C-279-2007 — Unreceived Urbanizations and Their Legal ConsequencesUrbanizaciones no recibidas y sus consecuencias jurídicas

Dictamen : 279 del 21/08/2007   
( RECONSIDERADO )  



C-279-2007




21 de agosto de 2007




 




Señor




Bernardo Portuguez Calderón




Secretario Concejo Municipal




Municipalidad de Cartago




 




Estimado señor:




 



 Con aprobación de la Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio con fecha del
18 de octubre de 2006, por medio del cual nos comunica lo dispuesto en la sesión del Concejo
Municipal del día 03 de octubre de 2006 artículo 31 del acta número 34–06, en la cual ese órgano
colegiado tomó la decisión de de solicitar el criterio vinculante de este órgano consultivo en lo
referente al tema de las urbanizaciones no recibidas, en los siguientes términos.




 



I.        ANTECEDENTES

 



 De la moción presentada ante el Concejo para solicitar a ésta Procuraduría su pronunciamiento sobre
el tema, se identifican una serie de consideraciones que permiten contextualizar la consulta
realizada. Así, se nos informa de una discusión a nivel municipal en torno al tema de las
urbanizaciones no recibidas oficialmente, pues se tienen datos de que algunas tienen 10 o más años
de haberse construido y permanecer en ese estado. Los regidores proponentes de la moción,
manifiestan que el no recibo de las urbanizaciones se debe a que los desarrolladores de los
proyectos -privados y públicos- continuaron con la construcción de las obras, a pesar del rechazo y
clausura que la municipalidad hizo de los proyectos y las edificaciones levantadas.




 



 Asimismo acusan que se han dado casos de lotes que han sido inscritos sin el visado municipal de
segregación, y que en esas urbanizaciones –pobladas prácticamente en su totalidad– la municipalidad
brinda los servicios públicos urbanos (agua, recolección y tratamiento de basura), y cobra todos los
tributos correspondientes (bienes inmuebles, construcción y patentes), a pesar de las
irregularidades. Además se quejan de que los departamentos municipales de ingeniería no pueden
extender los respectivos visados que son requisitos para aprobar las licencias municipales de
construcción a los administrados que viven en esas urbanizaciones, con lo que se les niega la
posibilidad de acceso a financiamiento para adquirir, construir o remodelar, un lote o una vivienda
ubicada en esas urbanizaciones.




 



 Finalmente, los regidores someten a nuestra consideración, la idea de que la Asamblea Legislativa,
emita una ley que dispense de la aplicación de los requisitos establecidos en las normas legales en
cuestión y del resto de normativa que rige la materia, a las urbanizaciones no recibidas y
fraccionamientos no aprobados, con el objeto de autorizar a las Municipalidades, en forma general o
individual, para que puedan visar los planos que presenten terceros adquirentes de buena fe, así
como la inscripción de sus propiedades ante el Registro Público de la Propiedad Inmueble, y así,
optar por permisos municipales de construcción, y financiamiento del Sistema Financiero Nacional y
del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, entre otros beneficios. Proposición que en sí, no
puede ser calificada por esta Procuraduría.




 



             En el informe legal que se adjunta a la consulta, se concluye que es “...legalmente
improcedente recibir esas urbanizaciones, lo mismo que los fraccionamientos, como también autorizar
visados de segregación de lotes que se ubiquen en los mismos...”




 



II.        OBJETO DE LA CONSULTA:

 



             En este dictamen nos abocaremos a señalar algunas consideraciones en torno al proceso
de urbanización y la actividad administrativa municipal en este tema, incluyendo el acto de
aceptación de las áreas e infraestructura pública y fraccionamientos a la luz de la legislación
urbanística, así como sobre las consecuencias jurídicas de la infracción a dicha legalidad.




 



             La finalidad de este pronunciamiento es dar a conocer los alcances de la actividad
urbanística a cargo de las Municipalidades, de modo que la administración consultante, cuente con
criterios de juicio para determinar la actuación que corresponda para cada uno de los casos
concretos que están siendo analizados en el seno de ese órgano colegiado.




 



III.      SOBRE EL FONDO

 



A)    Etapas y Actos Municipales en el Proceso de Urbanización
 

            Debemos empezar diciendo que los procesos de fraccionamiento y urbanización resultan de
gran trascendencia dentro del urbanismo, de allí que en la ley de planificación urbana (LPU, número
4240 de 1968 y sus reformas) se dispusiera que todo plan regulador contara con un reglamento de
“Fraccionamiento y Urbanización”, encargado de regular la división y habilitación urbana de los
terrenos ubicados dentro de un municipio (artículos 21 y 32). La Ley y el reglamento para el control
nacional de fraccionamientos y urbanizaciones (RCNFU) [1], definen a estos procesos de la siguiente
manera:




 



 “Fraccionamiento: La división de cualquier predio con el fin de vender, traspasar, negociar,
repartir, explotar o utilizar en forma separada, las parcelas resultantes; incluye tanto particiones
de adjudicación judicial o extrajudicial, localizaciones de derecho indivisos y meras segregaciones
en cabeza del mismo dueño, como las situadas en urbanizaciones o construcciones nuevas que interesen
al control de la formación y uso urbano de los bienes inmuebles.




 



 Urbanización: El fraccionamiento y habilitación de un terreno para fines urbanos mediante la
apertura de calles y provisión de servicios”.




 



             De este modo, cuando hablamos de un proyecto de urbanización nos encontramos ante un
proceso de desarrollo urbano por el cual un inmueble privado se divide o segrega en una serie de
fincas individuales, y en espacios destinados a usos y servicios públicos, y por tanto, de orden
demanial. Este proceso de urbanización implica el levantamiento de toda aquella infraestructura
pública y privada necesaria para convertir el inmueble original (o “finca madre”) en una zona
habitable, sea residencial, comercial o industrial.




 



 A lo largo de este proceso intervienen toda una serie de instrumentos de policía urbanística
destinados al control del ejercicio del derecho de propiedad privada y su compatibilización con el
interés público. La génesis de estos actos de intervención administrativa permite determinar las
etapas del proceso, desde una fase previa de preparación y planeamiento del proyecto, la etapa de
habilitación del proyecto, la fase de ejecución y construcción, y para finalmente, la etapa de uso y
disfrute de los inmuebles fraccionados y de las edificaciones que hayan sido levantadas.




 



 De esta suerte, la etapa de preparación y planeamiento comprende desde la presentación de los
planos preliminares del proyecto de fraccionamiento o urbanización, hasta el visado municipal de los
planos constructivos del fraccionamiento o urbanización. En la etapa de habilitación, se encontraría
la aceptación o recepción de obras y áreas públicas de los proyectos, y el visado municipal de
segregación; en la etapa de ejecución y construcción, identificamos el otorgamiento de las licencias
constructivas; y finalmente, la etapa de uso y disfrute, coincide con la venta y goce de los
inmuebles resultantes, los cuales quedarían además afectos a las restricciones urbanísticas del
municipio.




 



 Entre los principales actos autorizatorios municipales o de policía urbanística municipal que se
dan a lo largo del procedimiento para el desarrollo de fraccionamientos o urbanizaciones, se
encuentran los siguientes:




 



B)        Aprobación de los planos preliminares o anteproyecto

 



             La finalidad de este acto es establecer la factibilidad del proyecto, de modo que los
planos de consulta preliminar constituyen un servicio de mera orientación para el interesado, de
previo a la presentación de los planos de construcción, por lo que este trámite resulta opcional, al
menos ante el instituto nacional de vivienda y urbanismo (INVU)[2]. Además hay que decir, que esta
aprobación no autoriza al urbanizador para ejecutar obras o proceder a la venta de lotes (artículo
VI.2.1 RCNFU). Por el contrario, en la aprobación del anteproyecto, tanto el INVU, como la
municipalidad respectiva, añadirán y rectificarán los contenidos desarrollados en los planos
preliminares[3] con el fin de adecuarlos a las disposiciones urbanísticas vigentes en el cantón. De
este modo, se habrán de señalar todas aquellas correcciones que se deban hacer por el urbanizador a
la hora de presentar los planos constructivos definitivos[4].




 



C)        Visado municipal de los planos constructivos definitivos de la urbanización

 



             Nuestra jurisprudencia administrativa, ha definido el acto administrativo de “visado”
de la siguiente manera:




 



 “Se asocia con el visto bueno que, tras su examen o revisión, estampan las autoridades
administrativas competentes en un documento, generalmente con sello oficial, para certificar su
ajuste o conformidad al ordenamiento, sirviendo de medio de control o comprobación de requisitos y
disposiciones legales; bien para aprobar o autorizar el uso con determinados fines, proseguir los
trámites ante otras dependencias públicas, autenticar su validez, etc. Así, se habla de visado de
planos, visado de pasaporte, "visar títulos" a expedir e incluso, con una acepción más amplia,
"visar el informe", "visar órdenes de pago" (Ley del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos,
arts 31 inc. c y 33, incs. e y f), etc.




 



 En ese tanto, diferiría del permiso de construcción que en una etapa posterior y con competencia
exclusiva (artículos 169 de la Constitución, 74 de la Ley de Construcciones; 15, 57, 58 y
Transitorio I de la Ley de Planificación Urbana), extiende la Municipalidad, una vez obtenidos los
respectivos visados. Estos se basan en criterios técnico-jurídicos” (Resaltado no es del original)
[5]




 



             Por consiguiente, entendemos que el visado municipal de los planos constructivos[6] de
un proyecto de urbanización implica un visto bueno de orden técnico-jurídico para dar inicio a las
obras públicas y comunes de la urbanización. Es por tanto, un tipo de autorización edilicia para el
levantamiento de todas aquellas infraestructuras que permitirán habilitar el área como zona urbana.
Así, es mediante este visado que la administración pública declara la conformidad del proyecto de
urbanización concebido en los planos constructivos con el ordenamiento urbanístico y las
recomendaciones técnicas del INVU, las de la Municipalidad y de los demás órganos y entidades que
por ley intervienen en la regulación de estos desarrollos urbanos[7]. En este sentido, el artículo
38 en su inciso a) de la LPU establece dos supuestos en los cuales este visado no puede ser
otorgado:




 




“Artículo 38.- No se dará permiso para urbanizar terrenos:




 



 a) Cuando el proyecto no satisfaga las normas mínimas reglamentarias, o los interesados no hayan
cumplido los trámites pertinentes, entre los que está la aprobación indispensable de los planos por
la Dirección de Urbanismo y el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado;” (El resaltado no
es del original).




 



             Es decir, que los proyectos urbanísticos no deberán ser aprobados (mediante el visado
de sus planos constructivos o definitivos) si éstos no cumplen las condiciones que se establezcan en
los reglamentos de zonificación o de construcciones, o no tienen el visto bueno o visado técnico de
parte de los otros órganos con competencias concurrentes en este tema.



 
D)        Aceptación o recepción municipal de las áreas y obras públicas

 



             La aceptación de áreas y obras públicas, o recepción de urbanizaciones y
fraccionamientos, es el acto formal emitido por el concejo municipal respectivo a través del cual se
materializa la transferencia de las áreas e infraestructura pública a favor de la municipalidad,
según lo establecido en el artículo 40 de la LPU. Sobre éste tema, la Procuraduría en dictamen
número C-220-2004 del 5 de julio de 2004, definió la aceptación de las áreas y obras públicas como
aquel acto formal mediante el cual la municipalidad controla y fiscaliza que la urbanización
correspondiente cumpla adecuadamente con todas las disposiciones urbanísticas requeridas. De manera
que su emisión, se convierte en un elemento esencial de las licencias constructivas (artículo 74 de
la ley de construcciones), en ausencia de la cual, la ley castiga con la nulidad absoluta cualquier
autorización edilicia que se emita por parte de la municipalidad correspondiente.




