C-336-2006 — Registry encumbrance of properties for environmental services paymentsAfectación registral de inmuebles por pago de servicios ambientales

Dictamen : 336 del 23/08/2006   



C-336-2006




23 de agosto de 2006




 




 




 




 




Ing. Luis Felipe Vega




Presidente




Ing. Jhonny Méndez Gamboa




Tesorero




Oficina Nacional Forestal




San José




 




Estimados señores:




 




 



             Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a la
consulta de esa Oficina sobre “la posibilidad que tiene el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal
(FONAFIFO) de afectar propiedades privadas sometidas al Pago de Servicios Ambientales”.




 



 Se indica que en torno al tema hay un dictamen de la Procuraduría, el C-038-02, el cual contiene un
error de interpretación porque equipara el pago de servicios ambientales con los incentivos
forestales, cuando el pronunciamiento evidencia que los primeros son un pago por un servicio
prestado, y no un incentivo.




 



             A juicio de esa Oficina, “las afectaciones no proceden legalmente” e implican altos
costos y atrasos para los propietarios de bosques, lo que está produciendo una reducción muy
importante en el área reforestada en los últimos años”.  




 



             Acompaña el criterio del Asesor Legal y el documento de la Oficina Nacional Forestal
titulado “Programa de Pago de Servicios Ambientales. Su evolución 1997-2004”.




 



             El Asesor Legal de la Oficina señala que la afectación de fincas en el Registro Público
procede cuando se otorgan –sin contraprestación alguna- los incentivos forestales previstos en los
artículos 22, 23 y 24 de la Ley Forestal, para la conservación, manejo y regeneración voluntaria del
bosque.  No en el caso del pago de servicios ambientales, donde el Estado, por medio del FONAFIFO,
compra los servicios ambientales, pudiendo realizar con ellos todo tipo de negociaciones, como
sucede con los derechos de fijación de bióxido de carbono, que los propietarios ceden al FONAFIFO,
para comercializar a nivel internacional los Certificados Transferibles de Emisión de Carbono
(CTOs), con apego al Reglamento a la Ley Forestal, artículos 65 a 69, y  Convenio Marco de Cambio
Climático.




 



             La consulta se puso en conocimiento del Director del Registro Público y del Fondo
Nacional de Financiamiento Forestal, por ser de su interés, confiriéndoseles un plazo para referirse
a la misma.




 



 El Director del Registro Público, en Oficio DRP-104-2005, hizo ver que a los efectos registrales
carece de relevancia equiparar el pago de servicios ambientales con los incentivos forestales,
distingo que no se conoce en el proceso de calificación, pues hecha la rogación al Registro Público,
se inscribe el documento si cumple los requisitos legales.




 



             El Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, en lo sucesivo el Fondo, por intermedio
de su Director Ejecutivo, mediante Oficio FONAFIFO-D-092, en resumen, considera:




 




 



 a) El dictamen C-038-2002 no contiene errores de interpretación de la Ley Forestal y su Reglamento
que ameriten ajustes o variaciones.




 



 Permitió resolver problemas derivados de una legislación poco clara, afectar entre los años
2003-2004 cerca del 97 % de los inmuebles sujetos al pago de servicios ambientales, como un aviso a
terceros. A la vez, posibilitó al Fondo conocer y accionar en múltiples supuestos (disposición,
embargo, remate y expropiación de la finca, fallecimiento del beneficiario, etc.).




 



 b) De eliminarse el requisito de la afectación de los inmuebles se desprotegerían las inversiones
del Estado en una actividad especialmente riesgosa, como la reforestación, proyectos a largo plazo,
y de conservación del bosque, con perjuicio para los fondos públicos, los donantes y compradores de
servicios ambientales en el ámbito internacional.



 La afectación de las fincas en el Registro Público es un medio adicional al contrato de pago de
servicios ambientales, que el legislador estimó conveniente para tutelar los intereses del Estado.




 



 c) Atribuye los bajos índices de reforestación a otras causas, diversas del costo de afectación,
según estudios que practicó el FONAFIFO: falta de flujo de dinero de los pequeños y medianos
productores forestales para hacer frente a las inversiones iniciales, toda vez que el grueso de los
desembolsos estatales se concentran al final del ciclo productivo; los costos de una plantación
superan el monto que reconoce el Estado para las diferentes modalidades; en los años ochenta y
noventa muchas empresas recurrieron a la reforestación como un “escudo fiscal de la renta” a fin de
no pagar impuestos territoriales, etc.




 



 d) Es erróneo aseverar que los mecanismos previstos en el artículo 22 y siguientes ibid son
incentivos, y pago de servicios ambientales los establecidos con la creación del FONAFIFO y del
impuesto a la gasolina, diferentes en su forma y fondo. 




 



 El artículo 22 denomina “servicios ambientales” a los que se retribuyen al propietario del bosque
con el certificado de conservación del bosque (CCB), y a los propietarios de terrenos denudados que
deseen regenerarlos a bosques (art. 24 ibid.). Ambas normas les denominan “beneficio” y es el propio
Fondo el que emite y entrega los certificados.




 



 e) Todos los mecanismos de pago de servicios ambientales establecidos expresamente por la Ley
Forestal o diseñados al amparo de su artículo 46, tienen el mismo objetivo: recompensar al pequeño y
mediano productor los servicios que presta su bosque y plantación forestal.




 



 Son instrumentos de fomento, en cuanto pretenden suplir un aspecto que el mercado no contempla, los
ejecuta el Fondo y se les aplica irrestrictamente los artículos 22, 24, 49 o 68 de la Ley Forestal.




 



 f) La posibilidad que tiene el Fondo de negociar  o revender servicios ambientales a terceros,
nacionales o internacionales, no incide en la afectación de fincas, por cuanto igual pueden serlo
los servicios ambientales de los artículos 22 y 24 de la Ley Forestal, como condiciones de los
contratos, conforme a los intereses del Fondo y la práctica administrativa. 




 




Para dar respuesta a la interrogante, se comentan varios aspectos:




 




 




I.-  PLANTEAMIENTO DEL DICTAMEN C-038-2002 Y REITERACIONES POSTERIORES




 




 




Concerniente al punto objeto de consulta, en el dictamen C-038-2002 expresamos:




 




 




“III.3)  EL PAGO DE SERVICIOS AMBIENTALES COMO SISTEMA DE INCENTIVOS APLICADOS POR FONAFIFO




 




 



 El pago por servicios ambientales constituye un incentivo aplicado por FONAFIFO, en tanto
instrumento extraordinario o atractivo económico que el mercado no ofrecía al propietario de bosque
o plantaciones forestales para alentar su ingreso al programa y el ejercicio de actividades en él
propuestas conducentes a  fomentar la permanencia de la cobertura forestal, recuperación de áreas
desprovistas de ésta y manejo sostenible.




 



 La intervención del Estado es manifiesta: crea el sistema o incentivo por ley ordinaria, le asigna
recursos y canaliza su administración por medio de un órgano público (FONAFIFO), para respaldar las
actividades antedichas, colocándolas en una situación más favorable de la que resultaría de la libre
dinámica de las relaciones económicas del sector forestal, en atención al interés público que
satisfacen.  (Con relación a las actividades de incentivación o fomento, cfr., la Opinión Jurídica
O. J.-120-99 y, entre otros: Baena Alcázar, M, Régimen jurídico de la intervención administrativa en
la economía. Tecnos. Madrid. 1966., pg. 96 ss., 273 ss.  Del mismo autor, Sobre el concepto de
fomento, en R.A.P. N° 54. Madrid.  1966. Mateo, Martín y Sosa Wagner, Derecho Administrativo
económico. Ed. Pirámide.  1974, pg. 172 ss.  Desde una perspectiva tributaria, vid: Lagares, M. J.,
Incentivos fiscales a la inversión privada. Ed. IEF, Madrid. 1974; Soler Roch, M. T., Incentivos a
la inversión y justicia privada.  Ed. Civitas S. A. 1983).




 



 Estas medidas promocionales buscan también corregir las imperfecciones del mercado, el cual excluía
los costos implícitos de mantener y desarrollar la cobertura boscosa de los terrenos generadores de
tales beneficios.  De manera que se internalizan por la sociedad esas externalidades (costos y
efectos ambientales positivos) emanadas del bosque, otorgándosele mayor competividad, con el
correlativo cambio conceptual a su valoración como ecosistema proveedor de servicios ambientales. 
Las rentas que apareja para los propietarios de inmuebles forestales puede contribuir a modificar
sus actitudes en orden a la conservación y utilización racional del recurso.




 



 El incentivo por servicios ambientales difiere de los subsidios públicos no reintegrables, a título
gratuito, hechos bajo la obligación de dedicarlos a una actividad determinada, la que se protege. 
Tienen, por tanto, una connotación distinta de las medidas proteccionistas de la legislación
precedente, que se traducían en subvenciones, con erogación de fondos públicos, para apoyar la
reforestación, y a partir de los años noventa también la protección y manejo de bosques, además de
las exenciones tributarias e incentivos no económicos, como el desalojo administrativo de ocupantes
ilícitos (vid. sobre este incentivo el voto 04744-99 de la Sala Constitucional), etc.




 



 A pesar de que el sistema de pago de servicios ambientales aprovecha la experiencia y base técnica,
financiera e institucional de los incentivos forestales anteriores, el concepto y fuentes de
financiamiento en que se apoya es esencialmente diverso e innovador (Cfr.: Ramírez Azofeifa, J.
Ramírez Sandí A. Y Valerio Valerio, R., Marco institucional de los servicios ambientales en Costa
Rica.  Seminario de Graduación para optar por el grado de licenciatura en Ciencias Forestales. UNA.
Heredia, 2000).  El porcentaje del impuesto a los combustibles ingresa a la Caja Única del Estado
con un destino específico, como transferencias financieras de los contribuyentes a los
beneficiarios, por intermediación del Ministerio de Hacienda y FONAFIFO.



 Según se consignó, el artículo 49 de la Ley Forestal  impone la obligatoriedad, a través de un
imperativo legal (“deberán ser inscritos”), de inscribir en el Registro Nacional, como afectaciones
a la propiedad, “las transacciones crediticias o de aplicación de incentivos” que realice el
FONAFIFO.  De modo que siendo el pago de servicios ambientales un tipo de incentivo aplicado por
FONAFIFO, ha de hacerse la afectación de los inmuebles que se incorporen a ese programa.




 



 Los casos en que es susceptible de practicar la citada inscripción registral no los enumera el
artículo, sino que deja su concreción a lo dispuesto en textos conexos: artículos 22, párrafo final,
y 24, pfo. 2°, de la propia Ley Forestal para el Certificado de Conservación del Bosque; el 47 y 48
del Reglamento a la Ley Forestal, que asocia los incentivos a los servicios ambientales; 59 ibid.:
afectaciones legales por cualquier origen;  104, pfo. 2° ibid, y su adición por Decreto 26975 MINAE
del 17 de abril de 1998.  A tenor de este último, la Ley Forestal N° 7575 “establece que se debe
inscribir en el Registro la afectación de aquellos inmuebles sobre los que el Estado otorgue
incentivos, correspondientes al pago de servicios ambientales” (cons. 1° y art. 1°).




 



 En torno a la afectación de inmuebles por servicios ambientales, en general, se ha dictado la
siguiente normativa: los Decretos 25828-MINAE del 5 de febrero de 1997, 26141-H-MINAE del 16 de
junio de 1997, 26975 MINAE del 17 de abril de 1998, 26977 MINAE del 20 de abril de 1998, art. 6;
28610-MINAE del 31 de marzo del 2000, art. 7; 28610- MINAE del 31 de marzo del 2000, art. 7; y las
resoluciones MINAE-SINAC-FONAFIFO números 323 del 24 de marzo de 1998, 042 del 30 de abril de 1999, 
anexo 7; 3 del 10 de febrero del 2000, anexo 7,  N° 3 del 8 de enero del 2000, anexo 7;  9 del 9 de
mayo del 2000 (Gaceta N° 153 del 10 de agosto del 2000, art. 1°, que agregó el inciso 7.1.10 a la
resolución, y la N° 8 del 5 de abril de 2001, art. 7.1.10, 8.7, y anexo 7, acápite 3°), entre otras.




 



 La resolución N° 8-MINAE-SINAC-FONAFIFO, de las 13 horas del 5 de abril de 2001 (Gaceta N° 97 del
22 de mayo del 2001), art. 7.1.10, 8.7, y anexo 7, acápite 3° refuerzan el punto de las
afectaciones, toda vez que las prevé como cláusula voluntaria a aceptar por el co-contratante al
momento de suscribir el contrato por pago de servicios ambientales.  Y por allí, tendría también
soporte, en lo aplicable, dentro de las restricciones voluntarias que en juego de la autonomía
privada puede imponer el propietario al dominio cuando lo estime oportuno. Sobre la validez
constitucional de las restricciones razonables a la propiedad forestal en pro de sus funciones
ecológicas y la protección de los recursos, cfr.: voto N° 5983-95 de la Sala Constitucional).




 



 El pago por servicios ambientales se enmarca en lo que ha dado en llamarse tercera generación de
incentivos forestales.  La primera inicia con los incentivos fiscales de la Ley Forestal 4465 de
1969 y su desarrollo en 1979 (deducción al impuesto sobre la renta de las inversiones realizadas en
reforestación, que se ensanchó con el esquema de créditos bancarios y cooperativos subsidiados en
1982 y deducciones sobre los bienes de capital utilizados en la explotación).  La segunda generación
se vincula a la etapa de incentivos con los Certificados de Abono Forestal –subsidio a las
inversiones- en sus diferentes modalidades  (Ley Forestal 7032 de 1986 y 714 de 1990), eliminados
para proyectos nuevos.  (Gobernando en tiempos de cambio cit., pg.315-317, y MINAE: Hacia la
Sostenibilidad de los Recursos Naturales. Enero 1997, entre otros).




 



 Con el replanteamiento de la Ley Forestal 7575, los incentivos forestales se sistematizan en tres
categorías: a) Incentivos financieros: Pago de Servicios Ambientales, comprendido el CCB y antes los
CAFs.  b) Incentivos Fiscales: las tradicionales exenciones del pago de impuestos de bienes
inmuebles y a los activos. c) Incentivos no económicos: protección contra las invasiones de
inmuebles sometidos a manejo y/o al pago de servicios ambientales (arts. 29, 30, 36; Ley Forestal. 
La exención del art. 30 fue suprimida por la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria, N° 8114,
art. 22).




 



 Nótese que los fiscales y no económicos no implican aplicación de incentivos que realice el
FONAFIFO directamente, en los términos del artículo 49 de la Ley Forestal, como sí lo es el pago de
servicios ambientales.  La expedición de certificaciones de inmuebles incluidos en el Registro de
Proyectos Forestales o que se sometan en forma voluntaria al Régimen Forestal, por ejemplo, permite
al interesado gestionar lo pertinente ante las instancias administrativas que competan (Reglamento a
la Ley Forestal; arts. 49 y 100).  Es el criterio que asumió el Decreto 25501, Reglamento para la
Aplicación del Impuesto al Activo de las Empresas (art. 88 de la Ley de Impuesto sobre la Renta;
Gaceta 190 del 4 de octubre de 1996), artículo 6° in fine: la Administración Forestal del Estado
expedirá la documentación necesaria para disfrutar de los beneficios mencionados en los arts. 23 y
29 de la Ley Forestal e inscribirá en un registro a los interesados, una vez cumplidos los
requisitos que fija el Reglamento a esa Ley.




 



 Coincidimos, en parte, con la posición de Segura, para quien la Ley Forestal N° 7575 de 1996
“reorganiza los incentivos forestales y los agrupa en dos categorías: (1) pago de servicios
ambientales”; (2) exenciones del pago de impuestos de bienes inmuebles para el área manejada, no
pago de los impuestos a los activos y protección contra invasiones a las áreas que estén siendo
manejadas y/o sometidas al pago por servicios ambientales” (artículos 29, 30 y 36)” (Segura, O, El
sistema de pago de servicios ambientales peligra,  Revista de Ciencias Ambientales N° 15, EFUNA,
2000, pg. 15.  En otra publicación el autor reafirma el carácter de incentivo del pago de servicios
ambientales: Implementación conjunta: un caso a nivel comunal en Costa Rica., Revista Forestal
Centroamericana, julio-set. 1999, pg. 38. CATIE).




 



 En línea con lo expuesto, la Sala Constitucional ha atribuido el carácter de incentivo al sistema
de pago por servicios ambientales bajo la modalidad de Certificado de Protección del Bosque
(resoluciones 01404-99, 04744-99 y 2001-04501).  Y un documento oficial, como es el Plan Nacional
Ambiental Eco 2005,  expresa que “la principal innovación de la nueva Ley  Forestal en lo que
respecta a definición de criterios para otorgar incentivos, consiste en la introducción del concepto
de servicios ambientales” y la “implementación de reformas al esquema de incentivos forestales”. (El
subrayado es nuestro.  Ed. Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, MINAE y
Gobierno de Costa Rica.  Dic. 1996, pgs.. 38 y V.  En igual sentido, Panorama Nacional.  1997. 
Mideplan, 1998, pg. 268).




 



 Para Manso “los servicios ambientales no deben entenderse como subsidios tradicionales, sino como
un incentivo para que un mayor número de productores consideren la posibilidad de mantener y
aumentar la cobertura boscosa (Manso P., Cambio climático y fijación de carbono.  La experiencia de
Costa Rica, Revista de Ciencias Ambientales N° 15, pg. 31 y 34. EFUNA, dic. 1998).   Watson ubica el
Certificado de Conservación del Bosque y el Pago de Servicios Ambientales dentro de los incentivos
forestales financieros (Watson, V. et alt., Abriendo espacio para una mejor actividad forestal. CCT-
JUNAFORCA, Junta Nacional Forestal Campesina. San José, 1998, pgs. 61-62; 73-74).  Heindrinchs lo
cataloga de “incentivo monetario” que se ofrece a los propietarios de los bosques, para  compensar
los servicios ambientales que rinden (Heindrichs T., Instrumentos de financiamiento innovadores en
el sector forestal y de conservación de la naturaleza en Costa Rica, Proyecto Sectorial de la GTZ,
Eschborn, Alemania, agosto 1997,  pg. 15, 12 ss).




