C-432-2007 — Impossibility of issuing mandatory opinion due to irregularities in request for absolute nullityImposibilidad de emitir dictamen preceptivo por irregularidades en solicitud de nulidad absoluta

Dictamen : 432 del 03/12/2007   



C-432-2007




3 de diciembre de 2007




 




Señor




Álvaro Alvarado Ocampo




Órgano Director




Municipalidad de Puntarenas




 




Estimado señor:




 



 Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos es grato referirnos a su
oficio n.° P-SJ-525-08-07, del 30 de agosto del año en curso, por medio del cual nos transcribe el
acuerdo tomado por el Concejo Municipal de esa corporación territorial, en la sesión ordinaria n.°
127, celebrada el 10 de agosto del 2007, artículo 3°, inciso C, y que a su vez procedemos a citar
literalmente:




 



 “Aprobar en todas sus partes las recomendaciones de la Opción A., que dice: Para que el Concejo
Municipal pueda anular el acto por si mismo, optando por acudir a la vía de la declaración de
nulidad absoluta, evidente y manifiesta que regula el Artículo 173 de la Ley General de la
Administración Pública. Por lo que se nombra al Señor xxx, Administrador Tributario como órgano
Director Unipersonal para la resolución de estos casos. Y se solicita al Concejo Municipal de
Distrito de Monteverde el envío de los expedientes administrativos lo antes posible. Se somete a
votación el acuerdo tomado este es APROBADO UNANIME. Se somete a votación la aplicación del Artículo
45 del Código Municipal es DEFINITIVAMENTE APROBADO”.




 



 Asimismo, se solicita nuestro dictamen para la declaratoria de nulidad de los siguientes acuerdos
tomados por el Concejo Municipal del Distrito de Monteverde referentes a unas patentes de licores
otorgadas, supuestamente, de manera indebida por dicho Consejo:




 




“Número 03 tomado en la Sesión Ordinaria número 315, celebrada el día 01 de agosto del 2006.



 Acuerdos tomados en las Sesiones números 126 de fecha 08 de julio del año 2003, número 154 de fecha
16 de diciembre del año 2003, número 164 de fecha 09 de marzo del año 2004 y la número 174 de fecha
18 de mayo del año 2006.



 Igualmente las Sesiones número 156 de fecha 13 de enero del año 2004 y la número 160 de fecha 10 de
febrero del año 2004, mediante los cuales el Concejo Municipal de Distrito de Monteverde, otorgo
(sic) patentes especiales de licores.”




 



 Al efecto se remiten junto con su gestión una serie de documentos, como por ejemplo, las fotocopias
certificadas del informe del Departamento de Servicios Jurídicos n.° P-SJ-479-08-07, del 10 de
agosto del 2007, suscrito por la Licenciada Yorleny Villegas Ovares, Abogada Municipal a.i., en el
que se manifiesta: “(…) el honorable Concejo Municipal puede considerar las siguientes opciones: a)-
El Concejo Municipal puede anular el acto por sí mismo, optando por acudir a la vía de la
declaración de nulidad absoluta, evidente y manifiesta que regula el artículo número 173 de la Ley
General de la Administración Pública. b)- De no estimarse que el vicio adquiera las características
de evidente y manifiesta, entonces cabe acudir a la vía jurisdiccional a través del proceso de
lesividad que contempla el artículo 183 de la Ley General de la Administración Pública (…) No
obstante lo anterior, esta asesoría jurídica, para poder referirse a los casos en concreto, debe
revisar y analizar en forma separada, y para ellos es necesario contar con los expedientes
administrativos, por lo tanto se recomienda con todo respeto, se solicite al Concejo Municipal del
Distrito de Monteverde, el traslado de dichos expedientes, en el menor tiempo posible”.




 



 También el oficio original SM-555-2007, del 14 de agosto del 2007, suscrito por la señora Marielos
Marchena Hernández, Secretaria del Consejo Municipal, en donde se acuerda por unanimidad aprobar el
informe del Departamento de Servicios Jurídicos n.° P-SJ-479-08-07 recién citado.




 



 Asimismo, la copia del oficio SM-234-2007, del 10 de abril del 2007, suscrito también por la señora
Marchena Hernández, en el cual se pone en conocimiento de la Alcaldesa Municipal lo acordado por el
Concejo Municipal en la sesión ordinaria n.° 96, celebrada el día 30 de marzo del 2007, en sus
artículo 5°, inciso B, indicándose al efecto: “SE ACUERDA: Aprobar en todas sus partes el dictamen
vertido por la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos, de acuerdo a sus recomendaciones”. Dicho
dictamen, suscrito por los señores regidores Roberto Cortés Arias, Alberto Morales Arguello y
Franklin López Ramírez, recomendó: “1. Trasladar el expediente a la Administración, para que a
través del Departamento de Servicios Jurídicos de esta Municipalidad, conforme al ordenamiento
jurídico y con el debido proceso, se tomen las acciones inmediatas, tendiente a la eventual nulidad
de los acuerdos tomados por el Concejo Municipal de Distrito de Monteverde y que dieron origen al
otorgamiento de las patentes de licores Nos. 81, 82, 83, 110, 126 y 105 del Distrito de Monteverde,
por no ser este Concejo Municipal de Distrito, competente para dicho otorgamiento, o en su caso, las
acciones a seguir para hacer efectivo el principio de legalidad con dichas patentes (…) 2. Comunicar
al Concejo Municipal de Distrito de Monteverde eliminar la práctica de conceder patentes de licores,
por no ser competentes para ello (…)”.




