C-304-2006 — Experimental application of regulation VI.7.1 of the Subdivision Regulation for urban renewal in consolidated settlementsAplicación experimental de la norma VI.7.1 del Reglamento de Fraccionamientos para renovación urbana en asentamientos consolidados

Dictamen : 304 del 01/08/2006   



C-304-2006




1 de agosto de 2006




 




 




 




 




Doctor




Fernando Zumbado Jiménez




Ministro de Vivienda y Asentamientos Humanos




S.   D.




 




 




Estimado señor:




 



 Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su
oficio n.° DM-174-06-06 del 29 de junio del presente año, mediante el cual solicita el criterio de
Procuraduría General de la República sobre si “(…) ¿puede interpretarse que la aplicación de la
norma VI.7.1 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, para
desarrollar programas de renovación urbana en Asentamientos Urbanos en precario, puede ser
considerada como una transgresión expresa al Ordenamiento Jurídico en relación con el principio de
inderogabilidad singular del reglamento que estatuye el artículo 13 de la Ley General de la
Administración Pública?”  




 




 




I.-        ANTECEDENTES.




 




A.-       Criterio de la Asesoría Jurídica del órgano consultante.




 



 Mediante oficio n.° DL-195-2006 del 22 de  junio del 2006, suscrito por la Licenciada Karla
Rodríguez Rojas, asesora jurídica del órgano consultante, en lo que interesa, se indica lo
siguiente:




 



 “Siendo así, en el entendido de emplear la norma VI.7.1 del Reglamento para el Control Nacional de
Fraccionamientos y Urbanizaciones para situaciones concretas e interpretando esa aplicación dentro
de la norma habilitante como excepción por vía experimental, al mismo tiempo observando en su
contenido esencial las normas establecidas en el Capítulo VI de la Ley de Planificación Urbana, es
criterio de esta Asesoría Jurídica que este Ministerio, en aras de procurar la constitución de zonas
de renovación urbana, identificando áreas sensibles como los tugurios, y rehabilitar aquellas zonas
urbanas en estado de deterioro, se encuentra autorizado dentro del ámbito normativo que establece el
presupuesto de la norma reglamentaria, para llevar a cabo un programa de renovación urbana, haciendo
participar conjuntamente al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y a la municipalidad local
involucrada.



 Dicho programa debe sustentarse en criterios técnicos sólidos, pues el que exista la posibilidad de
intervenir por la vía experimental significa que para poder atender zonas que se han desarrollado de
manera informal y espontánea se requiere un diseño casuístico adaptado a dicha realidad, que combine
los principios que debe guardar la normativa urbana (seguridad, salubridad, entre otros) con las
obras que ya se han levantado en dichos asentamientos, en su mayoría viviendas, que con el esfuerzo
personal los habitantes han construido y que lo que requieren son mejoras en la infraestructura y
servicios comunales de manera que se les pueda integrar a la ciudad, permitiéndoles el acceso a los
servicios que los gobiernos locales prestan, así como posibilitándoles el acceso a créditos y
subsidios para vivienda, que en la mayoría de los casos les exige como requisito de elegibilidad el
ser propietarios del inmueble que habitan.



 Estimamos que al existir una norma especial que autoriza la vía experimental, la cual se encuentra
vigente, habilita para realizar este tipo de intervenciones, previstas por el legislador desde el
año 1961 y que lamentablemente no se ha desarrollado, lo que desafortunadamente ha contribuido con
la problemática urbana que aqueja principalmente a la Gran Área Metropolitana.



 Finalmente, estimamos que lo anterior se ve reforzado con lo señalado por la Ley de Planificación
Urbana en el artículo 52 que la posibilidad para que ‘…la municipalidad interesada en corregir sus
deficiencias apruebe formalmente el programa de renovación’, identificando las zonas a mejorar en un
Mapa de Zonificación, con lo cual se respeta asimismo el principio de legalidad al que están
sometidos todos los órganos del Estado, sin que se observe arbitrariedad o exceso de poder en la
norma que ostenta aplicar”.




 




B.-       Criterios de la Procuraduría General de la República.




 



 Sobre el tema que estamos estudiando, en el dictamen C-032-98 de 25 de febrero de 1998, concluimos
que existe una competencia constitucional y legalmente atribuida a las municipalidades para
planificar el territorio de sus respectivos cantones, por lo que cualquier otra en ese sentido, como
la dispuesta a favor del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo es necesariamente residual y
supeditada a que aquella no haya sido ejercida por medio de la aprobación de planes ordenadores y
reglamentos, a fin de asegurar un mínimo de regulación legal indispensable en esta materia.




 




 




II.-       SOBRE EL FONDO.




 



 De previo a entrar al fondo de la consulta, es necesario referirse a las competencias de las
municipalidades sobre la planificación urbana. En el dictamen supra citado indicamos lo siguiente:




 



 “Indica el artículo 169 de nuestra Constitución Política que ‘la administración de los intereses y
servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo
deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo
que designará la ley’.




 



 Según lo ha determinado nuestra Sala Constitucional, dentro del concepto de ‘intereses y servicios
locales’ a que alude el texto magno como competencia de las Municipalidades, se encuentra el de
planificar el territorio de su jurisdicción:




 



        ‘ La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el
desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de
‘intereses y servicios locales’ a que hacer referencia el artículo 169 de la Constitución, ...’
(Voto No. 6706-93 de 15 horas 21 minutos del 21 de diciembre de 1993).




 



 Esta potestad constitucional la hallamos plasmada también en varios textos legales, como por
ejemplo, el Código Municipal, artículo 4°, inciso 4°:




 



        ‘Artículo 4°- Corresponde a las municipalidades la administración de los servicios e
intereses locales, con el fin de promover el desarrollo integral de los cantones en armonía con el
desarrollo nacional.




 




       Dentro de estos cometidos las municipalidades deberán:




 




(...)




 



 4) Establecer una política integral de planeamiento urbano de acuerdo con la ley respectiva y las
disposiciones de este Código, que persigue el desarrollo eficiente y armónico de los centros urbanos
y que garantice por lo menos : eficientes servicios de electrificación y de comunicación ; buenos
sistemas de provisión de agua potable y de evacuación de aguas servidas, mediante adecuados sistemas
de acueductos y alcantarillado ; modernos sistemas de iluminación y ornato de las ciudades ;
eficientes servicios de construcción, reparación y limpieza de calles y otras vías públicas,
adecuados programas de parques, jardines y zonas verdes para uso público ; programas de vivienda de
interés social y en general planes concretos y prácticos para hacer confortable la vida de la
población urbana.’ (Ley No. 4574 de 4 de mayo de 1970).




 



 Por su lado, la Ley de Planificación Urbana, No. 4240 de 15 de noviembre de 1968, preceptúa en sus
artículos 15 y 19:




 



        ‘Artículo 15-. Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese
la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo
urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos
dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbanos
conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a
otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor.’




 



        ‘Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para
el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de la salud,
seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad.’




 



 Así, pues, nuestro legislador ha querido depositar en las municipalidades, de manera prevalente, la
atribución de confeccionar planes reguladores para sus territorios, como administradoras que son de
los intereses y servicios locales. En el mismo sentido lo ha pronunciado nuestra Sala
Constitucional:




 



        ‘Los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana por tanto no son
inconstitucionales, ya que únicamente se limitan a reconocer la competencia de las municipalidades
para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio mediante los reglamentos
correspondientes, lo que no violenta los principios constitucionales invocados por el accionante ;
el de reserva de ley, pues siendo -como se dijo- la planificación urbana local una función inherente
a las municipalidades en virtud de texto expreso de la Constitución, y estando fijados los límites
del ejercicio de esa atribución en la Ley de Planificación Urbana, los Reglamentos o Planes
Reguladores son desarrollo de esos principios (...) De manera que, como se afirmó anteriormente, las
facultades que ostentan las Municipalidades, de planificar el desarrollo urbano dentro del límite de
su territorio, devienen no únicamente de la ley y los reglamentos, sino de un precepto
constitucional -artículo 169-, por lo cual dejó de ser una función delegada y por lo tanto una
atribución desmedida.’ (Voto No. 5757-94 de 15 horas 3 minutos del 4 de octubre de 1994).




 



 No obstante ello, también se reconocen en esta materia competencias atribuidas a otras entidades
administrativas, como las que encontramos en la Ley Orgánica del Instituto        Nacional de
Vivienda y Urbanismo, No. 1788 de 24 de agosto de 1954 y sus reformas:




 




       ‘Artículo 4.- El Instituto tendrá las siguientes finalidades:




 




(...)




 



        b) Planear el desarrollo y el crecimiento de las ciudades y de los otros centros menores,
con el fin de promover el mejor uso de la tierra, localizar las áreas públicas para servicios
comunales, establecer sistemas funcionales de calles y formular planes de inversión en obras de uso
público, para satisfacer las necesidades consiguientes ; ...’