 



 Alyward, B. estima que el pago de servicios ambientales instituido por la Ley Forestal de 1996 es
nuevo tipo de “incentivos” (Cit. por Watson, V. et alt., ob cit.,  pg. 78).   Otros lo califican de
“esquema sostenible de incentivos” (Desde el Bosque número 22, marzo-abril 1997, Cámara
Costarricense Forestal, pg. 5), o simplemente le denominan  “incentivo” (Jiménez Elizondo, A. y
Solís Rivera V, El Pago de Servicios Ambientales como una Alternativa para el Desarrollo Rural.
UICN, San José, 2000, pg. 7. Rosa, et. alt., Valoración y pago de servicios ambientales.  Las
experiencias de Costa Rica y El Salvador, en Revista Prisma N° 35, 1999, pg. 9., y Política nacional
forestal: cambios en la política de incentivos, en Economía y Sociedad 1(3):97.  Mejías Esquivel, R.
Incentivos para la conservación de tierras privadas en América Central. CEDARENA-C.C.T. San José,
abril del 2000, pg. 14.  Castro, R. y Arias, G. Costa Rica: Hacia la Sostenibilidad de los recursos
forestales. Marzo 1998.  Mimeográfo.  Sobre incentivos directos para la compensación por servicios
ambientales en Colombia, cfr.: Hernández Pérez, S y otros, Incentivos para la conservación y uso
sostenible de la biodiversidad,  Edit. Humboldt. Colombia, WWF y otros, Bogotá, 2000, pgs.9 ss. y 40
ss.  Sánchez, E. Mecanismos financieros e instrumentos económicos para la protección ambiental en
Colombia, Ed. Fundación Friederich Ebert de Colombia. Bogotá 1993, pg. 171 ss).




 



 Si alguna duda quedare, la despejaría el artículo 100, inciso 4°, de la Ley de Biodiversidad, que
en forma explícita califica de “incentivo” el pago de servicios ambientales”.




 




 




Ese criterio lo reiteró el dictamen C-368-2004 y  la Opinión Jurídica O. J.-033-2005.




 



 Asimismo en el dictamen C-292-2002 se dijo que el FONAFIFO tiene legitimación para comparecer en
procesos judiciales que versen sobre actos de su competencia, como son “los incentivos” otorgados
con base en los artículos 46 y 69 de la Ley Forestal. Y que “Los recursos del Fondo deben destinarse
a “incentivar determinadas actividades señaladas por la ley o, en su caso, por el reglamento”.




 




 




II.  EL PAGO DE SERVICIOS AMBIENTALES COMO INCENTIVO




 




 



 A las citas hechas en el dictamen C-038-2002, se adicionan algunos precedentes judiciales y
referencias bibliográficas que conciben el pago de servicios ambientales como incentivo.




 




 




II.1)  PRECEDENTES JUDICIALES




 




 



             a) Durante la ejecución del contrato por pago de servicios ambientales “la propiedad
inmueble queda sujeta a afectaciones en razón del régimen de los servicios ambientales. Esto es con
la finalidad de salvaguardar la actuación del FONAFIFO que es el ente con personalidad jurídica
instrumental a quien el Estado le delegó la ejecución del pago de los servicios ambientales
(artículo 46 de la Ley Forestal). Por tal razón todos aquellos procesos judiciales en los cuales se
puedan ver afectados esos compromisos ambientales, deberán ser llamados a juicio en calidad de
terceros”.  (TRIBUNAL AGRARIO, voto 344-A-04, considerando III).



             (Acerca de las limitaciones voluntarias a la propiedad forestal para recibir los
beneficios del pago de servicios ambientales, cfr. de la SALA CONSTITUCIONAL los votos 2002-05395,
2001-04501, 2002-06734, entre otros).




 



 b)  “…el hecho de solicitar ingresar al pago de servicios ambientales (…) no implica le darán los
incentivos, pues los mismos están sujetos a una serie de variables y se otorgan siempre y cuando se
apruebe en el presupuesto nacional una partida para cubrir tales pagos, variándose los montos año
con año en cuanto al presupuesto que se asigna a tal efecto por parte del Ministerio de Hacienda al
Ministerio del Ambiente y Energía, el cual los distribuye según lo otorgado a todas las áreas de
conservación. Lo solicitado por la actora es una especie de presolicitud, por cuanto en ninguna
parte se demuestra haya realizado las gestiones correspondientes para llegar a ser beneficiaria del
incentivo…”. (TRIBUNAL AGRARIO, voto Nº 853-F-05, considerando VII).




 




 




II.2)  REFERENCIAS COMPLEMENTARIAS




 




 



 Sin ánimo de agotar las referencias bibliográficas,  incorporando los subrayados se agregan, entre
otras:




 




 



 1)  “En Costa Rica se retribuyen cuatro tipos de servicio ambiental: (…).  Este incentivo está
dirigido a todos aquellos productores que realicen actividades de reforestación, manejo de bosques
primarios y conservación o preservación de coberturas forestales”. (FAO. Departamento de Montes.
Costa Rica frente al cambio climático. Serie Centroamérica de bosques cambio climático 
http://www.fao.org/DOCREP/006/AD439s/AD439s00.htm, pg. 25)




 



 2)  Para la reforestación, “los incentivos son muy variados: exención de pago de impuestos sobre la
propiedad inmueble, reembolsos de costos de plantaciones, descuentos al pago de impuesto sobre la
renta, (…), pago de servicios ambientales, entrega de plantas para reforestación, etc”. (FAO. Estado
y Tendencias de la Ordenación Forestal en 17 Países de América Latina. Documentos de Trabajo sobre
Ordenación Forestal FM/26. Servicio de Desarrollo de Recursos Forestales, Dirección de Recursos
Forestales. Roma. Mayo 2004, pg. 1; http://www.fao.org/docrep/008/j2628s/j2628s00.htm).




 



 3)  “Otro significado importante del programa de venta de servicios ambientales es que demuestra
que la protección del bosque sí se puede impulsar con incentivos económicos” (…), se puede diseñar
un esquema de aporte impositivo de la sociedad para pagar el servicio ambiental, aunado con un
mercado internacional. Asumamos, por ejemplo, que la mitad de los bosques privados requieren de un
incentivo económico para sobrevivir…”. (CASTRO SALAZAR, René y CORDERO PINCHANSKY, Sarah. Evaluación
de Impacto Ambiental y Sostenibilidad del Desarrollo. EUNED. San José. 1998. pg. 244).




 



             4)  “…en 1979 se inicia un programa de incentivos a la reforestación que ha
evolucionado de manera que estos sean accesibles a todos los propietarios de tierras que tengan
interés en la actividad no sólo en reforestación sino también en el manejo del bosque natural y la
protección y regeneración de bosques no sujeto al aprovechamiento.




 



             Esta evolución llevó al país a reconocer en la Ley publicada en 1996 el pago de
servicios ambientales que brindan los bosques y las plantaciones, dándose un incentivo económico a
los propietarios de bosque por los beneficios que éstos generan a la sociedad en relación a la
disminución de gases con efecto de invernadero, protección de la biodiversidad, protección del
recurso hídrico y por las bellezas escénicas que estos brindan”. (…).  (MINAE-ACCVC-FONAFIFO-
FUNDECOR. Un caso de éxito en el uso de incentivos forestales y pago de servicios ambientales en
Costa Rica.  San José.  s/f., pgs. 1).




 



 5)  “…el sistema de incentivos al Pago de Servicios Ambientales y el programa de crédito han
colaborado de modo importante en esa tarea (disminuir la tasa de deforestación en el país).” (MINAE-
FONAFIFO. Más de una década de acción. San José.  Enero de 2005. pg. 81).




 



 6)  “Al mencionar estos servicios ambientales, la ley amplía totalmente la función del bosque, y en
cierta medida entra así en el campo de los incentivos”. (Lo anterior referente a los servicios
ambientales que destaca la Ley Forestal).  Se pide que el Estado compense a los propietarios de los
bosques por los servicios ambientales que estos dan.  Con ello se retribuye al dueño de un bosque
valores que la sociedad le otorga a éste, tanto en el ámbito local como internacional” (…). “Los
incentivos económicos, cuando reconocen otros valores, provocan que los dueños y los sectores
privados respondan muy rápido.  Ahora lo que resta es lograr que el esquema de incentivos sea
sostenible y que no se convierta en una carga para el Estado”. (TATTENBACH, Franz. Valoración
económica de los servicios ambientales: la experiencia en Costa Rica, pgs. 1 y 4.
http://www.mideplan.go.cr/sinades/PUBLICACIONES/biodiversidad/index-7.html).




 




 



 7)  “La experiencia costarricense en el campo de los servicios ambientales, estrechamente ligados
al tema del cambio climático, es un proceso que lleva ya unos veinte años y del cual se desprenden
una serie de lecciones que merecen destacarse.  La primera es la existencia de una institucionalidad
que reconoce e internaliza los beneficios ambientales y establece su retribución, tanto a nivel
local como global.  Este marco institucional incluye la legislación y los incentivos forestales con
que cuenta el país, entre ellos cuatro leyes forestales (1969, 1986, 1990 y 1996) y tres
generaciones de incentivos forestales que incluyen el pago por servicios ambientales y un mecanismo
de financiamiento”. (FAO. Departamento de Montes. Costa Rica frente al cambio climático. Serie
Centroamérica de bosques cambio climático; http://www.fao.org/DOCREP/006/AD439S/AD439S00.htm, pg.
7).




 




 



 8)  “Con la promulgación de la Ley Forestal 7575 y su Reglamento, se provee al sector de un nuevo
marco legal donde se establecen una serie de conceptos básicos como son los Pagos por Servicios
Ambientales para los propietarios privados de bosques que deseen conservarlos, manejarlos
adecuadamente o establecer plantaciones forestales, siempre y cuando se cumpla con las normas y
procedimientos establecidos.




 



 El monto anual por hectárea asignado para cada modalidad de incentivo lo fija el Estado con base a
criterios técnicos del Ministerio del Ambiente y Energía. (…) “Los pagos por servicios ambientales
no deben entenderse como subsidios tradicionales.  Si no más bien, como un incentivo para que un
mayor número de productores considere la posibilidad de mantener y aumentar la cobertura boscosa.  
(MANZO, Paulo.  Cambio climático y fijación de carbono: la experiencia de Costa Rica. En: Daño
Ambiental.  Procuraduría General de la República.  Noviembre, 1999- Marzo, 2000, pgs. 56 y 61).




 



 9)  “...el Estado desde la creación de la primera Ley Forestal, inició el establecimiento de
incentivos como un mecanismo de política ambiental, para motivar a los propietarios de terrenos con
bosque a conservarlo y mantenerlo.




 



 En esta dirección, el primer incentivo propuesto fue la deducción del impuesto sobre la renta,
denominado primera generación de incentivos. (…) Se vio el Estado en la obligación de crear otros
mecanismos, más eficientes y que fueran accesibles también a otros grupos, de la sociedad civil,
llamados éstos incentivos de la segunda generación (…).




 



 “A partir de la publicación de la Ley Forestal Nº 7575, los incentivos existentes, para la
protección del bosque se han modificado. Y se ha dado un reconocimiento por primera vez al Pago de
Servicios Ambientales. Y se habla ya, de la tercera generación.” (BROWN SEQUEIRA, Ingrid. La Ley
Forestal Nº 7575 y el establecimiento del Pago de Servicios Ambientales.  Tesis de grado.
Universidad Latinoamericana de Ciencia y Tecnología. San José. 1999. pgs. 96 y 103).




 



 10)  “El incentivo otorgado por el PSA varía dependiendo del tipo de proyecto que incluye
conservación de bosque, reforestación y manejo sostenible de bosques.” (RODRÍGUEZ, Jorge Mario.
Aspectos generales sobre el pago de servicios ambientales. Revista Asociación Costarricense de
Derecho Ambiental. Boletín No.3. Diciembre 2001, pg. 7).




 



 11)  “El Estado costarricense ha estimulado, por medio de diferentes tipos de incentivos ISR, CAF y
PSA 141937,44 hectáreas de reforestación”. (ARAYA BARRANTES, Marco Vinicio. Financiamiento de
bosques y plantaciones forestales: pago por servicios ambientales. Revista Forestal Centroamericana
N° 22. Enero-Marzo, 1998.  CATIE, pg. 20).




 



 12)  “Formalmente el acceso al PSA otorga igualdad de condiciones pero el costo y la complejidad de
los trámites y la exigencia de título de propiedad limitan el acceso por parte de pequeños
propietarios o personas de escasos recursos a estos incentivos.” (MADRIGAL CORDERO, Patricia.
Análisis del pago de servicios ambientales desde una perspectiva de desarrollo rural. Revista
Asociación Costarricense de Derecho Ambiental. Boletín No.3. Diciembre 2001, pg. 6).




 



 13)  “Pago por Servicios Ambientales (PSA)Merece una mención especial el caso de este incentivo
directo que consiste en hacer pagos en dinero a aquel propietario de tierras privadas que toma la
decisión de proteger todo o parte de sus tierras en forma contractual”. (FUNDACIÓN AMBIENTE Y
RECURSOS NATURALES. Buenos Aires, Argentina. Conservación de la Naturaleza en Tierras de Propiedad
Privada.http://www.farn.org.ar/docs/p24/cap4_2.html).




 



 14)  Para PIKLULICH, los pagos por servicios ambientales son incentivos económicos.” Los bosques
ofrecen un sinfín de servicios ambientales, que incluyen la protección de las cuencas hidrográficas,
fijación de carbono, conservación de suelos, control biológico de pestes y belleza escénica. (…). El
gobierno puede, por lo tanto, brindar incentivos para la conservación de bosques ofre­ciendo a sus
dueños un pago por los servicios ambientales que dichos bosques ofrecen.  En Costa Rica, por
ejemplo, un porcentaje de los ingresos percibidos a través de un impuesto nacional de 5% por el
consumo de gasolina es usado para capitalizar un fondo dedicado a compensar a los propietarios de
tierras por los servicios ambientales que prestan sus bosques. (…).  Los propietarios de tie­rra
pueden recibir dichos pagos por medio de contratos firmados con el gobierno por una de  tres
actividades: reforestación, manejo sostenible de bosques y conservación de bosques.  A cambio de
dichos pagos, los propietarios se comprometen a conservar sus tierras por un plazo de 5 a 20 años,
dependiendo del tipo de incentivo de que se trate. (…).  Este sistema puede ser mejorado ligando
estos incentivos al uso de mecanismos como las servidumbres ecológicas, que imponen limitaciones al
uso de la tierra, garantizando así que aquellas propiedades que se beneficien de estos incentivos
estén debidamente protegidas”.  Más adelante indica que los pagos por servicios ambientales son
”incentivos financieros”. “Este incentivo no siempre benefi­cia a los propietarios más pe­queños
porque generalmente los pagos se calculan de acuerdo al tamaño de la propiedad”. PISKULICH CRESPO,
Zdenka.  Incentivos para la Conservación de Tierras Privadas en América Latina, pgs. 6, 7 y 41.
http://www.sociedadcivil.cl/ftp/incentivosamericalatina.doc.




 



 15)  “Recurso bosque. El mayor logro de la década pasada fue la recuperación de la cobertura
forestal del país con respecto a la existente a finales de los ochenta.  A ello contribuyeron los
diferentes programas de incentivos, especialmente el de pago por servicios ambientales (PSA)”.
PROGRAMA ESTADO DE LA NACIÓN.  Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible N° 10.  Pavas.
2003, pg. 268).




 



 16)  Mata Castro,  refiriéndose al “incentivo” para la conservación y uso sostenible de la
biodiversidad, incluye entre los “incentivos específicos determinados por ley” el pago de servicios
ambientales…”. (MATA CASTRO, Xinia.  Incidencia del Derecho Tributario en el Derecho Ambiental. 
Algunos tributos e incentivos ambientales en Costa Rica.  Tesis de grado.  Universidad de Costa
Rica.  Octubre, 2003. pg. 206).




 



 17)  “… la Ley Forestal costarricense autoriza al Estado a internalizar los costos de los servicios
ambientales de mitigación de gases de efecto invernadero para incentivar los esfuerzos que realizan
los propietarios de bosques y plantaciones forestales, facultando al Estado al reclamo de dicho
servicio ambiental a nivel internacional”. (PEÑA CHACÓN, Mario.  El régimen económico y jurídico de
los servicios ambientales.  Medio Ambiente y Derecho. Revista Electrónica de Derecho Ambiental N°
10. Mayo, 2004. ISSN. 1576-3196, pg. 13).




 



 18)  Relativo a la Ley Forestal 7575, “en las disposiciones finales hay un punto importante para la
Administración del Estado y para dirigir recursos hacia lo que son incentivos por el beneficio
ambiental. Se obliga a que un tercio del impuesto selectivo de consumo de los combustibles se
destine a programas de compensación de los propietarios de bosques y plantaciones forestales, por
servicios ambientales de mitigación de las emisiones de gases con efecto invernadero y por la
protección y desarrollo de la biodiversidad, que generan las actividades de protección, conservación
y manejo de bosques naturales y plantaciones forestales”. (ARCE BENAVIDES, Héctor.  Aspectos más
relevantes de la nueva Ley Forestal. En: Memoria del Taller de Legislación Ambiental. MINAE-Escuela
Judicial-CEDARENA.  San José. Marzo.1996, pg. 17).




 



 19)  “El concepto de servicios ambientales que establece la Ley Forestal permite el desarrollo de
incentivos mediante los cuales se le compensa al propietario del bosque por los servicios
ambientales que genera el conservar el bosque mientras no existe explotación maderera”. (Gobernando
en tiempos de cambio.  Ob cit., pg. 317).




 



 20)  “Los PSA, en el contexto del desarrollo sostenible como política definida para Costa Rica,
fomentan la protección de la biodiversidad, la mitigación de gases con efecto invernadero, el
mantenimiento del ciclo hidrológico y la protección de la belleza escénica natural.” (MINISTERIO DEL
AMBIENTE Y ENERGÍA. Pago de Servicios Ambientales.  Separata).




 




 




 




II.3)  EL PAGO DE SERVICIOS AMBIENTALES ES UN INCENTIVO DIVERSO A LOS DE LA LEGISLACIÓN ANTERIOR




 




 




 



 El pago de servicios ambientales es un incentivo diverso de los que concibió la legislación
anterior para fomentar la actividad forestal, mencionados en el dictamen C-038-2002, pues no
consiste en un subsidio o ayuda financiera a ésta, a través de instrumentos fiscales o mecanismos
monetarios, sin recuperación por parte del Estado, como ocurrió con la reforestación, por ejemplo.




 



 Algunas veces la legislación hace la diferencia nominal para referirse a los contratos aún
subsistentes a favor de “beneficiarios de los incentivos fiscales” que gozan de Certificados de
Abono Tributario (Transitorio IV de la Ley Forestal; arts. 52, 53 y 65 in fine de su Reglamento, por
ejemplo).




