desarrollo de proyectos de maricultura. La proximidad al mar que conlleva la instalación de puertos genera el advenimiento de actividades como la industria, la agricultura y el sector energía. La fuerza de trabajo requerida por algunas de estas actividades atrae una parte significativa de la población a esas áreas asentándose en ellas. La biodiversidad existente en las zonas costeras y aledañas es motivo para la declaratoria de numerosas áreas protegidas. Todos estos motivos, unos más que otros, han inducido a nuestros legisladores a dar una protección especial a la franja adyacente de nuestros litorales”. (Dictamen Nº C-100-95 de 10 de mayo de 1995). En consecuencia, el aprovechamiento de la zona marítimo terrestre debe estar sujeto, y a la fecha así es, a disposiciones especiales que permiten el desarrollo sostenible de estas áreas pertenecientes al Estado, con base en el principio de domino público nacional, de reconocido asiento constitucional (artículo 121, inciso 14 y Voto Nº 623-98 de la Sala Constitucional), y que debe ser observado por todo operador jurídico. (1) (Incluso, desde 1828, mediante Ley Nº 162 de 28 de junio, se estableció la reserva de una milla marítima en las costas de ambos mares. Con el Código General de 1841 o Código de Carrillo, expresamente se calificó de dominio público el flujo y reflujo del mar y sus riberas). El régimen demanial de la franja costera tiene como propósito destinar estos terrenos al uso y aprovechamiento común. La inalienabilidad hace a su imposibilidad de comercio por parte de las personas; no son susceptibles de enajenarse o reducirse a enclave privativo (Ley 6043, artículos 1 y 7, Sala Constitucional, Nº 447-91, 2658-93, 5559-96, 5756-96, Sala Primera, Nº 7-93, 104-96, 597-00)… Además, el demanio costero constituye un bien medioambiental, integrado por recursos naturales de gran valía tanto en cuanto ecosistema, como en cada uno de sus componentes: suelo, subsuelo, mar, flora y fauna marinas, etc. De donde se sigue que en la afectación de ese dominio público natural subyacen también otros fines prioritarios, como los garantizados por el artículo 50, párrafo final, de la Constitución, bajo cuyos postulados las relaciones del ser humano con el medio marino-costero han de ser sostenibles y permitir la satisfacción de las necesidades y desarrollo presentes, sin agotamiento ni desvirtuación hacia el futuro (Dictamen C-004-98, página 2). Esta reforma se traducirá en la proliferación de un sinfín de enclaves particulares, con playas prácticamente privadas, desapareciendo el derecho de los costarricenses, durante tanto tiempo defendido, de recrearse en ellas. La apertura posibilitará la presencia de personas y empresas inescrupulosas que pueden buscar la construcción de desarrollos no planificados a costa del desgaste de nuestras riquezas. Téngase en cuenta que cuando se hacen groseras modificaciones a ese principio, como se pretende en este caso, donde hasta incluso se permite el mercado privativo de estos terrenos, es claro que se está desconociendo la naturaleza demanial de los mismos y se atenta contra el principio de razonabilidad constitucional en la tutela efectiva del régimen público de la propiedad del Estado. (2) (En cuanto la razonabilidad de las normas como parámetro de constitucionalidad, véase BIDART CAMPOS (German), “La interpretación y el control constitucionales en la jurisdicción constitucional”, Buenos Aires, Ediar, 1988, p. 92.” Y de la Sala Constitucional el Voto Nº 3495-92). Puede señalarse que la reforma viene a constituir en un premio a los infractores del dominio público. Resulta ilegítimo que quienes nunca quisieron someterse al régimen legal, sean ahora beneficiados. El proyecto menoscaba el alto valor de dicho recursos y el interés nacional. Una desprotección de esa magnitud, y las consecuencias que de ella se puedan derivar, infringen con toda claridad los artículos 7, 50, 89 y 121, inciso 14) constitucionales. Sobre el particular, véase de la Sala Constitucional la sentencia Nº 2988-99 de 23 de abril de 1999. En lugar de alentar irregularidades en la zona marítimo terrestre y la propagación de efectos inconvenientes que impactan sus recursos naturales, deben tomarse las acciones ejemplarizantes para contrarrestarlas y aplicar las sanciones previstas para obtener la reparación del daño causado, de manera que no se perjudiquen las condiciones originarias de estos recursos y se preserven libres de indebidas detentaciones (Ley 6043, artículo 3, 13, 17, 20 34 y 35, dictámenes C-289-80, C-003-85, C-230-97). La acción interventora en orden a la protección del demanio litoral tiene una causa habilitante de máximo fundamento normativo, que envuelve un mandato de evitar conductas dañosas y antijurídicas. (3) (En punto a la calificación del demanio costero como bien medioambiental, cfr. Entre otros, GIL ROBLES, A. Y GEL DELGADO, La protección del medio ambiente marítimo, en Derecho y Medio Ambiente, CEOTMA, Madrid, 1981, pg. 419. Carácter que le ha reconocido el TRIBUNAL CONSTITUCIONAL español en las sentencias 149/91, 36/94 y 102/95. En nuestro medio, sobre la consideración de los recursos marinos y costeros como bienes que conforman el marco ambiental, cfr. CALZADA MIRANDA, Ana Virginia: La jurisprudencia constitucional, en Biodiversidad, Edit. Fundación Ambio y Escuela de Relaciones Internacionales. Universidad Nacional. San José. 1994, pg. 140. En igual sentido, opinión de este Despacho expresada en la Acción de Inconstitucionalidad Nº 99-008101-007-CO-M y dictamen C-002-98). Debemos coincidir en que no es posible permitir y autorizar construcciones sin exigir previamente el cumplimiento de ciertos requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico, con el propósito de que el desarrollo de un área ecológicamente frágil sea sostenible. Sobre el particular ha indicado este órgano asesor: “…no podría concebirse, previo al plan regulador, el levantamiento de construcciones (llámese hoteles, cabinas, restaurantes, urbanizaciones, etc.) con carácter de adherencia permanente al terreno, por cuanto dichas instalaciones vendrían a obstaculizar la implementación efectiva del ordenamiento planificado…¿Qué papel vendría a jugar un plan regulador en una zona donde ya las edificaciones se encuentran levantadas? Recordemos que son las construcciones las que deben ajustarse al plan y no éste a ellas.” (Dictamen Nº C-100-95). 3.