C-273-2007 — Reconsideration of university access permits to biodiversity resourcesReconsideración sobre permisos de acceso universitarios a la biodiversidad

Dictamen : 273 del 07/08/2007   



C-273-2007




07 de agosto de 2007




 




Ingeniera




Marta Lilliana Jiménez




Directora Ejecutiva




Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad




 




Estimada señora:




 



 Me refiero a su oficio número OT-201-2006, de fecha 26 de junio del año 2006, en el que nos
solicita reconsiderar el dictamen número C-240-2006, del 12 de junio del 2006.




 



 Por haberse gestionado la anterior solicitud dentro del plazo establecido en el artículo 6 de
nuestra Ley Orgánica, la reconsideración fue conocida en Asamblea de Procuradores número II-2007
celebrada el día siete de agosto del año en curso. En dicha sesión, se aprobó el proyecto de
dictamen preparado por la Procuradora Gloria Solano Martínez, que al efecto señala:




 




I.- ANTECEDENTES




 



 Mediante oficio número OT-358-05 del 22 de noviembre de 2005, la Comisión Nacional para la Gestión
de la Biodiversidad (CONAGEBIO) consultó a esta Procuraduría:




 



 “Deben o no las Universidades Públicas solicitar permisos de acceso a los elementos y recursos
genéticos y bioquímicos de la biodiversidad, considerando los alcances e implicaciones legales del
artículo 4 de la Ley de Biodiversidad Nº 7788 y su transitorio, frente a la autonomía universitaria
y frente a las facultades asignadas por esta misma ley y por el decreto 31514-MINAE [1], a la
Conagebio y su Oficina Técnica”.




 



 De acuerdo al criterio legal que acompaña la consulta, la normativa citada no regula en forma
específica nada relacionado con los programas de investigación o las investigaciones que realizan
las universidades públicas, ni como deben estas organizarse internamente, sino únicamente
situaciones abstractas a las cuales están sujetas; que por ser las propiedades bioquímicas y
genéticas de los elementos de la biodiversidad de dominio públicos, corresponde al Estado ejercer la
potestad establecida en el artículo 6 de la ley de biodiversidad (LB); que dicha ley no violenta la
autonomía universitaria de conformidad con los alcances que a ésta le han dado la Procuraduría
General de la República, la Contraloría General de la República y la Sala Constitucional; que a las
universidades públicas se les debe aplicar -sin ninguna excepción- lo dispuesto en la ley y el
decreto número 31514-MINAE; y, finalmente, que en caso de que la normativa universitaria sobre
acceso a los elementos de la biodiversidad resulte aplicable, la LB debe regir en forma subsidiaria.




 



 Por su parte, la señora rectora de la Universidad de Costa Rica (UCR), en atención a la audiencia
conferida en el trámite esta consulta, señaló que por gozar la Universidad de independencia en el
desempeño de sus funciones -garantizada por la constitución en el artículo 84- la ley número 7788 y
el decreto número 31514 no le resultan aplicables, independientemente de lo que disponga el artículo
4° de la LB.




 



 Pues bien, analizadas estas consideraciones, esta Procuraduría mediante dictamen número C-240-2006
de 12 de junio del 2006, arribó a las siguientes conclusiones:




 



 “…por contemplar en su reglamentación interna los controles y regulaciones aplicables a la
actividad académica y de investigación que implica acceso a los elementos de la biodiversidad, la
UCR no está obligada a solicitar a la CONAGEBIO los permisos de acceso para  la investigación básica
a que se refiere el artículo 17.1 del decreto 31514-MINAE. Consecuentemente, el SINAC no puede
requerir este permiso para permitir el ingreso a las áreas silvestres protegidas.




 



 La ley de biodiversidad número 7788 y el decreto número 31514-MINAE son aplicables a la UCR en todo
aquello que no tenga que ver con el acceso a los elementos de la biodiversidad para fines de
investigación sin fines de lucro, como es el caso de la investigación básica y, en esta materia,
sólo se aplica subsidiariamente en lo no regulado por la UCR.” (El resaltado no es del original).




 




II.- GESTIÓN DE RECONSIDERACIÓN




 



 Mediante oficio OT-201-2006, la CONAGEBIO nos comunica el acuerdo adoptado en la Sesión
Extraordinaria número 110, celebrada el día 19 de junio de 2006, en el que se dispuso solicitar la
reconsideración del dictamen C-240-2006. Concretamente, se indica que si bien en cuanto al tema de
la autonomía universitaria, concuerdan en que la misma no se vería vulnerada con la aplicación de la
ley de biodiversidad a las Universidades -cuando sus actividades de docencia e investigación
impliquen acceso a la biodiversidad- sí les preocupa que la Procuraduría interprete que la
Universidad de Costa Rica no está obligada a solicitar a la Comisión, los permisos de acceso para la
investigación básica (transitorio del artículo 4 ibíd).




 



 No se comparte nuestro criterio por las siguientes razones. En primer lugar, porque al permitirse
la aplicación del reglamento interno de la UCR a todo el territorio nacional, sin necesidad de que
dicha Universidad solicite a la CONAGEBIO permisos de acceso para investigación básica, y sin
sujeción a las políticas o normas de acceso que ésta elabore, se violentan los principios y
objetivos establecidos en la Convención sobre la Diversidad Biológica, los cuales no están lo
suficientemente desarrollados en el Reglamento.




 



 Entre los objetivos y principios quebrantados, se citan el de la distribución equitativa de
beneficios derivados del acceso, el Consentimiento Previamente Informado, y especialmente, el
respeto por los conocimientos, innovaciones y prácticas de las comunidades indígenas y locales. Ello
por cuanto a su criterio, las múltiples omisiones del reglamento universitario, infringen los
artículos 6, 7, 8, 12 y 33 del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales, ratificado mediante
Ley número 7316 del 03 de noviembre de 1992, y la jurisprudencia constitucional relativa a dicho
Convenio.




 



 En segundo lugar, porque al permitir que se aplique el reglamento interno de la UCR a todo el
territorio nacional, la interpretación realizada mediante el dictamen C-240-2006 resulta
inconstitucional por violentar los artículos 50 y 89 constitucionales, pues la intención que subyace
a los mismos es que los bienes de carácter medioambiental sirvan a intereses generales, y que en
este caso la propuesta de políticas sobre los elementos bioquímicos y genéticos de la biodiversidad
le corresponde al Estado a través de la CONAGEBIO.




 



 En tercer lugar, se cuestiona cómo podría la CONAGEBIO realizar funciones de control sobre los
elementos bioquímicos y genéticos de la biodiversidad –en tantos bienes de dominio público- si se
interpreta que la UCR está exenta de los mismos, cuando se refieran a la investigación básica.




 



 Alega la Comisión, que la interpretación dada mediante el dictamen de cita se contradice con lo
dispuesto en los artículos 7, inc. 27) en relación con el artículo 17, 17, 67 y 84, 71, 74, 83, 92 y
112, de la Ley de Biodiversidad. Además, discrepa por que considera que el reglamento interno de la
Universidad si bien era válido, no era eficaz para el momento en que venció el período establecido
en el transitorio al artículo 4 de la Ley para el dictado de los mismos, y por tanto, no podía tener
efectos jurídicos como para cumplir con lo allí preceptuado. Por último, se solicita la aclaración
de varios puntos, y la adición de otros, relacionados específicamente con el reglamento de la UCR
los cuales no fueron consultados en su momento. En este sentido, se advierte que no se entrará a
valorar el contenido del reglamento, ni a realizar un análisis de lo allí dispuesto.




 



 Finalmente, del oficio presentado por la CONAGEBIO, éste órgano consultivo otorgó audiencia a la
Universidad de Costa Rica mediante oficio AAA–573–2007 del 25 de mayo de 2007, con el fin de que
dicha institución se refiriera a la reconsideración planteada. Al respecto, y a través de oficios
R–3852–2007 del 21 de junio de 2007 y OJ–0732–2007 del 18 de junio de 2007, la UCR reitera sus
planteamientos originales y concluye que la gestión de reconsideración es improcedente, pues se
alega que ni la potestad de reglamentar el acceso, ni el reglamento en sí mismo, violentan el
ordenamiento jurídico. Asimismo, se argumenta que la Universidad no puede ser regulada, restringida,
condicionada o determinada –directa, ni indirectamente– por disposiciones legales, ni por
disposiciones reglamentarias del Poder Ejecutivo.




 




III.- SOBRE EL FONDO




 



 Analizadas las razones en las que se fundamenta la gestión de reconsideración, éste órgano
consultivo dispuso descartar los reparos planteados y mantener las conclusiones y razonamientos
dados en el dictamen número C-240-2006 de 12 de junio del 2006, con fundamento en las siguientes
consideraciones.




 




A.    La Ley de Biodiversidad como régimen jurídico del demanio bioquímico y genético




 



 Una de las preocupaciones más importantes que se desprenden de la gestión de reconsideración
planteada por la CONAGEBIO, consiste en la supuesta desprotección en la que se deja a los recursos
genéticos y bioquímicos como bienes de dominio público, al excepcionar a la Universidad de Costa
Rica del cumplimiento de las regulaciones establecidas en la Ley de Biodiversidad. Al respecto, es
esencial que la administración consultante tenga claro que en ningún momento la interpretación dada
mediante el dictamen C–240–2006 pone en peligro dichos bienes demaniales. Y para ello, se procederá
brevemente a elucidar las razones de fondo que impiden tal razonamiento.