 



 (Sobre el concepto pago de servicios ambientales, sustitutivo de los subsidios, cfr., entre otros,
FONDO NACIONAL DE FINANCIAMIENTO FORESTAL. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. 
Programa Mundial de Bosques. El Desarrollo del Sistema de Pago de Servicios Ambientales en Costa
Rica.  San José. 2000, p 27 y 52.  FONAFIFO.  Más de una década de acción, pg 22). MEJÍAS ESQUIVEL,
Ronald, ECHEVERRÍA, Jaime y SOLÓRZANO, Raúl. Incentivos para la Conservación de Tierras Privadas en
América Latina cit., y el Caribe.  San José.  2000.,  pgs. 21 y 22. CHAVES, Guido y LOBO, Sonia.  El
Pago de Servicios Ambientales en Costa Rica. Información general. Fomento –  MINAE- SINAC- Fomento.
Setiembre,2000. www.inbio.ac.cr/es/biod/estrategia, pg. 2).




 



 Contra los subsidios estatales directos, que dependen o afectan el presupuesto nacional se objeta:
Por afectar negativamente las finanzas públicas y los objetivos macroeconómicos de estabilización
interna y externa, son desfavorables a la política económica internacional, que promueve la
competencia leal entre las actividades y países, con reducción del déficit fiscal. Propician la
distorsión de los objetivos forestales, convirtiendo los incentivos en fines y no en medios para la
conservación. La posibilidad de desviar recursos hacia otras actividades, etc. (MEJÍAS  et alt. Ob.
cit., pgs. 24, 25, 27, 31, 34, 36 y 37).




 



 La postura de los incentivos anteriores, al concebir el bosque y plantaciones forestales únicamente
como productores de bienes, era ajena a la valoración de sus servicios ambientales, no
internalizaban las externalidades positivas que generan, y las erogaciones implicaron, por lo
general, una carga para el erario público, que las medidas de ajuste estructural recomendaron
terminar.




 



 La Ley Forestal vigente sólo renueva el concepto de incentivo, que sigue siendo aplicable al pago
de servicios ambientales, con una connotación distinta a los que le antecedieron e innovadora en la
forma de financiar el sector.




 




 




II.4)  EL INCENTIVO DEL PAGO DE SERVICIOS AMBIENTALES




 




 



 El Estado fomenta ciertas actividades forestales y agroforestales proveedoras de servicios
ambientales, que revierten en importantes beneficios sociales (secuestro de carbono, protección de
la biodiversidad, recursos hídricos, suelos, belleza escénica, etc). Para interesar a los pequeños y
medianos productores forestales a dedicarse a las mismas, otorga, a través del FONAFIFO, un 
incentivo directo, de retribución económica, a quienes se integren a esos programas y cumplan las
obligaciones contractuales.



 De acuerdo con MEJÍAS y otros, el pago por servicios ambientales es un “incentivo” consistente “en
hacer pagos en dinero a aquel propietario de tierras privadas que toma la decisión de proteger en
todo o parte sus tierras en forma contractual”. “Este incentivo se presenta como el ideal para
promover la conservación del bosque en tierras privadas en América Central”. Compensa “las funciones
ecológicas que brinda el bosque y que se manifiestan en servicios ambientales, la mayoría de las
cuales son externalidades positivas (beneficios económicos) que deben ser internalizadas mediante un
pago al propietario del bosque, con el fin de reconocerle los servicios prestados a la sociedad y
estimularlo a que continúe generando tales beneficios” (Ob. cit., pgs. 34, 96, 98, 99 y 114).




 



 Como ventajas de este incentivo, se le atribuyen la de corregir las fallas de mercado, retribuir
los beneficios recibidos con los servicios ambientales, hace sostenible la conservación dentro de un
contexto de política económica favorable a la tendencia de que sean los propios sectores o agentes
económicos quienes generen su financiamiento, sin recurrir a los presupuestos fiscales, el hecho de
basarse en fuentes sanas de financiamiento, y de contribuir al cambio de actitud positiva hacia la
conservación del bosque. (Idem, pgs. 34 ss, 116 y 121).




 



 Aunque se identifica como “pago”, en sentido amplio, a la suma de dinero con que el Estado
costarricense –FONAFIFO- remunera los servicios que brindan los bosques y plantaciones forestales
adscritos al programa, el monto no lo determina un mecanismo de fijación o formación de precios en
un mercado libre, por medio de una multitud o infinidad de intercambios o transacciones comerciales
entre vendedores y compradores que entran en contacto directo mediante una relación de oferta y
demanda, sino dentro de un sistema que el Estado fomenta y regula.




 



 (“El Pago por Servicios Ambientales (PSA) es el reconocimiento económico que hace el Estado
costarricense a los propietarios de bosques y plantaciones forestales por los servicios que brindan
las áreas boscosas”. RODRÍGUEZ, Jorge Mario.  Los servicios ambientales del bosque: el ejemplo de
Costa Rica. Revista Forestal Centroamericana N° 37, pg. 48.  CATIE. Turrialba).




 



 (La suma a pagar por hectárea para los servicios ambientales, en las diferentes modalidades, se
fija, entre otros extremos, cada año por Decreto Ejecutivo, a propuesta de la Junta Directiva del
FONAFIFO, “con base en el presupuesto asignado y a los criterios de priorización definidos
previamente por el Ministro del Ambiente, considerando las políticas nacionales de conservación que
ejecuta el SINAC y la sostenibilidad social y financiera del Sistema de Pago por Servicios
Ambientales”. Artículo 38 del Reglamento a la Ley Forestal, reformado por el Decreto 30762- MINAE. 
Sobre la emisión y entrega del pago por servicios ambientales, cfr. mismo art. 38 in fine, y art. 10
del Manual de procedimientos para el pago de servicios ambientales, con modificación en Gaceta N°
151 del 8 de agosto del 2006, pg. 45 ss., etc.  En punto a la distribución del presupuesto asignado
al programa de servicios ambientales para los dos últimos años, vid. Decreto N° 32226-MINAE, en
Gaceta N° 31 del 14 de febrero del 2005, reformado por el 32750, Gaceta N° 218 del 11 de noviembre
del 2005, y Decreto N° 33226-MINAE en Gaceta N° 141 del 21 de julio del 2006).




 



 Es una medida de sostenimiento económico, complementaria a la inversión total, para estimular la
realización de las actividades forestales y agroforestales implicadas.




 



 Pese a que debe ser rentable para la sociedad, también ha de motivar a los proveedores de los
servicios a adoptar, mantener y mejorar, en lo posible, las prácticas forestales requeridas.




 



 Los recursos, en su gran mayoría, dependen de la asignación que se hace por Decreto Ejecutivo
anual; salen de la Caja pública, dentro de los límites del poder presupuestario.




 



 ( La Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria, N° 8114 del 4 de julio del 2001, artículo 5°,
mantuvo de la recaudación del impuesto a los hidrocarburos el porcentaje de tres punto cinco (3,5%)
para el pago de servicios ambientales, centralizada en la Caja Única del Estado).




 



 A diferencia de una compra venta pura y simple entre particulares, en el pago de servicios
ambientales los productores interesados deben formalizar una presolicitud y solicitud de los
beneficios, con los requisitos legales, y sujetarse a los trámites de acceso, aprobación
administrativa, valoración, ejecución y controles posteriores para asegurar el debido cumplimiento
de los contratos, etc. (Reglamento a la Ley Forestal, arts. 37 a 41, reformados por el Decreto N°
30762-MINAE. Manual de procedimientos para el pago de los servicios ambientales).




 




 




 




II.5)  INCENTIVACIÓN DEL PSA POR EL ESTADO




 




 



 A falta de un mercado instituido, el sistema de pago de servicios ambientales es posible por la
acción creadora, incentivadora y de control del Estado.




 



 Le da sustento en instrumentos legales, administrativos y financieros que garantizan las acciones
de los interesados. Por medio de sus órganos competentes, aplica el programa y realiza los pagos.
Asigna y recauda los recursos, generando las condiciones para su sostenibilidad. Reconoce la
importancia de los servicios ambientales en el Plan Nacional de Desarrollo Forestal y políticas
nacionales conservacionistas.




 



 Estimula las actividades forestales necesarias y coordina las iniciativas de los particulares. Se
encarga de la recepción, trámite y resolución de las solicitudes. Crea órganos gestores y
orientadores del proceso dentro del MINAE (FONAFIFO, órgano rector, OCIC, SINAC. Ley 7788, art. 22;
Decretos y 30762-MINAE, art. 3°, y 31676).




 



Para la administración del sistema nacional dicta normas que establecen los plazos y requisitos para
la preselección y recepción de solicitudes, que evalúa técnica y legalmente, por orden de
presentación; las áreas prioritarias a intervenir, tipos de programas anuales a desarrollar,
cantidad de hectáreas, montos a pagar por los servicios ambientales en las diferentes modalidades y
disponibles para los nuevos proyectos, pagos por contratos de años anteriores, etc. (Reglamento a la
Ley Forestal, art. 38 sigts., reformados por el Decreto 30762-MINAE y Manual de procedimientos para
el pago de servicios ambientales).

 




 




III.-  OBJECIONES DE LA OFICINA CONSULTANTE




 




 



 Para la Oficina consultante los pagos de servicios ambientales no son incentivos forestales, ni
procede a su respecto las afectaciones de fincas privadas.




 



 La opinión legal adjunta sostiene que la facultad del FONAFIFO de afectar inmuebles en el Registro
Público se limita a los que se sometan al régimen de incentivos  –sin contraprestación alguna-
previstos en los artículos 22, 23 y 24 de la Ley Forestal (Certificado para la Conservación del
Bosque, manejo de bosque natural y regeneración voluntaria de éste); no al pago de servicios
ambientales, regulados en los artículos 47, inciso c, y 69 ibídem.




 




El criterio no se comparte, por las razones anotadas y las que se exponen a continuación:




 




 




 




III.1)  DEBER DE AFECTACIÓN DE FINCAS ES IMPUESTO POR LA LEY FORESTAL




 




 




 



 El artículo 49, párrafo 2°, de la Ley Forestal vigente (N° 7575) establece el deber de afectación
de fincas por el FONAFIFO en estos términos:




 




 



 “Las transacciones crediticias o de aplicación de incentivos que realice el Fondo Nacional de
Financiamiento Forestal deberán ser inscritas en el Registro Nacional, cuando corresponda, como
afectaciones a la propiedad. Estas inscripciones estarán exentas del pago de cualquier tributo, tasa
o derecho”.




 



 Acorde con los dictámenes C-038-02, C-292-2002, C-368-2004 y la Opinión Jurídica O. J.-033-2005,
los pagos por servicios ambientales son “incentivos”. Este pronunciamiento agrega consideraciones
adicionales en igual sentido. 



 La expresión “cuando corresponda” debe entenderse circunscrita a los incentivos otorgados por el
FONAFIFO donde median fincas inscritas o con títulos inscribibles en el Registro Público que se
involucran en el cumplimiento de los contratos.




 



 Los recursos que asigna el Estado al FONAFIFO se dirigen fundamentalmente al crédito forestal y al
pago de servicios ambientales.  Al PSA destina alrededor del setenta por ciento de su presupuesto.
(FONAFIFO.  Más de una década de acción cit., pgs. 73 y 75. ARAYA BARRANTES, Marco Vinicio.
Financiamiento de bosques y plantaciones forestales: pago por servicios ambientales cit., pg. 15
ss.).




 



 Con arreglo al artículo 49 de la Ley Forestal, todas las fincas sometidas al Programa de pago por
servicios ambientales se afectan en el Registro Público de la Propiedad Inmueble, con el fin de
publicitar ante terceros la existencia del contrato y garantizar, ante eventuales e inconsultos
traspasos o segregaciones de la propiedad, los derechos del FONAFIFO (El Estado) que de él derivan. 
A la vez, facilita a éste el control registral de los proyectos de esa naturaleza sobre la misma
finca en distintos años. (FONAFIFO-Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo-Programa
Mundial de Bosques. El Desarrollo del Sistema de Pago de Servicios Ambientales en Costa Rica, cit.,
pg. 52). SÁNCHEZ CHAVES, Oscar Los Servicios Ambientales.  En Seminario sobre Daño Ambiental. 
Procuraduría General de la República.  San José.  Noviembre 1999-Marzo 2000, pg. 38. PEÑA CHACÓN,
Mario. El régimen económico y jurídico de los servicios ambientales cit., pgs. 11. WO CHING, Eugenia
y ZAMORA, Luz Virginia. Aspectos prácticos de las afectaciones forestales.  En: Taller del Pago de
Servicios Ambientales y los principales problemas que se presentan. s/f, p 1).




 



 A la afectación de fincas se refiere el Manual de Procedimientos para el Pago de Servicios
Ambientales, del 19 de enero del 2005,  (Gaceta N° 26 del 7 de febrero del 2005) en los arts. 8°
(18.7, 18.8 y 18.9), 10.4, 10.5, 10.6 (1.2 y 1.3), 15, la cláusula tercera de los Anexos 2°, 3°, 20,
21, 22, 23, 25 (de éste también la segunda) y 31.




 



 En caso de venta –o enajenación-, total o parcial, del área sujeta al PSA, el beneficiario (a) ha
de comunicar, en un plazo máximo de treinta días, a la Oficina Regional de FONAFIFO la transacción a
realizar.  Después de efectuada, el nuevo beneficiario deberá solicitar la modificación del
contrato, aportando los documentos que lo acreditan como dueño, en un lapso igual.  El
incumplimiento de estas disposiciones obliga al FONAFIFO a suspender el pago, abrir procedimiento
administrativo para finalizar el contrato y recobrar los recursos girados, cuando corresponda.
(Reglamento a la Ley Forestal, artículo 42, reformado por Decreto 30762-MINAE. Manual de
Procedimientos para el Pago de Servicios Ambientales, arts. 12, apte. 1.12; 14, aptes. 1.3; Cláusula
quinta de los Anexos 2, 3, 20, 21, 22, 23 y 25.  Cláusula cuarta de los Anexos 4 y 24).




 



 Por regla, el incumplimiento  del beneficiario a cualquiera de sus obligaciones, le pone término y
autoriza al FONAFIFO a suspender total o parcialmente los pagos pendientes y a solicitar el
reintegro de los dineros girados y sus intereses, con daños y perjuicios. (Artículo del Reglamento
antes citado. Manual de Procedimientos para PSA, Cláusula sétima de los Anexos 2, 3, 20, 21, 22, 23
y 25.  Cláusula sexta del Anexo 24).




 




 




 




III.1.2)  AFECTACIONES ESPECÍFICAS Y GÉNERICAS




 




 




 



 La Ley Forestal contempla afectaciones específicas y genéricas a la propiedad. En el primer
supuesto se halla el Certificado para la Conservación del Bosque (artículo 22 in fine y artículo 24,
segundo párrafo).




 



 De las afectaciones genéricas se ocupa el artículo 49, párrafo segundo. Rige para todo tipo de
transacciones crediticias o de incentivos en que medien  o se garanticen con fincas inscribibles y
realice el FONAFIFO, órgano de fomento financiero a los pequeños y medianos productores forestales
(art. 46 ibid.). 




 



 Las últimas tienen mayor cobertura de hipótesis, que trascienden las primeras, y abarcan los
contratos por pago de servicios ambientales.




 




 




III.1.3)  DEBER DE AFECTACIÓN DE FINCAS Y DESCENSO EN LOS ÍNDICES DE REFORESTACIÓN




 




 



 La consultante achaca a las afectaciones de inmuebles sujetos al pago de servicios ambientales una
disminución de las áreas reforestadas, demoras y aumento en los costos administrativos.




 



 Esos reparos si bien podrían vincularse a aspectos de política legislativa, a valorar en el dictado
de las normas de mérito, son independientes de su aplicación e interpretación.  Y no hay prueba
inequívoca que avale el descenso de los índices de reforestación y el nexo de causalidad invocada.




 



 En lo que atañe a las causas, FONAFIFO argumenta que, según sus estudios, son de distinta
naturaleza: incorrecto uso de los incentivos fiscales anteriores, falta de liquidez en los
productores para hacer las inversiones iniciales y baja rentabilidad que perciben. (Los estímulos
del PSA son un complemento a la totalidad de la inversión. SÁNCHEZ CHAVES, Oscar. Los servicios
ambientales citado, pgs. 27 y 28).



 También redunda en una disminución de recursos la práctica de utilizar el Gobierno fondos que se
recaudan para el pago de servicios ambientales, con el impuesto al consumo de los combustibles, en
gastos generales del Estado, a fin de reducir la deuda interna, la aplicación de políticas
macroeconómicas, etc. (Acerca del tema, vid. de la SALA CONSTITUCIONAL los votos números 2000-10979,
2001-02074, 2001-03825 y  2003-02794).




 



 Tocante a la reforestación, el reproche se contrapone a los datos publicados por la misma Oficina
Nacional Forestal en el folleto "Programa de Pago de Servicios Ambientales, su evolución entre
1997-2004”. Las afectaciones de inmuebles al pago de servicios ambientales se registran a  partir
del 2002, y para el 2003 hubo un incremento de hectáreas de fincas comprendidas por el programa, en
sus diferentes modalidades.  Así, en el año 2002 se destinaron 24.904 hectáreas, y 68.765 en el
2003. En el 2004 se dedicaron a la reforestación 6.000 hectáreas. Duplicó la del 2003, que fue de
3.155,13 hectáreas. (págs. 5 y 9, cuadros 3, 7 y 9).




 



 Al parecer, la fase recesiva –excepto en sistemas agroforestales- se habría producido en el 2005.
(En parte, lo corroboran los datos publicados por FONAFIFO sobre el total de hectáreas sometidas al
PSA en los últimos tres años: 68.765 (el 2003), 72.638 (2004) y 57.095 (2005). Sistemas
agroforestales (por árbol): 97.381 (2003), 412.558 (2004) y 513.684 (2005). FONAFIFO. Ofreciendo
recursos para el sector forestal. Servicios ambientales. Estadísticas. http://www.fonafifo.com/).




 



 Por el contrario, se afirma que hay una demanda creciente de solicitudes para ser incluidas dentro
del sistema de PSA. “Sólo en el 2003, sin hacer ninguna labor de promoción, FONAFIFO recibió
solicitudes por 400,000 hectáreas pero pudo atender únicamente 100,000, o sea un 25%. El resto está
en espera...” FONAFIFO.  Más de una década de acción cit., pgs 72, 81-82).  “La demanda por el pago
de servicios ambientales ha venido a superar la oferta de recursos financieros existentes (la
principal fuente de recursos proviene del impuesto al consumo de los combustibles)”.  RODRÍGUEZ,
Jorge Mario.  Los servicios ambientales del bosque: el ejemplo de Costa Rica cit., pg.  50).