- EL RÉGIMEN DE USO DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO La Administración Pública debe velar porque los bienes demaniales sean utilizados de manera normal, sea respetando la finalidad para la que fueron afectados, o al menos de una manera compatible con ella. (CHAPUS, René, Droit Adminstratif Général, París, Éditions Montcherestien, Tomo 2, 11ª edición, 1998, p 455). Se trata de asegurar el respeto a su integridad y atributos. Para ello, las municipalidades deben ejercer las potestades que les confiere el ordenamiento jurídicos (Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Voto Nº 6642 de 1997)… La autoridad estatal tiene la obligación irrenunciable de administrar y proteger el demanio, y de asegurar la adecuación de los bienes a su fin público (Sala Constitucional, entre otros Votos 623-98, 422-96, 3272-95). La autorización igualmente debe observar: el fin público que afecta los inmuebles estatales, así como su preservación y conservación. En nuestro caso, la autoridad competente para otorgar la concesión es la municipalidad respectiva. Sin embargo, debe ser aprobada por otras instituciones, sean ICT o IDA, según la aptitud turística o no del bien. Además, es requerida la aprobación legislativa tratándose de islas o islotes (Ley 6043, artículo 42 y dictamen nuestro C-108-96 que se ocupa con detalle de la aprobación legislativa). La concesión es un contrato que confiere derechos reales administrativos, y por ende es posible cederla total o parcialmente con autorización municipal y del Instituto correspondiente –ICT o IDA- (Ley 6043, artículo 45). El pago del canon como principio para subordinar la ocupación del domino público es muy importante; constituye la retribución que obtiene el Estado por permitir el aprovechamiento privativo de sus bienes. Los particulares a cambio de obtener beneficios lucrativos, deben en consecuencia satisfacer un precio público, cuyo destino beneficia igualmente a las comunidades. Aún mediando concesión, persiste la potestad del Estado de proteger el domino público, pues la concesión debe cancelarse si el concesionario infringe las disposiciones que regulan la materia (Ley 6043, artículos1, 53, y 80 de su Reglamento y dictamen C-169-95 de 4 de agosto de 1995).” Además, el proyecto desconoce los tipos de ocupación y aprovechamiento que la Ley N° 6043 ya regula, y con mucho mayor interés, sobre aquellas situaciones acontecidas con anterioridad a su entrada en vigencia. En ese sentido, en el mismo pronunciamiento OJ-138-2001, acotamos: “4.- SITUACIÓN JURÍDICA DE QUIENES OCUPAN LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE Para analizar la normativa del proyecto, es importante aclarar previamente la situación jurídica de quienes ocupan y residen en la zona marítimo terrestre. 1) Concesionario: persona que ostenta una concesión debidamente otorgada, que le faculta el uso y disfrute especial de un terreno en la zona marítimo terrestre (Ley No. 6043, Capítulo VI). 2) Arrendatario: quien suscribió un contrato de arrendamiento con anterioridad a la Ley 6043 y que a su vencimiento, de acordarse su prórroga, debe modificarse con arreglo a la nueva normativa vigente (Transitorio I); y siempre y cuando el contrato se hubiere remitido al Instituto Costarricense de Turismo dentro de los seis meses posteriores a la vigencia de la Ley 6043 (Transitorio II). 3) Ocupante: persona que ocupa la zona marítimo terrestre sin haber contado con un contrato de arrendamiento y en forma previa a la vigencia de la Ley No. 6043. Para ese efecto debe cancelar un canon. No ostenta derecho al pago de mejoras, pero sí tiene un derecho de prioridad en el otorgamiento de la concesión si la solicitud es conforme al plan regulador (Ley 6043, artículo, Transitorio VII; 75 de su Reglamento y dictamen C-157-95). 4) Poblador: son aquellos costarricenses por nacimiento, con más de diez años de residencia continua en la zona marítimo terrestre, según información de la autoridad de la Guardia de Asistencia Rural local o certificación del Registro Electoral, y en forma previa a la vigencia de la Ley No. 6043. Debe haber estado ocupando la zona costera como único bien inmueble. También debe pagar un canon. En caso de reubicación tiene derecho al pago de mejoras (Ley 6043, artículo 70; Transitorio VII, Reglamento a la Ley, artículo 75 y dictamen C-157-95). La Ley concede a los pobladores y ocupantes un régimen especial al decir que "El reglamento de esta ley establecerá la forma de tramitar la solicitud, las modalidades de la concesión, el canon a pagar en cada zona de acuerdo con sus circunstancias y, en forma especial, con la diferente situación de los pobladores o habitantes de la zona y quienes no lo sean, así como cualesquiera otras disposiciones que se estimaren necesarias para regular las relaciones entre las municipalidades y los concesionarios” (Art. 48 de la Ley). La autorización de cobrar cánones es de carácter provisional. La Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre no pretende perpetuar en el tiempo ocupaciones obtenidas al margen del ordenamiento, sino que busca la debida planificación de nuestros litorales y que las personas -tanto físicas como jurídicas-, cuenten con su correspondiente concesión. Ni la figura del ocupante ni la del poblador es transmisible (Dictamen C-157-95). La Ley No. 6043 en ninguna de sus normas posibilita el traspaso del status de ocupante o de poblador, como sí lo hace con el contrato de concesión (artículo 45), siempre y cuando la cesión haya sido autorizada por la municipalidad respectiva y el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto de Desarrollo Agrario, según corresponda… En vista de lo anterior, si no se está amparado bajo alguno de los supuestos descritos con anterioridad, y la permanencia en la zona marítimo terrestre no está respaldada con autorización municipal, la misma debe ser considerarse ilegítima, incluso aún cuando el infractor hubiese presentado una solicitud de concesión (Sala Constitucional Voto 2658-93; dictámenes C-100-95, C-157-95, C-230-97).“ En orden con lo anterior, el artículo 69 de la Ley N° 6043 contempla la posibilidad de planificar edificaciones realizadas con antelación a su vigencia. Al respecto, en dictamen número C-230-97 de 4 de diciembre de 1997, señalamos: “Por otra parte, si los antiguos arrendatarios o concesionarios, y los pobladores residentes por un plazo inferior a diez años de la zona marítimo terrestre, realizaron construcciones sin autorización administrativa en la zona restringida, tales edificaciones serán objeto de planificación de acuerdo con las normas urbanísticas que se dicten, las cuales se aplicarán gradualmente en casos de remodelaciones o reconstrucciones (Ley 6043, artículo 69, y Reglamento a esa Ley, artículos 74 y 75 párrafo segundo). Debe quedar claro que la posibilidad de planificar esas construcciones lo es para las edificaciones hechas con anterioridad a la vigencia de Ley 6043, pues sería absurdo suponer que podrían planificarse las realizadas ilegalmente con posterioridad a su nacimiento jurídico, cuando la misma Ley ordena su destrucción (artículo 13). Nótese además que el artículo 69 ibídem esta contenido en un capítulo de “Disposiciones Especiales” que pone en evidencia su carácter excepcional.” En cuanto a los espacios ya ocupados por centros de salud y nutrición, guardia rural, salones comunales y juntas de educación, vemos que la Ley N° 6043 los exime del pago por su uso (Transitorio VIII). Y, en todo caso, los futuros planes reguladores han de reservar áreas para ubicar o mantener instalaciones de entidades de servicio social (artículo 57 inciso c ibídem). El artículo 3 del proyecto propone el otorgamiento de las citadas autorizaciones “en aquellas zonas en donde no exista plan regulador”. La medida es incoherente con respecto a los razonamientos que preceden, pues no sólo desnaturaliza la figura del permiso de uso, que no confiere derechos subjetivos administrativos, sino que también pone en grave riesgo la futura planificación de la zona como parte del ordenamiento territorial que exige el derecho de la Constitución (numerales 50 y 89). Sobre los aspectos a tomar en cuenta durante la elaboración de las normas de planificación costera, nuestra jurisprudencia administrativa ha indicado: "En general podemos definir el plan regulador costero como "el instrumento legal y técnico para el desarrollo económico, social y ambiental equilibrado en la zona marítimo terrestre, y áreas adyacentes cuando así lo implique" (Proyecto de Reglamento para la elaboración de planes reguladores en los litorales marítimos. Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, 1993. p.10). Todo plan regulador debe estar conformado por dos cuerpos: el gráfico y el escrito. El primero, está compuesto por una serie de documentos, gráficos, planos y diagramas que definen los usos del suelo en el área en donde se va a aplicar y los sistemas de comunicación, y el segundo por un conjunto de normas y reglamentos que establecen los términos bajo los cuales se deben desarrollar dichos usos, estableciendo los criterios sobre urbanización, edificaciones, facilidades comunales, servicios públicos y estrategias para la implementación del plan vial, programas, proyectos y actividades, tanto por la iniciativa privada como para inversión pública en aras del desarrollo sostenido de la zona costera" (ibíd, p.10). Son muy variadas las funciones que cumple un plan regulador (por mencionar algunas: definir un programa de necesidades de instalaciones de acuerdo con las expectativas de los usuarios, garantizar mediante políticas y propuestas la atención de las necesidades más sentidas de los habitantes locales, establecer lineamientos y especificaciones de los sistemas de comunicación, identificar pautas de control sobre uso de suelo, definir la estrategia de implementación para la ejecución, control y evaluación de proyectos, etc.), pero de todas la más importante es la de determinar los diferentes tipos de uso y su localización en un circunscrito sector costero, con miras a lograr su desarrollo equilibrado y sostenible. Para poder elaborar adecuadamente un plan regulador han de ser tomadas en cuenta ciertas variables: análisis científico-social (estudio de composición y distribución de poblaciones cercanas, estructuras de empleo, etc.), análisis económico (subdividido en los diferentes sectores (agropecuario, industrial, etc.) con definición de los potenciales existentes), análisis de la estructura urbana (estudio de infraestructura, cuantificación y calificación de servicios presentes, etc.) análisis socio-político (relaciones de poder, identificación de grupos organizados, etc.), análisis físico-natural (caracterización geológica, geomorfológica, de suelos, hidrológica, de clima, de calidad del aire, de flora, de fauna, de ecosistemas, de paisaje, del área marina, etc.), análisis cultural (formas y contenidos de las manifestaciones culturales, investigación sobre el patrimonio histórico-arquitectónico y arqueológico, etc.). Estos índices son fundamentales a fin de determinar la incidencia de los diferentes proyectos de uso sugeridos, por lo que habrán de considerarse cómo las fases de construcción de obras y operación los afectan. En este sentido, no deberán faltar la enumeración de todas aquellas acciones tendientes a mitigar los impactos de proyectos sobre el ambiente local y recuperación de áreas afectadas, y programas de monitoreo a fin de vigilar la exacta observancia de las disposiciones del plan regulador.(...) De todo lo expuesto, se arriba a la conclusión de que un plan regulador contentivo de todos los puntos anteriores y en que se hayan valorado todas las variables existentes es un instrumento propicio para llevar a cabo un proceso ordenado de crecimiento para una zona costera específica. Se lograría un equilibrio del auge económico, sobre todo proveniente del sector turismo, y el conjunto de recursos naturales. Asimismo, se conciliarían en una misma propuesta viable la inversión extranjera y nacional con las expectativas e intereses socioeconómicos de los pobladores locales." (Dictamen No. C-100-95). "Es de recibo acotar que en la elaboración de planes reguladores, tanto de zonas turísticas como no turísticas, debe tenerse en cuenta el diferente orden de prioridades que elenca el artículo 57 del Reglamento a la Ley No. 6043 para uno u otro caso. De no ser así, resultaría contradictorio, por ejemplo, que en una zona no turística el uso predominante en el plan regulador sea el turístico. Los planes reguladores deben ser consecuentes con la declaratoria del respectivo sector. Por otra parte, y aunque no se encuentra contenido en la Ley No. 6043 y su Reglamento, mencionamos aquí el artículo 28 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995, igualmente aplicable: "Artículo 28.- Políticas del ordenamiento territorial Es función del Estado, las municipalidades y los demás entes públicos, definir y ejecutar políticas nacionales de ordenamiento territorial, tendientes a regular y promover los asentamientos humanos y las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico- espacial, con el fin de lograr la armonía entre el mayor bienestar de la población, el aprovechamiento de los recursos naturales y la conservación del ambiente." Para cumplir eficientemente esta función, exigible también en la zona marítimo terrestre, los organismos involucrados al momento de planificar los territorios, deberán considerar los siguientes fines (artículo 29 ibíd): "a) Ubicar, en forma óptima, dentro del territorio nacional las actividades productivas, los asentamientos humanos, las zonas de uso público y recreativo, las redes de comunicación y transporte, las áreas silvestres y otras obras viales de infraestructura, como unidades energéticas y distritos de riego y avenamiento. b) Servir de guía para el uso sostenible de los elementos del ambiente. c) Equilibrar el desarrollo sostenible de las diferentes zonas del país. d) Promover la participación activa de los habitantes y la sociedad organizada, en la elaboración y aplicación de los planes de ordenamiento territorial y en los planes reguladores de las ciudades, para lograr el uso sostenible de los recursos naturales." (… ) Finalmente, y con base en la aplicación analógica del artículo 38 de la Ley No. 6043, debemos señalar que la aprobación de los planes reguladores en las zonas no turísticas también corresponde, por razones de especialidad en su competencia, al Instituto Costarricense de Turismo y al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, sin perjuicio de la colaboración que preste el Instituto de Desarrollo Agrario, que es al final quien otorga la aprobación de las concesiones en esas áreas. Quedan a salvo, por supuesto, la competencia y deberes estipulados para las Municipalidades, en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, No. 4240 de 15 de noviembre de 1968. Además, el artículo 31 ibíd, relativo a planos de desarrollos urbanos o turísticos en toda la zona marítimo terrestre, que como ya se explicó es el criterio delimitador para efecto de planificación, remite también a aquellas Instituciones: "Artículo 31.