 



 De igual forma, se remiten las copias del informe DFOE-SM-1312, del 30 de junio del 2006 de la
División de Fiscalización Operativa y Evaluativa del Área de Servicios Municipales, suscrito por la
Licenciada Hady Mena Bonilla, Gerente a.i. del área, en el cual se remite el informe n.° DFOE-
SM-107/2006, sobre las concesiones de las patentes especiales de licores, y donde se concluye que:
“Sobre el particular se determinó que no obstante que el mencionado artículo 7 de la Ley de
incentivos turísticos, señala que serán las municipalidades las que otorgarán patentes de licores a
las empresas que brinden servicios de hotelería, ese Concejo Municipal de Distrito, otorgó seis
patentes especiales de licores, amparadas a contratos de incentivos turísticos (…), lo cual resulta
improcedente ya que dicho acto no es competencia del Concejo Municipal de Distrito de Monteverde
sino de la Municipalidad de Puntarenas (…)”.



 Finalmente se remiten copias del Dictamen n.° C-226-2005 de la Procuraduría General de la
República, fechado del 20 de junio del 2005, dirigido a la secretaria del Concejo Municipal del
distrito de Monteverde, en el que se indica la imposibilidad para emitir el dictamen que prescribe
el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, en virtud de la falta de competencia
de dicho órgano colegiado para decretar la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto
de otorgamiento de una patente especial de de licores, debido a la incompetencia de los Concejos
Municipales de Distrito para otorgar de manera definitiva y permanente este tipo de patentes.
Asimismo se recomienda poner en conocimiento de este asunto a la Municipalidad de Puntarenas para
que sea ella la que determine las acciones legales pertinentes.



 Es claro, entonces, del contenido de su solicitud y de la documentación que se nos adjunta, que el
requerimiento de nuestro dictamen resulta prematuro y contrario, como veremos a continuación, al
artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, n.° 6227 del 2 de mayo de 1978 y sus
reformas (en adelante LGAP), por los motivos que a continuación se detallan.



 I.                   LA SOLICITUD DEL DICTAMEN DEBE PROVENIR DEL ÓRGANO COMPETENTE PARA DECLARAR LA
NULIDAD ASBOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA: EL CONCEJO MUNICIPAL.



 Esta Procuraduría General de la República ha señalado, en reiteradas ocasiones, que tratándose de
las corporaciones municipales que pretendan declarar en sede administrativa la nulidad absoluta,
evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos subjetivos, la competencia para decidir
acerca del inicio de un procedimiento administrativo, tramitarlo o bien delegar su tramitación en un
órgano director –  que en tesis de principio, debe recaer en la persona del secretario del Concejo,
como se explica de seguido –, y dictar el acto final, corresponde al Concejo Municipal, por ser éste
el máximo jerarca administrativo de esa organización municipal, de conformidad con el párrafo
segundo del artículo 173 de la LGAP.



 Con la salvedad de los actos declaratorios de derechos en materia de personal o de empleo, pues en
estos casos, es el Alcalde el órgano competente para ejercitar la potestad de revisión de oficio que
consagra el referido artículo 173 (ver pronunciamientos n.° 457-2006, del 10 de noviembre del 2006 y
n.° C-194-2007, del 13 de junio del 2007).




En ese sentido se ha pronunciado esta Procuraduría en reiteradas ocasiones al señalar:




“II.-El órgano competente para iniciar el procedimiento de rigor es el Concejo Municipal.



 Lamentablemente, no podemos emitir dictamen favorable por existir un vicio en la competencia del
órgano que decidió el inicio del procedimiento, según explicaremos a continuación.



 De conformidad con la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General, se ha determinado
que el órgano competente para tomar la decisión final, como máximo jerarca administrativo, es el que
puede nombrar al órgano director e iniciar así el procedimiento de nulidad absoluta, evidente y
manifiesta, en sede administrativa” (Dictamen C-263-2001, del 1° de octubre del 2001).



 “A partir de todo lo expuesto anteriormente, debe concluirse que el órgano competente para declarar
la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo municipal declaratorio de
derechos, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración
Pública, es el Concejo Municipal." (Dictamen C-093-2001, de 28 de marzo del 2001)”.



 Por otra parte, esta Procuraduría también se ha referido en relación con el órgano competente para
solicitar el dictamen preceptivo ante esta instancia, concluyendo que de conformidad con el artículo
173 de la LGAP y el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.°
6815, del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), dicha competencia le corresponde al mismo Concejo
Municipal. Así se indicó en el dictamen n.° 109-2005, del 14 de marzo del 2005, al señalarse:



 “En segundo lugar, también debemos reseñar la importancia de lo que se ha venido perfilando como
una competencia atribuible al órgano administrativo que, en definitiva, se pronunciará sobre el
motivo de nulidad que afecta al acto.  Nos referimos específicamente al momento en que se deba
requerir el pronunciamiento del órgano que realiza el control de legalidad – inciso 1 del artículo
173 de la Ley General de la Administración Pública –.   Al respecto, hemos puntualizado:




“IV.-Sobre el órgano competente para solicitar el dictamen.-



 Es importante señalar que “... el Órgano Director del Procedimiento no puede instruir el
procedimiento si no ha sido nombrado por el órgano competente para declarar la nulidad absoluta,
evidente y manifiesta. Igualmente, el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente
y manifiesta, en sede administrativa, es el que tiene la competencia para decidir el envío del
expediente (mediante el cual se ha documentado la investigación instruida) a este Despacho. Esta
interpretación se ha consolidado según la jurisprudencia de este órgano; pueden consultarse, entre
otros: dictámenes números C-166-85 de 22 de julio de 1985 y C-173-95 de 7 de agosto de 1995 y,
especialmente, la directriz emitida según Oficio Nº PGR 1207-2000, de 16 de agosto de 2000 ...”
(dictamen C-157-2001). (Dictamen C-140-2004 del 7 de mayo del 2004.  En igual sentido, dictamen
C-372-2004 del 10 de diciembre del 2004)



