OJ-032-2007 — Reclassification of the 2000-meter inalienable border strip and its impact on State Natural Heritage and indigenous territoriesDesafectación de la franja fronteriza inalienable de 2000 metros y su impacto en el Patrimonio Natural del Estado y territorios indígenas

Opinión Jurídica : 032 - J   del 12/04/2007   



OJ-032-07




12 de abril del 2007




 




 




Diputado




Mario Núñez Arias




Movimiento Libertario




Asamblea Legislativa




 




 




Estimado señor Diputado:




 



             Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio
No. MNA-067-06-F del 14 de octubre del 2006, por el que se consulta cuál es la posición de este
Órgano Asesor con respecto al tema de una eventual desafectación, vía proyecto de ley, de la franja
inalienable de dos mil metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua y Panamá,
establecida en el inciso f) del artículo 7 de la Ley de Tierras y Colonización; no sin antes
expresarle nuestras disculpas por el atraso en la emisión de este pronunciamiento, debida al alto
volumen de trabajo asignado a esta Procuraduría.




 



             Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión
legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, o,
como en este caso, de un tema consultado en términos generales, nuestro análisis no constituye un
dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como
consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de
1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se da como
colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.




 



             Como bien lo señala en su nota el señor Diputado, el tema de desafectación de nuestras
franjas fronterizas ha sido recogido anteriormente en varias iniciativas de ley, entre ellas, de
manera reciente, los expedientes legislativos Nos. 14.134 (“Ley Pro Titulación de la Zona
Fronteriza”) y 14.681 (“Ley de Titulación de Terrenos en las Zonas Fronterizas”). Como respuesta a
las consultas formuladas en esos expedientes, la Procuraduría General de la República emitió los
pronunciamientos OJ-139-01 del 27 de setiembre del 2001 y OJ-027-05 del 17 de febrero del 2005,
respectivamente.




 



             Esos proyectos de ley, fuera de la corriente legislativa a esta fecha (ambos se
encuentran archivados, desde noviembre del 2004 en el primer caso, y agosto del 2006 el segundo), se
motivaron en supuestas justificantes como las enunciadas en su oficio de cita, en el sentido de
reducir o eliminar la franja de dos mil metros adyacente a las fronteras nacionales por no
corresponder a los tiempos modernos, o bien, para solucionar problemas de título a las personas que
actualmente se encuentran ocupándolas.




 



             Sin embargo, tales consideraciones, en nuestro criterio, ceden ante otras de mayor
relevancia pública, como lo son, principalmente, la tutela del Patrimonio Natural del Estado y el
respeto a la integridad de los territorios indígenas.




 



             A fin de que el señor Diputado pueda tener una idea clara de las razones por las que la
Procuraduría General de la República ha manifestado su desacuerdo en el pasado con tales iniciativas
de ley, y que aún hoy mantiene, me permito transcribirle de forma completa los criterios vertidos al
respecto en nuestro último pronunciamiento sobre el tema, el OJ-027-05 del 17 de febrero del 2005:




 




 




            “1.- Lesión al Patrimonio Natural del Estado




 



             Entrando en tema, el proyecto de ley que aquí se nos consulta tiene como fin, según la
exposición de motivos del nuevo texto sustitutivo, solucionar la situación legal y social de muchas
personas en las zonas fronterizas de nuestro país, dotándolas de título de propiedad sobre las
tierras que ocupan en dichas franjas demaniales, con el fin de que puedan acceder a créditos
bancarios, pago de servicios ambientales u otros programas sociales del Estado.




 



             Sin embargo, y como ya lo ha indicado la Sala Constitucional y la Procuraduría General
de la República en otras oportunidades, no es conveniente desproteger los intereses públicos para
solucionar casos particulares:




 



 “Esta sala en reiteradas ocasiones, ha señalado que los fines de una norma deben ser proporcionados
y razonables en virtud del objetivo que pretende lograr, así como de las consecuencias que pueden
derivar de ella, y en este sentido, no se puede permitir que por solucionarles un problema social
como el de la vivienda a unas cuantas personas en este caso, se pongan en peligro las áreas
protegidas del país y se corra un riesgo relevante e inminente que puede perjudicar nuestras áreas
de conservación del medio ambiente, violentándose con ello el principio precautorio indicado en la
DECLARACION DE RIO y el principio in dubio pro natura, de manera que en la protección de nuestros
recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro
deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios
dominantes.”  (Sala Constitucional, Voto No. 2988-99 de 11 horas 57 minutos del 23 de abril de 1999)




 



   "…los poderes públicos, y en este caso el legislador, tienen el deber de preservar y hacer
posible el derecho a un medio ambiente adecuado que garantiza el artículo 50 de la Constitución. Un
componente nuclear del medio ambiente es la protección de la naturaleza, de la que forman parte las
islas marítimas, ya se consideren como bienes en sí o en la composición factorial analítica de
elementos (suelo, subsuelo, mar, flora, fauna etc.). Disponer el paso de éstas a manos particulares
va en demérito de su acervo natural, del que el Estado es titular, y de las importantes funciones
sociales que cumplen, con supresión de la utilización colectiva por las generaciones actuales y
venideras. En una palabra, daña el bien común. De ahí que al no mediar un interés público superior
que respalde la salida de esos bienes del patrimonio de la Nación y tener plena vigencia las razones
que justificaron el acto afectatario, la desafectación es del todo inconveniente. La existencia del
dominio público se justifica por razón del mantenimiento y satisfacción del interés público.
Conlleva un singular régimen exorbitante para proteger mejor su integridad física y jurídica.  La
desafectación, cuando cabe, debe fundarse en la condición de haber cesado el interés público que
originó la afectación lo que aquí no ocurre...”  (Opinión jurídica OJ-058-97 de 4 de noviembre de
1997. En el mismo sentido pueden verse también los recientes pronunciamientos  OJ-178-2004 de 23 de
diciembre del 2004 y OJ-004-2005 de 12 de enero del 2005).




 



 Y es que en la iniciativa de ley que nos ocupa, el peligro de perder importantes áreas estratégicas
desde el punto de vista ambiental, cultural y de seguridad nacional debe privar sobre el interés de
otros por obtener título de propiedad. Veamos.




 



 Aunque podría pensarse que el texto propuesto excluye de la eventual titulación a las áreas
silvestres protegidas integrantes del Patrimonio Natural del Estado al señalarse en el Transitorio
único que el Poder Ejecutivo en un plazo de ciento veinte días levantará y publicará un inventario
de los terrenos no susceptibles de titulación, en el tanto incluyan áreas o terrenos afectos a un
régimen de protección especial conforme la legislación ambiental vigente”, lo cierto es que tal
premisa es engañosa.




 



 En efecto, el proyecto de ley pretende la titulación de terrenos en ambas zonas fronterizas. Así se
desprende de la reforma que se busca hacer al artículo 7°, inciso f), de la Ley de Tierras y
Colonización: “Los comprendidos en una zona de cincuenta metros (50 mts) de ancho a lo largo de las
fronteras con Nicaragua y Panamá, exclusivamente en aquellas áreas en que dicha frontera está
conformada por ríos.”; así como del artículo 2° cuando señala que los poseedores legítimos de
terrenos en las zonas fronterizas que no se encuentren dentro del área de dominio público indicada
en el inciso f) del artículo 7 de las Ley citada “podrán obtener título de propiedad sobre esas
áreas”.




 



 Como se sabe, desde 1994 con el Decreto No. 22962-MIRENEM de 15 de febrero, todo la franja
fronteriza de dos mil metros de ancho con Nicaragua (desde Punta Castilla en el Mar Caribe hasta
Bahía Salinas en el Océano Pacífico) se encuentra bajo la categoría de Refugio Nacional de Vida
Silvestre; y por lo tanto, no podría titularse al estar protegida por “la legislación ambiental
vigente”.




 



 Sin embargo, se daría una contradicción evidente al afirmarse en los artículos 1° y 2° la
posibilidad de titular en ambas fronteras y por otro lado la interdicción de hacerlo en la franja
fronteriza norte siendo en su totalidad área silvestre protegida. Es criterio de esta Procuraduría
que esta dualidad podría prestarse para abusos si se interpreta erróneamente que la inclusión
expresa en el texto propuesto de poder titular en la franja fronteriza norte deriva de una voluntad
expresa del legislador que está por encima de la tutela al área silvestre protegida.




 



 Pero la amenaza al Patrimonio Natural del Estado no termina ahí. Tómese en cuenta que el
Transitorio I de la ley propuesta lo que señala no es una prohibición absoluta de titular en áreas
protegidas, sino de no hacerlo en un inventario de terrenos que el Poder Ejecutivo levantará y
publicará en un plazo de veinte días a contar de la publicación de la nueva ley; por lo que podría
darse el caso de tierras actualmente dentro de áreas protegidas en las franjas fronterizas que
quedaran excluidas de la lista, o lo que es peor, que dicho inventario no se levante dentro del
término otorgado, lo que permitirá que, según el último párrafo del Transitorio indicado, se dé
inicio a los procesos de titulación “respecto de todos aquellos predios que no hayan sido
públicamente excluidos”, con las nefastas consecuencias que ello traerá para nuestras áreas
protegidas.




 



 Coincidencialmente el proyecto de ley sustituyó la redacción del artículo 1° que aparecía al inicio
de su tramitación y que sí eliminaba la posibilidad de titular áreas protegidas:




 



 “Artículo 1.- Redúzcase a cincuenta metros la zona inalienable de dos mil metros de ancho a lo
largo de las fronteras con Nicaragua y Panamá, con excepción de las áreas comprendidas dentro de las
diferentes categorías de protección real del Sistema Nacional de Áreas de Conservación.”




 



 Este constituiría un indicio más de que lo buscado es desafectar del dominio público parte (o el
total) de nuestras áreas protegidas ubicadas en las zonas fronterizas, para que pasen a manos de
particulares.




 



 Consideramos por lo expuesto que el proyecto de ley en consulta contraviene nuestra Carta Política
al abrir la posibilidad de titular terrenos dentro del Patrimonio Natural del Estado, sin que exista
ningún tipo de justificación técnica o jurídica.




 



 Tal portillo jurídico ha sido pretendido en otras oportunidades por iniciativas de ley similares, y
en las que, al igual que en ésta, hemos manifestado nuestra oposición. A manera de ejemplo, en la
opinión jurídica No. OJ-139-2001 de 27 de setiembre del 2001, vertida a raíz del proyecto de “Ley
pro titulación de la zona fronteriza” (expediente No. 14.134), el suscrito indicó:




 



   “Mediante el proyecto en consulta se pretende la desafectación de mil novecientos cincuenta
metros de los actuales dos kilómetros inalienables que conforman una franja de dominio público a lo
largo de las líneas fronterizas con Nicaragua y Panamá (artículo 7º, inciso f), de la Ley de Tierras
y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961).




 



   El objetivo es que los “poseedores” de terrenos ubicados dentro de la zona a liberar “puedan
inscribir en el Registro Nacional sus respectivos derechos en el tanto cumplan con los requisitos,
términos, condiciones y procedimientos establecidos en la Ley de Informaciones Posesorias, No. 139
del 14 de julio de 1941 y sus reformas”.




 



   Sin embargo, lo que no toma en cuenta esta iniciativa de ley es que dentro de la demarcatoria de
ambas fajas fronterizas se encuentran ubicadas actualmente varias áreas protegidas integrantes del
Patrimonio Natural del Estado.




 



   En efecto, según Oficio No. OFAU-O-078-2001 del 27 de agosto del 2001, suscrito por el señor
Arnoldo Luna Sancho, Coordinador de la Oficina de Atención al Usuario del Ministerio del Ambiente y
Energía, cuya copia adjunto, el denominado Refugio Nacional de Fauna Silvestre Corredor Fronterizo
Norte ocupa la totalidad de la franja inalienable de dos kilómetros contigua a Nicaragua.




 



   Concomitantemente, existen otras áreas protegidas que se localizan de modo parcial en ese sector,
como la Reserva Forestal Cerro el Jardín (Decreto No. 22990-MIRENM del 16 de marzo de 1994), la
Reserva Forestal La Cureña (Decreto No. 23074-MIRENEM de 7 de abril de 1994), el Humedal Palustrino
Laguna Maquenque (Decreto No. 22964-MIRENEM del 9 de marzo de 1994) y el Humedal Palustrino de
Tamborcito (Decreto No. 22965-MIRENEM del 9 de marzo de 1994).