 



 Como punto de partida, hay que tener presente que nuestro país optó por recurrir a un régimen de
demanialización de los recursos genéticos y bioquímicos como técnica de protección, al disponer que
las propiedades bioquímicas y genéticas[2] de los elementos de la biodiversidad silvestres o
domesticados son de dominio público (artículo 6 de la LB). Y es que esta afectación dada por el
legislador, está fundamentada en la importancia internacional (“interés común de la humanidad”) que
tiene la conservación y uso sostenible de los elementos de la biodiversidad. Relevancia -por demás-
concertada a nivel global a partir de la Convención sobre la Diversidad Biológica, y reconocida por
nuestro país a partir de su ratificación, y posterior promulgación de la ley de biodiversidad en
1998. Es así como se origina el régimen jurídico-administrativo que ordena el uso privativo (o
régimen de “acceso”) de este bien demanial, y que es conforme además con las obligaciones y
garantías adquiridas por nuestro país a nivel internacional.




 



 Pues bien, lo dicho anteriormente significa que la ley de biodiversidad y su régimen de uso y
protección de los recursos genéticos y bioquímicos constituye el marco regulatorio e interpretativo
general que se ha de aplicar a todos los usuarios de dicho demanio, salvo aquellos excluidos por
ella misma, por disposición legislativa. Precisamente, en tal sentido es que señalamos en el
dictamen C–240–2006 que la autonomía universitaria no implica sustracción al conjunto del
ordenamiento jurídico, ni una desaplicación absoluta de la ley de biodiversidad y el decreto número
31154-MINAE. Todo lo cual es consecuente también con lo dispuesto en los artículos 3 y 5 Ibíd.:




 



 “Artículo 3.- Ámbito de aplicación [...] Esta ley regulará específicamente el uso, el manejo, el
conocimiento asociado y la distribución justa de los beneficios y costos derivados del
aprovechamiento de los elementos de la biodiversidad.




 



 Artículo 5.- Marco de interpretación. Este ordenamiento jurídico servirá de marco para la
interpretación del resto de las normas que regulan la materia objeto de esta ley.”




 



 Es por lo dicho que resulta incongruente interpretar que a partir de nuestro dictamen se estaría
violentando el régimen jurídico que tutela estos bienes de dominio público, así como los principios
que lo componen. Es claro, por un lado, que el Estado es el titular exclusivo y excluyente de este
demanio, por otro, que es mediante el marco normativo que se define el ámbito objetivo y subjetivo
al cual se le aplicará este régimen, así como las potestades de control y tutela.




 



 Y es precisamente así, como el Estado se asegura que en el uso de los recursos bioquímicos y
genéticos no se ha de poner en peligro la diversidad biológica, así como una distribución justa y
equitativa de los beneficios que surjan de tal aprovechamiento, además de su papel de garante del
respeto a los derechos y conocimientos tradicionales asociados de las comunidades locales y pueblos
indígenas. Nótese que nuestro legislador agrupó todos estos elementos bajo la definición de
biodiversidad[3].




 



 Lo dicho, nos conduce a afirmar que se trata de un sólo régimen jurídico, cuyo funcionamiento se
debe dar como un todo coherente, aún y cuando se reconozca exclusiones en su ámbito de aplicación. Y
a esta ideología es conteste la ley de biodiversidad en su artículo 6 al disponer:




 



 “El Estado autorizará la exploración, la investigación, la bioprospección, el uso y el
aprovechamiento de los elementos de la biodiversidad que constituyan bienes de dominio público, así
como la utilización de todos los recursos genéticos y bioquímicos, por medio de las normas de acceso
establecidas en el capítulo V de esta ley.” (Resaltado no es del original)




 



 Ahora bien, tomando en consideración lo expuesto anteriormente, es necesario retomar el significado
de lo estipulado en el dictamen C–240–2006, cuando dice:




 



 “El legislador ha dispuesto que la administración de estos la ejerza un órgano desconcentrado como
la CONAGEBIO, pero eso no óbice para que el mismo legislador disponga que otras entidades públicas
como son las universidades y centros públicos de educación superior, también lo puedan hacer.”




 



 De este modo, lo expresado debe entenderse como el señalamiento propio de un ejercicio de lege
ferenda a efectos de explicar las atribuciones legislativas en la materia, pues en el caso del
demanio bioquímico y genético, el mismo carece de los privilegios asignados a otras categorías de
dominio público (párrafos a, b y c del inciso 14 del artículo 121 Constitucional).




 



 Así las cosas, se aclara que nada de lo dicho en el dictamen de referencia, desvirtúa las
facultades de administración que en ese sentido le corresponden exclusivamente al Ministerio de
Ambiente y Energía, a través de la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad, la cual
consecuentemente tiene a su cargo la aplicación del régimen jurídico propio de esta tipología del
dominio público[4], salvo en aquellos supuestos que la misma LB haya declarado estar fuera de su
ámbito de aplicación.




 



 B.     Las exclusiones y excepciones del artículo 4 de la Ley de Biodiversidad: el caso de la labor
de investigación y docencia universitarias




 



 Una vez claro que el dictamen C–240–2006 no pone en entredicho ninguna de las competencias
asignadas a la CONAGEBIO, ni que tampoco atenta contra el régimen jurídico para la utilización de
los recursos genéticos y bioquímicos, es necesario entrar a considerar el punto central de la
gestión de reconsideración presentada, y que se relaciona con la divergencia de la administración
consultante, respecto a la interpretación del artículo 4 y su transitorio. Al respecto indicamos:




 



 “... de una primera lectura de lo que dispone el artículo 4° en su párrafo tercero, podría pensarse
que el legislador estableció la excepción allí contemplada porque así lo exige el respeto a la
autonomía universitaria garantizada por el artículo 84 constitucional. Sin embargo, tal
interpretación implica que la misma norma establece disposiciones contradictorias en relación con
este propósito.




 



 En primer lugar, porque a contrario y sensu, la ley de biodiversidad si se aplicaría en relación
con las actividades de docencia e investigación que tuvieran fines de lucro. Hay que tener presente
que, en la hipótesis de que los distintos centros públicos de educación superior universitaria
pudiesen desarrollar actividades docentes o investigativas con fines de lucro, estas actividades
también estarían cubiertas por la garantía del artículo 84 constitucional. De esta forma, la norma
contendría una antinomia si, por un lado, exceptúa de la aplicación de la ley de biodiversidad a las
actividades docentes y de investigación sin fines de lucro de las universidades públicas bajo el
supuesto de que su sometimiento a dicha ley conllevaría una violación a la autonomía universitaria
y, por otro, no establece la misma excepción cuando dichas actividades se ejercen con fines de
lucro, si ello pudiera hacerse.




 



 En segundo lugar, porque en el llamado “transitorio” del artículo 4°, condiciona ese respeto a la
autonomía universitaria a que los respectivos centros docentes promulguen la reglamentación del
caso, para lo cuál les otorga un término de un año contado a partir de la vigencia de la ley. Es
decir, que si la norma de comentario establece una excepción en cuanto a su aplicación en resguardo
de la autonomía universitaria, al condicionar la eficacia de esa excepción, ella misma está
señalando la hipótesis de hecho según la cual dicha autonomía se vería vulnerada: el que las
universidades públicos no emitan el respectivo reglamento dentro del término señalado.  Resulta
evidente que si la excepción se da en tutela de autonomía universitaria, no debería establecerse un
término para la respectiva reglamentación, aunque su promulgación sea requisito indispensable para
poder acceder a los recursos bioquímicos y genéticos.




 



 Podría señalarse que la forma correcta de interpretar lo dispuesto en el párrafo tercero del
artículo 4° de la ley de biodiversidad, es que el legislador simplemente quiso exceptuar de la
aplicación de la ley a las actividades universitarias de docencia e investigación relacionadas con
la biodiversidad, cuando estas impliquen acceso sin fines de lucro a los recursos bioquímicos y
genéticos de la flora y fauna, pero sin pretender con ello salvaguardar la autonomía universitaria,
aunque la eficacia de la excepción quede condicionada al dictado del respectivo reglamento en el
plazo de un año contado a partir de la vigencia de la ley. Con esta interpretación, se eliminarían
las contradicciones apuntadas.




 



 Lo anterior, sólo para efectos de la congruencia interna de la norma, [...] la excepción bien
podría ser innecesaria de cara a la autonomía universitaria porque, hecha la valoración de su
conformidad o no con la constitución, se concluye que esta no se vería vulnerada  con la aplicación
de la ley de biodiversidad a las universidades cuando sus actividades de docencia e investigación
impliquen acceso a la biodiversidad.




 



 Dicho lo anterior, debemos determinar si, para el caso de la Universidad de Costa Rica (UCR), se da
la hipótesis jurídica y de hecho contemplada por el artículo 4° para que opere la excepción que la
misma norma establece, esto es, la promulgación del reglamento respectivo en el plazo señalado por
la aquella.




[...]




 



 Desde este punto de vista, se cumplió con lo dispuesto en el numeral 4 de la ley de biodiversidad,
pues una vez aprobado el reglamento la UCR contaba con la normativa sobre controles y regulaciones
que aquél exige. Obviamente, la excepción contemplada en dicha norma no podía surtir efectos hasta
que el reglamento aprobado entrara en vigencia y, pudiera, a su vez, surtir efectos.