 



             Debido a la complejidad y la importancia del acto en cuestión, resultan de mucha
importancia sus consecuencias en cuanto a la transferencia de la titularidad y la dedicación al uso
público de las obras y áreas públicas que son recibidas por la municipalidad. Así, esta Procuraduría
en su jurisprudencia administrativa ha sido clara en determinar que es mediante este acto de
aceptación o recepción de las obras y áreas públicas del proyecto de urbanización, que las mismas
son incorporadas al dominio público. Al respecto, éste órgano consultivo señaló en su dictamen
número C-380-2003 del 02 de diciembre de 2003:




 



 “Luego de construida la urbanización, viene la etapa de "aceptación" de las obras y áreas públicas,
por parte de la municipalidad, la cual constituye un requisito para iniciar la venta de los lotes:
[...] Es con la aceptación de obras y áreas públicas que estas adquieren su carácter demanial, antes
de lo cual, dichas áreas se entienden reservadas para ser destinadas al uso comunal previsto a
partir del momento en que la municipalidad respectiva las acepte. [...] Pero, en esto hay que tener
presente que el permiso de construcción no obliga al urbanizador a hacer la urbanización proyectada
quien puede, simplemente, dejar caducar el mismo, según lo hemos visto, pues se trata de una
autorización administrativa. Con lo cual, no puede entenderse como cedidas e incorporadas al demanio
municipal las áreas públicas desde que los planos constructivos de una urbanización son visados, ya
que si el permiso caduca y la urbanización no se construye la cesión de tales áreas carece de
finalidad y su demanialización puede ser incluso inconstitucional si no hay previa indemnización,
pues ha de tomarse en cuenta que una vez incorporadas al dominio público municipal su desafectación
sólo puede darse por ley. [...] La cesión de las áreas públicas que establece el artículo 40 de la
ley de planificación urbana se justifica como limitación no indemnizable a la propiedad privada, en
tanto tiene una finalidad urbanística en atención al cumplimiento de su función social, y como
compensación a la plusvalía que adquiere la propiedad en razón de la inversión social en
infraestructura que hace rentable su urbanización. Pero, por esa misma razón, si no se construye la
urbanización la cesión a que estaría obligado un sujeto en particular no se podría justificar con
base en ese supuesto normativo.




 



 Por lo anterior, es que hasta el momento en que el desarrollador hace entrega material de las obras
y áreas públicas, y se efectúa la inspección -previa a la aceptación- en la que se constata su
conformidad con los planos aprobados, en orden a la cabida, ubicación y diseño de las obras y áreas
públicas, se consolida la cesión a favor de la municipalidad. La aceptación de obras y áreas
públicas por parte de la municipalidad respectiva debe ser formalizada en un acuerdo del concejo
municipal, para que adquiera validez y eficacia jurídica (artículo 13 inciso o) de la ley número
7794 de 30 de abril de 1994 y sus reformas). [...] En concordancia con lo dicho, el plano o el
conjunto de planos de una urbanización adquieren el carácter de mapa oficial con la aceptación de
las obras y áreas públicas por parte de la municipalidad correspondiente. Esto quiere decir, que en
la etapa de aceptación de la urbanización por parte de la municipalidad -y en el acto formal por
medio del cual se da dicha aceptación- coinciden la cesión a favor de ésta, de las áreas y obras
destinadas a uso y servicio comunal y la constitución del plano y el conjunto de planos de una
urbanización, en mapa oficial. Luego, y a partir de ese momento, es que el mapa oficial constituye
un registro de las áreas públicas efectivamente cedidas y destinadas al uso público, según lo que
dispone el artículo 43 de la ley de planificación urbana.




 



 En este sentido, y tal y como se indicó en el pronunciamiento número C-059-2002, las vías públicas
y áreas para usos y servicios comunales, son bienes demaniales que no necesitan de su inscripción en
el registro de la propiedad de bienes inmuebles, para consolidar la titularidad dominical. Basta
solamente con que consten en el mapa oficial. Lo anterior, sin perjuicio de que las municipalidades,
al aprobar el plan regulador de su cantón, dispongan que las áreas destinadas a ese fin, deban
necesariamente, ser traspasadas al dominio municipal [3]. En todo caso, aunque así se disponga,
sigue bastando el hecho de que así consten en el mapa oficial.”  (El resaltado no es del original).




 



             El acto de aceptación de obras y áreas públicas es un acto de fiscalización ejercido
por la Municipalidad, mediante el cual ésta determina la conformidad con la legalidad urbanística
del proyecto en cuestión, específicamente mediante la revisión in situ del mismo. Debe tenerse claro
que para este momento y desde un punto de vista técnico, el gobierno local ya ha dado su visto bueno
al proyecto como culminación de la etapa de preparación y planeamiento, precisamente a través del
visado de los planos constructivos definitivos.




 



             Por consiguiente, podemos decir que la aceptación o recepción de la urbanización es una
actividad con un carácter dual pues por un lado forma parte de la así llamada “inspección
urbanística”, que es aquella actividad administrativa de intervención o de policía que se despliega
por parte de la Administración local a efectos de verificar el cumplimiento de parte del
Administrado (urbanizador) respecto del marco regulatorio urbanístico, general o singular. Y por
otro, es un acto de orden autorizatorio, mediante el cual se remueven los obstáculos para el
ejercicio del derecho de transformación y enajenación de la propiedad privada inmobiliaria. Por
tanto, este acto es una expresión de potestades de imperio de la administración local, la que según
lo dispuesto en el artículo 66.1 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) es una
atribución indisponible por parte de las municipalidades:




 



 “Artículo 66.- 1. Las potestades de imperio y su ejercicio, y los deberes públicos y su
cumplimiento, serán irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles.”




 



             Ahora bien, dada la naturaleza del acto de recepción de las urbanizaciones como parte
de la actividad de inspección, la misma se constituye en el momento procedimental en que se
materializa la cesión gratuita de áreas e infraestructura pública establecida en numeral 40 LPU, las
que pasan a formar parte del Mapa Oficial[8].




 



             En el dictamen C-380-2003 citado supra, éste órgano consultivo aclaró que como parte de
los requisitos para la formalización de este acto, las municipalidades pueden disponer –en virtud de
las potestades de planeamiento y ordenación urbanística– que dichos terrenos se inscriban
previamente a su nombre en el Registro Público de la Propiedad Inmueble. Sin embargo, también
determinó que el mismo no es un requisito esencial para la aceptación, dado que en éste acto
coinciden la cesión a favor de ésta, de las áreas y obras destinadas a uso y servicio comunal y la
constitución del conjunto de planos constructivos de una urbanización, en mapa oficial, lo que por
sí sólo basta para generar la afectación a utilidad pública de los bienes en cuestión.




 



             Por tanto, en el caso de urbanizaciones en las que no se haya cumplido con la
formalización de la entrega de las áreas públicas mediante instrumento público, las municipalidades
podrían recibir esas urbanizaciones sin que ello traiga aparejado la nulidad de dicho acto, pues en
los términos del artículo 128 LGAP, dicha conducta se conformaría sustancialmente con el
ordenamiento, en este caso con lo dispuesto expresamente por la LPU, la jurisprudencia
constitucional y administrativa reiterada sobre estos bienes. Además, resultaría acorde con el
principio de inmatriculación de los bienes demaniales, según el cual el dominio público adquiere su
eficacia respecto de terceros desde el mismo momento de su afectación a un fin público,
independientemente de su inscripción registral, la cual es ajena y extraña a éste tipo de bienes:




 



 “La titularidad registral opera sobre la base del régimen de propiedad privada, para hacer de
conocimiento público la existencia de los derechos reales inscribibles, con su nacimiento,
modificación, extinción y tráfico jurídico. La institución del Registro de la Propiedad no se ideó
alrededor del dominio público, que no requiere forzadamente de ese mecanismo protector. [...]  La
eficacia del régimen demanial es per se. Su existencia y publicidad se da con autonomía del
Registro, sin que sea dable al titular registral alegar desconocimiento como medio de desvirtuarlo y
contrarrestar la afectación. Los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad que
caracterizan el dominio público impiden que en su contra pueda esgrimirse la figura del tercero
registral para consolidar la propiedad privada ilícitamente sustraída de ese régimen.




"El demanio tiene publicidad legal"




 



 Lo anterior va aparejado al principio de inmatriculación de las fincas componentes del dominio
público, que cuenta -como acaba de consignarse- con una publicidad material y no necesariamente
formal o registral. [...] "La condición de bien de dominio público y uso público afecta a tercero,
aunque tal cualidad no resulte del Registro de la Propiedad. Se trata de bienes que, por su
naturaleza, no necesitan de la inscripción registral”...” (Cfr. Dictamen número C-128-1999 del 24 de
junio de 1999. El resaltado no es del original).




 



E)  Visado municipal de fraccionamiento o segregación

 



             El acto previsto en el artículo 33 de la LPU, establece que para cualquier tipo de
fraccionamiento es necesario contar con el visado municipal correspondiente. Dispone expresamente
dicho numeral:




 



 “Artículo 33.- Para todo fraccionamiento de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y
demás áreas sujetas a control urbanístico, será indispensable haber visado antes, en la oficina
municipal autorizada, el plano que indique la situación y cabida de las porciones resultantes y que,
además, el notario o funcionario público autorizante, dé fe en el acto de extensión u otorgamiento
del documento respectivo, de que la división coincide con la que exprese dicho plano. Los
fraccionamientos que se hagan por documento privado, al igual que en los documentos públicos, se
reputarán ineficaces si carecen de razón notarial o municipal sobre la preexistencia del plano
visado.”




 



             Como se expuso líneas atrás, el visado es el acto por el cual la administración da un
visto bueno de carácter técnico-jurídico, a las divisiones realizadas a la finca madre por parte de
su propietario, y su conformidad respecto de las normas del plan regulador. De este modo, podemos
decir que con el visado de fraccionamiento o segregación, y con la posterior inscripción registral
de los lotes fraccionados, se termina la etapa de habilitación del proyecto de urbanización o
fraccionamiento. Posterior a este acto ya el urbanizador se encuentra en una posición en la cual
puede disponer lícitamente de los lotes segregados.




 



             Precisamente, la importancia de este acto autorizatorio se denota en las consecuencias
jurídicas establecidas en los artículos 34 al 37 de la LPU, como se verá más adelante. Por lo
pronto, valga señalar que el artículo 34 ibíd en su párrafo tercero sanciona con nulidad absoluta el
asiento registral de segregación que se haya realizado con inobservancia al requisito del visado
municipal de fraccionamiento, calificándolo incluso como un acto que debe refutarse como
“inexistente”. Respecto a la relevancia de éste acto, esta Procuraduría señaló lo siguiente:




 



 “El artículo 33 de la ley de planificación urbana, establece que todo plano catastrado que se
elabora con la finalidad de segregar un lote, debe contar con un visado municipal, que no es más que
una autorización administrativa para proceder a la respectiva segregación. El visado municipal para
segregar (o fraccionar) es un tipo específico de autorización, que es como la doctrina califica la
técnica por medio de la cual la administración controla el ejercicio de actividades privadas y
derechos subjetivos que no por ello pierden esa titularidad. Se trata de una autorización
administrativa de carácter urbanístico que, como tal es un acto reglado y declarativo, porque se
limita a comprobar el cumplimiento de las condiciones exigidas por ordenamiento para el ejercicio de
la actividad o derecho, razón por la cual no otorga derecho subjetivo alguno, que ya preexistía a la
autorización, ni constituye una situación jurídica (vid. PAREJO, Luciano., Manual de Derecho
Administrativo, T.I., pags.489-490).




 



 Por medio del visado, la municipalidad respectiva comprueba que, de conformidad con el plano
catastrado, la segregación o fraccionamiento que se pretende, cumple con los requerimientos
establecidos por la normativa urbanística, y autoriza lo que constituye el ejercicio de un atributo
del dominio, esto es, la facultad de enajenación que ostentan los titulares del derecho de propiedad
privada cuando lo ejercen plenamente.” (Dictamen número C–220–2004, del 5 de julio de 2004. El
resaltado no es del original).




 



             Así pues, este visado de segregación es un acto independiente, por el cual la
municipalidad ejerce un control distinto al que realiza cuando acepta las áreas y obras de una
urbanización, pues lo que busca es controlar si la división que se hace del inmueble que dio origen
a la urbanización, corresponde o no con los intereses locales que el municipio ha reconocido
mediante su plan regulador (artículo 36 LPU). Éste se estampa sobre los planos del fraccionamiento,
los cuales deben ser presentados a la municipalidad respectiva al momento de la entrega de la
urbanización, según lo preceptúa el RCNFU en su artículo VI.3.5.




