OJ-033-2003 — Temporary loan of archaeological and collection items by the National MuseumPréstamo temporal de bienes arqueológicos y colecciones del Museo Nacional

Opinión Jurídica : 033 - J   del 24/02/2003   



OJ-033-2003




24 de febrero del 2003




 




 




 




 



Licenciado

Freddy Antonio Gutiérrez R




Auditor Interno




Museo Nacional de Costa Rica




 




 




Distinguido señor:




 



 Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio n.°
A.I.-005-2003 de 7 de los corrientes, recibido en mi despacho el 13, a través del cual solicita el
criterio de la Procuraduría General de la República sobre los siguientes aspectos:




 



 “¿Puede el Museo Nacional de Costa Rica facilitar en calidad de préstamo temporal bienes de su
acervo (Arqueológicos, históricos, etnológicos, especímenes de zoología, mastozoología, botánica,
geología) o Instalaciones (Cuartel Bellavista, Museos Regionales, Instalaciones de Pavas)?




 




Si la respuesta anterior es afirmativa




 




a. ¿A qué tipo de personas u Entes se les puede tramitar solicitudes de préstamo temporal?



 b. ¿Para qué fines puede el Museo Nacional facilitar en calidad de préstamo temporal bienes de su
acervo?



 c. ¿Debe el Museo Nacional suscribir un convenio de préstamo y enviarlo a refrendar a la
Contraloría General de la República?



 d. ¿Puede el Museo Nacional recibir algún tipo de beneficio (económico o material) por este
préstamo temporal de bienes de su acervo o Instalaciones?




 




Si la respuesta a la pregunta principal es negativa




 



¿Cómo se debe proceder en el caso en donde los bienes arqueológicos  (Esferas de piedra,
petroglifos, sitios, etc.), que por su tamaño o estado de conservación, no pueden  -ni deben- ser
removidos y deben permanecer en una propiedad privada?”

 




I.-        ANTECEDENTES.




 




A.-       Criterio de la Asesoría Legal del órgano consultante.




 



 En vista de que la consulta se plantea con fundamento en el artículo 45 de la Ley General de
Control Interno, Ley n.° 8292 de 27 de agosto del 2002, mediante el cual se modificó el artículo 4°
de nuestra Ley Orgánica, no se adjunta el criterio legal respectivo.




 




B.-       Criterios de la Procuraduría General de la República.




 



 El órgano asesor no ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre los temas que se nos consultan.
No obstante ello, nos interesa resaltar el dictamen C- 026-2003 de 4 de febrero del 2003, en el que
indicamos lo siguiente:




 



 “Al existir norma expresa, otorgando la obligación a la Dirección General del  Archivo Nacional, de
recibir en depósito las obras publicadas y a otras instituciones, y siguiendo el mismo sentido, es
necesario recordar el principio de legalidad que rige para la Administración Pública, según lo
establece – como desarrollo de lo dispuesto en el artículo 11 de la Constitución Política - la Ley
General de la Administración Pública (Ley N° 6227 del 2 de mayo de 1978):




 




Artículo 2º.-



 ‘1. Las reglas de esta ley que regulan la actividad del Estado se aplicarán también a los otros
entes públicos, en ausencia de norma especial para éstos.’




 




Artículo 3º.-



 1.      El derecho público regulará la organización y actividad de los entes públicos, salvo norma
expresa en contrario.’ (...)




 




Artículo 11.-



 1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar
aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la
escala jerárquica de sus fuentes.



 2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a
motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa.




 



 Así, de lo transcrito, se infiere que la Dirección General del Archivo Nacional, como ente público,
debe ajustar sus actuaciones al principio de legalidad. 




 



 En ese mismo sentido, se debe tener presente la normativa que regula el funcionamiento de la
Administración Pública, como consecuencia de la vigencia de la  Ley de Administración Financiera y
Presupuestos Públicos (Ley N° 8131 del 18 de setiembre de 2001)  que  establece:




 




ARTÍCULO 1.- Ámbito de aplicación



 La presente Ley regula el régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o
custodios de los fondos públicos. Será aplicable a:




a.      La Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias…’.




 



 De tal forma, que la  Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos es aplicable a la
Dirección General del Archivo Nacional.  Tal punto es sumamente importante, por lo que establece
dicha ley en su numeral 110:




 




ARTÍCULO 110.- Hechos generadores de responsabilidad administrativa



 Además de los previstos en otras leyes y reglamentaciones propias de la relación de servicio, serán
hechos generadores de responsabilidad administrativa, independientemente de la responsabilidad civil
o penal a que puedan dar lugar, los mencionados a continuación:



 p) Causar daño, abuso o cualquier pérdida de los bienes en custodia que reciba un funcionario
público, cuyas atribuciones permitan o exijan su tenencia y de los cuales es responsable.




q) Permitir a otra persona manejar o usar los bienes públicos en forma indebida.




 



 De lo anteriormente transcrito se infiere claramente la responsabilidad administrativa de los
funcionarios públicos que dispongan de bienes públicos, como lo podría ser en este caso la donación,
el canje o la eliminación de publicaciones que mantenga el Archivo Nacional, sin que exista una ley
que así lo autorice. 




 



 En igual sentido, la Ley N°. 8292, Ley General de Control Interno, consagra principios importantes
en relación con el tema que nos ocupa, relacionados con la obligación de esa Institución  de
conservar el patrimonio documental nacional; dispone en su artículo 8 lo siguiente:




 




Artículo 8: 



 Concepto de sistema de control interno. Para efectos de esta Ley, se entenderá por sistema de
control interno la serie de acciones ejecutadas por la administración activa, diseñadas para 
proporcionar seguridad en la consecución de los siguientes objetivos:



 a)        Proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso
indebido, irregularidad o acto ilegal.




b)        Exigir confiabilidad y oportunidad de la información.




c)         Garantizar eficiencia y eficacia de las operaciones.




d)        Cumplir  con el ordenamiento jurídico y técnico.




 



 De acuerdo con nuestro ordenamiento jurídico vigente, es imperativo que el Archivo Nacional, 
reciba todas estas obras y las mantenga bajo su custodia, en aplicación estricta del principio de
legalidad que rige para toda la Administración Pública; y por el contrario,  no existe una ley que
autorice a donar, canjear o eliminar las obras que sean entregadas al Archivo Nacional.




 



 Si bien la Ley del Sistema Nacional de Archivos, contempla la creación de una Biblioteca
especializada en el campo de la archivística y en las ciencias afines, de acuerdo con el  numeral
25, ello no es motivo para determinar que esa Institución no pueda garantizar la conservación y
custodia del patrimonio documental nacional. Debe tenerse presente que según consta en el Expediente
Legislativo, el legislador en la exposición de motivos al incluir a la Dirección General del Archivo
Nacional, dentro de  las Instituciones en las cuales deberá depositarse un ejemplar de cualquier
reproducción, lo hizo con el fin de que se ‘ albergue a todos los repositorios de documentos de la
Administración Pública del país y aquellos del Sector Privado ‘. (Expediente Legislativo N°. 10655,
folio 2).




 



 De tal forma, que dentro de la naturaleza y funciones del Archivo Nacional, se encuentra el fungir
como garante de todas estas obras; y su misión es la de ser la entidad que reúne, conserva, organiza
y facilita los documentos textuales, gráficos, audiovisuales y legibles por máquina, que constituyen
patrimonio documental de la Nación y fungir como la entidad rectora del Sistema Nacional de
Archivos; además de que existe norma expresa del legislador sobre la necesidad de custodiar las
publicaciones, norma que no puede pasar por alto dicha Institución. 




 



 Sumado a lo anterior, a pesar de que por disposición legal únicamente se exija el Archivo Nacional
mantener una Biblioteca Especializada sobre aquellas obras relacionadas con las Ciencias Sociales y
la Archivística, existe el imperativo legal de que todas las publicaciones – incluidas las generadas
mediante la Ley de Derechos de Autor y Derechos Conexos -  dadas en custodia para albergue por parte
del legislador a esa Institución, cuenten con acceso al público, según lo determinan los derechos de
información y petición que garantiza nuestra Constitución Política y el artículo 10 de la Ley del
Sistema Nacional de Archivos, Ley N° 7202 del 24 de octubre de 1990, el cual establece:




 



 Artículo 10.- Se garantiza el libre acceso a todos los documentos que produzcan o custodien las
instituciones a las que se refiere el artículo 2 de esta ley. Cuando se trate de documentos
declarados secreto de Estado o de acceso restringido, perderán esa condición después de treinta años
de haber sido producidos, y podrán facilitarse para investigaciones de carácter científico-cultural,
debidamente comprobadas, siempre que no se irrespeten otros derechos constitucionales.



 Aunado a lo anterior, cabe recordar que el Archivo Nacional es un órgano adscrito al Ministerio de
Cultura, Juventud y Deportes a quien por imperativo legal le corresponde fomentar y preservar la
pluralidad y diversidad cultural y facilitar la participación de todos los sectores sociales, en los
procesos de desarrollo cultural, artístico, deportivo y recreativo, sin distingo de género, grupo
étnico y ubicación geográfica; mediante la apertura de espacios y oportunidades que propicien la
revitalización de las tradiciones y manifestaciones culturales, el disfrute de los bienes y
servicios culturales, así como la creación y apreciación artística en sus diversas manifestaciones.




           



 Así las cosas, considera este órgano Asesor Técnico-Jurídico, que la Dirección General del Archivo
Nacional no podría donar, canjear o eliminar las publicaciones que recibe por ley, en virtud del
principio de legalidad y en concordancia con el cumplimiento de la misión y objetivos que por ley
debe realizar la institución mediante el Sistema Nacional de Archivos, para garantizar la debida
conservación del patrimonio documental nacional.




 




III.    CONCLUSIÓN.




 



 Con fundamento en lo todo lo anterior se evacua puntualmente la interrogante sometida a nuestra
consideración,  en los siguientes sentidos:




 



 1-                    No puede el Archivo Nacional donar, canjear o eliminar obras que por ley le
corresponde custodiar, en virtud del principio de legalidad que rige a la Administración Pública. 
Para hacerlo, debe existir una norma que expresamente así lo faculte.




 



 2-                    En caso de que algún funcionario del Archivo Nacional proceda a donar,
canjear o eliminar alguna obra, incurrirá en una falta administrativa, de conformidad con el
ordenamiento jurídico vigente, y la relación de leyes señaladas supra.




 



 3-                    Debe garantizarse el acceso al público de todas las obras en custodia de
dicha Institución.”




 




II.-       ACLARACIÓN PREVIA  Y NATURALEZA DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO.




 



             No cabe la menor duda de que los auditores internos están legitimados para consultar
directamente a la Procuraduría General de la República. Empero, ésta no es una atribución o facultad
irrestricta.




 



          Como es bien sabido, la reforma que se introdujo a nuestra Ley Orgánica, en su numeral 4°,
corrigió un vacío que se presentaba en nuestro ordenamiento jurídico, el cual había sido llenado por
medio de una abundante jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la República. En
efecto, en muchas ocasiones, se evacuaron consultas a los señores auditores, cuando se indicaba que 
en el órgano o ente consultante no existía la respectiva Asesoría Jurídica o, esa asesoría, se
negaba a pronunciarse sobre el punto a consultar (véase, entre otros, el dictamen C-011 de 15 de
enero del 2001).




 



          Ahora bien, revisando el expediente legislativo n.° 14.312, proyecto de Ley General de
Control Interno, la norma que estamos glosando aparece en el texto original que envió el Poder
Ejecutivo a la Asamblea Legislativa (véase el folio 41 del citado expediente). Igual ocurre en la
moción de texto sustitutivo aprobada por la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos de Gobierno y
Administración el 28 de agosto del 2001 y en el dictamen unánime afirmativo aprobado  el 12 de marzo
del 2002 (véanse los folios 95 y 482 del citado expediente). Sólo encontramos un comentario de
naturaleza descriptiva que hizo el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa en
su oficio ST144-04-02 de marzo del 2002 (véase el folio 527 del expediente legislativo n.° 14.312).
Así las cosas, de los antecedentes legislativos no se puede extraer, con precisión, los verdaderos
alcances de esta norma (ratio legis).




 



 Por otra parte, y aunque suene inusual, la Asamblea Legislativa no nos planteó ninguna consulta
sobre el mencionado proyecto. Suponemos que, por tratarse de materia de exclusiva y prevalente
competencia de la Contraloría General de la República, consideró que era innecesario nuestro
criterio, pese a que se estaba reformando nuestra Ley Orgánica. Así, se perdió una valiosa
oportunidad para precisar los alcances de la normativa que estamos comentando.




 



 Dicho lo anterior, permítasenos expresar tres preocupaciones sobre la aplicación de la reforma al
numeral 4 de nuestra Ley Orgánica. La primera, que el péndulo se mueva al otro extremo, donde las
auditorias internas, desdeñando el recurso interno que tiene un órgano o ente (las Asesorías
Jurídicas), el cual se encuentra calificado para evacuar las respectivas interrogantes legales que
les asaltan, consulten directamente a la Procuraduría General de la República. En buena lógica, y
atendiendo a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, los cuales, según la abundante
jurisprudencia del Tribunal Constitucional tienen rango constitucional, y a  las reglas unívocas de
la ciencia o de la técnica, o a los principios elementales de justicia, lógica o conveniencia
(artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública), cuando una auditoria tiene una duda
legal debe recurrir primeramente al asesor legal del órgano o ente donde presta sus servicios. Si
este no existe o se niega a emitir su pronunciamiento –aunque jurídicamente no vemos razón para
ello- o, una vez que se ha emitido, considera que es necesario recabar otro criterio, es que debería
formular la respectiva consulta al Órgano Asesor. No podemos perder de vista de que la Procuraduría
General de la República ejerce su función consultiva para toda la Administración Pública. 




 



 La segunda, que se nos pida el criterio sobre materias que no tenemos competencia. Al respecto, en
la Opinión Jurídica O.J.-148 de 18 de noviembre del 2002, expresamos lo siguiente:




 



 “Si bien nuestra Ley Orgánica (artículo 4) les permite a los auditores internos consultarle a la
Procuraduría General de la República sin necesidad de que adjunten el criterio de la Asesoría Legal,
esta norma debe interpretarse en sus justas dimensiones. Así las cosas, la consulta debe versar
sobre una materia en la cual el órgano asesor puede ejercer válidamente la función consultiva, no
así en aquellas, en las que otros órganos, tienen una competencia exclusiva y prevalente. En pocas
palabras, la eximente del criterio de la Asesoría Legal no constituye un fundamento válido para que
las auditorias internas puedan requerir el criterio de la Procuraduría General de la República en
cualquier materia; ello sólo es posible en aquellos supuestos donde podemos ejercer nuestra función
consultiva.




 



 En el caso que nos ocupa,  estamos en presencia de una materia en la que Contraloría General de la
República tiene una competencia exclusiva y prevalente, y, por ende,  el órgano asesor no puede
ejercer la función consultiva  emitiendo un dictamen vinculante en este supuesto. En un asunto
similar al consultado, en el dictamen C-291-2000 de 22 de noviembre del 2000, expresamos lo
siguiente:




 



 ‘En relación con la segunda consulta el órgano asesor es incompetente para emitir un dictamen, en
vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una
competencia prevalente y exclusiva. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184
constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este órgano que le
corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los
fondos públicos. En este sentido, el órgano asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de
pensamiento. En efecto,  en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998  y OJ-083-98
del 2 de octubre de ese mismo año,  expresamos que la Contraloría General de la República es el
órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de
conformidad con su Ley Orgánica, artículos  4 y 12,  por los que los criterios que emite el órgano
contralor son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública y vinculantes, lo cual se ve
claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:




 



 ‘ La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y
fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y
directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia,  son de acatamiento obligatorio y
prevalecerán sobre cualquiera  otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)’




 



 En el caso que  nos ocupa, estamos frente a un asunto propio de la Hacienda Pública. En efecto,
según se desprende de los documentos aportados por el ente consultante, la Auditoria Interna de la
Municipalidad de Cartago, mediante el oficio n.° AI0132000 del 12 de agosto del 2000, referente a
las sesiones extraordinarias, adjunta el informe AU 07032000 A.A.L. de julio de 2000 al concejo. En
este informe se concluye que todas las sesiones extraordinarias realizadas por el concejo desde el
mes de julio de 1999 a la fecha tienen vicios de nulidad absoluta, excepto aquellos acuerdos tomados
de buena fe y que afectan a terceras personas. En ese documento se recomienda, entre otras cosas, 
que los señores ediles deben reintegrar a las arcas municipales la totalidad del dinero efectivo
percibido por concepto de dietas y aguinaldo correspondiente al período indicado, lo que deben hacer
a la brevedad posible por su participación irregular en las sesiones extraordinarias.




 



 Además, ya el órgano contralor asumió la competencia en esta materia al emitir la circular
PI/ES-348 de 27 de octubre de 1999, en la que definió el procedimiento para convocar a sesiones
extraordinarias al concejo, la cual está fundamentada ampliamente en citas legales y doctrinales.’”




 



 Tampoco puede versar la consulta sobre un caso concreto, ya que el ejercicio de la función
consultiva se hace en forma general y abstracta. Al respecto, en el dictamen 054-99 del 5 de mayo de
1999,  indicamos lo siguiente:




 



 “De conformidad con el artículo 1º de nuestra Ley Orgánica, la Procuraduría General de la República
es el órgano superior consultivo  técnico jurídico del Estado, dentro de cuyas competencias no se 
encuentra la de pronunciarnos -como se nos solicita-, sobre asuntos  concretos.”




                                                                  



          En ese sentido, nuestra función se limita a realizar un análisis general sobre los
alcances o la interpretación de las normas jurídicas.




 



          Asimismo, también estamos inhibidos de ejercer la función consultiva cuando se trata de
materia electoral y cooperativa. Cuando estamos en presencia de la primera, a quien le corresponde
pronunciarse es  al  Tribunal Supremo de Elecciones, ya que ejerce una competencia exclusiva y
prevalente en este tipo de asuntos (véanse, entre otras, las opiniones jurídicas O.J.-080-2001 de 25
de junio del 2001, y la O.J.-016-2003 de 3 de febrero del 2003,). Cuando se trata de la segunda, es
el INFOCOOP quien debe ejercer la función consultiva en esa materia. En este sentido, conviene 
advertir que el órgano asesor, en el oficio No. PC-008 de 30 de abril de 1997,  suscrito por el Lic.
Juan Luis Montoya Segura, Procurador Civil, indicó, claramente, que "...más bien correspondería al
Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, quien por disposición expresa del inciso n) del artículo
156 (actualmente es el 157) de la Ley de Asociaciones Cooperativas, tiene el carácter de organismo
consultivo nacional en materias relacionadas con la filosofía, doctrina y métodos cooperativos…",
pronunciarse sobre lo referente a las cooperativas. Esta postura fue seguida en otro dictamen, el
C-003-99 del 6 de enero de 1999, en el que indicamos que el tema de las funciones y atribuciones de
los organismos auxiliares del cooperativismo es competencia del INFOCOCOP, entidad pública que por
disposición legal es competente para conocer, evacuar y orientar en esta materia.




 



 La tercera, que la consulta no se circunscriba al ejercicio de las funciones del auditor interno.
Desde esta perspectiva, el numeral 4 de nuestra Ley Orgánica no autoriza a los auditores a consultar
sobre materias que no se refieran o no estén relacionadas con la esfera de su competencia. Por
consiguiente, y tal y como usted acertadamente lo hace, es conveniente que el auditor señale las
razones que lo nueve acudir al criterio del Órgano Asesor.