 




       ‘Artículo 5.- El Instituto tendrá las siguientes atribuciones esenciales :



 a) Preparar planes reguladores para todos los conglomerados urbanos de la nación que a juicio de la
Institución lo ameriten, y redactar los reglamentos necesarios para su aplicación, la que se hará
efectiva a través de las Corporaciones Municipales, previa la aprobación de una ley general de
planeamiento de ciudades ; ...”




 



 Esta aparente contraposición normativa ha sido resuelta, como corresponde, en favor de la potestad
constitucional de las Municipalidades por sobre cualquier otro ente público en materia de
planificación de su territorio, siendo cualquier otra estrictamente residual y supletoria en
ausencia suya:




 



        ‘Con base en esta disposición, ..., el INVU puede dictar, en la materia que nos ocupa,
normas reguladoras sobre el uso del suelo. Ello no implica sin embargo, que la planificación urbana
deje de ser competencia de los gobiernos locales. Efectivamente, las disposiciones dictadas por el
INVU, en lo que a la planificación urbana se refiere y las que impongan limitaciones a la propiedad,
deben siempre considerarse transitorias y en defecto del uso de las competencias municipales. Este
es el sentido del Artículo Transitorio II  es decir, a proveer un mínimo de regulación en esa
materia, hasta tanto las Municipalidades aprueben sus propias normas de planificación, desarrollo y
ejecución de los planes urbanos. En otras palabras, la existencia de normativa ajena a la
competencia municipal, no puede sustituir la naturaleza municipal que define la propia Constitución
Política.’ (Voto No. 5305-93 de 10 horas 6 minutos del 22 de octubre de 1993).




 



 Este principio, así desarrollado por la Sala Constitucional, lo encontramos recogido en el
Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana:




 



        ‘Transitorio II.- El Instituto dictará las normas de desarrollo relativas a las materias a
que se refiere el artículo 21 de esta ley. Podrá, además, confeccionar los planes reguladores y
delimitar los distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, en tanto las
municipalidades no hubieren promulgado, en la respectiva materia, o parte de ella, sus propias
disposiciones locales con ajuste a esta ley.




 



        Los preceptos y reglamentos que dicte el Instituto regirán en los territorios
jurisdiccionales, o en la parte de ellos que las normas señalen a partir de su publicación en el
Diario Oficial.’




 



 Igualmente, la Procuraduría General de la República ha sostenido idéntico criterio al resolver
diversas consultas planteadas:




 



        ‘La utilización del suelo en Costa Rica debe estar enmarcada, en principio, dentro de un
proceso de planificación y regulación urbana que está a cargo, fundamentalmente, de la Municipalidad
y en forma subsidiaria, del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. (...)




 



        Dado que se considera que lo urbano atañe directamente a los intereses locales, cuya
satisfacción ha sido confiada expresamente a las Municipalidades, existe en la materia una
competencia prevalente de estas Corporaciones. (...)




 



        El carácter subsidiario de la competencia del INVU impide reconocer una competencia
concurrente en materia de regulación urbana entre la entidad estatal y la Municipalidad.’ (dictamen
No. C-062-94 de 25 de abril de 1994).




 



        ‘Aquí la competencia de un ente descentralizado cuya jurisdicción es nacional, el Instituto
Nacional de Vivienda y Urbanismo, está limitada por el grado de detalle de las normas que serán
aplicadas en un ámbito territorial determinado, y sólo supletoriamente, por omisión del Gobierno
Local podrá el INVU dictar normas generales, regionales o locales con ese grado de precisión propio
del plan regulador local.’ (dictamen No. C-061-96 de 3 de mayo de 1996).




 



 En conclusión, existe una competencia constitucional y legalmente atribuida a las Municipalidades
para planificar el territorio de sus respectivos cantones, por lo que cualquier otra en ese sentido,
como la dispuesta en favor del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, es necesariamente
residual y supeditada a que aquella no haya sido ejercida por medio de la aprobación de planes
ordenadores y reglamentos, a fin de asegurar un mínimo de regulación legal, indispensable en esta
materia”. 




 




En la misma dirección la Sala Constitucional, en el voto n.° 467-99, expresó lo siguiente:




 



 “IV.- ANALISIS DEL ARTICULO 61 DE LA LEY DEL SISTEMA FINANCIERO NACIONAL PARA LA VIVIENDA: la
acción indica que con la aplicación de esta disposición el Gobierno Central y las instituciones
autónomas, desarrollan ‘asentamientos de vivienda’ sin tomar en cuenta, para nada, a los gobiernos
locales, violando las reglas mínimas de la coordinación institucional y consecuentemente, la
autonomía municipal, sobre todo si como en el caso del Cantón de Alajuelita, no se tiene vigente un
plan regulador urbano; además, añade la acción, se deterioran los servicios públicos municipales, al
disponer esa normativa, que los asentamientos (en la práctica, según se afirma, construcción de diez
mil viviendas y traslado de cerca de tres mil tugurios), no están obligados a pagar los tributos
municipales, de manera que esa población demanda los servicios municipales, pero no paga por ellos.
Por otro lado, se le transfiere al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el control urbano que
pertenece a las municipalidades. La Sala estima prudente seguir el esquema de análisis que de la
norma hace en su informe la Procuraduría General de la República, a los efectos de establecer el
sentido y alcance de sus disposiciones. Como se trata de diversas reglas jurídicas, se deben
analizar cada una de ellas por separado, de la siguiente manera.



 a) ‘todo acto administrativo urbanístico, vinculado con la vivienda popular y de interés social,
financiado con el Fondo de Subsidios para la Vivienda, deben ser aprobados por el Instituto Nacional
de Vivienda y Urbanismo (INVU)’.



 Tratándose del desarrollo de programas nacionales de vivienda, esto es, promovidos por el Poder
Ejecutivo dentro de la política general de la administración de los intereses generales, la norma
encuentra respuesta en el artículo 65 constitucional al disponer que el ‘Estado promoverá la
construcción de viviendas populares’, como parte de los Derechos y Garantías Sociales de todos los
habitantes del país. La función que cumple el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) en
esta materia, nada tiene que ver con el ordenamiento urbano, que de conformidad con lo que dispone
el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana, en concordancia con el artículo 169 de la
Constitución Política, es materia reservada, exclusivamente, a los Gobiernos Locales (En este
sentido, ver sentencias 2153-93, 5305-93, 6706-93, 3493-94 y 4205-96). Se trata más bien, de la
concepción, diseño y ejecución de programas nacionales de vivienda popular que le corresponden al
Estado, que lo hace por medio de la institución pública diseñada para esos efectos. Esta parte del
artículo, no es inconstitucional, puesto que en nada afecta a las competencias municipales. Es
decir, cuando el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana señala que la competencia y autoridad
para planificar y controlar el desarrollo urbano del territorio jurisdiccional corresponde a los
gobiernos municipales, no se ve afectada por el hecho de que le corresponda al INVU elaborar los
planes generales de desarrollo de la vivienda popular en los términos del artículo 5 de su Ley
Orgánica, puesto que la implementación y ejecución de estos planes, debe hacerse en total
conformidad con los plantes de ordenamiento urbanístico que dicten las municipalidades. La Sala
entiende, en consecuencia, que las facultades conferidas al INVU, lo son sin perjuicio de las que
les corresponde a los gobiernos municipales.



 b) ‘Los permisos de construcción y los visados municipales, cuando se solicitan conjuntamente,
deben ser resueltos en treinta días naturales y las objeciones que a ellos se hagan, en el de ocho
días naturales, luego de formuladas.’ Como lo afirma la Procuraduría General de la República en su
informe, esta norma contempla, implícitamente, el proceso de coordinación que se establece en el
artículo 5 del Código Municipal y por ello, no resulta inconstitucional. La disposición presupone
que tanto el permiso de construcción como los visados de los planos, puedan tramitarse en una sola
gestión que debe resolverse dentro del término de treinta días naturales. Si ambas operaciones se
presentan en actos separados, cada una de esas gestiones deberá ser resuelta en idéntico plazo. En
caso de rechazo municipal, el acto que así lo disponga deberá ser motivado y efectuadas las
correcciones, se somete de nuevo el asunto a consideración municipal que deberá pronunciarse dentro
de los ocho días naturales siguientes. Por tratarse de permisos o licencias de construcción, la Sala
advierte que por tratarse de plazos expresamente fijados por la Ley, la aplicación de la norma debe
hacerse en armónica integración con lo que disponen los artículos 330 y 331 de la Ley General de la
Administración Pública, en lo que respecta al silencio positivo.



 c) En los ‘asentamientos consolidados’, por vía de excepción, el INVU puede aplicar los planos de
construcción sin cumplir los requerimientos mínimos de zonificación’.