 



F)        Licencia de construcción

 



             La licencia de construcción establecida en el artículo 74 de la ley de construcciones
es una figura administrativa propia de la técnica de autorización, actividad estatal que hemos
calificado como una medida de policía urbanística, en tanto constituye una limitación en interés
público del derecho de propiedad privada en su ámbito inmobiliario. El contenido básico de esta
actividad radica en la remoción de obstáculos legales para el ejercicio de un derecho preexistente,
es decir, se trata del acto administrativo que permite legalizar y legitimar el llamado ius
aedificandi. A contrario sensu, su ejercicio sin la respectiva licencia es una conducta contraria a
derecho, y por consiguiente, prohibido (artículos 28 constitucional; 1, 2, 82, 88 y 89 de la ley de
construcciones, y 57 y 58 LPU)[9].




 



             En otras palabras, el permiso o licencia de construcción es una autorización
administrativa de carácter municipal, por medio de la cual se ejerce un control preventivo en
relación con el ejercicio del ius aedificandi dominical, a través de la comprobación de la
conformidad del mismo con el ordenamiento jurídico ambiental-urbanístico, de modo que con su
otorgamiento se remueven los obstáculos jurídicos para convertir al mismo en un ejercicio lícito de
dicho derecho, y en consecuencia, se posibilite la realización de obras de construcción en una
determinada localidad [10].




 



             Es, además, una licencia administrativa de carácter real u objetiva, porque lo que
interesa son las características y circunstancias de la edificación y de la actividad que se
desarrolla, no del sujeto titular. Asimismo, el procedimiento para su emisión debe ser incoado a
solicitud de parte, y durante él se debe acreditar la cancelación del importe correspondiente. Tiene
como principal objetivo controlar desde la perspectiva local, y en forma previa, el cumplimiento de
los requisitos legales en materia de construcción, procurando con ello el adecuado planeamiento
urbano, el desarrollo ordenado de la comunidad y la armonización, en materia urbanística, del
interés o bien común con el privado. En el caso de las urbanizaciones, la emisión y ejecución de
estas licencias es la culminación del proceso de urbanización, pues permiten finalmente la
edificación y posterior habitación y uso de las parcelas segregadas, así como el disfrute del resto
de atribuciones del dominio. Y es que según lo visto hasta ahora, estas licencias urbanísticas
requieren la conformidad legal de todo el proceso previo y sus diferentes etapas y actos
administrativos municipales. Aprobar licencias que no observen ese marco jurídico conllevaría su
nulidad en virtud de la ausencia del motivo, elemento fundamental del acto.




 



             Ahora bien, hay que tener presente que cada proceso de urbanización presenta
circunstancias disímiles que implicarán para la administración activa (en este caso la municipalidad
de Cartago), un análisis detallado de los distintos casos concretos que dan origen a esta consulta,
a fin de determinar las acciones y procedimientos a seguir en cada uno de ellos.




 



G)       La temporalidad dentro de los procesos de urbanización

 



             El transcurso del tiempo afecta sin duda las relaciones y situaciones jurídicas que se
desarrollan entre los administrados y la Administración Pública. Por ello, es preciso tener claro
que en virtud del paso del tiempo no es posible rectificar o sanear una situación jurídica que haya
nacido o mantenido en perjuicio del ordenamiento jurídico. Esta doctrina se deriva del artículo 28
de la Constitución Política, que enuncia que toda acción privada que infrinja el orden público o que
cause un perjuicio a un tercero, queda sujeta a la ley y a las consecuencias que ésta fije ante su
inobservancia. Al efecto, el artículo 19 del código civil dispone que los actos contrarios a las
normas imperativas y a las prohibitivas, son nulos de pleno derecho, salvo que en ellas se
establezca un efecto distinto para el caso de contravención. Siguiendo esta doctrina constitucional
y legal, la Sala Primera ha señalado:




 



 “...resulta inaceptable, derivar o constituir un derecho sobre la base de una situación fáctica
violatoria del Ordenamiento Jurídico. [...] no cabe imponer derechos por prescripción positiva en
infracción de una prohibición absoluta que sobrepasa el interés individual para radicarse en el seno
del conjunto de los intereses individuales.” (Sentencia número 0507-04 del 17 de junio del 2004. El
resaltado no es del original).




 



             Por consiguiente, toda aquella persona que levante una edificación o estructura dentro
de los procesos de urbanización en detrimento del marco normativo[11], queda sometida a las
consecuencias que la Ley disponga al respecto, entre ellas la nulidad de lo actuado así como la
sujeción a las sanciones que el ordenamiento prevea. En el caso de procesos de urbanización
incompletos, es decir, en lo que no se cumplió con una o varias de las etapas descritas en el aparte
1) de este dictamen, el problema implicado sería el del alcance temporal de los efectos del visado y
su resistencia ante la modificación del entorno normativo, lo que a su vez conduce al tema de la
aplicación de las normas en el tiempo y al principio de su irretroactividad en perjuicio de derechos
adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, garantizado en el artículo 34 constitucional.




 



             Pues bien, el principio de irretroactividad de las normas, implica que las
consecuencias de una norma legal o reglamentaria no pueden dar como resultado el desconocimiento de
derechos patrimoniales adquiridos o la modificación de situaciones jurídicas consolidadas, en ambos
casos, con anterioridad a su entrada en vigencia. Según la jurisprudencia constitucional, un derecho
adquirido es aquel que ha ingresado o incidido en el patrimonio de un sujeto, generando un beneficio
o ventaja constatable. En tanto que una situación jurídica consolidada es aquel "estado de cosas"
cuyas características y efectos jurídicos están definidos -sin que esto implique necesariamente que
los efectos asociados a la hipótesis de hecho contemplada en la norma, se hayan dado efectivamente-
sino que esté plena y claramente determinada la relación causal entre el hecho contemplado en la
norma y la consecuencia jurídica asociada. Asimismo, una situación jurídica consolidada supone que
el sujeto se encuentra materialmente en la situación fáctica que la norma contempla en forma
hipotética, porque una situación jurídica consolidada siempre se da respecto de un sujeto
concreto[12].




 



             Conforme a lo dicho, se entiende que ante el visado de planos constructivos de una
urbanización lo que ocurre es que se estaría consolidando una situación jurídica, a favor del
urbanizador, sin embargo, el artículo VI.3.5 RCNFU establece que dicha autorización está sujeta a un
término final:




 



 “El visado tendrá vigencia por un año. Si no se han ejecutado las obras dentro de ese plazo, el
fraccionador o urbanizador deberá solicitar la renovación del mismo en el curso del último trimestre
de su vigencia.




 



 La resolución sobre prórroga por otro período igual podrá condicionarse o denegarse, según sea el
caso, con fundamento en el Artículo 38 de la Ley No.42 40 de Planificación Urbana. El término para
resolver en éstos será el mismo indicado en el primer párrafo de este artículo.




 



 Expirada la vigencia del visado, el interesado deberá cumplir con los requisitos de una nueva
solicitud.” (El resaltado no es del original).




 



             Consecuentemente, si no se procede en tiempo y forma a la renovación del visado de los
planos constructivos, no sería posible aplicar la garantía constitucional de la irretroactividad
ante cualquier cambio normativo que ocurra, pues a todas luces se desprende que una vez fenecido el
término, el acto autorizatorio se extingue y con él todos sus efectos jurídicos.




 



             Resta por tratar en este apartado, el tema de la aplicabilidad de la figura del
silencio administrativo o del acto presunto, instituto jurídico que desarrollan los artículos 330 de
la LGAP y 7 de la ley número 8220)[13]. Se trata de lo que en doctrina se conoce como actos
administrativos presuntos (a diferencia de los expresos) que son resultado del silencio positivo o
negativo de la administración (ver PARADA, Ramón, Derecho Administrativo, T. I, págs. 116-117). Por
lo general, dicho acto administrativo corresponde a una autorización, permiso o aprobación (artículo
331 LGAP)[14].




 



             Ahora bien, al respecto hay que tener claro que la jurisprudencia constitucional ha
establecido una excepción a la regla según la cual a las solicitudes de permisos y autorizaciones no
resueltas en tiempo por la administración, se aplica la figura del acto presunto positivo: y son
aquellas solicitudes que tienen que ver con la preservación y tutela del ambiente[15]. Sobre este
punto la Procuraduría ha sido coincidente, agregando, además, que en el caso de bienes públicos no
es de aplicación la figura del silencio administrativo positivo[16]. Tesis que no se ve modificada
por lo que dispone la ley de protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites
administrativos[17].




 



             En efecto, este órgano consultivo analizó en el dictamen C–220–2004, la posibilidad de
aplicar la figura del silencio administrativo al acto de visado municipal de segregación o
fraccionamiento dispuesto en el artículo 33 de la LPU. En dicho pronunciamiento se llega a la
conclusión de que es posible aplicar la figura del acto presunto positivo, siempre y cuando verse
sobre los planos de los lotes privados que hayan sido segregados. No obstante, este instituto no
aplica en el caso de los planos que versen sobre las áreas públicas, ya que se podría afectar la
constitución e integridad de un bien demanial, en cuyo caso aplica la figura del acto presunto
negativo para efectos de impugnación y de acceso al control judicial. Interpretación puede ser
extendida a los otros actos administrativos previamente estudiados, por lo que se recomienda a la
administración consultante, valorar la aplicación de ésta figura para todas aquellas solicitudes de
visado que actualmente están pendientes de ser resueltas.




 



H)    RÉGIMEN SANCIONADOR URBANÍSTICO

 



             La violación de las normas legales que regulan el ejercicio de las atribuciones
dominicales por parte de los administrados, o bien, la conculcación de los preceptos legales a la
hora de emitir las autorizaciones administrativas por parte de las municipalidades, conlleva
necesariamente la imposición de sanciones, algunas de índole subjetivo (las cuales constituyen
componentes de la potestad sancionadora de la administración), y otras de índole objetivo (referidas
al control de legalidad ejercido por la administración mediante su potestad de autotutela, o bien
por la jurisdicción, a través de un proceso contencioso-administrativo). En este sentido, GARCÍA DE
ENTERRÍA y PAREJO ALFONSO[18] señalan que toda transgresión al ordenamiento urbanístico conlleva un
triple efecto:




 



 “a) La reintegración del orden conculcado por la vía de la autotutela declarativa (anulación o
revocación de los actos ilegales) y ejecutiva (restitución de las cosas a su estado anterior a la
transgresión)




 



 b) La retribución abstracta de la conducta ilícita eventualmente presente en la transgresión
mediante la aplicación de la potestad sancionatoria que éste atribuida a la Administración.




 




c) El resarcimiento o indemnización de los daños y perjuicios derivados de la transgresión,...”




 



             Ahora bien, para los efectos de esta consulta, es importante pasar revista a las
infracciones que tipifican los artículos 2 y 89 de la ley de construcciones y 57 y 58 de la LPU:




 



 “Artículo 2º.- Alcance de esta Ley. Esta ley rige en toda la República. Ningún edificio, estructura
o elemento de los mismos será construido, adaptado o reparado, en lo futuro si no es con las
condiciones que los Reglamentos respectivos señalen. Tampoco deberán hacerse demoliciones o
excavaciones en propiedad particular, ni ocupar la vía pública, ni hacer obras en ella, sin
sujetarse a las prevenciones de dichos Reglamentos.




 



 Artículo 89.- Infracciones. Se considerarán infracciones además de las señaladas en los Capítulos
de este Ordenamiento, las siguientes:




 




a) Ejecutar sin licencia previa, obras para las cuales esta ley y su reglamento exigen la licencia.




 




b) Ejecutar obras amparadas por una licencia de plazo vencido.




 




c) Ejecutar una obra modificando en parte o radicalmente el proyecto respectivo aprobado.




 




d) Ejecutar, sin la debida protección, obras que pongan en peligro la vida o las propiedades.



 e) No enviar oportunamente a la Municipalidad los informes de datos que se previenen en diferentes
Capítulos del Reglamento.




 




f) No dar aviso a la Municipalidad de suspensión o terminación de obras.