 



 Adoptando como marco de referencia las anteriores reflexiones, la Procuraduría General de la
República no evacuará las interrogantes c. y d. (los temas del refrendo de los convenios y los
beneficios económicos y materiales a causa de los préstamos; véase al respecto, en el sitio de la
Contraloría General de la República en Internet todo lo relativo al refrendo, cuya dirección es la
siguiente: www.cgr.go.cr ) de la consulta, en vista de que son asuntos que, SIN LUGAR A DUDA, caen
dentro de las competencias de la Contraloría General de la República y, por consiguiente, es  ese
órgano, y no nosotros, quien tiene la competencia para pronunciarse sobre esos extremos. Incluso,
debido a que el primer aspecto de la consulta está estrechamente relacionado con la materia de
contratación administrativa, en la cual, como ya se indicó supra, la Contraloría General de la
República ejerce una competencia exclusiva y prevalente, no vamos a emitir un dictamen con los
efectos vinculantes que le da nuestra Ley Orgánica, sino una opinión jurídica. De esa forma, las
conclusiones de este pronunciamiento quedan supeditas a lo que la Contraloría General de la
República, en definitiva, resuelva en todos aquellos aspectos en los cuales le corresponde ejercer 
sus atribuciones.




 




 III.-    SOBRE EL FONDO.




 



 Precisado nuestro objeto de estudio, nos corresponde ahora entrar a su análisis. En vista de que
son varias las interrogantes, para su mejor comprensión y por razones de orden, las vamos a
responder en forma separada.




 



 A.-  “ ¿Puede el Museo Nacional de Costa Rica facilitar en calidad de préstamo temporal bienes de
su acervo (Arqueológicos, históricos, etnológicos, especímenes de zoología, mastozoología, botánica,
geología) o Instalaciones (Cuartel Bellavista, Museos Regionales, Instalaciones de Pavas)?”




 



 En primer término, en este análisis no podemos perder de vista un aspecto fundamental, y es que la
Administración Pública está sometida al principio de legalidad. Con base en él,  los entes y los
órganos públicos sólo pueden realizar los actos que están previamente autorizados por el
ordenamiento jurídico (todo lo que no está permitido está prohibido). En efecto, señala el artículo
11 LGADP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede
realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según
la escala jerárquica de sus fuentes.




 



 Por su parte, la Sala Constitucional, en el voto N° 440-98, ha sostenido la tesis de que, en el
Estado de Derecho, el principio de legalidad  postula una forma especial  de vinculación de las
autoridades  e institución públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva,  “…toda
autoridad  o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre
apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las
autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente
autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado  les está vedado-; así como sus dos
corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima,
que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley,  que en este campo  es
casi absoluto.”




 




En otra importante resolución, la N° 897-98, el Tribunal Constitucional estableció lo siguiente:




 



 “Este principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar
regulados por norma escrita, lo que significa desde luego,  el sometimiento a la Constitución y a la
ley, preferentemente,  y en general a todas las normas del ordenamiento jurídicos – reglamentos
ejecutivos  y autónomos especialmente; o sea,  en última instancia, a lo que se conoce como  el
‘principio de juridicidad  de la Administración’.  En este sentido es claro que,  frente a un acto
ilícito o inválido, la Administración tiene,  no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que
esté a su alcance para enderezar la situación.”




 



 Por otra parte,  en este estudio es fundamental tener claro el ámbito competencial del Museo de
Costa Rica.  En  primer término, la Ley Orgánica del Museo Nacional, Ley n.° 5 de 28 de enero de
1888, señala que el Museo Nacional es un establecimiento destinado a coleccionar y a exponer
permanentemente los productos naturales y curiosidades históricas y arqueológicas del país, con el
objeto de que sirva de centro de estudio y de exhibición.




 




En segundo lugar, la ley n.° 1542 de 7 de marzo de 1953, en su numeral primero, señala lo siguiente:



 “ Artículo 1º.- El Museo Nacional de Costa Rica es el centro encargado de recoger, estudiar y
conservar debidamente ejemplares representativos de la flora y la fauna del país, y de los minerales
de su suelo, así como de sus reliquias históricas y arqueológicas, y servirá como centro de
exposición y estudio. Con ese objeto, y a fin de promover el desarrollo de la etnografía y la
historia nacionales, aprovechará la colaboración científica que más convenga a sus propósitos.” (Las
negritas no corresponden al original).



 En tercer término, el Reglamento del Museo Nacional, Decreto Ejecutivo n.° 11496-C, en el artículo
8 inciso 7), establece, como una atribución de su Junta Administrativa, el promover el interés de
particulares y de entidades nacionales y extranjeras por el Museo y los Museos Regionales, tanto en
los aspectos científicos y culturales, como para obtener donativos y contribuciones y participación
efectiva, para el desarrollo y el mejoramiento de sus programas.



 Ahora bien, la Procuraduría General de  la República, adoptando como marco de referencia las normas
anteriores, en especial las legislativas, en el dictamen C-045-91 de 13 de marzo de 1991, ante la
consulta sobre la posibilidad de ceder o dar en depósito las colecciones estatales de especímenes
biológicos, señaló lo siguiente:



 El Museo Nacional de Costa Rica, como dependencia adscrita al Ministerio de Cultura, Juventud y
Deportes, cumple con una función estatal, así delegada por ley, de suma importancia. En su seno
acoge una serie de objetos (piezas arqueológicas, documentos históricos, reliquias, etc.)
integrantes del patrimonio cultural y natural de nuestra país, recuperándolos de probables estados
de abandono, para clasificarlos y conservarlos como herencia a través del tiempo.



 En esta línea, las colecciones biológicas, encomendadas al Departamento de Historia Natural del
Museo, revisten características particulares que tornan indispensable su tutela. Estos especímenes
se hallan debidamente clasificados, no sólo desde el punto de vista de su nombre científico, sino
también por áreas geográficas, lo que facilita en gran medida la consulta de los mismos, al
constituirse en fuente básica de referencia. Igualmente, se cuenta con muestras de plantas e
insectos ya extintos, y por tanto irrecuperables, lo que hace necesaria su preservación como



 parte integrante de nuestra historia natural. Cabe destacar, además, la gran variedad de muestras:
para 1988 se contaba con 125.000 especímenes botánicos, 60.000 de insectos y 12.000 en aves(Museo
Nacional de Costa Rica, folleto mimeografiado, 1988, página 6), cifras que nos ubican en un lugar de
privilegio a nivel latinoamericano.



 Por todas estas razones, aunado al hecho de constituir material abierto al público, lo que permite
su acceso a esta información, nos hace concluir en el carácter demanial de las colecciones.
Efectivamente, el artículo 261, párrafo primero, del Código Civil dispone:



 ‘Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio
de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse porestar entregadas al uso
público.’




La doctrina también califica de dominio público este tipo de bienes:



 ‘También los museos del Estado -cualquiera sea su objeto-, si el público tuviese acceso directo a
ellos, pertenecen al dominio público. La generalidad de la doctrina está conteste en
ello.’(Marienhoff, Miguel.’ Tratado del Dominio Público’. Buenos Aires, Tipográfica Editora
Argentina, 1960, página 545).



 ‘En nuestro derecho tienen calidad pública dominial, entre otros, los siguientes muebles: las armas
portátiles de las fuerzas armadas y de la policía; las aeronaves y los navíos de las fuerzas
armadas; las colecciones de los museos; los libros de las bibliotecas públicas; los documentos de
los archivos públicos; la bandera de las dependencias públicas, etcétera.’(Dromi, José
Roberto.‘Manual de Derecho Administrativo’. Tomo II. Buenos Aires, Editorial Astrea, 1987, página
21).



 Podría llamar a duda el pensar que por tratarse la mayoría de los especímenes de cosas fungibles,
en capacidad de ser sustituidos por otros de igual naturaleza, no existe la necesidad de una
especial protección. Sin embargo, no ha de perderse de vista que la tutela de estas colecciones, más
que a objetos individuales, se expresa en el conjunto organizado de los mismos, es decir, como
universalidad, amén de que, como ya se indicó, existen varios de ellos que son irrecobrables, habida
cuenta de su extinción.



 Así, el carácter de universalidad pública, con miras a la utilidad común, ampara no sólo los bienes
que podríamos llamar principales (en este caso, las propias muestras de animales y plantas), sino
también los accesorios (catálogos, ficheros, colectores, etc.), de propiedad estatal, que tienden
precisamente a lograr su funcionalidad.



 La tarea de resguardar y organizar este importante patrimonio del Estado le fue encomendada al
Museo Nacional ya desde el siglo anterior, mediante Acuerdo No.LX de 4 de mayo de 1887, que en su
único considerando decía:



 ‘ Atendiendo a que la Nación carece de un establecimiento público en donde se depositen y
clasifiquen todos los productos naturales y artísticos que deben servir de base para el estudio de
la riqueza y cultura del país,...’



 Esta función fue aún más claramente establecida, en su contenido y alcances, a través de Ley
No.1542 de 7 de marzo de 1953, por cuanto se dispuso que ‘El Museo Nacional de Costa Rica es el
centro encargado de recoger, estudiar y conservar debidamente ejemplares representantivos de la
flora y fauna del país, y de los minerales de su suelo, así como de sus reliquias históricas y
arqueológicas, y servirá como centro de exposición y estudio...", y se vio complementada por Decreto
No.11496-C de 14 de mayo de 1980 (Reglamento del Museo Nacional), en su artículo 8, inciso 2),
fijando como atribución de la Junta Directiva de este organismo el ‘dirigir la marcha administrativa
del Museo, dictando las disposiciones necesarias para la conservación, guarda y adquisición de
objetos y mantenimiento del mobiliario y edificios de la Institución’.



 Resulta claro que la frase ‘ejemplares representantivos de la flora y fauna’ se refiere a las
colecciones objeto de esta consulta, por cuanto al momento de dictarse la norma eran las que se
hallaban custodiadas por el Museo y, además, no sería materia propia de éste la conservación de
especies vivas.



 El rol asignado al Museo Nacional en lo que respecta a las colecciones biológicas es muy similar al
que rige para el depositario en materia civil, es decir, la de guardar y custodiar las cosas
sometidas a su vigilancia (artículo 1348 del Código Civil). Sin embargo, no han de confundirse, ya
que el depositario (con ciertas excepciones en el depósito judicial) es normalmente una persona
distinta al dueño del bien, y en esto halla su razón de ser:



 ‘En el orden regular de las cosas, es el propietario mismo quien se encarga de la guarda de los
objetos que le pertenecen; pero a veces, una persona se ve en la necesidad de poner bajo la guarda
de otra, alguna cosa, para sustraerla a ciertos riesgos, o por cualquier otra causa.’ (Brenes
Córdoba, Alberto. ‘Tratado de los Contratos’. San José, Editorial Juricentro, 1985, página 253).



 En el caso del Museo Nacional, no obstante su condición de órgano desconcentrado (según
pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, No. C-159-88 de 2 de setiembre de 1988),
se trata de una dependencia estatal, adscrita a un Ministerio, y por lo tanto, forma parte de la
misma persona a quien se le atribuye la titularidad de los bienes en custodia (el Estado), no
siéndole aplicable, entonces, la figura del depositario.



 Baste decir que las tareas dispuestas en la normativa dicha para el Museo Nacional deben entenderse
únicamente como competencia atribuida por ley y como parte de la división propia de funciones que el
Estado está llamado a realizar para una mayor eficiencia en el cumplimiento de sus fines.



 Las actuaciones de los entes y órganos públicos encuentran su límite en el principio de legalidad,
por el que sólo podrán realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice el
ordenamiento jurídico.



 En ese sentido, el Museo Nacional debe circunscribir sus actos a los que estén expresamente
regulados por ley y no podrá delegar funciones propias mientras aquella no lo faculte, en aplicación
del principio de vinculación positiva que dimana del artículo 11 de la Ley General de la
Administración Pública.




CONCLUSION



 Las colecciones biológicas a cargo del Museo Nacional, por su importancia y finalidad, consituyen
una universalidad pública, y su cuido y preservación corresponde a aquel, no en carácter de
depositario en sentido estricto, sino como custodio de las mismas, deber otorgado por el
ordenamiento jurídico y que no puede ‘ceder’ a terceros, sin autorización legal previa.”




 




También, el Tribunal Constitucional, en el voto n.° 5245-2002, manifestó lo siguiente:




 



 “VI.- Los bienes arqueológicos en el sistema constitucional. El artículo 89 de la Constitución
Política establece que entre los fines culturales de la República están:



 ‘… proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de
la Nación y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico.’



 La protección del patrimonio histórico se enmarca entonces dentro del rango más amplio del deber
que tiene el Estado de preservar la cultura común que convierte a su pueblo en una Nación. El
Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, en lo conducente, define a la cultura como:



 ‘… el conjunto de modos de vida y costumbres, conocimientos y grado de desarrollo artístico,
científico o industrial, en una época o grupo social’ (Vigésima Segunda Edición. Tomo I. 2001)



 El patrimonio arqueológico es una especie del género más amplio constituido por el patrimonio
cultural, precisión que tiene importantes implicaciones prácticas en el tanto el papel del Estado en
la promoción y garantía de los bienes arqueológicos debe ser siempre parte de una política integral
de protección y fomento de la producción cultural autóctona. Para que los derechos derivados de la
norma constitucional en cuestión sean efectivamente verificados, se requiere de parte de las
autoridades públicas no solo crear el marco normativo necesario, sino además actuar de manera
concreta, mediante mecanismos idóneos de tutela que partan de la premisa ineludible de que una
Nación que desprecia su herencia histórica, destruyéndola o evitando por todos los medios lícitos su
pérdida o deterioro, se encuentra destinada a fracasar como sociedad, pues es precisamente la visión
del pasado la que permite entender el presente y programar el futuro. El patrimonio arqueológico –en
el caso costarricense- ha sido definido comúnmente como el conjunto de bienes inmuebles y muebles,
producto de las culturas indígenas anteriores o contemporáneas al establecimiento de la cultura
hispánica en el territorio nacional, así como los restos humanos, flora y fauna, relacionados con
estas culturas, constituyendo uno de los principales medios para hacer efectivo el conocimiento
exacto de los orígenes históricos de nuestras sociedades, en el tanto permite comprender el germen
de nuestras actuales formas de pensamiento y expresión cultural, además de aportar datos de gran
utilidad para otros campos del conocimiento, tales como la ecología, la farmacoterapia, la zoología,
etc. Sobre la importancia intrínseca del patrimonio arqueológico dentro del sistema social, esta
Sala se pronunció en los términos siguientes:



 ‘Arqueología e Historia son dos ciencias vinculadas íntimamente, teniendo como uno de sus objetivos
aclarar y reconstruir los acontecimientos del pasado. La reconstrucción histórica se basa,
fundamentalmente en la interpretación de documentos escritos, mientras que la Arqueología basa sus
estudios en los datos que obtiene a través de los objetos materiales dejados por la acción del
hombre en las sociedades ya desaparecidas, por medio de su relación entre ellos, de la forma del
hallazgo y de su conexión con el ambiente. Todo objeto conservado, todo vestigio de vida y actividad
del hombre de las sociedades del pasado, representa un testimonio que hace posible el conocimiento
total o parcial, según sea el caso, de esos testimonios, y, por ende, de formas de vida ya
inexistentes y desconocidas en el presente, pero cuyo conocimiento es de singular importancia, pues
forman parte de la identidad cultural de la sociedad en que se vive; desde luego, en la medida en
que sean un testimonio importante para la reconstrucción y conocimiento de los hechos del pasado’.
(Sentencia número 729-96 de las nueve horas quince minutos del nueve de febrero de mil novecientos
noventa y seis)



 No es que el conocimiento del pasado revista un particular interés por razones de mera curiosidad
historiográfica, sino que su estudio permite aproximarse a una comprensión global de los fenómenos
sociales y culturales actuales. La tutela de los bienes arqueológicos debe entonces ser comprendida
como una forma de amparo de la cultura en general, como bien que trasciende la titularidad de
cualquier individuo, constituyéndose en un valor de importancia nacional, cuyo reconocimiento y
efectiva defensa forma parte del conjunto de intereses garantizados en los artículos 50 y 74 de la
Constitución Política.



 VII.- El patrimonio arqueológico en el Derecho Internacional. Costa Rica, como sujeto de Derecho
Internacional, ha suscrito y ratificado diversos instrumentos destinados a proteger el patrimonio
arqueológico. Así, podemos citar los siguientes: A) La Convención sobre la protección de los bienes
culturales en caso de conflicto armado (Convención de La Haya), de catorce de mayo de mil
novecientos cincuenta y cuatro, y su Reglamento, los cuales reconocen la importancia del patrimonio
arqueológico, obligando a los Estados envueltos en un conflicto bélico a respetar el de aquellos que
ocupen, poniendo sus bienes culturales a buen resguardo, lejos de la zona de conflicto. B) La
Recomendación que define los principios internacionales que deberán aplicarse a las excavaciones
arqueológicas, de cinco de diciembre de mil novecientos cincuenta y seis, obliga a los Estados
Partes a someter la excavaciones arqueológicas que en sus territorios sean llevadas a cabo a una
estricta vigilancia y previa autorización de autoridad competente (principio 5). C) La Carta
Internacional sobre la conservación y la restauración de los monumentos y de los sitios, que
reconoce la inseparabilidad del monumento y la historia que atestigua, además de la prohibición del
traslado del monumento a no ser para su conservación (artículo 7); la obligación de proteger esos
sitios (14), y la necesidad de preservar la identidad del monumento, evitando alterar esencialmente
su apariencia o naturaleza (15). D) La Convención sobre defensa del patrimonio arqueológico,
histórico y artístico de las Naciones Americanas (Convención de San Salvador), aprobada mediante Ley
número 6360 de cinco de setiembre de mil novecientos setenta y nueve, que incluye dentro de los
bienes culturales al material arqueológico perteneciente a culturas anteriores a las culturas
americanas anteriores a los contactos con la cultura europea (artículo 2); reconoce el dominio del
Estado sobre tales objetos (6); dispone que cada Estado se compromete a promover la exploración,
excavación, investigación y conservación de lugares y objetos por parte de organismos especializados
en asocio con las instituciones públicas encargadas de tutelar el patrimonio arqueológico (8). E) La
Recomendación sobre la conservación de los bienes culturales que la ejecución de obras públicas o
privadas pone en peligro, suscrita el veintidós de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho,
aprobada mediante Ley número 4711, de seis de enero de mil novecientos setenta y uno, dentro de sus
considerandos establece que la civilización contemporánea y su evolución futura reposa sobre la
tradición de los pueblos y las fuerzas creadoras de la humanidad, así como sobre su desarrollo
social y económico y que los bienes culturales son producto y testimonio de las diferentes
tradiciones y realizaciones espirituales de lo pasado, y constituye así el elemento fundamental de
las personalidad de los pueblos, por lo que determina la necesidad de llevar la protección del
patrimonio cultural a todo el territorio del Estado, y no solo a los sitios formalmente declarados
como tales (artículo 3); las medidas deben ser tanto preventivas como correctivas (7) contra
cualquier tipo de obra, pública o privada, capaz de deteriorarlos (8); dispone además que deberán
ser realizados, con suficiente anticipación, estudios detenidos para determinar las medidas que
deban ser adoptadas in situ, así como la magnitud de los trabajos de salvación necesarios (22). F)
La Convención para la protección del patrimonio mundial, cultural y natural, suscrita el veintiuno
de noviembre de mil novecientos setenta y dos, aprobada por Ley número 5980 de dieciséis de
noviembre de mil novecientos setenta y seis, ordena a los Estados Partes identificar, proteger,
conservar, rehabilitar y transmitir a las futuras generaciones, el patrimonio cultural (artículo 4).
G) La Convención sobre las medidas que deben adoptarse para prohibir e impedir la importación, la
exportación y la transferencia de propiedad ilícitas de bienes culturales, firmada el diecinueve de
setiembre de mil novecientos setenta, aprobada por Ley número 7526 de diez de julio de mil
novecientos noventa y cinco, que incluye dentro del concepto de patrimonio cultural a aquellos de
valor etnológico, arqueológico y natural (artículo 5).