 En otras palabras, luego de que el órgano director ha terminado la instrucción del procedimiento,
debe comunicarlo así al órgano decisor, con la finalidad de que sea éste el que tome el acuerdo
correspondiente a la remisión del asunto ante la Procuraduría General, o a la Contraloría General,
según corresponda. Sobra decir que este aspecto se echa de menos en la gestión que nos ocupa,
aspecto que se recomienda subsanar al igual que lo oportunamente mencionado sobre el expediente
administrativo en donde conste la realización del procedimiento ordinario.” (Criterio reiterado en
los pronunciamientos el C-172-2005, del 9 de mayo del 2005, C-054-2007. del 22 de febrero,
C-175-2007. del 1° de junio y C-194-2007, del 13 de junio, los últimos del año 2007).



 En este caso en particular, es patente que la solicitud del referido dictamen, amén de prematura,
como se verá más adelante, fue hecha por un órgano incompetente para tal efecto, a saber, el órgano
director nombrado para instruir los procedimientos administrativos ordinarios, y no por el Concejo
Municipal, que es el jerarca de la corporación territorial.



 II.                VICIOS EN EL NOMBRAMIENTO Y EN LA DELIMITACIÓN DE LA COMPETENCIA DEL ÓRGANO
DIRECTOR.



 En cuanto al nombramiento y las facultades del órgano director, debemos indicar que, en tesis de
principio, es el órgano decisor (en este caso el Concejo Municipal) quien tiene la competencia para
instruir los procedimientos administrativos que decida iniciar; admitiéndose la posibilidad de que
delegue la instrucción del procedimiento en un órgano director, con el fin de que lo instruya y lo
materialice formalmente en estricto apego a los principios constitucionales del debido proceso,
hasta dejar el expediente listo para su resolución. Al respecto, esta Procuraduría ha señalado:



 "Es criterio de este Despacho que el órgano director del procedimiento debe ser designado por el
órgano competente para emitir el acto final. Igualmente hemos considerado que una vez instruido el
procedimiento, el órgano director debe remitir el expediente respectivo al órgano con competencia
para resolver sobre el fondo del asunto, para que este requiera los dictámenes que la ley exige”
(Dictamen C-166-85, del 22 de julio de 1985)



 No obstante, esta facultad de delegar la instrucción del procedimiento, en el caso específico de
los Concejos Municipales, se encuentra limitada por lo dispuesto en los artículos 90 inciso e) de la
LGAP y 53 inciso d) del Código Municipal (ley n.° 7794, del 27 de abril de 1998). Así ha sido
indicado previamente por esta Procuraduría, en el dictamen n.° C-261-2001, del 27 de setiembre del
2001, en el cual se expresó:



 “Por su parte, debe analizarse la situación específica de los concejos municipales, sobre la
posibilidad de delegación de la instrucción de un procedimiento administrativo, a través del
nombramiento de un órgano director.



 Revisado el Código Municipal se evidencia que éste no contiene una norma expresa sobre el
nombramiento de órganos directores de procedimiento administrativo por parte de los concejos
municipales.



 Por lo tanto, se debe recurrir a lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública,
partiendo del dato de que los concejos municipales son órganos colegiados.



 Es tipo de órganos tienen la particularidad de que, de conformidad con el artículo 90 inciso e), de
la Ley General, no pueden delegar sus funciones "sino únicamente la instrucción de las mismas, en el
Secretario".



 Es por ello, que los órganos de naturaleza colegiada tienen limitada su posibilidad de delegación,
debido a que no pueden decidir libremente a cuál órgano se le va a delegar la instrucción de una
decisión suya, sino que, puede delegarse, únicamente, en el secretario.




Esta situación ya ha sido analizada por esta Institución, señalándose lo siguiente:



 "Por último, cabe indicar que no existe una regla específica contenida en la Ley General de la
Administración Pública en el sentido de determinar, a priori, sobre que órgano específico recaerá la
obligación de tramitar el procedimiento. Sobre este postulado, cabe únicamente indicar la
disposición expresa en el sentido de que los órganos colegiados deben delegar la tramitación de los
asuntos propios de su competencia en el Secretario de los mismos (artículo 90, inciso e) de la Ley
General. En el caso del Consejo de Gobierno, ver artículo 33 inciso c) ibídem). De tal suerte que,
en este aspecto, nos encontramos en el campo del ejercicio de una decisión discrecional a cargo del
superior jerárquico de los funcionarios que serán investigados, de tal suerte que a aquél le
corresponderá determinar cuál específico departamento o sección al interno del órgano deberá
tramitar el procedimiento administrativo. Esta decisión, a su vez, tiene como marco de referencia
los conceptos generales de eficiencia y razonabilidad de toda competencia discrecional (artículo 15
ibid), y tomando en cuenta la mejor satisfacción del interés público que la supone (artículo 10
ibid), que, en el caso que nos ocupa, pueden entenderse como determinar el órgano que pueda
garantizar la tramitación de un procedimiento administrativo respetuoso de los derechos de los
funcionarios investigados. Por ello, la decisión puede recaer tanto en la Asesoría Jurídica como en
cualquier otro departamento o sección, ello a criterio del superior jerárquico encargado de imponer
la sanción pertinente."



 (Dictamen C-140-96 de 26 de agosto de 1996, citado, además que el pronunciamiento OJ-053-2000 de 29
de mayo del 2000)




 



 Por lo tanto, si el Concejo Municipal lo que pretende es nombrar un órgano director para que
instruya un procedimiento administrativo cuya decisión final le compete a él, podrá delegar la
instrucción del mismo únicamente en el secretario.