 



 En consecuencia, y para el caso de la UCR, opera la excepción contemplada en el párrafo tercero del
citado artículo 4°, cuyos los alcances y efectos hay que determinar.




 




[...]



 En principio, hay que decir que la UCR queda sustraída a dichas competencias en todo aquello que
implique controles y regulaciones en relación sus actividades de docencia e investigación en el
campo de la biodiversidad. La pregunta es, entonces, ¿afectan las normas de acceso  a los elementos
y recursos genéticos y bioquímicos de la biodiversidad establecidas en la ley de biodiversidad y el
decreto número 31154-MINAE, las actividades de docencia e investigación universitarias?




 




[...]



 Si el acceso es la acción de obtener muestras de la biodiversidad con la finalidad de realizar
investigación básica (además de la bioprospección y el aprovechamiento económico comercial) en
principio las normas que regulan dicho acceso afectan las actividades de investigación. Tal es el
caso del citado artículo 62 de la ley de biodiversidad. El ejercicio de las competencias que este
numeral otorga a la CONAGEBIO podría afectar el acceso a los elementos de la biodiversidad por parte
de la UCR para fines de investigación básica, en la medida en que establece controles y
regulaciones. Pero donde ese acceso se ve particularmente condicionado es en relación con los
permisos de acceso para la investigación básica, requerido por el artículo 7.1 del decreto número
31514-MINAE, permisos que compete a la oficina técnica de la CONAGEBIO otorgar (artículo 17.1, LB). 
El permiso de acceso es claramente un control para el acceso a los elementos de la biodiversidad que
el artículo 4° de la ley de biodiversidad, en el mal llamado ´transitorio´ permite a las
universidades estatales regular ellas mismas.




 



 Lo anterior significa que la excepción establecida en el artículo 4° de la ley de biodiversidad
implica que la UCR no está obligada a solicitar los permisos de acceso para la investigación básica,
ni está sujeta a las normas o políticas de acceso a los elementos de la biodiversidad elaboradas y
dictadas por la CONAGEBIO que se refieran a la investigación básica...”




 



 Pues bien, respecto a lo dicho, se hacen las siguientes acotaciones. Por una parte, es preciso
tener presente que para alcanzar los objetivos internacionales y nacionales fijados para la
protección de la diversidad biológica, se debieron delimitar dentro del marco normativo los
supuestos fácticos sobre los cuales éste operaría, y allí es donde se encuadra lo contenido por el
artículo 4 ibíd. Y no hay duda de que esta tarea es fundamental para el cumplimiento de los
objetivos fijados, tal y como lo ha señalado la doctrina:




 



 “Definir adecuadamente el alcance de la aplicación de la legislación sobre acceso es uno de los
factores más importantes que contribuye a su futura efectividad. Si bien la legislación APB
[Entiéndase legislación sobre “acceso y participación en los beneficios”] debe ser suficientemente
comprehensiva, establecer un alcance demasiado amplio puede que haga imposible implementarla
efectivamente. Existen al menos 4 importantes dimensiones de alcance: qué materiales y conocimiento
asociados están cubiertos; qué localidades geográficas están incluidas; qué actividades específicas
están cubiertas; y qué actores caen dentro del alcance de la legislación. Si la intención de la ley
es excluir actores, actividades, lugares o materiales específicos (por ejemplo, recursos genéticos
humanos) estas exclusiones también deberían articularse claramente.” [5] (Resaltado no es del
original)




 



 Esto último corresponde precisamente al ámbito de aplicación de la Ley, en los sentidos material u
objetivo, territorial, funcional y subjetivo. Tema que en principio debería quedar cubierto en el
artículo 3 Ibíd.:




 



 “Esta ley se aplicará sobre los elementos de la biodiversidad que se encuentran bajo la soberanía
del Estado, así como sobre los procesos y las actividades realizados bajo su jurisdicción o control,
con independencia de aquellas cuyos efectos se manifiestan dentro o fuera de las zonas sujetas a
jurisdicción nacional. Esta ley regulará específicamente el uso, el manejo, el conocimiento asociado
y la distribución justa de los beneficios y costos derivados del aprovechamiento de los elementos de
la biodiversidad.”




 



 No obstante, la redacción de este numeral sólo permite identificar el aspecto territorial y
funcional, es parcial en cuanto al material y es omiso en tanto a los sujetos. En otras palabras, es
posible desprender que el régimen jurídico de protección de los recursos genéticos y bioquímicos se
aplica a todo el territorio nacional, o sobre el que el Estado ejerza su jurisdicción de acuerdo al
Derecho Internacional, así como todas las actividades que requieran de los elementos de la
biodiversidad, incluyendo los genéticos y los bioquímicos y la distribución de sus beneficios.




 



 En cuanto al material, es necesario recurrir a los artículos 6 y 7 de la LB, para tener por
comprendidos dentro de la regulación tanto los elementos genéticos y bioquímicos, como los
asociados, según lo visto más arriba. Y en lo que respecta a los sujetos regulados, ésta no dispone
nada en particular. Y es precisamente es en éste contexto jurídico que se enmarca el artículo 4, que
viene en teoría a precisar negativamente el ámbito de aplicación del régimen jurídico de acceso al
demanio bioquímico y genético, lo cual realiza de la siguiente manera:




 




“Artículo 4.- Exclusiones



 Esta ley no se aplicará al acceso al material bioquímico y genético humano, que continuará
regulándose por la Ley General de Salud, No. 5395, de 30 de octubre de 1973, y por las leyes
conexas.




 



 Tampoco se aplican estas disposiciones al intercambio de los recursos bioquímicos y genéticos ni al
conocimiento asociado resultante de prácticas, usos y costumbres, sin fines de lucro, entre los
pueblos indígenas y las comunidades locales.




 



 Lo dispuesto en esta ley no afecta la autonomía universitaria en materia de docencia e
investigación en el campo de la biodiversidad, excepto si las investigaciones tuvieren fines de
lucro.”




 



 Tal y como se observa en el numeral trascrito, se describen dos hipótesis fácticas en las cuales no
es posible aplicar la Ley (exclusiones): la primera se refiere al material bioquímico y genético del
ser humano, y la segunda, alude a actividades de intercambio de elementos de la biodiversidad
(bioquímicos, genéticos o intangibles) sin fines de lucro entre pueblos indígenas y comunidades
locales.




 



 En el tercer párrafo, sin embargo, no es posible admitir que se esté articulando adecuadamente una
exclusión, a diferencia de los dos primeros donde si se desprende tal situación. Valga decir, y en
relación con el lenguaje utilizado y la interpretación realizada en el dictamen C–240–2006, que si
bien no se está frente a una exclusión del régimen jurídico de utilización del demanio bioquímico y
genético para las Universidades, sí se está ante una excepción de su aplicación ordinaria. Es decir,
frente a un supuesto fáctico ante el cual la Ley prevé una situación jurídica distinta al de la
generalidad, en virtud de consideraciones de índole subjetiva y funcional. Una prerrogativa creada y
otorgada por la Ley de Biodiversidad a dichos entes, en razón de ser sujetos de derecho público que
realizan una actividad que les es consagrada y garantizada constitucionalmente. De allí que su
posición se planteara originalmente como la de un desigual entre los usuarios del demanio, y por
consiguiente, ameritaran en principio una discriminación positiva a su favor en los términos,
condiciones y circunstancias que el legislador estableció específicamente en la ley.




 



 Por consiguiente, las Universidades no se encuentran excluidas completamente de los mecanismos de
tutela dispuestos en la ley, sino que se hallan sometidas simplemente a un régimen especial según el
transitorio al artículo 4, que dispone:




 



 “Transitorio.- Las universidades públicas, en coordinación con el Consejo Nacional de Rectores, en
el plazo de un año contado a partir de la vigencia de esta ley, establecerán en su reglamentación
interna, los controles y las regulaciones aplicables exclusivamente a la actividad académica y de
investigación que realicen, cuando implique acceso a la biodiversidad sin fines de lucro.




 



 Las universidades que en el plazo indicado no definan los controles adecuados, quedarán sujetas a
la regulación ordinaria de esta ley.” (Resaltado no es del original)




 



 Revela éste último párrafo, que en efecto, lo establecido en el artículo 4 no es más que el
reconocimiento de una singularidad de las Universidades Públicas y no una exclusión, pues sujeta sus
efectos al cumplimiento de una condición dispuesta por el legislador: el dictado de los controles y
las regulaciones relativos exclusivamente a la actividad académica y de investigación que realicen,
cuando implique acceso a la biodiversidad sin fines de lucro. Es decir, la emisión –según el
ordenamiento universitario– de la normativa interna para controlar las actividades de docencia e
investigación cuando las mismas significaran o conllevaran a utilizar elementos de la biodiversidad,
según lo estipula dicho transitorio.