 



   A su vez, la franja fronteriza sur con Panamá cobija en su delimitación a parte de tres áreas
protegidas: el Parque Internacional La Amistad (Decreto No. 13324-A del 22 de febrero de 1982,
modificado por los Decretos Nos. 16848-MAG del 20 de febrero de 1986 y el Decreto No. 21199-MIRENEM
del 23 de abril de 1992), el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (Decreto No.
16614-MAG del 29 de octubre de 1985) y la Zona Protectora Las Tablas (Ley No. 6638 del 9 de
setiembre de 1981).




 



   Como se sabe, de conformidad con el artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de
octubre de 1995, para la creación de áreas silvestres protegidas, deben cumplirse una serie de
requisitos, entre los que se encuentran estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad
biológica y socioeconómicos que las justifiquen. Tales requerimientos deben observarse, con mayor
razón, cuando se trate de disminuir o eliminar totalmente mediante desafectación áreas protegidas,
tal y como persigue el proyecto de ley de comentario.




 



   En otras palabras, no basta con emitir una ley que desafecte parte del Patrimonio Natural del
Estado, sino que la misma debe ser antecedida de estudios técnicos que la justifiquen (artículo 38
de la Ley No. 7554). Sobre el particular, ya la Sala Constitucional se pronunció mediante el Voto
No. 7294-98 de 16 horas 15 minutos del 13 de octubre de 1998 que a continuación transcribimos de
modo extenso por la relevancia del tema:




 



 “De la literalidad de la norma transcrita se colige que se trata de una modificación a la
delimitación establecida en el Decreto No. 17023-MAG del día 6 de mayo de 1996, cuyo artículo 1o.
crea la "Zona Protectora Tivives" y señala sus límites y área. (...) Así, pues, el análisis de
constitucionalidad de la norma cuestionada debe hacerse tomado como base el hecho de que es una
reforma al decreto citado, no una norma enteramente nueva. De igual modo, debe tenerse en cuenta
que, de conformidad con las manifestaciones de los accionantes, los medios probatorios por ellos
aportados y el respectivo expediente legislativo, el cambio de linderos aprobado no implica un
aumento de la cabida de la zona, sino una reducción del área sometida a protección. Precisamente, la
discusión se centra en el hecho de si esa reducción de cabida, es decir, esa desprotección de parte
de la zona que antes estaba protegida, es inconstitucional por ser contraria a lo dispuesto en el
artículo 50 de la Constitución Política.



 ... queda claro que una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del
Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte, para proteger otros intereses
-públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 50 constitucional. Ahora bien, el hecho de que una norma, del rango que sea, haya
declarado como zona protectora una determinada área, no implica la constitución de una zona pétrea,
en el sentido de que, de manera alguna, su cabida pueda ser reducida por una normativa posterior.
Sin embargo, se debe tener presente que la declaratoria y delimitación de una zona protectora, en
cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50 constitucional, implica una defensa del derecho
fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese
derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto. No resulta necesariamente
inconstitucional el hecho de que por medio de una ley posterior se reduzca la cabida de una zona
protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o cualesquiera otros sitios de interés
ambiental, siempre y cuando ello esté justificado en el tanto no implique vulneración al derecho al
ambiente. Podría ser que, por diversas circunstancias, un determinado sitio haya perdido, al menos
en parte, el interés ambiental que, en su momento, provocó, lo que, hechos los estudios del caso,
justificaría su modificación o reducción, todo en aplicación del principio de razonabilidad
constitucional. Del mismo modo, la delimitación inicial de una zona protectora -o de otra índole-
podría, a la larga, resultar insuficiente y, en razón de esto, motivar la aprobación de una reforma
para ampliar la cabida. Estos aspectos son los que, a juicio de esta Sala, han de examinarse en el
caso concreto del artículo 71 de la Ley No. 7575.



 IV.- La Asamblea Legislativa ha dictado un conjunto de disposiciones tendentes a conservación del
ambiente. En particular merece resaltarse el establecimiento de una serie de figuras reconocidas
actualmente bajo la denominación común de "áreas silvestres protegidas"; sobre este punto debe
hacerse referencia al artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 del 4 de octubre de
1995:



 "Artículo 32.- Clasificación de las áreas silvestres protegidas. El Poder Ejecutivo, por medio del
Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de
las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación:




a) Reservas forestales.




b) Zonas protectoras.




c) Parques nacionales.




d) Reservas Biológicas.




e) Refugios nacionales de vida silvestre.




f) Humedales.




g) Monumentos naturales.



 Esas categorías de manejo y las que se creen en el futuro, serán administradas por el Ministerio
del Ambiente y Energía, salvo las establecidas en el artículo 33 de esta ley. Las municipalidades
deben colaborar en la prevención de estas áreas.



 El mismo cuerpo normativo citado indica competencias y procedimientos tendentes a la creación y
reducción de la superficie de las áreas silvestres protegidas:



 "Artículo 36.- Requisitos para crear nuevas áreas. Para crear nuevas áreas silvestres protegidas
propiedad del Estado, cualquiera sea la categoría de manejo que él establezca, deberá cumplirse
previamente con lo siguiente:



 a) Estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos, que la
justifiquen.




b) Definición de objetivos y ubicación del área.




c) Estudio de factibilidad técnica y tenencia de la tierra.




d) Financiamiento mínimo para adquirir el área, protegerla y manejarla.




e) Confección de planos.




f) Emisión de la ley o el decreto respectivo."



 "Artículo 38.- Reducción de las áreas silvestres protegidas. La superficie de las áreas silvestres
protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá
reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta
medida."



 Ambas normas establecen el cumplimiento de requisitos obligatorios tanto para la creación como para
la reducción de las áreas silvestres protegidas, dentro de las cuales se comprenden las denominadas
"zonas protectoras". Se trata de la existencia de "estudios preliminares fisiogeográficos, de
diversidad biológica y socioeconómicos, que la justifiquen", en el caso del establecimiento, y de
"estudios técnicos que justifiquen", en el caso que la medida pretendida sea una reducción de la
superficie bajo el referido régimen. Ambas disposiciones son vinculantes, inclusive para la Asamblea
Legislativa, cotitular, junto con el Poder Ejecutivo, de la competencia para crear áreas silvestres
protegidas, y detentadora exclusiva de la potestad de reducir su superficie. De conformidad con las
disposiciones transcritas, y tomando en consideración el caso concreto que se somete a
pronunciamiento, la Asamblea Legislativa no puede aprobar válidamente la reducción de la superficie
de una zona protectora, sin contar antes con estudio técnico que justifique su decisión. Dicha
actuación deviene contraria a la Constitución Política por violación del principio de razonabilidad
constitucional en relación con los artículos 121, inciso 1), y 129 de la Carta Política.(...)



 De acuerdo con lo citado, mutatis mutandi, si para la creación de un área silvestre protectora la
Asamblea Legislativa, por medio de una ley, estableció el cumplimiento de unos requisitos
específicos, a fin de determinar si la afectación en cuestión es justificada, lo lógico es que, para
su desafectación parcial o total, también se deban cumplir determinados requisitos -como la
realización de estudios técnicos ambientales- para determinar que con la desafectación no se
transgrede el contenido del artículo 50 constitucional. En este sentido, podemos hablar de niveles
de desafectación. Así, no toda desafectación de una zona protegida es inconstitucional, en el tanto
implique menoscabo al derecho al ambiente o amenaza a éste. De allí que, para reducir un área
silvestre protegida cualquiera, la Asamblea Legislativa debe hacerlo con base en estudios técnicos
suficientes y necesarios para determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá en
peligro y, por ende, que no se vulnera el contenido del artículo 50 constitucional. El principio de
razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se
dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún
cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente. A juicio de este
Tribunal Constitucional, la exigencia que contiene el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente
No. 7554, en el sentido de que para reducir un área silvestre protegida por ley formal deben
realizarse, de previo, los estudios técnicos que justifiquen la medida, no es sino la objetivación
del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente.



 V.- Debe rescatarse además, como se señaló líneas arriba, que para otorgar vigencia y cumplir con
el numeral 50 de la Constitución Política no basta que las autoridades públicas dicten medidas
protectoras del ambiente. También es indispensable que en ejercicio de sus cargos esos mismos
funcionarios no emitan actos contradictorios con el citado postulado constitucional, tal y como
sucede con referencia a la norma cuya constitucionalidad se examina, la cual, aprobada mediante un
procedimiento en que se omite un requisito sustancial, exigido por una ley vigente, establece la
reducción de una superficie declarada como zona protectora. Por tanto, la disposición legal
cuestionada, artículo 71 de la Ley No. 771 de la Ley No. 7575, Ley Forestal del 13 de febrero de
1996, también es contraria al artículo 50 de la Constitución Política.



 VII.- En consecuencia, lo que procedente es acoger la acción de inconstitucionalidad planteada y
anular el artículo 71 de la Ley No. 7575, Ley Forestal, del trece de febrero de mil novecientos
noventa y seis. De conformidad con lo establecido en el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, esta sentencia tiene efecto declarativo y retroactivo a la fecha de la vigencia de
la norma ahora declarada inconstitucional. Se entiende que queda vigente el Decreto No. 17023-MAG,
que crea y delimita la Zona Protectora Tivives.”




 



   El proyecto de ley en consulta, al permitir la titulación de terrenos que desde hace mucho tiempo
tienen una impronta demanial e integran, de fecha más reciente, el Patrimonio Natural del Estado, de
manera palpable está eliminando en unos casos y reduciendo en otros, los límites de diversas áreas
protegidas, y, al no contarse con estudios técnicos que sustenten tal acción, esta propuesta
legislativa deviene en inconstitucional por atentar contra el derecho a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado del artículo 50 de nuestra Carta Política.”




 



             Pero también nuestra Sala Constitucional ha sido enfática en afirmar que nuestras
franjas fronterizas son vitales para los costarricenses, no solo por seguridad nacional, sino
también desde el punto de vista ambiental. Así lo hizo ver, ante acción de inconstitucionalidad
presentada por la Procuraduría General de la República, en el Voto No. 2988-99 de las 11 horas 57
minutos del 23 de abril de 1999, que declaró inconstitucional el artículo 8° de la Ley de Titulación
de Tierras en Reservas Nacionales, No. 7599 de 29 de abril de 1996, por permitir la titulación,
entre otras áreas demaniales, de nuestras franjas fronterizas:




 



   “Respecto a la franja fronteriza, tenemos que la Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero
de 1939, en el artículo 10 dispuso: "Son asimismo inalienables los terrenos comprendidos en una zona
de dos kilómetros de ancho, a lo largo de la frontera con Nicaragua y con Panamá". Dicha protección
nace a raíz de que nuestras zonas fronterizas siguen siendo consideradas indispensables para el
país, no sólo por razones de defensa de la soberanía del país, ante la importancia que tiene
reservarlas como zonas estratégicas para la seguridad de la Nación, sino también por su relevancia
desde el punto de vista de la protección del patrimonio natural del Estado. Las zonas fronterizas
por su posición y cobertura se convierten en un área sumamente importante para la protección del
medio ambiente como territorio, una zona de amortiguamiento indispensable para la comunicación de la
flora y fauna, recursos hídricos y del ecosistema imperante en determinadas regiones del país, y por
ende, el interés y la necesidad del Estado costarricense de regular y proteger los recursos
naturales existentes hoy en día, y que sin el control y la limitación en cuanto a su disposición por
parte de las autoridades competentes, pondrían en grave peligro el derecho a un ambiente sano. Es
por ello que a través de instrumentos legales tanto nacionales como extranjeros se pretende proteger
estas zonas, como en el caso de la comisión centroamericana a nivel regional, que aparte del
convenio constitutivo y el protocolo, firmó con Nicaragua en el año 1992 el convenio centroamericano
de biodiversidad, con el fin de ir conformando un corredor biológico centroamericano, y el Consejo
Centroamericano de Bosques creado en Guatemala, el cual pretende tomar acciones conjuntas que
establezcan medidas de coordinación en relación con los recursos disponibles en la zona fronteriza
norte de nuestro país y las otras fronteras de los países centroamericanos. Fue en virtud del
Decreto No. 22692-MIRENEM del 15 de febrero de 1994, reformado por el Decreto No.23248-MIRENEM del
20 de abril del mismo año, en su artículo 1 que se declaró Refugio Nacional de Vida Silvestre al
corredor fronterizo conformado por los terrenos comprendidos en una zona de 2000 metros de ancho a
lo largo de la frontera con Nicaragua. Declaratoria que obedeció a que la zona es un importante
corredor biológico entre el Area de Conservación Tortuguero, los Humedales de Tamborcito y Marenque,
el Refugio de Vida Silvestre Caño Negro y la Reserva Forestal El Jardín.”