 Huelga aclarar que todos los instrumentos citados en el párrafo anterior constituyen fuente de
Derecho en Costa Rica, susceptibles de ser aplicados directamente por esta Sala Constitucional para
la resolución del presente asunto, según dicta el artículo 48 constitucional. En el caso de los
aprobados por la Asamblea Legislativa, por disposición expresa del artículo 7 de la Constitución
Política. En cuanto a los que no gozan de dicha condición, porque constituyen al menos fuentes de
interpretación de los instrumentos aprobados. Tampoco reconoce esta Sala la existencia de simples
recomendaciones en materia de derechos humanos, pues si los Estados deciden autolimitarse,
reconociendo la existencia de determinados derechos humanos, aun cuando aparezcan denominadas con el
nombre de ‘recomendaciones’. Lo anterior lleva a entender que la Recomendación que define los
principios internacionales que deberán aplicarse a las excavaciones arqueológicas, la Carta
Internacional sobre la conservación y la restauración de los monumentos y de los sitios y la
Recomendación sobre la conservación de los bienes culturales que la ejecución de obras públicas o
privadas pone en peligro, son –en los términos antes dichos- actos provistos de plena normatividad
en el ordenamiento constitucional costarricense, sin que se les pueda considerar simples
enumeraciones de objetivos y metas a alcanzar.



 VIII.- La regulación legal del patrimonio arqueológico. Además de las normas constitucionales que
protegen el patrimonio arqueológico y de los compromisos asumidos en ese mismo sentido por Costa
Rica ante la comunidad internacional, han sido emitidas diversas normas internas referentes a la
materia objeto de esta acción. A) La Ley número 7 de seis de octubre de mil novecientos treinta y
ocho da a los bienes arqueológicos la condición de dominiales (artículo 1), además de ordenar la
inmediata comunicación del hallazgo de objetos a las autoridades públicas, las cuales deberán tomar
las medidas necesarias para su protección (artículo 17). B) La Ley 6793, de veintiocho de diciembre
de mil novecientos ochenta y uno, Ley de Patrimonio Nacional Arqueológico, que además de reiterar
las disposiciones de la Ley número 7, crean la Comisión Arqueológica Nacional, órgano al cual le dan
potestad de autorizar excavaciones por parte de científicos previamente registrados y supervisarlas
(artículos 12 y 15); confiere al Museo Nacional la competencia para definir la forma en que se
rescatarán los bienes en caso de hallazgo por parte de tercero (artículo 13). C) El Código de
Minería, Ley número 6797, de cuatro de octubre de mil novecientos ochenta y dos, cuyo artículo 102
inciso h) obliga la realización de estudios de impacto ambiental referentes a los efectos sobre la
riqueza arqueológica y cultural del país para la realización de actividades mineras. D) La Ley
número 7555, de cuatro de octubre de mil novecientos setenta y cinco, Ley de Patrimonio Histórico-
Arquitectónico de Costa Rica, que define el sitio arqueológico como aquel que contiene objetos
importantes desde un punto de vista histórico, estético, etnológico, antropológico o ambiental
(artículo 6°); el numeral 7°, por su parte, establece el procedimiento para la incorporación de un
bien al patrimonio histórico-arquitectónico mediante Decreto, que implica el impedimento de demoler
el inmueble.



 IX.- La importancia de los bienes arqueológicos. Los bienes arqueológicos, entendidos como aquellos
objetos que permiten al investigador acceder al conocimiento histórico, poseen una importancia
intrínseca, por constituir un instrumento idóneo y difícilmente reemplazable para adquirir ese
conocimiento, en el que el medio que los circunda adquiere también especial relevancia. Para la
efectiva tutela de los bienes arqueológicos, el Estado debe participar activamente en todos los
procedimientos tendientes a su detección, rescate (cuando proceda), estudio, registro y
conservación. Solo de esa forma será dado cabal cumplimiento a los deberes provenientes del mandato
constitucional, así como de los asumidos mediante la suscripción de los instrumentos internacionales
citados y de la promulgación de las leyes mencionadas. No obstante esa marcada importancia, la
tutela de los bienes arqueológicos se ha visto afectada por la confluencia de diversos factores,
tales como el coleccionismo, el comercio de objetos y su destrucción indiscriminada debido en parte
a la realización de edificaciones en zonas donde existen sitios arqueológicos. Esta confluencia de
intereses, en razón de la obligación constitucional del Estado de velar por la protección del
patrimonio arqueológico, hace necesario el establecimiento de mecanismos legislativos y
administrativos tendientes garantizar la protección del legado arqueológico, ante la necesidad del
desarrollo económico. Esta prevalencia ya fue reconocida por la Corte Plena cuando, ejerciendo
funciones de contralor de constitucionalidad, sostuvo:



 ‘Es obvio que los bienes arqueológicos también tienen valor apreciable en dinero, ya sea por el
material de que están hechos (el oro, por ejemplo), o por su fina artesanía y su belleza, aunque
sean de barro o de piedra. Algunos de esos objetos pueden ser de escaso valor físico o de poca
significación artística; pero aun así son valiosos por su origen y como elementos de estudio para
investigar la cultura de los pueblos de otras épocas, de sus creencias y costumbres, o de la
naturaleza del medio en que vivieron, según sean las huellas o representaciones que allí logren
encontrarse. Por todo eso valen los objetos arqueológicos provenientes de las razas aborígenes que
poblaron el continente en la época precolombina o anterior o contemporánea al establecimiento de la
cultura hispánica; y por ese valor es que muchos adquieren esas piezas, algunos para goce espiritual
o interés científico y otros casos para lucrar con ellos. Pero sobre el interés individual que cada
uno pueda tener en la posesión o propiedad de esos objetos, predomina el interés público, tanto por
el valor histórico de tales bienes, como porque, dentro de la cultura de los pueblos, está el
estudio de lo que hicieron los grupos humanos que habitaron el mismo territorio, estudio que se
facilita haciendo posible que, aquí mismo, el mayor número de personas tenga acceso a esas fuentes
de conocimiento; y nada más consecuente con ese interés público, que los bienes arqueológicos
permanezcan en territorio nacional, en poder de museos y bajo la pertenencia del Estado o de sus
instituciones, como parte del patrimonio histórico que la Carta Política denomina ‘de la Nación’, en
el artículo 89. Debe entonces subrayarse que lo más importante no es el valor material de los
referidos objetos, sino el valor histórico y cultural, y que de ningún modo podría ser aplicable a
esos objetos la doctrina económica sobre los bienes productivos y la libertad de empresa’.
(Resolución de las trece horas del doce de mayo de mil novecientos ochenta y nueve)



 Queda entonces claro que la relevancia de los bienes arqueológicos no se agota en aspectos venales.
Muy por el contrario, su mayor importancia está en los datos que pueden ofrecer para conocer
adecuadamente los orígenes de la identidad nacional, además de la basta información que ofrecen para
otros no menos importantes campos del conocimiento científico. Es así como incluso bienes de pocas
cualidades estéticas, de uso cotidiano, o aún en mal estado de conservación pueden ser de gran
importancia para el conocimiento arqueológico. Por otra parte, la protección del patrimonio
arqueológico es también un asunto de relevancia mundial. El Informe Preliminar Sobre los Medios
Jurídicos para la Protección y Conservación del Patrimonio Histórico y Artístico de los Países
Americanos de la Organización de Estados Americanos estableció en este sentido:



 ‘No existe un interés exclusivamente local en los estados de proteger y conservar los testimonios
objetivados del arte y la cultura de épocas pretéritas que se encuentran en sus respectivos
territorios; ese interés es compartido por toda la comunidad internacional, que justificadamente
considera que aquellos constituyen un patrimonio cultural que pertenece a la humanidad entera y, por
ende, merecen ser objeto de su preocupación y su protección.



 De esta manera, la protección y conservación del patrimonio cultural trasciende actualmente del
ámbito de las jurisdicciones nacionales para complementarse, jurídicamente por medio de instrumentos
internacionales, y materialmente a través de la cooperación solidaria de los países que forman la
comunidad internacional para hacer efectivo tal deber de protección y conservación’



 La preservación del patrimonio arqueológico de un pueblo no es visto, entonces, como un asunto de
mero interés local, mas como un aporte significativo a la preservación de la cultura mundial.



 X.- El patrimonio arqueológico como bien de dominio público. Es evidente que los bienes
arqueológicos, de conformidad con los términos de las normas citadas, forman parte del patrimonio
público, de los llamados bienes dominiales, cuya titularidad es la Nación, en el tanto se encuentran
afectos a cumplir una finalidad de interés general. El uso y tenencia de los bienes dominicales
forma parte siempre de un régimen especial, caracterizado por el hecho de que tales objetos deben
ser empleados tan solo en forma tal que no contradigan su finalidad, en algunas casos solamente por
parte de la Administración; en otros también por parte de particulares, pero ciñéndose estrictamente
a las limitaciones que su carácter público implica. Esta Sala ha definido los bienes de dominio
público en los siguientes términos:



 ‘…El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del
legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.- Son los llamados
bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen
individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen
especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y
vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto,
están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma
expresa.- Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles,
inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho
Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están
fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un
derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad.- El permiso de uso es un acto
jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en
manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio
directo sobre la cosa…’ (Sentencia número 2306-91 de las catorce horas con cuarenta y cinco minutos
del seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno)




Con anterioridad, la Corte Plena, ejerciendo control de constitucionalidad, determinó:



 ‘Pues bien, si antes de la Ley de 1938 no se legisló debidamente sobre el patrimonio arqueológico,
muy puesto en razón está que el legislador se ocupara de ello en esa Ley y en la de 1981, para
evitar lo que había ocurrido bajo el régimen anterior. XIX.- Esas dos leyes reconocen la propiedad
individual de los bienes arqueológicos que estuvieran en mano privada; pero a la vez dispusieron
que, en lo sucesivo, los bienes que fueran objeto de hallazgo pertenecerían al Estado. No se lesionó
ningún derecho adquirido, pues se mantuvo la propiedad particular hasta entonces existente… No hace
falta norma especial en la Constitución, para que puedan establecerse prohibiciones concretas en las
leyes ordinarias, si tuvieren apoyo en el artículo 28, como son las que excluyen el hallazgo como
título legítimo para adquirir el dominio privado de los bienes arqueológicos… XX.- En el artículo 89
se refleja el interés público que la Constitución protege en el número 28 párrafo segundo, pues allí
se dice que ‘Entre los fines culturales de la República están:...conservar y desarrollar el
patrimonio histórico y artístico de la Nación’.  Con ello se reconoció la existencia de un
patrimonio diferente al de los bienes de carácter económico, y a la vez quedó establecido el deber
de procurar su conservación. El orden público cultural e histórico permite interpretar esa regla con
amplitud, y basarse en ella para reafirmar la propiedad estatal de los bienes arqueológicos que se
descubrieran en lo futuro, como lo dispuso la Ley de 1938. Esos bienes, antes y ahora, constituyen
‘un patrimonio común que las generaciones pasadas legaron a las posteriores’… XXI.- De todo lo
anterior se desprende: a) Que es legítimo el régimen de propiedad instituido en el artículo 1º de la
Ley de 1938, pues tiene respaldo en los artículos 28 y 89 y no se contrapone el artículo 45 de la
propia Carta Política; y b) Que, en consecuencia, tampoco pueden ser contrarios a la Constitución
los artículos 3º, 5º, 7º, 9º y 17 de la Ley Nº 6703 de 1981, en cuanto son aplicables a los objetos
arqueológicos hallados con posterioridad a la Ley Nº 7 de 1938, pues esos bienes pertenecen al
Estado, de acuerdo con el artículo 1º de esa Ley de 1938, que no es inconstitucional.’ (Resolución
de las trece horas de doce de mayo de mil novecientos ochenta y nueve)



 XI.- El principio preventivo en materia arqueológica. La importancia de los bienes arqueológicos y
su carácter de bienes dominiales crea a cargo del Estado una serie de obligaciones dirigidas a su
efectiva tutela, elemento común de los derechos de la llamada tercera generación. En temas de tanta
relevancia y delicada protección, no puede concebirse que las autoridades administrativas
intervengan una vez que el daño ha sido causado, por cuanto los daños pueden resultar irreversibles
y de muy grandes proporciones. En el caso de los bienes arqueológicos existe una única posibilidad,
su protección efectiva o su pérdida irremediable. A efecto de dimensionar el momento y las acciones
que el Estado debe emprender para la protección del patrimonio arqueológico, deben realizarse
algunas consideraciones de importancia que quedaron dibujadas en las consideraciones anteriores. Los
bienes arqueológicos, individualmente considerados, si bien es cierto pueden constituir elementos
claves para la comprensión del pasado histórico–cultural del país, su relevancia puede resultar
disminuida si no son considerados integralmente respecto del contexto en el cual fueron encontrados.
La investigación arqueológica no puede limitarse entonces al estudio de objetos que han sido
destruidos total o parcialmente, o bien a bienes sacados de su contexto sin la previa realización de
exhaustivos análisis de campo que visen su comprensión dentro del ambiente donde fueron hallados, ya
que en tales casos una labor que por imperativo constitucional (artículos 50, 74 y 89) debería ser
concebida como de rigurosidad científica, se podría convertir en poco más que una simple labor de
coleccionismo y contemplación artística, en contravención del orden fundamental.” ( Las negritas no
corresponden al original).




 



 Adoptando como marco de referencia lo anterior, debemos incursionar en algunos temas generales de
contratación administrativa.



 El hecho de que el Estado sea una persona jurídica, al igual que los demás entes públicos, a
quienes se les reconoce capacidad de Derecho público y privado (artículo 1° de la Ley General de la
Administración Pública), implica, entre otras cosas, que poseen la facultad de contratación. Ahora
bien, a diferencia de lo que ocurre en el ámbito privado, donde los individuos, por el hecho de ser
tales, se les reconoce la condición de persona y, por ende, la libertad de contratar o de no
contratar, con las únicas limitaciones que se derivan del numeral 28 constitucional, en el campo del
Derecho público, esta facultad, que poseen las personas públicas, es de naturaleza instrumental y,
por consiguiente, su ejercicio sólo será válido, en la medida de que sea necesaria para cumplir las
funciones encomendadas por el ordenamiento jurídico tendentes a la satisfacción del interés público.
Incluso, hay algunos autores que sostienen la tesis que el Derecho Administrativo, ante las
necesidades y los problemas de los sujetos que regula, lo que ha hecho es adaptar los institutos del
Derecho privado. Al respecto, GARCÍA DE ENTERRÍA  Y FERNÁNDEZ nos recuerdan lo siguiente:



 “En este último extremo, conviene retener que, aunque exista una distinción entre las instituciones
administrativas y civiles, ello no significa, ni mucho menos, que unas y otras se encuentren en
radical oposición. Esta puntualización es importante para salir al paso de quienes por un excesivo
afán de garantizar la autonomía e independencia del Derecho Administrativo han pretendido separar
dogmáticamente de una manera radical sus instituciones respecto de las de otros Derechos, viviendo a
oponer, por ejemplo la responsabilidad administrativa a la responsabilidad civil y el contrato
administrativo al contrato civil, como si unos y otros no tuvieran nada en común y hubieran de
regirse por normas y principios absolutamente diferentes.



 Evidentemente, esto no es así, ya que en el fondo no hay un contrato administrativo distinto al
civil. Lo que ocurre es que el Derecho Administrativo, con el objeto de resolver el problema de sus
sujetos, adopta el contrato en cuanto institución lógica-jurídica general, y lo modula o modifica
hasta convertido en un contrato administrativo. Este viene así no ya a oponerse al contrato civil,
sino a constituirse en una variable del supraconcepto contrato, del cual seria otra variedad el
propio contrato civil ( S. Martín-Retortillo).



 Hecha estas aclaraciones, puede decirse ya que, en el ámbito del Derecho patrimonial, la
utilización por la Administración de formas y técnicas de Derecho Privado tiene normalmente el mismo
carácter instrumental que antes hemos visto a propósito del Derecho de organización. La utilización
del Derecho patrimonial privado por la Administración pública es una utilización técnica, en cuanto
este Derecho ofrece esquemas técnicos objetivos susceptibles de ser usados en vista de la
consecución de los fines propios del sujeto…” (GARCÍA DE ENTERRRÍA, Eduardo y otro. Curso de Derecho
Administrativo, Editorial Civitas S.A., Madrid-España, reimpresión a la tercera edición, 1980,
página 44).



 Todo lo anterior, es para afirmar que la facultad de contratación del Estado y demás entes públicos
no debe ser rastreada en cada una de las leyes específicas que regulan su organización y su
funcionamiento, ya que ésta es un atributo de cada persona de Derecho público. Ahora bien, con una
particularidad, y es que esa facultad se enmarca necesariamente dentro las competencias de las
personas de Derecho público para la consecución del fin público. Así se desprende del numeral 182
constitucional, al hablar de contratos para la ejecución de obras públicas o la compra, venta y
arrendamientos que deben hacer los entes públicos para desempeñar las funciones públicas tendentes a
la satisfacción del interés público. Desde esta perspectiva, si bien la doctrina y la jurisprudencia
hablan de una actividad contractual del Estado o la Administración Pública (véase, entre otras, la
sentencia n.° 998-98 del Tribunal Constitucional), lo cierto del caso es que esta actividad no tiene
sustanciación propia, toda vez que es una concatenación de actos de la Administración Pública que
busca, en última instancia,  dotarla de recursos materiales (bienes, servicios, suministros, etc.)
y, de esa forma, cumplir, de la mejor manera, sus funciones tendentes a satisfacer adecuadamente el
interés público. Dentro de este orden de ideas, no es por casualidad que el numeral 3 de la Ley de
Contratación Administrativa, Ley n.° 7494 de 2 de mayo de 1995, señala que,  cuando lo justifique la
satisfacción del interés público, la Administración podrá utilizar, INSTRUMENTALMENTE, cualquier
figura contractual que no se regule en el ordenamiento jurídico administrativo.



 En síntesis, el Estado y los demás entes públicos poseen la facultad de contratar por el hecho de
ser tales y, por consiguiente, pueden desplegar la actividad de contratación administrativa a través
de sus órganos, siguiendo para ellos los principios y las normas que se encuentran en el
ordenamiento jurídico administrativo.



 Entrando en el meollo de la cuestión, y para una mejor comprensión de los temas sometidos a
análisis, vamos a agrupar en tres categorías las relaciones jurídicas que puede entablar el Estado
de Costa Rica, a través de uno de sus órganos: el Museo Nacional de Costa Rica. En primer término,
las relaciones con otros sujetos de Derecho Internacional (Estados y organismos internacionales). En
segundo lugar, con otros entes públicos. Por último, con sujetos de Derecho privado.



 En relación con la primera categoría, no cabe la menor duda de que el Estado de Costa Rica, a
través del Museo Nacional,  puede dar en préstamos TEMPORALES los bienes de su acervo o sus
instalaciones. Un acto en tal dirección, no solamente estaría justificado con base en la facultad de
contratación que posee el Estado de Costa Rica como sujeto de Derecho internacional, la cual está
reconocida en el numeral 121, inciso 4, 140 inciso 10 de la Constitución Política y el inciso b) del
numeral 2 de la Ley n.° 7494, sino también con fundamento en normas de Derecho Internacional que
regula la materia. En efecto, el numeral 15 de la Convención sobre la Defensa del Patrimonio
Arqueológico, Histórico y Artístico de las Naciones Americanas (Convención de San Salvador),
aprobada por Ley n.° 6360 de 5 de setiembre de 1979, señala lo siguiente:



 “Los Estados Pares se obligan a cooperar para el mutuo conocimiento y apreciación de sus valores
culturales para los siguientes medios:



 a) facilitando la circulación, intercambio y exhibición de bienes culturales, procedentes de otros
Estados, con fines educativos, científicos y culturales, así como de los propios bienes culturales e
otros países, cuando sean autorizados por los órganos gubernamentales correspondientes;



 b) promoviendo el intercambio de información sobre bienes culturales y sobre excavaciones y
descubrimientos arqueológicos.”