 



 Teniendo en cuenta los intereses ambientales que buscan resguardarse con la afectación registral de
las fincas, la Procuraduría, en las Opiniones Jurídicas  OJ-113-2000 y OJ-123-2000, precisó que “…la
simplicidad y celeridad, como principios de la actuación administrativa, deben armonizarse con el
principio constitucional, vinculante para los poderes públicos, de protección del medio ambiente”.




 



 El espíritu que anima el proceso de desregulación emprendido por la Ley 7472, de Promoción de la
Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, para simplificar o racionalizar trámites y requisitos
o suprimir los no imprescindibles en el control y regulación de actividades económicas que impidan,
entorpezcan o distorsionen las transacciones de mercado, es que no puede ir en demérito del
ambiente, la salud (humana, animal y vegetal), seguridad y los estándares de calidad de vida (arts.
3, 7 y 8; 4° de su Reglamento y 50 constitucional).




 



 Por lo demás, los objetivos de la Ley 7472, de promover el proceso de competencia y libre comercio,
con eliminación de las regulaciones innecesarias a las actividades económicas y protección de los
derechos e intereses del consumidor, opera en un régimen de mercado, campo diverso a los
procedimientos de Derecho Público, en que se ubican los trámites registrales de afectación de
inmuebles.




 




 




 




III.2)  EL PAGO DE SERVICIOS AMBIENTALES COMO MECANISMO DE FOMENTO (o INCENTIVO) EN LA LEY FORESTAL




 




 




 



 El artículo 49, párrafo 2°, de la Ley Forestal está en consonancia con el 46 ibid., que crea el
Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, con el objeto de “financiar, para beneficio de pequeños y
medianos productores, mediante créditos u otros mecanismos de fomento, el manejo del bosque,
intervenido o no, los procesos de forestación, reforestación, viveros forestales, sistemas
agroforestales, recuperación de áreas denudadas y los cambios tecnológicos en aprovechamiento e
industrialización de los recursos forestales”. (Se añade el subrayado). Los programas de servicios
ambientales son “promovidos por el Ministerio del Ambiente y Energía” (art. 69 ibid).




 



 Fomentar una actividad económica es vigorizarla, incentivarla.  De ordinario, la técnica de fomento
se traduce en estímulos o alicientes económicos con los que el Estado trata de influir en el ánimo
de los particulares para inducirles a desarrollar determinadas actividades de utilidad general, en
razón de lo cual impulsa. Es un instrumento de dirección económica para adecuar la iniciativa
privada, escasa o inexistente, a la planificación o desarrollo nacional.




 



 El pago de servicios ambientales, principal programa del FONAFIFO, es un mecanismo de fomento o
incentivo.  Lo confirma el Decreto 30762 (reforma el Reglamento a la Ley Forestal. Gaceta N° 194 del
9 de noviembre del 2002), luego de mencionar instrumentos internacionales en que se apoya: “…el
Estado Costarricense se ha comprometido a fomentar la internalización de los costos ambientales y el
uso de instrumentos económicos que puedan garantizar la protección del ambiente”.




 



 (“El PSA es el principal programa que desarrolla FONAFIFO. Alrededor del 70% de su presupuesto se
destina a ese rubro. El pago se realiza en cuatro modalidades. Protección del bosque, reforestación,
manejo (actualmente suspendido) y plantación con recursos propios.  Del 2003 en adelante también se
incluyó una quinta modalidad: la del pago a Sistemas Agroforestales (SAF), que no se calcula en
hectáreas, sino en número de árboles en pie”. FONAFIFO, Más de una década de acción cit., pg. 72.
Ver Decretos números 31081-MINAE, 31767-MINAE, 32226-MINAE y 32750-MINAE. Sobre la suspensión del
PSA al manejo de bosques, cfr.: OFICINA NACIONAL FORESTAL. Programa de Pago de Servicios Ambientales
cit., pgs. 4  y 10, pto. 4).




 



 Compartimos la apreciación del FONAFIFO cuando hace ver que “Los pagos de servicios ambientales
dejarán de ser medios de fomento cuando un productor pueda llegar al mercado a vender los servicios
ambientales que genere su bosque o plantación forestal y el mercado reconozca un precio tal que le
sea atractivo y la actividad entre en un ciclo sin fin” (pg. 4; contestación al traslado).




 



 La intensidad con que el Estado promueve las actividades forestales o agroforestales proveedoras de
los servicios ambientales de interés, por su importancia para el desarrollo sostenible, lo revela el
hecho de canalizar recursos de fuentes de ingresos que obtiene, en su gran mayoría, de manera
coactiva (impuesto selectivo al consumo de los combustibles) y hace llegar a los beneficiarios que
acceden voluntariamente a los programas.  Es lo que en doctrina administrativa se conoce como el
principio de intercambiabilidad de técnicas administrativas para el logro de fines públicos.




 




 




 




III.3)   LA LEY DE BIODIVERSIDAD DENOMINA EL PAGO DE SERVICIOS AMBIENTALES COMO INCENTIVO




 




 



 Aun cuando la Ley Forestal 7575 introdujo el concepto de pago de servicios ambientales, su régimen
jurídico lo conforma diversa normativa; entre ésta, la Ley de Biodiversidad, N° 7788 de 23 de abril
de 1988. A tenor de su artículo 100, el Ministerio del Ambiente y Energía y demás autoridades
públicas “aplicarán incentivos específicos”, a favor de las actividades o los programas realizados
por personas físicas o jurídicas nacionales que contribuyan a alcanzar sus objetivos. “Los
incentivos estarán constituidos, entre otros, por los siguientes:




 




 




(…)




 




4.  Pago de servicios ambientales”.




 




 




El legislador es categórico en denominar aquí incentivo al pago de servicios ambientales.




 



 Dicho numeral está en sintonía con el Convenio sobre la Diversidad Biológica, (aprobado por Ley N°
7416 del 30 de junio de 1994. Gaceta N° 143 del 28 de julio de 1994), que expresa:




 




 



 “Artículo 11. Incentivos: Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda,
adoptará medidas económicas y socialmente idóneas que actúen como incentivos para la conservación y
utilización sostenible de los componentes de la biodiversidad biológica”.




 



 La obligación que dimana de ese artículo 11, escriben Glowka y otros, es “adoptar medidas que
actúen como incentivos o, más precisamente, que fomenten la conservación y la utilización
sostenible. (…) Los incentivos fomentan el comportamiento deseado. Se trata de “cualquier aliciente
especialmente destinado a incitar o motivar” a conservar la diversidad biológica y a utilizar
sosteniblemente sus componentes. (GLOWKA, Leyle, BURHENNE-GUILMIN, Francoise y SYNGE, Hugh: Guía del
Convenio sobre la Diversidad Biológica. Unión para la Conservación de la Naturaleza (UICN). Gland,
Suiza. 1996, pg. 73).




 




 



 III.4) EN EL CERTIFICADO PARA LA CONSERVACIÓN DEL BOSQUE EL FONAFIFO TAMBIÉN RETRIBUYE SERVICIOS
AMBIENTALES




 




 



 La Ley Forestal, artículo 22, crea el Certificado para la Conservación del Bosque (CCB), “con el
propósito de retribuir al propietario o poseedor, por los servicios ambientales generados al
conservar su bosque, mientras no haya existido aprovechamiento maderable en los dos años anteriores
a la solicitud del certificado ni durante su vigencia, la cual no podrá ser inferior a veinte años. 
El Fondo Nacional de Financiamiento Forestal confeccionará, expedirá y recibirá anualmente estos
certificados, cuyos beneficiarios serán determinados por el Ministerio del Ambiente y Energía.




 



 De acuerdo con los recursos disponibles y la importancia relativa de los servicios ambientales que
se quieran maximizar, el Poder Ejecutivo establecerá el orden de prioridad al otorgamiento de los
certificados y los distribuirá en proporción con el área de cada propietario o poseedor” (…).




 



 El numeral 23 ibid refuerza la idea de compensar “los beneficios ambientales” de los bosques
naturales. Y el 24 ibid extiende los incentivos del artículo 22 a los propietarios de terrenos
denudados, de aptitud forestal, para destinarlos a la regeneración del bosque en las áreas que, por
el estado o deterioro y las necesidades ambientales, deban convertirse al uso forestal, con base en
criterios técnicos del Ministerio del Ambiente y Energía.




 



 De donde se colige que el Certificado de Conservación del Bosque (CCB) es también un modo de
retribución económica al propietario o legítimo poseedor del bosque por los servicios ambientales
que su conservación genera a la sociedad, extensivo a su regeneración voluntaria en terrenos
forestales denudados, e igualmente lo confecciona, emite y suscribe el FONAFIFO.




 



 Las normas que lo crean y fijan el ámbito de aplicación se concilian con los artículos 69 de la Ley
Forestal, que incluye la actividad de conservación de bosques naturales o plantaciones forestales
como proveedora de servicios ambientales, y 46 ibid, que fija entre los objetivos del FONAFIFO
financiar a pequeños y medianos productores, con medidas de fomento, el manejo de bosque natural o
intervenido, los procesos de forestación, recuperación de áreas denudadas, etc. y captar
financiamiento para el pago de servicios ambientales que brindan los bosques, las plantaciones
forestales y otras actividades necesarias para fortalecer el sector.




 



 El mecanismo económico mediante el que se reconoce el pago de servicios ambientales que brinda el
bosque y plantaciones forestales puede ser  a través de dinero efectivo (arts. 46 y 69; Ley
Forestal) o certificados (títulos valores negociables y susceptibles de utilizarse en el pago de
tributos; art. 22 ibid).  El medio por el que se solventen al pequeño o mediano productor no
modifica la naturaleza del servicio obtenido, ni del instituto jurídico.  El fin es el mismo.




 



 (A propuesta del FONAFIFO, aprobada por el Ministro del Ambiente, el Poder Ejecutivo mediante
Decreto debe establecer cada año cada año,  el “monto a pagar por los servicios ambientales” y “el
mecanismo de pago”.  Reglamento a la Ley Forestal, artículo 38, modificado por el Decreto 
30762-MINAE).




 



 En consecuencia, no es dable afirmar que el Certificado de Conservación del Bosque constituye una
figura ajena o esencialmente distinta del pago de servicios ambientales.




 



 Tampoco el hecho de que el Título III, Capítulo II, de la Ley Forestal 7575, que inicia con el
artículo 22, lleve la rúbrica de “Incentivos para la conservación” significa que no lo sean el pago
de servicios ambientales de las demás actividades. Primero, por las razones que han sido y serán
expuestas. Segundo, porque el legislador circunscribe esa rúbrica a una actividad concreta
generadora de servicios ambientales (“la conservación”), adicionando, en el artículo 23, otros
incentivos para compensar los beneficios ambientales por manejo de bosque natural a sus propietarios
(desalojo administrativo de quienes invadan la finca, exenciones de impuestos sobre bienes inmuebles
y los activos).




 



 Tercero, porque los artículos 22 a 24 de la Ley Forestal deben interpretarse en relación lógica y
sistemática con las restantes normas aplicables al pago de servicios ambientales (46 y 69 ibid.;
100, inciso 4° de la Ley de Biodiversidad; 37, 38 y 39 del Reglamento a la Ley Forestal, etc.) y
respectivas de la Constitución (arts. 33 y 50), como preceptos conexos e interdependientes de un
sistema o subsistema jurídico, caracterizado por su unidad y coherencia, y de la manera que mejor
garantice la realización del interés público, de protección y conservación forestal, sin olvidar que
el legislador a veces incurre en  ambigüedades literales (arts. 10 Ley General de la Administración
Pública y del Código Civil. SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,
resolución N° 4442-95. Dictámenes C-095-87, C-321-2003 y C-321-2006).



 "El Ordenamiento Jurídico es un todo armónico, y por lo tanto sus normas no deben aplicarse
aisladamente, sin una previa interpretación sistemática que involucre las demás normas legales
atinentes, y lo medular, en concordancia con la Constitución Política." (SALA CONSTITUCIONAL,
resolución N° 07371 de las 10 hrs. 12 mts. del 24 de setiembre de 1999). Por necesidad de la
interpretación sistemática, el contenido de un artículo se determina en articulación con el conjunto
de normas que lo rodean; no en forma separada. (SALA CONSTITUCIONAL, resolución 2001-07603).




 



 Cuarto:  El Capítulo Décimo del Reglamento a la Ley Forestal se denomina “De los incentivos a las
actividades productivas forestales” y regula indistintamente el CCB (artículo 37, que lo inicia) e
importantes aspectos del pago de servicios ambientales, “en las diferentes modalidades” (artículos
38 y 39, reformados por el Decreto 30762-MINAE), que quedan cubiertos por el mismo calificativo del
epígrafe.




 




 




III.4.1)  EL CCB NO SE OTORGA SIN CONTRAPRESTACIÓN DEL PROPIETARIO O POSEEDOR




 




 



 Es incorrecto sostener que la afectación de fincas en el Registro Público procede sólo cuando se
otorgan los incentivos forestales previstos en los arts. 22 a 24 de la Ley Forestal, sin
contraprestación alguna, para conservar o regenerar voluntariamente el bosque; y no en el caso de
PSA.




 



 A los fines de otorgar esos Certificados, dicha Ley exige que los beneficiarios cumplan ciertos
requisitos y obligaciones: no haber hecho aprovechamiento maderable en los últimos dos años,
anteriores a la solicitud, ni durante su vigencia, en lapso no menor de veinte años: obligación de
no hacer; abstenerse a explotar el bosque, conservarlo, regenerarlo en terrenos de aptitud forestal
denudados, etc.




 



 Con ajuste al artículo 22, pfo. 3°, el propietario beneficiado con el Certificado de Conservación
del Bosque debe someterse a las condiciones y prioridad de las áreas a incentivar que determine el
reglamento.




 



 Es consustancial a las medidas de fomento, comprensivas de incentivos económicos (entre estos, el
pago de servicios ambientales) y hasta subvenciones, su otorgamiento para realizar una actividad o
conducta futura, que satisface fines de interés general y la condicionan; no responden a una mera
liberalidad.




 



 La retribución o estímulo que el beneficiario percibe se vincula a la actividad incentivada, con
los necesarios controles sobre ésta (de inspección o fiscalización) por la Administración
concedente, a efecto de comprobar la observancia de las obligaciones que la supeditan. Su
incumplimiento hace a aquel incurrir en responsabilidades, e incluso el deber de reintegro o
devolución de los beneficios pecuniarios recibidos.




 




 




III.5)  POSIBILIDAD DE RENEGOCIAR DERECHOS DE SERVICIOS AMBIENTALES NO INCIDE EN LA AFECTACIÓN




 



 La mitigación de gases de efecto invernadero, en especial del dióxido de carbono (CO2) acumulado en
la atmósfera, contribuye a evitar el calentamiento global y sus negativas consecuencias para la
humanidad.  Por el proceso de fotosíntesis, la cobertura boscosa absorbe el dióxido de carbono de la
atmósfera y lo fija como biomasa orgánica. Ese servicio ambiental favorece a la comunidad local,
regional e internacional. (PEÑA CHACÓN, Mario., El régimen económico y jurídico de los servicios
ambientales cit., pg 8).




 



 El Convenio Marco de Cambio Climático y el Protocolo de Kyoto crean un mecanismo de desarrollo
limpio o sistema por el cual proyectos en países en desarrollo pueden ayudar a cumplir las
obligaciones de los desarrollados a reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero. (Idem.
TATTENBACH, Franz y PEDRONI, Lucio.  Desarrollo limpio en Costa Rica y Centroamérica.  Revista
Forestal Centroamericana N° 27. Julio-Setiembre 1999. CATIE.  Turrialba).




 



 Quienes se acojan al pago de servicios ambientales, incluido el Certificado de Conservación del
Bosque (CCB), deben ceder al FONAFIFO sus derechos por fijación de dióxido de carbono. A la Oficina
Costarricense de Implementación Conjunta (OCIC), del Ministerio del Ambiente y Energía, corresponde
gestionar ante organizaciones públicas o privadas a nivel internacional el pago de servicio
ambiental de mitigación de emisiones de gases con efecto invernadero. Los recursos que se obtengan
se consideran como aportes de capital de inversión de socios extranjeros en proyectos de
implementación conjunta para ese concepto. Los ingresos provenientes del reclamo de créditos de
carbono por compensación internacional del servicio ambiental de mitigación de emisiones de gases
con efecto invernadero en bosques y plantaciones forestales privadas se recaudan a través del Fondo
Específico Nacional creado al efecto. (Arts. 65 a 69 del Reglamento a la Ley Forestal y Decretos
Ejecutivos números 25067-MINAE y 31676-MINAE del 16 de enero del 2004).




 



 Con el propósito de cumplir los compromisos internacionales adquiridos en proyectos de actividades
de implementación conjunta, la “Directriz Ministerial para la ejecución del Programa de Pago de
Servicios Ambientales y elaboración de los reportes de mitigación de emisiones de gases de efecto
invernadero para su posterior certificación internacional” (Oficio DM-129-97, de febrero de 1997),
reiteró que los contratos por pago de servicios ambientales debían contener una cláusula expresa en
la que el beneficiario cediera al Estado costarricense los derechos de reclamo internacional de la
mitigación de gases con efecto invernadero. También fijó en un 5% la comisión que percibiría la OCIC
por su gestión en cada transacción internacional de certificados de mitigación de emisiones, a fin
de contribuir a financiar el PSA y el Programa de Implementación Conjunta (FAO. Estado y Tendencias
de la Ordenación Forestal cit., pg. 25).




 



             A tono con lo anterior, el Manual de Procedimientos para el Pago de Servicios
Ambientales (Reglamento 02 del 19 de enero del 2005), del Ministerio del Ambiente (Gaceta N° 26 del
7 de febrero del 2005), establece la obligación para los beneficiarios (as) del PSA de ceder al
FONAFIFO, durante el período de vigencia del contrato, los derechos por los servicios ambientales
del área sujeta al mismo y, en especial, por reducir, evitar o fijar las emisiones de gases de
efecto invernadero, entre otros, que generan las actividades de protección del bosque,
reforestación, reforestación en SAF. (Art. 12, apte. 1.13. Anexos 2°, cláusulas segunda y cuarta j;
3, cláusulas segunda y cuarta j; 4, cláusula segunda y tercera h; 20, cláusulas segunda y cuarta j;
21, cláusulas segunda y cuarta j; 22, cláusulas segunda y cuarta j; 23, cláusulas segunda y cuarta
j; 24, cláusulas segunda y tercera h; 25, cláusulas segunda, y cuarta a).