 



             También en ese mismo Voto, la Sala enfatizó en que el artículo 8° de la Ley No. 7599
era inconstitucional también por motivos de razonabilidad y proporcionalidad, en la medida en que el
fin particular perseguido podría desvirtuar y dar al traste con una serie de normativa ambiental que
el mismo Estado ha emitido o ha estado de acuerdo en ratificar (caso de los convenios
internacionales, tradados multi o bilaterales, etc.):




 



 “Asimismo, la desafectación de gran parte de la zona fronteriza, a pesar de los objetivos que
persigue esta ley, tampoco resulta razonable constitucionalmente, puesto que también se desafectan
áreas en las cuales no hay ocupantes a los que se pretenda entregar un título, quedando también
estas áreas, sin las protecciones y regulaciones que existen en protección de la seguridad nacional,
al ya no formar parte éstas de la zona fronteriza, afectándose con ello también, zonas de protección
biológica que han sido creadas en esas áreas donde existen bosques primarios, áreas de diferentes
grados de alteración y otros de regeneración de humedales que sirven de sitio de anidamiento para
cantidad de especies de aves y poblaciones de flora y fauna, algunos casi únicos en su especie, como
el corredor biológico que se pretende realizar en la franja fronteriza norte y que en este entendido
quedarían también desprotegidas; contrariándose en este sentido toda política de protección en favor
del medio ambiente que hubiese realizado el Estado anteriormente.” 




 



             Y es que efectivamente existen distintos instrumentos de orden internacional suscritos
por nuestro país que persiguen la tutela de los recursos naturales en las zonas fronterizas, como
los que de seguido paso a enumerar.




 



             El Convenio Regional para el manejo y conservación de los ecosistemas naturales
forestales y el desarrollo de plantaciones forestales, Ley No. 7572 de 1° de febrero de 1996, señala
en su artículo 4°, inciso f), que los Estados Contratantes deberán "establecer mecanismos para
evitar el tráfico ilegal de especies de la flora y fauna, maderas y otros productos. Particular
énfasis se deberá dedicar al control del comercio ilegal en las regiones fronterizas de los países".
Es de suponer que si se entregan a particulares terrenos cercanos a nuestras líneas limítrofes, la
posibilidad de tráfico ilegal de especies irá en aumento, sin mencionar otros igualmente peligrosos
como el de drogas o el de armas.




 



             Por su lado, el Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas
Silvestres prioritarias en América Central resalta en varios de sus artículos la trascendencia de
las franjas fronterizas en la protección de los recursos naturales:




 



                         "Artículo 3.- La conservación de la biodiversidad en hábitats o aguas
fronterizas, requiere de la voluntad de todos, y de la cooperación externa, regional y global, en
adición a los esfuerzos que las naciones desarrollen, por lo que se invita a la comunidad
internacional a participar, técnica y financieramente, en nuestro esfuerzo."



                         "Artículo 10.- Cada Estado miembro de este marco regional, se compromete de
acuerdo a sus capacidades, programas nacionales y prioridades, a tomar todas las medidas posibles
para asegurar la conservación de la biodiversidad, y su uso sostenible, así como del desarrollo de
sus componentes dentro de su jurisdicción nacional, y a cooperar en la medida de sus posibilidades
en las acciones fronterizas y regionales."



                         "Artículo 18.- Se desarrollarán y fortalecerán, dentro de este Convenio,
como prioridad, las áreas protegidas fronterizas en las regiones terrestres y costeras siguientes,
conocidas como:




            - Reserva de la Biosfera Maya




            - Reserva de la Biosfera Fraternidad o Trifinio




            - Golfo de Honduras




            - Golfo de Fonseca




            - Reserva Río Coco o Solidaridad




            - Cayos Miskitos




            - Reserva Internacional de Áreas Protegidas para la Paz SIAPAZ




            - Reserva Bahía Salinas




            - Reserva de la Biosfera La Amistad




            - Reserva del Sixaola




            - Reserva del Darién"




 



             En este último extremo, recordamos nuevamente la iniciativa nacional de declarar
Refugio Nacional de Vida Silvestre "el corredor fronterizo conformado por los terrenos comprendidos
en una zona de 2000 metros a lo largo de la frontera con Nicaragua desde Punta Castilla en el Mar
Caribe hasta Bahía Salinas en el Océano Pacífico" (Decreto No. 22962-MIRENEM de 15 de febrero de
1994). En el Considerando 4° del Decreto de creación se preceptúa claramente:




 



                         "4°.- Que de conformidad con el acuerdo sobre Áreas Fronterizas suscritos
por los Gobiernos de las Repúblicas de Costa Rica y Nicaragua en Puntarenas a los quince días del
mes de diciembre de 1990, se declara el Sistema Internacional de Áreas Protegidas para la Paz (SI-A-
PAZ) como el proyecto de conservación de más alta prioridad en ambos países."




 



             En el considerando sétimo del citado Acuerdo sobre Áreas Protegidas Fronterizas se
señala que "en el SI-A-PAZ se protegerá en forma absoluta las muestra más grande de bosque húmedo
tropical que se encuentra en la Vertiente Caribe de Centro América". Definitivamente la protección
absoluta de estas zonas de propiedad estatal y la permisión de titular a particulares en ellas son
irreconciliables.




 



             Sobre la importancia que tienen los tratados y convenios internacionales, aún los no
ratificados, en la protección del ambiente ha dicho la Sala Constitucional:




 



                         "No puede dejar de hacerse referencia a la reunión convocada en julio de
1992 en Brasil, denominada Cumbre de la Tierra, en la cual se proclamó y reconoció la naturaleza
integral e independiente del planeta. Dicha declaración significa la aceptación de ciertos
principios que informan la transición de los actuales estilos de desarrollo a la sustentabilidad.
Los Estados signatarios, entre los que figura Costa Rica, se comprometieron, dentro de la
preservación del desarrollo sostenible, a la protección sobre todo del ser humano. (...)
Establecieron el deber de los Estados de cooperar en la conservación, protección y restauración del
ambiente y sus responsabilidades comunes en ese sentido; (...)



                         Nuestro país ha suscrito gran cantidad de convenciones en las que se busca
la protección de los recursos naturales y que deben utilizarse para integrar a la legislación
interna y dilucidar, incluso jurisdiccionalmente, los problemas relacionados con la protección
ambiental, ya que los instrumentos internacionales, aún los no ratificados, permiten soluciones
regionales o mundiales a tales problemas." (Voto No. 3705-93 de 15 horas de 30 de julio de 1993).




 



             De todas maneras, y aún si existiese duda acerca de si se producirán las alteraciones
ambientales aquí analizadas al autorizarse la titulación en áreas silvestres protegidas, es claro
que el Estado debe abstenerse de aprobar este tipo de leyes en aplicación del llamado principio
precautorio, contenido en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo (en el mismo
sentido, el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998):




 




                        "Principio 15



                                    Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán
aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de
daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón
para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación
del medio ambiente."




 



             En otras palabras, ante la seria amenaza que representa para los diferentes ecosistemas
permitir la inscripción en el Registro Público de terrenos a nombre de particulares dentro de áreas
protegidas, el principio precautorio ordena la eliminación de tal posibilidad o su sustitución por
una regla no perjudicial para los recursos naturales. De no hacerse así, se vulnera este principio,
que es derivación directa del "in dubio pro naturaleza", pilar básico del Derecho Ambiental.




 



             Nos interesa resaltar que esta amenaza no es antojadiza, sino que se encuentra
respaldada en nuestra misma realidad. No es casual que los únicos "parches" de bosque virgen que aún
se mantienen en Costa Rica se localicen en las áreas protegidas estatales, y que el resto del país,
sometido a propiedad particular, denote una degradación severa en sus recursos naturales. Así, pues,
permitir la titulación de aquellas áreas, reiteramos, es repetir en ellas el patrón negativo de
deterioro ambiental del resto del territorio.




 



             Con base en todos los razonamientos expuestos, consideramos que la propuesta de ley
consultada debe desestimarse por contravenir principios y derechos consagrados a favor del ambiente
en nuestra Constitución Política y tratados internacionales.




 




 




2.- Detrimento de los territorios indígenas




 



             Sin perjuicio de lo expuesto, que ya de por sí sería suficiente para desechar la norma
propuesta, también el proyecto de ley No. 14681 devendría en inconstitucional al permitir la
titulación de terrenos dentro de las reservas indígenas que igualmente existen dentro de nuestras
franjas fronterizas. Con relación a este tema, dijimos en nuestra opinión jurídica OJ-139-2001 de
reciente cita:




 



   “Además de lo anterior, nuestra franja fronteriza sur alberga parte de varias reservas indígenas.
Conforme al Oficio CDET-043-2001 de 24 de agosto de este año, que también le acompaño, dicha zona
limítrofe coincide en parte con la demarcatoria establecida para las reservas indígenas Bribrí de
Talamanca (creada por Decreto Ejecutivo No. 5904 de 11 de marzo de 1976, reconocida por la Ley
Indígena No. 6172 de 29 de noviembre de 1977 y cuyos límites actuales están definidos en el Decreto
No. 13572-G del 30 de abril de 1982), Guaymí de Conteburica (declarada por Ley Indígena No. 6172),
Guaymí Altos de San Antonio (regulada por Decreto No. 29451) y Abrojo Montezuma (Decreto No. 8514-G 
y cuya delimitación actual está definida por Decreto No. 12115-G de 9 de diciembre de 1980).




 



   Como se sabe, nuestro país ha suscrito diversos tratados internacionales para protección de las
poblaciones indígenas, de entre los cuales, por su importancia, destaca el Convenio No. 169 sobre
Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, de la Conferencia General de la Organización
Internacional del Trabajo. En este Convenio encontramos abundantes normas que persiguen tutelar los
territorios sobre los cuales se asientan poblaciones indígenas con el fin de resguardar su propia
existencia, identidad y tradiciones de amenazas ajenas a su cultura. A manera de ejemplo, cito las
siguientes:




 



      “Deberán adoptarse las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las
instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados.”
(Artículo 4º).




 



      “1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus prioridades en lo que
atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias,
instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de
controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural.(...)



      3. Los gobiernos deberán velar porque, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en
cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y
cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre
esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales
para la ejecución de las actividades mencionadas.



      4. Los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos interesados, para
proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan.” (Artículo 7º).




 



      “1. Al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los gobiernos deberán respetar la
importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste
su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de
alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación.



      2. La utilización del término “tierras” en los artículos 15 y 16 deberá incluir el concepto de
territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados
ocupan o utilizan de alguna otra manera.” (Artículo 13).




 



      “1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre
las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas
para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén
exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido acceso para sus actividades
tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la
situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes.



      2. Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que
los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos
de propiedad y posesión.



      3. Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para
solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados.” (Artículo 14).




 



      “(....) 3. Deberá impedirse que personas extrañas a esos pueblos puedan aprovecharse de las
costumbres de esos pueblos o de su desconocimiento de las leyes por parte de sus miembros para
arrogarse la propiedad, la posesión o el uso de las tierras pertenecientes a ellos. “ (Artículo17).




 



      “La ley deberá prever sanciones apropiadas contra toda intrusión no autorizada en las tierras
de los pueblos interesados o todo uso no autorizado de las mismas por personas ajenas a ellos, y los
gobiernos deberán tomar medidas para impedir tales infracciones.” (Artículo 18).