 Esta obligación que impone este instrumento internacional se engarza dentro de una costumbre
internacional (también fuente jurídica de obligaciones a cargo de los sujetos de Derecho
internacional) de promover no sólo la cultura y la ciencia, sino también la comprensión y el respeto
de aquellas personas que pertenecen a otras Naciones con valores, costumbres, rasgos, etc.,
diferentes a los nuestros y, bajo el concepto de la diversidad dentro de la unidad, afianzar los
valores de la tolerancia y el respeto a los demás, presupuestos esenciales para lograr la paz y la
seguridad de la comunidad internacional, tema de gran actualidad y debate en el seno de la
Organización de las Naciones Unidas. En esta dirección, la Asamblea General de las Naciones Unidas
adoptó la Declaración de Principios de la Cooperación Internacional, en la catorceava reunión del 4
de noviembre de 1966, para la mejor comprensión de los pueblos y, de esa manera, servir a la causa
de la paz. Por su parte, La Convención sobre las Medidas que deben Adoptarse para Prohibir e Impedir
la Importación, la Exportación y la Transferencia de Propiedad Ilícita de Bienes Culturales,
aprobada por Ley n.° 7526 de 10 de julio de 1995, señala que el intercambio de bienes culturales
entre las naciones con fines científicos, culturales y educativos aumenta el conocimiento de la
civilización humana, enriquece la vida cultural de todos los pueblos e inspira el respeto mutuo y la
estima entre las Naciones.



 Con base en lo anterior, se puede afirmar que existe un fundamento jurídico suficiente para que el
Museo Nacional de Costa Rica facilite, en calidad de préstamos temporales,  bienes de su acervo o
sus instalaciones a otros Estados (a sus órganos o entes) u organismos internacionales.



 Tampoco encontramos ninguna dificultad para que el Museo Nacional de Costa Rica otorgue en préstamo
temporal bienes de su acervo o sus instalaciones cuando se trata de otros órganos y entes públicos.
Esta facultad que tienen los entes públicos de acordar convenios entre sí, se deriva del inciso c)
del numeral 2 de la Ley n.° 7494. Ahora bien, este tipo de préstamo necesariamente debe subsumirse
dentro de los  fines del Museo Nacional; es decir, dentro de las actividades de promoción de estudio
y exhibición de sus bienes. Más aún, en el acto que se autoriza el préstamo temporal de los bienes
de su acervo o de sus instalaciones, el órgano competente tendrá que justificar porqué ese acto se
encuentra dentro de sus fines. Además, se debe firmar un convenio entre ambas partes,  el préstamo
deberá ser por un plazo razonable y, el prestatario deberá, previamente,  adoptar todas las medidas
necesarias para garantizar la correcta conservación de los bienes y de las instalaciones. Una vez
vencido el plazo y satisfecho el fin (de estudio, exhibición o promoción, etc.), los bienes deberán
de retornar inmediatamente a las instalaciones del Museo Nacional de Costa Rica.



 En cuanto a los sujetos privados, debemos distinguir al menos cinco posibles tipos de relaciones
jurídicas, sin que sean las únicas. El primer caso, cuando la entidad privada ha sido creada por ley
y, dentro de sus fines y los del Museo Nacional existe coincidencia o similitud, verbigracia: la Ley
n.° 8206 de 03 de enero del 2002, “Autorización a las Instituciones y Órganos de la Administración
Pública y a las Empresas Públicas para que Hagan Donaciones a la Fundación Ayúdenos para Ayudar”,
donde se autoriza entregarle a ese ente privado en administración bienes inmuebles para que coadyuve
al logro de los objetivos y programas del Centro Costarricense de la Ciencia y la Cultura. O como
sucede con la ley n.° 7363 de 10 de noviembre de 1973, la cual en sus numerales 2 y 3, señala que la
Fundación para la Administración de los Museos del Banco Central de Costa Rica tiene, entre los
objetivos principales, el velar por la preservación, fomentar la proyección y divulgar el patrimonio
arqueológico y artístico nacional. En este supuesto, el Museo Nacional está autorizado para
facilitar, en calidad de préstamo temporal, los bienes de su acervo o sus instalaciones. Ahora bien,
tal y como acertadamente lo señala la Licenciada Rebeca Fallas G., asesora legal del Museo Nacional,
en su oficio n.° 4 -2003 de 6 de enero del 2003, en estos caso se debe elaborar el respectivo
convenio, “… el cual debe ser por un período determinado, estableciéndose los derechos y
obligaciones de las partes, además del respectivo refrendo de la Contraloría General de la República
o de la Asesoría Legal, dependiendo de la cuantía del bien.”



 El otro supuesto, es cuando la entidad es una Asociación de Desarrollo Integral de una Reserva
Indígena. Sobre la particularidad de este tipo entidad, en el dictamen C-045-2000 de 9 de marzo del
2000, expresamos lo siguiente:



 “En otras palabras, las Asociaciones de Desarrollo indígenas no deben entenderse como simples
asociaciones de desarrollo en los términos en que las define y regula la Ley No. 3859 y su
Reglamento, sino como el medio jurídico que el reglamentario (entiéndase Poder Ejecutivo) creyó
mejor para la representación de los intereses indígenas.




 



 Tan es así, que el mismo Reglamento contiene normas en los que la Asociación tiene exactamente este
fin y no coincide con los que caracterizan a las asociaciones de desarrollo comunes.




 



 Por ejemplo, el artículo 5° en relación con el 3° preceptúa que las Asociaciones de Desarrollo, una
vez inscritas legalmente, representan judicial y extrajudicialmente a las comunidades indígenas. El
ordinal 10 faculta al Presidente de la Asociación a comparecer ante el funcionario competente para
incoar la acción legal correspondiente cuando se detecte la realización de negocios de tierras
dentro de las reservas a favor de no indígenas. La posibilidad de que la Asociación de Desarrollo
pudiese estar integrada por no indígenas podría hacer nugatoria tal disposición.




 



 Además de todo lo expuesto, el artículo 7°, punto primero, del Convenio No. 169 sobre Pueblos
Indígenas y Tribales en Países Independientes, consagra que ‘los pueblos interesados deberán tener
el derecho de decidir sus prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que
éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan
o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo
económico, social y cultural’. La permisión a no indígenas de formar parte de las Asociaciones de
Desarrollo Indígena comprometería seriamente el cumplimiento de esta importante norma de derecho
internacional.




 



 Valga acotar que la Sala Constitucional declaró contrario a nuestra Carta Política el inciso d) del
artículo 2° de la Ley de Creación de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, No. 5251 de 11 de
julio de 1973, que establecía la presencia dentro de esta Comisión de un miembro de cada una de las
asociaciones pro indígenas que estuvieran legalmente inscritas. En el considerando IV de esa
resolución (Voto No. 2253-96 de 15 horas 39 minutos del 14 de mayo de 1996), la Sala expresó:




 



 "... el Derecho de la Constitución instaura la responsabilidad del Estado de dotar a los pueblos
indígenas de instrumentos adecuados que les garanticen su derecho a participar en la toma de
decisiones que les atañen, y a organizarse en instituciones electivas, organismos administrativos y
de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan (artículos 6 y 33 del
Convenio No. 169 de OIT). Resulta entonces que el legislador debe diseñar mecanismos jurídicos que
les permitan ejercer plenamente ese derecho. Las normas en esta materia han de orientarse en el
sentido de permitir una amplia y organizada participación de los indígenas. Sin embargo, no sucede
así en el caso de la norma impugnada, pues ésta establece un mecanismo que lejos de beneficiar a los
indígenas, más bien los perjudica, lo que la torna no idónea para los fines que procura el Convenio
169; en virtud de que, al prever la participación en la Asamblea General de tantas asociaciones
proindígenas como se quieran crear, se resta fuerza e importancia a la voluntad del pueblo indígena.




 



 Concluye, pues, esta Procuraduría que las entidades estatales, no sólo deben asegurar a las
comunidades indígenas su exclusiva participación dentro de las estructuras organizativas que las
rigen legalmente (léase aquí Asociaciones de Desarrollo), sino que también deben implementar cuanto
antes las medidas indispensables para que las tierras comprendidas dentro de sus reservas puedan ser
efectivamente disfrutadas sólo por ellos. Este último punto es de indudable trascendencia para
verdaderamente proteger su cultura y tradición:




 



 Respecto al derecho al territorio, su reconocimiento y ejercicio es necesario para garantizar la
existencia misma de los pueblos indígenas por ser éste el espacio donde ejercen control político y
el derecho a la propia cultura, a la posibilidad de mantener y desarrollar su relación con la
naturaleza, sus expresiones artísticas, sus creencias, su historia misma, su versión de la
historia.(13)” ( Lo que se resalta no corresponde al original).




 



 Con base en lo anterior, consideramos que el Museo Nacional está autorizado por el ordenamiento
jurídico para suscribir préstamos temporales de bienes de su acervo o las instalaciones con este
tipo de asociaciones. En esta dirección, tal y como bien lo afirma la Licenciada Rebeca Fallas G,
asesora legal del Museo, en el oficio n.° 05-2003 del 7 de enero del año en curso, “… con el
préstamo y permanencia de esos bienes arqueológicos en esas comunidades, se cumple con el fin
público establecido, toda vez que los bien están bien protegidos por ser parte de su patrimonio y
del valor simbólico representan estos para los indígenas.”.




 



 Un tercer caso, es cuando con el préstamo temporal de los bienes del acervo o de las instalaciones
del Museo Nacional, se busca un fin exclusivo de una entidad privada, el cual no necesariamente
coincide con los  fines del órgano público. En este supuesto, al no existir una norma jurídica
habilitante ni similitud entre su fin y los del Museo Nacional, existe un impedimento legal para
realizar el respectivo convenio.




 



 Distinta es la situación cuando el fin de la entidad privada es igual o similar a un  fin del Museo
Nacional de Costa Rica, y este último requiere de la colaboración del particular para realizar un
acto que se circunscribe dentro de la esfera de su competencia. Aquí, la facultad de contratar sí se
puede desplegar, toda vez que el acto producto de su ejercicio (convenio) constituye un instrumento
para cumplir con un fin que el ordenamiento jurídico le impone a este órgano público. Ahora bien, en
este supuesto, se debe firmar un convenio, cuyo plazo debe ser razonable, en el cual se establezcan
los derechos y obligaciones de ambas partes, y dependiendo de la cuantía del bien, debe ser
refrendado por la Contraloría General de la República o la Asesoría Legal. En el caso de que su
cuantía sea inestimable, deberá ser refrendado por el Órgano Contralor. Lo anterior, con base en los
razonamiento de la Asesora Legal del Museo de Costa Rica, tal y como se indicó atrás.




 



 El quinto supuesto, es cuando está de por medio una persona privada, física o jurídica, que forma
parte de la comunidad científica, sea nacional o extranjera. En esta dirección, no podemos perder de
vista que una de las funciones del Museo Nacional de Costa Rica es servir como un centro de estudio,
para promover el desarrollo de la etnografía y la historia nacional, aprovechando la colaboración
científica que más convenga a sus propósitos (artículo 1 de la ley n.° 1542). Además, no podemos
dejar de lado las normas que se encuentran en la Ley n.° 7169 de 26 de junio del 1990, Ley de
Promoción del Desarrollo Científico y Tecnológico y Creación de MICYT (Ministerio de Ciencia y
Tecnología), que imponen los siguientes deberes al Estado:




 



 “ARTICULO 4.- De conformidad con los objetivos señalados en la presente ley, el Estado tiene los
siguientes deberes:



 a) Velar porque la ciencia y la tecnología estén al servicio de los costarricenses, le provean
bienestar y le permitan aumentar el conocimiento de sí mismos, de la naturaleza y de la sociedad.



 b) Formular los Programas Nacionales sobre ciencia y tecnología, en consulta con las entidades y
los organismos públicos y privados que integran el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, como
parte integrante de los Planes Nacionales de Desarrollo.



 c) Proporcionar los instrumentos específicos para incentivar y estimular las investigaciones, la
transferencia del conocimiento, y la ciencia y la tecnología, como condiciones fundamentales del
desarrollo y como elementos de la cultura universal.



 ch) Estimular, garantizar y promover la libertad constitucional de la enseñanza y de la
investigación científica y tecnológica.



 d) Promover la coordinación entre los sectores privado y público y los centros de investigación de
las instituciones estatales de educación superior, para asesorar, orientar y promover las políticas
sobre ciencia y tecnología para los diversos sectores de la sociedad.



 e) Establecer las políticas de desarrollo científico y tecnológico, supervisar su ejecución y
evaluar su impacto y sus resultados, en el marco de la estrategia de desarrollo nacional.



 f) Fomentar la capacidad creadora del costarricense, mediante el apoyo de los programas y
actividades científicas, educativas y culturales que tengan ese propósito, y mediante el
otorgamiento de premios y beneficios a aquellas personas que contribuyan con resultados positivos al
desarrollo nacional en ciencia y tecnología.



 g) Promover la elaboración de los instrumentos jurídicos adecuados para la promoción del desarrollo
científico y tecnológico.



 h) Presupuestar, en forma explícita, los recursos que las instituciones y órganos del Estado
destinarán y administrarán para las actividades de investigación y desarrollo científico y
tecnológico.



 i) Estimular la capacidad de gestión tecnológica de las empresas públicas y privadas, las
universidades y los centros de investigación y desarrollo, con el fin de lograr la reconversión
industrial y la modernización del sector agropecuario y forestal, e incrementar la productividad
nacional.



 j) Utilizar el poder de adquisición de bienes y servicios así como de negociación de las entidades
del sector público, para impulsar el fortalecimiento empresarial nacional de base tecnológica, y la
oportuna utilización de la capacidad de consultoría e ingeniería y de prestación de servicios
técnicos y profesionales nacionales.



 k) Impulsar la incorporación selectiva de la tecnología moderna en la administración pública, a fin
de agilizar y actualizar, permanentemente, los servicios públicos, en el marco de una reforma
administrativa, para lograr la modernización del aparato estatal costarricense, en procura de
mejores niveles de eficiencia.



 l) Facilitar el intercambio científico y tecnológico del país con la comunidad mundial, para tratar
de rescatar lo más valioso de las experiencias y logros de otros países.” ( Las negritas no se
encuentran en el original).




 



          Con base en lo anterior, considera la Procuraduría General de la República que la
normativa reseñada constituye un fundamento jurídico suficiente para que el Museo Nacional suscriba
convenios con personas físicas y privadas (científicos reconocidos, universidades públicas y
privadas, institutos de investigaciones, etc.), las cuales forman parte de la comunidad científica,
para prestar temporalmente bienes de su acervo o sus instalaciones cuando resulta necesario en el
curso de una investigación científica debidamente acreditada (apoyada, patrocinada, avalada o
reconocía por los órganos y entes públicos respectivos).  Al igual que en el caso anterior, se debe
firmar un convenio, cuyo plazo debe ser razonable, en el que se establezcan los derechos y
obligaciones de ambas partes, y dependiendo de la cuantía del bien, debe ser refrendado por la
Contraloría General de la República o la Asesoría Legal. En el caso de que su cuantía sea
inestimable, deberá ser refrendado por el Órgano Contralor.




 




1.-        “¿A que tipo de personas u entes se les puede tramitar solicitudes de préstamo temporal?”




 



 Con base en lo dicho hasta aquí, a las siguientes personas y órganos: Estados, organismos
internacionales, entes y órganos públicos, entidades privadas creadas o autorizada por ley cuyos
fines son coincidentes con los del Museo Nacional de Costa Rica, a las Asociaciones de Desarrollo
Integral de las Reservas Indígenas, a las entidades privadas cuyos fines coinciden con los del Museo
Nacional, y el Museo Nacional necesariamente requiere la colaboración de ellas para realizar sus
fines, y a las personas físicas y jurídicas que forman parte de la comunidad científica.




 



 “2.-      ¿Para qué fines puede el Museo Nacional facilitar en calidad de préstamo temporal bienes
de su acervo?”




 



 Para los fines que le impone el ordenamiento jurídico, los cuales fueron debidamente explicados
supra. En todo caso, valga la interrogante para enfatizar que los préstamos temporales de esos
bienes necesariamente deben engarzarse dentro de los fines que el ordenamiento jurídico le impone al
Museo Nacional de Costa Rica. Sostener lo contrario, implicaría validar el vicio de desviación de
poder (utilización de las potestades públicas –en este caso la facultad de contratar- para perseguir
fines distintos a los asignados por el ordenamiento jurídico al órgano o el ente público). Así las
cosas, cada vez que se va adoptar un acto por parte el órgano competente, que puede conllevar la
suscripción de un convenio, por medio del cual el Museo facilita temporalmente bienes de su acervo,
se debe justificar, indicando, en forma clara y precisa, cómo a través de él se están cumpliendo con
el fin público asignado a ese órgano por el ordenamiento jurídico.        




 



 Para finalizar, y sin perjuicio de ser reiterativo, los préstamos temporales de bienes del acervo y
las instalaciones deben ser por un plazo razonable; de lo contrario, estaríamos en presencia de una
delegación ilegal de competencias. En esta dirección, en el dictamen C-210-2001 de 30 de julio del
2001, expresamos lo siguiente:




 



  “En materia de competencia rige el principio del ejercicio exclusivo por su titular, salvo que se
hubiere operado una transferencia en la forma legal prescrita (Sección Tercera del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo, resoluciones 2184-94 y 3732-95). La delegación de competencia es
excepcional, temporal, limitada en su contenido, motivada, publicarse en La Gaceta cuando sea para
un tipo de actos (arts. 87 y 89.4 de la Ley General de la Administración Pública) y está sujeta a
una serie de requerimientos o límites, que aquí no se cumplirían: La delegación de competencias o
funciones sólo es posible en interés público y a favor de otro órgano de la misma clase; no de
particulares, y tiene que estar autorizada por norma expresa, con rango igual, ley ordinaria en este
caso, o superior al de la que crea la competencia transferida (arts. 85, 89 y 90.d) ibid.). No puede
hacerse una delegación total de competencias esenciales del órgano (art. 90 inc. c) y es preciso que
medie un acto transferitivo del delegante, en la oportunidad que estime conveniente.



     Por tanto, el deber de subordinación y ajuste pleno al ordenamiento jurídico impiden al Museo
Nacional delegar a particulares (fundaciones o personas independientes) su competencia pública en
orden al rescate arqueológico.”



  “B.-    ¿Cómo se debe proceder en los casos donde los bienes arqueológicos (esferas de piedra,
petroglifos, sitios, etc.), que por su tamaño o estado de conservación, no pueden –ni deben- ser
removidos y deben permanecer en una propiedad privada?”



 En vista de que los bienes arqueológicos se encuentran en una propiedad privada, y no pueden ni
deben ser removidos de ella,  existen varias posibilidades de actuar  que prevé el ordenamiento
jurídico.