 



 La obligación de cada beneficiario (a) del pago por servicios ambientales, de ceder al Estado el
derecho a comercializar las emisiones evitadas a nivel internacional, tiende a sustentar el
financiamiento del Programa y a atraer nuevos recursos para su continuación.  Para ello, se creó la
figura de los CTO´s o Certified Tradeable Offsets o cantidad de reducciones de gases con efecto
invernadero expresadas en unidades equivalentes de carbono, que han sido o serán reducidas,
compensadas o evitadas en un proyecto de implementación conjunta.  (Artículo 12 del Protocolo de
Kyoto. FONAFIFO-Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo-Programa Mundial de Bosques. El
Desarrollo del Sistema de Pago de Servicios Ambientales en Costa Rica, cit., pg.  47. PEÑA CHACÓN,
Mario.  El régimen económico y jurídico de los servicios ambientales cit., pgs. 13 y 14. WO CHIN,
Eugenia y ROJAS, Ana victoria. Cambio Climático, Implementación de la legislación en Mesoamérica.
En: “De Río a Johannesburgo: Perspectivas del Derecho Ambiental en Latinoamérica”. UICN, 2002).




 




 



 “Los CTO representan para sus compradores la eliminación de una tonelada métrica de gas en su cuota
de responsabilidad por contaminar la atmósfera”. (MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR. Estrategia
Nacional de Atracción de Inversiones. San José,  s/a, pg. 75).




 



 Ciertamente, la posibilidad de negociar o revender a terceros, nacionales o internacionales, los
derechos por servicios ambientales (sobre todo, fijación de dióxido de carbono) no incide en la
afectación de fincas, y comprende los servicios ambientales de los artículos 22 y 24 de la Ley
Forestal.




 




 




III.6)  INTERPRETACIÓN CONFORME A LA CONSTITUCIÓN




 




 



 Las normas infraconstitucionales se deben interpretar y aplicar conforme a la Constitución y
jurisprudencia constitucional. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 1185, 1893 y 6192, los tres de 1195,
1056-96, 08858-98, 4256-99, 1999-07181, 07371-99, 2000-08193, cons. X, y 2002-01228.  En el voto
3121-95, y otros que cita, la Sala Constitucional se refirió a la importancia de los parámetros de
constitucionalidad para cumplir lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución).




 



 La supremacía de la Constitución sobre todas las demás normas y su carácter normativo central en la
construcción y validez del ordenamiento, escribe GARCÍA DE ENTERRÍA, obligan a interpretar éste por
todos los operadores jurídicos en el sentido que resulta de los valores, principios y reglas
constitucionales, cuya aplicación deben hacer posible. La Constitución es “contexto” necesario de
interpretación y aplicación de  las leyes.




 



 El mandato de interpretación conforme a la Constitución asigna tiene como correlato lógico la
prohibición implícita de interpretar las demás normas de modo contradictorio con los cánones y
valores constitucionales. (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo.  La Constitución como norma y el Tribunal
Constitucional.  Edit. Civitas, S. A. 1988, pgs. 22, 95-103. Cfr. también: RUIZ PÉREZ: La
Constitución como norma interpretativa. En: Interpretación y creación judicial del derecho. Escuela
Judicial. Departamento de Publicaciones. Madrid.  1985.  Reproducido en Forum. La Revista del
Instituto de Estudios Judiciales. Año 5. Número 4. Octubre-Diciembre.  1989. Edit. Instituto de
Estudios Judiciales. Hata Rey. Puerto Rico, pgs. 21-24. HOYOS, Arturo. La interpretación
constitucional. Edit Temis  S. A.  Santa Fe de Bogotá.  Colombia. 1993, pgs. 26-27, entre otros).




 




 




III.6.1)  INTERPRETACIÓN CONFORME AL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE IGUALDAD




 




 



 Si el Certificado para la Conservación del Bosque (CCB) compensa a su propietario (o poseedor
legítimo) los “servicios ambientales” que el bosque genera al conservarlo o regenerar terrenos
forestales denudados, tiene la misma finalidad que los demás pagos por servicios ambientales
(retribuir al pequeño y mediano productor los servicios que presta su bosque o plantación forestal),
y órgano ejecutor (FONAFIFO), no habría razón para afectar en el Registro Público sólo las fincas
que se sujetan a un CCB, y no a los restantes programas de PSA.  Equivaldría a un trato
discriminatorio, desprovisto de justificación objetiva, razonable y proporcionada, que vulnera el
principio constitucional de igualdad (SALA CONSTITUCIONAL, votos 316-93, 1045-94, 2006-006347 y
8494-2006), con vigencia en los actos o medidas administrativas de fomento.




 



 El principio de igualdad “informa todo el ordenamiento” y “se proyecta sobre todas las relaciones
jurídicas, especialmente las que se traban entre los ciudadanos y el poder público”. (SALA
CONSTITUCIONAL, voto N° 8494-2006). Prohíbe un tratamiento diferente entre personas, categorías o
grupos que se encuentren en la misma situación. En paridad de situaciones, obliga a tratar por igual
a los beneficiarios de los Programas de PSA.




 



 La forma de pago (dinero en efectivo o títulos valores negociables) no cambia el régimen jurídico
del PSA, y carece de relieve para derivar consecuencias jurídicas discriminatorias. La
interpretación conforme al principio constitucional de igualdad de los distintos artículos de la Ley
Forestal que lo regulan (22, 24, 49, 69 etc) conduce a afectar en el Registro Público de la
Propiedad Inmueble todas las fincas inscribibles adscritas al PSA, incluido el CCB.




 



 La afectación registral de inmuebles no debe configurar en un medio que restrinja en forma indebida
la percepción de beneficios de unos solicitantes en perjuicio de otros similares. En el acceso al
PSA debe haber igualdad de condiciones o requisitos.




 




 




III.6.2)  INTERPRETACIÓN CONFORME AL  ARTÍCULO 50 CONSTITUCIONAL




 




 



 La afectación registral de las fincas sujetas al Programa de Pago de Servicios Ambientales, en
cuanto tiende a resguardar ante terceros los derechos del Estado (FONAFIFO) en los contratos de que
son objeto, con miras a la continuidad en la prestación de las funciones ecológicas que cumplen, es
medio idóneo de tutelar el derecho a un ambiente ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la
Constitución), con el que deben conjugarse la interpretación de los artículos 22, 24 y 49 de la Ley
Forestal.



 (El derecho a vivir en un medio ambiente sano se consagra también en el artículo 11 del Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales o Protocolo de San Salvador, aprobado por Ley N° 7907 del 3 de setiembre de
1999).




 




 




IV.  CONCLUSIÓN




 




 



 En conclusión, con fundamento en el artículo 49, párrafo 2°, de la Ley Forestal N° 7575, en
relación con el 46 y 69 in fine ibid,  100, inciso 4°, de la Ley de Biodiversidad, y Reglamento a la
Ley Forestal (enunciado del Capítulo Décimo, en armonía con los artículos 38 y 39, reformados por el
Decreto N° 30762-MINAE), el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) debe afectar en el
Registro Público de la Propiedad Inmueble las fincas inscritas o con título inscribible sometidas al
pago de servicios ambientales, como incentivo que otorga. Término éste que tiene un significado
distinto de los incentivos tradicionales que concibió la legislación forestal anterior (sean
subsidios o ayudas económicas a la actividad forestal, a través de diferentes instrumentos fiscales
o mecanismos monetarios).




 



 El criterio de que los pagos por servicios ambientales son “incentivos” lo ha mantenido la
Procuraduría en los dictámenes C-038-02, C-292-2002, C-368-2004 y la Opinión Jurídica O.
J.-033-2005.




 




De ustedes, atentamente,




 




 




Dr. José J. Barahona Vargas




Procurador Asesor




 




 




 




JJBV/fmc




 




 




 




C.i.  Ing. Jorge Mario Rodríguez Zúñiga




      Director Ejecutivo




      Fondo Nacional de Financiamiento Forestal




 




      Lic. Walter Méndez Vargas




      Director a. i.




      Registro Público de la Propiedad de Bienes Inmuebles




      Registro Nacional

Legal Opinion: 336 of 08/23/2006  

C-336-2006  

August 23, 2006  

  

  

  

  

Eng. Luis Felipe Vega  

President  

Eng. Jhonny Méndez Gamboa  

Treasurer  

Oficina Nacional Forestal  

San José  

  

Dear Sirs:  

  

With the approval of the Deputy Attorney General, I am responding to that Office’s inquiry regarding “the possibility that the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) has of encumbering private properties subject to Pago de Servicios Ambientales (PSA).”  

  

It is indicated that there is a legal opinion from the Attorney General’s Office on the subject, C-038-02, which contains an interpretation error because it equates the payment for environmental services (pago de servicios ambientales) with forest incentives, when the pronouncement shows that the former are a payment for a service rendered, and not an incentive.  

  

In that Office’s judgment, “the encumbrances (afectaciones) are not legally appropriate” and entail high costs and delays for forest owners, which is producing a very significant reduction in the reforested area in recent years.”  

  

The opinion of the Legal Advisor and the Oficina Nacional Forestal document entitled “Programa de Pago de Servicios Ambientales. Su evolución 1997-2004” are attached.  

  

The Office’s Legal Advisor points out that the encumbrance of farms in the Public Registry is appropriate when the forest incentives provided for in articles 22, 23, and 24 of the Ley Forestal are granted—without any consideration—for the conservation, management, and voluntary regeneration of the forest. Not in the case of the payment for environmental services (pago de servicios ambientales), where the State, through FONAFIFO, purchases the environmental services, and may carry out all types of negotiations with them, as occurs with carbon sequestration rights (derechos de fijación de bióxido de carbono), which the owners transfer to FONAFIFO, to internationally market the Certified Tradable Offsets (Certificados Transferibles de Emisión de Carbono, CTOs), in accordance with articles 65 to 69 of the Reglamento a la Ley Forestal, and the Convenio Marco de Cambio Climático.  

  

The inquiry was communicated to the Director of the Public Registry and the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, as it is of interest to them, granting them a period to comment on it.  

  

The Director of the Public Registry, in Official Letter DRP-104-2005, noted that for registry purposes, equating the payment for environmental services (pago de servicios ambientales) with forest incentives is irrelevant, a distinction that is not known in the qualification process, because once the request is made to the Public Registry, the document is registered if it meets the legal requirements.  

  

The Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, hereinafter the Fund, through its Executive Director, by means of Official Letter FONAFIFO-D-092, in summary, considers:  

  

a) Legal Opinion C-038-2002 does not contain interpretation errors of the Ley Forestal and its Reglamento that warrant adjustments or variations.  

It made it possible to solve problems arising from unclear legislation, to encumber nearly 97% of the properties subject to the payment for environmental services (pago de servicios ambientales) between 2003-2004, as a notice to third parties. At the same time, it enabled the Fund to be aware of and take action in multiple situations (disposal, seizure, auction, and expropriation of the farm, death of the beneficiary, etc.).  

b) If the encumbrance (afectación) requirement for properties were eliminated, the State’s investments in an especially risky activity, such as reforestation, long-term projects, and forest conservation, would be unprotected, to the detriment of public funds, donors, and buyers of environmental services internationally.  

The encumbrance of farms in the Public Registry is an additional means to the payment for environmental services (pago de servicios ambientales) contract, which the legislator deemed convenient to protect the State’s interests.  

c) It attributes the low reforestation rates to other causes, distinct from the cost of encumbrance, according to studies conducted by FONAFIFO: lack of cash flow for small and medium forest producers to cover initial investments, since the bulk of state disbursements are concentrated at the end of the production cycle; the costs of a plantation exceed the amount that the State recognizes for the different modalities; in the eighties and nineties, many companies resorted to reforestation as a “tax shield for income” (escudo fiscal de la renta) in order to avoid paying property taxes, etc.  

d) It is erroneous to assert that the mechanisms provided for in article 22 et seq. ibid are incentives, and that those established with the creation of FONAFIFO and the gasoline tax are payment for environmental services (pago de servicios ambientales), different in form and substance.  

Article 22 calls “servicios ambientales” those that are remunerated to the forest owner with the forest conservation certificate (Certificado de Conservación del Bosque, CCB), and to the owners of denuded lands who wish to regenerate them into forests (art. 24 ibid.). Both rules call them a “benefit” (beneficio) and it is the Fund itself that issues and delivers the certificates.  

e) All of the payment for environmental services (pago de servicios ambientales) mechanisms expressly established by the Ley Forestal or designed under its article 46 have the same objective: to reward the small and medium producer for the services provided by their forest and forest plantation.  

They are promotional instruments (instrumentos de fomento), insofar as they seek to supply an aspect that the market does not contemplate; they are executed by the Fund, and articles 22, 24, 49, or 68 of the Ley Forestal are unrestrictedly applied to them.  

f) The Fund’s ability to negotiate or resell environmental services (servicios ambientales) to third parties, nationally or internationally, does not affect the encumbrance of farms, since the environmental services (servicios ambientales) of articles 22 and 24 of the Ley Forestal can equally be so, as contract conditions, according to the Fund’s interests and administrative practice.  

  

To respond to the question, several aspects are discussed:  

  

  

I.- APPROACH OF LEGAL OPINION C-038-2002 AND SUBSEQUENT REITERATIONS  

  

  

Regarding the point subject to the inquiry, in Legal Opinion C-038-2002 we stated:  

  

  

"III.3) THE PAYMENT FOR ENVIRONMENTAL SERVICES (PAGO DE SERVICIOS AMBIENTALES) AS A SYSTEM OF INCENTIVES APPLIED BY FONAFIFO  

  

The payment for environmental services (pago por servicios ambientales) constitutes an incentive applied by FONAFIFO, as an extraordinary instrument or economic attractiveness that the market did not offer to the forest or forest plantation owner to encourage their entry into the program and the exercise of activities proposed therein aimed at promoting the permanence of forest cover (cobertura forestal), recovery of areas devoid of it, and sustainable management.  

State intervention is manifest: it creates the system or incentive by ordinary law, assigns resources to it, and channels its administration through a public body (FONAFIFO), to support the aforementioned activities, placing them in a more favorable situation than would result from the free dynamics of economic relations in the forest sector, in view of the public interest they satisfy. (Regarding incentivization or promotion activities, cf., Opinión Jurídica O. J.-120-99 and, among others: Baena Alcázar, M, Régimen jurídico de la intervención administrativa en la economía. Tecnos. Madrid. 1966., p. 96 et seq., 273 et seq. By the same author, Sobre el concepto de fomento, in R.A.P. N° 54. Madrid. 1966. Mateo, Martín y Sosa Wagner, Derecho Administrativo económico. Ed. Pirámide. 1974, p. 172 et seq. From a tax perspective, see: Lagares, M. J., Incentivos fiscales a la inversión privada. Ed. IEF, Madrid. 1974; Soler Roch, M. T., Incentivos a la inversión y justicia privada. Ed. Civitas S. A. 1983).  

These promotional measures also seek to correct market imperfections, which excluded the implicit costs of maintaining and developing the forest cover (cobertura boscosa) of the lands generating such benefits. Thus, these externalities (positive environmental costs and effects) emanating from the forest are internalized by society, granting it greater competitiveness, with the correlative conceptual change to its valuation as an ecosystem provider of environmental services (servicios ambientales). The income it brings to forest property owners can contribute to modifying their attitudes regarding the conservation and rational use of the resource.  

The environmental services incentive (incentivo por servicios ambientales) differs from non-reimbursable public subsidies, granted free of charge, made under the obligation to dedicate them to a specific activity, which is protected. They therefore have a different connotation from the protectionist measures of previous legislation, which translated into subsidies, with the expenditure of public funds, to support reforestation, and starting in the nineties also the protection and management of forests, in addition to tax exemptions and non-economic incentives, such as the administrative eviction of illegal occupants (see on this incentive the ruling 04744-99 of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional)), etc.  

Despite the fact that the payment for environmental services (pago de servicios ambientales) system leverages the experience and technical, financial, and institutional base of previous forest incentives, the concept and sources of financing on which it is based are essentially diverse and innovative (Cf.: Ramírez Azofeifa, J. Ramírez Sandí A. Y Valerio Valerio, R., Marco institucional de los servicios ambientales en Costa Rica. Seminario de Graduación para optar por el grado de licenciatura en Ciencias Forestales. UNA. Heredia, 2000). The percentage of the fuel tax enters the Caja Única del Estado with a specific destination, as financial transfers from taxpayers to beneficiaries, through the intermediation of the Ministry of Finance and FONAFIFO.  

As stated, article 49 of the Ley Forestal imposes the obligation, through a legal imperative (“deberán ser inscritos”), to register in the National Registry, as encumbrances on property (afectaciones a la propiedad), “the credit transactions or application of incentives” carried out by FONAFIFO. Therefore, since the payment for environmental services (pago de servicios ambientales) is a type of incentive applied by FONAFIFO, the encumbrance of properties incorporated into that program must be made.  

The cases in which said registry inscription can be made are not listed by the article; rather, it leaves their specification to the provisions in related texts: articles 22, final paragraph, and 24, 2nd paragraph, of the Ley Forestal itself for the Forest Conservation Certificate; 47 and 48 of the Reglamento a la Ley Forestal, which associates the incentives with environmental services (servicios ambientales); 59 ibid.: legal encumbrances (afectaciones) from any origin; 104, 2nd paragraph ibid, and its addition by Decreto 26975 MINAE of April 17, 1998. According to the latter, Ley Forestal N° 7575 “establishes that the encumbrance (afectación) of those properties on which the State grants incentives, corresponding to the payment for environmental services (pago de servicios ambientales), must be registered in the Registry” (cons. 1° and art. 1°).  

Regarding the encumbrance of properties for environmental services (servicios ambientales), in general, the following regulations have been issued: Decretos 25828-MINAE of February 5, 1997, 26141-H-MINAE of June 16, 1997, 26975 MINAE of April 17, 1998, 26977 MINAE of April 20, 1998, art. 6; 28610-MINAE of March 31, 2000, art. 7; 28610- MINAE of March 31, 2000, art. 7; and resolutions MINAE-SINAC-FONAFIFO numbers 323 of March 24, 1998, 042 of April 30, 1999, anexo 7; 3 of February 10, 2000, anexo 7, N° 3 of January 8, 2000, anexo 7; 9 of May 9, 2000 (Gaceta N° 153 of August 10, 2000, art. 1°, which added subsection 7.1.10 to the resolution, and N° 8 of April 5, 2001, art. 7.1.10, 8.7, and anexo 7, section 3°), among others.  

Resolution N° 8-MINAE-SINAC-FONAFIFO, of 1:00 p.m. on April 5, 2001 (Gaceta N° 97 of May 22, 2001), art. 7.1.10, 8.7, and anexo 7, section 3° reinforce the point of encumbrances (afectaciones), since they provide for them as a voluntary clause to be accepted by the co-contractor at the time of signing the payment for environmental services (pago por servicios ambientales) contract. And thereby, it would also have support, as applicable, within the voluntary restrictions that, in the exercise of private autonomy, the owner can impose on the property when deemed opportune. On the constitutional validity of reasonable restrictions on forest property in favor of its ecological functions and the protection of resources, cf.: ruling N° 5983-95 of the Constitutional Chamber).  