 Por ‘asentamiento consolidado’ se entiende la ocupación precaria o ‘de hecho’ con fines
habitacionales, pero en forma pública, pacífica ininterrumpida por el plazo no menor de un año, que
en un terreno ajeno hacen una o más personas, categoría que se adquiere previa declaración que
deberá hacer el INVU. Y para la procedencia de esta particular solución habitacional, agrega la
Procuraduría General, es requisito sine qua non el que la municipalidad respectiva no haya decretado
su propio plan regulador, solución que es jurídicamente posible en virtud de lo que dispone el
artículo transitorio II de la Ley de Planificación Urbana. Sin entrar a examinar esta norma
transitoria, puesto que no es objeto de la acción, la Sala estima que este extremo del artículo sí
resulta inconstitucional, porque son sus pretensiones suprimir la competencia municipal en materia
de ordenamiento urbano, para hacer prevalecer la del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo,
para lo cual se interpreta que la ausencia o incuria en dictar un plan regulador sobre la materia,
implica que cualquier interesado, incluyendo el Estado, pueda dictar sus propias regulaciones en
sustitución de las competencias del Gobierno Municipal. El sentido unívoco del alcance del poder
municipal excluyente en esta materia, está dirigido, más bien, a que en caso de inexistencia de
planes parciales o generales de ordenamiento urbano, se deban consultar las solicitudes con las
políticas dictadas por el Gobierno Local, de manera que la única forma jurídica de denegar una
licencia para construir, es que el acto administrativo que así lo resuelva, resulte motivado,
justificado y compatible en razón de la realidad del desarrollo físico del sector de la jurisdicción
municipal de que se trate. Para el caso concreto la Sala estima, en todo caso, que no puede una
norma legal ordinaria, sea cual sea su naturaleza y fines, suplantar una competencia municipal de
origen constitucional (artículo 169 de la Constitución Política), sin violar el principio esencial
de la autonomía municipal; es por ello el párrafo resulta inconstitucional como se dispone en la
parte resolutiva de esta sentencia”.




 



 De lo que llevamos dicho hasta, y con el fin de ir deslindando el asunto que tenemos entre manos,
se extrae una conclusión necesaria y preliminar y es que, donde exista un plan regulador municipal,
la norma de comentario no sería aplicable, salvo que el nuevo sistema de fraccionamiento y
urbanización de terrenos que se pretende llevar adelante por vía experimental, se ajuste a él o, no
ajustándose, se modifique  por la respectiva corporación municipal para hacer posible su aplicación.




 



 En lo referente al principio de inderogabilidad singular del reglamento, el cual se encuentra
regulado en el numeral 13 de la Ley General de la Administración Pública cuando dispone que la
Administración está sujeta, en general, a todas las normas escritas y no escritas del ordenamiento
administrativo, y al Derecho privado supletorio del mismo, sin poder derogarlos ni desaplicarlos
para casos concretos, es necesario referirnos a algunas aristas. Este principio, según la doctrina,
establece que una norma no puede desaplicarse para un caso concreto. Siguiendo a GARCÍA ENTERRÍA Y
FERNÁNDEZ el fundamento de este principio no es político, concretamente: el principio de igualdad,
tal y como algunos lo afirman, pues consideran que este caso se vulnera, en forma grave y evidente,
el principio de igualdad. Más bien, tiene un fundamento jurídico en el principio de legalidad, ya
que si el ordenamiento jurídico no autoriza a la Administración Pública a desaplicar una norma
reglamentaria a un caso concreto, de actuarse en tal sentido, se quebranta este presupuesto esencial
del Estado social y democrático de Derecho (Véase GARCÍA DE ENTERRÍA y otro. Curso de Derecho
Administrativo I. Madrid, Editorial Civitas, reimpresión a la 3° edición, 1980, págs. 183-186).
Según la Sala Constitucional, en la opinión consultiva n.° 2009-95, este principio tiene rango
constitucional, y no solamente está referido a las normas reglamentarias, sino a todas aquellas que
forman parte del ordenamiento jurídico, es por tal motivo de que se habla de la inderogabilidad
singular de la norma.




 



 Ahora bien, distinta es la situación cuando es el propio reglamento o el cuerpo normativo
respectivo que, mediante una norma expresa, exceptúan los preceptos que se encuentran en él. En este
supuesto, no se está ante una desaplicación concreta de la normativa, pues, precisamente, ésta
autoriza su desaplicación cuando se dan los supuestos de hecho que prevé la norma de excepción.
Sobre el particular, la Sala Constitucional, en la opinión consultiva n.° 368-05, indicó lo
siguiente:




 



 “IV.- INDEROGABILIDAD SINGULAR Y REFORMAS  DEL REGLAMENTO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA. En criterio
de este Tribunal Constitucional existe una franca y evidente diferencia entre la inderogabilidad
singular del reglamento de la Asamblea Legislativa y las reformas o modificaciones a éste, por lo
que es preciso señalar sus respectivos alcances. Tocante a la inderogabilidad singular del
reglamento de la Asamblea Legislativa, el numeral 208 dispone que ‘Salvo en los casos en que el
propio Reglamento lo establezca expresamente, no serán admisibles las mociones tendientes a su
inaplicación a casos concretos’. Según el tenor literal del artículo 208 del Reglamento de la
Asamblea Legislativa, la inderogabilidad singular está proscrita de forma general, de modo que
procederá, únicamente, a texto expreso del propio reglamento, con lo cual no se trata de una
desaplicación específica o concreta sino general y abstracta al estar contemplada en una norma
reglamentaria. El principio de la inderogabilidad singular es muy propio y particular de la potestad
administrativa reglamentaria, esto es, de la facultad de todo jerarca administrativo de dictar
reglamentos internos de organización o servicio, o bien, del Poder Ejecutivo de emitir disposiciones
reglamentarias ejecutivas de una ley, sector del ordenamiento jurídico en el que funge como un
límite sustancial al ejercicio de esa prerrogativa. En nuestro medio jurídico, el principio fue 
importado del  Derecho Administrativo al Derecho Parlamentario, con todos los inconvenientes que,
eventualmente, puede implicar en este último ámbito. En efecto, la inderogabilidad singular de los
reglamentos administrativos surgió como un instituto para garantizar que una norma administrativa de
alcance general y abstracto, no sea excepcionada o desaplicada casuísticamente, esto es,  para
determinados casos particulares, todo en resguardo del principio constitucional de la igualdad de
los destinatarios –efectos externos- frente a la misma (artículo 33 de la Constitución Política). En
la dinámica interna propia e inherente a la Asamblea Legislativa, este principio constituye un
fuerte valladar o una camisa de fuerza para el dinamismo, flexibilidad y adaptabilidad a las
necesidades políticas que debe inspirar y caracterizar al Derecho Parlamentario en todo momento.
Empero, pese a la eventual inconveniencia del precepto, se trata de una disposición que ha sido
instituida por la propia Asamblea Legislativa en el ejercicio de su potestad de auto-normación o
auto-regulación, la cual tiene fuerte asidero en el texto constitucional, tanto en principios como
el de separación de funciones (artículo 9°), como en preceptos constitucionales expresos (artículos
121, inciso 22 y 124) y que como tal debe ser observado y respetado hasta tanto ese órgano del
Estado no disponga otra cosa distinta por el trámite de reforma al Reglamento. Es evidente que el
poder de reforma o modificación del reglamento, en cuanto una sub-vertiente de la potestad de auto-
normación legislativa, es una cuestión absolutamente diferente a la inderogabilidad singular de
éste, puesto que, incluso constitucionalmente, el artículo 121, inciso 22), de la norma fundamental
le otorga como atribución a la Asamblea Legislativa la de ‘Darse el Reglamento para su régimen
interior, el cual, una vez adoptado, no se podrá modificar sino por votación no menor de las dos
terceras partes del total de sus miembros’. De modo que el propio texto constitucional admite que el
reglamento sea modificado o reformado mediante un acuerdo legislativo adoptado por votación no menor
de las dos terceras partes del total de sus miembros (38 votos). Esa mayoría calificada lo que
pretende es que en el ejercicio de la potestad de reforma o modificación del Reglamento -al igual
que en su adopción-, se respete el principio democrático y de participación política y libre de las
minorías del Parlamento, al demandarse un fuerte y agravado consenso legislativo en el que coinciden
diversas orientaciones político-partidarias e ideológicas. Los reglamentos son modificables ad
nutum, esto es, la potestad reglamentaria es discrecional como también lo constituye su reforma o
modificación para ajustarlo a la realidad y dinámica parlamentaria de un momento determinado. En el
asunto objeto de la consulta, el proyecto de adición de un artículo 208 bis al Reglamento de la
Asamblea Legislativa se enmarca y encaja en el ejercicio de ese poder de reforma o modificación, de
modo que por las razones expuestas y las que se indicarán en el considerando siguiente, a juicio de
este Tribunal, no existe una derogación singular del mismo”.  (Las negritas no corresponden al
original).