 En primer lugar, puede ocurrir, con base en los principios de razonabilidd y proporcionalidad, que
sea necesario declarar el bien inmueble  como monumento o sitio histórico, en cuyo caso el
procedimiento a seguir lo encontramos en la Ley de Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa
Rica, Ley n.° 7555 de 4 de octubre de 1995, en especial en los numerales 6, 7, 8 y 9. Al realizarse
la respectiva declaratoria, conllevaría para el propietario las siguientes obligaciones y derechos:




 “ARTICULO 9.- Obligaciones y derechos



 La declaratoria de bienes inmuebles como monumento, edificación o sitio histórico, conlleva la
obligación por parte de los propietarios, poseedores o titulares de derechos reales sobre los bienes
así declarados:




a) Conservar, preservar y mantener adecuadamente los bienes.



 b) Informar sobre su estado y utilización al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, cuando
este lo requiera.



 c) Permitir el examen y el estudio del bien por parte de investigadores, previa solicitud razonada
y avalada por el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes.




d) Permitir la colocación de elementos señaladores de la declaratoria del bien.



 e) Permitir las visitas de inspección que periódicamente habrán de realizar funcionarios
acreditados del Ministerio, y colaborar con ellos, en la medida de sus posibilidades, para
determinar el estado del inmueble y la forma en que se están atendiendo su protección y
preservación.



 f) Incluir, en el presupuesto ordinario anual, las partidas necesarias para cumplir con las
obligaciones prescritas en esta ley, cuando el titular del derecho sea un ente público.



 g) Cumplir con la prohibición de colocar placas y rótulos publicitarios de cualquier índole que,
por su dimensión, colocación, contenido o mensaje, dificulten o perturben su contemplación.



 h) Recabar la autorización del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes antes de reparar,
construir, restaurar, rehabilitar o ejecutar cualquier otra clase de obras que afecten las
edificaciones o su aspecto.



 i) Suspender el trámite de los permisos de parcelación, edificación o derribo. Si la realización de
las obras solicitadas no perjudica el valor histórico ni arquitectónico del bien y si el Ministro de
Cultura, previo informe de la Comisión, así lo comunica a la autoridad que tramita los permisos,
estos podrán ser concedidos.



 j) Para el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes realizar de oficio la inscripción de los
bienes en el registro de bienes de interés histórico-arquitectónico que deberá llevar y gestionar su
anotación en el Registro de la Propiedad.



 El Estado y la municipalidad respectiva tendrán el derecho de expropiar los bienes; podrán
ejercerlo en beneficio de otras entidades públicas. Este derecho abarca los bienes que atenten
contra la armonía ambiental o comporten un riesgo para conservar los que han sido declarados de
interés histórico-arquitectónico.



 El Poder Ejecutivo y la municipalidad respectiva estarán obligados a impedir el derribo total o
parcial de una edificación protegida. Garantizar que el uso de los bienes protegidos no alterará su
conservación y además será congruente con las características propias del inmueble. En todo caso,
ese uso no deberá reñir con la moral, las buenas costumbres ni el orden público.”



 Ahora bien, la otra ruta por la cual puede transitar el Poder Ejecutivo es realizar la respectiva
expropiación del inmueble, con el propósito de proteger de la mejor forma los bienes arqueológicos.
En esta dirección, tanto de las normas escritas como de la jurisprudencia constitucional y
administrativa, se derivan importantes principios y reglas para que se actúe en la vía que estamos
señalando. Máxime cuando se trata de bienes arqueológicos y, en especial, de las esferas, las
cuales, según estudios antropológicos y arqueológicos constituyen una particularidad de nuestras
culturas precolombinas, en especial la de los Bruncas. Incluso, hay quienes sostienen,  que esta
expresión cultural de los Bruncas, no sólo es exclusiva en el mundo, sino que sería una importante
herramienta para comprender más adecuadamente la forma de vida y la concepción del universo que
tuvieron nuestros antepasados (sobre el particular, véase la cinta de video del Programa “Tertulias”
del 19 de febrero del 2003, Canal 13, la cual puede solicitarse al Sistema Nacional de Radio y
Televisión de Costa Rica, en la que consta una amplia explicación de la importancia y el significado
de las esferas brindada por el arqueólogo Corrales y el maestro Jiménez de Heredia. Asimismo, véase
la edición digital del periódico La Nación de 21 de febrero del 2003, en el que se señala el interés
de la UNESCO por las esferas, cuya dirección es la siguiente: www.nación.com).



 En vista de lo anterior, y dada la trascendencia de estos bienes, consideramos que no son de recibo
razones de carácter presupuestario para no proceder a la expropiación de un bien inmueble cuando el
acto es necesario para proteger adecuadamente los bienes culturales. Al respecto, en el dictamen
C-269-2002 de 10 de octubre de 2002, manifestamos lo siguiente:



 “Así las cosas, el argumento de que no existe contenido presupuestario para cumplir con ese deber,
no es de recibo, afirmación que adquiere relevancia si tomamos en consideración de que es abundante
la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional,  en el sentido de que la falta de contenido
presupuestario no legítima a los órganos públicos para el incumplimiento de sus obligaciones
legales.”



 Por último, en el eventual caso de que no se realice la declaratoria de monumento o sitio
histórico, ni se realice la respectiva expropiación del inmueble, con base en el Derecho de la
Constitución; la normativa internacional, de la cual de derivan deberes ineludibles para el Estado
de Costa Rica; en el numeral 11 de la Ley n.° 6703, que expresa que cuando se descubran monumentos,
ruinas, inscripciones o cualquier otro objeto de interés arqueológico, en terrenos públicos o
PARTICULARES, el Estado, a través del Museo Nacional de Costa Rica, debe adoptar las medidas
precautorias que estime conveniente; y, en la jurisprudencia sentada por el Tribunal Constitucional,
el Museo Nacional de Costa Rica cuenta con importantes atribuciones para garantizar a la Nación (
los que fueron, los que somos y los que serán) la debida conservación de los bienes arqueológicos
que usted señala. De no actuar en la dirección que estamos indicando, no sólo estaría incumpliendo
con sus deberes constitucionales, internacionales y legales, sino que estaría poniendo en peligro y
propiciando la destrucción o el hurto de esos bienes culturales. En  este orden de ideas, en el
dictamen C-127-88 de 5 de agosto de 1988, expresamos lo siguiente:



 “Habida cuenta del propósito a que se destinan y motivan su existencia, las piezas del Patrimonio
Arqueológico Nacional, en tanto propiedad pública, gozan a nivel administrativo de una protección
privilegiada, con miras al conseguimiento permanente de esos objetivos y la defensa directa (sin
impetrar la intervención de los Tribunales), a través del poder de autotutela y policía, que
capaciten a los órganos del Estado para impedir o hacer cesar todo acto lesivo o ataque.



 La peculiaridad inherente a la tutela de la propiedad dominial, apunta Renato Alessi, ‘consiste en
que mientras los sujetos privados no pueden proteger su propiedad sino por medio de la acción
judicial, el Estado, por el contrario, puede proceder directamente a tutelar la propiedad dominial
mediante la actividad administrativa, en especial mediante la actividad de policía (la llamada
policía de los bienes dominiales)... que tiende a reprimir cualquier ocupación o modificación
arbitraria de los bienes dominiales, o bien cualquier actividad del individuo perjudicial para la
integridad de dichos bienes y que contravenga las normas que tutelan la integridad de los mismos’.
(Derecho Administrativo 3º edic. 1970, Tomo III, págs. 417 y 418).-



 En igual dirección, acota Miguel Marienhoff: ‘El Estado no sólo tiene el "derecho", sino también y
fundamentalmente el ‘deber’ de velar por la conservación del dominio público.. ‘Desde el punto de
vista ‘administrativo’, la ‘cosa’ dominical se protege por autotutela... Tal autotutela no sólo
tiende a proteger la integridad material o física de la cosa, impidiendo -por la fuerza, si fuere
menester- la realización de actos de terceras personas que la degraden o pueden degradar, sino que
también protege la tenencia de la cosa, a fin de recuperar en todo o en parte su ‘corpus’ detentado
ilícitamente por terceros’ (Tratado del dominio público, Tes. Tipográfica Editora Argentina. 1966.
págs. 276 y 278).’”




En la misma dirección, el Tribunal Constitucional, en el voto n.°  5245-2002, expresó lo siguiente:



 “La tutela de los bienes arqueológicos debe entonces ser comprendida como una forma de amparo de la
cultura en general, como bien que trasciende la titularidad de cualquier individuo, constituyéndose
en un valor de importancia nacional, cuyo reconocimiento y efectiva defensa forma parte del conjunto
de intereses garantizados en los artículos 50 y 74 de la Constitución Política.”



 Además, no podemos dejar de lado, como acertadamente lo expresó el Tribunal Constitucional en el
voto supra, que en esta materia rige el principio preventivo en materia arqueológica.




 




IV.-     CONCLUSIONES.




 



  a.-       El Estado y los demás entes públicos poseen la facultad de contratar por el hecho de ser
tales y, por consiguiente, pueden desplegar la actividad de contratación administrativa a través de
sus órganos siguiendo para ellos los principios y las normas que se encuentran en el ordenamiento
jurídico administrativo.




 



 b.-       Las personas que pueden tramitar préstamos temporales de los bienes del acervo y las
instalaciones del Museo Nacional son las siguientes: Estados, organismos internacionales, entes y
órganos públicos, entidades privadas creadas o autorizada por ley cuyos fines son coincidentes con
los del Museo Nacional de Costa Rica, a las Asociaciones de Desarrollo Integral de las Reservas
Indígenas, a las entidades privadas cuyos fines coinciden con los del Museo Nacional de Costa Rica,
y éste requiere de su colaboración para alcanzar el fin público, y a las personas físicas y
jurídicas que forman parte de la comunidad científica.



 c.-        Los fines para los cuales el Museo Nacional de Costa Rica puede realizar préstamos
temporales de los bienes de su acervo y sus instalaciones  deben engarzarse necesariamente  dentro
de los fines que el ordenamiento jurídico le impone.



 d.-       La forma de proceder, en los casos donde los bienes arqueológicos (esferas de piedra,
petroglifos, sitios, etc.), que por su tamaño o estado de conservación no pueden –ni deben- ser
removidos y deben permanecer en una propiedad privada, es hacer la respectiva declaratoria de
monumento o sitio histórico o, en su defecto, realizar la respectiva expropiación del bien inmueble.




 



 e.-        En el eventual caso de que no se realice la declaratoria de monumento o sitio histórico,
ni se realice la expropiación del inmueble, el Museo de Costa Rica  debe realizar las acciones
pertinentes para garantizar la debida conservación de los bienes arqueológicos que usted señala.




 




De usted, con toda consideración y estima,




 




 




Dr. Fernando Castillo Víquez




Procurador Constitucional




 




 




FCV/Deifilia




 C/c Lic. Luis Fernando Vargas Benavides, Contralor General de la República.

Legal Opinion: 033 - J of 02/24/2003

OJ-033-2003

February 24, 2003

Licenciado
Freddy Antonio Gutiérrez R
Internal Auditor
Museo Nacional de Costa Rica

Distinguished Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, I am pleased to refer to your official letter No. A.I.-005-2003 of the 7th of this month, received in my office on the 13th, through which you request the opinion of the Procuraduría General de la República on the following aspects:

"Can the Museo Nacional de Costa Rica provide, as a temporary loan, assets from its collection (Archaeological, historical, ethnological, zoology, mammalogy, botany, geology specimens) or Facilities (Cuartel Bellavista, Regional Museums, Instalaciones de Pavas)?

If the previous answer is affirmative

a. To what type of persons or Entities can temporary loan requests be processed?
b. For what purposes can the Museo Nacional provide assets from its collection as a temporary loan?
c. Must the Museo Nacional sign a loan agreement and send it for approval (refrendo) to the Contraloría General de la República?
d. Can the Museo Nacional receive any type of benefit (economic or material) for this temporary loan of assets from its collection or Facilities?

If the answer to the main question is negative

How should one proceed in the case where archaeological assets (Stone Spheres, petroglyphs, sites, etc.), which due to their size or state of conservation, cannot -and should not- be removed and must remain on a private property?"

I.- BACKGROUND.

A.- Opinion of the Legal Advisory Office of the consulting body.

Given that the consultation is made based on Article 45 of the Ley General de Control Interno, Law No. 8292 of August 27, 2002, through which Article 4 of our Ley Orgánica was modified, the respective legal opinion is not attached.

B.- Opinions of the Procuraduría General de la República.

The advisory body has not had the opportunity to rule on the subjects being consulted. Nevertheless, we are interested in highlighting opinion C-026-2003 of February 4, 2003, in which we stated the following:

"As there is an express rule, granting the obligation to the Dirección General del Archivo Nacional to receive published works on deposit, and to other institutions, and following the same sense, it is necessary to recall the principle of legality that governs the Public Administration, as established – as a development of the provisions of Article 11 of the Constitución Política - by the Ley General de la Administración Pública (Law No. 6227 of May 2, 1978):

Article 2.-
'1. The rules of this law that regulate the activity of the State shall also apply to other public entities, in the absence of a special rule for them.'

Article 3.-
1. Public law shall regulate the organization and activity of public entities, unless an express rule provides otherwise.' (...)

Article 11.-
1. The Public Administration shall act subject to the legal system and may only carry out those acts or provide those public services authorized by said system, according to the hierarchical scale of its sources.
2. The act expressly regulated by written rule shall be considered authorized, at least as to its motive or content, even if in an imprecise form.

Thus, from the foregoing, it is inferred that the Dirección General del Archivo Nacional, as a public entity, must adjust its actions to the principle of legality.

In that same sense, one must keep in mind the regulations that govern the functioning of the Public Administration, as a consequence of the validity of the Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos (Law No. 8131 of September 18, 2001) which establishes:

ARTICLE 1.- Scope of Application
This Law regulates the economic-financial regime of the bodies and entities administering or safeguarding public funds. It shall be applicable to:
a. The Central Administration, constituted by the Executive Branch and its dependencies…'.

In such a way, the Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos is applicable to the Dirección General del Archivo Nacional. This point is extremely important, due to what the said law establishes in its article 110:

ARTICLE 110.- Acts Generating Administrative Responsibility
In addition to those provided for in other laws and regulations pertaining to the employment relationship, the following shall be acts generating administrative responsibility, independently of the civil or criminal liability to which they may give rise:
p) Causing damage, abuse, or any loss of the assets in custody that a public official receives, whose attributions permit or require their possession and for which he is responsible.
q) Allowing another person to manage or use public assets improperly.

From the foregoing, the administrative responsibility of public officials who dispose of public assets is clearly inferred, as could be, in this case, the donation, exchange, or elimination of publications held by the Archivo Nacional, without a law authorizing it.

In the same sense, Law No. 8292, Ley General de Control Interno, enshrines important principles in relation to the subject at hand, related to the obligation of that Institution to conserve the national documentary heritage; it provides in its Article 8 as follows:

Article 8:
Concept of internal control system. For the purposes of this Law, the internal control system shall be understood as the series of actions executed by the active administration, designed to provide security in the achievement of the following objectives:
a) Protect and conserve public heritage against any loss, waste, misuse, irregularity, or illegal act.
b) Require reliability and timeliness of information.
c) Guarantee efficiency and effectiveness of operations.
d) Comply with the legal and technical system.

According to our current legal system, it is imperative that the Archivo Nacional receive all these works and keep them under its custody, in strict application of the principle of legality that governs the entire Public Administration; and conversely, there is no law that authorizes donating, exchanging, or eliminating the works that are delivered to the Archivo Nacional.

Although the Ley del Sistema Nacional de Archivos contemplates the creation of a specialized Library in the field of archival science and related sciences, according to article 25, this is not a reason to determine that this Institution cannot guarantee the conservation and custody of the national documentary heritage. It must be kept in mind that, according to what is stated in the Legislative File, the legislator, in the explanatory memorandum, when including the Dirección General del Archivo Nacional among the Institutions in which a copy of any reproduction must be deposited, did so in order to 'shelter all the document repositories of the country's Public Administration and those of the Private Sector.' (Legislative File No. 10655, folio 2).

In such a way, within the nature and functions of the Archivo Nacional is that of acting as guarantor of all these works; and its mission is to be the entity that gathers, conserves, organizes, and facilitates the textual, graphic, audiovisual, and machine-readable documents that constitute the documentary heritage of the Nation and to act as the governing entity of the Sistema Nacional de Archivos; in addition to there being an express rule from the legislator on the need to safeguard publications, a rule that this Institution cannot ignore.

Added to the above, despite the fact that by legal provision the Archivo Nacional is only required to maintain a Specialized Library on those works related to Social Sciences and Archival Science, there is the legal imperative that all publications – including those generated through the Ley de Derechos de Autor y Derechos Conexos – given in custody for shelter by the legislator to that Institution, have public access, as determined by the rights of information and petition guaranteed by our Constitución Política and Article 10 of the Ley del Sistema Nacional de Archivos, Law No. 7202 of October 24, 1990, which establishes:

Article 10.- Free access is guaranteed to all documents produced or safeguarded by the institutions referred to in Article 2 of this law. When dealing with documents declared state secrets or with restricted access, they shall lose that condition thirty years after having been produced, and may be provided for duly accredited scientific-cultural research, provided that other constitutional rights are not disrespected.

In addition to the above, it is worth remembering that the Archivo Nacional is a body attached to the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, which, by legal imperative, is responsible for promoting and preserving cultural plurality and diversity and facilitating the participation of all social sectors in the processes of cultural, artistic, sporting, and recreational development, without distinction of gender, ethnic group, and geographic location; through the opening of spaces and opportunities that foster the revitalization of traditions and cultural manifestations, the enjoyment of cultural goods and services, as well as artistic creation and appreciation in its diverse manifestations.

Thus, this Technical-Legal Advisory Body considers that the Dirección General del Archivo Nacional could not donate, exchange, or eliminate the publications it receives by law, by virtue of the principle of legality and in concordance with the fulfillment of the mission and objectives that the institution must carry out by law through the Sistema Nacional de Archivos, to guarantee the proper conservation of the national documentary heritage.

III. CONCLUSION.

Based on all of the foregoing, the question submitted for our consideration is specifically answered as follows:

1- The Archivo Nacional cannot donate, exchange, or eliminate works that by law it is responsible for safeguarding, by virtue of the principle of legality that governs the Public Administration. To do so, there must be a rule that expressly empowers it.

2- In the event that any official of the Archivo Nacional proceeds to donate, exchange, or eliminate any work, they shall incur an administrative fault, in accordance with the current legal system and the relationship of laws indicated supra.

3- Public access must be guaranteed to all works in the custody of said Institution."

II.- PRELIMINARY CLARIFICATION AND NATURE OF OUR PRONOUNCEMENT.

There is no doubt that internal auditors are empowered to consult directly with the Procuraduría General de la República. However, this is not an unrestricted attribution or power.

As is well known, the reform introduced to our Ley Orgánica, in its Article 4, corrected a gap that existed in our legal system, which had been filled through abundant administrative jurisprudence of the Procuraduría General de la República. Indeed, on many occasions, queries from auditors were addressed when it was indicated that the respective Legal Advisory Office did not exist in the consulting body or entity, or that the advisory office refused to rule on the point to be consulted (see, among others, opinion C-011 of January 15, 2001).

Now, reviewing legislative file No. 14.312, the project for the Ley General de Control Interno, the rule we are annotating appears in the original text sent by the Executive Branch to the Asamblea Legislativa (see folio 41 of the cited file). The same occurs in the substitute text motion approved by the Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos de Gobierno y Administración on August 28, 2001, and in the unanimous affirmative opinion approved on March 12, 2002 (see folios 95 and 482 of the cited file). We only found a descriptive comment made by the Departamento de Servicios Técnicos of the Asamblea Legislativa in its official letter ST144-04-02 of March 2002 (see folio 527 of legislative file No. 14.312). Thus, from the legislative background, one cannot extract, with precision, the true scope of this rule (ratio legis).