 



   En consecuencia, si una ley viene a permitir la titulación de tierras a privados dentro de la
actual demarcatoria de reservas indígenas, y con ello una disminución en su territorio, estaríamos
ante un incumplimiento grave de los compromisos internacionales que ha asumido nuestro país en esta
materia, y por ende, ante una inconstitucionalidad de la normativa por violación al artículo 7º,
párrafo primero, de la Constitución Política (artículo 73, inciso d), de la Ley  de la Jurisdicción
Constitucional, No. 7135 del 11 de octubre de 1989).




 



   Igualmente, por el contenido de las normas del Convenio transcritas, si se tramita este proyecto
de ley sin la participación del sector indígena y sin que existan estudios que justifiquen la
desafectación del régimen de dominio comunitario que caracteriza a esta propiedad para permitir uno
de propiedad privada común, nos hallaríamos de la misma forma ante una ley inconstitucional.”




 



             Sobre esta eventual inconstitucionalidad habría que hacer dos valoraciones
complementarias. Primero, que la excepción que hace el transitorio único de la propuesta legal en
cuanto al inventario de terrenos a ser excluidos de la titulación, podría estar dejando al margen a
las reservas indígenas si se interpreta que no se encuentran protegidas por la “legislación
ambiental vigente”, sino por la cultural que no es tomada en cuenta. Si es así, la violación a los
territorios indígenas es evidente al permitirse su titulación a personas no indígenas (el proyecto
de ley no hace ningún tipo de discriminación en este sentido), y por lo tanto, manifiesta su
inconstitucionalidad por las razones supra indicadas. De todas formas, y como ya lo expresamos para
la hipótesis de las áreas protegidas, la eventual ley futura sería inconstitucional por el solo
hecho de, en vez de prohibir expresamente la titulación en las reservas indígenas, dejar al arbitrio
del Poder Ejecutivo determinar qué áreas van a ser excluidas de la aplicación de la normativa, con
el consiguiente peligro de exclusión indebida, olvido u omisión de entregar la lista en el tiempo
estipulado.




 



             El segundo reparo de importancia es que en este expediente no se ha dado audiencia ni a
la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI) ni a ninguna asociación de desarrollo integral de
cada una de las reservas indígenas que podrían verse perjudicadas con la aprobación de la propuesta
legal; con lo cual podríamos estar en presencia de una nueva inconstitucionalidad del cuerpo de ley
propuesto, por aplicación de los artículos 7º, párrafo primero, de la Constitución Política y 73,
inciso d), de la Ley  de la Jurisdicción Constitucional, No. 7135 del 11 de octubre de 1989; en
tanto el artículo 6°, inciso a), del Convenio No. 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países
Independientes, de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo, Ley No. 7316
de 3 de noviembre de 1992, establece que los gobiernos deberán “consultar a los pueblos interesados,
mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas,
cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles
directamente “. Resulta indudable que una ley que venga a permitir la titulación a particulares de
terrenos dentro de reservas indígenas perjudica a los indígenas que conforman dichas reservas, y por
lo tanto, debe serles previamente consultado.




           




(… )




 




4.- Algunos comentarios sobre la seguridad nacional




 



             No queremos dar por concluida esta opinión sin dedicar antes algunos comentarios a la
importancia de las franjas fronterizas desde el punto de vista de la seguridad nacional. Para ello,
y por guardar igual vigencia para nuestros días,  retomaremos lo señalado por la Procuraduría
General de la República en el Oficio PGR-245 de 20 de setiembre de 1995 a los señores Diputados que
integraban la Asamblea Legislativa de entonces, cuando se encontraba en trámite el proyecto de Ley
sobre Titulación de Terrenos en Reservas Nacionales:




 



 “La iniciativa en mención también busca desafectar un área de mil ochocientos metros a lo largo de
nuestras fronteras para que sean inscritas  por particulares (sin excepción de nacionales o
extranjeros) en los términos que el mismo proyecto establece (artículo 8, párrafo 2º). (…)




 



 La demanialidad de las zonas limítrofes ha obedecido históricamente a razones fundamentales de la
soberanía del Estado Costarricense, por la importancia de reservarlas como zonas estratégicas para
la seguridad de la Nación y de amortiguamiento de reservas indígenas y área protegidas localizadas
dentro de ellas.




 



 De conformidad con el artículo 7º, inciso f), de la Ley de Tierras y Colonización las franjas
fronterizas, en un ancho de dos kilómetros, se encuentran protegidas bajo un régimen de dominio
público en el que nadie puede alegar válidamente sobre ellas derecho de posesión útil para adquirir
por vía de titulación.




 



 Este régimen es tutelado desde el siglo anterior (Código Fiscal, No. 8 de 31 de octubre de 1885,
artículo 510, reformado por Leyes Nos. 11 de 22 de octubre de 1926 y 149 de 16 de agosto de 1929,
incisos 4 y 5, cinco kilómetros de ancho a lo largo de la frontera con Panamá y ocho con Nicaragua)
y la Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, artículo 10 (dos kilómetros para ambas
líneas fronterizas).(...)




        



 A lo anterior, debemos agregar que la Asamblea Nacional de Nicaragua aprobó el 10 de mayo de este
año, la Ley No. 197, “Ley que regula el régimen de propiedad inmueble en las franjas fronterizas
terrestres del territorio nacional”, que miden 15 kilómetros a partir de las líneas fronterizas y
entre sus disposiciones se estatuye la prohibición de que extranjeros sean propietarios en dichas
áreas; excepción que deja en clara desventaja a nuestro país.




 



 El hecho de que en el proyecto no se hiciera esa misma prohibición al amparo del artículo 19
Constitucional –que por lo indicado en el párrafo 4º de la primera página de este memorial, no
resuelve tampoco de manera adecuada el problema- tendrá como resultado que además de los terrenos
que inscriban los extranjeros que en este momento los ocupen, ingresos masivos de nicaragüenses y
panameños que  buscarán también adquirirlos.




        



 De ahí que sea inconveniente para los intereses nacionales reducir las zonas fronterizas en un 90%
de su extensión actual. Los 200 metros que se dejan en el proyecto como inalienables si bien es
cierto guardan relación con la medida de la zona marítimo terrestre (200 metros a partir de la línea
de pleamar ordinaria), las finalidades que ambas zonas cumplen difieren, sobre todo si tomamos en
cuenta que después de la zona marítimo terrestre el territorio nacional se extiende sobre las aguas
territoriales (12 millas) y sobre las aguas de la zona económica exclusiva (200 millas), con
ausencia de poblaciones humanas generadoras de conflictos; mientras que en el caso de las franjas
fronterizas, después de los 200 metros propuestos lo que tenemos es otro Estado, donde los problemas
que se presentan por la facilidad de tránsito terrestre son más reiterados y con mayores
implicaciones en la economía, la seguridad nacional y las relaciones exteriores, por citar algunos
aspectos.(…)




        



 Hace más de diez años se presentó un proyecto de ley (No. 8973) que igualmente buscaba reducir a
doscientos metros las zonas fronterizas. En esa oportunidad, la Procuraduría General de la República
expresó:




 



 “Tal pretensión... lejos de favorecer a los intereses nacionales, vendría a producirle ulteriores
graves consecuencias al país y lo único que se lograría sería la ventaja para unos pocos
costarricenses que ocupan terrenos en esas zonas y un gran número de extranjeros que son en su
mayoría panameños y nicaragüenses. Es decir, se pretende con este proyecto que esa multitud de
extranjeros que todavía ocupan los terrenos fronterizos sean propietarios y no arrendatarios... Es
necesario mantener la franja inalienable de los dos mil metros de ancho a lo largo de las fronteras
con Panamá y Nicaragua, no solamente por las razones anteriormente citadas, sino también por la
conveniencia, seguridad de la Nación y garantía de los ciudadanos. Además porque es necesario
contribuir a la conservación y uso adecuado de las reservas de recursos naturales renovables de la
nación, pues es obligación del Estado, velar por la conservación de las fuentes, mantener los
bosques necesarios y toda su vegetación silvestre para conservar las aguas... Considero conveniente
citar aquí algunos conceptos que aparecen en el Diario La Nación de fecha 13 de octubre del presente
año, cuyo título es “VIGILANCIA DE NUESTRAS FRONTERAS”, y que se refiere a los puestos de vigilancia
que serán establecidos a lo largo de la frontera norte por la Fuerza Pública... No debe dejarse el
campo abandonado a las arbitrariedades o a la ilegal ocupación de tierras. Fronteras bien
resguardadas hacen un país seguro... Con base en las consideraciones expuestas, esta Procuraduría
considera y a su vez recomienda a esa Comisión de Gobierno y Administración dictaminar negativamente
el Proyecto de ley que pretende reformar el inciso f) del artículo 7º de la Ley de Tierras y
Colonización No. 2825 de 14 de octubre de 1961, para reducir a doscientos metros la franja de dos
mil metros de las fronteras con Panamá y Nicaragua, pues dada la reducida extensión geográfica de
nuestro país y la posibilidad de promover cierto tipo de desarrollo de las fronteras a todo lo largo
de las fronteras, encontramos muy reducida la distancia de 200 metros inalienables que viene a ser
un 10% de la franja original. Además debe existir más holgura para salvaguardar en esa faja los
recursos naturales o de energía a favor del Estado y más que todo, se debe considerar el aspecto
internacional, pues existen gran cantidad de extranjeros que cuentan con tierras en el lado de Costa
Rica, y si se dan títulos como lo propone la reforma, se estarían creando franjas de extranjeros
contiguas a nuestras fronteras lo cual puede tener implicaciones en el ingreso no controlado.”
Oficio No. 111-PA-81 de 22 de octubre de 1981, folios 18-22, Archivo Legislativo NO. A-38-K-74-18.




 



 En la actualidad, los problemas reseñados que se producen en las zonas fronterizas siguen vigentes,
y a manera de ejemplo, cito lo que hace pocos días reportaban los diarios nacionales con respecto a
la frontera norte:




 



 “ANALIZAN HOY SITUACION FRONTERIZA: La zona fronteriza entre Nicaragua y Costa Rica siempre ha sido
muy convulsa, debido a que se presentan serios problemas sobre seguridad, contrabando de ganado,
narcotráfico y afluencia masiva de inmigrantes ilegales. A fin de coordinar acciones conjuntas,
autoridades de gobierno de ambos países se reunirán hoy en la finca El Murciélago, en Guanacaste.”
La  República, viernes 8 de setiembre de 1995, pág. 6-A.




 



 “PATRULLAJES CONJUNTOS EN LA FRONTERA NORTE: En un nuevo esfuerzo por controlar el paso de
inmigrantes ilegales, el contrabando de ganado y el tráfico de drogas y armas, las autoridades de
Costa Rica y Nicaragua acordaron ayer, realizar operativos conjuntos en la frontera...”es un frente
común contra un enemigo común: el hampa, que no respeta fronteras”, expresó el Ministro Castro, a la
vez que insistió en la necesidad de realizar operativos paralelos con las autoridades nicaragüenses
para fortalecer la seguridad ciudadana.” La Nación, sábado 9 de setiembre de 1995, pág. 6-A.




 



 Consideraciones como la expuesta fueron oportunamente señalados mediante Oficio No. PGR de 2 de
febrero de este año, solicitando a la Comisión Permanente de Asuntos Sociales desechar el expediente
legislativo No. 12054, de donde se tomó la idea de la desafectación de 1800 metros de las zonas
fronterizas para incorporarla a un proyecto más avanzado (No. 11452) en el que exteriorizamos
nuestros comentarios mediante Opinión No. OJ-006-95 de 19 de abril del año en curso, sin tener a la
vista los párrafos 2º y 3º del artículo 8 del Proyecto 11452, preceptos introducidos con
posterioridad, luego de la audiencia que nos fuere conferida.”