- Todos los planos de desarrollos urbanos o turísticos que afecten la zona marítimo terrestre deberán ser aprobados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, así como por los demás organismos oficiales que tuvieren competencia para intervenir al efecto, de acuerdo con la ley.." (Dictamen C-097-97) Además, el permiso de uso no da cabida el desarrollo de obras de infraestructura, y lo propio es ajustarse al procedimiento para el otorgamiento de concesiones. En ese sentido, también en el dictamen C-100-95 se apuntó: "No obstante, debemos ser concluyentes en el sentido de afirmar que los permisos de uso son autorizaciones para la realización de actos sencillos cuyos efectos no inciden de manera significativa en el bien usado: "Dada su naturaleza, el "permiso" de uso tiene aplicación tratándose de utilizaciones o supuestos carentes de mayor importancia; por ejemplo: extracción de agua de un río mediante el empleo de bombas para el servicio de motor de una fábrica; instalación de casillas de baño en la playa marítima o fluvial; instalación de quioscos en dependencias dominicales para venta de diarios, revistas o comestibles; etc. En cambio la "concesión" se aplica tratándose de actividades trascendentes o importantes; ... (Marienhoff, op.cit., pp. 327-328). De manera que, para la zona marítimo terrestre de nuestro país, solamente podrían admitirse permisos de uso que reúnan dos características esenciales: a) que no afecten las condiciones naturales de la zona ni entorpezcan el libre aprovechamiento de la zona pública, y b) su ejecución no limite en absoluto la futura implementación de un plan regulador. Como subrayáramos al inicio de este estudio, los elementos naturales constitutivos de la zona marítimo terrestre la encuadran como un área ecológicamente frágil, que amerita una protección particular del Estado tendiente a evitar su deterioro: "La municipalidad respectiva, el Instituto Costarricense de Turismo y las autoridades y dependencias correspondientes, deberán dictar y hacer cumplir las medidas que estimaren necesarias, para conservar o evitar que se perjudiquen las condiciones originarias de la zona marítimo terrestre y sus recursos naturales." (artículo 17 de la Ley No. 6043). Para ello, y para lograr un desarrollo armónico de la zona, también dijimos, es indispensable un plan regulador que planifique adecuadamente los diferentes usos aplicables, de modo que, sin perjudicar el medio presente, sean tomados en cuenta todos los intereses económicos y sociales cuyas actividades sean viables de acuerdo a las variables que enunciáramos en su oportunidad. En esa línea, no podría concebirse, previo al plan regulador, el levantamiento de construcciones (llámense hoteles, cabinas, restaurantes, urbanizaciones, etc.) con carácter de adherencia permanente al terreno, por cuanto dichas instalaciones vendrían a obstaculizar la implementación efectiva del ordenamiento planificado. Sólo cabría autorizar obras menores, cuyas condiciones permitan su fácil y rápida remoción. El numeral 19 de la Ley No. 6043 es diáfano al estatuir que "hasta tanto no se produzca la respectiva declaratoria de aptitud turística, no podrán autorizarse obras ni construcciones, reconstrucciones o remodelaciones de ninguna clase, en la zona marítimo terrestre". Bajo una recta inteligencia habría que ampliar esta disposición, de manera especial en lo que respecta a construcciones, al momento de entrada en vigencia del plan regulador. De no ser así, qué sentido tendría esperar la declaratoria de aptitud turística si luego podría edificarse sin ningún criterio de planificación. ¿Qué papel vendría a jugar un plan regulador en una zona donde ya las edificaciones se encuentran levantadas? Recordemos que son las construcciones las que deben ajustarse al plan y no éste a ellas." II.- CONCLUSIÓN En vez de acelerar la planificación de las zonas costeras, las normas propuestas fomentan el desarrollo de edificaciones que estarían infringiendo la ley y los instrumentos técnicos necesarios para lograr la materialización del interés público, es decir, el aprovechamiento y conservación sostenible de ese recurso natural. La reforma desprotege el dominio público y concede a los particulares derechos y facultades que no les conciernen. Con ello el legislador desatiende principios constitucionales que compelen al Estado a tutelar el domino público, el ambiente, el desarrollo planificado de sus bienes. La Procuraduría expresa su desacuerdo con el proyecto propuesto y, con el debido respeto aconseja no adoptarlo. Cordialmente, Lic. Mauricio Castro Lizano Licda. Silvia Quesada Casares Procurador Adjunto Área Agraria y Ambiental
Legal Opinion: 087 - J of 06/26/2006 OJ-087-2006 June 26, 2006 Mrs. Rosa María Vega Campos Acting Area Chief Permanent Commission on Government and Administration Legislative Assembly Dear Madam: With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to the consultation formulated in official note of June 7 of the current year, received on the 8th, regarding the Bill "Authorization of the granting of land-use permits in coastal and island zones" (Autorización del otorgamiento del permiso de uso de suelos en zonas costeras e isleñas), file No. 16027, published in La Gaceta No. 202 of October 20, 2005. As has been noted on similar occasions, in these cases our analysis does not constitute a binding opinion, but rather a "legal opinion," which is given to collaborate with the Members of Parliament in their delicate function of enacting laws. Within this perspective, we communicate our disagreement with that bill, for the reasons we outline below. I.- STATEMENT OF MOTIVES AND ARTICLES OF THE BILL The statement of motives considers the granting of title in coastal zones necessary to solve socioeconomic problems and points out the regulations governing it as "odious discrimination." Then, contradictorily, in its precepts (numbers 1 and 3), it promotes the granting of use permits in the restricted zone for the construction of social welfare housing and public buildings. In addition, it authorizes the Ministry of Housing and Human Settlements, through the National Financial System for Housing, to grant benefits to the inhabitants of islands and coastal zones. According to the bill, the "use of soils, not a concession" must be permitted and that "regarding the authorization for housing construction, it will be granted only in those cases in which the family possesses an authorization -known as 'lease' (arriendo)- from the corresponding municipality." These orientations are improper and inadequate and endanger the integrity of the coastal public domain (demanio costero) and the balance of its fragile ecosystems. Firstly, consider that on various occasions we have pointed out that "it is not procedurally appropriate to deregister public domain property to address specific needs" (OJ-033-1997 of July 21, 1997, OJ-058-1997 of November 4, 1997, and OJ-178-2004 of December 23, 2004), so the argument indicated in the statement of motives has no place. Regarding the figure of the lease (arrendamiento), in Legal Opinion No. OJ-017-2001 of March 7, 2001, p. III.3.2, it was noted that it regulates relationships over private property. Consequently, it is procedurally improper for granting exclusive or special uses of public domain property; therefore, it has no place currently, even though in the past