On the other hand, and although it sounds unusual, the Asamblea Legislativa did not pose any consultation to us on the mentioned project. We assume that, because it pertained to a matter of exclusive and prevailing competence of the Contraloría General de la República, it considered our opinion unnecessary, despite the fact that our Ley Orgánica was being reformed. Thus, a valuable opportunity to specify the scope of the regulation we are commenting on was lost.

Having said the above, let us express three concerns about the application of the reform to Article 4 of our Ley Orgánica. The first is that the pendulum might swing to the other extreme, where internal audit offices, disregarding the internal resource available to a body or entity (the Legal Advisory Offices), which is qualified to address the respective legal questions that arise, consult directly with the Procuraduría General de la República. In good logic, and attending to the principles of reasonableness and proportionality, which, according to the abundant jurisprudence of the Tribunal Constitucional, have constitutional rank, and to the unequivocal rules of science or technique, or to the elementary principles of justice, logic, or convenience (Article 16 of the Ley General de la Administración Pública), when an audit office has a legal doubt, it must first resort to the legal advisor of the body or entity where it provides its services. If the advisor does not exist or refuses to issue their pronouncement – although legally we do not see a reason for this – or, once it has been issued, it is considered necessary to gather another opinion, that is when the respective consultation should be formulated to the Advisory Body. We cannot lose sight of the fact that the Procuraduría General de la República exercises its consultative function for the entire Public Administration.

The second concern is that our opinion might be requested on matters over which we have no competence. In this regard, in Legal Opinion O.J.-148 of November 18, 2002, we expressed the following:

"Although our Ley Orgánica (Article 4) allows internal auditors to consult the Procuraduría General de la República without needing to attach the opinion of the Legal Advisory Office, this rule must be interpreted in its proper dimensions. Thus, the consultation must pertain to a matter in which the advisory body can validly exercise the consultative function, and not in those where other bodies have exclusive and prevailing competence. In short, the exemption from the opinion of the Legal Advisory Office does not constitute a valid basis for internal audit offices to request the opinion of the Procuraduría General de la República on any matter; this is only possible in those cases where we can exercise our consultative function.

In the case at hand, we are in the presence of a matter in which the Contraloría General de la República has exclusive and prevailing competence, and, therefore, the advisory body cannot exercise the consultative function by issuing a binding opinion in this case. In a matter similar to the one consulted, in opinion C-291-2000 of November 22, 2000, we expressed the following:

'In relation to the second consultation, the advisory body is incompetent to issue an opinion, given that we are facing a matter in which the Contraloría General de la República exercises prevailing and exclusive competence. As is well known, in accordance with Article 184 of the Constitution and the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, it is this body that is responsible for ruling on those matters where the correct use of public funds is at stake. In this sense, the advisory body, in several opinions, has followed this line of thought. Indeed, in legal opinions OJ-016-98 of March 6, 1998, and OJ-083-98 of October 2 of that same year, we expressed that the Contraloría General de la República is the body constitutionally responsible for the surveillance of the Public Treasury and legislatively, in accordance with its Ley Orgánica, Articles 4 and 12, by which the criteria issued by the controlling body are of obligatory compliance for the Public Administration and binding, which is clearly reflected in the cited Article 12 which establishes:

' The Contraloría General de la República is the governing body of the superior control and oversight system contemplated in this law. The provisions, norms, policies, and directives that it issues, within the scope of its competence, are of obligatory compliance and shall prevail over any other provisions of the passive subjects that oppose them. (…)'

In the case at hand, we are facing a matter pertaining to the Public Treasury. Indeed, as can be deduced from the documents provided by the consulting entity, the Internal Audit Office of the Municipalidad de Cartago, through official letter No. AI0132000 of August 12, 2000, referring to extraordinary sessions, attaches report AU 07032000 A.A.L. of July 2000 to the council. This report concludes that all extraordinary sessions held by the council from July 1999 to date have absolute nullity defects, except for those agreements taken in good faith and that affect third parties. That document recommends, among other things, that the council members must reimburse the municipal coffers for the entirety of the effective money received as per diem allowances (dietas) and bonuses corresponding to the indicated period, which they must do as soon as possible for their irregular participation in the extraordinary sessions.

Furthermore, the controlling body has already assumed competence in this matter by issuing circular PI/ES-348 of October 27, 1999, in which it defined the procedure for convening the council to extraordinary sessions, which is amply based on legal and doctrinal citations.'"

Nor can the consultation pertain to a specific case, since the exercise of the consultative function is done in a general and abstract manner. In this regard, in opinion 054-99 of May 5, 1999, we stated the following:

"In accordance with Article 1 of our Ley Orgánica, the Procuraduría General de la República is the superior technical-legal consultative body of the State, within whose competencies is not that of ruling - as is requested of us - on specific matters."

In that sense, our function is limited to carrying out a general analysis of the scope or interpretation of legal norms.

Likewise, we are also inhibited from exercising the consultative function when it pertains to electoral or cooperative matters. When we are in the presence of the former, the body responsible for ruling is the Tribunal Supremo de Elecciones, since it exercises exclusive and prevailing competence in this type of matter (see, among others, legal opinions O.J.-080-2001 of June 25, 2001, and O.J.-016-2003 of February 3, 2003). When it comes to the latter, it is INFOCOOP that must exercise the consultative function in that matter. In this sense, it is appropriate to warn that the advisory body, in official letter No. PC-008 of April 30, 1997, signed by Lic. Juan Luis Montoya Segura, Procurador Civil, clearly indicated that "...it would rather correspond to the Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, which by express provision of subparagraph n) of Article 156 (currently 157) of the Ley de Asociaciones Cooperativas, has the character of a national consultative body in matters related to cooperative philosophy, doctrine, and methods…", to rule on matters concerning cooperatives. This position was followed in another opinion, C-003-99 of January 6, 1999, in which we stated that the subject of the functions and attributions of auxiliary cooperative bodies is the competence of INFOCOOP, a public entity that by legal provision is competent to hear, address, and provide guidance in this matter.

The third concern is that the consultation might not be limited to the exercise of the internal auditor's functions. From this perspective, Article 4 of our Ley Orgánica does not authorize auditors to consult on matters that do not refer to or are not related to the sphere of their competence. Consequently, and as you correctly do, it is convenient for the auditor to state the reasons that lead them to seek the opinion of the Advisory Body.

Adopting the foregoing reflections as a frame of reference, the Procuraduría General de la República will not address questions c. and d. (the subjects of approval (refrendo) of agreements and the economic and material benefits resulting from the loans; see, in this regard, on the Contraloría General de la República's website on the Internet, everything relating to approval (refrendo), whose address is the following: www.cgr.go.cr) of the consultation, given that they are matters that, WITHOUT A DOUBT, fall within the competencies of the Contraloría General de la República and, consequently, it is that body, and not us, that has the competence to rule on these points. Furthermore, because the first aspect of the consultation is closely related to the subject of administrative contracting, in which, as already indicated supra, the Contraloría General de la República exercises exclusive and prevailing competence, we are not going to issue an opinion with the binding effects conferred by our Ley Orgánica, but rather a legal opinion. In this way, the conclusions of this pronouncement are subject to what the Contraloría General de la República ultimately decides in all those aspects in which it is responsible for exercising its attributions.

III.- ON THE MERITS.

Having specified our object of study, it now falls to us to proceed to its analysis. Given that there are several questions, for better understanding and for reasons of order, we will answer them separately.

A.- "Can the Museo Nacional de Costa Rica provide, as a temporary loan, assets from its collection (Archaeological, historical, ethnological, zoology, mammalogy, botany, geology specimens) or Facilities (Cuartel Bellavista, Regional Museums, Instalaciones de Pavas)?"

First of all, in this analysis we cannot lose sight of a fundamental aspect, which is that the Public Administration is subject to the principle of legality. Based on it, public entities and bodies may only carry out acts that are previously authorized by the legal system (everything that is not permitted is prohibited). Indeed, Article 11 of the LGADP states that the Public Administration must act subject to the legal system and may only carry out those acts or provide those public services authorized by said system, according to the hierarchical scale of its sources.

For its part, the Sala Constitucional, in ruling No. 440-98, has upheld the thesis that, in the Rule of Law State, the principle of legality postulates a special form of binding of public authorities and institutions to the legal system. From this perspective, "…every public authority or institution is so and can only act to the extent that it is empowered to do so by the same legal system, and normally by express text – for public authorities and institutions, only that which is constitutionally and legally authorized in express form is permitted, and everything that is not authorized is forbidden-; as well as its two most important corollaries, still within a general order; the principle of minimum regulation, which has special requirements in procedural matters, and that of legal reserve, which in this field is almost absolute."

In another important resolution, No. 897-98, the Tribunal Constitucional established the following:

"This principle means that the acts and behaviors of the Administration must be regulated by written rule, which of course implies subjection to the Constitution and the law, preferentially, and in general to all the norms of the legal system – executive and autonomous regulations especially; that is, ultimately, to what is known as the 'principle of juridicity of the Administration'. In this sense, it is clear that, faced with an illicit or invalid act, the Administration has not only the duty but the obligation to do what is within its power to rectify the situation."

On the other hand, in this study it is fundamental to be clear about the scope of competence of the Museo de Costa Rica. In the first place, the Ley Orgánica del Museo Nacional, Law No. 5 of January 28, 1888, states that the Museo Nacional is an establishment destined to collect and permanently exhibit the natural products and historical and archaeological curiosities of the country, for the purpose of serving as a center of study and exhibition.

In the second place, Law No. 1542 of March 7, 1953, in its first article, states the following:
"Article 1.- The Museo Nacional de Costa Rica is the center entrusted with collecting, studying, and properly conserving representative specimens of the flora and fauna of the country, and of the minerals of its soil, as well as of its historical and archaeological relics, and shall serve as a center of exhibition and study. With this objective, and in order to promote the development of national ethnography and history, it shall take advantage of the scientific collaboration that best suits its purposes." (The bold text does not correspond to the original).

In the third place, the Reglamento del Museo Nacional, Decreto Ejecutivo No. 11496-C, in Article 8, subsection 7), establishes, as an attribution of its Junta Administrativa, the promotion of interest from private individuals and national and foreign entities in the Museum and the Regional Museums, both in scientific and cultural aspects, as well as to obtain donations and contributions and effective participation, for the development and improvement of its programs.

Now, the Procuraduría General de la República, adopting the previous norms as a frame of reference, especially the legislative ones, in opinion C-045-91 of March 13, 1991, regarding the consultation on the possibility of ceding or depositing state collections of biological specimens, stated the following:

The Museo Nacional de Costa Rica, as a dependency attached to the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, fulfills a state function, thus delegated by law, of utmost importance. In its core, it hosts a series of objects (archaeological pieces, historical documents, relics, etc.) forming part of the cultural and natural heritage of our country, recovering them from probable states of abandonment, to classify and conserve them as an heritage through time.

In this line, the biological collections, entrusted to the Department of Natural History of the Museum, have particular characteristics that make their protection indispensable. These specimens are duly classified, not only from the point of view of their scientific name, but also by geographic areas, which greatly facilitates their consultation, as they constitute a basic reference source. Likewise, there are samples of plants and insects already extinct, and therefore irrecoverable, which makes their preservation necessary as an integral part of our natural history. It is also worth highlighting the great variety of samples: by 1988, there were 125,000 botanical specimens, 60,000 insect specimens, and 12,000 bird specimens (Museo Nacional de Costa Rica, mimeographed brochure, 1988, page 6), figures that place us in a privileged position at the Latin American level.

For all these reasons, coupled with the fact of constituting material open to the public, which allows access to this information, leads us to conclude that the collections have public domain status. Effectively, Article 261, first paragraph, of the Código Civil provides:
'Things that, by law, are permanently destined for any general utility service, and those that everyone may take advantage of by being open to public use, are public things.'

The doctrine also classifies this type of property as public domain:
'Also, the State's museums - whatever their object may be -, if the public had direct access to them, belong to the public domain. The generality of the doctrine is in agreement on this.' (Marienhoff, Miguel. 'Tratado del Dominio Público'. Buenos Aires, Tipográfica Editora Argentina, 1960, page 545).

"In our law, the following movable property, among others, has the quality of public domain assets: portable weapons of the armed forces and the police; aircraft and vessels of the armed forces; museum collections; books of public libraries; documents of public archives; the flag of public offices, etc." (Dromi, José Roberto. 'Manual de Derecho Administrativo'. Volume II. Buenos Aires, Editorial Astrea, 1987, page 21).

It might raise doubts to think that because most of the specimens are fungible things, capable of being substituted by others of the same nature, there is no need for special protection. However, one must not lose sight of the fact that the protection of these collections, more than of individual objects, is expressed in the organized whole of the same, that is, as a universality, besides the fact that, as already indicated, several of them are irrecoverable, given their extinction.

Thus, the character of a public universality, oriented toward common utility, protects not only the goods we could call principal (in this case, the animal and plant samples themselves), but also the accessory ones (catalogues, files, collectors, etc.), which are state-owned and precisely aimed at achieving their functionality.

The task of safeguarding and organizing this important State heritage was entrusted to the Museo Nacional as far back as the previous century, through Acuerdo No. LX of May 4, 1887, which in its sole recital stated:

' Considering that the Nation lacks a public establishment where all the natural and artistic products that should serve as a basis for the study of the country's wealth and culture are deposited and classified,...'

This function was even more clearly established, in its content and scope, through Ley No. 1542 of March 7, 1953, since it was provided that 'The Museo Nacional de Costa Rica is the center in charge of collecting, studying, and properly conserving representative specimens of the country's flora and fauna, and of the minerals of its soil, as well as its historical and archaeological relics, and shall serve as a center of exhibition and study...', and it was complemented by Decreto No. 11496-C of May 14, 1980 (Reglamento del Museo Nacional), in its Article 8, subsection 2), establishing as an attribution of the Board of Directors of this body to 'direct the administrative course of the Museum, dictating the necessary provisions for the conservation, guard, and acquisition of objects and maintenance of the Institution's furniture and buildings.'

It is clear that the phrase 'representative specimens of the flora and fauna' refers to the collections that are the subject of this consultation, since at the time the norm was issued, those were the ones in the custody of the Museum and, moreover, the conservation of living species would not be a proper matter for it.

The role assigned to the Museo Nacional regarding the biological collections is very similar to that governing the depositary in civil matters, that is, to guard and watch over the things subject to its surveillance (Article 1348 of the Civil Code). However, they must not be confused, since the depositary (with certain exceptions in judicial deposit) is normally a person distinct from the owner of the good, and in this finds its reason for being:

'In the regular order of things, it is the owner himself who is in charge of guarding the objects belonging to him; but sometimes, a person finds himself in the necessity of placing some thing under the guard of another, to remove it from certain risks, or for any other cause.' (Brenes Córdoba, Alberto. 'Tratado de los Contratos'. San José, Editorial Juricentro, 1985, page 253).

In the case of the Museo Nacional, notwithstanding its status as a deconcentrated organ (according to a pronouncement of the Procuraduría General de la República, No. C-159-88 of September 2, 1988), it is a state branch, attached to a Ministry, and therefore, forms part of the same person to whom the ownership of the goods in custody is attributed (the State), the figure of the depositary not being applicable to it, then.

Suffice it to say that the tasks ordered in the aforementioned regulations for the Museo Nacional must be understood only as a competence attributed by law and as part of the division of functions that the State is called upon to perform for greater efficiency in fulfilling its ends.

The actions of public entities and organs find their limit in the principle of legality, by which they may only perform those acts or provide those public services that the legal system authorizes.

In that sense, the Museo Nacional must circumscribe its acts to those expressly regulated by law and may not delegate its own functions as long as the law does not empower it to do so, in application of the principle of positive binding that emanates from Article 11 of the Ley General de la Administración Pública.


CONCLUSION

The biological collections under the responsibility of the Museo Nacional, due to their importance and purpose, constitute a public universality, and their care and preservation corresponds to that institution, not in the character of a depositary in the strict sense, but as their custodian, a duty granted by the legal system and which it cannot 'cede' to third parties, without prior legal authorization."


 

Also, the Constitutional Court, in ruling No. 5245-2002, stated the following:


 

"VI.- Archaeological goods in the constitutional system. Article 89 of the Constitución Política establishes that among the cultural aims of the Republic are:

'… to protect natural beauties, conserve and develop the Nation's historical and artistic heritage, and support private initiative for scientific and artistic progress.'

The protection of historical heritage is thus framed within the broader scope of the State's duty to preserve the common culture that converts its people into a Nation. The Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, accordingly, defines culture as:

'… the set of modes of life and customs, knowledge and degree of artistic, scientific, or industrial development, in an era or social group' (Twenty-Second Edition. Volume I. 2001)

The archaeological heritage is a species of the broader genus constituted by cultural heritage, a specification that has important practical implications insofar as the State's role in promoting and guaranteeing archaeological goods must always be part of a comprehensive policy for protecting and fostering autochthonous cultural production. For the rights derived from the constitutional norm in question to be effectively realized, it is required that public authorities not only create the necessary normative framework, but also act in a concrete manner, through suitable protection mechanisms that start from the inescapable premise that a Nation that despises its historical heritage, destroying it or avoiding its loss or deterioration by all lawful means, is destined to fail as a society, for it is precisely the vision of the past that allows understanding the present and planning for the future. The archaeological heritage –in the Costa Rican case– has been commonly defined as the set of immovable and movable property, a product of indigenous cultures prior to or contemporary with the establishment of Hispanic culture in the national territory, as well as the human, flora, and fauna remains related to these cultures, constituting one of the principal means to effect accurate knowledge of the historical origins of our societies, insofar as it allows understanding the germ of our current forms of thought and cultural expression, in addition to providing highly useful data for other fields of knowledge, such as ecology, pharmacotherapy, zoology, etc. On the intrinsic importance of archaeological heritage within the social system, this Chamber pronounced in the following terms:

'Archaeology and History are two sciences intimately linked, having as one of their objectives to clarify and reconstruct the events of the past. Historical reconstruction is based, fundamentally, on the interpretation of written documents, while Archaeology bases its studies on the data it obtains through the material objects left by human action in already disappeared societies, by means of their relationship with each other, the form of the find, and their connection with the environment. Every conserved object, every vestige of life and activity of man from past societies, represents a testimony that makes possible the total or partial knowledge, as the case may be, of those testimonies, and, therefore, of ways of life already nonexistent and unknown in the present, but whose knowledge is of singular importance, for they form part of the cultural identity of the society in which one lives; certainly, to the extent that they are an important testimony for the reconstruction and knowledge of past events.' (Ruling number 729-96 at nine hours fifteen minutes of February ninth, nineteen ninety-six)

It is not that knowledge of the past is particularly interesting for reasons of mere historiographical curiosity, but that its study allows one to approximate a global understanding of current social and cultural phenomena. The protection of archaeological goods must therefore be understood as a form of safeguarding culture in general, as a good that transcends the ownership of any individual, constituting a value of national importance, whose recognition and effective defense forms part of the set of interests guaranteed in Articles 50 and 74 of the Constitución Política.