 



 Por el contrario, si no se cumplía con esa condición (como ocurrió con tres de las cuatro
universidades estatales) no sería posible acceder a ese beneficio. A pesar de ello, el legislador
previó –en virtud de la función pública a la cual están dedicadas– otro régimen especial previsto en
los artículos 74 de la LB y 21 del decreto 31514 recientemente reformado[6]:




 



 “Artículo 74.- Las universidades públicas y otros centros debidamente registrados podrán suscribir
en forma periódica convenios marco con la Comisión, para tramitar los permisos de acceso y los
informes de operaciones. En estos casos, los representantes legales de las universidades o
instituciones que se acojan a este beneficio, serán penal y civilmente responsables por el uso que
se le dé.




 



 Artículo 21. Convenios Marco. Las universidades públicas y otros centros de investigación
debidamente registrados podrán suscribir periódicamente a juicio de la Oficina Técnica, convenios
marco con la CONAGEBIO, para tramitar los permisos de acceso a los elementos o recursos genéticos o
bioquímicos de la biodiversidad –ya sea en condiciones in situ o ex situ- o al conocimiento, la
innovación y la práctica tradicional asociada; para investigación básica, bioprospección o
aprovechamiento comercial y deberán entregar los informes respectivos, según los términos y
condiciones establecidas en la resolución emitida por la Oficina Técnica.




 



 Las universidades públicas y otros centros de investigación nacionales o internacionales, se
registrarán ante la Oficina Técnica, utilizando el formulario de registro estipulado en el artículo
8 de este Decreto Ejecutivo.




 



 En estos casos, los representantes legales de las universidades o instituciones que se acojan a
este beneficio, serán penal y civilmente responsables por el uso que se les dé.



 La finalidad de estos convenios marco, es facilitar los trámites y la gestión de permisos de acceso
a entidades que se dedican a la investigación básica, a la bioprospección y al aprovechamiento
económico de los elementos y recursos genéticos y bioquímicos de la biodiversidad.” (El resaltado no
es del original).




 



 Así las cosas, podríamos concluir que en lo que toca a este punto, el artículo 4 dispuso una
prerrogativa aplicable únicamente a las universidades: un régimen jurídico especial cuyo origen se
halla en la ley y cuya finalidad es facilitar el desempeño de las funciones públicas atribuidas a
las universidades públicas. El requisito esencial para su disfrute es el previo cumplimiento –a modo
de condición– del dictado de controles y regulaciones internas de las actividades de docencia e
investigación que implicaran acceso sin fines de lucro a la biodiversidad. De no darse esta
condición, resultaría aplicable el régimen ordinario, aún dentro del cual, las Universidades pueden
recurrir al régimen especial de los convenios marco de acceso con la CONAGEBIO, ya referidos.




 



 C.- El régimen jurídico especial de la UCR para el acceso al demanio bioquímico y genético para la
docencia e investigación básica sobre elementos de la biodiversidad




 



 En efecto, hemos dicho hasta ahora que la LB dispuso un tratamiento distinto para las
universidades, un régimen especial que les facilitara el ejercicio de sus funciones públicas de
investigación y docencia, no obstante, de esos entes el único que cumplió con el requisito
establecido en la ley fue la Universidad de Costa Rica. En consecuencia, solamente la UCR puede
disfrutar de la prerrogativa creada por la LB en razón de las actividades de investigación y
docencia que lleva a cabo dicha casa de enseñanza superior.




 



 Ahora bien, la CONAGEBIO considera que aceptar tal situación significaría una violación de los
principios y objetivos establecidos en la Convención sobre la Diversidad Biológica. Ello por cuanto,
las regulaciones y controles desarrollados por la Universidad, no garantizan su cumplimiento, en
particular lo relativo a la distribución equitativa de beneficios derivados del acceso, el
Consentimiento Previamente Informado, y especialmente, el respeto por los conocimientos,
innovaciones y prácticas de las comunidades indígenas y locales. Ante este cuestionamiento, conviene
citar lo expuesto en el dictamen C-240–2006, en orden a los alcances de ese régimen especial:




 



 “En principio, hay que decir que la UCR queda sustraída a dichas competencias en todo aquello que
implique controles y regulaciones en relación sus actividades de docencia e investigación en el
campo de la biodiversidad. [...]




 



 Lo anterior significa que la excepción establecida en el artículo 4° de la ley de biodiversidad
implica que la UCR no está obligada a solicitar los permisos de acceso para la investigación básica,
ni está sujeta a las normas o políticas de acceso a los elementos de la biodiversidad elaboradas y
dictadas por la CONAGEBIO que se refieran a la investigación básica. La aplicación de la ley de
biodiversidad y el decreto 31154-MINAE es sólo subsidiaria, en temas no regulados por el reglamento
dictado por la UCR, pero que necesariamente deben serlo, por ejemplo, lo relacionado con el
consentimiento previamente informado si el acceso requiere la recolección en terrenos de dominio
privado o de flora de propiedad privada, o lo relacionado con los derechos de propiedad
intelectual.” (Resaltado no es del original)




 



 En resumen, se reconoce como parte de esa excepción o régimen especial, por un lado, la exención a
la UCR de la obligación de solicitar los permisos de acceso, por otro, el no encontrarse sujeta a
las regulaciones generales dictadas por la CONAGEBIO, respecto al acceso a los recursos genéticos
cuando se trate de la investigación básica que realiza dicha institución, y finalmente, que
tratándose de la aplicación de la LB y el decreto de normas generales (número 31514), las mismas
concurren únicamente en carácter de fuente supletoria a los controles y regulaciones internas que
haya dictado la Universidad, específicamente en aquellas materias cubiertas por el ámbito del
régimen especial descrito anteriormente.




 



 Aclarados estos tres puntos, veamos cómo los mismos se articulan con lo señalado hasta ahora. Éste
órgano consultivo ha dicho a lo largo de este dictamen que el artículo 4 de la Ley de Biodiversidad
únicamente prevé dos tipos de exclusiones del régimen jurídico de acceso, y ninguna de ellas se
refiere expresamente a las Universidades y su actividad. No obstante, cumplidas las estipulaciones
contenidas en el artículo 4 de la Ley de Biodiversidad, la UCR se hizo acreedora de un entorno de
no-afectación garantizado por dicha Ley (régimen especial), y mediante el cual se le permite a dicho
centro universitario no estar sujeto a la presentación de solicitudes de acceso para investigación
básica.




 



 Sin embargo, y conforme lo dicho hasta ahora, esto no implica que la UCR pueda regular
discrecionalmente sus actividades de acceso al demanio genético bioquímico, pues no sería conforme a
Derecho la desintegración e inaplicación del régimen jurídico previsto por el legislador, de allí
por ejemplo la función consultiva que en esta materia tiene la CONAGEBIO (prevista en los artículos
14 inciso 7 y 21 ibídem). De este modo se debe admitir que, si bien la Universidad no debe solicitar
el permiso de acceso, sí está obligada a cumplir con todos aquellos mecanismos de tutela que no
obstaculicen, ni se intruyan en el ejercicio de la prerrogativa legal de la que goza. Es decir, que
la dispensa otorgada por la Ley a la UCR para no acatar las regulaciones generales dictadas por la
Administración Central ha de interpretarse siempre en forma restrictiva, dado que este ámbito no
está cubierto por la autonomía universitaria.




 



 De igual forma, es necesario reiterar que el régimen jurídico para el aprovechamiento del demanio
bioquímico y genético de la Nación, ha sido desarrollado por el legislador mediante la Ley de
Biodiversidad, y reglamentado por el Ejecutivo a través de los decretos 31514 y 33697. La UCR no
puede abstraerse de la totalidad del régimen, pues la prerrogativa de la que goza la UCR con
fundamento en el artículo 4 Ibíd. y su transitorio es parcial, y cuenta como mínimo con la exención
del trámite de permisos de acceso para investigación básica, y la abstracción en el cumplimiento de
normas generales que puedan afectar sus labores de docencia e investigación. Asimismo, la Ley de
Biodiversidad y sus respectivos reglamentos habrán de servir como marco interpretativo (artículo 5
LB) y aplicarse como norma supletoria en lo no regulado expresamente por la reglamentación interna
de la UCR, específicamente en aquellas materias cubiertas por la excepción.




 



 Finalmente, resulta significativo subrayar el deber estatal de protección del demanio bioquímico y
genético, y la necesidad de que tanto el régimen jurídico ordinario o extraordinario, común o
privilegiado, central o descentralizado, garantice en forma coherente y armónica todas aquellas
condiciones, principios y parámetros mínimos establecidos en la Convención de la Diversidad
Biológica. De allí, la importancia de actuar coordinadamente en todo lo referente a la regulación,
uso, protección, control y distribución equitativa de los beneficios derivados del acceso y
aprovechamiento de estos recursos, por parte de los sujetos involucrados.




 




IV.- CONCLUSIONES




 



 Una vez examinada la gestión de reconsideración planteada por la CONAGEBIO,  éste Órgano Consultivo
resuelve mantener el criterio vertido en el dictamen número C–240–2006 del 12 de junio de 2006, y
dispone agregar las siguientes aclaraciones:




 



 1)      Los recursos o elementos genéticos y bioquímicos constituyen un bien demanial que posee
notas distintivas muy particulares, y cuyo fundamento de protección se encuentra en su trascendencia
internacional, o “interés común de la humanidad”, para la conservación y uso sostenible de los
elementos de la biodiversidad: de allí la necesidad de un sólo régimen jurídico y administrativo de
protección.