 



 Así las cosas, se puede afirmar, sin lugar a duda, que cuando la excepción está contemplada en el
mismo reglamento o en el mismo cuerpo normativo no hay una derogación singular de este. En el caso
de estudio, la norma que se encuentra en el numeral VI.7.1 del Reglamento para el Control Nacional
de Fraccionamiento y Urbanismo emitido por el INVU, la cual dispone que la aceptación de nuevos
sistemas para el fraccionamiento y urbanización del terreno no contemplados en ese reglamento puede
ser permitido por vía experimental, cuando se estime aceptable la perspectiva de éxito a juicio del
INVU y la Municipalidad, no contraviene el principio de inderogabilidad singular del reglamento ni
el numeral 13 de la Ley General de la Administración Pública que lo contempla.




 



 En otro orden de ideas, como usted bien sabe hay una diferencia entre el tugurio y los
asentamientos consolidados o en precario. La de Erradicación de Tugurios y Defensa de sus
Arrendamientos, Ley n.° 2760 de 16 de junio de 1961, en su numeral 2, define el área de tugurio como
todo circuito, predominantemente residencial, en que las calles, falta de servicios, así como las
construcciones o estructuras son perjudiciales a la seguridad, salud o moralidad de la comunidad,
por razones de hacinamiento, diseño defectuoso, falta de luz y ventilación, insalubridad o
combinación de estos factores. Mientras que el Reglamento de Operaciones del Sistema Financiero
Nacional para la Vivienda, publicado a La Gaceta n.° 95 de 20 de mayo de 1996, define el
asentamiento consolidado o en precario como el conjunto de familias que ha ejercido la posesión de
un terreno para fines habitacionales, en forma pública, de buena fe, pacífica, e ininterrumpida por
un plazo no menor de un año. Tal definición se estableció para efectos únicamente crediticios y de
aplicación de subsidios.  Así las cosas, el tugurio hace referencia a las condiciones físicas del
asentamiento, mientras que el asentamiento consolidado nos remite al ejercicio de la posesión. Sobre
el particular, la Sala Constitucional, en el voto n.° 574-01, ha señalado lo siguiente:




 



 “II.- No obstante lo indicado por la recurrente, de los informes rendidos bajo fe de juramento se
tiene por demostrado que la Urbanización Los Guidos no fue construida por el Instituto recurrido
sino que se trata de una zona con una declaratoria de asentamiento consolidado. Esta Sala ya se ha
referido al concepto de asentamiento consolidado al sostener que ‘Por ‘asentamiento consolidado’ se
entiende la ocupación precaria o ‘de hecho’ con fines habitacionales, pero en forma pública,
pacífica ininterrumpida por el plazo no menor de un año, que en un terreno ajeno hacen una o más
personas, categoría que se adquiere previa declaración que deberá hacer el INVU’ (ver resolución N°
00467-99 de las catorce horas treinta y nueve minutos del veintiséis de enero de mil novecientos
noventa y ocho). El concepto de asentamiento consolidado así como los requisitos para su
declaratoria se encuentran regulados dentro del Decreto número 22690-MP-MIVAH, el que establece que
será la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo la encargada de declarar la
existencia de los Asentamientos Consolidados con la finalidad de que se desarrollen proyectos de
renovación urbana a través de la urbanización, lotificación o construcción de viviendas populares y
de interés social, con fondos provenientes del Fondo de Subsidios para la Vivienda, definiendo
asentamiento consolidado como un conjunto de familias que han ejercido la posesión de un terreno
para fines habitacionales, en forma pública, pacífica e ininterrumpida por un plazo no menor de un
año y tendrá demostrada esta situación aplicando los medios probatorios que estime convenientes.
Asimismo establece que la Dirección de Urbanismo del citado Instituto podrá tramitar por la vía de
excepción la aprobación de urbanizaciones, lotificaciones o construcciones de vivienda popular que
hayan sido declarados como asentamientos consolidados y de interés social por ese Instituto y por un
Ente Autorizado por el Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, respectivamente. De la
normativa antes citada se tiene que la declaratoria de asentamiento consolidado pretende como único
propósito la protección del derecho de posesión adquirido por los ocupantes de un bien inmueble,
situación que además de ser reversible según la legislación vigente y según lo ha reconocido esta
Sala en el voto antes citado, no crea a cargo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo ningún
tipo de obligación en cuanto a la construcción de obras comunales por no tratarse de un proyecto
urbanístico, de ahí que la misma normativa establezca que la aprobación de urbanizaciones en zonas
declaradas asentamientos consolidados sólo sea hecha por la vía de excepción. En este mismo sentido
tampoco encuentra esta Sala que exista obligación alguna a su cargo, ya que puesto que la
declaratoria de asentamiento consolidado persigue únicamente la protección de un derecho de
posesión, serán los poseedores y eventuales propietarios quienes se encuentran en la obligación de
realizar sus construcciones cumpliendo con la normativa vigente, de ahí que las actuaciones del
Ministerio de Salud encaminadas a exigir su cumplimiento se encuentren apegadas a Derecho”. (Las
negritas no corresponden al  original).




 



 Ahora bien, y en el entendido de que la construcción de viviendas por parte de sus propietarios
deben cumplir con la normativa vigente, tema que no se aborda en esta consulta, pues la idea que
tiene en mente el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos es realizar una acción de
reordenación y brindar facilidades de infraestructura adecuadas a los asentamientos consolidados,
consideramos que sí es posible aplicar la norma que se encuentra en el numeral VI.7.1 del Reglamento
para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, siempre y cuando se den una serie de
condiciones, pues, como se explicó atrás, una acción en tal sentido no conlleva una vulneración al
principio de inderogabilidad singular de la norma y, además, encuentra respaldo en el artículo 13 de
la Ley n.° 2760 que le impone el deber conjunto al INVU y a la municipalidad respectiva de erradicar
los tugurios a través de un proceso integral de renovación, entendido éste como la sincronización y
coordinación de una serie de medidas con efecto directo a las áreas ya desarrolladas, con el fin de
mantener y restablecer un estado de conveniencia comunal: abarca un programa general para mejorar
las condiciones de vida y de trabajo en las diferentes zonas de un conglomerado urbano, e incluye no
solo la prevención del deterioro sino también un tratamiento para su corrección.




 



 En primer lugar, esta norma solo se podría aplicar de manera excepcional, pues es claro que el
término “experimental” hace referencia a un ensayo o prueba de un sistema para comprobar su eficacia
o su éxito. Así las cosas, una vez que se haya concluido, con la experiencia acumulada, se debe
recurrir a las instancias correspondiente con el fin de que se dicte el marco regulatorio que
permita, en el futuro, aplicar el nuevo sistema a otros casos.




 



 Por otra parte, y al estar de por medio personas, a quienes el ordenamiento jurídico interno e
internacional les reconocen y garantizan el derecho a la dignidad humana, y la utilización de fondos
públicos, el hecho de que se lleve adelante un sistema bajo la modalidad experimental implica por
esas razones que la solución debe tener como norte ese derecho fundamental y, además, ser 
sostenible en tiempo. Es decir, por el hecho de que se trata de la aplicación de un sistema
experimental los órganos competentes (Ministerio, INVU, municipalidad, etc.) no están autorizados
por el ordenamiento jurídico a dar una solución parcial, temporal y deficiente, pues, en el eventual
caso de que las cosas no salgan como se previeron, se deberán emprender todas las acciones
correctivas pertinentes que garanticen a las personas el derecho a la dignidad humana. En pocas
palabras, al estar de por medio personas la función de experimentación no podría conllevar un
perjuicio para estas o una lesión a su dignidad humana. Desde esta perspectiva, los órganos
competentes deberán adoptar las medidas de planificación y de previsión necesarias para hacerle
frente a eventuales contingencias, de tal manera, que el proyecto culmine en una solución adecuada
para las familias que forman parte del asentamiento consolidado.