VII.- Archaeological heritage in International Law. Costa Rica, as a subject of International Law, has signed and ratified various instruments aimed at protecting archaeological heritage. Thus, we can cite the following: A) The Convention for the Protection of Cultural Property in the Event of Armed Conflict (Hague Convention), of May fourteenth, nineteen fifty-four, and its Regulations, which recognize the importance of archaeological heritage, obligating States involved in a warlike conflict to respect that of those they occupy, placing their cultural goods in safe keeping, far from the conflict zone. B) The Recommendation defining the international principles that should be applied to archaeological excavations, of December fifth, nineteen fifty-six, obligates the States Parties to submit archaeological excavations carried out in their territories to strict vigilance and prior authorization from a competent authority (principle 5). C) The International Charter for the Conservation and Restoration of Monuments and Sites, which recognizes the inseparability of the monument and the history it bears witness to, in addition to the prohibition of moving the monument unless for its conservation (Article 7); the obligation to protect those sites (14), and the need to preserve the monument's identity, avoiding essentially altering its appearance or nature (15). D) The Convention on Defense of the Archaeological, Historical, and Artistic Heritage of the American Nations (San Salvador Convention), approved by Ley número 6360 of September fifth, nineteen seventy-nine, which includes within cultural goods the archaeological material belonging to cultures prior to the American cultures prior to contacts with European culture (Article 2); recognizes the State's domain over such objects (6); provides that each State undertakes to promote the exploration, excavation, investigation, and conservation of places and objects by specialized organizations in association with the public institutions in charge of protecting archaeological heritage (8). E) The Recommendation on the Conservation of Cultural Property Endangered by the Execution of Public or Private Works, signed on November twenty-second, nineteen sixty-eight, approved by Ley número 4711 of January sixth, nineteen seventy-one, within its recitals establishes that contemporary civilization and its future evolution rest upon the tradition of peoples and the creative forces of humanity, as well as upon their social and economic development, and that cultural goods are the product and testimony of the different traditions and spiritual achievements of the past, and thus constitute the fundamental element of the personality of peoples, for which reason it determines the need to extend the protection of cultural heritage to the entire territory of the State, and not only to formally declared sites (Article 3); the measures must be both preventive and corrective (7) against any type of work, public or private, capable of deteriorating them (8); it also provides that detailed studies must be carried out sufficiently in advance to determine the measures that should be adopted in situ, as well as the magnitude of the necessary salvage works (22). F) The Convention for the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, signed on November twenty-first, nineteen seventy-two, approved by Ley número 5980 of November sixteenth, nineteen seventy-six, orders the States Parties to identify, protect, conserve, rehabilitate, and transmit to future generations the cultural heritage (Article 4). G) The Convention on the Means of Prohibiting and Preventing the Illicit Import, Export and Transfer of Ownership of Cultural Property, signed on September nineteenth, nineteen seventy, approved by Ley número 7526 of July tenth, nineteen ninety-five, which includes within the concept of cultural heritage those of ethnological, archaeological, and natural value (Article 5).

It is unnecessary to clarify that all the instruments cited in the preceding paragraph constitute sources of Law in Costa Rica, capable of being directly applied by this Constitutional Chamber for the resolution of the present matter, according to Article 48 of the Constitution. In the case of those approved by the Asamblea Legislativa, by express provision of Article 7 of the Constitución Política. As for those that do not enjoy said condition, because they constitute at least sources of interpretation for the approved instruments. Nor does this Chamber recognize the existence of mere recommendations in matters of human rights, for if States decide to self-limit themselves, recognizing the existence of certain human rights, even when they appear denominated with the name of 'recommendations'. The foregoing leads to an understanding that the Recommendation defining the international principles that should be applied to archaeological excavations, the International Charter for the Conservation and Restoration of Monuments and Sites, and the Recommendation on the Conservation of Cultural Property Endangered by the Execution of Public or Private Works, are –in the terms previously stated– acts endowed with full normativity in the Costa Rican constitutional order, without them being able to be considered simple enumerations of objectives and goals to be achieved.

VIII.- The legal regulation of archaeological heritage. In addition to the constitutional norms that protect archaeological heritage and the commitments assumed in that same sense by Costa Rica before the international community, various internal norms concerning the subject matter of this action have been issued. A) Ley número 7 of October sixth, nineteen thirty-eight grants archaeological goods the condition of public domain assets (Article 1), in addition to ordering the immediate communication of the finding of objects to the public authorities, which must take the necessary measures for their protection (Article 17). B) Ley 6793 of December twenty-eighth, nineteen eighty-one, Ley de Patrimonio Nacional Arqueológico, which besides reiterating the provisions of Ley número 7, creates the Comisión Arqueológica Nacional, an organ to which it grants the power to authorize excavations by previously registered scientists and to supervise them (Articles 12 and 15); it confers on the Museo Nacional the competence to define the manner in which goods will be rescued in the event of a find by a third party (Article 13). C) The Código de Minería, Ley número 6797 of October fourth, nineteen eighty-two, whose Article 102, subsection h) obligates the carrying out of environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental, EIA) regarding the effects on the country's archaeological and cultural wealth for the performance of mining activities. D) Ley número 7555 of October fourth, nineteen seventy-five, Ley de Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica, which defines the archaeological site as that which contains objects important from a historical, aesthetic, ethnological, anthropological, or environmental point of view (Article 6°); numeral 7°, for its part, establishes the procedure for the incorporation of a good into the historical-architectural heritage by Decree, which implies the impediment to demolishing the immovable property.

IX.- The importance of archaeological goods. Archaeological goods, understood as those objects that allow the researcher access to historical knowledge, possess an intrinsic importance, for constituting an ideal and hardly replaceable instrument to acquire that knowledge, in which the environment surrounding them also acquires special relevance. For the effective protection of archaeological goods, the State must actively participate in all procedures tending toward their detection, rescue (when appropriate), study, registration, and conservation. Only in this way will full compliance be given to the duties arising from the constitutional mandate, as well as from those assumed through the signing of the cited international instruments and the promulgation of the mentioned laws. Notwithstanding this marked importance, the protection of archaeological goods has been affected by the confluence of diverse factors, such as collecting, the trade in objects, and their indiscriminate destruction due in part to the construction of buildings in areas where archaeological sites exist. This confluence of interests, by reason of the State's constitutional obligation to ensure the protection of archaeological heritage, makes necessary the establishment of legislative and administrative mechanisms tending to guarantee the protection of the archaeological legacy, in the face of the need for economic development. This prevalence was already recognized by the Full Court when, exercising functions of constitutional controller, it held:

'It is obvious that archaeological goods also have appreciable value in money, whether due to the material they are made of (gold, for example), or their fine craftsmanship and their beauty, even if they are of clay or stone. Some of those objects may be of little physical value or of little artistic significance; but even so they are valuable due to their origin and as elements of study to investigate the culture of peoples of other epochs, their beliefs and customs, or the nature of the environment in which they lived, according to the traces or representations that may be found there. For all of this, the archaeological objects originating from the aboriginal races that populated the continent in the pre-Columbian era or prior to or contemporary with the establishment of Hispanic culture are valuable; and for that value, many acquire those pieces, some for spiritual enjoyment or scientific interest and other cases to profit from them. But over the individual interest that each one may have in the possession or ownership of those objects, the public interest predominates, both due to the historical value of such goods, and because, within the culture of peoples, is the study of what the human groups that inhabited the same territory did, a study that is facilitated by making it possible that, right here, the greatest number of people have access to those sources of knowledge; and nothing is more consistent with that public interest than that archaeological goods remain in national territory, in the power of museums and under the ownership of the State or its institutions, as part of the historical heritage that the Constitución Política denominates 'of the Nation', in Article 89. It must therefore be underlined that the most important thing is not the material value of the referred objects, but their historical and cultural value, and that in no way could the economic doctrine on productive goods and freedom of enterprise be applicable to those objects.' (Resolution of thirteen hours of May twelfth, nineteen eighty-nine)

It is then clear that the relevance of archaeological goods is not exhausted in venal aspects. Quite the contrary, their greatest importance lies in the data they can offer to adequately know the origins of national identity, in addition to the vast information they offer for other no less important fields of scientific knowledge. It is thus that even goods of few aesthetic qualities, of daily use, or even in a poor state of conservation can be of great importance for archaeological knowledge. On the other hand, the protection of archaeological heritage is also a matter of global relevance. The Preliminary Report on the Legal Means for the Protection and Conservation of the Historical and Artistic Heritage of the American Countries of the Organization of American States established in this sense:

'There is no exclusively local interest in the states protecting and conserving the objectified testimonies of the art and culture of past epochs that are found in their respective territories; that interest is shared by the entire international community, which justifiably considers that those constitute a cultural heritage that belongs to all humanity and, therefore, deserve to be the object of its concern and its protection.

In this way, the protection and conservation of cultural heritage currently transcends the sphere of national jurisdictions to complement itself, legally by means of international instruments, and materially through the supportive cooperation of the countries that form the international community to make effective such a duty of protection and conservation'

The preservation of a people's archaeological heritage is not seen, then, as a matter of mere local interest, but as a significant contribution to the preservation of world culture.

X.- The archaeological heritage as a public domain good. It is evident that archaeological goods, in accordance with the terms of the cited norms, form part of the public heritage, of the so-called public domain assets, whose ownership belongs to the Nation, insofar as they are affected by the fulfillment of a purpose of general interest. The use and tenure of public domain assets always forms part of a special regime, characterized by the fact that such objects must be used only in a manner that does not contradict their purpose, in some cases only by the Administration; in others also by private individuals, but strictly adhering to the limitations that their public character implies. This Chamber has defined public domain goods in the following terms:

'…The public domain is made up of goods that manifest, by express will of the legislator, a special destiny of serving the community, the public interest.- They are the so-called public domain goods, public goods, public things, or public property, which do not belong individually to private parties and which are destined for a public use and subject to a special regime, outside the commerce of men.- That is, affected by their own nature and vocation.- Consequently, those goods belong to the State in the broadest sense of the concept, they are affected by the service they provide and which is invariably essential by virtue of an express norm.- Characteristic notes of these goods are that they are inalienable, imprescriptible, unattachable, they cannot be mortgaged nor be susceptible to encumbrance in the terms of Civil Law, and administrative action substitutes for injunctions to recover domain.- As they are outside of commerce, these goods cannot be the object of possession, although one can acquire a right to the use, though not a right to property.- The use permit is a unilateral legal act issued by the Administration, in the exercise of its functions, and what is placed in the hands of the private individual, is the useful domain of the good, the State always reserving the direct domain over the thing…' (Ruling number 2306-91 at fourteen hours forty-five minutes of November sixth, nineteen ninety-one)


Previously, the Full Court, exercising constitutional control, determined:

'Well then, if before the 1938 Law the archaeological heritage was not duly legislated on, it is very much in reason that the legislator addressed it in that Law and in that of 1981, to prevent what had occurred under the previous regime. XIX.- Those two laws recognize the individual property of archaeological goods that were in private hands; but at the same time they provided that, in the future, goods that were the object of a find would belong to the State. No acquired right was injured, for private property existing until then was maintained… No special norm in the Constitution is needed, for concrete prohibitions to be established in ordinary laws, if they had support in Article 28, as are those that exclude found property as a legitimate title to acquire the private domain of archaeological goods… XX.- In Article 89, the public interest that the Constitution protects in number 28, second paragraph, is reflected, for it says there that 'Among the cultural aims of the Republic are:...to conserve and develop the Nation's historical and artistic heritage.' Thereby, the existence of a heritage different from that of economic goods was recognized, and at the same time the duty to seek its conservation was established. The cultural and historical public order allows interpreting that rule broadly, and basing oneself upon it to reaffirm state ownership of archaeological goods discovered in the future, as provided by the 1938 Law. Those goods, before and now, constitute 'a common heritage that past generations bequeathed to later ones'… XXI.- From all the foregoing it follows: a) That the property regime instituted in Article 1 of the 1938 Law is legitimate, for it has support in Articles 28 and 89 and does not conflict with Article 45 of the Constitución Política itself; and b) That, consequently, Articles 3, 5, 7, 9, and 17 of Ley Nº 6703 of 1981 cannot be contrary to the Constitution either, insofar as they are applicable to archaeological objects found after Ley Nº 7 of 1938, for those goods belong to the State, in accordance with Article 1 of that 1938 Law, which is not unconstitutional.' (Resolution of thirteen hours of May twelfth, nineteen eighty-nine)

XI.- The preventive principle in archaeological matters. The importance of archaeological goods and their character as public domain goods creates for the State a series of obligations directed at their effective protection, a common element of so-called third-generation rights. In matters of such relevance and delicate protection, one cannot conceive that the administrative authorities intervene once the damage has been caused, since the damages can be irreversible and of very large proportions. In the case of archaeological goods, there exists a single possibility: their effective protection or their irremediable loss. In order to size up the moment and the actions that the State must undertake for the protection of archaeological heritage, some important considerations must be made that were outlined in the preceding considerations. Archaeological goods, individually considered, while it is true they can constitute key elements for the understanding of the country's historical-cultural past, their relevance can be diminished if they are not considered comprehensively with respect to the context in which they were found. Archaeological research cannot be limited, then, to the study of objects that have been totally or partially destroyed, or to goods taken out of their context without the prior performance of exhaustive field analyses aimed at their understanding within the environment where they were found, since in such cases a task that by constitutional imperative (Articles 50, 74, and 89) should be conceived as one of scientific rigor, could become little more than a simple task of collecting and artistic contemplation, in contravention of the fundamental order." (The boldface does not correspond to the original).


 

Adopting the foregoing as a frame of reference, we must venture into some general topics of administrative contracting.

The fact that the State is a legal person, just like other public entities, which are recognized as having public and private law capacity (Article 1 of the General Public Administration Law), implies, among other things, that they possess the power to contract. Now, unlike what occurs in the private sphere, where individuals, by the mere fact of being such, are recognized as having legal personhood and, therefore, the freedom to contract or not to contract, with the only limitations derived from constitutional provision 28, in the field of public law, this power, held by public persons, is instrumental in nature and, consequently, its exercise will only be valid insofar as it is necessary to fulfill the functions entrusted by the legal system aimed at satisfying the public interest.

In fact, some authors hold the thesis that Administrative Law, faced with the needs and problems of the subjects it regulates, has simply adapted the institutions of private law. In this regard, GARCÍA DE ENTERRÍA and FERNÁNDEZ remind us of the following:

 “Regarding this last point, it is worth noting that, although a distinction exists between administrative and civil institutions, this does not mean, by any means, that they are in radical opposition to one another. This clarification is important to counter those who, in an excessive eagerness to guarantee the autonomy and independence of Administrative Law, have sought to dogmatically separate its institutions in a radical way from those of other branches of law, constantly setting, for example, administrative liability against civil liability and the administrative contract against the civil contract, as if they had nothing in common and had to be governed by absolutely different rules and principles.

 Evidently, this is not the case, since fundamentally there is no administrative contract distinct from the civil one. What happens is that Administrative Law, in order to solve the problem of its subjects, adopts the contract as a general logical-juridical institution, and modulates or modifies it until it becomes an administrative contract. This contract thus comes not to oppose the civil contract, but to constitute a variant of the supra-concept of contract, of which the civil contract itself would be another variety (S. Martín-Retortillo).

 Having made these clarifications, it can now be said that, in the area of asset-related law, the Administration's use of forms and techniques of Private Law normally has the same instrumental character that we have previously seen regarding the law of organization. The use of private asset-related law by the Public Administration is a technical use, insofar as this law offers objective technical schemes susceptible to being used in view of achieving the entity's own purposes…” (GARCÍA DE ENTERRRÍA, Eduardo and another. Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas S.A., Madrid-Spain, reprint of the third edition, 1980, page 44).

 All of the foregoing is to affirm that the power of the State and other public entities to contract should not be sought in each of the specific laws that regulate their organization and operation, since this is an attribute of every public law person. Now, with one particularity, which is that this power is necessarily framed within the competencies of public law persons for the achievement of the public purpose. This is evident from constitutional provision 182, when speaking of contracts for the execution of public works or the purchase, sale, and leases that public entities must carry out to perform public functions aimed at satisfying the public interest. From this perspective, although doctrine and case law speak of a contractual activity of the State or the Public Administration (see, among others, ruling No. 998-98 of the Constitutional Chamber), the truth is that this activity does not have its own independent substance, since it is a concatenation of acts of the Public Administration that seeks, ultimately, to provide it with material resources (goods, services, supplies, etc.) and, in this way, to best fulfill its functions aimed at adequately satisfying the public interest. Within this line of thought, it is no coincidence that provision 3 of the Administrative Contracting Law, Law No. 7494 of May 2, 1995, indicates that, when justified by the satisfaction of the public interest, the Administration may INSTRUMENTALLY use any contractual figure not regulated in the administrative legal system.

 In summary, the State and other public entities possess the power to contract by the mere fact of being such and, consequently, can deploy the activity of administrative contracting through their bodies, following for this purpose the principles and rules found in the administrative legal system.

 Entering into the heart of the matter, and for a better understanding of the topics submitted for analysis, we will group the legal relationships that the State of Costa Rica can establish, through one of its bodies: the Museo Nacional de Costa Rica, into three categories. First, relations with other subjects of International Law (States and international organizations). Second, with other public entities. Finally, with subjects of Private Law.

 Regarding the first category, there is no doubt that the State of Costa Rica, through the Museo Nacional, can grant TEMPORARY loans of the goods from its collection or its facilities. An act in such a direction would not only be justified based on the power to contract that the State of Costa Rica possesses as a subject of international law, which is recognized in provision 121, subsection 4, 140 subsection 10 of the Political Constitution and subsection b) of provision 2 of Law No. 7494, but also based on rules of International Law that regulate the matter. Indeed, provision 15 of the Convention on the Defense of the Archaeological, Historical, and Artistic Heritage of the American Nations (Convention of San Salvador), approved by Law No. 6360 of September 5, 1979, states the following:

 “The States Parties undertake to cooperate for the mutual knowledge and appreciation of their cultural values through the following means:

 a) facilitating the circulation, exchange, and exhibition of cultural goods, originating from other States, for educational, scientific, and cultural purposes, as well as of their own cultural goods in other countries, when authorized by the corresponding governmental bodies;

 b) promoting the exchange of information on cultural goods and on archaeological excavations and discoveries.”

 This obligation imposed by this international instrument is linked to an international custom (also a legal source of obligations for subjects of international law) of promoting not only culture and science, but also understanding and respect for those persons belonging to other Nations with values, customs, traits, etc., different from our own and, under the concept of diversity within unity, strengthening the values of tolerance and respect for others, essential prerequisites for achieving peace and security in the international community, a topic of great current relevance and debate within the United Nations Organization. In this direction, the General Assembly of the United Nations adopted the Declaration of Principles of International Cultural Co-operation, at its fourteenth session on November 4, 1966, for the better understanding of peoples and, in this way, to serve the cause of peace. For its part, the Convention on the Means of Prohibiting and Preventing the Illicit Import, Export and Transfer of Ownership of Cultural Property, approved by Law No. 7526 of July 10, 1995, states that the exchange of cultural goods among nations for scientific, cultural, and educational purposes increases knowledge of human civilization, enriches the cultural life of all peoples, and inspires mutual respect and appreciation among Nations.

 Based on the foregoing, it can be affirmed that there is sufficient legal basis for the Museo Nacional de Costa Rica to provide, as temporary loans, goods from its collection or its facilities to other States (to their bodies or entities) or international organizations.

 We also find no difficulty for the Museo Nacional de Costa Rica to grant temporary loans of goods from its collection or its facilities when it involves other public bodies and entities. This power that public entities have to agree on agreements among themselves derives from subsection c) of provision 2 of Law No. 7494. Now, this type of loan must necessarily be subsumed within the purposes of the Museo Nacional; that is, within the activities of promoting the study and exhibition of its goods. Furthermore, in the act authorizing the temporary loan of the goods from its collection or its facilities, the competent body must justify why that act falls within its purposes. In addition, an agreement must be signed between both parties, the loan must be for a reasonable period, and the borrower must, beforehand, adopt all necessary measures to guarantee the proper conservation of the goods and facilities. Once the period has expired and the purpose (of study, exhibition, or promotion, etc.) has been fulfilled, the goods must return immediately to the facilities of the Museo Nacional de Costa Rica.