 



 2)      Nada de lo dicho en el dictamen C–240–2006 desvirtúa las facultades de administración que
sobre el demanio bioquímico y genético de la Nación, le corresponden exclusivamente al Ministerio de
Ambiente y Energía, a través de la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad, salvo en
aquellas materias que el legislador haya dispuesto dejar fuera de su ámbito de aplicación
(exclusión).




 



 3)      La Ley de Biodiversidad creó un régimen jurídico especial (excepción) para las
universidades públicas, por el cual los efectos ordinarios de la Ley quedaban suspendidos para estos
entes previo cumplimiento –a modo de condición– del dictado de controles y regulaciones internas de
las actividades de docencia e investigación que implicaran acceso sin fines de lucro a la
biodiversidad. Su finalidad específica es facilitar el desempeño de las funciones públicas
atribuidas a las universidades. El incumplimiento de la condición mencionada llevaría a la
aplicación del régimen ordinario, pero aún dentro de él, los centros universitarios estatales
podrían recurrir a los convenios de acceso con la CONAGEBIO (artículos 74 de la LB, 21 del decreto
31514 y 11 del decreto 33697).




 



 4)      Como parte del régimen especial del que goza la UCR, con fundamento en el artículo 4 Ibíd.
y su transitorio, se encuentra como mínimo la exención del trámite ante la oficina técnica de la
CONAGEBIO (Art. 17 LB), relativo a la obtención de permisos de acceso para investigación básica, y
la abstracción en el cumplimiento de normas generales. No obstante, la Ley de Biodiversidad y sus
respectivos reglamentos (decretos 31514 y 33697) habrán de servir como marco interpretativo
(artículo 5 LB) y aplicarse como norma supletoria en lo no regulado expresamente por la
reglamentación interna de la UCR, específicamente en aquellas materias cubiertas por el régimen
especial.




 



 5)      El régimen especial no implica que la UCR pueda regular discrecionalmente sus actividades
de acceso al demanio genético bioquímico, pues no sería conforme a Derecho la desintegración e
inaplicación del régimen jurídico previsto por el legislador, de allí por ejemplo la función
consultiva que en esta materia tiene la CONAGEBIO, potestad prevista en los artículos 14 inciso 7 y
21 ibidem. De este modo se debe admitir que, si bien la Universidad de Costa Rica no debe solicitar
el permiso de acceso, sí está obligada a cumplir con todos aquellos mecanismos de tutela que no
obstaculicen, ni se instruyan en el ejercicio de la prerrogativa legal de la que goza. Es decir, que
la dispensa otorgada por el artículo 4 y su transitorio de la LB, respecto del acatamiento de las
regulaciones generales dictadas por la Administración Central, ha de interpretarse siempre en forma
restrictiva, dado que este ámbito no está cubierto por la autonomía universitaria.




 




De Usted, con toda consideración,




 




 




Ana Lorena Brenes Esquivel




Procuradora General




 




 




C.i: Dr. Yamileth González García, Rectora Universidad de Costa Rica




      Archivo




 





 [1] Reglamento de “Normas Generales para el Acceso a los Elementos y Recursos Genéticos y
Bioquímicos de la Biodiversidad”. Este Decreto fue reformado parcialmente mediante Decreto Ejecutivo
33697–MINAE, Reglamento para el Acceso a los Elementos y Recursos Genéticos y Bioquímicos de la
Biodiversidad en condiciones ex situ, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 74 del
miércoles 18 de abril de 2007.



 [2] Por propiedades químicas y genéticas, se puede entender aquellas cualidades, atributos o
características que permiten la transformación de sustancias químicas o moléculas provenientes de
seres vivos, así como aquellas que permiten transferir características propias de los individuos de
una generación a otra. El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española que “propiedad” en
el sentido utilizado significa “Atributo o cualidad esencial de alguien o algo”. En un nivel
técnico, se les ha definido de la siguiente manera: “propiedades (properties). Características que
identifican a una sustancia. Las propiedades físicas describen su estado: color, olor, densidad,
punto de ebullición, etc. Las propiedades químicas describen el comportamiento de la sustancia en
presencia de otros materiales, esto es, sus reacciones. Las propiedades toxicológicas, sus efectos
en el ser humano y las ambientales y ecotoxicológicas, sus efectos sobre el ambiente y los
ecosistemas. (F) (Q) (T) (Et)” Lilia A. Albert , Sergio López-Moreno , Julio Flores Diccionario de
la contaminación Centro de Ecología y Desarrollo CECODES




 



 [3] “2.- Biodiversidad: Variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, ya sea que se
encuentren en ecosistemas terrestres, aéreos, marinos, acuáticos o en otros complejos ecológicos.
Comprende la diversidad dentro de cada especie, así como entre las especies y los ecosistemas de los
que forma parte.



 Para los efectos de esta ley, se entenderán como comprendidos en el término biodiversidad, los
elementos intangibles, como son: el conocimiento, la innovación y la práctica tradicional,
individual o colectiva, con valor real o potencial asociado a recursos bioquímicos y genéticos,
protegidos o no por los sistemas de propiedad intelectual o sistemas sui generis de registro.”
Artículo 7, Ley de Biodiversidad.




[4] Ver Artículo 14 y 21 de la  Ley de Biodiversidad



 [5] BARBER, Charles V., GLOWKA Lyle y LA VIÑA, Antonio G. M. Desarrollando e implementando medidas
nacionales para regular el acceso a recursos genéticos y la participación en los beneficios. En
Biodiversidad y Conocimiento Tradicional. Participación Equitativa en Práctica. Serie Pueblos y
Plantas. WWF, UNESCO y el Royal Botanic Gardens, Kew, Reino Unido. Editorial Nordan–Comunidad,
primera edición, 2002, p. 413.




[6] Op. Cit. (Nota 1) En el caso de recursos ex situ, veáse el artículo 11 del decreto 33697.

Dictamen: 273 of 07/08/2007

C-273-2007

August 7, 2007

Engineer
Marta Lilliana Jiménez
Executive Director
National Commission for Biodiversity Management

Dear Madam:

I refer to your communication number OT-201-2006, dated June 26, 2006, in which you request reconsideration of dictamen number C-240-2006, of June 12, 2006.

Because the previous request was submitted within the period established in Article 6 of our Organic Law, the reconsideration was heard in the Assembly of Procuradores number II-2007, held on August seventh of the current year. In that session, the draft dictamen prepared by Procuradora Gloria Solano Martínez, which states as follows, was approved:

I.- BACKGROUND

By communication number OT-358-05 of November 22, 2005, the National Commission for Biodiversity Management (CONAGEBIO) consulted this Office of the Procuraduría:

"Should or should not Public Universities request access permits to the elements and genetic and biochemical resources of biodiversity, considering the scope and legal implications of Article 4 of the Biodiversity Law No. 7788 and its transitory provision, in relation to university autonomy and in relation to the powers assigned by this same law and by decree 31514-MINAE [1], to Conagebio and its Technical Office."

According to the legal opinion accompanying the consultation, the cited regulations do not specifically regulate anything related to the research programs or research carried out by public universities, nor how they should organize themselves internally, but only abstract situations to which they are subject; that because the biochemical and genetic properties of the elements of biodiversity are public domain, it is the State's responsibility to exercise the authority established in Article 6 of the Biodiversity Law (LB); that said law does not violate university autonomy in accordance with the scope given to it by the Office of the Procuraduría General de la República, the Contraloría General de la República, and the Constitutional Chamber; that the provisions of the law and decree number 31514-MINAE must be applied to public universities - without any exception; and, finally, that in the event that university regulations on access to the elements of biodiversity are applicable, the LB must govern in a subsidiary manner.

For her part, the rector of the University of Costa Rica (UCR), in response to the hearing granted in the processing of this consultation, indicated that because the University enjoys independence in the performance of its functions - guaranteed by the constitution in Article 84 - law number 7788 and decree number 31514 are not applicable to it, independently of what Article 4 of the LB provides.

Having analyzed these considerations, this Office of the Procuraduría, through dictamen number C-240-2006 of June 12, 2006, reached the following conclusions:

"... because its internal regulations contemplate the controls and regulations applicable to the academic and research activity that involves access to the elements of biodiversity, the UCR is not obligated to request from CONAGEBIO the access permits for basic research referred to in Article 17.1 of decree 31514-MINAE. Consequently, SINAC cannot require this permit to allow entry into protected wilderness areas.

Biodiversity law number 7788 and decree number 31514-MINAE are applicable to the UCR in everything that does not have to do with access to the elements of biodiversity for non-profit research purposes, as is the case with basic research, and, in this matter, it only applies subsidiarily in matters not regulated by the UCR." (The highlighting is not from the original).

II.- RECONSIDERATION PROCEEDING

Through communication OT-201-2006, CONAGEBIO informs us of the agreement adopted in Extraordinary Session number 110, held on June 19, 2006, in which it was ordered to request reconsideration of dictamen C-240-2006. Specifically, it is indicated that although regarding the issue of university autonomy, they agree that it would not be violated by the application of the biodiversity law to the Universities - when their teaching and research activities involve access to biodiversity - they are concerned that the Procuraduría interprets that the University of Costa Rica is not obligated to request from the Commission the access permits for basic research (transitory provision of Article 4 ibid).