 En el caso de las municipalidades, la figura del secretario del Concejo se encuentra expresamente
regulada en el artículo 53 del Código Municipal, en el que se establecen los deberes que tendrá. En
el inciso d), se indica "Cualquier otro deber que le encarguen las leyes, los reglamentos internos o
el Concejo Municipal (…)”. 



 Conforme con las consideraciones anteriores, es evidente la irregularidad en la competencia del
órgano director designado en el presente caso, pues su nombramiento no recayó en el secretario del
Concejo Municipal del Cantón Central de Puntarenas, como en derecho correspondía, de conformidad 
con el citado artículo 90 inciso e) de la LGAP, sino en el administrador tributario, como así se
indica en el acuerdo adoptado por ese Concejo bajo el artículo 3°, inciso C, de la sesión ordinaria
n.° 127, celebrada el 10 de agosto del presente.



 Esta situación ocasiona que el mandato que le fue otorgado a su persona para tramitar este
procedimiento se encuentre viciado de ilegalidad, tal y como, fue analizado por esta Procuraduría,
recientemente, en el dictamen C-419-2007, del 26 de noviembre del año en curso:



 “En el caso bajo análisis, observamos que la delegación de la instrucción del procedimiento no
recayó en la  Secretaría de ese órgano, sino que le fue confiada a los licenciados xxx y xxx, (ver
folios 105 y 106 del expediente administrativo). Ante esa situación, si bien podría pensarse en la
nulidad del procedimiento, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha sostenido que una
irregularidad en el nombramiento del órgano director, no necesariamente genera la nulidad de todo el
procedimiento administrativo, y que ese vicio queda subsanado, por convalidación, en el momento en
que la Junta Directiva toma la decisión final, especialmente si el procedimiento fue instruido por
un profesional ligado al tema en discusión y  con conocimiento sobre la materia:



 “ (…) cuando el acto final deba ser adoptado por una Junta Directiva, el procedimiento sólo puede
ser delegado en su Secretario, por así disponerlo el artículo 90 inciso e) ibídem. Cabe entonces
preguntarse qué ocurre, cuando, cómo en la especie sucedió, la instrucción no sólo no recayó en el
Secretario, sino en un funcionario no designado por la Junta Directiva ni por una instancia a quien
ésta delegara hacer ese nombramiento? Desde un punto de vista sustancial, la doctrina ius
administrativista es conteste en afirmar que el sujeto es un elemento esencial del acto
administrativo, lo que recoge a su vez el ordinal 129, privilegiando la tesis de que el sujeto es
uno sólo, esto es, que el órgano instructor y el decisor deben ser uno sólo (artículos 90 y 314
ibídem), respondiendo a su vez a los principios de oralidad e inmediación de la prueba previstos en
los numerales 309 y 314 ibídem. En el caso concreto esa tarea fue encomendada al Ingeniero Víctor
Rodríguez Araya, nombrado para ese efecto por el Gerente Administrativo, sin que en autos conste,
autorización o delegación alguna para hacerlo. Esta situación provoca sin duda una irregularidad en
el nombramiento del órgano del procedimiento pues su designación fue hecha por un funcionario sin
competencia para ello, lo que vicia el acto en uno de sus elementos esenciales. El artículo 182
ibídem, en lo conducente establece: “1. El Juez no podrá declarar de oficio la invalidez del acto,
salvo que se trate de infracciones sustanciales relativas al sujeto, al procedimiento o la forma,
casos en los cuales deberá hacerlo. 2.- Para efectos de este artículo el sujeto se entenderá como
elemento comprensivo de la existencia del ente y su capacidad, de la existencia del órgano y su
competencia de los requisitos necesarios para el ejercicio de ésta y de la regular investidura del
servidor público…”. (Lo resaltado no es del original). Esta norma debe relacionarse a su vez, con lo
dispuesto en el ordinal 129 en cuanto dispone: “El acto deberá dictarse por el órgano competente y
por el servidor regularmente designado al momento de dictarlo, previo cumplimiento de todos los
trámites sustanciales previstos al efecto y de los requisitos indispensables para el ejercicio de la
competencia”. Determinado el vicio, que en sus agravios reprocha el casacionista, es preciso
establecer si con ello se produce una nulidad absoluta o relativa. En tesis de principio, la nulidad
por la nulidad misma no existe, para que ello ocurra, es menester que se hayan omitido formalidades
sustanciales, entendiendo por tales, aquellas “cuya realización correcta hubiere impedido o cambiado
la decisión final en aspectos importantes o cuya omisión causare indefensión” (artículos 166 y 223
ibídem) situaciones que, en la especie, se echan de menos. (…) . Por otra parte, la Junta Directiva,
al adoptar el acto final, no hizo reparo alguno a lo actuado, subsanando cualquier irregularidad en
el procedimiento, lo cual es legalmente posible en consideración a que no se trata de la
inexistencia del elemento sujeto como para sustentar una nulidad absoluta (166 ibídem) sino de su
imperfección, en atención únicamente al origen de su nombramiento (167 ibídem), siendo importante
destacar aquí que se trató de un profesional ligado al objeto en discusión y con conocimiento sobre
la materia. Finalmente y al amparo de la teoría finalista, es claro que los actos cuestionados
cumplieron el fin esencial del actuar administrativo, sea la satisfacción del interés público (113
ibídem). En consecuencia, en criterio de la Sala, al haber sido dictado el acto final por la Junta
Directiva de la Caja, órgano competente para hacerlo (artículos 129 y 319 ibídem), no haberse
causado indefensión, pues se respetó el debido proceso, se satisfizo el interés público no es
procedente declarar la nulidad por la nulidad misma, por lo que el recurso, en cuanto a este
agravio, debe rechazarse." (Sala Primera, resolución n.° 398-F-02 de las 15:10 horas del 16 de mayo
de 2002; el resaltado es nuestro).