the legislator used it inadequately (Legal Opinion No. OJ-042-2005 of March 31, 2005). It is important to clarify that concessions or lease contracts granted in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) based on prior laws pass to the control of the respective municipalities and continue under the same terms and conditions in which they were agreed, but upon their expiration and if their extension is agreed, they will be modified in accordance with the rules of the new law (Law No. 6043, Transitory Provision I). The municipalities and the Institute of Lands and Colonization were required to send to the Costa Rican Tourism Institute, within the first six months of the effectiveness of Law No. 6043, copies of the contracts or concessions they had granted in the maritime-terrestrial zone, without prejudice to the interested parties also submitting their contracts to that Institute within that period, all for the purposes of their registration therein. Otherwise, they lack validity and are considered extinguished. If contracts had not been issued, they had to submit the existing receipts, whether original documents or photocopies signed by the interested party or by the representative of the corresponding entity. Likewise, it was the responsibility of the interested parties to attach proof of being up to date in the payment of the respective fees (cánones). The absence of such proof would verify that the fees had not been satisfied (Law 6043, Transitory Provision II). Also, on a previous occasion, in Legal Opinion No. OJ-138-2001 of September 23, 2001, we questioned the reforms proposed by Bill No. 13662 to modify Law No. 6043, which likewise distorted the legal nature and importance of the maritime-terrestrial zone: "2.- PUBLIC DOMAIN REGIME AND IMPORTANCE OF THE COASTAL ZONE The coastal zone is "the zone of direct and mutual influence between the littoral sea and the continental edge, where the environmental factors and processes of both present a degree of effective overlap, or give rise to other specific environmental and biotic processes." (Salas Durán, Sergio, cited by Bermúdez Méndez, Alfredo. "Model for the elaboration of regulatory plans for the maritime-terrestrial zone." Department of Tourist Resources, Costa Rican Tourism Institute, 1982. P. 24). Atmosphere, lithosphere, and hydrosphere converge in it, making it a very sensitive area where ecosystems, of great beauty and utility, can be easily altered by human action. These characteristics make it very attractive to different sectors. Regarding this matter, this Office has indicated: "…it is appropriate to recall some elements that converge to make the maritime-terrestrial zone a property requiring necessary protection… Due to its scenic beauty, it is the target of a good part of tourism investment seeking recreation, rest, and admiration for nature. Direct access to the ocean has been considered basic, from the strategic point of view of national defense, for the installation of security forces, both for the territory and the jurisdictional waters. Marine resources are coveted by large- and small-scale fishing groups. Certain lands adjacent to the coasts are suitable for the development of mariculture projects. The proximity to the sea involved in the installation of ports generates the advent of activities such as industry, agriculture, and the energy sector. The workforce required by some of these activities attracts a significant portion of the population to these areas, establishing themselves in them. The biodiversity existing in coastal and neighboring zones is the reason for the declaration of numerous protected areas. All these reasons, some more than others, have induced our legislators to give special protection to the adjacent strip of our coastlines." (Opinion No. C-100-95 of May 10, 1995). Consequently, the use of the maritime-terrestrial zone must be subject, and currently is, to special provisions that allow the sustainable development of these areas belonging to the State, based on the principle of national public domain, of recognized constitutional basis (article 121, subsection 14 and Ruling (Voto) No. 623-98 of the Constitutional Chamber), and which must be observed by every legal operator. (1) (Even since 1828, through Law No. 162 of June 28, the reservation of one maritime mile on the coasts of both oceans was established. With the General Code of 1841 or Carrillo Code, the ebb and flow of the sea and its shores were expressly classified as public domain). The public domain regime of the coastal strip has the purpose of destining these lands for common use and enjoyment. Inalienability makes them impossible to trade for individuals; they are not susceptible to being transferred or reduced to a private enclave (Law 6043, articles 1 and 7, Constitutional Chamber, Nos. 447-91, 2658-93, 5559-96, 5756-96, First Chamber, Nos. 7-93, 104-96, 597-00)… Furthermore, the coastal public domain constitutes an environmental good, composed of natural resources of great value both as an ecosystem and in each of its components: soil, subsoil, sea, marine flora and fauna, etc. Hence it follows that underlying the designation of that natural public domain are also other priority purposes, such as those guaranteed by article 50, final paragraph, of the Constitution, under whose postulates the relationship of human beings with the marine-coastal environment must be sustainable and allow for the satisfaction of present needs and development, without depletion or distortion into the future (Opinion C-004-98, page 2). This reform would result in the proliferation of an endless number of private enclaves, with practically private beaches, causing the right of Costa Ricans, defended for so long, to recreate on them to disappear. The opening would enable the presence of unscrupulous individuals and companies who may seek the construction of unplanned developments at the cost of the depletion of our riches. Consider that when gross modifications are made to this principle, as is intended in this case, where even the private trade of these lands is permitted, it is clear that their public domain nature is being ignored and the principle of constitutional reasonableness regarding the effective protection of the public regime of State property is being attacked. (2) (Regarding the reasonableness of norms as a parameter of constitutionality, see BIDART CAMPOS (German), "La interpretación y el control constitucionales en la jurisdicción constitucional", Buenos Aires, Ediar, 1988, p. 92." And of the Constitutional Chamber, Ruling (Voto) No. 3495-92). It can be noted that the reform constitutes a reward for offenders of the public domain. It is illegitimate that those who never wished to submit to the legal regime should now benefit. The bill diminishes the high value of said resources and the national interest. A lack of protection of such magnitude, and the consequences that may derive from it, clearly infringe upon constitutional articles 7, 50, 89, and 121, subsection 14). Regarding this matter, see the Constitutional Chamber judgment No. 2988-99 of April 23, 1999. Instead of encouraging irregularities in the maritime-terrestrial zone and the spread of