 



             Tomando en cuenta estas consideraciones, no extraña, entonces, la oposición a este
proyecto de ley que hizo el Ministro de Relaciones Exteriores, señor Roberto Tovar Faja, mediante el
Oficio DM-461-04 de 19 de octubre del 2004, al señalar su desacuerdo con el proyecto “por considerar
que el mismo conllevaría un detrimento serio al ejercicio pleno y adecuado de la soberanía y la
seguridad nacional, al constituir las zonas fronterizas áreas del más alto valor estratégico para el
país”. En documento adjunto a esa nota, se señala por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores:




 



   “El Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto hacer ver la situación especial de las zonas
fronterizas costarricenses, que históricamente han sido custodiadas por el Estado costarricense,
atendiendo razones que van desde la seguridad hasta la integridad territorial y soberana de la
República.




 



   El presente proyecto no ha tenido en consideración elementos de la seguridad internacional, y
particularmente la reconceptualización de la seguridad después de los atentados terroristas del 11
de setiembre del 2001, lo cual incide la definición de los niveles de prioridad de la seguridad
continental, regional y sub-regional, y más importante aún, de la propia seguridad nacional.




 



   Esta evolución hace que se avance de un concepto tradicional de “seguridad”, entendida como los
objetos de la seguridad territorial, incluidos los recursos y la infraestructura para la defensa y
protección de la integridad y soberanía nacional (se defiende por un esfuerzo múltiple de
estructuras estatales), internacional (cooperación diplomática y de seguridad) y la defensa de la
población; hacia nuevos conceptos, como el de “seguridad humana”, “seguridad integral”, y más
concretamente la “seguridad hemisférica”.




 



   Es nuevo concepto es mucho más amplio y de carácter multidimensional. Se basa en los siguientes
valores políticos: la defensa de la democracia, la defensa y la promoción de los derechos humanos y
la soberanía de las naciones.




 



   Se integran a este concepto variables y factores socio económicos que pueden constituir amenazas
dependiendo del tamaño estratégico y posición geográfica de las naciones, tales como: la migración,
deterioro del medio ambiente, catástrofes naturales, salud, pobreza, exclusión social de la
población, riesgos a la salud, terrorismo, la delincuencia internacional organizada, de tráfico de
personas, la corrupción y el tráfico de armas, entre otros.




 



   Adicionado a los elementos expresados anteriormente, existen otros elementos de imprescindible
atención, tal como los proyectos de desarrollo binacional fronterizos, el establecimiento de
corredores de protección biológica y forestal, la salvaguardia de las cuencas hidrográficas
fronterizas y la propiedad de las zonas estratégicas nacionales a todos los costarricenses.




 



   Es decir, las zonas fronterizas representan un valor estratégico de la más alta sensibilidad
nacional. Hacer, como se busca en el presente proyecto, de otorgar estas zonas fronterizas de todos
los costarricenses al dominio privado, no solo implica otorgar al ámbito privado las áreas de
territorio nacional más estratégicas e importantes del país, sino que además pone en riesgo los
aspectos de seguridad nacional esbozados anteriormente. Ello sin mencionar los acuerdos
internacionales en los cuales Costa Rica se ha comprometido en cuanto a responsabilidades sobre el
medio ambiente y el desarrollo transfronterizo binacional, como lo es el caso con la República con
Nicaragua. (…)




 



   Aunque el Ministerio reconoce que es deber y voluntad del Estado costarricense resolver los
problemas económicos, sociales y ambientales de los residentes de zonas fronterizas, lo cierto es
que esa respuesta no puede ni debe ser mediante al entrega de las áreas fronterizas nacionales, que
como se ha dicho, constituyen las áreas estratégicas de mayor valor e importancia para los
costarricenses, y que su entrega, pondría en riesgo aspectos de la seguridad nacional y de las
responsabilidades y derechos nacionales adquiridos en instrumentos internacionales. Los dos
kilómetros que existen en la actualidad constituyen un área mínima adecuada para que el Estado
costarricense pueda ejercer con solvencia sus derechos y obligaciones de resguardo y ejercicio de la
soberanía y seguridad nacional. Un espacio menor a ese, pondría en peligro, en perjuicio de la
colectividad costarricense, ese ejercicio adecuado de los derechos y obligaciones que tiene Costa
Rica.”




 



             Para terminar, y como lo hemos expresado en otras oportunidades, si lo que se pretende
es dar una salida legal a la situación irregular de campesinos en áreas demaniales del Estado, bien
puede recurrirse a la implementación normativa de otras figuras jurídicas como la concesión o el
permiso de uso para lograr tal objetivo, y otorgarlos en terrenos de estricta aptitud agropecuaria.
En caso extremo de usos irreconciliables, por ejemplo en áreas protegidas, la posibilidad de
traslado de los ocupantes ilegales a proyectos del Instituto de Desarrollo Agrario en otras zonas,
sobre todo aledañas, con verdadera potencialidad productiva y adquisición de título de propiedad,
sería una solución viable. Ya en una normativa anterior (Ley Forestal No. 4465 de 25 de noviembre de
1969) se disponía una regla semejante:




 



                         "Artículo 25.- La posesión de los terrenos situados en las Reservas
Nacionales y fincas del Estado, a que se refiere el artículo 19 de esta ley, no causará derechos de
ninguna especie y la acción reivindicatoria del Estado, por los mismos, es imprescriptible, y la
Dirección General Forestal, con los medios legales a su disposición, procederá a desalojar de tales
terrenos a las personas que los ocupen total o parcialmente, en el caso de que se trate de Zonas
Protectoras, Parques Nacionales, Reservas Forestales y Reservas Biológicas. Asimismo, el Instituto
de Tierras y Colonización tiene la obligación de reubicar a las personas afectadas por esta
disposición, previo acuerdo con el Poder Ejecutivo."”




 




Del señor Diputado, atentamente,




                       




Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes                        Lic. Juan Manuel Herrera Zeledón




PROCURADOR AGRARIO                          ABOGADO DE PROCURADURIA




 




VBC/JMHZ/sac

Legal Opinion: 032 - J of 04/12/2007

OJ-032-07

April 12, 2007

Deputy
Mario Núñez Arias
Movimiento Libertario
Legislative Assembly

Dear Deputy:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your Official Letter No. MNA-067-06-F of October 14, 2006, by which you consult on the position of this Advisory Body regarding the issue of a potential removal from public domain (desafectación), via a bill, of the inalienable strip of two thousand meters wide along the borders with Nicaragua and Panama, established in subsection f) of Article 7 of the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización); not without first expressing our apologies for the delay in issuing this pronouncement, due to the high volume of work assigned to this Attorney General's Office.

As has been noted on similar occasions, in which a deputy or a legislative committee requests our opinion on the scope or content of a "bill," or, as in this case, on a topic consulted in general terms, our analysis does not constitute a binding opinion, characteristic of the response to a consultation from an administrative department, as a consequence of the provisions to that effect in our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982); but rather a "legal opinion (opinión jurídica)," which does not bind the consultant, and which is given as institutional collaboration to guide the delicate function of enacting laws.

As the Deputy rightly points out in his note, the issue of removing from public domain (desafectación) our border strips has been previously addressed in several legislative initiatives, among them, recently, legislative files Nos. 14,134 ("Law for Titling in the Border Zone" - "Ley Pro Titulación de la Zona Fronteriza") and 14,681 ("Law for Titling Lands in the Border Zones" - "Ley de Titulación de Terrenos en las Zonas Fronterizas"). In response to the consultations formulated in those files, the Attorney General's Office issued pronouncements OJ-139-01 of September 27, 2001, and OJ-027-05 of February 17, 2005, respectively.

Those bills, out of the legislative stream as of this date (both are archived, since November 2004 in the first case, and August 2006 in the second), were motivated by supposed justifications such as those enunciated in your referenced official letter, in the sense of reducing or eliminating the two-thousand-meter strip adjacent to the national borders because it does not correspond to modern times, or else, to solve title problems for the persons who currently occupy them.

However, such considerations, in our judgment, yield to others of greater public relevance, such as, principally, the protection of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) and respect for the integrity of indigenous territories.

So that the Deputy may have a clear idea of the reasons why the Attorney General's Office has expressed its disagreement in the past with such legislative initiatives, and which it still maintains today, I take the liberty of transcribing for you in full form the opinions rendered in this regard in our last pronouncement on the subject, OJ-027-05 of February 17, 2005:

"1.- Harm to the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado)

Entering into the matter, the bill consulted here has the purpose, according to the statement of motives of the new substitute text, of solving the legal and social situation of many people in the border zones of our country, providing them with a title of ownership over the lands they occupy in said public domain (demaniales) strips, so that they may access bank loans, payment for environmental services (pago de servicios ambientales) or other social programs of the State.

However, and as the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) and the Attorney General's Office have already indicated on other occasions, it is not advisable to unprotect public interests to solve particular cases:

'This Chamber has repeatedly stated that the purposes of a norm must be proportional and reasonable in virtue of the objective it intends to achieve, as well as the consequences that may derive from it, and in this sense, it cannot be permitted that by solving a social problem such as housing for a few people in this case, the country's protected areas are endangered and a relevant and imminent risk is run that could harm our environmental conservation areas, thereby violating the precautionary principle indicated in the RIO DECLARATION and the principle in dubio pro natura, so that in the protection of our natural resources, a preventive attitude must exist, that is, if degradation and deterioration must be minimized, it is necessary that precaution and prevention be the dominant principles.' (Constitutional Chamber, Vote No. 2988-99 of 11:57 a.m. on April 23, 1999)

'...the public powers, and in this case the legislator, have the duty to preserve and make possible the right to an adequate environment guaranteed by Article 50 of the Constitution. A core component of the environment is the protection of nature, of which the maritime islands form part, whether considered as goods in themselves or in the analytical factorial composition of elements (soil, subsoil, sea, flora, fauna, etc.). Providing for their transfer to private hands is to the detriment of their natural heritage, to which the State holds title, and of the important social functions they fulfill, with suppression of collective use by current and future generations. In a word, it harms the common good. Hence, since no superior public interest exists to support the exit of these goods from the Nation's heritage and the reasons that justified the act of designation as public domain (acto afectatario) remain fully valid, removal from public domain (desafectación) is entirely inadvisable. The existence of the public domain is justified for the maintenance and satisfaction of the public interest. It entails a singular, exorbitant regime to better protect its physical and legal integrity. Removal from public domain (desafectación), when applicable, must be based on the condition that the public interest which originated the designation has ceased, which is not the case here...' (Legal opinion OJ-058-97 of November 4, 1997. In the same vein, see also the recent pronouncements OJ-178-2004 of December 23, 2004, and OJ-004-2005 of January 12, 2005).

And in the legislative initiative before us, the danger of losing important strategic areas from an environmental, cultural, and national security standpoint must outweigh the interest of others in obtaining a title of ownership. Let us see.

Although it might be thought that the proposed text excludes from potential titling the protected wild areas forming part of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), since the sole Transitional Provision indicates that the Executive Branch shall, within one hundred twenty days, survey and publish an inventory of lands not susceptible to titling, insofar as they include areas or lands subject to a special protection regime under current environmental legislation, the truth is that this premise is misleading.

Indeed, the bill seeks the titling of lands in both border zones. This follows from the reform sought to Article 7, subsection f), of the Land and Colonization Law: 'Those comprised within a zone of fifty meters (50 mts) wide along the borders with Nicaragua and Panama, exclusively in those areas where said border is formed by rivers.'; as well as from Article 2 when it indicates that the legitimate possessors of lands in the border zones that are not within the public domain area indicated in subsection f) of Article 7 of the cited Law 'may obtain title of ownership over those areas.'

As is known, since 1994 with Decree No. 22962-MIRENEM of February 15, the entire two-thousand-meter-wide border strip with Nicaragua (from Punta Castilla on the Caribbean Sea to Bahía Salinas on the Pacific Ocean) has been under the category of National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre); and therefore, it could not be titled, being protected by 'current environmental legislation.'

However, a clear contradiction would occur by affirming in Articles 1 and 2 the possibility of titling on both borders and, on the other hand, the interdiction of doing so in the northern border strip, it being entirely a protected wild area. It is this Attorney General's Office's opinion that this duality could lend itself to abuses if it is erroneously interpreted that the express inclusion in the proposed text of the ability to title in the northern border strip derives from an express will of the legislator that supersedes the protection of the protected wild area.