 




g) No obedecer órdenes sobre modificaciones, suspensión o destrucción de obras de la Municipalidad.




 




h) Usar indebidamente la vía pública.




 




i) Usar indebidamente los servicios públicos.




 




j) Ocupar o usar una construcción antes de haber dado aviso de la terminación de la obra.




 




k) Impedir o estorbar a los Inspectores cumplir su cometido.




 



 Artículo 57.- Está prohibido realizar obras de construcción contra lo prescrito en la ley, los
reglamentos y el respectivo permiso municipal.




 




Artículo 58.- Las municipalidades no permitirán obras de construcción: [....]




 




2) Si el predio de la edificación se ha originado en fraccionamiento hecho sin el visado de la ley;




 




3) Siempre que el interesado tratare de utilizar fundos sin requisitos de urbanización [...]




 




5) En tanto lo vede alguna limitación impuesta por reserva uso público [...]




 



 6) En los demás casos que señala el reglamento, con base en las leyes aplicables y para la mejor
protección de los intereses comunales...” (El resaltado no es del original).




 



             Por su parte, las potestades que están previstas legalmente en los artículos 88 y 90 de
la ley de construcciones son las que ejerce la administración luego de la “mera constatación” del
estado de ilegalidad del administrado, o a través del procedimiento ordinario o del procedimiento
especial.[19]. Respecto a la primera, la jurisprudencia de la Sala Constitucional, ha señalado lo
siguiente:



 “III.- Sobre el fondo. En reiterada jurisprudencia la Sala ha indicado que la procedencia de la
clausura de una construcción por carecer de los permisos respectivos, sin necesidad de algún
procedimiento administrativo previo no es necesario por cuanto tratándose de la constatación de la
falta de dichas autorizaciones para la actividad, no cabe la apertura de tal procedimiento
administrativo. Para situaciones como la descrita, la administración simplemente constata, si se
tiene los permisos respectivos para el ejercicio de determinada actividad que lo requiera y en caso
de verificar en sus archivos que el mismo no la tenga, procede de inmediato a su cierre o clausura y
materialmente se concretiza con la colocación de sellos, que ante la violación de ellos, pueden ser
objeto de sanciones penales” (Resaltado no es del original) [20]



 “Por demás, se debe mencionar en relación con el derecho al debido proceso, que la Sala
Constitucional ha sostenido que se trata de la mera constatación por parte de la autoridad
administrativa, en cuanto a la no existencia del permiso municipal correspondiente o sanitario, para
que quepa el cierre del negocio o de la actividad en cuestión, sin que sea necesario llevar a cabo
un procedimiento ad hoc [...]. Por ello, es evidente que la actuación de la autoridad recurrida,
lejos de lo que acusa el promovente, no viola sus derechos fundamentales.” [21] (Resaltado no es del
original)



             Por su parte, el procedimiento ordinario establecido en la ley general de la
administración pública, es el que procede en los casos que impliquen determinar supuestos de hecho
complejos y en donde se requiera un mayor acervo probatorio. Y finalmente, el procedimiento
“especial” es el que desarrolla la ley de construcciones (a partir del artículo 93 y hasta el 96) y
es al que deben sujetarse los entes municipales una vez verificada la existencia de obras sin
permiso de construcción.




 



             Respecto a las sanciones administrativas, cabe señalar que éstas, como todo acto
emitido por la administración pública, cuentan con el privilegio de ejecutoriedad en virtud de la
defensa que ejercen de los intereses de la colectividad. Este privilegio o potestad se encuentra
establecido en el artículo 146 de la LGAP, que dispone:




 



 “Artículo 146.- 1. La Administración tendrá potestad de ejecutar por sí, sin recurrir a los
Tribunales, los actos administrativos eficaces, válidos o anulables, aún contra la voluntad o
resistencia del obligado, sujeta a la responsabilidad que pudiera resultar” (El resaltado no es del
original).




 



             Esta es la característica más importante que diferencia los actos públicos de los
privados dado que no se requiere para su ejecución, la concurrencia de los Tribunales de Justicia,
pudiéndose además actuar de oficio. Asimismo, esta potestad se fundamenta en la presunción de
validez de los actos administrativos, es decir de su conformidad con el ordenamiento jurídico. Ha
señalado al respecto esta Procuraduría:




 



 “De la circunstancia misma de que exista una presunción de validez del acto administrativo para la
realización del interés público, puede desprenderse el principio de ejecutividad. El acto se presume
válido y eficaz, por ende puede ser aplicado en aras de la satisfacción del interés público. La
ejecutividad del acto hace referencia a su capacidad de producir efectos jurídicos y a la fuerza
ejecutiva de estos; ergo, a su  obligatoriedad y exigibilidad y por ende, al deber de cumplirlo.




 



 Del acto administrativo se afirma su ejecutoriedad, es decir la posibilidad de la Administración de
ejecutar por sí misma el acto, de oficio. Para ser ejecutorio se requiere que el acto sea eficaz. La
Administración no puede ordenar la ejecución forzosa o la ejecución de oficio si el acto no es
exigible. [...] La eficacia del acto se postula en virtud de la presunción de validez del acto y de
que está dirigido a la satisfacción del interés general. Esta satisfacción podría ser impedida por
la interposición de los recursos. De allí que la suspensión del acto administrativo sea la
excepción.” (El resaltado no es del original)[22]




 



             Por otro lado, en el artículo 149 de la LGAP se determinan los medios de ejecución
administrativa, los cuales son plenamente aplicables para el caso de las sanciones urbanísticas: la
ejecución forzada (se conmina al cumplimiento a través de un apremio sobre el patrimonio del
administrado), la ejecución sustitutiva (se ejecuta el acto por un tercero y luego los costos son
cobrados al administrado por ejecución forzada) y el cumplimiento forzoso (cuando el acto establece
una obligación personalísima de dar o hacer, tolerar o no hacer). Así pues, la administración
municipal puede ejecutar por si misma la sanción administrativa, por medio del cumplimiento y
forzoso en el caso de la clausura, la desocupación y el derribo o destrucción de la obra.
Consecuentemente, los funcionarios municipales, una vez cumplido el procedimiento, pueden proceder a
ejecutar la sanción de derribo o destrucción de la obra, pues como vimos el privilegio de
ejecutoriedad se da incluso en contra de la voluntad del administrado. Un aspecto a resaltar, es que
en caso de cumplimiento forzoso la administración puede obtener el concurso de la policía y podrá
emplear la fuerza pública dentro de los límites de lo estrictamente necesario (artículo 149 párrafo
segundo), eso si en estricto apego a las garantías establecidas en el artículo 150 de la ibíd:




 



 “Artículo 150.- 1. La ejecución administrativa no podrá ser anterior a la debida comunicación del
acto principal, so pena de responsabilidad.




 




2. Deberá hacerse preceder de dos intimaciones consecutivas, salvo caso de urgencia.




 



 3. Las intimaciones contendrán un requerimiento de cumplir, una clara definición y conminación del
medio coercitivo aplicable que no podrá ser más de uno, y un plazo prudencial para cumplir.




 




4. Las intimaciones podrán disponerse con el acto principal o separadamente.




 



 5. Cuando sea posible elegir entre diversos medios coercitivos, el servidor competente deberá
escoger el menos oneroso o perjudicial de entre los que sean suficientes al efecto.




 



 6. Los medios coercitivos serán aplicables uno por uno a la vez, pero podrán variarse ante la
rebeldía del administrado si el medio anterior no ha sufrido efecto.” (El resaltado no es del
original).




 



 Finalmente, en cuanto a la posibilidad de un proyecto de ley que permita aceptar urbanizaciones no
recibidas o fraccionamientos no aceptados, su constitucionalidad y viabilidad dependerá de su
contenido particular.  Por ejemplo si se pretendiera realizar modificaciones sustanciales de las
áreas destinadas a recreo (que favorecen los derechos a un ambiente sano y al descanso), o bien a
medidas de calles que impiden el tránsito de bomberos y ambulancias, podría afirmarse que el
proyecto tendría problemas de constitucionalidad.




 



IV.- CONCLUSIONES

 



 1)                 Corresponde a las administraciones municipales -en su papel de administración
activa- el control del desarrollo urbanístico en su cantón, en virtud de las atribuciones
consagradas en los artículos 169 de la Constitución Política, 1 de la Ley de Construcciones, 15 y 57
de la Ley de Planificación Urbana y 28 de la Ley Orgánica del Ambiente, entre otros.




 



 2)                 Si bien cada uno de los procesos de urbanización que está siendo revisado por la
Municipalidad de Cartago, presenta circunstancias disímiles que implicarán la determinación de
distintas acciones y procedimientos a seguir, en todos debe privar la satisfacción del interés
público local consagrado en el ordenamiento urbanístico.




 



 3)                 El acto de aceptación de las áreas y obras públicas es un requisito previo a la
emisión de las licencias constructivas sobre los lotes que componen una urbanización. En su
ausencia, la ley castiga con la nulidad absoluta cualquier autorización edilicia que se emita por
parte de la municipalidad correspondiente.




 



 4)                 La emisión de licencias de construcción requiere la conformidad legal de todo el
proceso de urbanización a través de sus diferentes etapas y de los actos administrativos dictados a
lo largo de éste. Aprobar licencias que no observen ese marco jurídico conllevaría su nulidad en
virtud de la deficiencia o ausencia del motivo, elemento fundamental del acto.




 



 5)                 El transcurso del tiempo no permite rectificar o sanear una situación jurídica
que haya nacido o mantenido en perjuicio del ordenamiento jurídico, quedando los administrados
sujetos a las consecuencias jurídicas derivadas de dicha actuación.




 



 6)                 La garantía constitucional de la irretroactividad (artículo 34 constitucional),
no sería aplicable para el caso de las urbanizaciones no recibidas si no se ha procedido en tiempo y
forma a la renovación del visado de los planos constructivos, ya que en estos casos quedarían
sujetas a cualquier cambio normativo que ocurra, pues a todas luces se desprende que una vez
fenecido el término de un año al que está sometido el visado, dicho el acto autorizatorio se
extingue y con él todos sus efectos jurídicos.




 



 7)                 En vista de la naturaleza de estos actos administrativos y ante el silencio de
la Administración, es aplicable la figura del acto presunto positivo, siempre y cuando verse sobre
los planos de los lotes privados que hayan sido segregados. No opera la figura en el caso de los
planos que versen sobre las áreas públicas, por cuanto se podría afectar la constitución e
integridad de un bien demanial, en cuyo caso aplica la figura del acto presunto negativo para
efectos de impugnación y de acceso al control judicial.




 



 8)                 Los artículos 2, 88 y 89 de la ley de construcciones y 57 y 58 de la ley de
planificación urbana establecen claramente prohibiciones, infracciones y sanciones administrativas
al incumplimiento de los visados y permisos urbanísticos emitidos por las municipalidades y al
fraccionamiento, construcción y venta de urbanizaciones, lotes o edificaciones que se realicen sin
contar con la autorización respectiva. Estas sanciones son imponibles a través de procedimientos
administrativos que garanticen el debido proceso y el derecho de defensa de los administrados. Una
vez agotados estos procedimientos e imputada la sanción, la administración cuenta con la potestad de
autotutela y el privilegio de ejecutoriedad de sus actos, a partir del cual puede proceder a
ejecutar dichas sanciones, sin necesidad de recurrir a los Tribunales de Justicia.




 




De Usted, con toda consideración,




 




 




Gloria Solano Martínez                   Daniel Aguilar Méndez




Procuradora Adjunta                      Abogado de Procuraduría




 




 




GSM/DAM/meml




 





 [1] Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, aprobado mediante
acuerdo de la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo tomado en sesión No.
3391 del 13 de diciembre de 1982, y publicado en el Alcance número 18 al Diario Oficial La Gaceta
número 57 del 23 de marzo de 1983.Véase el art. I.9. Respecto de estas definiciones, la Sala
Constitucional en su sentencia número 4205-96 del 20 de agosto de 1996 estableció que esta normativa
refleja una concepción del urbanismo como un proceso de desarrollo de las ciudades o los centros o
distritos urbanos, el cual implica a través del fraccionamiento y la urbanización la división de la
tierra con sentido comercial por parte de los particulares, social por parte del Estado para
solventar el problema habitacional, o industrial, para crear zonas industriales.