inconvenient effects that impact its natural resources, exemplary actions must be taken to counteract them and apply the provided sanctions to obtain reparation for the damage caused, so that the original conditions of these resources are not harmed and they are preserved free from undue detentions (Law 6043, articles 3, 13, 17, 20, 34, and 35, opinions C-289-80, C-003-85, C-230-97). The interventionist action aimed at protecting the coastal public domain has an enabling cause of maximum normative foundation, which involves a mandate to avoid harmful and unlawful conduct. (3) (On the point of the classification of the coastal public domain as an environmental good, cf., among others, GIL ROBLES, A. Y GEL DELGADO, La protección del medio ambiente marítimo, in Derecho y Medio Ambiente, CEOTMA, Madrid, 1981, pg. 419. A character recognized by the Spanish CONSTITUTIONAL COURT in judgments 149/91, 36/94, and 102/95. In our context, on the consideration of marine and coastal resources as goods that make up the environmental framework, cf. CALZADA MIRANDA, Ana Virginia: La jurisprudencia constitucional, in Biodiversidad, Edit. Fundación Ambio and School of International Relations. National University. San José. 1994, pg. 140. In the same sense, opinion of this Office expressed in Acción de Inconstitucionalidad No. 99-008101-007-CO-M and opinion C-002-98). We must agree that it is not possible to permit and authorize constructions without previously requiring compliance with certain requirements established by the legal system, with the purpose of ensuring that the development of an ecologically fragile area is sustainable. Regarding this matter, this advisory body has indicated: "…it could not be conceived, prior to the regulatory plan, to erect constructions (be they hotels, cabins, restaurants, developments, etc.) with a character of permanent adherence to the land, as said installations would come to hinder the effective implementation of the planned land-use plan… What role would a regulatory plan play in an area where buildings are already erected? Let us remember that it is the constructions that must adjust to the plan and not the latter to them." (Opinion No. C-100-95). 3.- THE REGIME OF USE OF PUBLIC DOMAIN PROPERTY The Public Administration must ensure that public domain properties are used normally, i.e., respecting the purpose for which they were designated, or at least in a manner compatible with it. (CHAPUS, René, Droit Administratif Général, Paris, Éditions Montchrestien, Volume 2, 11th edition, 1998, p 455). This involves ensuring respect for their integrity and attributes. To this end, the municipalities must exercise the powers conferred upon them by the legal system (Superior Contentious Administrative Tribunal, Third Section, Ruling (Voto) No. 6642 of 1997)… The State authority has the non-waivable obligation to administer and protect the public domain, and to ensure the suitability of the property for its public purpose (Constitutional Chamber, among others, Rulings (Votos) 623-98, 422-96, 3272-95). The authorization must likewise observe: the public purpose affecting the State-owned properties, as well as their preservation and conservation. In our case, the competent authority to grant the concession is the respective municipality. However, it must be approved by other institutions, be it ICT or IDA, according to the tourist suitability or not of the property. In addition, legislative approval is required in the case of islands or islets (Law 6043, article 42 and our opinion C-108-96 which deals in detail with legislative approval). The concession is a contract that confers administrative real rights, and therefore it is possible to transfer it totally or partially with municipal authorization and that of the corresponding Institute –ICT or IDA– (Law 6043, article 45). The payment of the fee (canon) as a principle to subordinate the occupation of the public domain is very important; it constitutes the compensation that the State obtains for permitting the exclusive use of its properties. Individuals, in exchange for obtaining lucrative benefits, must consequently pay a public price, the destination of which also benefits the communities. Even when a concession exists, the State retains the power to protect the public domain, as the concession must be canceled if the concessionaire infringes the provisions regulating the matter (Law 6043, articles 1, 53, and 80 of its Regulation, and opinion C-169-95 of August 4, 1995)." In addition, the bill disregards the types of occupation and use that Law No. 6043 already regulates, and with much greater interest, regarding those situations occurring before its entry into force. In this sense, in the same pronouncement OJ-138-2001, we noted: "4.- LEGAL SITUATION OF THOSE OCCUPYING THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE To analyze the bill's regulations, it is important to first clarify the legal situation of those who occupy and reside in the maritime-terrestrial zone. 1) Concessionaire (Concesionario): a person who holds a duly granted concession, which entitles them to the special use and enjoyment of a plot of land in the maritime-terrestrial zone (Law No. 6043, Chapter VI). 2) Lessee (Arrendatario): one who entered into a lease contract prior to Law 6043 and which, upon its expiration, if its extension is agreed, must be modified in accordance with the new regulations in force (Transitory Provision I); and as long as the contract had been forwarded to the Costa Rican Tourism Institute within six months after the effectiveness of Law 6043 (Transitory Provision II). 3) Occupant (Ocupante): a person who occupies the maritime-terrestrial zone without having had a lease contract and prior to the effectiveness of Law No. 6043. For this purpose, they must pay a fee (canon). They do not hold a right to payment for improvements, but they do have a priority right in the granting of the concession if the application conforms to the regulatory plan (Law 6043, Article, Transitory Provision VII; 75 of its Regulation and opinion C-157-95). 4) Inhabitant (Poblador): those Costa Ricans by birth, with more than ten years of continuous residence in the maritime-terrestrial zone, according to information from the local Rural Assistance Guard authority or certification from the Electoral Registry, and prior to the effectiveness of Law No. 6043. They must have been occupying the coastal zone as their sole real property. They must also pay a fee (canon). In the event of relocation, they are entitled to payment for improvements (Law 6043, article 70; Transitory Provision VII, Regulation to the Law, article 75, and opinion C-157-95). The Law grants inhabitants (pobladores) and occupants (ocupantes) a special regime by stating that "The regulation of this law shall establish the procedure for processing the application, the modalities of the concession, the fee (canon) to be paid in each zone according to its circumstances and, in a special manner, with the different situation of the inhabitants (pobladores) of the zone and those who are not, as well as any other provisions deemed necessary to regulate the relations between the municipalities and the concessionaires" (Art. 