But the threat to the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) does not end there. Note that Transitional Provision I of the proposed law does not establish an absolute prohibition on titling in protected areas, but rather not to do so based on an inventory of lands that the Executive Branch will survey and publish within twenty days from the publication of the new law; such that it could be the case that lands currently within protected areas in the border strips are excluded from the list, or what is worse, that said inventory is not completed within the granted term, which will allow, according to the last paragraph of the indicated Transitional Provision, the titling processes to begin 'with respect to all those properties that have not been publicly excluded,' with the dire consequences this will bring for our protected areas.

Coincidentally, the bill substituted the wording of Article 1 that appeared at the beginning of its processing and which did eliminate the possibility of titling protected areas:

'Article 1.- Reduce to fifty meters the inalienable zone of two thousand meters wide along the borders with Nicaragua and Panama, except for the areas comprised within the different categories of strict protection of the National System of Conservation Areas.'

This would constitute another indication that what is sought is to remove from public domain (desafectación) part (or all) of our protected areas located in the border zones, so that they pass into the hands of private individuals.

We consider, based on the foregoing, that the bill under consultation contravenes our Constitution by opening the possibility of titling lands within the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), without any type of technical or legal justification existing.

Such a legal loophole has been attempted on other occasions by similar legislative initiatives, and in which, as in this one, we have stated our opposition. By way of example, in legal opinion No. OJ-139-2001 of September 27, 2001, rendered regarding the bill 'Law for Titling in the Border Zone' (file No. 14,134), the undersigned indicated:

'By means of the bill under consultation, the removal from public domain (desafectación) of one thousand nine hundred fifty meters of the current two inalienable kilometers that make up a public domain strip along the border lines with Nicaragua and Panama is intended (Article 7, subsection f), of the Land and Colonization Law, No. 2825 of October 14, 1961).

The objective is that the "possessors" of lands located within the zone to be freed "may register their respective rights in the National Registry insofar as they comply with the requirements, terms, conditions, and procedures established in the Possessory Information Law (Ley de Informaciones Posesorias), No. 139 of July 14, 1941, and its amendments."

However, what this legislative initiative does not take into account is that within the boundaries of both border strips, several protected areas forming part of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) are currently located.

Indeed, according to Official Letter No. OFAU-O-078-2001 of August 27, 2001, signed by Mr. Arnoldo Luna Sancho, Coordinator of the User Assistance Office of the Ministry of Environment and Energy, a copy of which I attach, the so-called Northern Border Corridor National Wildlife Refuge occupies the entirety of the two-kilometer inalienable strip adjacent to Nicaragua.

Concomitantly, other protected areas exist that are partially located in that sector, such as the Cerro el Jardín Forest Reserve (Reserva Forestal Cerro el Jardín) (Decree No. 22990-MIRENM of March 16, 1994), the La Cureña Forest Reserve (Reserva Forestal La Cureña) (Decree No. 23074-MIRENEM of April 7, 1994), the Maquenque Lagoon Palustrine Wetland (Humedal Palustrino Laguna Maquenque) (Decree No. 22964-MIRENEM of March 9, 1994), and the Tamborcito Palustrine Wetland (Humedal Palustrino de Tamborcito) (Decree No. 22965-MIRENEM of March 9, 1994).

In turn, the southern border strip with Panama shelters within its delimitation part of three protected areas: the La Amistad International Park (Decreto No. 13324-A of February 22, 1982, modified by Decrees Nos. 16848-MAG of February 20, 1986, and Decree No. 21199-MIRENEM of April 23, 1992), the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo) (Decree No. 16614-MAG of October 29, 1985), and the Las Tablas Protective Zone (Zona Protectora Las Tablas) (Law No. 6638 of September 9, 1981).

As is known, in accordance with Article 36 of the Organic Law of the Environment, No. 7554 of October 4, 1995, for the creation of protected wild areas, a series of requirements must be met, among which are preliminary physiogeographic, biological diversity, and socioeconomic studies to justify them. Such requirements must be observed, with even greater reason, when it is a matter of diminishing or completely eliminating protected areas through removal from public domain (desafectación), as the bill under commentary pursues.

In other words, it is not enough to issue a law that removes from public domain (desafecte) part of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), but rather it must be preceded by technical studies that justify it (Article 38 of Law No. 7554). On this matter, the Constitutional Chamber already pronounced itself through Vote No. 7294-98 of 4:15 p.m. on October 13, 1998, which we transcribe extensively below due to the relevance of the issue:

"From the literal wording of the transcribed norm, it follows that it is a modification to the delimitation established in Decree No. 17023-MAG of May 6, 1996, whose Article 1 creates the 'Tivives Protective Zone' and indicates its boundaries and area. (...) Thus, then, the constitutionality analysis of the questioned norm must be done taking as a basis the fact that it is an amendment to the cited decree, not an entirely new norm. Likewise, it must be kept in mind that, in accordance with the statements of the petitioners, the evidentiary means they provided, and the respective legislative file, the approved change of boundaries does not imply an increase in the area's size, but a reduction of the area subjected to protection. Precisely, the discussion centers on whether that reduction in size, that is, that removal of protection from part of the zone that was previously protected, is unconstitutional for being contrary to the provisions of Article 50 of the Constitution.

... it is clear that once a determined area is declared a protective zone by an act of the State, the State cannot simply remove it from public domain (desafectarlo) in whole or in part, to protect other interests—public or private—to the detriment of the enjoyment of a healthy environment, in accordance with the provisions of constitutional Article 50. Now, the fact that a norm, of whatever rank, has declared a determined area as a protective zone does not imply the constitution of an immutable zone (zona pétrea), in the sense that its size can in no way be reduced by a subsequent normative act. However, it must be kept in mind that the declaration and delimitation of a protective zone, in compliance with the provisions of constitutional Article 50, implies a defense of the fundamental right to the environment and, therefore, the reduction in size must not imply a detriment to that right, a situation that must be established in each specific case. The fact that through a subsequent law the size of a protective zone, a forest reserve, a National Park, or any other sites of environmental interest is reduced is not necessarily unconstitutional, as long as it is justified in that it does not imply a violation of the right to the environment. It could be that, for various circumstances, a determined site has lost, at least in part, the environmental interest that, at the time, prompted it, which, having conducted the relevant studies, would justify its modification or reduction, all in application of the principle of constitutional reasonableness. Similarly, the initial delimitation of a protective zone—or of another type—could, in the long run, prove insufficient and, for this reason, motivate the approval of an amendment to expand the size. These aspects are what, in this Chamber's judgment, must be examined in the specific case of Article 71 of Law No. 7575.

IV.- The Legislative Assembly has enacted a set of provisions aimed at conserving the environment. In particular, it is worth highlighting the establishment of a series of categories currently recognized under the common denomination of 'protected wild areas'; on this point, reference must be made to Article 32 of the Organic Law of the Environment, No. 7554 of October 4, 1995:

'Article 32.- Classification of protected wild areas. The Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, may establish protected wild areas, in any of the management categories that are established and in those indicated below:
a) Forest reserves (Reservas forestales).
b) Protective zones (Zonas protectoras).
c) National parks (Parques nacionales).
d) Biological Reserves (Reservas Biológicas).
e) National wildlife refuges (Refugios nacionales de vida silvestre).
f) Wetlands (Humedales).
g) Natural monuments (Monumentos naturales).

These management categories and those created in the future shall be administered by the Ministry of Environment and Energy, except those established in Article 33 of this law. Municipalities must collaborate in the prevention of these areas.

The same cited regulatory body indicates competencies and procedures aimed at the creation and reduction of the surface area of protected wild areas:

'Article 36.- Requirements for creating new areas. To create new protected wild areas owned by the State, whatever the management category established, the following must be previously complied with:
a) Preliminary physiogeographic, biological diversity, and socioeconomic studies that justify it.
b) Definition of objectives and location of the area.
c) Technical feasibility and land tenure study.
d) Minimum financing to acquire the area, protect it, and manage it.
e) Preparation of maps.
f) Issuance of the respective law or decree.'

'Article 38.- Reduction of protected wild areas. The surface area of protected wild areas, natural heritage of the State, whatever their management category, may only be reduced by Law of the Republic, after conducting the technical studies that justify this measure.'

Both norms establish compliance with mandatory requirements both for the creation and for the reduction of protected wild areas, within which the so-called 'protective zones' are included. It concerns the existence of 'preliminary physiogeographic, biological diversity, and socioeconomic studies that justify it,' in the case of establishment, and of 'technical studies that justify it,' in the case that the intended measure is a reduction of the surface area under the referred regime. Both provisions are binding, including for the Legislative Assembly, joint holder, together with the Executive Branch, of the competence to create protected wild areas, and exclusive holder of the power to reduce their surface area. In accordance with the transcribed provisions, and taking into consideration the specific case submitted for pronouncement, the Legislative Assembly cannot validly approve the reduction of the surface area of a protective zone, without first having a technical study that justifies its decision. Such action becomes contrary to the Constitution for violation of the principle of constitutional reasonableness in relation to Articles 121, subsection 1), and 129 of the Constitution.(...)

According to the cited text, mutatis mutandi, if for the creation of a protected wild area the Legislative Assembly, by means of a law, established compliance with specific requirements, in order to determine if the designation in question is justified, it is logical that, for its partial or total removal from public domain (desafectación), certain requirements must also be met—such as conducting technical environmental studies—to determine that the removal from public domain (desafectación) does not transgress the content of constitutional Article 50. In this sense, we can speak of levels of removal from public domain (niveles de desafectación). Thus, not every removal from public domain (desafectación) of a protected zone is unconstitutional, as long as it entails no detriment to the right to the environment or threat to it. Hence, to reduce any protected wild area, the Legislative Assembly must do so based on sufficient and necessary technical studies to determine that no damage will be caused to the environment or that it will be endangered and, therefore, that the content of constitutional Article 50 is not violated. The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, obligates that the norms enacted regarding this matter be duly motivated by serious technical studies, even if no other legal norm expressly so established. In the judgment of this Constitutional Tribunal, the requirement contained in Article 38 of the Organic Law of the Environment No. 7554, to the effect that to reduce a protected wild area by formal law, the technical studies justifying the measure must be conducted beforehand, is nothing other than the objectification of the principle of reasonableness in matters of environmental protection.

V.- It must also be highlighted, as noted above, that to give effect to and comply with Article 50 of the Constitution, it is not enough for public authorities to enact environmental protection measures. It is also essential that, in the exercise of their positions, those same officials do not issue acts contradictory to the cited constitutional postulate, as occurs with reference to the norm whose constitutionality is examined, which, approved through a procedure in which a substantial requirement, demanded by a valid law, is omitted, establishes the reduction of a surface area declared a protective zone. Therefore, the questioned legal provision, Article 71 of Law No. 771 of Law No. 7575, Forest Law (Ley Forestal) of February 13, 1996, is also contrary to Article 50 of the Constitution.

VII.- Consequently, what is appropriate is to uphold the unconstitutionality action filed and annul Article 71 of Law No. 7575, Forest Law (Ley Forestal), of February thirteenth, nineteen ninety-six. In accordance with the provisions of Article 91 of the Law of Constitutional Jurisdiction, this ruling has declarative and retroactive effect to the date of effectiveness of the norm now declared unconstitutional. It is understood that Decree No. 17023-MAG, which creates and delimits the Tivives Protective Zone, remains in effect."