 En este asunto se aprecia además que la delegación de la instrucción del procedimiento en un órgano
distinto a la Secretaría del Consejo, se produjo mediante un acto motivado, tal y como lo había
recomendado este Órgano Asesor para los casos excepcionales en los que la instrucción de un
procedimiento administrativo a cargo de un órgano colegiado no recayese en su secretaría.  Sobre ese
tema, en el pronunciamiento C-436-2006, del 30 de octubre de 2006, señalamos lo siguiente:



 “(…) la regla establecida en el artículo 90 inciso e) indicado puede flexibilizarse atendiendo a
situaciones excepcionales, de suerte que pueda nombrarse un Secretario Ad-hoc para que realice la
instrucción del procedimiento, pero deberá mediar un acto debidamente motivado que consigne tal
situación.



 En el presente caso, el Consejo de Administración delegó la fase de instrucción en la Licda. Rocío
Espinoza Jiménez, Abogada del Departamento Legal de JAPDEVA, sin que medie, dentro del expediente
administrativo, acto motivado alguno que justifique la excepcionalidad del caso que lleva a
flexibilizar la regla contenida en el artículo 90 inciso e) de la Ley General de la Administración
Pública.  De suerte tal que existe un vicio en el nombramiento del órgano director del
procedimiento.”



 Obsérvese que la decisión tomada por el Consejo de Administración, mediante acuerdo n.° 557-07,
artículo VI-a, de la sesión ordinaria n.° 20-2007, visible a folios 105 y 106 del expediente
administrativo, de delegar la instrucción del procedimiento en un órgano distinto a su Secretaría,
se motivó en el hecho de que quien ocupaba el cargo carecía “de la formación profesional necesaria
en Derecho y Clasificación y Valoración de puestos para instruir dicho procedimiento de manera
adecuada”.  En su lugar, resolvió nombrar como órgano decisor a los licenciados xxx y xxx.  El señor
Azofeifa tiene formación profesional en Derecho (ver folio 105 del expediente administrativo), lo
cual le permite tener un conocimiento especial en la interpretación y aplicación de la normativa
relacionada con los procedimientos administrativos en sí.  Por su parte, la señora Navarrete, como
administradora, ha ocupado puestos en la Sección de Clasificación y Valoración de Puestos de esa
Institución (ver folios 112 y 134 del expediente administrativo).



 Así las cosas, el Consejo de Administración de JAPDEVA no sólo motivó su decisión de delegar la
instrucción del procedimiento administrativo en un órgano distinto a su Secretaría, sino que
mediante su acuerdo n.° 888-07, artículo VIII-f de la Sesión Ordinaria n.° 33-2007, celebrada el 13
de setiembre de 2007, acogió la recomendación del Órgano Director, y decidió remitir el caso a esta
Procuraduría para lo que a derecho corresponde, con lo cual quedó subsanado el vicio que pudiese
presentar la designación del órgano instructor del procedimiento.”



 En otro orden de consideraciones, el acto de delegación que realiza el Concejo Municipal a través
del acuerdo citado se encuentra viciado de nulidad, debido a que no precisa de forma clara  el
objeto del procedimiento, ni identifica, en consecuencia, los actos que se pretenden anular. En ese
sentido, la jurisprudencia de esta Procuraduría ha insistido en la importancia de que el órgano
decisor, al momento de nombrar y delegar la instrucción del procedimiento en el órgano director,
fije y delimite la competencia de este último, indicándole el carácter, el objeto y los fines del
procedimiento que se va a iniciar:



 “(…) en el procedimiento administrativo se distinguen dos órganos de importancia: el órgano decisor
y el órgano director, los cuales cumplen funciones diferentes. El primero, resulta ser aquel que
dentro de la estructura organizativa de la entidad posee la competencia para emitir el acto final,
sea para decidir el asunto, por ende, es quien tiene la competencia para iniciar el procedimiento
administrativo, y consecuentemente también puede instruirlo. No obstante lo anterior, puede delegar
esa fase de instrucción en un órgano director nombrado por él, cuya competencia se limitará a la
tramitación del expediente administrativo (…) ”como lo hemos advertido en reiteradas oportunidades,
necesariamente el objeto, el carácter y los fines del procedimiento administrativo deben quedar
expresamente determinados desde la resolución administrativa por la cual se nombra al órgano
director”. (Dictamen N° C-289-2005 del 8 de agosto del 2005 en sentido similar el dictamen N°
C-072-2006 del 21 de febrero del 2006) (…) Lo que antecede es de especial relevancia, en virtud de
que esas precisiones del órgano decisor delimitan el ámbito de acción del órgano director, no
pudiendo éste último suplir la voluntad del primero. (Véase entre otros los dictámenes números
C-118-2005 del 31 de marzo y C-277-2005 del 4 de agosto, ambos del 2005 y el C-003-2006 del 10 de
enero del 2006)”. (Dictamen n.° 110-2007, del 11 de abril de 2007). [El subrayado no es del
original].