Our opinion is not shared for the following reasons. Firstly, because by allowing the application of the UCR's internal regulations throughout the national territory, without said University needing to request basic research access permits from CONAGEBIO, and without being subject to the access policies or norms that it develops, the principles and objectives established in the Convention on Biological Diversity are violated, principles which are not sufficiently developed in the Regulations.

Among the violated objectives and principles, they cite the equitable distribution of benefits derived from access, Prior Informed Consent, and especially, respect for the knowledge, innovations, and practices of indigenous and local communities. This is because, in their opinion, the multiple omissions of the university regulations infringe Articles 6, 7, 8, 12, and 33 of Convention 169 on Indigenous and Tribal Peoples, ratified by Law number 7316 of November 3, 1992, and the constitutional jurisprudence related to said Convention.

Secondly, because by allowing the UCR's internal regulations to be applied throughout the national territory, the interpretation made through dictamen C-240-2006 is unconstitutional for violating Articles 50 and 89 of the Constitution, since the underlying intention is that environmental assets serve general interests, and that in this case, the proposed policies on the biochemical and genetic elements of biodiversity correspond to the State through CONAGEBIO.

Thirdly, it is questioned how CONAGEBIO could perform control functions over the biochemical and genetic elements of biodiversity – as public domain assets – if it is interpreted that the UCR is exempt from them, when they refer to basic research.

The Commission alleges that the interpretation given through the cited dictamen contradicts the provisions of Articles 7, subsection 27) in relation to Articles 17, 17, 67 and 84, 71, 74, 83, 92, and 112 of the Biodiversity Law. Furthermore, it disagrees because it considers that the internal regulations of the University, although valid, were not in force at the time the period established in the transitory provision to Article 4 of the Law for their issuance expired, and therefore, could not have legal effects to comply with what was mandated therein. Finally, clarification of several points and the addition of others is requested, specifically related to the UCR's regulations, which were not consulted at the time. In this sense, it is noted that the content of the regulations will not be assessed, nor will an analysis of what is provided therein be conducted.

Finally, in response to the communication submitted by CONAGEBIO, this consultative body granted a hearing to the University of Costa Rica through communication AAA–573–2007 of May 25, 2007, so that said institution could address the reconsideration raised. In this regard, and through communications R–3852–2007 of June 21, 2007, and OJ–0732–2007 of June 18, 2007, the UCR reiterates its original points and concludes that the reconsideration proceeding is improper, as it is alleged that neither the authority to regulate access nor the regulation itself violate the legal system. Likewise, it is argued that the University cannot be regulated, restricted, conditioned, or determined – directly or indirectly – by legal provisions or by regulatory provisions of the Poder Ejecutivo.

III.- ON THE MERITS

Having analyzed the reasons on which the reconsideration proceeding is based, this consultative body ordered that the objections raised be discarded and that the conclusions and reasoning given in dictamen number C-240-2006 of June 12, 2006, be maintained, based on the following considerations.

A. The Biodiversity Law as the legal regime for the biochemical and genetic public domain

One of the most important concerns arising from the reconsideration proceeding raised by CONAGEBIO consists of the supposed lack of protection for genetic and biochemical resources as public domain assets, by exempting the University of Costa Rica from compliance with the regulations established in the Biodiversity Law. In this regard, it is essential that the consulting administration understands clearly that at no time does the interpretation given through dictamen C–240–2006 endanger said public domain assets. And to this end, we will briefly proceed to elucidate the substantive reasons that prevent such reasoning.

As a starting point, it must be kept in mind that our country chose to resort to a regime of public domain designation (demanialización) of genetic and biochemical resources as a protection technique, by providing that the biochemical and genetic properties[2] of wild or domesticated elements of biodiversity are public domain (Article 6 of the LB). And this designation given by the legislator is based on the international importance ("common concern of humankind") of the conservation and sustainable use of the elements of biodiversity. A relevance - moreover - agreed upon globally through the Convention on Biological Diversity, and recognized by our country through its ratification, and subsequent enactment of the biodiversity law in 1998. This is how the legal-administrative regime originates, which orders the private use (or "access" regime) of this public domain asset, and which is also consistent with the obligations and guarantees acquired by our country at the international level.

Therefore, what has been said means that the biodiversity law and its regime for the use and protection of genetic and biochemical resources constitutes the general regulatory and interpretive framework that must be applied to all users of said public domain, except those excluded by the law itself, by legislative provision. Precisely in this sense, we pointed out in dictamen C–240–2006 that university autonomy does not imply withdrawal from the legal system as a whole, nor an absolute non-application of the biodiversity law and decree number 31154-MINAE. All of which is also consistent with what is provided in Articles 3 and 5 Ibid.:

"Article 3.- Scope of application [...] This law shall specifically regulate the use, management, associated knowledge, and the fair distribution of benefits and costs derived from the utilization of the elements of biodiversity.

Article 5.- Interpretative framework. This legal system shall serve as a framework for the interpretation of the rest of the norms that regulate the subject matter of this law."

It is because of this that it is incongruous to interpret that based on our dictamen, the legal regime that protects these public domain assets, as well as the principles that comprise it, would be violated. It is clear, on the one hand, that the State is the exclusive and exclusionary holder of this public domain, and on the other, that it is through the regulatory framework that the objective and subjective scope to which this regime will be applied is defined, as well as the powers of control and protection.

And it is precisely in this way that the State ensures that the use of biochemical and genetic resources will not endanger biological diversity, as well as a fair and equitable distribution of the benefits arising from such utilization, in addition to its role as guarantor of respect for the associated traditional rights and knowledge of local communities and indigenous peoples. Note that our legislator grouped all these elements under the definition of biodiversity[3].

This leads us to affirm that it is a single legal regime, the functioning of which must occur as a coherent whole, even when exclusions in its scope of application are recognized. And the biodiversity law is consistent with this ideology in its Article 6 by providing:

"The State shall authorize the exploration, research, bioprospecting, use, and utilization of the elements of biodiversity that constitute public domain assets, as well as the utilization of all genetic and biochemical resources, through the access norms established in Chapter V of this law." (Highlighting is not from the original)

Now, taking into consideration the above, it is necessary to reiterate the meaning of what was stipulated in dictamen C–240–2006, when it states:

"The legislator has provided that the administration of these be exercised by a deconcentrated body such as CONAGEBIO, but that does not prevent the same legislator from providing that other public entities, such as universities and public higher education centers, may also do so."

In this way, what is expressed should be understood as the indication typical of a *lege ferenda* exercise for the purpose of explaining the legislative attributions in the matter, since in the case of the biochemical and genetic public domain, it lacks the privileges assigned to other categories of public domain (paragraphs a, b, and c of subsection 14 of Article 121 of the Constitution).

Thus, it is clarified that nothing stated in the reference dictamen detracts from the administrative powers that, in that sense, correspond exclusively to the Ministry of Environment and Energy, through the National Commission for Biodiversity Management, which consequently is responsible for the application of the legal regime specific to this typology of public domain[4], except in those cases that the LB itself has declared to be outside its scope of application.

B. The exclusions and exceptions of Article 4 of the Biodiversity Law: the case of university research and teaching work

Once it is clear that dictamen C–240–2006 does not call into question any of the competencies assigned to CONAGEBIO, nor does it undermine the legal regime for the utilization of genetic and biochemical resources, it is necessary to address the central point of the reconsideration proceeding submitted, which relates to the consulting administration's divergence regarding the interpretation of Article 4 and its transitory provision. In this regard, we indicated:

"... from a first reading of what Article 4 provides in its third paragraph, one might think that the legislator established the exception contemplated therein because that is what respect for the university autonomy guaranteed by Article 84 of the Constitution requires. However, such an interpretation implies that the same norm establishes contradictory provisions in relation to this purpose.

Firstly, because *a contrario sensu*, the biodiversity law would apply in relation to teaching and research activities that have for-profit purposes. It must be kept in mind that, in the hypothesis that the different public centers of university higher education could develop teaching or research activities for profit, these activities would also be covered by the guarantee of Article 84 of the Constitution. In this way, the norm would contain an antinomy if, on the one hand, it exempts the non-profit teaching and research activities of public universities from the application of the biodiversity law under the assumption that their subjection to said law would entail a violation of university autonomy and, on the other, it does not establish the same exception when said activities are carried out for profit, if that could be done.

Secondly, because in the so-called "transitory provision" of Article 4, it conditions that respect for university autonomy on the respective teaching centers issuing the relevant regulations, for which it grants them a term of one year from the effective date of the law. That is, if the norm under comment establishes an exception regarding its application in protection of university autonomy, by conditioning the effectiveness of that exception, it is itself pointing out the factual hypothesis according to which said autonomy would be violated: that the public universities do not issue the respective regulations within the indicated term. It is evident that if the exception is given in protection of university autonomy, a term for the respective regulation should not be established, even if its issuance is an indispensable requirement to be able to access biochemical and genetic resources.

It could be pointed out that the correct way to interpret what is provided in the third paragraph of Article 4 of the biodiversity law is that the legislator simply wanted to exempt university teaching and research activities related to biodiversity from the application of the law, when these involve non-profit access to the biochemical and genetic resources of flora and fauna, but without intending thereby to safeguard university autonomy, although the effectiveness of the exception is conditioned on the issuance of the respective regulations within one year from the effective date of the law. With this interpretation, the contradictions noted would be eliminated.