 As for private subjects, we must distinguish at least five possible types of legal relationships, without these being the only ones. The first case is when the private entity has been created by law and, within its purposes and those of the Museo Nacional, there is coincidence or similarity, for example: Law No. 8206 of January 3, 2002, “Authorization to Public Administration Institutions and Bodies and Public Enterprises to Make Donations to the Fundación Ayúdenos para Ayudar”, where it is authorized to deliver real estate to that private entity under administration so that it contributes to the achievement of the objectives and programs of the Centro Costarricense de la Ciencia y la Cultura. Or as occurs with Law No. 7363 of November 10, 1973, which in its provisions 2 and 3, indicates that the Fundación para la Administración de los Museos del Banco Central de Costa Rica has, among its main objectives, ensuring the preservation, promoting the projection, and disseminating the national archaeological and artistic heritage. In this instance, the Museo Nacional is authorized to provide, as a temporary loan, the goods from its collection or its facilities. Now, as correctly pointed out by Licenciada Rebeca Fallas G., legal advisor of the Museo Nacional, in her official communication No. 4-2003 of January 6, 2003, in these cases the respective agreement must be drafted, “… which must be for a specific period, establishing the rights and obligations of the parties, in addition to the respective approval of the Contraloría General de la República or the Legal Advisory Office, depending on the value of the good.”

 The other instance is when the entity is an Integral Development Association of an Indigenous Reserve. Regarding the particularity of this type of entity, in opinion C-045-2000 of March 9, 2000, we expressed the following:

 “In other words, Indigenous Development Associations should not be understood as simple development associations in the terms defined and regulated by Law No. 3859 and its Regulation, but as the legal means that the regulatory authority (understood as the Executive Branch) believed best for the representation of indigenous interests.


 

 So much is this the case, that the Regulation itself contains rules in which the Association has exactly this purpose and does not coincide with those that characterize common development associations.


 

 For example, Article 5 in relation to Article 3 prescribes that Development Associations, once legally registered, represent indigenous communities judicially and extrajudicially. Provision 10 empowers the President of the Association to appear before the competent official to initiate the corresponding legal action when land dealings within the reserves in favor of non-indigenous persons are detected. The possibility that the Development Association could be composed of non-indigenous persons could render such provision meaningless.


 

 In addition to all that has been stated, Article 7, point one, of Convention No. 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, establishes that ‘the peoples concerned shall have the right to decide their own priorities for the process of development as it affects their lives, beliefs, institutions and spiritual well-being and the lands they occupy or otherwise use, and to exercise control, to the extent possible, over their own economic, social and cultural development’. Allowing non-indigenous persons to form part of Indigenous Development Associations would seriously compromise compliance with this important rule of international law.


 

 It is worth noting that the Sala Constitucional declared subsection d) of Article 2 of the Law of Creation of the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, No. 5251 of July 11, 1973, contrary to our Political Charter, which established the presence within this Commission of a member from each of the legally registered pro-indigenous associations. In Considerando IV of that resolution (Voto No. 2253-96 of 15 hours 39 minutes of May 14, 1996), the Chamber expressed:


 

 "...the Constitution establishes the State's responsibility to provide indigenous peoples with adequate instruments that guarantee their right to participate in decision-making that concerns them, and to organize themselves in elective institutions, administrative organizations and other bodies responsible for policies and programs that concern them (Articles 6 and 33 of ILO Convention No. 169). It follows then that the legislator must design legal mechanisms that allow them to fully exercise that right. The norms in this matter must be oriented towards allowing broad and organized participation of the indigenous peoples. However, this is not the case with the challenged norm, as it establishes a mechanism that, far from benefiting the indigenous peoples, rather harms them, making it unsuitable for the purposes sought by Convention 169; by providing for the participation in the General Assembly of as many pro-indigenous associations as one might wish to create, it diminishes the strength and importance of the indigenous people's will.


 

 This Procuraduría therefore concludes that State entities must not only ensure for indigenous communities their exclusive participation within the organizational structures that legally govern them (read here Development Associations), but must also implement as soon as possible the indispensable measures so that the lands comprised within their reserves can be effectively enjoyed only by them. This last point is of undoubted importance for truly protecting their culture and tradition:


 

 Regarding the right to territory, its recognition and exercise is necessary to guarantee the very existence of indigenous peoples, as this is the space where they exercise political control and the right to their own culture, the possibility of maintaining and developing their relationship with nature, their artistic expressions, their beliefs, their history itself, their version of history.(13)” (The highlighting does not correspond to the original).


 

 Based on the foregoing, we consider that the Museo Nacional is authorized by the legal system to enter into temporary loans of goods from its collection or its facilities with this type of associations. In this direction, as rightly affirmed by Licenciada Rebeca Fallas G, legal advisor of the Museum, in official communication No. 05-2003 of January 7 of this year, “… with the loan and permanence of those archaeological goods in those communities, the established public purpose is fulfilled, since the goods are well protected because they are part of their heritage and of the symbolic value they represent for the indigenous peoples.”


 

 A third case is when the temporary loan of goods from the collection or the facilities of the Museo Nacional seeks an exclusive purpose of a private entity, which does not necessarily coincide with the purposes of the public body. In this instance, as there is no enabling legal norm nor similarity between its purpose and those of the Museo Nacional, there is a legal impediment to entering into the respective agreement.


 

 The situation is different when the purpose of the private entity is the same or similar to a purpose of the Museo Nacional de Costa Rica, and the latter requires the collaboration of the private individual to carry out an act that falls within the sphere of its competence. Here, the power to contract can indeed be deployed, as the act resulting from its exercise (agreement) constitutes an instrument to fulfill a purpose that the legal system imposes on this public body. Now, in this instance, an agreement must be signed, whose term must be reasonable, in which the rights and obligations of both parties are established, and depending on the value of the good, it must be approved by the Contraloría General de la República or the Legal Advisory Office. In the event that its value is inestimable, it must be approved by the Contraloría. This is based on the reasoning of the Legal Advisor of the Museo de Costa Rica, as indicated above.


 

 The fifth instance is when a private person is involved, individual or legal entity, who forms part of the scientific community, whether national or foreign. In this direction, we cannot lose sight of the fact that one of the functions of the Museo Nacional de Costa Rica is to serve as a study center, to promote the development of ethnography and national history, taking advantage of the scientific collaboration that best suits its purposes (Article 1 of Law No. 1542). Furthermore, we cannot overlook the rules found in Law No. 7169 of June 26, 1990, Law for the Promotion of Scientific and Technological Development and Creation of MICYT (Ministerio de Ciencia y Tecnología), which impose the following duties on the State:


 

 “ARTICLE 4.- In accordance with the objectives indicated in this law, the State has the following duties:

 a) Ensure that science and technology are at the service of Costa Ricans, provide them well-being, and allow them to increase knowledge of themselves, of nature, and of society.

 b) Formulate National Programs on science and technology, in consultation with public and private entities and organizations that make up the National Science and Technology System, as an integral part of the National Development Plans.

 c) Provide specific instruments to incentivize and stimulate research, knowledge transfer, and science and technology, as fundamental conditions of development and as elements of universal culture.

 ch) Stimulate, guarantee, and promote the constitutional freedom of teaching and of scientific and technological research.

 d) Promote coordination between the private and public sectors and the research centers of state higher education institutions, to advise, guide, and promote science and technology policies for the various sectors of society.

 e) Establish scientific and technological development policies, supervise their execution, and evaluate their impact and results, within the framework of the national development strategy.

 f) Foster the creative capacity of Costa Ricans, by supporting scientific, educational, and cultural programs and activities that have this purpose, and by granting awards and benefits to those persons who contribute with positive results to national development in science and technology.

 g) Promote the development of adequate legal instruments for the promotion of scientific and technological development.

 h) Explicitly budget the resources that State institutions and bodies will allocate and administer for scientific and technological research and development activities.

 i) Stimulate the technological management capacity of public and private enterprises, universities, and research and development centers, in order to achieve industrial reconversion and the modernization of the agricultural and forestry sector, and increase national productivity.

 j) Use the power of acquisition of goods and services as well as the negotiation power of public sector entities, to promote the strengthening of national technology-based enterprises, and the timely use of national consulting, engineering capacity, and the provision of technical and professional services.

 k) Promote the selective incorporation of modern technology in the public administration, in order to permanently streamline and update public services, within the framework of an administrative reform, to achieve the modernization of the Costa Rican state apparatus, in pursuit of better levels of efficiency.

 l) Facilitate the country's scientific and technological exchange with the world community, to try to rescue the most valuable experiences and achievements of other countries.” (The bold text does not appear in the original).


 

           Based on the foregoing, the Procuraduría General de la República considers that the aforementioned regulations constitute a sufficient legal basis for the Museo Nacional to enter into agreements with private individuals and entities (recognized scientists, public and private universities, research institutes, etc.), which form part of the scientific community, to temporarily lend goods from its collection or its facilities when necessary in the course of duly accredited scientific research (supported, sponsored, endorsed, or recognized by the respective public bodies and entities). As in the previous case, an agreement must be signed, whose term must be reasonable, in which the rights and obligations of both parties are established, and depending on the value of the good, it must be approved by the Contraloría General de la República or the Legal Advisory Office. In the event that its value is inestimable, it must be approved by the Contraloría.


 


1.-         “To what type of persons or entities can temporary loan requests be processed?”


 

 Based on what has been said so far, to the following persons and bodies: States, international organizations, public entities and bodies, private entities created or authorized by law whose purposes coincide with those of the Museo Nacional de Costa Rica, Integral Development Associations of Indigenous Reserves, private entities whose purposes coincide with those of the Museo Nacional, and the Museo Nacional necessarily requires their collaboration to carry out its purposes, and to private individuals and legal entities that form part of the scientific community.


 

 “2.-      For what purposes can the Museo Nacional provide goods from its collection as a temporary loan?”


 

 For the purposes imposed upon it by the legal system, which were duly explained supra. In any case, let this question serve to emphasize that temporary loans of these goods must necessarily be linked to the purposes that the legal system imposes on the Museo Nacional de Costa Rica. To argue the contrary would imply validating the defect of misuse of power (use of public powers – in this case, the power to contract – to pursue purposes other than those assigned by the legal system to the public body or entity). Thus, every time an act is to be adopted by the competent body, which may entail the signing of an agreement, by means of which the Museum temporarily provides goods from its collection, it must be justified, indicating, in a clear and precise manner, how the public purpose assigned to that body by the legal system is being fulfilled through it.         


 

 To conclude, and without prejudice to being repetitive, temporary loans of goods from the collection and of the facilities must be for a reasonable period; otherwise, we would be in the presence of an illegal delegation of competencies. In this direction, in opinion C-210-2001 of July 30, 2001, we expressed the following:


 

  “In matters of competence, the principle of exclusive exercise by its holder governs, unless a transfer has occurred in the legally prescribed form (Section Three of the Tribunal de lo Contencioso Administrativo, resolutions 2184-94 and 3732-95). The delegation of competence is exceptional, temporary, limited in its content, motivated, to be published in La Gaceta when it is for a type of acts (arts. 87 and 89.4 of the General Public Administration Law), and is subject to a series of requirements or limits, which would not be met here: The delegation of competencies or functions is only possible in the public interest and in favor of another body of the same class; not in favor of private individuals, and it must be authorized by an express norm, of equal or superior rank to that which creates the transferred competence (arts. 85, 89 and 90.d) ibid.). A total delegation of the essential competencies of the body cannot be made (art. 90 subsec. c)), and a transfer act from the delegator is required, at the time deemed appropriate.

     Therefore, the duty of subordination and full adherence to the legal system prevents the Museo Nacional from delegating to private individuals (foundations or independent persons) its public competence regarding archaeological rescue.”

  “B.-    How should one proceed in cases where archaeological goods (stone spheres, petroglyphs, sites, etc.), which due to their size or state of conservation, cannot – and should not – be removed and must remain on a private property?”

 Given that the archaeological goods are located on a private property, and cannot and should not be removed from it, there are several possibilities for action provided for by the legal system.

 Firstly, it may occur, based on the principles of reasonableness and proportionality, that it is necessary to declare the immovable property as a monument or historic site, in which case the procedure to follow is found in the Ley de Patrimonio Histórico-Arquitectónico de Costa Rica, Law No. 7555 of October 4, 1995, especially in provisions 6, 7, 8, and 9. The respective declaration would entail the following obligations and rights for the owner:


 “ARTICLE 9.- Obligations and rights

 The declaration of immovable property as a monument, building, or historic site entails the obligation on the part of the owners, possessors, or holders of real rights over the property so declared to:


a) Conserve, preserve, and adequately maintain the property.

 b) Report on its condition and use to the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, when requested.

 c) Permit the examination and study of the property by researchers, upon reasonable request endorsed by the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes.


d) Permit the placement of signs indicating the property's declaration.

 e) Permit periodic inspection visits to be carried out by accredited officials of the Ministry, and collaborate with them, to the extent of their possibilities, to determine the condition of the property and how its protection and preservation are being attended to.

 f) Include, in the ordinary annual budget, the necessary items to comply with the obligations prescribed in this law, when the holder of the right is a public entity.

 g) Comply with the prohibition of placing advertising signs or posters of any kind that, due to their size, placement, content, or message, hinder or disturb its contemplation.

 h) Obtain authorization from the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes before repairing, constructing, restoring, rehabilitating, or executing any other kind of works that affect the buildings or their appearance.

 i) Suspend the processing of parceling, building, or demolition permits. If the execution of the requested works does not harm the historical or architectural value of the property and if the Minister of Culture, following a report from the Commission, communicates this to the authority processing the permits, these may be granted.

 j) For the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes to carry out ex officio the registration of the property in the register of properties of historical-architectural interest that it must maintain, and manage its annotation in the Property Registry.

The State and the respective municipality shall have the right to expropriate property; they may exercise it for the benefit of other public entities. This right encompasses property that threatens environmental harmony or poses a risk to the conservation of property that has been declared of historical-architectural interest.

The Executive Branch and the respective municipality shall be obliged to prevent the total or partial demolition of a protected building. They shall guarantee that the use of protected property will not alter its conservation and will also be consistent with the inherent characteristics of the immovable property. In any case, such use must not conflict with morality, good customs, or public order."

Now then, the other path the Executive Branch may take is to carry out the respective expropriation of the immovable property, with the purpose of protecting archaeological property in the best manner. In this direction, important principles and rules for proceeding along the path we are indicating are derived from both written norms and constitutional and administrative case law. Especially when it concerns archaeological property and, in particular, the spheres, which, according to anthropological and archaeological studies, constitute a singularity of our pre-Columbian cultures, especially that of the Bruncas. Indeed, some maintain that this cultural expression of the Bruncas is not only unique in the world, but would also be an important tool for understanding more adequately the way of life and the conception of the universe held by our ancestors (on this matter, see the video recording of the program "Tertulias" of February 19, 2003, Channel 13, which may be requested from the Sistema Nacional de Radio y Televisión de Costa Rica, in which a broad explanation of the importance and meaning of the spheres is provided by archaeologist Corrales and the teacher Jiménez de Heredia. Likewise, see the digital edition of the newspaper La Nación of February 21, 2003, which notes UNESCO's interest in the spheres, at the following address: www.nación.com).

In view of the foregoing, and given the transcendence of this property, we consider that reasons of a budgetary nature are not acceptable for failing to proceed with the expropriation of an immovable property when the act is necessary to adequately protect cultural property. In this regard, in opinion C-269-2002 of October 10, 2002, we stated the following:

"Thus, the argument that there is no budgetary allocation to fulfill that duty is not acceptable, a statement that gains relevance if we take into consideration that the case law of our Constitutional Court is abundant to the effect that the lack of budgetary allocation does not legitimize public bodies to fail to comply with their legal obligations."

Lastly, in the possible event that neither the declaration of a historic monument or site is made, nor the respective expropriation of the immovable property is carried out, based on the Law of the Constitution; the international regulatory framework, from which inescapable duties for the State of Costa Rica are derived; Article 11 of Law No. 6703, which states that when monuments, ruins, inscriptions, or any other object of archaeological interest are discovered on public or PRIVATE lands, the State, through the Museo Nacional de Costa Rica, must adopt the precautionary measures it deems appropriate; and the case law established by the Constitutional Court, the Museo Nacional de Costa Rica possesses important powers to guarantee to the Nation (those who were, those who are, and those who will be) the proper conservation of the archaeological property you indicate. By failing to act in the direction we are indicating, you would not only be failing to comply with your constitutional, international, and legal duties, but would also be endangering and promoting the destruction or theft of that cultural property. In this line of thought, in opinion C-127-88 of August 5, 1988, we expressed the following:

"Given the purpose for which they are intended and which motivates their existence, the pieces of the National Archaeological Heritage, as public property, enjoy privileged protection at the administrative level, with a view to the permanent achievement of those objectives and direct defense (without requesting the intervention of the Courts), through the power of self-protection and police power, enabling State bodies to prevent or halt any harmful act or attack.

The peculiarity inherent in the protection of domanial property, notes Renato Alessi, 'consists in the fact that while private subjects can only protect their property through judicial action, the State, on the contrary, can proceed directly to protect domanial property through administrative activity, especially through police activity (the so-called police of domanial property)... which tends to repress any arbitrary occupation or modification of domanial property, or any individual activity harmful to the integrity of said property and that contravenes the norms protecting its integrity.' (Administrative Law, 3rd ed. 1970, Volume III, pp. 417 and 418).-

In the same direction, Miguel Marienhoff notes: 'The State not only has the "right," but also and fundamentally the "duty" to ensure the conservation of the public domain... From the "administrative" point of view, the domanial "thing" is protected by self-protection... Such self-protection not only tends to protect the material or physical integrity of the thing, preventing—by force, if necessary—the performance of acts by third persons that degrade or may degrade it, but also protects the possession of the thing, in order to recover in whole or in part its "corpus" unlawfully held by third parties.' (Treatise on the Public Domain, Tes. Tipográfica Editora Argentina. 1966. pp. 276 and 278).'"

In the same direction, the Constitutional Court, in ruling No. 5245-2002, expressed the following:

"The protection of archaeological property must therefore be understood as a form of safeguarding culture in general, as an asset that transcends the ownership of any individual, becoming a value of national importance, whose recognition and effective defense forms part of the set of interests guaranteed in Articles 50 and 74 of the Political Constitution."

Furthermore, we cannot overlook, as the Constitutional Court correctly stated in the aforementioned ruling, that the preventive principle in archaeological matters governs in this area.

IV.- CONCLUSIONS.

a.- The State and other public entities possess the power to contract by virtue of being such and, consequently, may carry out administrative contracting activity through their bodies, following for such purposes the principles and norms found in the administrative legal order.

b.- The persons who may process temporary loans of heritage assets and facilities of the Museo Nacional are the following: States, international organizations, public entities and bodies, private entities created or authorized by law whose purposes coincide with those of the Museo Nacional de Costa Rica, the Comprehensive Development Associations of Indigenous Reserves, private entities whose purposes coincide with those of the Museo Nacional de Costa Rica, and whose collaboration it requires to achieve the public purpose, and natural and juridical persons who form part of the scientific community.

c.- The purposes for which the Museo Nacional de Costa Rica may make temporary loans of its heritage assets and facilities must necessarily be linked to the purposes imposed upon it by the legal system.

d.- The manner of proceeding, in cases where archaeological property (stone spheres, petroglyphs, sites, etc.), which by their size or state of conservation cannot—and should not—be removed and must remain on private property, is to make the respective declaration of a historic monument or site or, failing that, to carry out the respective expropriation of the immovable property.

e.- In the possible event that neither the declaration of a historic monument or site is made, nor the expropriation of the immovable property is carried out, the Museo Nacional de Costa Rica must take the pertinent actions to guarantee the proper conservation of the archaeological property you indicate.

Yours sincerely,

Dr. Fernando Castillo Víquez
Constitutional Attorney

FCV/Deifilia

Cc: Lic. Luis Fernando Vargas Benavides, Comptroller General of the Republic.