 



 “(…) la competencia no es sólo un principio de organización, sino de legalidad administrativa, pues
toda conducta administrativa que implique el ejercicio de una competencia tiene que estar, en
principio, previamente autorizada de forma expresa. Así las cosas, el órgano director debe ceñir el
ejercicio de su competencia instructiva al objeto expreso del procedimiento administrativo indicado
por el órgano decisor; no pudiendo así instruir cargos o emitir recomendación alguna más allá de
aquél objeto. En otras palabras, si el procedimiento es para declarar la eventual nulidad absoluta,
evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos determinado, entonces la labor del órgano
director deberá limitarse sólo a ello, por lo que no podrá el órgano instructor ejercer otras
competencias materialmente distintas a las expresamente atribuidas por el órgano decisor.”
(Dictámenes n.° C-455-2006 y n.° C-457-2006 ambos del 10 de noviembre del 2006). [El subrayado no es
del original].



 Al analizar el referido acuerdo de nombramiento del órgano director a la luz de los anteriores
parámetros, nos encontramos que no se cumplen ninguna de las exigencias procedimentales señaladas.
Pues el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal no precisa, ni menciona siquiera los actos que
tienen que ser investigados por el órgano director. Tan solo se limita a poner en conocimiento de
éste el mencionado informe del Departamento de Servicios Jurídicos n.° P-SJ-479-08-07, y a aprobar
su recomendación A que textualmente reza: “El Concejo Municipal puede anular el acto por sí mismo,
optando por acudir a la vía de la declaración de nulidad absoluta, evidente y manifiesta que regula
el artículo número 173 de la Ley General de la Administración Pública”.



 No basta, en consecuencia, que el Concejo Municipal haga una remisión general al informe del
Departamento de Servicios Jurídicos, para tener por establecido el ámbito de acción del órgano
director, sobre todo cuando en este último documento no se terminan de precisar los actos que
constituirían el objeto del procedimiento, ya que según se indica en su último párrafo: “No obstante
lo anterior, esta asesoría jurídica, para poder referirse a los casos en concreto, debe revisar y
analizar cada caso en forma separada, y para ello es necesario contar con los expedientes
administrativos, por lo tanto se recomienda con todo respeto se solicite al Concejo Municipal del
Distrito de Monteverde, el traslado de dichos expedientes, en el menor tiempo posible” (el subrayado
no es del original).



 Finalmente, aprovechamos la oportunidad para clarificarle a la entidad territorial consultante los
deberes y las facultades, sin ánimos exhaustivos, que de conformidad con la LGAP tiene el órgano
director, una vez que ha sido designado de conformidad con el ordenamiento jurídico, haciendo
referencia a lo ya expresado por este órgano asesor en el dictamen n.° C-173-1995, del 7 de agosto
de 1995:




“II. A- Deberes del órgano director del procedimiento:




 



 1- Abstenerse de conocer y tramitar un asunto, cuando se incurra en alguna causal prevista por la
ley, siguiendo para ello con el trámite correspondiente (artículo 230 al 238).



 Sobre este tema puede consultarse el dictamen de la Procuraduría General de la República C- 070-92
de 23 de abril de 1992.




2- El órgano director debe impulsar de oficio el procedimiento (artículo 222).



 3- Cuando deba interpretar las normas del Libro Segundo de la Ley General de la Administración
Pública, deberá hacerlo en forma favorable a la admisión y decisión final de las peticiones de los
administrados (artículo 224).



 4- El órgano debe conducir el procedimiento con la intención de lograr un máximo de celeridad y
eficiencia dentro del respeto al ordenamiento y a los derechos e intereses del administrado
(artículo 225.1). Este deber reviste especial importancia si tomamos en consideración que ese mismo
artículo indica que serán responsables la Administración y el servidor por cualquier retardo grave e
injustificado.



 5- Debe adoptar las resoluciones con apego al ordenamiento, y en caso de actuaciones
discrecionales, a los límites de racionalidad y razonabilidad implícitos en aquél (artículo 216).



 6- El órgano director debe observar las formalidades sustanciales del procedimiento, pues de lo
contrario se causará nulidad de lo actuado en los términos del artículo 223 de la Ley General de la
Administración Pública. Así, por ejemplo, el numeral 247 del mismo cuerpo legal se refiere a la
nulidad de la comunicación de actos del procedimiento, y el artículo 254 a la nulidad de la
citación.



 7- La actuación administrativa debe tener lugar en la sede normal del órgano y dentro de los
límites territoriales de su competencia, so pena de nulidad absoluta del acto, salvo que éste por su
naturaleza deba realizarse fuera. El servidor podrá actuar excepcionalmente fuera de sede por
razones de urgente necesidad (artículo 268).



 8- El órgano director deberá resolver todas las cuestiones previas surgidas durante el curso del
procedimiento, aunque entren en la competencia de otras autoridades administrativas; pero deberá
consultarlas a éstas inmediatamente después de surgida la cuestión y el órgano consultado deberá
dictaminar en el término de tres días (artículo 227.1).



 9- Debe garantizar el derecho de defensa de las partes. Por ejemplo permitirles el acceso al
expediente (Artículo 217) (…)



 10- Conservar en los supuestos de actos o actuaciones que deban consignarse en acta, aquellos
objetos presentados que puedan desaparecer, dejando en la misma la constancia respectiva (artículo
270.6).



 11- Al órgano director le es prohibido hacer nuevos señalamientos o prórrogas de oficio (artículo
258).



 12- El órgano director del procedimiento deberá respetar los plazos establecidos en la Ley General
de la Administración Pública.



 En el caso de suspensión de plazo por fuerza mayor o si por cualquiera otra razón el órgano no ha
podido realizar los actos o actuaciones que le corresponden, previstos dentro de los plazos
señalados por los artículos 261 y 262, deberá comunicarlo a las partes y al superior dando las
razones para ello y fijando simultáneamente un nuevo plazo al efecto, que nunca podrá exceder de los
allí indicados.