' The bill under consultation, by permitting the titling of lands that for a long time have had a public domain imprint and, more recently, form part of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), is palpably eliminating in some cases and reducing in others, the boundaries of various protected areas, and, since there are no technical studies supporting such action, this legislative proposal becomes unconstitutional for attacking the right to a healthy and ecologically balanced environment under Article 50 of our Constitution.' "

But also, our Constitutional Chamber has been emphatic in affirming that our border strips are vital for Costa Ricans, not only for national security, but also from an environmental point of view. It made this known, in response to an unconstitutionality action filed by the Attorney General's Office, in Vote No. 2988-99 of 11:57 a.m. on April 23, 1999, which declared unconstitutional Article 8 of the Land Titling Law in National Reserves (Ley de Titulación de Tierras en Reservas Nacionales), No. 7599 of April 29, 1996, for permitting the titling, among other public domain areas, of our border strips:

' With respect to the border strip, we have that the Vacant Lands Law (Ley de Terrenos Baldíos), No. 13 of January 10, 1939, in Article 10 provided: "The lands comprised within a zone of two kilometers wide, along the border with Nicaragua and with Panama, are likewise inalienable." Said protection arises from the fact that our border zones continue to be considered indispensable for the country, not only for reasons of defending the country's sovereignty, given the importance of reserving them as strategic zones for the security of the Nation, but also for their relevance from the point of view of protecting the state's natural heritage. The border zones, by their position and forest cover (cobertura), become an extremely important area for environmental protection as a territory, an indispensable buffer zone for the movement of flora and fauna, water resources, and of the prevailing ecosystem in certain regions of the country, and therefore, the interest and need of the Costa Rican State to regulate and protect the natural resources existing today, and which without the control and limitation regarding their disposition by the competent authorities, would place the right to a healthy environment in grave danger. That is why, through both national and foreign legal instruments, the aim is to protect these zones, as in the case of the Central American commission at the regional level, which apart from the constitutive agreement and the protocol, signed with Nicaragua in 1992 the Central American Biodiversity Convention, with the aim of gradually forming a Central American biological corridor, and the Central American Forest Council created in Guatemala, which seeks to take joint actions that establish coordination measures in relation to the resources available in the northern border zone of our country and the other borders of Central American countries. It was by virtue of Decree No. 22692-MIRENEM of February 15, 1994, amended by Decree No.23248-MIRENEM of April 20 of the same year, in its Article 1 that the border corridor composed of the lands comprised within a zone of 2000 meters wide along the border with Nicaragua was declared a National Wildlife Refuge. This declaration was due to the fact that the zone is an important biological corridor between the Tortuguero Conservation Area, the Tamborcito and Marenque Wetlands, the Caño Negro Wildlife Refuge, and the El Jardín Forest Reserve."

Likewise, in that same Vote, the Chamber stressed that Article 8 of Law No. 7599 was also unconstitutional for reasons of reasonableness and proportionality, to the extent that the particular purpose sought could distort and thwart a series of environmental regulations that the State itself has enacted or has agreed to ratify (in the case of international conventions, multi- or bilateral treaties, etc.):

'Likewise, the removal from public domain (desafectación) of a large part of the border zone, despite the objectives pursued by this law, is also not constitutionally reasonable, since areas in which there are no occupants to whom title is intended to be granted are also removed from public domain (desafectan), these areas also remaining without the protections and regulations that exist for the protection of national security, since they no longer form part of the border zone, thereby also affecting biological protection zones that have been created in those areas where there are primary forests, areas of different degrees of alteration, and others of wetland regeneration that serve as nesting sites for numerous species of birds and populations of flora and fauna, some almost unique of their kind, like the biological corridor intended to be created in the northern border strip and which in this understanding would also remain unprotected; thus contradicting any protection policy in favor of the environment that the State had previously carried out.'

And indeed, there are various international instruments signed by our country that pursue the protection of natural resources in the border zones, such as those I proceed to list below.

The Regional Convention for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations, Law No. 7572 of February 1, 1996, states in its Article 4, subsection f), that the Contracting States must "establish mechanisms to prevent the illegal trafficking of species of flora and fauna, timber, and other products. Particular emphasis shall be placed on the control of illegal trade in the border regions of the countries." It is to be assumed that if lands near our border lines are transferred to private individuals, the possibility of illegal trafficking of species will increase, not to mention other equally dangerous activities such as drug or arms trafficking.

For its part, the Convention for the Conservation of Biodiversity and Protection of Priority Wildland Areas in Central America highlights in several of its articles the importance of border strips in the protection of natural resources:

"Article 3.- The conservation of biodiversity in border habitats or waters requires the will of all, and external, regional, and global cooperation, in addition to the efforts that nations undertake, and therefore the international community is invited to participate, technically and financially, in our effort."

"Article 10.- Each member State of this regional framework undertakes, in accordance with its capacities, national programs, and priorities, to take all possible measures to ensure the conservation of biodiversity, and its sustainable use, as well as the development of its components within its national jurisdiction, and to cooperate to the extent of its possibilities in border and regional actions."

"Article 18.- Priority shall be given, within this Convention, to the development and strengthening of border protected areas in the following terrestrial and coastal regions, known as:

- Maya Biosphere Reserve
- Fraternidad or Trifinio Biosphere Reserve
- Gulf of Honduras
- Gulf of Fonseca
- Río Coco or Solidaridad Reserve
- Miskitos Cays
- International System of Protected Areas for Peace SIAPAZ
- Bahía Salinas Reserve
- La Amistad Biosphere Reserve
- Sixaola Reserve
- Darién Reserve"

On this last point, we recall again the national initiative to declare as a National Wildlife Refuge "the border corridor formed by the lands comprised within a zone of 2000 meters along the border with Nicaragua from Punta Castilla on the Caribbean Sea to Bahía Salinas on the Pacific Ocean" (Decree No. 22962-MIRENEM of February 15, 1994). The 4th Consideration of the creating Decree clearly stipulates:

"4°.- That in accordance with the agreement on Border Areas signed by the Governments of the Republics of Costa Rica and Nicaragua in Puntarenas on the fifteenth day of December 1990, the International System of Protected Areas for Peace (SI-A-PAZ) is declared as the highest priority conservation project in both countries."

The seventh consideration of the aforementioned Agreement on Border Protected Areas states that "in SI-A-PAZ, the largest sample of tropical humid forest found on the Caribbean Slope of Central America shall be absolutely protected." The absolute protection of these state-owned zones and the authorization to transfer title to private individuals within them are definitively irreconcilable.

Regarding the importance of international treaties and conventions, even those not ratified, in environmental protection, the Constitutional Chamber has stated:

"Reference cannot be omitted to the meeting convened in July 1992 in Brazil, called the Earth Summit, in which the integral and interdependent nature of the planet was proclaimed and recognized. Said declaration signifies the acceptance of certain principles that guide the transition from current development styles to sustainability. The signatory States, among which Costa Rica figures, committed themselves, within the preservation of sustainable development, to the protection above all of the human being. (...) They established the duty of States to cooperate in the conservation, protection, and restoration of the environment and their common responsibilities in that regard; (...)

Our country has signed a large number of conventions seeking the protection of natural resources, which must be used to integrate into domestic legislation and to elucidate, even jurisdictionally, problems related to environmental protection, since international instruments, even those not ratified, allow regional or global solutions to such problems." (Vote No. 3705-93 of 3:00 p.m. on July 30, 1993).

In any case, and even if there were doubt as to whether the environmental alterations analyzed here would occur if the transfer of title in protected wildland areas were authorized, it is clear that the State must refrain from approving this type of law in application of the so-called precautionary principle, contained in the Rio Declaration on Environment and Development (in the same sense, Article 11 of the Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1998):

"Principle 15
In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation."

In other words, given the serious threat that allowing the registration of lands in the Public Registry in the name of private individuals within protected areas represents for the various ecosystems, the precautionary principle mandates the elimination of such a possibility or its substitution with a rule that is not harmful to natural resources. Failure to do so violates this principle, which is a direct derivation of "in dubio pro natura," a basic pillar of Environmental Law.

We are interested in highlighting that this threat is not arbitrary but is supported by our own reality. It is no coincidence that the only "patches" of virgin forest still remaining in Costa Rica are located in state protected areas, and that the rest of the country, subject to private ownership, shows severe degradation of its natural resources. Thus, allowing the transfer of title in those areas, we reiterate, is to repeat in them the negative pattern of environmental deterioration seen in the rest of the territory.

Based on all the reasoning set forth, we consider that the proposed law under consultation must be rejected for contravening principles and rights enshrined in favor of the environment in our Political Constitution and international treaties.

2.- Detriment to Indigenous Territories

Without prejudice to the foregoing, which in itself would be sufficient to reject the proposed norm, bill No. 14681 would also become unconstitutional by allowing the transfer of title to lands within the indigenous reserves that likewise exist within our border strips. In relation to this topic, we stated in our legal opinion OJ-139-2001, recently cited:

"In addition to the above, our southern border strip harbors part of several indigenous reserves. According to Official Communication CDET-043-2001 of August 24 of this year, which I also enclose, said border zone coincides in part with the demarcation established for the Bribrí de Talamanca Indigenous Reserve (created by Executive Decree No. 5904 of March 11, 1976, recognized by the Indigenous Law No. 6172 of November 29, 1977, and whose current boundaries are defined in Decree No. 13572-G of April 30, 1982), Guaymí de Conteburica (declared by Indigenous Law No. 6172), Guaymí Altos de San Antonio (regulated by Decree No. 29451), and Abrojo Montezuma (Decree No. 8514-G and whose current delimitation is defined by Decree No. 12115-G of December 9, 1980).

As is known, our country has signed various international treaties for the protection of indigenous populations, among which, due to its importance, Convention No. 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, of the General Conference of the International Labour Organization, stands out. In this Convention, we find abundant norms that seek to protect the territories on which indigenous populations settle in order to safeguard their very existence, identity, and traditions from threats foreign to their culture. By way of example, I cite the following:

'Special measures shall be adopted as appropriate for safeguarding the persons, institutions, property, labour, cultures and environment of the peoples concerned.' (Article 4).

'1. The peoples concerned shall have the right to decide their own priorities for the process of development as it affects their lives, beliefs, institutions and spiritual well-being and the lands they occupy or otherwise use, and to exercise control, to the extent possible, over their own economic, social and cultural development. (...)

3. Governments shall ensure that, whenever appropriate, studies are carried out, in co-operation with the peoples concerned, to assess the social, spiritual, cultural and environmental impact on them of planned development activities. The results of these studies shall be considered as fundamental criteria for the implementation of these activities.

4. Governments shall take measures, in co-operation with the peoples concerned, to protect and preserve the environment of the territories they inhabit.' (Article 7).

'1. In applying the provisions of this Part of the Convention, governments shall respect the special importance for the cultures and spiritual values of the peoples concerned of their relationship with the lands or territories, or both as applicable, which they occupy or otherwise use, and in particular the collective aspects of this relationship.

2. The use of the term lands in Articles 15 and 16 shall include the concept of territories, which covers the total environment of the areas which the peoples concerned occupy or otherwise use.' (Article 13).

'1. The rights of ownership and possession of the peoples concerned over the lands which they traditionally occupy shall be recognised. In addition, measures shall be taken in appropriate cases to safeguard the right of the peoples concerned to use lands not exclusively occupied by them, but to which they have traditionally had access for their subsistence and traditional activities. Particular attention shall be paid to the situation of nomadic peoples and shifting cultivators in this respect.

2. Governments shall take steps as necessary to identify the lands which the peoples concerned traditionally occupy, and to guarantee effective protection of their rights of ownership and possession.

3. Adequate procedures shall be established within the national legal system to resolve land claims by the peoples concerned.' (Article 14).

'(....) 3. Persons not belonging to these peoples shall be prevented from taking advantage of their customs or of their lack of understanding of the laws on the part of their members to secure the ownership, possession or use of land belonging to them.' (Article 17).

' Adequate penalties shall be established by law for unauthorised intrusion upon, or use of, the lands of the peoples concerned, and governments shall take measures to prevent such offences.' (Article 18).

Consequently, if a law comes to allow the transfer of title to private individuals within the current demarcation of indigenous reserves, and thereby a reduction in their territory, we would be facing a serious breach of the international commitments that our country has assumed in this matter, and therefore, an unconstitutionality of the regulation for violation of Article 7, first paragraph, of the Political Constitution (Article 73, subsection d), of the Law of Constitutional Jurisdiction, No. 7135 of October 11, 1989).

Likewise, by the content of the transcribed norms of the Convention, if this bill is processed without the participation of the indigenous sector and without studies justifying the removal from the community domain regime that characterizes this property to allow one of common private property, we would likewise find ourselves before an unconstitutional law."