The payment for environmental services (pago por servicios ambientales) is framed within what has come to be called the third generation of forest incentives. The first begins with the tax incentives of Ley Forestal 4465 of 1969 and its development in 1979 (deduction from income tax of investments made in reforestation, which expanded with the scheme of subsidized bank and cooperative credits in 1982 and deductions on capital goods used in exploitation). The second generation is linked to the incentive stage with the Certificados de Abono Forestal –subsidy for investments—in its different modalities (Ley Forestal 7032 of 1986 and 714 of 1990), eliminated for new projects. (Gobernando en tiempos de cambio cit., p. 315-317, and MINAE: Hacia la Sostenibilidad de los Recursos Naturales. January 1997, among others).  

With the rethinking of Ley Forestal 7575, forest incentives are systematized into three categories: a) Financial Incentives: Payment for Environmental Services (Pago de Servicios Ambientales), including the CCB and previously the CAFs. b) Tax Incentives: the traditional exemptions from the payment of real estate and asset taxes. c) Non-economic incentives: protection against invasions of properties subject to management and/or the payment for environmental services (pago de servicios ambientales) (arts. 29, 30, 36; Ley Forestal. The exemption in art. 30 was eliminated by the Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria, N° 8114, art. 22).  

Note that the tax and non-economic ones do not involve the application of incentives carried out directly by FONAFIFO, in the terms of article 49 of the Ley Forestal, as the payment for environmental services (pago de servicios ambientales) does. The issuance of certifications for properties included in the Registry of Forest Projects or that voluntarily submit to the Forest Regime (Régimen Forestal), for example, allows the interested party to manage the pertinent actions before the competent administrative authorities (Reglamento a la Ley Forestal; arts. 49 and 100). This is the criterion adopted by Decreto 25501, Reglamento para la Aplicación del Impuesto al Activo de las Empresas (art. 88 of the Income Tax Law; Gaceta 190 of October 4, 1996), article 6° in fine: the Administración Forestal del Estado will issue the necessary documentation to enjoy the benefits mentioned in arts. 23 and 29 of the Ley Forestal and will register the interested parties in a registry, once the requirements set by the Reglamento to that Law are met.  

We partly agree with Segura’s position, for whom Ley Forestal N° 7575 of 1996 “reorganizes forest incentives and groups them into two categories: (1) payment for environmental services (pago de servicios ambientales)”; (2) exemptions from the payment of real estate taxes for the managed area, non-payment of asset taxes, and protection against invasions of areas that are being managed and/or submitted to the payment for environmental services (pago por servicios ambientales)” (articles 29, 30 and 36)” (Segura, O, El sistema de pago de servicios ambientales peligra, Revista de Ciencias Ambientales N° 15, EFUNA, 2000, p. 15. In another publication, the author reaffirms the incentive nature of the payment for environmental services (pago de servicios ambientales): Implementación conjunta: un caso a nivel comunal en Costa Rica., Revista Forestal Centroamericana, July-Sept. 1999, p. 38. CATIE).  

In line with the above, the Constitutional Chamber has attributed the nature of an incentive to the payment for environmental services (pago por servicios ambientales) system under the modality of Certificado de Protección del Bosque (resolutions 01404-99, 04744-99 and 2001-04501). And an official document, such as the Plan Nacional Ambiental Eco 2005, states that “the main innovation of the new Ley Forestal regarding the definition of criteria for granting incentives consists of the introduction of the concept of environmental services (servicios ambientales)” and the “implementation of reforms to the forest incentives scheme.” (Emphasis added. Ed. Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, MINAE and Gobierno de Costa Rica. Dec. 1996, pp. 38 and V. In the same sense, Panorama Nacional. 1997. Mideplan, 1998, p. 268).  

For Manso, “environmental services (servicios ambientales) should not be understood as traditional subsidies, but as an incentive for a greater number of producers to consider the possibility of maintaining and increasing forest cover (cobertura boscosa) (Manso P., Cambio climático y fijación de carbono. La experiencia de Costa Rica, Revista de Ciencias Ambientales N° 15, p. 31 and 34. EFUNA, Dec. 1998). Watson places the Forest Conservation Certificate and the Payment for Environmental Services within the financial forest incentives (Watson, V. et alt., Abriendo espacio para una mejor actividad forestal. CCT-JUNAFORCA, Junta Nacional Forestal Campesina. San José, 1998, pp. 61-62; 73-74). Heindrinchs classifies it as a “monetary incentive” offered to forest owners to compensate for the environmental services they provide (Heindrichs T., Instrumentos de financiamiento innovadores en el sector forestal y de conservación de la naturaleza en Costa Rica, Proyecto Sectorial de la GTZ, Eschborn, Germany, August 1997, p. 15, 12 et seq).  

Aylward, B. estimates that the payment for environmental services (pago de servicios ambientales) instituted by the 1996 Ley Forestal is a new type of “incentive” (Cited by Watson, V. et alt., ob cit., p. 78). Others qualify it as a “sustainable incentive scheme” (Desde el Bosque número 22, March-April 1997, Cámara Costarricense Forestal, p. 5), or simply call it an “incentive” (Jiménez Elizondo, A. and Solís Rivera V, El Pago de Servicios Ambientales como una Alternativa para el Desarrollo Rural. UICN, San José, 2000, p. 7. Rosa, et. alt., Valoración y pago de servicios ambientales. Las experiencias de Costa Rica y El Salvador, in Revista Prisma N° 35, 1999, p. 9., and Política nacional forestal: cambios en la política de incentivos, in Economía y Sociedad 1(3):97. Mejías Esquivel, R. Incentivos para la conservación de tierras privadas en América Central. CEDARENA-C.C.T. San José, April 2000, p. 14. Castro, R. and Arias, G. Costa Rica: Hacia la Sostenibilidad de los recursos forestales. March 1998. Mimeógrafo. On direct incentives for compensation for environmental services in Colombia, cf.: Hernández Pérez, S and others, Incentivos para la conservación y uso sostenible de la biodiversidad, Edit. Humboldt. Colombia, WWF and others, Bogotá, 2000, p. 9 et seq. and 40 et seq. Sánchez, E. Mecanismos financieros e instrumentos económicos para la protección ambiental en Colombia, Ed. Fundación Friederich Ebert de Colombia. Bogotá 1993, p. 171 et seq).  

If any doubt remained, it would be dispelled by article 100, subsection 4°, of the Ley de Biodiversidad, which explicitly qualifies the payment for environmental services (pago de servicios ambientales) as an “incentive.”  

  

  

This criterion was reiterated by Legal Opinion C-368-2004 and Opinión Jurídica O. J.-033-2005.  

Likewise, in Legal Opinion C-292-2002 it was stated that FONAFIFO has standing to appear in judicial proceedings concerning acts within its competence, such as “the incentives” granted based on articles 46 and 69 of the Ley Forestal. And that “The Fund’s resources must be allocated to “incentivize certain activities indicated by law or, where appropriate, by regulation.”  

  

  

II. THE PAYMENT FOR ENVIRONMENTAL SERVICES (PAGO DE SERVICIOS AMBIENTALES) AS AN INCENTIVE  

  

To the citations made in Legal Opinion C-038-2002, some judicial precedents and bibliographic references that conceive the payment for environmental services (pago de servicios ambientales) as an incentive are added.  

  

  

II.1) JUDICIAL PRECEDENTS  

  

a) During the execution of the payment for environmental services (pago por servicios ambientales) contract, “the real estate property is subject to encumbrances (afectaciones) by reason of the environmental services (servicios ambientales) regime. This is for the purpose of safeguarding the actions of FONAFIFO, which is the entity with instrumental legal personality to which the State delegated the execution of the payment for environmental services (pago de los servicios ambientales) (article 46 of the Ley Forestal). For this reason, in all those judicial proceedings in which these environmental commitments may be affected, they must be called to trial as third parties.” (TRIBUNAL AGRARIO, ruling 344-A-04, Considerando III).  

(Regarding voluntary limitations on forest property to receive the benefits of the payment for environmental services (pago de servicios ambientales), cf. from the CONSTITUTIONAL CHAMBER rulings 2002-05395, 2001-04501, 2002-06734, among others).  

b) “…the act of requesting entry into the payment for environmental services (pago de servicios ambientales) (...) does not imply that incentives will be granted, since they are subject to a series of variables and are granted provided that an item is approved in the national budget to cover such payments, with the amounts varying year after year in terms of the budget assigned for this purpose by the Ministry of Finance to the Ministerio del Ambiente y Energía, which distributes them according to what is granted to all conservation areas. What the plaintiff requested is a kind of pre-application, since nowhere is it demonstrated that she carried out the corresponding procedures to become a beneficiary of the incentive…” (TRIBUNAL AGRARIO, ruling Nº 853-F-05, Considerando VII).  

  

  

II.2) COMPLEMENTARY REFERENCES  

  

Without intending to exhaust the bibliographic references, incorporating the underlines, the following are added, among others:  

  

1) “In Costa Rica, four types of environmental services (servicio ambiental) are remunerated: (...). This incentive is aimed at all those producers who carry out reforestation activities, management of primary forests, and conservation or preservation of forest covers (coberturas forestales).” (FAO. Forestry Department. Costa Rica frente al cambio climático. Serie Centroamérica de bosques cambio climático http://www.fao.org/DOCREP/006/AD439s/AD439s00.htm, p. 25)  

2) For reforestation, “the incentives are very varied: exemption from payment of real estate taxes, reimbursement of plantation costs, discounts on income tax payments, (...), payment for environmental services (pago de servicios ambientales), provision of plants for reforestation, etc.” (FAO. Estado y Tendencias de la Ordenación Forestal en 17 Países de América Latina. Forest Management Working Papers FM/26. Servicio de Desarrollo de Recursos Forestales, Dirección de Recursos Forestales. Rome. May 2004, p. 1; http://www.fao.org/docrep/008/j2628s/j2628s00.htm).  

3) “Another important significance of the environmental services sales program is that it demonstrates that forest protection can indeed be promoted with economic incentives” (...), a scheme of tax contribution from society can be designed to pay for the environmental service (servicio ambiental), coupled with an international market. Let us assume, for example, that half of the private forests require an economic incentive to survive…” (CASTRO SALAZAR, René and CORDERO PINCHANSKY, Sarah. Evaluación de Impacto Ambiental y Sostenibilidad del Desarrollo. EUNED. San José. 1998. p. 244).  

4) “…in 1979 a program of incentives for reforestation began that has evolved so that these are accessible to all landowners interested in the activity, not only in reforestation but also in natural forest management and the protection and regeneration of forests not subject to harvesting.  

This evolution led the country to recognize in the Law published in 1996 the payment for environmental services (pago de servicios ambientales) provided by forests and plantations, giving an economic incentive to forest owners for the benefits that these generate for society in relation to the reduction of greenhouse gases, protection of biodiversity, protection of water resources (recurso hídrico), and for the scenic beauty they provide.” (...). (MINAE-ACCVC-FONAFIFO-FUNDECOR. Un caso de éxito en el uso de incentivos forestales y pago de servicios ambientales en Costa Rica. San José. n/d., pgs. 1).  

5) “…the incentive system for Payment for Environmental Services (Pago de Servicios Ambientales) and the credit program have collaborated importantly in that task (reducing the deforestation rate in the country).” (MINAE-FONAFIFO. Más de una década de acción. San José. January 2005. p. 81).  

6) “By mentioning these environmental services, the law completely expands the function of the forest, and to a certain extent thus enters the field of incentives.” (The above regarding the environmental services (servicios ambientales) highlighted by the Ley Forestal). It is requested that the State compensate forest owners for the environmental services they provide. By doing so, the owner of a forest is remunerated with values that society assigns to it, both locally and internationally” (...). “Economic incentives, when they recognize other values, cause owners and private sectors to respond very quickly. Now what remains is to ensure that the incentive scheme is sustainable and does not become a burden for the State.” (TATTENBACH, Franz. Valoración económica de los servicios ambientales: la experiencia en Costa Rica, p. 1 and 4. http://www.mideplan.go.cr/sinades/PUBLICACIONES/biodiversidad/index-7.html).  

7) “The Costa Rican experience in the field of environmental services (servicios ambientales), closely linked to the issue of climate change, is a process that has been going on for about twenty years and from which a series of lessons emerge that deserve to be highlighted. The first is the existence of an institutional framework that recognizes and internalizes environmental benefits and establishes their remuneration, both locally and globally. This institutional framework includes the legislation and forest incentives available to the country, including four forest laws (1969, 1986, 1990 and 1996) and three generations of forest incentives that include payment for environmental services (pago por servicios ambientales) and a financing mechanism.” (FAO. Forestry Department. Costa Rica frente al cambio climático. Serie Centroamérica de bosques cambio climático; http://www.fao.org/DOCREP/006/AD439S/AD439S00.htm, p. 7).  

8) “With the enactment of Ley Forestal 7575 and its Reglamento, the sector is provided with a new legal framework establishing a series of basic concepts such as Payments for Environmental Services (Pagos por Servicios Ambientales) for private forest owners who wish to conserve them, manage them adequately, or establish forest plantations, provided the established rules and procedures are followed.  

The annual amount per hectare assigned for each incentive modality is set by the State based on technical criteria from the Ministerio del Ambiente y Energía. (...) “Payments for environmental services (pagos por servicios ambientales) should not be understood as traditional subsidies. Rather, as an incentive for a greater number of producers to consider the possibility of maintaining and increasing forest cover (cobertura boscosa). (MANZO, Paulo. Cambio climático y fijación de carbono: la experiencia de Costa Rica. In: Daño Ambiental. Procuraduría General de la República. November, 1999- March, 2000, p. 56 and 61).  

9) “...since the creation of the first Ley Forestal, the State began establishing incentives as an environmental policy mechanism, to motivate owners of forested land to conserve and maintain it. In this direction, the first proposed incentive was the income tax deduction, called the first generation of incentives. (...) The State saw itself obligated to create other mechanisms, more efficient and that were also accessible to other groups in civil society, called second-generation incentives (...).  

Starting with the publication of Ley Forestal Nº 7575, the existing incentives for forest protection have been modified. And for the first time, recognition has been given to the Payment for Environmental Services (Pago de Servicios Ambientales). And there is already talk of the third generation.” (BROWN SEQUEIRA, Ingrid. La Ley Forestal Nº 7575 y el establecimiento del Pago de Servicios Ambientales. Graduate Thesis. Universidad Latinoamericana de Ciencia y Tecnología. San José. 1999. p. 96 and 103).  

10) “The incentive granted by the PSA varies depending on the type of project which includes forest conservation, reforestation, and sustainable forest management.” (RODRÍGUEZ, Jorge Mario. Aspectos generales sobre el pago de servicios ambientales. Revista Asociación Costarricense de Derecho Ambiental. Boletín No.3. December 2001, p. 7).  

11) “The Costa Rican State has stimulated, through different types of incentives ISR, CAF and PSA, 141,937.44 hectares of reforestation.” (ARAYA BARRANTES, Marco Vinicio. Financiamiento de bosques y plantaciones forestales: pago por servicios ambientales. Revista Forestal Centroamericana N° 22. January-March, 1998. CATIE, p. 20).

12) "Formally, access to the PSA grants equality of conditions but the cost and complexity of the procedures and the requirement of a property title limit access by small landowners or people of scarce resources to these incentives." (MADRIGAL CORDERO, Patricia. Analysis of payment for environmental services from a rural development perspective. Revista Asociación Costarricense de Derecho Ambiental. Boletín No.3. December 2001, pg. 6).

13) "Payment for Environmental Services (Pago de Servicios Ambientales, PSA) The case of this direct incentive deserves special mention, which consists of making cash payments to that private landowner who makes the decision to protect all or part of their lands contractually." (FUNDACIÓN AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES. Buenos Aires, Argentina. Nature Conservation on Privately Owned Lands. http://www.farn.org.ar/docs/p24/cap4_2.html).

14) For PIKLULICH, payments for environmental services are economic incentives. "Forests offer a myriad of environmental services, which include protection of watersheds, carbon sequestration, soil conservation, biological pest control, and scenic beauty. (...). The government can, therefore, provide incentives for forest conservation by offering their owners a payment for the environmental services that said forests provide. In Costa Rica, for example, a percentage of the revenue received through a 5% national tax on gasoline consumption is used to capitalize a fund dedicated to compensating landowners for the environmental services their forests render. (...). Landowners can receive said payments through contracts signed with the government for one of three activities: reforestation, sustainable forest management, and forest conservation. In exchange for said payments, landowners commit to conserve their lands for a period of 5 to 20 years, depending on the type of incentive involved. (...). This system can be improved by linking these incentives to the use of mechanisms such as conservation easements (servidumbres ecológicas), which impose limitations on land use, thus guaranteeing that those properties that benefit from these incentives are duly protected." Later she indicates that payments for environmental services are "financial incentives." "This incentive does not always benefit the smallest landowners because payments are generally calculated according to the size of the property." PISKULICH CRESPO, Zdenka. Incentives for Private Land Conservation in Latin America, pgs. 6, 7 and 41. http://www.sociedadcivil.cl/ftp/incentivosamericalatina.doc.

15) "Forest resource. The greatest achievement of the past decade was the recovery of the country's forest cover (cobertura forestal) with respect to that existing at the end of the eighties. The different incentive programs contributed to this, especially the payment for environmental services (PSA) program." PROGRAMA ESTADO DE LA NACIÓN. State of the Nation in Sustainable Human Development No. 10. Pavas. 2003, pg. 268).

16) Mata Castro, referring to the "incentive" for the conservation and sustainable use of biodiversity, includes among the "specific incentives determined by law" the payment for environmental services…" (MATA CASTRO, Xinia. Incidence of Tax Law in Environmental Law. Some environmental taxes and incentives in Costa Rica. Thesis. Universidad de Costa Rica. October, 2003. pg. 206).

17) "… the Costa Rican Forest Law (Ley Forestal) authorizes the State to internalize the costs of greenhouse gas mitigation environmental services to incentivize the efforts carried out by owners of forests and forest plantations, empowering the State to claim said environmental service at the international level." (PEÑA CHACÓN, Mario. The economic and legal regime of environmental services. Medio Ambiente y Derecho. Revista Electrónica de Derecho Ambiental No. 10. May, 2004. ISSN. 1576-3196, pg. 13).