 



 En tercer término, el sistema que se pretende poner en práctica necesariamente debe estar basado en
las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, tal y como lo señala el numeral 16 de la Ley General
de la Administración Pública. Ergo, los diseños del sistema deben ser conforme a las reglas y
técnicas de la ingeniería, además, y como bien lo afirmó la Asesoría Legal, deben ser acordes con
los derechos a la vida, a la integridad física, a la salud y a un ambiente saludable y
ecológicamente equilibrado, amén de propiciar condiciones de seguridad y de bienestar general a la
población. Además, tal y como lo afirma el órgano consultivo del Ministerio de Vivienda y
Asentamientos Humanos, los programas de renovación que se pretendan llevar a cabo  “(…) deben
guardar cierta coherencia con las normas establecidas tanto en la Ley para la Erradicación de
Tugurios y Defensa de sus Arrendamientos, así como las normas establecidas en la Ley de
Planificación Urbana, y específicamente el capítulo VI de ese cuerpo normativo que refiere a la
aplicación de ciertos parámetros mínimos y la observancia de requisitos lógicos indispensables…”. 
En este sentido, no se puede dejar de lado que estas zonas se han desarrollado de forma espontánea y
se fueron consolidando en el tiempo (1), por lo “(…) se requiere un diseño casuístico adaptado a
dicha realidad, que combine los principios que debe guardar la normativa urbana (seguridad,
salubridad, entre otros) con las obras que ya se han levantado en dichos asentamientos, en su
mayoría viviendas, que con el esfuerzo personal los habitantes han construido y que lo que requieren
son mejoras en la infraestructura y servicios comunales de manera que se les pueda integrar a la
ciudad”. La postura que estamos siguiendo no es nueva, pues, frente a esta realidad, tanto el
legislador como los entes públicos que prestan servicios han adoptado medidas para mejorar las
condiciones de vida de las familias que viven en los asentamientos consolidados. Así tenemos,
verbigracia: el transitorio XI de la Ley n.° 7052 de 13 de noviembre de 1986, que dispuso que todos
los asentamientos consolidados, atendidos por la Comisión Especial de Vivienda mediante el programa
de erradicación de tugurios o el plan de acción inmediata, quedaban cubiertos por el bono total de
la vivienda de tal manera que este se ajuste al valor de la solución (casa más lotes urbanizados),
según sea el caso y de acuerdo con el estudio socio económico, siempre que califiquen para la
obtención del bono, de acuerdo con el criterio del Banco Hipotecario de la Vivienda. También estaba
el caso del artículo 61 de ese mismo cuerpo normativo (reformado por la Ley n.° 7208 de 21 de
noviembre de 1990), que disponía que Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo, por la vía de excepción, podía aprobar los respectivos planos de la construcción sin
cumplir los requerimientos mínimos de zonificación cuando se trataba de los denominados
asentamientos consolidados, el cual fue declarado inconstitucional por la Sala Constitucional en el
voto n.° 467-99, porque vulneraba los principios de autonomía política y administrativa de las
municipalidades. Por su parte, el ICAA, en su Reglamento de Prestación de Servicios al Abonado,
aprobado en la sesión ordinaria n.° 247 de 05 de mayo del 2004, regula, en su numeral 33, la
prestación del servicio de agua potable y alcantarillado sanitario a las familias que se encuentran
en los asentamientos consolidados.




 



 En cuarto lugar, la ejecución de un sistema experimental solo debe desarrollarse en asentamientos
consolidados, principalmente, en aquellos donde existan un importante número de construcciones
firmes, lo que garantiza que con las nuevas construcciones, así como con las obras de
infraestructura y labores de reacomodamiento, la solución habitacional que se dé por medio de esta
vía tendrá sostenibilidad en el tiempo.




 



 También el plan debe ir acompañado de una serie de acciones en el ámbito crediticio que le permitan
a las familias del asentamiento consolidado obtener una solución habitacional digna y conforme a las
regulaciones del ordenamiento jurídico, fundamentalmente, que se les garantice la salubridad,
seguridad y el bienestar general.




 



 Por último, el sistema experimental necesariamente debe engarzarse en una acción efectiva que
erradique los tugurios del asentamiento consolidado, todo lo cual es acorde con la Ley n.° 2760 y el
numeral 65 constitucional, que como norma programática indica que el Estado promoverá la
construcción de viviendas populares.




 




 




III.-     CONCLUSIONES.




 



 1.-       Donde exista un plan regulador municipal la norma de comentario no sería aplicable, salvo
que el nuevo sistema de fraccionamiento y urbanización de terrenos que se pretende llevar a delante
por vía experimental, se ajuste a él o, no ajustándose, se modifique por la respectiva corporación
municipal para hacer posible su aplicación.




 



 2.-       El numeral VI.7.1 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanismo
emitido por el INVU, no contraviene el principio de inderogabilidad singular del reglamento ni el
numeral 13 de la Ley General de la Administración Pública que lo contempla.




 



 3.-       Es posible aplicar la norma que se encuentran VI.7.1 del Reglamento para el Control
Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, para realizar una labor de reordenación y brindar
facilidades de infraestructura adecuada a los asentamientos consolidados, siempre y cuando se ajuste
el proyecto respectivo a las condiciones que hemos señalado en este estudio.




 




De usted, con toda consideración y estima,




 




 




 




 




 




Dr. Fernando Castillo Víquez




Procurador Constitucional




 




FCV/mvc




 




Nota:




 



 (1) De los 371 precarios que hay en el país en la actualidad los que menos tiempo tienen de haberse
fundado son 4 (Loma Linda-El Estero) 5  (Barrio La Pista Sur-Guachipelín, La Línea del Tren, 24 de
Diciembre-Los Higuerones, Las Mandarinas, todos de San José, Las Gaviotas en Turrialba, El Puente en
Corredores de Puntarenas, y 6 ( Los Hijos de Don Ricardo en San José, El Estadio- La Managua en
Puntarenas, Primero de Mayo en Puntarenas y Rafaelito en Limón ) años. La gran mayoría tiene más de
10 años, lo que supone que muchas de las familias han invertido parte de sus recursos para su
vivienda, por lo que es normal que ellos existan construcciones firmes.

Opinion : 304 of 01/08/2006

C-304-2006

August 1, 2006

Dr. Fernando Zumbado Jiménez
Minister of Housing and Human Settlements
S. D.

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am pleased to refer to your official letter No. DM-174-06-06 of June 29 of this year, by which you request the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic on whether "(...) can it be interpreted that the application of rule VI.7.1 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, to develop urban renewal programs in precarious Urban Settlements, can be considered as an express transgression of the Legal Order in relation to the principle of singular non-derogability of the regulation established by Article 13 of the Ley General de la Administración Pública?"

I.- BACKGROUND.

A.- Opinion of the Legal Advisory Office of the consulting body.

By official letter No. DL-195-2006 of June 22, 2006, signed by Licenciada Karla Rodríguez Rojas, legal advisor to the consulting body, the following is stated, in pertinent part:

"Thus, on the understanding of using rule VI.7.1 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones for specific situations and interpreting its application within the enabling rule as an exception by experimental means, while at the same time observing in their essential content the rules established in Chapter VI of the Ley de Planificación Urbana, it is the opinion of this Legal Advisory Office that this Ministry, in the interest of promoting the constitution of urban renewal zones, identifying sensitive areas such as slums, and rehabilitating those urban zones in a state of deterioration, is authorized, within the normative scope established by the premise of the regulatory rule, to carry out an urban renewal program, jointly involving the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and the relevant local municipality.

Said program must be based on sound technical criteria, because the existence of the possibility to intervene by experimental means implies that in order to address zones that have developed informally and spontaneously, a case-by-case design adapted to that reality is required, combining the principles that urban regulations must uphold (safety, health, among others) with the works that have already been erected in said settlements, mostly dwellings, which the inhabitants have built through personal effort and which require improvements in infrastructure and community services so that they can be integrated into the city, allowing them access to the services provided by local governments, as well as enabling them access to credits and housing subsidies, which in most cases require proof of ownership of the property they inhabit as an eligibility requirement.

We estimate that the existence of a special rule authorizing the experimental avenue, which is in force, enables this type of intervention, foreseen by the legislator since 1961 and which unfortunately has not been developed, a fact that has regrettably contributed to the urban problems that mainly afflict the Gran Área Metropolitana.

Finally, we estimate that the foregoing is reinforced by what is stated in Article 52 of the Ley de Planificación Urbana regarding the possibility for '...the municipality interested in correcting its deficiencies to formally approve the renewal program', identifying the zones to be improved on a Zoning Map, which also respects the principle of legality to which all State bodies are subject, without observing arbitrariness or excess of power in the rule it intends to apply."

B.- Opinions of the Office of the Attorney General of the Republic.

On the subject we are studying, in opinion C-032-98 of February 25, 1998, we concluded that there is a constitutional and legally attributed competence to the municipalities to plan the territory of their respective cantons, for which reason any other in that sense, such as that established in favor of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, is necessarily residual and subject to the former not having been exercised through the approval of master plans and regulations, in order to ensure a minimum of indispensable legal regulation in this matter.

II.- ON THE MERITS.

Before entering into the merits of the consultation, it is necessary to refer to the competencies of the municipalities regarding urban planning. In the opinion cited above, we stated the following:

"Article 169 of our Constitución Política indicates that 'the administration of local interests and services in each canton shall be the responsibility of the Municipal Government, formed by a deliberative body, composed of popularly elected municipal councilors, and an executive official designated by law'.

As determined by our Sala Constitucional, within the concept of 'local interests and services' referred to in the constitutional text as the competence of the Municipalities, is that of planning the territory of its jurisdiction:

'The Chamber estimates that the power attributed to local governments to plan urban development within the limits of their territory does integrate the constitutional concept of 'local interests and services' referred to in Article 169 of the Constitution, ...' (Voto No. 6706-93 of 3:21 p.m. on December 21, 1993).

This constitutional power is also found enshrined in several legal texts, such as, for example, the Código Municipal, Article 4, subsection 4:

'Article 4.- The municipalities are responsible for the administration of local services and interests, with the purpose of promoting the comprehensive development of the cantons in harmony with national development.