 [2]“Artículo 10.—Para el trámite de visado de planos de urbanizaciones, condominios de fincas
filiales primarias individualizadas (condominios de lotes) y conjuntos residenciales, los
interesados podrán acogerse al trámite opcional del anteproyecto...” (Resaltado no es del original)
Reglamento para el Trámite de Visado de Planos para la Construcción (RTVPC) , Decreto Ejecutivo
27967–MP–MIVAH–S–MEIC, publicado en el Alcance 49 al Diario Oficial La Gaceta número 130 del 06 de
julio de 1999. Sin embargo, esto no es así en el caso de la Municipalidad consultante, pues la
aprobación del anteproyecto es un requisito dentro del procedimiento general para el desarrollo de
la urbanización o fraccionamiento, según se desprende del artículo 25 del Reglamento de
Construcciones dentro de la Jurisdicción de la Municipalidad del Cantón Central de Cartago, aprobado
por el Concejo Municipal de ese cantón mediante artículo 58 del acta número 182 de la sesión de ese
órgano colegiado celebrada el 2 de noviembre de 2004 y publicado en el Diario Oficial La Gaceta
número 4 del 6 de enero de 2005.



 [3] Véanse los contenidos de este tipo de planos en el artículo 9 bis inciso A) del RTVPC y en el
artículo VI.2.2 del RCNFU. En cuanto a los requisitos a aportar y el procedimiento para la
aprobación de los anteproyectos, véanse los artículos 10 del RTVPC y VI.2.3 del RCNFU



 [4] Sobre la fase de anteproyecto dijo la Procuraduría en su dictamen C-380–2003 del 02 de
diciembre de 2003: “El primero inicia con la consulta de los planos preliminares y tiene por
objetivo verificar la factibilidad del proyecto. El anteproyecto, entendido como los planos
preliminares o propuesta de diseño de la urbanización, está sujeto a modificaciones o cambios, pues
por su carácter, no autorizan al desarrollador a ejecutar ninguna de las obras propuestas.”



 [5] Véanse al respecto los pronunciamientos de esta Procuraduría números OJ-123-2000 del 10 de
noviembre del 2000, C-066-2002 del 4 de marzo de 2002 y OJ-089-2002 del 11 de junio del 2002




[6] Según los términos del artículo 9 bis, inciso B) del RTVPC



 [7] Cfr. Art. VI.3.2 RCNFU y 1, 3 y 10 RTVPC “Artículo 10° bis.—Para el trámite de visado de planos
de urbanizaciones, condominios de fincas filiales primarias individualizadas (condominios de lotes)
y conjuntos residenciales, los interesados deberán realizar el trámite de visado de proyecto...”
RTVPC



 [8] Según lo dispone expresamente el artículo 43 LPU el Mapa Oficial constituye el registro
especial fehaciente sobre propiedad y afectación a dominio público de los terrenos o espacios ya
entregados a usos públicos.



 [9] Véanse al respecto, entre otros, los dictámenes número C-357-2003 del 13 de noviembre de 2003,
C-017-95 del 16 de enero de 1995, C-110-2006 del 15 de marzo de 2006, C-376-2006 del 21 de setiembre
de 2006 y las opiniones jurídicas número OJ-106-2002 del  24 de julio de 2002 y OJ-031-2004 del 09
de marzo de 2004. Asimismo, véase el dictamen C-338-2002 del 13 de diciembre de 2002



 [10]Sobre estos permisos afirma la doctrina: “Tiene por objeto controlar que el acto que se
pretende ejercer está de acuerdo con la ordenación urbanística aplicable, es decir, consiste en un
control de licitud, de respeto por dicho acto de los límites fijados... por aquella ordenación.”
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y PAREJO ALFONSO, Luciano. Lecciones de Derecho Urbanístico. Editorial
Civitas, Madrid, 1981. Pág. 648.



 [11]El artículo 2 de la ley de construcciones, vigente desde 1949 preceptúa que “Ningún edificio,
estructura o elemento de los mismos será construido, adaptado o reparado, en lo futuro si no es con
las condiciones que los Reglamentos respectivos señalen”.



 [12] Dictamen número C-357-2003 del 13 de noviembre de 2003. Véanse además las sentencias de la
Sala Constitucional número 1147-90 de 21 de setiembre de 1990, 2765-97 de 20 de mayo de 1996, y
2791-96 del 7 de junio de 1996; y el dictamen número C-165-92.



 [13] la ley de protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos (del 4
de marzo de 2002) establece el procedimiento para la aplicación de esta figura.



 [14] Véase sentencia de la Sala Primera número 88 del 19 de octubre de 1994 y dictamen de esta
Procuraduría número C-281-2002



 [15] Sentencias de la Sala Constitucional número 6836-93 de 24 de diciembre y 2233 - 93 del 28 de
mayo ambas del año 1993




[16] Cfr. Dictamen C-118-91 del 11 de julio de 1991




[17] Cfr. Dictamen C-198-2002 del 9 de agosto del 2002




[18] Op. cit. supra nota 51, p. 792



 [19] Véase dictamen número C-386-2006 del 4 de octubre de 2006 y sentencias de la Sala
Constitucional números 2230-96 del 14 de mayo de 1996, 06182-99 del 6 de agosto de 1999 y 4446-2003
del 23 de mayo del 2003.




[20] Sentencia número 2006-04429 del 29 de marzo del 2006.



 [21] Sentencia número 2003-04446 del 23 de mayo del 2003. En este mismo sentido véanse las
sentencias 2230-96 y 06182-99.




[22] Dictamen número C-108-2005 del 11 de marzo de 2005

Opinion: 279 of 08/21/2007
(RECONSIDERED)

C-279-2007

August 21, 2007

Mr.
Bernardo Portuguez Calderón
Secretary of the Municipal Council
Municipality of Cartago

Dear Sir:

With the approval of the Procuradora General de la República, we respond to your official letter dated October 18, 2006, by which you inform us of what was decided in the session of the Municipal Council held on October 3, 2006, article 31 of minute number 34–06, in which that collegiate body made the decision to request the binding opinion of this advisory body regarding the issue of unaccepted developments (urbanizaciones no recibidas), in the following terms.

I. BACKGROUND

From the motion presented before the Council to request this Procuraduría to issue its pronouncement on the matter, a series of considerations are identified that allow contextualizing the consultation made. Thus, we are informed of a discussion at the municipal level regarding the issue of officially unaccepted developments (urbanizaciones no recibidas), as there is data that some were built 10 or more years ago and remain in that state. The council members proposing the motion state that the non-acceptance of the developments (urbanizaciones) is due to the fact that the project developers -private and public- continued with the construction of the works, despite the rejection and closure that the municipality imposed on the projects and the buildings erected.

They also allege that there have been cases of lots that have been registered without the municipal approval (visado municipal) for segregation (segregación), and that in these developments (urbanizaciones) –practically entirely populated– the municipality provides urban public services (water, garbage collection and treatment), and charges all corresponding taxes (real estate, construction, and business licenses), despite the irregularities. Furthermore, they complain that the municipal engineering departments cannot issue the respective approvals (visados) that are requirements for approving municipal construction licenses (licencias municipales de construcción) to the residents living in those developments (urbanizaciones), thereby denying them the possibility of access to financing to acquire, build, or remodel a lot or a dwelling located in those developments (urbanizaciones).

Finally, the council members submit for our consideration the idea that the Asamblea Legislativa issue a law that exempts from the application of the requirements established in the legal norms in question and the rest of the regulations governing the matter, the unaccepted developments (urbanizaciones no recibidas) and unapproved subdivisions (fraccionamientos no aprobados), for the purpose of authorizing the Municipalities, generally or individually, to approve (visar) the plans submitted by third-party good-faith purchasers, as well as the registration of their properties before the Registro Público de la Propiedad Inmueble, and thus, to apply for municipal construction permits (permisos municipales de construcción) and financing from the Sistema Financiero Nacional and the Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, among other benefits. A proposition that in itself cannot be qualified by this Procuraduría.

In the legal report attached to the consultation, it is concluded that it is “...legally improper to accept those developments (urbanizaciones), as well as the subdivisions (fraccionamientos), and also to authorize segregation approvals (visados de segregación) of lots located therein...”

II. PURPOSE OF THE CONSULTATION:

In this opinion we will focus on pointing out some considerations regarding the urbanization (urbanización) process and the municipal administrative activity on this matter, including the act of acceptance of public areas and infrastructure and subdivisions (fraccionamientos) in light of urban planning legislation, as well as the legal consequences of violating said legality.

The purpose of this pronouncement is to make known the scope of the urban planning activity under the responsibility of the Municipalities, so that the consulting administration may have criteria of judgment to determine the appropriate action for each of the specific cases being analyzed within that collegiate body.

III. ON THE MERITS

A) Municipal Stages and Acts in the Urbanization Process

We must begin by stating that subdivision (fraccionamiento) and urbanization processes are of great importance within urban planning, hence the Ley de Planificación Urbana (LPU, number 4240 of 1968 and its reforms) provided that every regulatory plan (plan regulador) must have a “Subdivision and Urbanization” regulation, responsible for regulating the division and urban development of lands located within a municipality (articles 21 and 32). The Law and the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones (RCNFU) [1], define these processes as follows:

“Subdivision (Fraccionamiento): The division of any property for the purpose of selling, transferring, negotiating, distributing, exploiting, or using separately, the resulting parcels; it includes both partitions resulting from judicial or extrajudicial adjudication, allocations of undivided rights, and mere segregations (segregaciones) in the name of the same owner, as well as those located in developments (urbanizaciones) or new constructions that are of interest to the control of the formation and urban use of real estate.

Urbanization (Urbanización): The subdivision (fraccionamiento) and development of land for urban purposes through the opening of streets and provision of services.”

Thus, when we speak of an urbanization project, we are dealing with an urban development process by which a private property is divided or segregated into a series of individual farms and spaces designated for public uses and services, and therefore, of a public domain (demanial) nature. This urbanization process implies the construction of all the public and private infrastructure necessary to convert the original property (or “parent tract” - finca madre) into a habitable zone, whether residential, commercial, or industrial.

Throughout this process, a whole series of urban planning police instruments operate, aimed at controlling the exercise of private property rights and their compatibility with the public interest. The genesis of these acts of administrative intervention allows determining the stages of the process, from a prior phase of project preparation and planning, the project development stage, the execution and construction phase, and finally, the stage of use and enjoyment of the subdivided properties and the buildings that have been erected.

Thus, the preparation and planning stage includes everything from the presentation of the preliminary plans for the subdivision (fraccionamiento) or urbanization project, up to the municipal approval (visado municipal) of the construction plans for the subdivision (fraccionamiento) or urbanization. In the development stage, we would find the acceptance or receipt of works and public areas of the projects, and the municipal segregation approval (visado municipal de segregación); in the execution and construction stage, we identify the granting of construction licenses (licencias constructivas); and finally, the use and enjoyment stage coincides with the sale and enjoyment of the resulting properties, which would also be subject to the urban planning restrictions of the municipality.

Among the main municipal authorizing acts, or municipal urban planning police acts, that occur throughout the procedure for the development of subdivisions (fraccionamientos) or urbanizations, are the following:

B) Approval of Preliminary Plans or Preliminary Project (Anteproyecto)

The purpose of this act is to establish the feasibility of the project, so that the preliminary consultation plans constitute a service of mere guidance for the interested party, prior to the presentation of the construction plans, making this procedure optional, at least before the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU)[2]. Furthermore, it must be said that this approval does not authorize the developer to execute works or proceed with the sale of lots (article VI.2.1 RCNFU). On the contrary, in the approval of the preliminary project (anteproyecto), both the INVU and the respective municipality will add to and rectify the contents developed in the preliminary plans[3] in order to adapt them to the urban planning provisions in force in the canton. In this way, all those corrections that must be made by the developer when presenting the final construction plans shall be indicated[4].