48 of the Law). The authorization to charge fees (cánones) is of a provisional nature. The Law on the Maritime-Terrestrial Zone does not intend to perpetuate over time occupations obtained outside the legal framework, but rather seeks the proper planning of our coastlines and ensures that individuals - both natural and legal persons - have their corresponding concession. Neither the figure of the occupant (ocupante) nor that of the inhabitant (poblador) is transferable (Opinion C-157-95). Law No. 6043 in none of its articles makes possible the transfer of the status of occupant (ocupante) or inhabitant (poblador), as it does with the concession contract (article 45), provided that the transfer has been authorized by the respective municipality and the Costa Rican Tourism Institute or the Institute of Agrarian Development, as relevant… In view of the above, if one is not covered under any of the scenarios described above, and the permanence in the maritime-terrestrial zone is not backed by municipal authorization, it must be considered illegitimate, even if the offender had submitted an application for a concession (Constitutional Chamber Ruling (Voto) 2658-93; opinions C-100-95, C-157-95, C-230-97)." In accordance with the above, article 69 of Law No. 6043 contemplates the possibility of planning buildings constructed prior to its effectiveness. Regarding this, in opinion number C-230-97 of December 4, 1997, we pointed out: "On the other hand, if the former lessees or concessionaires, and the resident inhabitants (pobladores) of the maritime-terrestrial zone for a period of less than ten years, carried out constructions without administrative authorization in the restricted zone, such buildings shall be subject to planning in accordance with the urban planning regulations enacted, which shall be applied gradually in cases of remodeling or reconstruction (Law 6043, article 69, and Regulation to that Law, articles 74 and 75, second paragraph). It must be clear that the possibility of planning these constructions applies to buildings erected before the effectiveness of Law 6043, as it would be absurd to suppose that those built illegally after its legal birth could be planned, when the same Law orders their destruction (article 13). Note also that article 69 ibidem is contained in a chapter of "Special Provisions" which highlights its exceptional nature." Regarding spaces already occupied by health and nutrition centers, rural guard posts, community halls, and education boards, we see that Law No. 6043 exempts them from payment for their use (Transitory Provision VIII). And, in any event, future regulatory plans must reserve areas to locate or maintain facilities of social service entities (article 57 subsection c ibidem). Article 3 of the bill proposes the granting of the cited authorizations "in those zones where no regulatory plan exists." The measure is inconsistent with respect to the preceding reasoning, since it not only distorts the nature of the use permit, which does not confer subjective administrative rights, but also puts at serious risk the future planning of the zone as part of the territorial land-use plan required by constitutional law (articles 50 and 89). Regarding the aspects to consider during the drafting of coastal planning regulations, our administrative jurisprudence has indicated: "In general, we can define the coastal regulatory plan as 'the legal and technical instrument for balanced economic, social, and environmental development in the maritime-terrestrial zone, and adjacent areas when so implied' (Draft Regulation for the elaboration of regulatory plans on maritime coastlines. National Institute of Housing and Urbanism, 1993. p.10). Every regulatory plan must consist of two components: the graphic and the written. The first is composed of a series of documents, graphics, plans, and diagrams that define land uses in the area where it is to be applied and the communication systems, and the second by a set of norms and regulations that establish the terms under which said uses must be developed, establishing criteria on urbanization, buildings, community facilities, public services, and strategies for the implementation of the road plan, programs, projects, and activities, both by private initiative and for public investment for the sustained development of the coastal zone" (ibíd, p.10). The functions fulfilled by a regulatory plan are very varied (to mention a few: defining a program of facility needs according to user expectations, ensuring through policies and proposals the attention to the most pressing needs of local inhabitants, establishing guidelines and specifications for communication systems, identifying control guidelines for land use, defining the implementation strategy for the execution, control, and evaluation of projects, etc.), but the most important of all is to determine the different types of use and their location in a specific coastal sector, with a view to achieving its balanced and sustainable development. To adequately prepare a regulatory plan, certain variables must be taken into account: scientific-social analysis (study of the composition and distribution of nearby populations, employment structures, etc.), economic analysis (subdivided into different sectors (agricultural, industrial, etc.) with definition of existing potentials), analysis of the urban structure (infrastructure study, quantification and qualification of present services, etc.), socio-political analysis (power relations, identification of organized groups, etc.), physical-natural analysis (geological, geomorphological, soil, hydrological, climate, air quality, flora, fauna, ecosystem, landscape, and marine area characterization, etc.), cultural analysis (forms and contents of cultural manifestations, research on the historical-architectural and archaeological heritage, etc.). These indices are fundamental for determining the incidence of the different suggested use projects, so it must be considered how the phases of construction of works and operation affect them. In this sense, the enumeration of all those actions aimed at mitigating the impacts of projects on the local environment and the recovery of affected areas, and monitoring programs to oversee the exact observance of the regulatory plan provisions, should not be missing.(...) From all the above, the conclusion is reached that a regulatory plan containing all the previous points and in which all existing variables have been assessed is a suitable instrument for carrying out an orderly growth process for a specific coastal zone. A balance would be achieved between economic boom, mostly from the tourism sector, and the set of natural resources. Likewise, foreign and national investment would be reconciled with the socioeconomic expectations and interests of the local inhabitants (pobladores) in a single viable proposal." (Opinion No. C-100-95). "It is appropriate to note that in the preparation of regulatory plans, both for tourist and non-tourist zones, the different order of priorities listed in article 57 of the Regulation to Law No. 6043 for one or the other case must be considered. If not, it would be contradictory, for example, for the predominant use in a non-tourist zone's regulatory plan to be tourist use. Regulatory plans must be consistent with the declaration of the respective sector. On the other hand, and although it is not contained in Law No. 6043 and its Regulation, we mention here article 28 of the Organic Environmental Law, No. 7554 of October 4, 1995, equally applicable: "Article 28.