Within these duties, the municipalities must:

(...)

4) Establish a comprehensive urban planning policy in accordance with the respective law and the provisions of this Code, which pursues the efficient and harmonious development of urban centers and guarantees at least: efficient electrification and communication services; good systems for providing potable water and evacuating wastewater, through adequate aqueduct and sewer systems; modern lighting and embellishment systems for cities; efficient construction, repair, and cleaning services for streets and other public roads, adequate programs of parks, gardens, and green zones for public use; social interest housing programs and, in general, concrete and practical plans to make the life of the urban population comfortable.' (Ley No. 4574 of May 4, 1970).

For its part, the Ley de Planificación Urbana, No. 4240 of November 15, 1968, prescribes in its articles 15 and 19:

'Article 15.- Pursuant to the precept of Article 169 of the Constitución Política, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development, within the limits of their jurisdictional territory, is recognized. Consequently, each of them shall provide what is appropriate to implement a regulatory plan, and the related urban development regulations, in the areas where it must govern, without prejudice to extending all or some of its effects to other sectors, where qualified reasons prevail to establish a specific control regime.'

'Article 19.- Each Municipality shall issue and promulgate the necessary procedural rules for due compliance with the regulatory plan and for the protection of the interests of the health, safety, comfort, and welfare of the community.'

Thus, our legislator has sought to place upon the municipalities, in a prevailing manner, the attribution of developing regulatory plans for their territories, as they are the administrators of local interests and services. Our Sala Constitucional has pronounced in the same sense:

'Articles 15 and 19 of the Ley de Planificación Urbana, therefore, are not unconstitutional, since they merely recognize the competence of the municipalities to plan urban development within the limits of their territory through corresponding regulations, which does not violate the constitutional principles invoked by the plaintiff; the principle of legal reservation, because being -as stated- local urban planning a function inherent to the municipalities by virtue of an express text of the Constitution, and the limits of the exercise of that attribution being set in the Ley de Planificación Urbana, the Regulations or Regulatory Plans are the development of those principles (...) So that, as stated previously, the powers held by the Municipalities, to plan urban development within the limit of their territory, derive not only from the law and regulations, but from a constitutional precept -Article 169-, for which reason it ceased to be a delegated function and therefore an excessive attribution.' (Voto No. 5757-94 of 3:03 p.m. on October 4, 1994).

Notwithstanding this, competencies attributed to other administrative entities are also recognized in this matter, such as those found in the Ley Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, No. 1788 of August 24, 1954, and its amendments:

'Article 4.- The Institute shall have the following purposes:

(...)

b) Plan the development and growth of cities and other smaller centers, with the purpose of promoting the best use of the land, locating public areas for community services, establishing functional street systems, and formulating investment plans in public works, to satisfy the consequent needs; ...'

'Article 5.- The Institute shall have the following essential attributions:
a) Prepare regulatory plans for all urban conglomerates of the nation that in the judgment of the Institution merit it, and draft the necessary regulations for their application, which shall be made effective through the Municipal Corporations, prior to the approval of a general law on city planning; ...'

This apparent normative contradiction has been resolved, as appropriate, in favor of the constitutional power of the Municipalities over any other public entity in matters of planning their territory, with any other being strictly residual and supplementary in their absence:

'Based on this provision, ..., the INVU can dictate, in the matter at hand, regulatory rules on land use (uso del suelo). This does not imply, however, that urban planning ceases to be the competence of local governments. Indeed, the provisions dictated by the INVU, as far as urban planning is concerned and those that impose limitations on property, must always be considered transitory and in the absence of the use of municipal competencies. This is the sense of the Transitorio II, that is, to provide a minimum of regulation in this matter, until the Municipalities approve their own norms of planning, development, and execution of urban plans. In other words, the existence of regulations outside of municipal competence cannot substitute the municipal nature defined by the Constitución Política itself.' (Voto No. 5305-93 of 10:06 a.m. on October 22, 1993).

This principle, as developed by the Sala Constitucional, is found enshrined in Transitorio II of the Ley de Planificación Urbana:

'Transitorio II.- The Institute shall dictate the development rules relating to the matters referred to in Article 21 of this law. It may also develop the regulatory plans and delimit urban districts and other areas subject to urban control, as long as the municipalities have not promulgated, in the respective matter, or part thereof, their own local provisions in accordance with this law.

The precepts and regulations dictated by the Institute shall govern in the jurisdictional territories, or in the part thereof that the rules indicate, upon their publication in the Diario Oficial.'

Similarly, the Office of the Attorney General of the Republic has held the identical criterion when resolving various consultations raised:

'Land use (utilización del suelo) in Costa Rica must be framed, in principle, within a process of urban planning and regulation that is, fundamentally, the responsibility of the Municipality and, in a subsidiary manner, of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. (...)

Given that urban matters are considered to directly concern local interests, the satisfaction of which has been expressly entrusted to the Municipalities, there exists in this matter a prevailing competence of these Corporations. (...)

The subsidiary nature of the INVU's competence prevents recognizing a concurrent competence in matters of urban regulation between the state entity and the Municipality.' (opinion No. C-062-94 of April 25, 1994).

'Here, the competence of a decentralized entity whose jurisdiction is national, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, is limited by the degree of detail of the rules that will be applied in a specific territorial scope, and only suppletorily, due to omission by the Local Government, may the INVU dictate general, regional, or local rules with that degree of precision characteristic of the local regulatory plan.' (opinion No. C-061-96 of May 3, 1996).

In conclusion, there is a constitutionally and legally attributed competence to the Municipalities to plan the territory of their respective cantons, so any other in that sense, such as that established in favor of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, is necessarily residual and subject to the former not having been exercised through the approval of master plans and regulations, in order to ensure a minimum of legal regulation, indispensable in this matter."

In the same direction, the Sala Constitucional, in voto No. 467-99, expressed the following:

"IV.- ANALYSIS OF ARTICLE 61 OF THE LEY DEL SISTEMA FINANCIERO NACIONAL PARA LA VIVIENDA: the action indicates that with the application of this provision, the Central Government and autonomous institutions develop 'housing settlements' without taking local governments into account at all, violating the minimum rules of institutional coordination and consequently, municipal autonomy, especially if, as in the case of the Canton of Alajuelita, an urban regulatory plan is not in force; additionally, the action adds, municipal public services are deteriorated, by providing that regulation that the settlements (in practice, it is affirmed, construction of ten thousand dwellings and relocation of nearly three thousand slums), are not obligated to pay municipal taxes, so that this population demands municipal services but does not pay for them. On the other hand, urban control, which belongs to the municipalities, is transferred to the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. The Chamber deems it prudent to follow the analysis scheme that the Office of the Attorney General of the Republic makes of the rule in its report, for the purpose of establishing the sense and scope of its provisions. As these are various legal rules, each one must be analyzed separately, as follows.

a) 'every urban administrative act, linked to popular and social interest housing, financed with the Fondo de Subsidios para la Vivienda, must be approved by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU)'.

In the case of the development of national housing programs, that is, promoted by the Executive Branch within the general policy of the administration of general interests, the rule finds a response in Article 65 of the Constitution by providing that the 'State shall promote the construction of popular dwellings', as part of the Social Rights and Guarantees of all inhabitants of the country. The function fulfilled by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) in this matter has nothing to do with urban planning, which, in accordance with the provisions of Article 15 of the Ley de Planificación Urbana, in concordance with Article 169 of the Constitución Política, is a matter reserved exclusively to Local Governments (In this sense, see judgments 2153-93, 5305-93, 6706-93, 3493-94, and 4205-96). It is rather about the conception, design, and execution of national popular housing programs that correspond to the State, which does so through the public institution designed for those purposes. This part of the article is not unconstitutional, since it in no way affects municipal competencies. That is, when Article 15 of the Ley de Planificación Urbana indicates that the competence and authority to plan and control the urban development of jurisdictional territory corresponds to municipal governments, it is not affected by the fact that the INVU is responsible for developing general plans for popular housing under the terms of Article 5 of its Ley Orgánica, since the implementation and execution of these plans must be done in total conformity with the urban planning plans dictated by the municipalities. The Chamber understands, consequently, that the powers conferred on the INVU are without prejudice to those corresponding to municipal governments.

b) 'Construction permits and municipal approvals, when requested jointly, must be resolved within thirty calendar days, and the objections made to them, within eight calendar days after being formulated.' As the Office of the Attorney General of the Republic states in its report, this rule implicitly contemplates the coordination process established in Article 5 of the Código Municipal and, therefore, is not unconstitutional. The provision presupposes that both the construction permit and the plan approvals can be processed in a single procedure that must be resolved within the term of thirty calendar days. If both operations are submitted in separate acts, each of these procedures must be resolved within the same term. In the event of municipal rejection, the act so ordering must be reasoned, and once corrections are made, the matter is again submitted for municipal consideration, which must rule within the following eight calendar days. As these are construction permits or licenses, the Chamber warns that because these are terms expressly set by law, the application of the rule must be made in harmonious integration with the provisions of Articles 330 and 331 of the Ley General de la Administración Pública, regarding positive silence.

c) In 'consolidated settlements', by way of exception, the INVU can apply construction plans without meeting the minimum zoning requirements'.