 Si ha mediado culpa del servidor en el retardo, cabrá sanción disciplinaria en su contra y, si la
culpa es grave, responsabilidad civil ante el administrado tanto del servidor como de la
Administración (artículo 263).



 13- No puede reducir o anticipar los términos destinados a las partes o terceros, pues ello
corresponde al Poder Ejecutivo en virtud de razones de urgencia (artículo 265.3)



 14- El órgano director debe tomar en consideración que las reglas establecidas en los artículos 239
al 247 acerca de la comunicación de los actos del procedimiento deben ser observadas. Destaca dentro
del articulado el numeral 245 que indica que la notificación debe contener el texto íntegro del acto
con indicación de los recursos procedentes, del órgano que los resolverá, de aquél ante el cual
deberán interponerse y del plazo para interponerlos.



 15- Asimismo debe observar las reglas establecidas en los artículos 248 a 254 acerca de las
citaciones. El órgano director debe velar porque la citación incluya los requisitos enunciados en el
numeral 249. Respecto al punto c) del artículo, debe tomarse en cuenta que al indicar el asunto a
que se refiere la citación, el órgano director debe limitarse a indicar los hechos absteniéndose de
calificarlos (artículo 249).



 16- Debe adoptar todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias, aún si no han sido
propuestas por las partes y aún contra la voluntad de ellas. Lo anterior con el fin de verificar de
la forma más fiel y completa, los hechos que sirven de motivo al acto final. (Artículo 221)



 17- Celebrar la comparecencia en su sede, salvo supuestos de inspección ocular, prueba pericial, o
bien, razones de economía de gastos o cualesquiera otras ventajas administrativas evidentes, siempre
que ello no cause pérdida de tiempo y/o perjuicio grave para las partes (artículos 268 y 318).



 18- Además de dirigirla, debe señalar la hora y la fecha de la comparecencia oral y privada y citar
a las partes con quince días de anticipación. Si el órgano es colegiado la comparecencia será
dirigida por el Presidente o por el miembro designado al efecto (artículo 311 y 314).



 19- En la evacuación de prueba, dirigir y controlar las preguntas que se formulen (artículo 304.2).
Igualmente deberá intervenir el órgano director por iniciativa propia, con el fin de que la materia
de cada pregunta quede agotada en lo posible inmediatamente después de cada respuesta (artículo
304.4) (…)




                                                                             




21- Imponer multa al citado a confesión cuando no comparezca sin justa causa (artículo 301.4).



 22- Cuando la comparecencia ha sido grabada, el acta respectiva podrá ser levantada posteriormente
con la sola firma del funcionario director, antes de la decisión final (artículo 313).




23- Recibir los recursos ordinarios que se formulen (artículos 342 y 349).



 24- Resolver el recurso de revocatoria dentro de los ocho días posteriores a su presentación, salvo
la hipótesis prevista en el numeral 352.1.



 25- Emplazar a las partes, en caso de recurso de apelación, ante el superior, remitiendo el
expediente sin admitir ni rechazar el recurso y acompañando un informe sobre los motivos de éste
(artículo 349.2).




 




II.B- Facultades del órgano director del procedimiento:




 



 1- En el procedimiento sumario, el órgano director podrá optar inicialmente por convertirlo en
ordinario por razones de complejidad e importancia de la materia a tratar (artículo 326).



 2- En caso de que las partes deban realizar un trámite deben hacerlo en el plazo de diez días salvo
que la ley indique otra cosa. Si no se cumple, el órgano director puede declarar de oficio o a
gestión de parte que no tienen derecho al correspondiente trámite (artículo 264).



 3- Puede reducir o anticipar los plazos y términos del procedimiento administrativo destinados a la
Administración por razones de oportunidad o conveniencia, en virtud de resolución que adoptará el
director del procedimiento.



 No puede hacer lo mismo con los plazos de las partes o de terceros, pues ello corresponde al Poder
Ejecutivo en virtud de razones de urgencia (artículo 265).



 4- El órgano director del procedimiento puede a solicitud de las parte prorrogar los plazos
otorgados a éstas de conformidad con la Ley General de la Administración Pública hasta en una mitad
más, siempre que concurran las circunstancias previstas en el numeral 258.1.



 5- Todos los funcionarios públicos podrán actuar en día y hora inhábil, previa habilitación por el
órgano director del procedimiento, cuando la demora pueda causar graves perjuicios a la
Administración o al interesado, o hacer ilusoria la eficacia de un acto administrativo, a juicio del
respectivo funcionario (artículo 267.3).



 6- Posponer la comparecencia por encontrar defectos graves en su convocatoria, o por cualquier otro
motivo que la imposibilite (artículo 316).



 7- Dentro de sus deberes se encuentra el otorgar el derecho de defensa a las partes, así como la
facultad de limitar la intervención a lo prudentemente necesario y en caso extremo exigir el
patrocinio o representación de un abogado (artículo 219 y 220).



 8- El órgano director puede citar a cualquiera de las partes o a terceros para que declaren o
realicen algún acto necesario para el normal desenvolvimiento del procedimiento, incluso para la
decisión final de este (artículo 248.1). Tales citaciones deben encontrarse de acuerdo con lo
dispuesto en los artículos 249 al 254 y 312 de la Ley General de la Administración Pública. La
inobservancia de tales requisitos puede acarrear la nulidad de conformidad con el artículo 254. En
ese sentido pueden consultarse los dictámenes C- 133-92 de 20 de agosto de 1992 y C- 024-94 de 10 de
febrero de 1994.




9- Podrá actuar excepcionalmente fuera de sede por razones de urgencia (artículo 268).




Por ejemplo, en los casos indicados en el punto 17 de los deberes (artículo 318).