- Policies of territorial land-use planning. It is the function of the State, the municipalities, and the other public entities to define and execute national policies of territorial land-use planning, aimed at regulating and promoting human settlements and the economic and social activities of the population, as well as physical-spatial development, in order to achieve harmony between the greater well-being of the population, the utilization of natural resources, and environmental conservation." To efficiently fulfill this function, also required in the maritime-terrestrial zone, the agencies involved, when planning the territories, must consider the following purposes (article 29 ibidem): "a) To optimally locate, within the national territory, productive activities, human settlements, public use and recreational zones, communication and transport networks, wilderness areas, and other vital infrastructure works, such as energy units and irrigation and drainage districts. b) Serve as a guide for the sustainable use of the elements of the environment. c) Balance the sustainable development of the different zones of the country. d) Promote the active participation of the inhabitants and organized society, in the preparation and application of territorial land-use plans and city regulatory plans, to achieve the sustainable use of natural resources." (… ) Finally, based on the analogous application of article 38 of Law No. 6043, we must point out that the approval of regulatory plans in non-tourist zones also corresponds, for reasons of specialty in their competence, to the Costa Rican Tourism Institute and the National Institute of Housing and Urbanism, without prejudice to the collaboration provided by the Institute of Agrarian Development, which is ultimately the body that grants approval for concessions in those areas. Without prejudice, of course, to the competence and duties stipulated for the Municipalities, in article 17 of the Urban Planning Law, No. 4240 of November 15, 1968. In addition, article 31 ibidem, regarding plans for urban or tourist developments throughout the entire maritime-terrestrial zone, which as already explained is the delimiting criterion for planning purposes, also refers to those Institutions: "Article 31.- All plans for urban or tourist developments affecting the maritime-terrestrial zone must be approved by the National Institute of Housing and Urbanism, as well as by the other official agencies that have competence to intervene for this purpose, in accordance with the law.." (Opinion C-097-97) Furthermore, the use permit does not allow for the development of infrastructure works, and it is appropriate to adjust to the procedure for granting concessions. In that sense, also in opinion C-100-95 it was pointed out: "However, we must be conclusive in affirming that use permits are authorizations for carrying out simple acts whose effects do not significantly impact the property used: "Given its nature, the 'permit' of use has application in the case of uses or scenarios lacking major importance; for example: extracting water from a river using pumps to service the engine of a factory; installing bath huts on the maritime or fluvial beach; installing kiosks on public domain premises for the sale of newspapers, magazines, or food; etc. In contrast, the 'concession' applies in the case of significant or important activities; ... (Marienhoff, op.cit., pp. 327-328). Thus, for the maritime-terrestrial zone of our country, only use permits that meet two essential characteristics could be admitted: a) that they do not affect the natural conditions of the zone nor hinder the free use of the public zone, and b) their execution in no way limits the future implementation of a regulatory plan." As we stressed at the beginning of this study, the natural elements that constitute the maritime-terrestrial zone classify it as an ecologically fragile area that merits special protection by the State aimed at preventing its deterioration: "The respective municipality, the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo) and the corresponding authorities and dependencies must enact and enforce the measures they deem necessary to conserve or prevent harm to the original conditions of the maritime-terrestrial zone and its natural resources." (Article 17 of Ley No. 6043). To this end, and to achieve harmonious development of the zone, we also stated that a regulatory plan is indispensable to appropriately plan the different applicable uses so that, without harming the existing environment, all economic and social interests whose activities are viable according to the variables we set forth in due course are taken into account. Along these lines, the erection of constructions (be they hotels, cabins, restaurants, urbanizations, etc.) with the character of permanent adherence to the land could not be conceived prior to the regulatory plan, as such installations would obstruct the effective implementation of the planned ordering. Only minor works, whose conditions allow their easy and rapid removal, would be permissible. Article 19 of Ley No. 6043 is explicit in stipulating that "until the respective declaration of tourist aptitude (aptitud turística) is issued, no works or constructions, reconstructions, or remodelings of any kind may be authorized in the maritime-terrestrial zone." Under a correct understanding, this provision should be extended, especially with regard to constructions, to the moment the regulatory plan enters into force. If not, what sense would it make to wait for the declaration of tourist aptitude (aptitud turística) if one could later build without any planning criteria. What role would a regulatory plan play in a zone where buildings have already been erected? Let us remember that it is the constructions that must conform to the plan and not the plan to them." II.- CONCLUSION Instead of accelerating the planning of coastal zones, the proposed provisions encourage the development of buildings that would be in violation of the law and the technical instruments necessary to achieve the materialization of the public interest, that is, the sustainable use and conservation of that natural resource. The reform leaves the public domain unprotected and grants private parties rights and powers that do not concern them. In doing so, the legislator disregards constitutional principles that compel the State to safeguard the public domain, the environment, and the planned development of its property. The Office of the Attorney General (Procuraduría) expresses its disagreement with the proposed bill and, with due respect, advises against its adoption. Sincerely, Lic. Mauricio Castro Lizano Licda. Silvia Quesada Casares Deputy Attorney General (Procurador Adjunto) Agrarian and Environmental Area (Área Agraria y Ambiental)