'Consolidated settlement' is understood as precarious or 'de facto' occupation for housing purposes, but in a public, peaceful, and uninterrupted manner for a period of no less than one year, which one or more persons make on someone else's land, a category acquired following a declaration to be made by the INVU. And for the appropriateness of this particular housing solution, adds the Office of the Attorney General, it is a sine qua non requirement that the respective municipality has not enacted its own regulatory plan, a solution that is legally possible by virtue of the provisions of Transitorio II of the Ley de Planificación Urbana. Without examining this transitory rule, since it is not the object of the action, the Chamber estimates that this part of the article is unconstitutional, because its claims are to suppress municipal competence in matters of urban planning, to make that of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo prevail, for which it is interpreted that the absence or neglect in issuing a regulatory plan on the matter implies that any interested party, including the State, may dictate its own regulations in substitution of the competencies of the Municipal Government. The unequivocal sense of the scope of the exclusive municipal power in this matter is directed, rather, to ensuring that in the event of the non-existence of partial or general urban planning plans, applications must be consulted with the policies dictated by the Local Government, so that the only legal means of denying a license to build is that the administrative act that so resolves is reasoned, justified, and compatible with the reality of the physical development of the sector of the municipal jurisdiction in question. For the specific case, the Chamber estimates, in any event, that an ordinary legal rule, whatever its nature and purposes, cannot supplant a municipal competence of constitutional origin (Article 169 of the Constitución Política), without violating the essential principle of municipal autonomy; it is for this reason that the paragraph is unconstitutional as provided in the operative part of this judgment."

From what we have said so far, and in order to begin defining the issue at hand, a necessary and preliminary conclusion is drawn, which is that, where a municipal regulatory plan exists, the rule under discussion would not be applicable, unless the new system of land subdivision (fraccionamiento) and urbanization that is intended to be carried forward by experimental means conforms to it or, not conforming, is modified by the respective municipal corporation to make its application possible.

Regarding the principle of singular non-derogability of the regulation, which is regulated in numeral 13 of the Ley General de la Administración Pública when it provides that the Administration is subject, in general, to all written and unwritten rules of the administrative order, and to the supplementary private law thereof, without being able to derogate or disapply them for specific cases, it is necessary to refer to some aspects. This principle, according to doctrine, establishes that a rule cannot be disapplied for a specific case. Following GARCÍA ENTERRÍA AND FERNÁNDEZ, the foundation of this principle is not political, specifically: the principle of equality, as some affirm, because they consider that in this case the principle of equality is seriously and evidently violated. Rather, it has a legal foundation in the principle of legality, since if the legal order does not authorize the Public Administration to disapply a regulatory rule to a specific case, acting in such a way violates this essential premise of the social and democratic State of Law (See GARCÍA DE ENTERRÍA and another. Curso de Derecho Administrativo I. Madrid, Editorial Civitas, reprint of the 3rd edition, 1980, pages 183-186). According to the Sala Constitucional, in advisory opinion No. 2009-95, this principle has constitutional rank, and is not only referred to regulatory rules but to all those that form part of the legal order; it is for this reason that one speaks of the singular non-derogability of the rule.

Now then, the situation is different when it is the regulation itself or the respective normative body that, through an express rule, excepts the precepts found within it. In this case, one is not facing a specific disapplication of the norms, because, precisely, the norms authorize their disapplication when the factual assumptions provided for in the exception rule occur. On this matter, the Sala Constitucional, in advisory opinion No. 368-05, indicated the following:

"IV.- SINGULAR NON-DEROGABILITY AND REFORMS OF THE REGLAMENTO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA. In the opinion of this Constitutional Court, there is a frank and evident difference between the singular non-derogability of the regulation of the Asamblea Legislativa and the reforms or modifications to it, for which reason it is necessary to point out their respective scopes. Regarding the singular non-derogability of the regulation of the Asamblea Legislativa, numeral 208 provides that 'Except in cases where the Regulation itself expressly establishes it, motions aimed at its disapplication to specific cases shall not be admissible.' According to the literal wording of Article 208 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, singular non-derogability is generally proscribed, such that it shall proceed only by express text of the regulation itself, whereby this is not a specific or concrete disapplication but a general and abstract one as it is contemplated in a regulatory rule. The principle of singular non-derogability is very characteristic and particular to the administrative regulatory power, that is, to the faculty of every administrative head to dictate internal organization or service regulations, or of the Executive Branch to issue executive regulatory provisions of a law, a sector of the legal order in which it serves as a substantial limit on the exercise of that prerogative. In our legal environment, the principle was imported from Administrative Law to Parliamentary Law, with all the inconveniences that this may eventually imply in the latter sphere. Indeed, the singular non-derogability of administrative regulations emerged as an institution to guarantee that an administrative rule of general and abstract scope is not excepted or disapplied on a case-by-case basis, that is, for specific particular cases, all in protection of the constitutional principle of equality of the recipients – external effects – before the same (Article 33 of the Constitución Política). In the internal dynamics proper and inherent to the Asamblea Legislativa, this principle constitutes a strong barrier or a straitjacket for the dynamism, flexibility, and adaptability to political needs that should inspire and characterize Parliamentary Law at all times. However, despite the potential inappropriateness of the precept, it is a provision that has been instituted by the Asamblea Legislativa itself in the exercise of its power of self-normation or self-regulation, which has strong support in the constitutional text, both in principles such as the separation of functions (Article 9), and in express constitutional precepts (Articles 121, subsection 22, and 124) and which, as such, must be observed and respected until that State body provides otherwise through the procedure for amending the Regulation. It is evident that the power of reform or modification of the regulation, as a sub-aspect of the power of legislative self-normation, is a question absolutely different from the singular non-derogability thereof, since, even constitutionally, Article 121, subsection 22) of the fundamental norm grants the Asamblea Legislativa the attribution to 'Adopt the Regulation for its internal regime, which, once adopted, may not be modified except by a vote of no less than two-thirds of the total number of its members.' So that the constitutional text itself admits that the regulation may be modified or reformed by a legislative agreement adopted by a vote of no less than two-thirds of the total number of its members (38 votes). This qualified majority intends that, in the exercise of the power of reform or modification of the Regulation – just as in its adoption – the democratic principle and the principle of free political participation of the minorities of Parliament be respected, by demanding a strong and aggravated legislative consensus in which various party-political and ideological orientations coincide. Regulations are modifiable ad nutum, that is, the regulatory power is discretionary, as is its reform or modification to adjust it to the parliamentary reality and dynamics of a given moment. In the matter subject to the consultation, the project to add an Article 208 bis to the Reglamento de la Asamblea Legislativa is framed and fits within the exercise of that power of reform or modification, such that for the reasons stated and those that will be indicated in the following recital, in the judgment of this Court, there is no singular derogation thereof." (The bold text does not correspond to the original).

Thus, it can be affirmed, without a doubt, that when the exception is contemplated in the regulation itself or in the same normative body, there is no singular derogation of it. In the case under study, the rule found in numeral VI.7.1 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanismo issued by the INVU, which provides that the acceptance of new systems for the subdivision (fraccionamiento) and urbanization of land not contemplated in that regulation may be permitted by experimental means, when the outlook for success is deemed acceptable in the judgment of the INVU and the Municipality, does not contravene the principle of singular non-derogability of the regulation nor numeral 13 of the Ley General de la Administración Pública that contemplates it.