18) Regarding the Forest Law 7575, "in the final provisions there is an important point for the State Administration and for directing resources toward what are incentives for the environmental benefit. It is mandated that one third of the selective consumption tax on fuels be allocated to compensation programs for owners of forests and forest plantations, for environmental services of mitigation of greenhouse gas emissions and for the protection and development of biodiversity, which are generated by the activities of protection, conservation, and management of natural forests and forest plantations." (ARCE BENAVIDES, Héctor. Most relevant aspects of the new Forest Law. In: Memoria del Taller de Legislación Ambiental. MINAE-Escuela Judicial-CEDARENA. San José. March.1996, pg. 17).

19) "The concept of environmental services established by the Forest Law allows the development of incentives through which the forest owner is compensated for the environmental services generated by conserving the forest while no timber extraction exists." (Gobernando en tiempos de cambio. Ob cit., pg. 317).

20) "PSA, in the context of sustainable development as a defined policy for Costa Rica, promote the protection of biodiversity, the mitigation of greenhouse gases, the maintenance of the hydrological cycle, and the protection of natural scenic beauty." (MINISTERIO DEL AMBIENTE Y ENERGÍA. Payment for Environmental Services. Separata).

II.3) PAYMENT FOR ENVIRONMENTAL SERVICES IS AN INCENTIVE DIFFERENT FROM THOSE OF PRIOR LEGISLATION

The payment for environmental services is an incentive different from those conceived by prior legislation to promote forestry activity, mentioned in opinion C-038-2002, because it does not consist of a subsidy or financial aid to it, through fiscal instruments or monetary mechanisms, without recovery by the State, as occurred with reforestation, for example.

Sometimes the legislation makes the nominal difference to refer to contracts still subsisting in favor of "beneficiaries of the fiscal incentives" who hold Certificados de Abono Tributario (Transitorio IV of the Forest Law; arts. 52, 53 and 65 in fine of its Reglamento, for example).

(On the concept of payment for environmental services, substituting subsidies, cf., among others, FONDO NACIONAL DE FINANCIAMIENTO FORESTAL. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Programa Mundial de Bosques. The Development of the Payment for Environmental Services System in Costa Rica. San José. 2000, p 27 and 52. FONAFIFO. Over a Decade of Action, pg 22). MEJÍAS ESQUIVEL, Ronald, ECHEVERRÍA, Jaime and SOLÓRZANO, Raúl. Incentives for Private Land Conservation in Latin America cit., and the Caribbean. San José. 2000., pgs. 21 and 22. CHAVES, Guido and LOBO, Sonia. Payment for Environmental Services in Costa Rica. General Information. Fomento – MINAE- SINAC- Fomento. September, 2000. www.inbio.ac.cr/es/biod/estrategia, pg. 2).

Objections are raised against direct state subsidies, which depend on or affect the national budget: Because they negatively affect public finances and the macroeconomic objectives of internal and external stabilization, they are unfavorable to international economic policy, which promotes fair competition among activities and countries, with a reduction of the fiscal deficit. They promote the distortion of forestry objectives, converting incentives into ends and not means for conservation. The possibility of diverting resources toward other activities, etc. (MEJÍAS et alt. Ob. cit., pgs. 24, 25, 27, 31, 34, 36 and 37).

The stance of prior incentives, by conceiving the forest and forest plantations solely as producers of goods, was foreign to the valuation of their environmental services, they did not internalize the positive externalities they generate, and the expenditures implied, generally, a burden on the public treasury, which structural adjustment measures recommended ending.

The current Forest Law only renews the concept of incentive, which continues being applicable to the payment for environmental services, with a connotation different from those that preceded it and innovative in the way of financing the sector.

II.4) THE INCENTIVE OF PAYMENT FOR ENVIRONMENTAL SERVICES

The State promotes certain forestry and agroforestry activities that provide environmental services, which revert into important social benefits (carbon sequestration, protection of biodiversity, water resources, soils, scenic beauty, etc). To interest small and medium forestry producers in dedicating themselves to them, it grants, through FONAFIFO, a direct incentive, of economic remuneration, to those who join these programs and fulfill the contractual obligations.

According to MEJÍAS and others, the payment for environmental services is an "incentive" consisting of "making cash payments to that private landowner who makes the decision to protect all or part of their lands contractually." "This incentive is presented as the ideal one to promote forest conservation on private lands in Central America." It compensates "the ecological functions that the forest provides and that manifest in environmental services, most of which are positive externalities (economic benefits) that must be internalized through a payment to the forest owner, in order to acknowledge the services rendered to society and encourage them to continue generating such benefits" (Ob. cit., pgs. 34, 96, 98, 99 and 114).

As advantages of this incentive, it is attributed with correcting market failures, remunerating the benefits received with environmental services, making conservation sustainable within a context of economic policy favorable to the trend that the sectors or economic agents themselves generate their financing, without resorting to fiscal budgets, the fact of being based on healthy financing sources, and contributing to a change of positive attitude toward forest conservation. (Idem, pgs. 34 ss, 116 and 121).

Although it is identified as a "payment," in a broad sense, the sum of money with which the Costa Rican State –FONAFIFO– remunerates the services provided by forests and forest plantations enrolled in the program, the amount is not determined by a mechanism of fixing or forming prices in a free market, through a multitude or infinity of exchanges or commercial transactions between sellers and buyers who enter into direct contact through a supply and demand relationship, but rather within a system that the State promotes and regulates.

("The Payment for Environmental Services (PSA) is the economic recognition that the Costa Rican State makes to owners of forests and forest plantations for the services that forested areas provide." RODRÍGUEZ, Jorge Mario. The environmental services of the forest: the example of Costa Rica. Revista Forestal Centroamericana No. 37, pg. 48. CATIE. Turrialba).

(The sum to be paid per hectare for environmental services, in the different modalities, is set, among other factors, each year by Executive Decree (Decreto Ejecutivo), at the proposal of the Board of Directors of FONAFIFO, "based on the assigned budget and on the prioritization criteria previously defined by the Minister of the Environment, considering the national conservation policies implemented by SINAC and the social and financial sustainability of the Payment for Environmental Services System." Article 38 of the Reglamento to the Forest Law, amended by Decree 30762-MINAE. On the issuance and delivery of the payment for environmental services, cf. same art. 38 in fine, and art. 10 of the Procedures Manual (Manual de procedimientos) for the payment for environmental services, with modification in Gaceta No. 151 of August 8, 2006, pg. 45 ss., etc. Regarding the distribution of the budget assigned to the environmental services program for the last two years, vid. Decree No. 32226-MINAE, in Gaceta No. 31 of February 14, 2005, amended by 32750, Gaceta No. 218 of November 11, 2005, and Decree No. 33226-MINAE in Gaceta No. 141 of July 21, 2006).

It is a measure of economic support, complementary to the total investment, to stimulate the realization of the forestry and agroforestry activities involved.

Despite it having to be profitable for society, it must also motivate the providers of the services to adopt, maintain, and improve, as much as possible, the required forestry practices.

The resources, in their vast majority, depend on the allocation made by annual Executive Decree; they come out of the Public Treasury, within the limits of the budgetary power.

(The Law of Tax Simplification and Efficiency, No. 8114 of July 4, 2001, Article 5, maintained from the hydrocarbon tax collection the percentage of three point five percent (3.5%) for the payment of environmental services, centralized in the Caja Única del Estado).

Unlike a pure and simple purchase-sale between private parties, in the payment for environmental services, interested producers must formalize a pre-application and application for the benefits, with the legal requirements, and submit to the procedures of access, administrative approval, valuation, execution, and subsequent controls to ensure due compliance with the contracts, etc. (Reglamento to the Forest Law, arts. 37 to 41, amended by Decree No. 30762-MINAE. Procedures Manual for the payment for environmental services).

II.5) STATE INCENTIVIZATION OF PSA

In the absence of an instituted market, the payment for environmental services system is possible due to the creative, incentivizing, and control action of the State.

It gives it support in legal, administrative, and financial instruments that guarantee the actions of the interested parties. Through its competent bodies, it applies the program and makes the payments. It allocates and collects resources, generating the conditions for its sustainability. It recognizes the importance of environmental services in the National Forest Development Plan (Plan Nacional de Desarrollo Forestal) and conservationist national policies.

It stimulates the necessary forestry activities and coordinates the initiatives of private parties. It is in charge of receiving, processing, and resolving applications. It creates managing and guiding bodies for the process within MINAE (FONAFIFO, governing body, OCIC, SINAC. Ley 7788, art. 22; Decrees and 30762-MINAE, art. 3, and 31676).

For the administration of the national system, it dictates rules that establish deadlines and requirements for the pre-selection and reception of applications, which it evaluates technically and legally, in order of submission; the priority areas to intervene, types of annual programs to develop, number of hectares, amounts to pay for environmental services in the different modalities and available for new projects, payments for contracts from prior years, etc. (Reglamento to the Forest Law, art. 38 et seq., amended by Decree 30762-MINAE and Procedures Manual for the payment for environmental services).

III.- OBJECTIONS OF THE CONSULTING OFFICE

For the consulting office, payments for environmental services are not forestry incentives, nor is the attachment (afectaciones) of private properties applicable with regard to them.

The attached legal opinion holds that the authority of FONAFIFO to attach real estate in the Public Registry is limited to those that submit to the incentive regime –without any compensation– provided for in Articles 22, 23, and 24 of the Forest Law (Certificate for Forest Conservation, natural forest management, and voluntary regeneration thereof); not to the payment for environmental services, regulated in Articles 47, subsection c, and 69 ibidem.

The criterion is not shared, for the reasons noted and those set forth below:

III.1) DUTY OF ATTACHMENT OF PROPERTIES IS IMPOSED BY THE FOREST LAW

Article 49, paragraph 2, of the current Forest Law (No. 7575) establishes the duty of attachment of properties by FONAFIFO in these terms:

"Credit transactions or the application of incentives carried out by the National Forest Financing Fund (Fondo Nacional de Financiamiento Forestal) must be registered in the National Registry, when applicable, as attachments to the property. These registrations shall be exempt from payment of any tax, fee, or duty."

In accordance with opinions C-038-02, C-292-2002, C-368-2004, and Legal Opinion O.J.-033-2005, payments for environmental services are "incentives." This pronouncement adds additional considerations to the same effect.

The expression "when applicable" should be understood as circumscribed to incentives granted by FONAFIFO where there are properties registered or with titles registrable in the Public Registry that are involved in the fulfillment of the contracts.

The resources that the State allocates to FONAFIFO are directed fundamentally to forestry credit and the payment for environmental services. It allocates around seventy percent of its budget to the PSA. (FONAFIFO. Over a Decade of Action cit., pgs. 73 and 75. ARAYA BARRANTES, Marco Vinicio. Financing of forests and forest plantations: payment for environmental services cit., pg. 15 ss.).

Pursuant to Article 49 of the Forest Law, all properties subject to the Payment for Environmental Services Program are attached in the Public Property Registry, with the purpose of publicizing to third parties the existence of the contract and guaranteeing, against eventual and unconsulted transfers or segregations of the property, the rights of FONAFIFO (the State) that derive from it. At the same time, it facilitates the registry control of projects of that nature on the same property in different years. (FONAFIFO-Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo-Programa Mundial de Bosques. The Development of the Payment for Environmental Services System in Costa Rica, cit., pg. 52). SÁNCHEZ CHAVES, Oscar. Environmental Services. In Seminario sobre Daño Ambiental. Procuraduría General de la República. San José. November 1999-March 2000, pg. 38. PEÑA CHACÓN, Mario. The economic and legal regime of environmental services cit., pgs. 11. WO CHING, Eugenia and ZAMORA, Luz Virginia. Practical aspects of forestry attachments. In: Taller del Pago de Servicios Ambientales y los principales problemas que se presentan. undated, p 1).

The attachment of properties is referred to in the Procedures Manual for the Payment of Environmental Services (Manual de Procedimientos para el Pago de Servicios Ambientales), of January 19, 2005, (Gaceta No. 26 of February 7, 2005) in arts. 8 (18.7, 18.8 and 18.9), 10.4, 10.5, 10.6 (1.2 and 1.3), 15, the third clause of Annexes (Anexos) 2, 3, 20, 21, 22, 23, 25 (of this one also the second) and 31.

In the event of a sale –or disposal–, total or partial, of the area subject to PSA, the beneficiary must notify, within a maximum period of thirty days, the Regional Office of FONAFIFO of the transaction to be carried out. After it is effected, the new beneficiary must request the modification of the contract, providing the documents that accredit them as owner, within an equal lapse. Failure to comply with these provisions obliges FONAFIFO to suspend payment, open an administrative procedure to terminate the contract, and recover the funds disbursed, when applicable. (Reglamento to the Forest Law, article 42, amended by Decree 30762-MINAE. Procedures Manual for the Payment of Environmental Services, arts. 12, sect. 1.12; 14, sects. 1.3; Fifth clause of Annexes 2, 3, 20, 21, 22, 23 and 25. Fourth clause of Annexes 4 and 24).

As a rule, the beneficiary's breach of any of their obligations puts an end to it and authorizes FONAFIFO to totally or partially suspend pending payments and to request the reimbursement of the funds disbursed and their interest, with damages. (Article of the Reglamento cited above. Procedures Manual for PSA, Seventh clause of Annexes 2, 3, 20, 21, 22, 23 and 25. Sixth clause of Annex 24).

III.1.2) SPECIFIC AND GENERIC ATTACHMENTS

The Forest Law contemplates specific and generic attachments to property. In the first case is the Certificate for Forest Conservation (article 22 in fine and article 24, second paragraph).

Generic attachments are addressed in article 49, second paragraph. It governs for all types of credit transactions or incentives where there are or are guaranteed by registrable properties and carried out by FONAFIFO, a financial promotion body for small and medium forestry producers (art. 46 ibid.).

The latter have greater coverage of hypotheses, which transcend the former, and encompass contracts for payment for environmental services.

III.1.3) DUTY OF ATTACHMENT OF PROPERTIES AND DECLINE IN REFORESTATION RATES

The consultant blames the attachments of real estate subject to payment for environmental services for a decrease in reforested areas, delays, and an increase in administrative costs.

Those objections, although they could be linked to aspects of legislative policy, to be valued in the dictation of the merit norms, are independent of their application and interpretation. And there is no unequivocal proof that supports the decline in reforestation rates and the invoked causal link.

Regarding the causes, FONAFIFO argues that, according to its studies, they are of a different nature: incorrect use of prior fiscal incentives, lack of liquidity in producers to make the initial investments, and the low profitability they perceive. (PSA stimuli are a complement to the totality of the investment. SÁNCHEZ CHAVES, Oscar. Environmental services cited, pgs. 27 and 28).

Also contributing to a reduction in resources is the Government's practice of using funds collected for the payment for environmental services, through the fuel consumption tax, for general State expenses, in order to reduce internal debt, the application of macroeconomic policies, etc. (On the subject, vid. from the SALA CONSTITUCIONAL votes numbers 2000-10979, 2001-02074, 2001-03825 and 2003-02794).

Concerning reforestation, the reproach is opposed to the data published by the Oficina Nacional Forestal itself in the booklet "Programa de Pago de Servicios Ambientales, su evolución entre 1997-2004" ("Payment for Environmental Services Program, its evolution between 1997-2004"). The attachments of real estate to payment for environmental services are recorded starting from 2002, and for 2003 there was an increase in hectares of properties covered by the program, in its different modalities. Thus, in 2002, 24,904 hectares were allocated, and 68,765 in 2003. In 2004, 6,000 hectares were dedicated to reforestation. It doubled that of 2003, which was 3,155.13 hectares. (pgs. 5 and 9, tables 3, 7 and 9).

Apparently, the recessive phase –except in agroforestry systems– would have occurred in 2005. (In part, this is corroborated by the data published by FONAFIFO on the total hectares subject to PSA in the last three years: 68,765 (2003), 72,638 (2004), and 57,095 (2005). Agroforestry systems (per tree): 97,381 (2003), 412,558 (2004), and 513,684 (2005). FONAFIFO. Offering resources for the forestry sector. Environmental services. Statistics. http://www.fonafifo.com/).

On the contrary, it is stated that there is a growing demand for applications to be included within the PSA system. "In 2003 alone, without doing any promotion work, FONAFIFO received applications for 400,000 hectares but was able to attend to only 100,000, that is, 25%. The rest is waiting..." FONAFIFO. Over a Decade of Action cit., pgs 72, 81-82). "The demand for payment for environmental services has come to surpass the supply of existing financial resources (the main source of resources comes from the fuel consumption tax)." RODRÍGUEZ, Jorge Mario. The environmental services of the forest: the example of Costa Rica cit., pg. 50).

Taking into account the environmental interests that are sought to be protected with the registry attachment of properties, the Procuraduría, in Legal Opinions OJ-113-2000 and OJ-123-2000, specified that "…simplicity and speed, as principles of administrative action, must be harmonized with the constitutional principle, binding on public powers, of environmental protection."

The spirit that animates the deregulation process undertaken by Ley 7472, of Promotion of Competition and Effective Consumer Defense, to simplify or rationalize procedures and requirements or to suppress those not indispensable in the control and regulation of economic activities that impede, hinder, or distort market transactions, is that it cannot go to the detriment of the environment, health (human, animal, and plant), safety, and quality-of-life standards (arts. 3, 7 and 8; 4 of its Reglamento and 50 constitutional).

Furthermore, the objectives of Ley 7472, of promoting the process of competition and free trade, with the elimination of unnecessary regulations on economic activities and the protection of consumer rights and interests, operate in a market regime, a field different from Public Law procedures, in which the registry procedures for attachment of real estate are located.

III.2) PAYMENT FOR ENVIRONMENTAL SERVICES AS A PROMOTION MECHANISM (or INCENTIVE) IN THE FOREST LAW

Article 49, paragraph 2, of the Forest Law is in harmony with Article 46 ibid., which creates the National Forest Financing Fund, with the purpose of "financing, for the benefit of small and medium producers, through credits or other promotion (fomento) mechanisms, the management of the forest, intervened or not, the processes of forestation, reforestation, forest nurseries, agroforestry systems, recovery of denuded areas, and technological changes in the exploitation and industrialization of forest resources." (Underlining added). Environmental services programs are "promoted by the Ministry of Environment and Energy" (art. 69 ibid).

To promote an economic activity is to strengthen it, to incentivize it. Ordinarily, the technique of promotion translates into economic stimuli or incentives with which the State tries to influence the spirit of private parties to induce them to develop certain activities of general utility, by reason of which it drives. It is an instrument of economic direction to adapt private initiative, scarce or nonexistent, to national planning or development.

Payment for environmental services, the main program of FONAFIFO, is a mechanism of promotion or incentive. It is confirmed by Decree 30762 (amends the Reglamento to the Forest Law. Gaceta No. 194 of November 9, 2002), after mentioning international instruments on which it is based: "…the Costa Rican State has committed to promote the internalization of environmental costs and the use of economic instruments that can guarantee environmental protection."