C) Municipal Approval (Visado Municipal) of the Final Construction Plans of the Urbanization

Our administrative jurisprudence has defined the administrative act of “approval (visado)” as follows:

“It is associated with the approval that, after examination or review, the competent administrative authorities stamp on a document, generally with an official seal, to certify its compliance or conformity with the legal system, serving as a means of control or verification of requirements and legal provisions; either to approve or authorize the use for certain purposes, continue proceedings before other public agencies, authenticate its validity, etc. Thus, one speaks of approval of plans (visado de planos), visa (visado de pasaporte), ‘approving titles’ to be issued, and even, with a broader meaning, ‘approving the report,’ ‘approving payment orders’ (Law of the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, articles 31 subsection c and 33, subsections e and f), etc.

To that extent, it differs from the construction permit (permiso de construcción) which, at a later stage and with exclusive competence (articles 169 of the Constitución, 74 of the Ley de Construcciones; 15, 57, 58 and Transitory I of the Ley de Planificación Urbana), the Municipality issues, once the respective approvals (visados) have been obtained. These are based on technical-legal criteria” (Highlighting is not from the original) [5]

Consequently, we understand that the municipal approval (visado municipal) of the construction plans[6] of an urbanization project implies a technical-legal approval to begin the public and common works of the urbanization. It is, therefore, a type of municipal authorization for the erection of all those infrastructures that will enable the development of the area as an urban zone. Thus, it is through this approval (visado) that the public administration declares the conformity of the urbanization project conceived in the construction plans with the urban planning legal system and the technical recommendations of the INVU, those of the Municipality, and the other bodies and entities that by law intervene in the regulation of these urban developments[7]. In this sense, article 38, subsection a) of the LPU establishes two circumstances in which this approval (visado) cannot be granted:

“Article 38.- No permit shall be given to urbanize land:

a) When the project does not satisfy the minimum regulatory standards, or the interested parties have not completed the pertinent procedures, among which is the indispensable approval of the plans by the Dirección de Urbanismo and the Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado;” (The highlighting is not from the original).

That is to say, urban development projects must not be approved (through the approval (visado) of their construction or final plans) if they do not meet the conditions established in the zoning or construction regulations, or do not have the approval (visto bueno) or technical approval (visado técnico) from the other bodies with concurrent competence in this matter.

D) Municipal Acceptance or Receipt of Public Areas and Works

The acceptance of public areas and works, or receipt of urbanizations and subdivisions (fraccionamientos), is the formal act issued by the respective municipal council through which the transfer of public areas and infrastructure in favor of the municipality materializes, as established in article 40 of the LPU. On this matter, the Procuraduría, in Opinion number C-220-2004 of July 5, 2004, defined the acceptance of public areas and works as that formal act through which the municipality controls and oversees that the corresponding urbanization properly complies with all the required urban planning provisions. Thus, its issuance becomes an essential element of the construction licenses (licencias constructivas) (article 74 of the Ley de Construcciones), in the absence of which, the law punishes with absolute nullity any municipal building authorization that is issued by the corresponding municipality.

Due to the complexity and importance of the act in question, its consequences regarding the transfer of ownership and the dedication to public use of the public works and areas that are received by the municipality are very significant. Thus, this Procuraduría, in its administrative jurisprudence, has been clear in determining that it is through this act of acceptance or receipt of the works and public areas of the urbanization project that they are incorporated into the public domain (dominio público). In this regard, this advisory body pointed out in its Opinion number C-380-2003 of December 2, 2003:

“After the urbanization is built, comes the ‘acceptance’ stage of the public works and areas by the municipality, which constitutes a requirement to begin the sale of lots: [...] It is with the acceptance of public works and areas that these acquire their public domain (demanial) character, before which, said areas are understood as reserved to be destined for the planned communal use from the moment the respective municipality accepts them. [...] However, in this, one must keep in mind that the construction permit does not obligate the developer to build the projected urbanization; they may simply allow it to expire, as we have seen, since it is an administrative authorization. Consequently, the public areas cannot be understood as ceded and incorporated into the municipal public domain (demanio municipal) from when the construction plans for an urbanization are approved (visados), since if the permit expires and the urbanization is not built, the cession of such areas lacks purpose and their transfer to public domain (demanialización) could even be unconstitutional if there is no prior indemnification, as it must be considered that once incorporated into the municipal public domain, their reclassification (desafectación) can only occur by law. [...] The cession of public areas established in article 40 of the Ley de Planificación Urbana is justified as a non-indemnifiable limitation on private property, insofar as it has an urban planning purpose in consideration of the fulfillment of its social function, and as compensation for the surplus value acquired by the property due to the social investment in infrastructure that makes its urbanization profitable. But, for that same reason, if the urbanization is not built, the cession to which a particular individual would be obligated could not be justified based on that normative assumption.

Therefore, it is until the moment the developer materially delivers the public works and areas, and the inspection -prior to acceptance- is carried out, in which their conformity with the approved plans is verified regarding the capacity, location, and design of the public works and areas, that the cession in favor of the municipality is consolidated. The acceptance of public works and areas by the respective municipality must be formalized in an agreement of the municipal council, so that it acquires validity and legal efficacy (article 13 subsection o) of Law number 7794 of April 30, 1994, and its reforms). [...] In accordance with what has been said, the plan or set of plans for an urbanization acquire the character of an official map (mapa oficial) with the acceptance of the public works and areas by the corresponding municipality. This means that, in the stage of acceptance of the urbanization by the municipality –and in the formal act through which said acceptance is given– the cession in favor of the latter of the areas and works destined for communal use and service and the constitution of the plan and the set of plans of an urbanization as an official map (mapa oficial) coincide. Then, and from that moment on, the official map constitutes a registry of the public areas effectively ceded and destined for public use, according to the provisions of article 43 of the Ley de Planificación Urbana.

In this sense, and as indicated in Pronouncement number C-059-2002, public roads and areas for communal uses and services are public domain assets (bienes demaniales) that do not need their registration in the real property registry (registro de la propiedad de bienes inmuebles) to consolidate public ownership (titularidad dominical). It is sufficient only that they appear on the official map (mapa oficial). The foregoing, without prejudice to the fact that the municipalities, when approving the regulatory plan (plan regulador) of their canton, may provide that the areas destined for that purpose must necessarily be transferred to the municipal domain [3]. In any case, even if so provided, the fact that they appear on the official map continues to be sufficient.” (The highlighting is not from the original).

The act of acceptance of public works and areas is an act of oversight exercised by the Municipality, through which it determines conformity with the urban planning legality of the project in question, specifically through on-site review of the same. It must be clear that at this point and from a technical point of view, the local government has already given its approval to the project as the culmination of the preparation and planning stage, precisely through the approval (visado) of the final construction plans.

Consequently, we can say that the acceptance or receipt of the urbanization is an activity with a dual character because, on one hand, it forms part of the so-called “urban planning inspection,” which is that administrative activity of intervention or police deployed by the local Administration for the purpose of verifying compliance by the individual (developer) with the urban planning regulatory framework, general or specific. And on the other hand, it is an act of an authorizing nature, through which obstacles are removed for the exercise of the right to transform and dispose of private real estate property. Therefore, this act is an expression of the powers of imperium (potestades de imperio) of the local administration, which according to the provisions of article 66.1 of the Ley General de la Administración Pública (LGAP) is an attribute that cannot be waived by the municipalities:

“Article 66.- 1. The powers of imperium and their exercise, and the public duties and their fulfillment, shall be unwaivable, non-transferable, and imprescriptible.”

Now, given the nature of the act of receipt of urbanizations as part of the inspection activity, it constitutes the procedural moment in which the gratuitous cession of public areas and infrastructure established in numeral 40 LPU materializes, which become part of the Official Map (Mapa Oficial)[8].

In Opinion C-380-2003 cited supra, this advisory body clarified that as part of the requirements for the formalization of this act, municipalities may provide –by virtue of urban planning and management powers– that said lands be previously registered in their name in the Registro Público de la Propiedad Inmueble. However, it also determined that this is not an essential requirement for acceptance, given that in this act the cession in favor of the municipality of the areas and works destined for communal use and service, and the constitution of the set of construction plans for an urbanization as an official map (mapa oficial) coincide, which by itself is sufficient to generate the dedication to public utility (afectación a utilidad pública) of the assets in question.

Therefore, in the case of urbanizations where the formalization of the delivery of public areas through a public instrument has not been completed, municipalities could accept those urbanizations without this entailing the nullity of said act, since in the terms of article 128 LGAP, said conduct would substantially conform to the legal system, in this case with what is expressly provided by the LPU, and the reiterated constitutional and administrative jurisprudence on these assets. Furthermore, it would be in accordance with the principle of inmatriculation (inmatriculación) of public domain assets (bienes demaniales), according to which the public domain acquires its efficacy with respect to third parties from the very moment of its dedication to a public purpose, independently of its registry inscription, which is alien and strange to this type of asset:

“Registry ownership operates on the basis of the private property regime, to make publicly known the existence of registrable real rights, with their creation, modification, extinction, and legal transfer. The institution of the Registro de la Propiedad was not devised around the public domain, which does not forcibly require that protective mechanism. [...] The efficacy of the public domain regime (régimen demanial) is per se. Its existence and publicity occur autonomously from the Registry, without it being possible for the registered owner to allege ignorance as a means of distorting it and counteracting the dedication. The principles of inalienability and imprescriptibility that characterize the public domain prevent the figure of the registry third party from being wielded against it to consolidate private property illicitly removed from that regime.

‘The public domain (demanio) has legal publicity’

The foregoing is linked to the principle of inmatriculation of farms comprising the public domain, which possesses -as just recorded- a material publicity and not necessarily a formal or registry one. [...] ‘The condition of being a public domain and public use asset affects third parties, even if such quality does not appear from the Registro de la Propiedad. These are assets that, by their nature, do not need registry inscription’...” (Cf. Opinion number C-128-1999 of June 24, 1999. The highlighting is not from the original).

E) Municipal Subdivision or Segregation Approval (Visado Municipal de Fraccionamiento o Segregación)

The act provided for in article 33 of the LPU establishes that for any type of subdivision (fraccionamiento) it is necessary to have the corresponding municipal approval (visado municipal). Said numeral expressly provides:

“Article 33.- For any subdivision (fraccionamiento) of land or real estate located in urban districts and other areas subject to urban planning control, it shall be indispensable to have previously approved (visado), in the authorized municipal office, the plan indicating the situation and capacity of the resulting portions and that, in addition, the notary or authorized public official attests in the act of issuing or granting the respective document, that the division coincides with what is expressed on said plan. Subdivisions (fraccionamientos) made by private document, as with public documents, shall be deemed ineffective if they lack a notarial or municipal notation regarding the pre-existence of the approved plan (plano visado).”

As explained above, the approval (visado) is the act by which the administration gives a technical-legal approval to the divisions made to the parent tract (finca madre) by its owner, and their conformity with the norms of the regulatory plan (plan regulador). In this way, we can say that with the subdivision or segregation approval (visado de fraccionamiento o segregación), and with the subsequent registry inscription of the subdivided lots, the development stage of the urbanization or subdivision project is completed. After this act, the developer finds himself in a position where he can lawfully dispose of the segregated lots.

Precisely, the importance of this authorizing act is denoted in the legal consequences established in articles 34 to 37 of the LPU, as will be seen later. For now, it is worth noting that article 34 ibid, in its third paragraph, sanctions with absolute nullity the registry entry of segregation that has been carried out without observing the requirement of the municipal subdivision approval (visado municipal de fraccionamiento), even qualifying it as an act that must be considered “non-existent.” Regarding the relevance of this act, this Procuraduría stated the following:

“Article 33 of the Ley de Planificación Urbana establishes that every cadastral plan drawn up for the purpose of segregating a lot must have a municipal approval (visado municipal), which is nothing more than an administrative authorization to proceed with the respective segregation. The municipal approval to segregate (or subdivide) (visado municipal para segregar, o fraccionar) is a specific type of authorization, which is how doctrine classifies the technique through which the administration controls the exercise of private activities and subjective rights that do not thereby lose that ownership. It is an administrative authorization of an urban planning nature that, as such, is a regulated and declaratory act, because it is limited to verifying compliance with the conditions demanded by the legal system for the exercise of the activity or right, for which reason it does not grant any subjective right, which already pre-existed the authorization, nor does it constitute a legal situation (see. PAREJO, Luciano., Manual de Derecho Administrativo, T.I., pages 489-490).