On another note, as you are well aware, there is a difference between a slum (tugurio) and consolidated or precarious settlements (asentamientos consolidados o en precario). The Slum Eradication and Tenancy Defense Law (Ley de Erradicación de Tugurios y Defensa de sus Arrendamientos), Law No. 2760 of June 16, 1961, in its section 2, defines a slum area (área de tugurio) as any circuit, predominantly residential, in which the streets, lack of services, as well as the buildings or structures are detrimental to the safety, health, or morality of the community, for reasons of overcrowding, defective design, lack of light and ventilation, unhealthiness, or a combination of these factors. Meanwhile, the Regulation of Operations of the National Financial System for Housing (Reglamento de Operaciones del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda), published in La Gaceta No. 95 of May 20, 1996, defines a consolidated or precarious settlement (asentamiento consolidado o en precario) as the group of families that has exercised possession of a piece of land for housing purposes, in a public, good-faith, peaceful, and uninterrupted manner for a period of no less than one year. Such definition was established solely for credit and subsidy application purposes. Thus, the slum (tugurio) refers to the physical conditions of the settlement, while the consolidated settlement (asentamiento consolidado) refers to the exercise of possession. On this matter, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in ruling No. 574-01, has stated the following:


"II.- Notwithstanding what the appellant indicated, from the reports rendered under oath, it is demonstrated that the Los Guidos Urbanization was not built by the respondent Institute but is rather a zone with a declaration of consolidated settlement. This Chamber has already referred to the concept of consolidated settlement, holding that 'A ‘consolidated settlement’ (asentamiento consolidado) is understood as precarious or ‘de facto’ occupation for housing purposes, but in a public, peaceful, uninterrupted manner for a period of no less than one year, which one or more persons carry out on another's land, a category that is acquired upon a prior declaration that must be made by the INVU' (see Resolution No. 00467-99 of fourteen hours thirty-nine minutes of January twenty-six, nineteen hundred ninety-eight). The concept of consolidated settlement, as well as the requirements for its declaration, are regulated within Executive Decree No. 22690-MP-MIVAH, which establishes that it will be the Board of Directors of the National Institute of Housing and Urbanism (INVU) in charge of declaring the existence of Consolidated Settlements with the purpose of developing urban renewal projects through urbanization, lotification, or construction of low-income and social-interest housing, with funds from the Housing Subsidy Fund, defining consolidated settlement as a group of families that have exercised possession of a piece of land for housing purposes, in a public, peaceful, and uninterrupted manner for a period of no less than one year, and will have demonstrated this situation by applying the evidentiary means it deems convenient. It also establishes that the Urbanism Directorate of the aforementioned Institute may process, through the exception procedure, the approval of urbanizations, lotifications, or low-income housing constructions that have been declared as consolidated settlements and of social interest by that Institute and by an Entity Authorized by the National Financial System for Housing, respectively. From the aforementioned regulations, it follows that the declaration of consolidated settlement has the sole purpose of protecting the right of possession acquired by the occupants of real property, a situation that, besides being reversible according to current legislation and as this Chamber has recognized in the aforementioned ruling, does not create any obligation for the National Institute of Housing and Urbanism regarding the construction of communal works, as it is not an urban development project, hence the same regulations establish that the approval of urbanizations in declared consolidated settlement zones is only done through the exception procedure. In this same vein, this Chamber does not find that any obligation exists on its part, since, given that the declaration of consolidated settlement pursues only the protection of a right of possession, it will be the possessors and eventual owners who are obliged to carry out their constructions complying with current regulations, hence the actions of the Ministry of Health aimed at demanding compliance are in accordance with the Law." (The bold text is not from the original).


That being said, and on the understanding that the construction of housing by its owners must comply with current regulations, a topic not addressed in this consultation, because the idea that the Ministry of Housing and Human Settlements has in mind is to carry out a reordering action and provide adequate infrastructure facilities to consolidated settlements, we consider that it is indeed possible to apply the provision found in section VI.7.1 of the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), provided that a series of conditions are met, since, as explained above, an action in this regard does not entail a violation of the principle of singular non-derogability of regulations and, furthermore, finds support in Article 13 of Law No. 2760, which imposes on the INVU and the respective municipality the joint duty to eradicate slums (tugurios) through a comprehensive renewal process, understood as the synchronization and coordination of a series of measures with a direct effect on already developed areas, in order to maintain and restore a state of communal convenience: it encompasses a general program to improve living and working conditions in the different zones of an urban conglomerate, and includes not only the prevention of deterioration but also treatment for its correction.


First, this provision could only be applied exceptionally, as it is clear that the term "experimental" refers to a trial or test of a system to verify its effectiveness or success. Thus, once the process is concluded, with the accumulated experience, the corresponding authorities must be approached so that a regulatory framework can be issued, allowing the new system to be applied to other cases in the future.


On the other hand, since people are involved, to whom the domestic and international legal systems recognize and guarantee the right to human dignity, and the use of public funds is at stake, the fact that a system is implemented on an experimental basis implies, for these reasons, that the solution must be guided by this fundamental right and, furthermore, be sustainable over time. That is, because this involves the application of an experimental system, the competent bodies (Ministry, INVU, municipality, etc.) are not authorized by the legal system to provide a partial, temporary, and deficient solution, since, in the event that things do not turn out as foreseen, all pertinent corrective actions must be undertaken to guarantee the right to human dignity. In short, as people are involved, the experimentation function could not entail harm to them or an injury to their human dignity. From this perspective, the competent bodies must adopt the necessary planning and foresight measures to face potential contingencies, so that the project culminates in an adequate solution for the families that are part of the consolidated settlement (asentamiento consolidado).


Third, the system intended to be put into practice must necessarily be based on the univocal rules of science and technique, as indicated in section 16 of the General Public Administration Law. Ergo, the system designs must conform to engineering rules and techniques, and, moreover, as the Legal Advisory Office rightly stated, they must be consistent with the rights to life, physical integrity, health, and a healthy and ecologically balanced environment, in addition to promoting conditions of safety and general well-being for the population. Furthermore, as the advisory body of the Ministry of Housing and Human Settlements states, the renewal programs to be carried out "(...) must maintain a certain coherence with the norms established both in the Slum Eradication and Tenancy Defense Law, as well as the norms established in the Urban Planning Law, and specifically Chapter VI of that regulatory body which refers to the application of certain minimum parameters and the observance of indispensable logical requirements...". In this regard, it cannot be ignored that these zones have developed spontaneously and were consolidated over time (1), and therefore "(…) a casuistic design adapted to that reality is required, which combines the principles that urban regulations must uphold (safety, health, among others) with the works that have already been erected in those settlements, mostly homes, which with personal effort the inhabitants have built and which require improvements in infrastructure and community services so that they can be integrated into the city." The position we are taking is not new, since, faced with this reality, both the legislator and the public entities that provide services have adopted measures to improve the living conditions of families living in consolidated settlements. Thus we have, for example: Transitory Provision XI of Law No. 7052 of November 13, 1986, which provided that all consolidated settlements, served by the Special Housing Commission through the slum eradication program or the immediate action plan, were covered by the full housing voucher (bono total de la vivienda) so that it is adjusted to the value of the solution (house plus urbanized lots), as the case may be and according to the socio-economic study, provided that they qualify for obtaining the voucher, according to the criteria of the Mortgage Housing Bank. There was also the case of Article 61 of that same regulatory body (reformed by Law No. 7208 of November 21, 1990), which provided that the Urbanism Directorate of the National Institute of Housing and Urbanism, through the exception procedure, could approve the respective construction plans without complying with the minimum zoning requirements when dealing with so-called consolidated settlements, which was declared unconstitutional by the Constitutional Chamber in ruling No. 467-99, because it violated the principles of political and administrative autonomy of the municipalities. For its part, the ICAA, in its Regulation for the Provision of Services to the Subscriber, approved in ordinary session No. 247 of May 5, 2004, regulates, in its section 33, the provision of potable water and sanitary sewerage service to families located in consolidated settlements.


Fourth, the execution of an experimental system should only be developed in consolidated settlements, primarily those where there is a significant number of firm constructions, which guarantees that with the new constructions, as well as with the infrastructure works and rearrangement tasks, the housing solution provided through this means will have sustainability over time.


Also, the plan must be accompanied by a series of credit-related actions that allow the families of the consolidated settlement to obtain a dignified housing solution in accordance with the regulations of the legal system, fundamentally, guaranteeing them health, safety, and general well-being.


Lastly, the experimental system must necessarily be linked to an effective action that eradicates the slums (tugurios) of the consolidated settlement, all of which is consistent with Law No. 2760 and Article 65 of the Constitution, which, as a programmatic norm, indicates that the State shall promote the construction of low-income housing.




III.- CONCLUSIONS.


1.- Where a municipal regulatory plan exists, the provision under commentary would not be applicable, unless the new system of land subdivision (fraccionamiento) and urbanization to be implemented on an experimental basis conforms to it or, not conforming, is modified by the respective municipal corporation to make its application possible.


2.- Section VI.7.1 of the Regulation for the National Control of Subdivision and Urbanism issued by the INVU does not contravene the principle of singular non-derogability of the regulation nor section 13 of the General Public Administration Law that contemplates it.


3.- It is possible to apply the provision found in VI.7.1 of the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations to carry out a reordering task and provide adequate infrastructure facilities to consolidated settlements, provided that the respective project conforms to the conditions we have indicated in this study.


At your service, with all consideration and esteem,




Dr. Fernando Castillo Víquez
Constitutional Attorney General


FCV/mvc


Note:


(1) Of the 371 precarious settlements (precarios) that exist in the country at present, those that have been in existence for the shortest time are 4 (Loma Linda-El Estero), 5 (Barrio La Pista Sur-Guachipelín, La Línea del Tren, 24 de Diciembre-Los Higuerones, Las Mandarinas, all in San José, Las Gaviotas in Turrialba, El Puente in Corredores de Puntarenas), and 6 (Los Hijos de Don Ricardo in San José, El Estadio-La Managua in Puntarenas, Primero de Mayo in Puntarenas, and Rafaelito in Limón) years. The vast majority have been around for more than 10 years, which implies that many of the families have invested part of their resources in their housing, so it is normal that firm constructions exist there.