("The PSA is the main program that FONAFIFO develops. About 70% of its budget is allocated to that item. The payment is made in four modalities. Forest protection, reforestation, management (currently suspended), and plantation with own resources. From 2003 onward, a fifth modality was also included: payment for Agroforestry Systems (Sistemas Agroforestales, SAF), which is not calculated in hectares, but in the number of standing trees." FONAFIFO, Over a Decade of Action cit., pg. 72. See Decrees numbers 31081-MINAE, 31767-MINAE, 32226-MINAE and 32750-MINAE. On the suspension of PSA for forest management, cf.: OFICINA NACIONAL FORESTAL. Payment for Environmental Services Program cit., pgs. 4 and 10, pt. 4).

We share the assessment of FONAFIFO when it points out that "Payments for environmental services will cease to be means of promotion when a producer can go to the market to sell the environmental services that their forest or forest plantation generates and the market recognizes a price such that it is attractive and the activity enters an endless cycle" (pg. 4; response to the referral).

The intensity with which the State promotes forestry or agroforestry activities that provide the environmental services of interest, due to their importance for sustainable development, is revealed by the fact of channeling resources from income sources that it obtains, in their vast majority, coercively (selective consumption tax on fuels) and delivering them to beneficiaries who voluntarily accede to the programs. This is what in administrative doctrine is known as the principle of interchangeability of administrative techniques for achieving public purposes.

III.3) THE BIODIVERSITY LAW DENOMINATES PAYMENT FOR ENVIRONMENTAL SERVICES AS AN INCENTIVE

Even though the Forest Law 7575 introduced the concept of payment for environmental services, its legal regime is made up of diverse regulations; among these, the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), No. 7788 of April 23, 1988. Pursuant to its Article 100, the Ministry of Environment and Energy and other public authorities "shall apply specific incentives," in favor of activities or programs carried out by national individuals or legal entities that contribute to achieving its objectives. "The incentives shall be constituted, among others, by the following:

(…)

4. Payment for environmental services."

The legislator is categorical in denominating here the payment for environmental services (pago de servicios ambientales) as an incentive.

This provision is in harmony with the Convention on Biological Diversity (approved by Law No. 7416 of June 30, 1994, Gazette No. 143 of July 28, 1994), which states:

"Article 11. Incentives: Each Contracting Party shall, as far as possible and as appropriate, adopt economically and socially sound measures that act as incentives for the conservation and sustainable use of components of biological diversity."

The obligation arising from that Article 11, write Glowka and others, is "to adopt measures that act as incentives or, more precisely, that encourage conservation and sustainable use. (…) Incentives encourage desired behavior. They are 'any inducement specifically intended to incite or motivate' the conservation of biological diversity and the sustainable use of its components." (GLOWKA, Lyle, BURHENNE-GUILMIN, Francoise and SYNGE, Hugh: A Guide to the Convention on Biological Diversity. International Union for Conservation of Nature (IUCN). Gland, Switzerland. 1996, pg. 73).

III.4) IN THE CERTIFICATE FOR FOREST CONSERVATION, FONAFIFO ALSO COMPENSATES FOR ENVIRONMENTAL SERVICES

The Forest Law (Ley Forestal), Article 22, creates the Certificate for Forest Conservation (Certificado para la Conservación del Bosque, CCB), "with the purpose of compensating the owner or possessor for the environmental services generated by conserving their forest, provided that no timber harvesting has occurred in the two years prior to the certificate application nor during its term, which shall not be less than twenty years. The National Forest Financing Fund (Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, FONAFIFO) shall prepare, issue, and receive these certificates annually, whose beneficiaries shall be determined by the Ministry of Environment and Energy."

"According to available resources and the relative importance of the environmental services sought to be maximized, the Executive Branch shall establish the order of priority for granting the certificates and shall distribute them in proportion to the area of each owner or possessor" (…).

Article 23 of the same law reinforces the idea of compensating "the environmental benefits" of natural forests. And Article 24 of the same law extends the incentives of Article 22 to owners of denuded lands, of forest aptitude, to allocate them to forest regeneration in areas that, due to their condition or deterioration and environmental needs, must be converted to forest use, based on technical criteria from the Ministry of Environment and Energy.

From which it is inferred that the Certificate of Forest Conservation (CCB) is also a mode of economic compensation to the owner or legitimate possessor of the forest for the environmental services that its conservation generates for society, extendable to its voluntary regeneration on denuded forest lands, and it is likewise prepared, issued, and subscribed by FONAFIFO.

The norms that create it and set its scope of application are reconciled with Article 69 of the Forest Law, which includes the activity of conserving natural forests or forest plantations as a provider of environmental services, and Article 46 of the same law, which establishes among the objectives of FONAFIFO the financing of small and medium-sized producers, with promotion measures, for the management of natural or intervened forests, reforestation processes, recovery of denuded areas, etc., and the capture of financing for the payment of environmental services provided by forests, forest plantations, and other activities necessary to strengthen the sector.

The economic mechanism through which the payment for environmental services provided by forests and forest plantations is recognized may be through cash (Articles 46 and 69; Forest Law) or certificates (negotiable securities susceptible to being used in the payment of taxes; Article 22 of the same law). The means by which the small or medium-sized producer is compensated does not modify the nature of the service obtained, nor of the legal institution. The purpose is the same.

(Upon proposal by FONAFIFO, approved by the Minister of Environment, the Executive Branch must, by Decree, establish each year the "amount to be paid for the environmental services" and the "payment mechanism." Regulation to the Forest Law (Reglamento a la Ley Forestal), Article 38, amended by Decree 30762-MINAE).

Consequently, it is not possible to affirm that the Certificate of Forest Conservation constitutes a figure foreign to or essentially distinct from the payment for environmental services.

Nor does the fact that Title III, Chapter II, of Forest Law 7575, which begins with Article 22, bears the heading "Incentives for Conservation" mean that the payment for environmental services from other activities are not incentives. First, for the reasons that have been and will be set forth. Second, because the legislator circumscribes that heading to a specific activity generating environmental services ("conservation"), adding, in Article 23, other incentives to compensate owners for the environmental benefits from natural forest management (administrative eviction of those who invade the property, exemptions from taxes on real estate and assets).

Third, because Articles 22 to 24 of the Forest Law must be interpreted in logical and systematic relation with the remaining norms applicable to the payment for environmental services (46 and 69 of the same law; 100(4) of the Biodiversity Law; 37, 38, and 39 of the Regulation to the Forest Law, etc.) and respective norms of the Constitution (Articles 33 and 50), as connected and interdependent precepts of a legal system or subsystem, characterized by its unity and coherence, and in the manner that best guarantees the realization of the public interest of forest protection and conservation, without forgetting that the legislator sometimes incurs in literal ambiguities (Article 10 of the General Public Administration Law and of the Civil Code. THIRD SECTION OF THE SUPERIOR CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE TRIBUNAL, resolution No. 4442-95. Opinions C-095-87, C-321-2003, and C-321-2006).

"The Legal Order is a harmonious whole, and therefore its norms must not be applied in isolation, without a prior systematic interpretation that involves the other pertinent legal norms, and the core, in concordance with the Political Constitution." (CONSTITUTIONAL CHAMBER, resolution No. 07371 of 10:12 hrs. on September 24, 1999). By necessity of systematic interpretation, the content of an article is determined in articulation with the set of norms that surround it; not separately. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, resolution 2001-07603).

Fourth: Chapter Ten of the Regulation to the Forest Law is entitled "On Incentives for Forest Productive Activities" and regulates indistinctly the CCB (Article 37, which begins it) and important aspects of the payment for environmental services, "in the different modalities" (Articles 38 and 39, reformed by Decree 30762-MINAE), which are covered by the same qualifier of the epigraph.

III.4.1) THE CCB IS NOT GRANTED WITHOUT A COMMITMENT FROM THE OWNER OR POSSESSOR

It is incorrect to maintain that the encumbrance (afectación) of properties in the Public Registry is applicable only when the forest incentives provided for in Articles 22 to 24 of the Forest Law are granted, without any commitment, to voluntarily conserve or regenerate the forest; and not in the case of the payment for environmental services (PSA).

For the purposes of granting these Certificates, said Law requires that the beneficiaries meet certain requirements and obligations: not having engaged in timber harvesting in the last two years prior to the application, nor during its term, over a period of not less than twenty years: an obligation not to do; to refrain from exploiting the forest, to conserve it, to regenerate it on denuded lands of forest aptitude, etc.

In accordance with Article 22, paragraph 3, the owner benefiting from the Certificate of Forest Conservation must submit to the conditions and priority of the areas to be incentivized as determined by the regulation.

It is inherent to promotion measures, encompassing economic incentives (among these, the payment for environmental services) and even subsidies, that their granting is for carrying out a future activity or conduct that satisfies general interest goals and conditions them; they do not respond to mere liberality.

The compensation or stimulus that the beneficiary receives is linked to the incentivized activity, with the necessary controls over it (inspection or oversight) by the granting Administration, in order to verify compliance with the obligations that condition it. Non-compliance causes the beneficiary to incur liabilities, and even the duty to reimburse or return the pecuniary benefits received.

III.5) POSSIBILITY OF RENEGOTIATING ENVIRONMENTAL SERVICE RIGHTS DOES NOT AFFECT THE ENCUMBRANCE

The mitigation of greenhouse gases, especially carbon dioxide (CO2) accumulated in the atmosphere, contributes to preventing global warming and its negative consequences for humanity. Through the process of photosynthesis, forest cover (cobertura boscosa) absorbs carbon dioxide from the atmosphere and fixes it as organic biomass. That environmental service benefits the local, regional, and international community. (PEÑA CHACÓN, Mario., The Economic and Legal Regime of Environmental Services cited, pg 8).

The Framework Convention on Climate Change and the Kyoto Protocol create a clean development mechanism or system by which projects in developing countries can help fulfill the obligations of developed countries to reduce their greenhouse gas emissions. (Idem. TATTENBACH, Franz and PEDRONI, Lucio. Clean Development in Costa Rica and Central America. Revista Forestal Centroamericana No. 27. July-September 1999. CATIE. Turrialba).

Those who participate in the payment for environmental services, including the Certificate of Forest Conservation (CCB), must cede to FONAFIFO their rights for carbon dioxide fixation. The Costa Rican Office for Joint Implementation (OCIC), of the Ministry of Environment and Energy, is responsible for managing, before international public or private organizations, the payment for the environmental service of mitigating greenhouse gas emissions. The resources obtained are considered as investment capital contributions from foreign partners in joint implementation projects for that concept. Revenues from the claiming of carbon credits for international compensation of the environmental service of mitigating greenhouse gas emissions in private forests and forest plantations are collected through the National Specific Fund created for this purpose. (Articles 65 to 69 of the Regulation to the Forest Law and Executive Decrees numbers 25067-MINAE and 31676-MINAE of January 16, 2004).

With the purpose of fulfilling the international commitments acquired in joint implementation activity projects, the "Ministerial Directive for the execution of the Program for Payment of Environmental Services and the preparation of greenhouse gas emission mitigation reports for their subsequent international certification" (Official Communication DM-129-97, of February 1997), reiterated that contracts for payment of environmental services must contain an express clause in which the beneficiary cedes to the Costa Rican State the rights to international claims for the mitigation of greenhouse gases. It also set a 5% commission that OCIC would receive for its management in each international transaction of emission mitigation certificates, in order to contribute to financing the PSA and the Joint Implementation Program (FAO. Status and Trends in Forest Management cited, pg. 25).

In line with the above, the Procedures Manual for the Payment of Environmental Services (Regulation 02 of January 19, 2005), of the Ministry of Environment (Gazette No. 26 of February 7, 2005), establishes the obligation for the beneficiaries of the PSA to cede to FONAFIFO, during the contract's term, the rights to the environmental services of the area subject to it and, in particular, to reduce, avoid, or fix greenhouse gas emissions, among others, generated by forest protection, reforestation, and reforestation in agroforestry systems (SAF) activities. (Art. 12, subsection 1.13. Annexes 2, clauses second and fourth j; 3, clauses second and fourth j; 4, clauses second and third h; 20, clauses second and fourth j; 21, clauses second and fourth j; 22, clauses second and fourth j; 23, clauses second and fourth j; 24, clauses second and third h; 25, clauses second, and fourth a).

The obligation of each beneficiary of the payment for environmental services to cede to the State the right to commercialize the avoided emissions internationally tends to sustain the financing of the Program and to attract new resources for its continuation. For this, the figure of CTOs or Certified Tradeable Offsets was created, representing the amount of greenhouse gas reductions expressed in equivalent units of carbon, which have been or will be reduced, compensated, or avoided in a joint implementation project. (Article 12 of the Kyoto Protocol. FONAFIFO-United Nations Development Programme-World Bank Forest Programme. The Development of the Payment for Environmental Services System in Costa Rica, cited, pg. 47. PEÑA CHACÓN, Mario. The Economic and Legal Regime of Environmental Services cited, pgs. 13 and 14. WO CHIN, Eugenia and ROJAS, Ana Victoria. Climate Change, Implementation of Legislation in Mesoamerica. In: "From Rio to Johannesburg: Perspectives on Environmental Law in Latin America". IUCN, 2002).

"The CTOs represent for their buyers the elimination of one metric ton of gas from their share of responsibility for polluting the atmosphere." (MINISTRY OF FOREIGN TRADE. National Strategy for Attracting Investment. San José, s/a, pg. 75).

Certainly, the possibility of negotiating or reselling to third parties, national or international, the rights to environmental services (above all, carbon dioxide fixation) does not affect the encumbrance of properties, and encompasses the environmental services of Articles 22 and 24 of the Forest Law.

III.6) INTERPRETATION IN ACCORDANCE WITH THE CONSTITUTION

Sub-constitutional norms must be interpreted and applied in accordance with the Constitution and constitutional jurisprudence. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes 1185, 1893, and 6192, all three from 1995; 1056-96, 08858-98, 4256-99, 1999-07181, 07371-99, 2000-08193, considerando X, and 2002-01228. In vote 3121-95, and others it cites, the Constitutional Chamber referred to the importance of constitutionality parameters to fulfill the provisions of Article 50 of the Constitution).

The supremacy of the Constitution over all other norms and its central normative character in the construction and validity of the legal order, writes GARCÍA DE ENTERRÍA, oblige all legal operators to interpret it in the sense that results from the constitutional values, principles, and rules, whose application they must make possible. The Constitution is a necessary "context" for the interpretation and application of laws.

The mandate of interpretation in accordance with the Constitution has as its logical correlate the implicit prohibition against interpreting other norms in a way contradictory to constitutional canons and values. (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. The Constitution as Norm and the Constitutional Tribunal. Edit. Civitas, S. A. 1988, pgs. 22, 95-103. Cfr. also: RUIZ PÉREZ: The Constitution as Interpretive Norm. In: Interpretation and Judicial Creation of Law. Judicial School. Department of Publications. Madrid. 1985. Reproduced in Forum. The Journal of the Institute of Judicial Studies. Year 5. Number 4. October-December. 1989. Edit. Institute of Judicial Studies. Hato Rey. Puerto Rico, pgs. 21-24. HOYOS, Arturo. Constitutional Interpretation. Edit Temis S. A. Santa Fe de Bogotá. Colombia. 1993, pgs. 26-27, among others).

III.6.1) INTERPRETATION IN ACCORDANCE WITH THE CONSTITUTIONAL PRINCIPLE OF EQUALITY

If the Certificate for Forest Conservation (CCB) compensates its owner (or legitimate possessor) for the "environmental services" that the forest generates by conserving it or regenerating denuded forest lands, it has the same purpose as the other payments for environmental services (compensating the small and medium-sized producer for the services provided by their forest or forest plantation), and the same executing body (FONAFIFO), there would be no reason to encumber in the Public Registry only properties subject to a CCB, and not those under the rest of the PSA programs. It would amount to discriminatory treatment, devoid of objective, reasonable, and proportionate justification, which violates the constitutional principle of equality (CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes 316-93, 1045-94, 2006-006347, and 8494-2006), with validity in administrative acts or measures of promotion.

The principle of equality "informs the entire legal order" and "is projected onto all legal relationships, especially those formed between citizens and public power." (CONSTITUTIONAL CHAMBER, vote No. 8494-2006). It prohibits different treatment among persons, categories, or groups that find themselves in the same situation. In parity of situations, it obliges treating the beneficiaries of the PSA Programs equally.

The form of payment (cash or negotiable securities) does not change the legal regime of the PSA, and lacks relevance for deriving discriminatory legal consequences. The interpretation in accordance with the constitutional principle of equality of the different articles of the Forest Law that regulate it (22, 24, 49, 69, etc.) leads to encumbering in the Public Registry of Real Property all registrable properties assigned to the PSA, including the CCB.

The registry encumbrance of real estate must not become a means that unduly restricts the receipt of benefits by some applicants to the detriment of other similar ones. There must be equality of conditions or requirements in access to the PSA.

III.6.2) INTERPRETATION IN ACCORDANCE WITH ARTICLE 50 OF THE CONSTITUTION

The registry encumbrance of properties subject to the Program for Payment of Environmental Services, insofar as it tends to safeguard against third parties the rights of the State (FONAFIFO) in the contracts to which they are subject, with a view to the continuity in the provision of the ecological functions they fulfill, is a suitable means of protecting the right to an ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitution), with which the interpretation of Articles 22, 24, and 49 of the Forest Law must be reconciled.

(The right to live in a healthy environment is also enshrined in Article 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social, and Cultural Rights or Protocol of San Salvador, approved by Law No. 7907 of September 3, 1999).

IV. CONCLUSION

In conclusion, based on Article 49, paragraph 2, of Forest Law No. 7575, in relation to Articles 46 and 69 in fine of the same law, Article 100(4) of the Biodiversity Law, and the Regulation to the Forest Law (heading of Chapter Ten, in harmony with Articles 38 and 39, reformed by Decree No. 30762-MINAE), the National Forest Financing Fund (FONAFIFO) must encumber in the Public Registry of Real Property those inscribed properties or those with a registrable title subjected to the payment for environmental services, as an incentive it grants. This is a term that has a different meaning from the traditional incentives conceived by previous forest legislation (whether subsidies or economic aid to forest activity, through different fiscal instruments or monetary mechanisms).

The criterion that payments for environmental services are "incentives" has been maintained by the Procuraduría in opinions C-038-02, C-292-2002, C-368-2004, and Legal Opinion O.J.-033-2005.

Yours faithfully,

Dr. José J. Barahona Vargas
Advisory Procurador

JJBV/fmc

C.i. Eng. Jorge Mario Rodríguez Zúñiga
Executive Director
National Forest Financing Fund

Lic. Walter Méndez Vargas
Acting Director a. i.
Public Registry of Real Property
National Registry