Through the approval (visado), the respective municipality verifies that, in accordance with the cadastral plan, the segregation or subdivision (fraccionamiento) intended complies with the requirements established by urban planning regulations, and authorizes what constitutes the exercise of an attribute of ownership, that is, the power of disposal held by the holders of private property rights when they exercise it fully.” (Opinion number C-220-2004, dated July 5, 2004. The highlighting is not from the original).

Thus, this segregation approval (visado de segregación) is an independent act, through which the municipality exercises a control different from the one it carries out when it accepts the areas and works of an urbanization, since what it seeks is to control whether the division made of the property that gave rise to the urbanization corresponds or not with the local interests that the municipality has recognized through its regulatory plan (plan regulador) (article 36 LPU). This is stamped on the subdivision plans (planos del fraccionamiento), which must be presented to the respective municipality at the time of the delivery of the urbanization, as prescribed by the RCNFU in its article VI.3.5.

F) Construction License (Licencia de Construcción)

The construction license established in article 74 of the Ley de Construcciones is an administrative figure characteristic of the authorization technique, a state activity that we have qualified as a measure of urban planning police, as it constitutes a limitation in the public interest of the private property right in its real estate sphere. The basic content of this activity lies in the removal of legal obstacles for the exercise of a pre-existing right; that is, it is the administrative act that allows legalizing and legitimizing the so-called ius aedificandi. A contrario sensu, its exercise without the respective license is conduct contrary to law, and consequently, prohibited (articles 28 of the Constitución; 1, 2, 82, 88, and 89 of the Ley de Construcciones, and 57 and 58 LPU)[9].

In other words, the construction permit or license is an administrative authorization of a municipal nature, through which preventive control is exercised in relation to the exercise of the proprietary ius aedificandi, through the verification of its conformity with the environmental-urban planning legal system, so that with its granting, legal obstacles are removed to turn it into a lawful exercise of said right, and consequently, making possible the carrying out of construction works in a specific locality [10].

It is, in addition, an administrative license of a real or objective nature, because what matters are the characteristics and circumstances of the building and the activity being developed, not the owning subject. Likewise, the procedure for its issuance must be initiated at the request of a party, and during it, payment of the corresponding fee must be accredited. Its main objective is to control, from a local perspective and in a preventive manner, compliance with legal requirements in construction matters, thereby ensuring adequate urban planning, the orderly development of the community, and the harmonization, in urban planning matters, of the common or public interest with the private interest. In the case of urbanizations, the issuance and execution of these licenses is the culmination of the urbanization process, as they finally allow the building and subsequent habitation and use of the segregated parcels, as well as the enjoyment of the other attributes of ownership. For, according to what has been seen so far, these urban planning licenses require the legal conformity of the entire prior process and its different stages and municipal administrative acts. Approving licenses that do not observe that legal framework would entail their nullity by virtue of the absence of the reason (motivo), a fundamental element of the act.

Now, it must be kept in mind that each urbanization process presents dissimilar circumstances that will imply for the active administration (in this case the Municipality of Cartago), a detailed analysis of the different specific cases that give rise to this consultation, in order to determine the actions and procedures to follow in each one of them.

G) Temporality within Urbanization Processes

The passage of time undoubtedly affects the legal relationships and situations that develop between individuals and the Public Administration. Therefore, it must be clearly understood that by virtue of the passage of time it is not possible to rectify or cure a legal situation that was born or maintained to the detriment of the legal system. This doctrine derives from Article 28 of the Political Constitution, which states that any private action that infringes public order or causes harm to a third party is subject to the law and the consequences that it establishes for its non-observance. To this effect, Article 19 of the Civil Code provides that acts contrary to imperative and prohibitive norms are null and void by operation of law, unless a different effect is established therein for cases of contravention. Following this constitutional and legal doctrine, the First Chamber has stated:

"...it is unacceptable to derive or constitute a right based on a factual situation that violates the legal system. [...] rights cannot be imposed by positive prescription in violation of an absolute prohibition that transcends the individual interest to reside at the heart of the aggregate of individual interests." (Judgment number 0507-04 of June 17, 2004. Highlighting not in the original.)

Consequently, any person who erects a building or structure within urbanization processes to the detriment of the normative framework[11] is subject to the consequences that the Law provides in this regard, including the nullity of the actions taken as well as subjection to the sanctions that the legal system foresees. In the case of incomplete urbanization processes, that is, where one or more of the stages described in section 1) of this opinion were not completed, the problem involved would be that of the temporal scope of the effects of the approval (visado) and its resistance to changes in the regulatory environment, which in turn leads to the issue of the application of norms over time and the principle of their non-retroactivity to the detriment of acquired rights and consolidated legal situations, guaranteed in Article 34 of the Constitution.

Well then, the principle of non-retroactivity of norms implies that the consequences of a legal or regulatory norm cannot result in the disregard of acquired property rights or the modification of consolidated legal situations, in both cases, prior to its entry into force. According to constitutional case law, an acquired right is one that has entered or impacted the patrimony of a subject, generating a verifiable benefit or advantage. Whereas a consolidated legal situation is that "state of affairs" whose characteristics and legal effects are defined—without this necessarily implying that the effects associated with the factual hypothesis contemplated in the norm have effectively occurred—but rather that the causal relationship between the fact contemplated in the norm and the associated legal consequence is fully and clearly determined. Likewise, a consolidated legal situation presupposes that the subject is materially in the factual situation that the norm contemplates in hypothetical form, because a consolidated legal situation always occurs with respect to a specific subject[12].

In accordance with the foregoing, it is understood that upon the approval (visado) of construction plans for a development (urbanización), what occurs is that a legal situation is being consolidated in favor of the developer (urbanizador); however, Article VI.3.5 of the RCNFU establishes that said authorization is subject to a final term:

"The approval (visado) shall be valid for one year. If the works have not been executed within that period, the subdivider (fraccionador) or developer (urbanizador) must request its renewal during the last quarter of its validity.

The resolution on an extension for another equal period may be conditioned or denied, as the case may be, based on Article 38 of Urban Planning Law No. 4240. The term for resolving these shall be the same as indicated in the first paragraph of this article.

Upon expiration of the approval (visado), the interested party must comply with the requirements for a new application." (Highlighting not in the original.)

Consequently, if the renewal of the approval (visado) of the construction plans is not undertaken in a timely and proper manner, it would not be possible to apply the constitutional guarantee of non-retroactivity against any regulatory change that occurs, since it is clearly evident that once the term has expired, the authorizing act is extinguished and with it all its legal effects.

It remains to address in this section the issue of the applicability of the concept of administrative silence (silencio administrativo) or presumed act (acto presunto), a legal institution developed by Articles 330 of the LGAP and 7 of Law Number 8220)[13]. This is what doctrine refers to as presumed administrative acts (as opposed to express ones) that result from the positive or negative silence of the administration (see PARADA, Ramón, Derecho Administrativo, Vol. I, pp. 116-117). Generally, said administrative act corresponds to an authorization, permit, or approval (Article 331 LGAP)[14].

Now then, in this regard it must be clearly understood that constitutional case law has established an exception to the rule according to which the concept of the positive presumed act applies to permit and authorization requests not resolved in time by the administration: and those are requests related to the preservation and protection of the environment[15]. On this point the Attorney General's Office has been in agreement, adding, furthermore, that in the case of public domain assets (bienes públicos), the concept of positive administrative silence (silencio administrativo positivo) is not applicable[16]. A thesis that is not modified by the provisions of the Law for the Protection of Citizens from Excessive Administrative Requirements and Procedures[17].

Indeed, this advisory body analyzed in Opinion C–220–2004 the possibility of applying the concept of administrative silence (silencio administrativo) to the act of municipal approval (visado) of segregation or subdivision (fraccionamiento) provided for in Article 33 of the LPU. That pronouncement concluded that it is possible to apply the concept of the positive presumed act, provided it concerns the plans of the private lots that have been segregated. However, this institution does not apply in the case of plans concerning public areas, since the constitution and integrity of a public domain asset (bien demanial) could be affected, in which case the concept of the negative presumed act applies for purposes of challenge and access to judicial control. This interpretation can be extended to the other administrative acts previously studied, therefore it is recommended that the consulting administration assess the application of this concept for all those approval (visado) requests that are currently pending resolution.

H) URBAN PLANNING SANCTIONING REGIME

The violation of legal norms regulating the exercise of ownership rights by individuals, or the infringement of legal precepts when issuing administrative authorizations by municipalities, necessarily entails the imposition of sanctions, some of a subjective nature (which constitute components of the sanctioning power of the administration), and others of an objective nature (referring to the legality control exercised by the administration through its self-enforcement (autotutela) power, or by the jurisdiction, through administrative litigation proceedings). In this sense, GARCÍA DE ENTERRÍA and PAREJO ALFONSO[18] point out that any transgression of urban planning regulations entails a triple effect:

"a) The restoration of the violated order through declaratory self-enforcement (autotutela) (annulment or revocation of illegal acts) and executive self-enforcement (restitution of things to their state prior to the transgression)

b) The abstract retribution of the illicit conduct eventually present in the transgression through the application of the sanctioning power attributed to the Administration.

c) The compensation or indemnification for damages arising from the transgression,..."

Now then, for the purposes of this consultation, it is important to review the infractions typified in Articles 2 and 89 of the Construction Law and 57 and 58 of the LPU:

"Article 2.—Scope of this Law. This law governs throughout the Republic. No building, structure, or element thereof shall be constructed, adapted, or repaired in the future except under the conditions specified by the respective Regulations. Nor shall demolitions or excavations be carried out on private property, nor shall public roads be occupied, nor shall works be carried out on them, without complying with the provisions of said Regulations.

Article 89.—Infractions. In addition to those indicated in the Chapters of this Ordinance, the following shall be considered infractions:

a) Executing, without prior license, works for which this law and its regulations require a license.

b) Executing works covered by an expired license.

c) Executing a work by partially or radically modifying the approved respective project.

d) Executing, without due protection, works that endanger life or property.

e) Not sending to the Municipality in a timely manner the data reports required in different Chapters of the Regulation.

f) Not notifying the Municipality of the suspension or completion of works.

g) Not obeying orders regarding modifications, suspension, or destruction of works issued by the Municipality.

h) Improperly using public roads.

i) Improperly using public services.

j) Occupying or using a construction before having notified the completion of the work.

k) Preventing or hindering Inspectors from fulfilling their duties.

Article 57.—It is prohibited to carry out construction works contrary to what is prescribed in the law, the regulations, and the respective municipal permit.

Article 58.—Municipalities shall not permit construction works: [....]

2) If the building plot originated from a subdivision (fraccionamiento) made without the approval (visado) required by law;

3) Whenever the interested party attempts to use lands without urbanization requirements [...]

5) As long as it is prohibited by any limitation imposed for public use reservation [...]

6) In other cases indicated by the regulation, based on applicable laws and for the better protection of community interests..." (Highlighting not in the original.)

For their part, the powers legally provided for in Articles 88 and 90 of the Construction Law are those exercised by the administration following the "mere verification" of the individual's state of illegality, or through the ordinary procedure or the special procedure.[19]. Regarding the first, the case law of the Constitutional Chamber has stated the following:

"III.—On the merits. In reiterated case law, the Chamber has indicated that the closure of a construction due to lack of the respective permits, without the need for any prior administrative procedure, is not necessary since, in the case of verifying the lack of such authorizations for the activity, the initiation of such an administrative procedure is not appropriate. For situations such as the one described, the administration simply verifies whether the respective permits exist for the exercise of a specific activity that requires it, and in the event of verifying in its files that it does not have one, it immediately proceeds to its closure or shutdown and materially materializes it with the placement of seals, which, upon their violation, may be subject to criminal penalties" (Highlighting not in the original) [20]

"Furthermore, it should be mentioned in relation to the right to due process, that the Constitutional Chamber has held that it is a matter of mere verification by the administrative authority regarding the non-existence of the corresponding municipal or health permit, for the closure of the business or activity in question to be appropriate, without the need to carry out an ad hoc procedure [...]. Therefore, it is evident that the action of the appealed authority, far from what the petitioner alleges, does not violate his fundamental rights." [21] (Highlighting not in the original)

For its part, the ordinary procedure established in the General Law of Public Administration is the one applicable in cases involving the determination of complex factual assumptions and where a larger body of evidence is required. And finally, the "special" procedure is the one developed by the Construction Law (from Article 93 to 96) and is the one to which municipal entities must adhere once the existence of works without a construction permit has been verified.