The foregoing, only for purposes of the internal consistency of the norm, [...] the exception could well be unnecessary with respect to university autonomy because, having made the assessment of its conformity or not with the constitution, it is concluded that it would not be violated by the application of the biodiversity law to universities when their teaching and research activities involve access to biodiversity.

Having said the above, we must determine if, in the case of the University of Costa Rica (UCR), the legal and factual hypothesis contemplated by Article 4 for the exception that the same norm establishes to operate exists, that is, the issuance of the respective regulations within the period indicated by it.

[...]

From this point of view, what was provided in numeral 4 of the biodiversity law was complied with, since once the regulations were approved, the UCR had the norms on controls and regulations that it requires. Obviously, the exception contemplated in said norm could not take effect until the approved regulations entered into force and could, in turn, take effect.

Consequently, and in the case of the UCR, the exception contemplated in the third paragraph of the cited Article 4 operates, the scope and effects of which must be determined.

[...]

In principle, it must be said that the UCR is exempted from said competencies in everything that implies controls and regulations in relation to its teaching and research activities in the field of biodiversity. The question is, then, do the access norms to the elements and genetic and biochemical resources of biodiversity established in the biodiversity law and decree number 31154-MINAE affect university teaching and research activities?

[...]

If access is the action of obtaining samples of biodiversity for the purpose of conducting basic research (in addition to bioprospecting and economic commercial utilization), in principle the norms that regulate said access affect research activities. Such is the case of the cited Article 62 of the biodiversity law. The exercise of the competencies that this numeral grants to CONAGEBIO could affect access to the elements of biodiversity by the UCR for basic research purposes, to the extent that it establishes controls and regulations. But where that access is particularly conditioned is in relation to the access permits for basic research, required by Article 7.1 of decree number 31514-MINAE, permits that the technical office of CONAGEBIO is responsible for granting (Article 17.1, LB). The access permit is clearly a control for access to the elements of biodiversity that Article 4 of the biodiversity law, in the poorly named 'transitory provision', allows state universities to regulate themselves.

The foregoing means that the exception established in Article 4 of the biodiversity law implies that the UCR is not obligated to request access permits for basic research, nor is it subject to the norms or policies for access to the elements of biodiversity developed and issued by CONAGEBIO that refer to basic research..."

Now, regarding what has been said, the following observations are made. On the one hand, it is necessary to keep in mind that to achieve the international and national objectives set for the protection of biological diversity, the factual situations over which it would operate had to be delimited within the regulatory framework, and it is there that the content of Article 4 ibid fits. And there is no doubt that this task is fundamental for the fulfillment of the set objectives, as the doctrine has pointed out:

"Adequately defining the scope of application of access legislation is one of the most important factors contributing to its future effectiveness. While ABS legislation [Understood as legislation on "access and benefit-sharing"] should be sufficiently comprehensive, setting too broad a scope may make it impossible to implement effectively. There are at least 4 important dimensions of scope: what materials and associated knowledge are covered; what geographic locations are included; what specific activities are covered; and what actors fall within the scope of the legislation. If the intention of the law is to exclude specific actors, activities, locations, or materials (for example, human genetic resources) these exclusions should also be clearly articulated." [5] (Highlighting is not from the original)

This last point corresponds precisely to the scope of application of the Law, in the material or objective, territorial, functional, and subjective senses. A topic that in principle should be covered in Article 3 Ibid.:

"This law shall apply to the elements of biodiversity that are under the sovereignty of the State, as well as to the processes and activities carried out under its jurisdiction or control, independently of those whose effects are manifested within or outside the areas subject to national jurisdiction. This law shall specifically regulate the use, management, associated knowledge, and the fair distribution of benefits and costs derived from the utilization of the elements of biodiversity."

However, the wording of this numeral only allows identifying the territorial and functional aspect, is partial regarding the material aspect, and is silent regarding the subjects. In other words, it is possible to deduce that the legal regime for the protection of genetic and biochemical resources applies to the entire national territory, or over which the State exercises its jurisdiction in accordance with International Law, as well as all activities that require the elements of biodiversity, including genetic and biochemical ones, and the distribution of their benefits.

Regarding the material aspect, it is necessary to resort to Articles 6 and 7 of the LB, to consider both the genetic and biochemical elements, as well as the associated ones, as included within the regulation, as seen above. And with respect to the regulated subjects, it does not provide anything in particular. And it is precisely in this legal context that Article 4 is framed, which in theory comes to negatively specify the scope of application of the legal regime for access to the biochemical and genetic public domain, which it does in the following manner:

"Article 4.- Exclusions
This law shall not apply to access to human biochemical and genetic material, which shall continue to be regulated by the General Health Law, No. 5395, of October 30, 1973, and by related laws.

Nor shall these provisions apply to the exchange of biochemical and genetic resources or the associated knowledge resulting from practices, uses, and customs, without for-profit purposes, among indigenous peoples and local communities.

The provisions of this law do not affect university autonomy in matters of teaching and research in the field of biodiversity, except if the research has for-profit purposes."

As observed in the transcribed numeral, two factual hypotheses are described in which it is not possible to apply the Law (exclusions): the first refers to the biochemical and genetic material of human beings, and the second alludes to exchange activities of elements of biodiversity (biochemical, genetic, or intangible) without for-profit purposes among indigenous peoples and local communities.

In the third paragraph, however, it is not possible to admit that an exclusion is being adequately articulated, unlike the first two where such a situation is deducible. It is worth saying, and in relation to the language used and the interpretation made in dictamen C–240–2006, that although we are not facing an exclusion from the legal regime for the utilization of the biochemical and genetic public domain for the Universities, we are facing an exception to its ordinary application. That is, facing a factual scenario for which the Law foresees a legal situation different from that of the generality, by virtue of subjective and functional considerations. A prerogative created and granted by the Biodiversity Law to said entities, because they are subjects of public law that carry out an activity that is constitutionally enshrined and guaranteed. Hence, their position was originally presented as that of an unequal among the users of the public domain, and consequently, they warranted in principle a positive discrimination in their favor under the terms, conditions, and circumstances that the legislator specifically established in the law.

Consequently, the Universities are not completely excluded from the protection mechanisms provided in the law, but are rather subject simply to a special regime according to the transitory provision to Article 4, which provides:

"Transitory.- The public universities, in coordination with the National Council of Rectors, within one year from the effective date of this law, shall establish in their internal regulations, the controls and regulations applicable exclusively to the academic and research activity they carry out, when it involves non-profit access to biodiversity.

Universities that do not define adequate controls within the indicated period shall be subject to the ordinary regulation of this law." (Highlighting is not from the original)

This last paragraph reveals that, in effect, what is established in Article 4 is nothing more than the recognition of a singularity of the Public Universities and not an exclusion, since it subjects its effects to the fulfillment of a condition set by the legislator: the issuance of the controls and regulations relating exclusively to the academic and research activity they carry out, when it involves non-profit access to biodiversity. That is, the issuance – according to the university system – of internal norms to control teaching and research activities when they mean or entail utilizing elements of biodiversity, as stipulated by said transitory provision.

On the contrary, if that condition were not met (as occurred with three of the four state universities), it would not be possible to access that benefit. Nevertheless, the legislator foresaw – by virtue of the public function to which they are dedicated – another special regime provided in Articles 74 of the LB and 21 of decree 31514 recently reformed[6]:

"Article 74.- Public universities and other duly registered centers may periodically enter into framework agreements with the Commission, to process access permits and operations reports. In these cases, the legal representatives of the universities or institutions that avail themselves of this benefit shall be criminally and civilly liable for the use made of it.

Article 21. Framework Agreements. Public universities and other duly registered research centers may periodically subscribe, at the discretion of the Technical Office, framework agreements with CONAGEBIO, to process access permits to the elements or genetic or biochemical resources of biodiversity – whether in in situ or ex situ conditions – or to the associated knowledge, innovation, and traditional practice; for basic research, bioprospecting, or commercial utilization and must submit the respective reports, according to the terms and conditions established in the resolution issued by the Technical Office.

Public universities and other national or international research centers shall register with the Technical Office, using the registration form stipulated in Article 8 of this Executive Decree.

In these cases, the legal representatives of the universities or institutions that avail themselves of this benefit shall be criminally and civilly liable for the use made of it.

The purpose of these framework agreements is to facilitate the procedures and management of access permits for entities engaged in basic research, bioprospecting (bioprospección), and the economic utilization (aprovechamiento económico) of the genetic and biochemical elements and resources of biodiversity." (Highlighting is not from the original).

Thus, we could conclude that with regard to this point, Article 4 provided a prerogative applicable solely to universities: a special legal regime whose origin lies in the law and whose purpose is to facilitate the performance of the public functions assigned to public universities. The essential requirement for its enjoyment is the prior fulfillment—as a condition—of the issuance of internal controls and regulations for teaching and research activities involving non-profit access to biodiversity. If this condition is not met, the ordinary regime would apply, even within which the Universities may resort to the special regime of framework access agreements with CONAGEBIO, already mentioned.

C.- The special legal regime of the UCR for access to the biochemical and genetic public domain for teaching and basic research on elements of biodiversity

Indeed, we have said so far that the Biodiversity Law (LB) provided a different treatment for universities, a special regime to facilitate the exercise of their public functions of research and teaching; however, of those entities, the only one that met the requirement established in the law was the University of Costa Rica. Consequently, only the UCR may enjoy the prerogative created by the LB by reason of the research and teaching activities carried out by said institution of higher learning.