Regarding this potential unconstitutionality, two complementary assessments must be made. First, that the exception made by the sole transitory provision of the legal proposal regarding the inventory of lands to be excluded from the transfer of title could be leaving indigenous reserves aside if it is interpreted that they are not protected by the 'current environmental legislation,' but rather by cultural legislation, which is not taken into account. If this is so, the violation of indigenous territories is evident by allowing their transfer to non-indigenous persons (the bill makes no type of discrimination in this sense), and therefore, its unconstitutionality is manifest for the reasons indicated above. In any case, and as we already expressed for the hypothesis of protected areas, the eventual future law would be unconstitutional for the mere fact that, instead of expressly prohibiting the transfer of title in indigenous reserves, it leaves it to the discretion of the Executive Branch to determine which areas will be excluded from the application of the regulation, with the consequent danger of undue exclusion, oversight, or omission of delivering the list within the stipulated time.

The second important objection is that in this file, no hearing has been granted to either the National Commission for Indigenous Affairs (CONAI) or any comprehensive development association of each of the indigenous reserves that could be harmed by the approval of the legal proposal; whereby we could be in the presence of a new unconstitutionality of the proposed body of law, by application of Article 7, first paragraph, of the Political Constitution and Article 73, subsection d), of the Law of Constitutional Jurisdiction, No. 7135 of October 11, 1989; insofar as Article 6, subsection a), of Convention No. 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, of the General Conference of the International Labour Organization, Law No. 7316 of November 3, 1992, establishes that governments shall 'consult the peoples concerned, through appropriate procedures and in particular through their representative institutions, whenever consideration is being given to legislative or administrative measures which may affect them directly.' It is unquestionable that a law that comes to allow the transfer of title to private individuals of lands within indigenous reserves harms the indigenous people who make up said reserves, and therefore, they must be previously consulted.

(...)

4.- Some Comments on National Security

We do not wish to conclude this opinion without first dedicating some comments to the importance of border strips from the point of view of national security. To do so, and because they remain equally valid for our times, we will return to what was pointed out by the Office of the Attorney General of the Republic in Official Communication PGR-245 of September 20, 1995, to the Members of Congress who made up the Legislative Assembly at that time, when the bill on Land Titling in National Reserves was being processed:

"The initiative in question also seeks to remove from the public domain an area of one thousand eight hundred meters along our borders so that they can be registered by private individuals (with no exception for nationals or foreigners) under the terms that the same bill establishes (Article 8, paragraph 2). (...)

The public domain status of the boundary zones has historically obeyed fundamental reasons of the sovereignty of the Costa Rican State, due to the importance of reserving them as strategic zones for the security of the Nation and as buffer zones for indigenous reserves and protected areas located within them.

In accordance with Article 7, subsection f), of the Land and Colonization Law, the border strips, within a width of two kilometers, are protected under a public domain regime in which no one can validly claim possessory rights useful for acquiring by means of title transfer.

This regime has been protected since the previous century (Fiscal Code, No. 8 of October 31, 1885, Article 510, amended by Laws No. 11 of October 22, 1926, and No. 149 of August 16, 1929, subsections 4 and 5, five kilometers wide along the border with Panama and eight with Nicaragua) and the Vacant Lands Law, No. 13 of January 10, 1939, Article 10 (two kilometers for both border lines).(...)

To the above, we must add that the National Assembly of Nicaragua approved on May 10 of this year, Law No. 197, 'Law regulating the real property regime in the terrestrial border strips of the national territory,' which measure 15 kilometers from the border lines, and among its provisions is established the prohibition of foreigners being owners in said areas; an exception that places our country at a clear disadvantage.

The fact that the bill did not make that same prohibition under the protection of Article 19 of the Constitution –which, due to what is indicated in the 4th paragraph of the first page of this brief, does not adequately resolve the problem either– will result in that, in addition to the lands registered by the foreigners currently occupying them, there will be massive entries of Nicaraguans and Panamanians who will also seek to acquire them.

Hence, it is inconvenient for national interests to reduce the border zones by 90% of their current extension. The 200 meters that are left in the bill as inalienable, although it is true they bear a relation to the measurement of the maritime-terrestrial zone (200 meters from the ordinary high tide line), the purposes that both zones serve differ, especially if we take into account that after the maritime-terrestrial zone, the national territory extends over the territorial waters (12 miles) and over the waters of the exclusive economic zone (200 miles), with an absence of human populations generating conflicts; whereas in the case of the border strips, after the proposed 200 meters, what we have is another State, where the problems that arise due to the ease of land transit are more recurrent and have greater implications on the economy, national security, and foreign relations, to cite some aspects.(...)

More than ten years ago a bill was presented (No. 8973) that likewise sought to reduce the border zones to two hundred meters. On that occasion, the Office of the Attorney General of the Republic expressed:

'Such a claim... far from favoring national interests, would bring about further serious consequences for the country, and the only thing that would be achieved would be an advantage for a few Costa Ricans who occupy lands in those zones and a large number of foreigners who are mostly Panamanians and Nicaraguans. That is to say, this bill intends for that multitude of foreigners who still occupy the border lands to become owners and not tenants... It is necessary to maintain the inalienable strip of two thousand meters wide along the borders with Panama and Nicaragua, not only for the reasons cited above, but also for the convenience, security of the Nation, and guarantee of citizens. Furthermore, because it is necessary to contribute to the conservation and adequate use of the renewable natural resource reserves of the nation, since it is the obligation of the State to ensure the conservation of springs, to maintain the necessary forests, and all their wild vegetation to conserve water... I consider it convenient to cite here some concepts that appear in the newspaper La Nación dated October 13 of this year, whose title is "SURVEILLANCE OF OUR BORDERS", and which refers to the surveillance posts that will be established along the northern border by the Public Force... The field must not be left abandoned to arbitrariness or illegal land occupation. Well-guarded borders make a secure country... Based on the considerations set forth, this Office of the Attorney General considers and in turn recommends to that Committee on Government and Administration to issue a negative opinion on the bill that seeks to amend subsection f) of Article 7 of the Land and Colonization Law No. 2825 of October 14, 1961, to reduce the two thousand meter strip of the borders with Panama and Nicaragua to two hundred meters, since given the reduced geographical extension of our country and the possibility of promoting a certain type of border development along the entire length of the borders, we find the distance of 200 inalienable meters, which comes to be 10% of the original strip, to be very reduced. Moreover, there must be more leeway to safeguard in that strip the natural or energy resources on behalf of the State, and above all, the international aspect must be considered, since there are a large number of foreigners who have lands on the Costa Rican side, and if titles are granted as the amendment proposes, strips of foreigners adjacent to our borders would be created, which could have implications for uncontrolled entry.' Official Communication No. 111-PA-81 of October 22, 1981, folios 18-22, Legislative Archive No. A-38-K-74-18.

At present, the problems outlined that occur in the border zones remain in force, and by way of example, I cite what national newspapers reported a few days ago regarding the northern border:

"BORDER SITUATION ANALYZED TODAY: The border zone between Nicaragua and Costa Rica has always been very turbulent, due to serious problems related to security, cattle smuggling, drug trafficking, and a massive influx of illegal immigrants. In order to coordinate joint actions, government authorities from both countries will meet today at the El Murciélago farm, in Guanacaste." La República, Friday, September 8, 1995, p. 6-A.

"JOINT PATROLS ON THE NORTHERN BORDER: In a new effort to control the passage of illegal immigrants, cattle smuggling, and drug and arms trafficking, the authorities of Costa Rica and Nicaragua agreed yesterday to carry out joint operations on the border... 'it is a common front against a common enemy: organized crime, which does not respect borders,' expressed Minister Castro, while insisting on the need for parallel operations with the Nicaraguan authorities to strengthen citizen security." La Nación, Saturday, September 9, 1995, p. 6-A.

Considerations such as those set forth were opportunely pointed out through Official Communication No. PGR of February 2 of this year, requesting the Permanent Committee on Social Affairs to reject legislative file No. 12054, whence the idea of removing 1800 meters from the border zones was taken to incorporate it into a more advanced bill (No. 11452), on which we expressed our comments through Opinion No. OJ-006-95 of April 19 of this year, without having in view paragraphs 2 and 3 of Article 8 of Bill 11452, provisions introduced subsequently, after the hearing granted to us was held."

Taking these considerations into account, the opposition to this bill made by the Minister of Foreign Affairs, Mr. Roberto Tovar Faja, through Official Communication DM-461-04 of October 19, 2004, is therefore not surprising, when stating his disagreement with the bill "because it considers that it would entail a serious detriment to the full and adequate exercise of sovereignty and national security, as the border zones constitute areas of the highest strategic value for the country." In a document attached to that note, the Ministry of Foreign Affairs points out:

"The Ministry of Foreign Affairs and Worship brings to light the special situation of the Costa Rican border zones, which have historically been guarded by the Costa Rican State, attending to reasons ranging from security to the territorial and sovereign integrity of the Republic.

The present bill has not taken into consideration elements of international security, and particularly the reconceptualization of security after the terrorist attacks of September 11, 2001, which affects the definition of the priority levels of continental, regional, and sub-regional security, and more importantly, of national security itself.

This evolution leads from a traditional concept of 'security,' understood as the objects of territorial security, including resources and infrastructure for the defense and protection of national integrity and sovereignty (defended by a multiple effort of state structures), international (diplomatic and security cooperation), and the defense of the population; towards new concepts, such as 'human security,' 'comprehensive security,' and more specifically 'hemispheric security.'

This new concept is much broader and multidimensional in character. It is based on the following political values: the defense of democracy, the defense and promotion of human rights, and the sovereignty of nations.

Variable and socio-economic factors that may constitute threats depending on the strategic size and geographical position of nations are integrated into this concept, such as: migration, environmental deterioration, natural catastrophes, health, poverty, social exclusion of the population, health risks, terrorism, organized international crime, trafficking in persons, corruption, and arms trafficking, among others.

Added to the elements expressed previously, there are other elements of indispensable attention, such as border binational development projects, the establishment of biological and forest protection corridors, the safeguarding of border watersheds, and the ownership of national strategic zones by all Costa Ricans.

That is to say, the border zones represent a strategic value of the highest national sensitivity. To do, as this bill seeks, by granting these border zones belonging to all Costa Ricans to the private domain, not only implies transferring to the private sphere the most strategic and important areas of national territory in the country, but also puts at risk the aspects of national security outlined above. This is without mentioning the international agreements in which Costa Rica has committed itself regarding responsibilities for the environment and binational transboundary development, as is the case with the Republic of Nicaragua. (...)

Although the Ministry recognizes that it is the duty and will of the Costa Rican State to resolve the economic, social, and environmental problems of the residents of border zones, the truth is that this response cannot and must not be through the surrender of the national border areas, which, as has been said, constitute the strategic areas of greatest value and importance for Costa Ricans, and whose surrender would put at risk aspects of national security and the national responsibilities and rights acquired in international instruments. The two kilometers that currently exist constitute an adequate minimum area for the Costa Rican State to be able to exercise with solvency its rights and obligations of safeguarding and exercising sovereignty and national security. A space smaller than that would endanger, to the detriment of the Costa Rican community, that adequate exercise of the rights and obligations that Costa Rica has."

Finally, and as we have expressed on other occasions, if what is intended is to provide a legal solution to the irregular situation of campesinos on public domain lands (áreas demaniales) of the State, the regulatory implementation of other legal instruments such as the concession (concesión) or the use permit (permiso de uso) may well be used to achieve that objective, and to grant them on lands strictly suitable for agriculture and livestock. In the extreme case of irreconcilable uses, for example in protected areas, the possibility of relocating the illegal occupants to projects of the Instituto de Desarrollo Agrario in other zones, especially adjacent ones, with genuine productive potential and acquisition of title deeds, would be a viable solution. A previous regulation (Ley Forestal No. 4465 of November 25, 1969) already provided for a similar rule:

"Article 25.- Possession of lands located in National Reserves and State properties, referred to in Article 19 of this law, shall not create rights of any kind and the State's action for recovery (acción reivindicatoria) of the same is imprescriptible, and the Dirección General Forestal, using the legal means at its disposal, shall proceed to evict from such lands the persons who occupy them totally or partially, in the case of Protective Zones, National Parks, Forest Reserves, and Biological Reserves. Likewise, the Instituto de Tierras y Colonización has the obligation to relocate the persons affected by this provision, by prior agreement with the Executive Branch."

Respectfully from the Deputy,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes                     Lic. Juan Manuel Herrera Zeledón

AGRARIAN PROCURATOR                     ATTORNEY OF THE PROCURADURIA

VBC/JMHZ/sac