Regarding administrative sanctions, it should be noted that these, like any act issued by the public administration, enjoy the privilege of enforceability (ejecutoriedad) by virtue of the defense they exercise over the interests of the community. This privilege or power is established in Article 146 of the LGAP, which provides:

"Article 146.—1. The Administration shall have the power to execute by itself, without resorting to the Courts, effective, valid, or voidable administrative acts, even against the will or resistance of the obligor, subject to any resulting liability" (Highlighting not in the original.)

This is the most important characteristic that differentiates public acts from private ones, given that recourse to the Courts of Justice is not required for their execution, and they can also be carried out ex officio. Likewise, this power is based on the presumption of validity of administrative acts, that is, their conformity with the legal system. This Attorney General's Office has stated in this regard:

"From the very circumstance that a presumption of validity of the administrative act exists for the realization of the public interest, the principle of enforceability (ejecutividad) can be inferred. The act is presumed valid and effective, therefore it can be applied in the interest of satisfying the public interest. The enforceability (ejecutividad) of the act refers to its capacity to produce legal effects and the executive force thereof; ergo, to its binding nature and enforceability, and therefore, to the duty to comply with it.

Of the administrative act, its enforceability (ejecutoriedad) is affirmed, that is, the possibility of the Administration to execute the act by itself, ex officio. To be enforceable (ejecutorio), the act must be effective. The Administration cannot order forced execution or ex officio execution if the act is not binding. [...] The effectiveness of the act is postulated by virtue of the presumption of validity of the act and because it is aimed at satisfying the general interest. This satisfaction could be impeded by the filing of appeals. Hence, the suspension of the administrative act is the exception." (Highlighting not in the original)[22]

On the other hand, Article 149 of the LGAP determines the means of administrative execution, which are fully applicable in the case of urban planning sanctions: forced execution (compliance is compelled through a constraint on the individual's patrimony), substitute execution (the act is executed by a third party and the costs are then collected from the individual through forced execution), and compulsory compliance (when the act establishes a strictly personal obligation to give or do, tolerate or not do). Thus, the municipal administration can execute the administrative sanction by itself, through compulsory compliance in the case of closure, eviction, and demolition or destruction of the work. Consequently, municipal officials, once the procedure has been completed, can proceed to execute the sanction of demolition or destruction of the work, since as we have seen, the privilege of enforceability (ejecutoriedad) applies even against the will of the individual. An aspect to highlight is that in the case of compulsory compliance, the administration may obtain the assistance of the police and may employ public force within the limits of what is strictly necessary (Article 149, second paragraph), always in strict adherence to the guarantees established in Article 150 of the same law:

"Article 150.—1. Administrative execution may not precede the proper communication of the principal act, under penalty of liability.

2. It must be preceded by two consecutive notices (intimaciones), except in cases of urgency.

3. The notices (intimaciones) shall contain a requirement to comply, a clear definition and warning of the applicable coercive measure, which may not be more than one, and a reasonable period for compliance.

4. The notices (intimaciones) may be ordered together with the principal act or separately.

5. When it is possible to choose between various coercive means, the competent official must choose the least onerous or harmful among those sufficient for the purpose.

6. Coercive means shall be applied one at a time but may be varied in the face of the individual's refusal if the previous means has had no effect." (Highlighting not in the original.)

Finally, regarding the possibility of a bill allowing for the acceptance of unaccepted developments (urbanizaciones no recibidas) or unaccepted subdivisions (fraccionamientos no aceptados), its constitutionality and viability will depend on its specific content. For example, if it were intended to make substantial modifications to areas designated for recreation (which favor the rights to a healthy environment and to rest), or to street measurements that impede the transit of fire trucks and ambulances, it could be affirmed that the bill would have constitutionality problems.

IV.—CONCLUSIONS

1) It is the responsibility of municipal administrations—in their role as active administration—to control urban development in their canton, by virtue of the powers enshrined in Articles 169 of the Political Constitution, 1 of the Construction Law, 15 and 57 of the Urban Planning Law, and 28 of the Organic Environmental Law, among others.

2) Although each of the urbanization processes being reviewed by the Municipality of Cartago presents dissimilar circumstances that will entail the determination of different actions and procedures to follow, in all cases the satisfaction of the local public interest enshrined in urban planning regulations must prevail.

3) The act of acceptance of public areas and works (acto de aceptación de las áreas y obras públicas) is a prerequisite for the issuance of building licenses (licencias constructivas) for the lots that make up a development (urbanización). In its absence, the law punishes with absolute nullity any building authorization issued by the corresponding municipality.

4) The issuance of building licenses (licencias de construcción) requires the legal conformity of the entire urbanization process through its different stages and of the administrative acts issued throughout it. Approving licenses that do not observe that legal framework would entail their nullity by virtue of the deficiency or absence of the reason (motivo), a fundamental element of the act.

5) The passage of time does not allow rectifying or curing a legal situation that was born or maintained to the detriment of the legal system, leaving individuals subject to the legal consequences derived from said action.

6) The constitutional guarantee of non-retroactivity (Article 34 of the Constitution) would not be applicable in the case of unaccepted developments (urbanizaciones no recibidas) if the renewal of the approval (visado) of the construction plans has not been undertaken in a timely and proper manner, since in these cases they would be subject to any regulatory change that occurs, as it is clearly evident that once the one-year term to which the approval (visado) is subject has expired, said authorizing act is extinguished and with it all its legal effects.

7) In view of the nature of these administrative acts and in the face of the Administration's silence, the concept of the positive presumed act is applicable, provided it concerns the plans of the private lots that have been segregated. This concept does not operate in the case of plans concerning public areas, as this could affect the constitution and integrity of a public domain asset (bien demanial), in which case the concept of the negative presumed act applies for purposes of challenge and access to judicial control.

8) Articles 2, 88, and 89 of the Construction Law and 57 and 58 of the Urban Planning Law clearly establish prohibitions, infractions, and administrative sanctions for non-compliance with approvals (visados) and urban planning permits issued by municipalities, and for the subdivision (fraccionamiento), construction, and sale of developments (urbanizaciones), lots, or buildings carried out without the respective authorization. These sanctions are imposable through administrative procedures that guarantee due process and the right of defense of the individuals. Once these procedures have been exhausted and the sanction has been imposed, the administration has the power of self-enforcement (autotutela) and the privilege of enforceability (ejecutoriedad) of its acts, based on which it can proceed to execute said sanctions without needing to resort to the Courts of Justice.

Sincerely yours,

Gloria Solano Martínez                   Daniel Aguilar Méndez
Deputy Attorney General                  Attorney General's Office Lawyer

GSM/DAM/meml

[1] Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, approved by agreement of the Board of Directors of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo taken in session No. 3391 of December 13, 1982, and published in Supplement No. 18 to the Official Gazette La Gaceta No. 57 of March 23, 1983. See Art. I.9. Regarding these definitions, the Constitutional Chamber in its judgment number 4205-96 of August 20, 1996 established that this regulation reflects a conception of urbanism as a process of development of cities or urban centers or districts, which through subdivision (fraccionamiento) and urbanization involves the division of land for commercial purposes by private parties, for social purposes by the State to solve the housing problem, or for industrial purposes, to create industrial zones.

[2] "Article 10.—For the processing of approval (visado) of plans for developments (urbanizaciones), condominiums of individualized primary filial properties (condominiums of lots), and residential complexes, interested parties may opt for the optional preliminary project (anteproyecto) procedure..." (Highlighting not in the original) Reglamento para el Trámite de Visado de Planos para la Construcción (RTVPC), Executive Decree 27967–MP–MIVAH–S–MEIC, published in Supplement 49 to the Official Gazette La Gaceta No. 130 of July 6, 1999. However, this is not the case for the consulting Municipality, as the approval of the preliminary project (anteproyecto) is a requirement within the general procedure for the development of the urbanization or subdivision (fraccionamiento), as inferred from Article 25 of the Reglamento de Construcciones within the Jurisdiction of the Municipality of the Central Canton of Cartago, approved by the Municipal Council of that canton through Article 58 of Act No. 182 of the session of that collegiate body held on November 2, 2004, and published in the Official Gazette La Gaceta No. 4 of January 6, 2005.

[3] See the contents of this type of plans in Article 9 bis, subsection A) of the RTVPC and in Article VI.2.2 of the RCNFU. Regarding the requirements to be submitted and the procedure for the approval of preliminary projects (anteproyectos), see Articles 10 of the RTVPC and VI.2.3 of the RCNFU.

[4] Regarding the preliminary project (anteproyecto) phase, the Attorney General's Office stated in its Opinion C-380–2003 of December 2, 2003: "The first begins with the consultation of preliminary plans and aims to verify the feasibility of the project. The preliminary project (anteproyecto), understood as the preliminary plans or design proposal for the development (urbanización), is subject to modifications or changes, since by its nature, it does not authorize the developer to execute any of the proposed works."

[5] See in this regard the pronouncements of this Attorney General's Office numbers OJ-123-2000 of November 10, 2000, C-066-2002 of March 4, 2002, and OJ-089-2002 of June 11, 2002.

[6] According to the terms of Article 9 bis, subsection B) of the RTVPC.

[7] Cf. Art. VI.3.2 RCNFU and 1, 3, and 10 RTVPC "Article 10 bis.—For the processing of approval (visado) of plans for developments (urbanizaciones), condominiums of individualized primary filial properties (condominiums of lots), and residential complexes, interested parties must carry out the project approval (visado) procedure..." RTVPC.

[8] As expressly provided by Article 43 LPU, the Official Map (Mapa Oficial) constitutes the special reliable registry regarding property and affectation to the public domain of lands or spaces already dedicated to public uses.

[9] See in this regard, among others, Opinions number C-357-2003 of November 13, 2003, C-017-95 of January 16, 1995, C-110-2006 of March 15, 2006, C-376-2006 of September 21, 2006, and legal opinions number OJ-106-2002 of July 24, 2002, and OJ-031-2004 of March 9, 2004. Also, see Opinion C-338-2002 of December 13, 2002.

[10] On these permits, doctrine states: "Its purpose is to control that the act intended to be carried out conforms to the applicable urban planning regulations, that is, it consists of a legality control, of respect by said act for the limits set... by those regulations." GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo and PAREJO ALFONSO, Luciano. Lecciones de Derecho Urbanístico. Editorial Civitas, Madrid, 1981. Pg. 648.

[11] Article 2 of the Construction Law, in force since 1949, prescribes that "No building, structure, or element thereof shall be constructed, adapted, or repaired in the future except under the conditions specified by the respective Regulations."

[12] Opinion number C-357-2003 of November 13, 2003. See also judgments of the Constitutional Chamber number 1147-90 of September 21, 1990, 2765-97 of May 20, 1996, and 2791-96 of June 7, 1996; and Opinion number C-165-92.

[13] The Law for the Protection of Citizens from Excessive Administrative Requirements and Procedures (of March 4, 2002) establishes the procedure for the application of this concept.

[14] See judgment of the First Chamber number 88 of October 19, 1994, and Opinion of this Attorney General's Office number C-281-2002.

[15] Judgments of the Constitutional Chamber number 6836-93 of December 24 and 2233 - 93 of May 28, both from the year 1993.

[16] Cf. Opinion C-118-91 of July 11, 1991.

[17] Cf. Opinion C-198-2002 of August 9, 2002.

[18] Op. cit. supra note 51, p. 792.

[19] See Opinion number C-386-2006 of October 4, 2006, and judgments of the Constitutional Chamber numbers 2230-96 of May 14, 1996, 06182-99 of August 6, 1999, and 4446-2003 of May 23, 2003.

[20] Judgment number 2006-04429 of March 29, 2006.

[21] Judgment number 2003-04446 of May 23, 2003. In this same sense, see judgments 2230-96 and 06182-99.

[22] Opinion number C-108-2005 of March 11, 2005.