Now, CONAGEBIO considers that accepting such a situation would entail a violation of the principles and objectives established in the Convention on Biological Diversity. This is because the regulations and controls developed by the University do not guarantee their compliance, particularly with regard to the equitable sharing of benefits (distribución equitativa de beneficios) derived from access, Prior Informed Consent (Consentimiento Previamente Informado), and especially, respect for the knowledge, innovations, and practices of indigenous and local communities. Faced with this question, it is appropriate to cite what was stated in opinion C-240–2006, regarding the scope of that special regime:

"In principle, it must be said that the UCR is removed from such competences in all that which implies controls and regulations in relation to its teaching and research activities in the field of biodiversity. [...]

The foregoing means that the exception established in Article 4 of the Biodiversity Law implies that the UCR is not obligated to request access permits for basic research, nor is it subject to the rules or policies on access to biodiversity elements developed and issued by CONAGEBIO that refer to basic research. The application of the Biodiversity Law and Decree 31154-MINAE is only subsidiary, in matters not regulated by the regulations issued by the UCR, but which must necessarily be so, for example, matters related to prior informed consent if the access requires collection on private lands or of privately owned flora, or matters related to intellectual property rights." (Highlighting is not from the original)

In summary, it is recognized as part of that exception or special regime, on the one hand, the exemption of the UCR from the obligation to request access permits, on the other, its not being subject to the general regulations issued by CONAGEBIO regarding access to genetic resources when it involves the basic research carried out by that institution, and finally, that when it comes to the application of the LB and the decree of general rules (number 31514), they apply only in a supplementary capacity (fuente supletoria) to the internal controls and regulations issued by the University, specifically in those matters covered by the scope of the special regime described above.

Having clarified these three points, let us see how they are articulated with what has been stated so far. This consultative body has said throughout this opinion that Article 4 of the Biodiversity Law only provides for two types of exclusions from the legal access regime, and neither of them expressly refers to the Universities and their activity. However, having fulfilled the stipulations contained in Article 4 of the Biodiversity Law, the UCR became entitled to a sphere of non-impairment guaranteed by said Law (special regime), by means of which said university center is permitted not to be subject to the submission of access applications for basic research.

Nevertheless, and in accordance with what has been said so far, this does not imply that the UCR may discretionally regulate its activities of access to the biochemical genetic public domain (demanio genético bioquímico), since the disintegration and non-application of the legal regime provided by the legislature would not be in accordance with the law; hence, for example, the consultative function that CONAGEBIO has in this matter (provided for in Articles 14, subsection 7, and 21 ibidem). In this way, it must be admitted that, although the University need not request the access permit, it is obligated to comply with all those protection mechanisms that do not hinder or intrude upon the exercise of the legal prerogative it enjoys. That is to say, the dispensation granted by the Law to the UCR from complying with the general regulations issued by the Central Administration must always be interpreted restrictively, given that this sphere is not covered by university autonomy.

Likewise, it is necessary to reiterate that the legal regime for the economic utilization of the Nation's biochemical and genetic public domain has been developed by the legislature through the Biodiversity Law, and regulated by the Executive Branch through Decrees 31514 and 33697. The UCR cannot exempt itself from the entirety of the regime, since the prerogative enjoyed by the UCR based on Article 4 Ibid. and its transitional provision is partial, and includes at a minimum the exemption from the access permit procedure for basic research, and abstention from compliance with general rules that may affect its teaching and research work. Furthermore, the Biodiversity Law and its respective regulations shall serve as an interpretive framework (Article 5 LB) and apply as supplementary law in matters not expressly regulated by the internal regulations of the UCR, specifically in those matters covered by the exception.

Finally, it is significant to underline the State's duty to protect the biochemical and genetic public domain, and the need for whichever legal regime—ordinary or extraordinary, common or privileged, centralized or decentralized—to guarantee, in a coherent and harmonious manner, all those conditions, principles, and minimum parameters established in the Convention on Biological Diversity. Hence, the importance of acting in a coordinated manner in all matters related to the regulation, use, protection, control, and equitable sharing of the benefits derived from the access and utilization of these resources, by the involved subjects.

IV.- CONCLUSIONS

Having examined the request for reconsideration filed by CONAGEBIO, this Consultative Body resolves to maintain the opinion rendered in opinion number C–240–2006 of June 12, 2006, and orders the addition of the following clarifications:

1) Genetic and biochemical resources or elements constitute a public domain asset (bien demanial) that possesses very particular distinctive characteristics, and whose basis for protection lies in their international significance, or "common concern of humankind," for the conservation and sustainable use of the elements of biodiversity: hence the need for a single legal and administrative protection regime.

2) Nothing stated in opinion C–240–2006 detracts from the administrative powers over the Nation's biochemical and genetic public domain, which belong exclusively to the Ministry of Environment and Energy, through the National Commission for Biodiversity Management, except in those matters that the legislature has provided to leave outside its scope of application (exclusion).

3) The Biodiversity Law created a special legal regime (exception) for public universities, by which the ordinary effects of the Law were suspended for these entities upon prior fulfillment—as a condition—of the issuance of internal controls and regulations for teaching and research activities involving non-profit access to biodiversity. Its specific purpose is to facilitate the performance of the public functions assigned to the universities. Failure to meet the mentioned condition would lead to the application of the ordinary regime, but even within it, the state university centers could resort to access agreements with CONAGEBIO (Articles 74 of the LB, 21 of Decree 31514, and 11 of Decree 33697).

4) As part of the special regime enjoyed by the UCR, based on Article 4 Ibid. and its transitional provision, there is at a minimum the exemption from the procedure before the technical office of CONAGEBIO (Art. 17 LB), relating to obtaining access permits for basic research, and abstention from compliance with general rules. However, the Biodiversity Law and its respective regulations (Decrees 31514 and 33697) shall serve as an interpretive framework (Article 5 LB) and apply as supplementary law in matters not expressly regulated by the internal regulations of the UCR, specifically in those matters covered by the special regime.

5) The special regime does not imply that the UCR may discretionally regulate its activities of access to the biochemical genetic public domain, since the disintegration and non-application of the legal regime provided by the legislature would not be in accordance with the law; hence, for example, the consultative function that CONAGEBIO has in this matter, a power provided for in Articles 14, subsection 7, and 21 ibidem. In this way, it must be admitted that, although the University of Costa Rica need not request the access permit, it is obligated to comply with all those protection mechanisms that do not hinder or intrude upon the exercise of the legal prerogative it enjoys. That is to say, the dispensation granted by Article 4 and its transitional provision of the LB, with respect to compliance with the general regulations issued by the Central Administration, must always be interpreted restrictively, given that this sphere is not covered by university autonomy.

Yours faithfully,

Ana Lorena Brenes Esquivel
Procuradora General

C.i: Dr. Yamileth González García, Rectora Universidad de Costa Rica
Archivo

[1] Regulation of "Normas Generales para el Acceso a los Elementos y Recursos Genéticos y Bioquímicos de la Biodiversidad." This Decree was partially amended by Executive Decree 33697–MINAE, Reglamento para el Acceso a los Elementos y Recursos Genéticos y Bioquímicos de la Biodiversidad in ex situ conditions, published in the Official Gazette La Gaceta number 74 of Wednesday, April 18, 2007.

[2] By chemical and genetic properties, one can understand those qualities, attributes, or characteristics that allow the transformation of chemical substances or molecules originating from living beings, as well as those that allow the transfer of characteristics inherent to individuals from one generation to another. The Dictionary of the Real Academia de la Lengua Española states that "property" in the sense used means "Essential attribute or quality of someone or something." At a technical level, they have been defined as follows: "properties (properties). Characteristics that identify a substance. Physical properties describe its state: color, odor, density, boiling point, etc. Chemical properties describe the behavior of the substance in the presence of other materials, that is, its reactions. Toxicological properties describe its effects on human beings, and environmental and ecotoxicological properties describe its effects on the environment and ecosystems. (F) (Q) (T) (Et)" Lilia A. Albert, Sergio López-Moreno, Julio Flores Diccionario de la contaminación Centro de Ecología y Desarrollo CECODES

[3] "2.- Biodiversity: Variability of living organisms from any source, whether found in terrestrial, aerial, marine, aquatic, or other ecological complexes. It comprises diversity within each species, as well as between species and the ecosystems of which they form part.
For the purposes of this law, intangible elements shall be understood as included in the term biodiversity, such as: knowledge, innovation, and traditional practice, individual or collective, with real or potential value associated with biochemical and genetic resources, protected or not by intellectual property systems or sui generis registration systems." Article 7, Biodiversity Law.

[4] See Articles 14 and 21 of the Biodiversity Law

[5] BARBER, Charles V., GLOWKA Lyle and LA VIÑA, Antonio G. M. Developing and Implementing National Measures to Regulate Access to Genetic Resources and Benefit Sharing. In Biodiversity and Traditional Knowledge. Equitable Participation in Practice. People and Plants Series. WWF, UNESCO and the Royal Botanic Gardens, Kew, United Kingdom. Editorial Nordan–Comunidad, first edition, 2002, p. 413.

[6] Op. Cit. (Note 1) In the case of ex situ resources, see Article 11 of Decree 33697.