 10- El órgano director puede decidir provisionalmente, de oficio o a instancia de parte, el asunto,
cuando existan motivos de necesidad o conveniencia evidentes que exijan la decisión del
procedimiento antes de estar listo para el acto final. Ello dentro de los requisitos establecidos en
el artículo 332 de la Ley General de la Administración Pública. El órgano decisor sustituirá
posteriormente dicha resolución provisional (artículo 332.3). Acerca de esta posibilidad excepcional
puede consultarse el dictamen C-122-94 de 27 de julio de 1994.



 11- Puede pronunciarse a solicitud de parte, sobre los puntos que estén listos para decisión,
cuando "un caso puede ser decidido por materias o aspectos separables" (artículo 333.1). También en
este caso la resolución será provisional”.



 III.             INOBSERVANCIA DEL INCISO 3) DEL ARTÍCULO 173 DE LA LGAP, EN CUANTO A LA
TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ORDINARIO.



 Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, esta
puede ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al
proceso contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, n.° 3667, del 12 de marzo de 1966, previo dictamen
favorable de la Procuraduría General de la República, tal como lo dispone el párrafo primero del
artículo 173 de la LGAP.




 



 No obstante, para que esa declaratoria pueda darse fuera de la sede jurisdiccional, es requisito
sine qua non  que se cumpla con lo dispuesto en el párrafo tercero del numeral de cita, que dispone:




 



 “3.- Antes de anular los actos referidos en este artículo, el acto final debe estar precedido por
un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las
garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas” (El
destacado es nuestro).




 



 Así, en cumplimiento de esta disposición legal, cuando la Administración desee anular un acto
declaratorio de derechos a favor de un administrado, porque su otorgamiento está viciado de una
nulidad que sea absoluta, evidente y manifiesta, debe de previo, y como condición ineludible,
desarrollar el procedimiento administrativo ordinario previsto en los numerales 308, siguientes y
concordantes de la LGAP. Ello en coherencia con lo expresado por la Sala Constitucional en una
abundante y nada despreciable línea jurisprudencial, según lo podemos apreciar del texto que
transcribimos a continuación:




 



 “V.- LA NECESIDAD DE INCOAR UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ORDINARIO PARA LA REVISIÓN O ANULACIÓN
DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES PARA EL ADMINISTRADO. La administración pública
respectiva —autora del acto que se pretende anular o revisar—, de previo a la declaratoria de
nulidad, debe abrir un procedimiento administrativo ordinario en el que se deben observar los
principios y las garantías del debido proceso y de la defensa (artículo 173, párrafo 3°, de la Ley
General de la Administración Pública), la justificación de observar ese procedimiento está en que el
acto final puede suprimir un derecho subjetivo del administrado (artículo 308 ibidem). Durante la
sustanciación del procedimiento ordinario, resulta indispensable recabar el dictamen de la
Procuraduría o de la Contraloría siendo un acto de trámite del mismo. Tal y como se indicó supra, el
dictamen debe pronunciarse, expresamente, sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la
nulidad (artículo 173, párrafo 4°, de la Ley General de la Administración Pública). Si el dictamen
de la Procuraduría o de la Contraloría Generales de la República es desfavorable, en el sentido que
la nulidad absoluta del acto administrativo no es evidente y manifiesta, la respectiva
administración pública se verá impedida, legalmente, para anular el acto en vía administrativa y
tendrá que acudir, irremisiblemente, al proceso ordinario contencioso administrativo de lesividad.
El dictamen de los dos órganos consultivos citados es vinculante para la administración respectiva
en cuanto al carácter evidente y manifiesto de la nulidad. Sobre este punto, el artículo 183,
párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública preceptúa que “Fuera de los casos
previstos en el artículo 173, la administración no podrá anular de oficio los actos declaratorios de
derechos a favor del administrado y para obtener su eliminación deberá recurrir al contencioso de
lesividad previsto en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa”. (Resolución n.° 2005-03004, de las 8:31 horas del 18 de marzo del 2005. En igual
sentido, las resoluciones n.° 2005-12324 de las 10:28 horas del 9 de setiembre del 2005; 2006-8767,
de las 16:40 horas del 21 de junio; y 2006-8960, de las 10:53 horas del 23 de junio, ambas del año
2006).




 



 Conforme con la sentencia anterior, este procedimiento debe respetar además, los principios y
garantías constitucionales del debido proceso, de manera que, tal y como lo dispone el artículo
173.3 de repetida cita, se le brinde a todas las partes involucradas o interesadas la audiencia
necesaria para ejercitar el derecho de defensa respecto a sus intereses. De esta manera lo ha
manifestado ese alto tribunal al resolver:




 



 “En efecto, toda actuación administrativa que pueda derivar en un acto capaz de afectar
negativamente la esfera de derechos subjetivos de la persona, debe ser precedida de un procedimiento
que se constituya en un instrumento apto para conocer y tomar en consideración la posición del
interesado, de frente a la decisión del Estado que habrá de proyectarse directamente sobre sus
derechos.” (Resolución n.° 11408-2000, de las 15:15 horas del 20 de diciembre del 2000)




 



 Es en virtud de la acreditación de ese procedimiento, mediante el original o la copia debidamente
certificada del expediente administrativo que se remite con la solicitud – expediente que
necesariamente debe incluir las resoluciones o actos impugnados y toda la documentación que resulte
pertinente –  y no antes  que este Órgano Asesor puede entrar a considerar mediante su análisis, si
en el caso concreto existe o no una nulidad absoluta, de carácter evidente y manifiesta que motive
la emisión del dictamen favorable requerido para anular en sede administrativa dicho acto, como
dijimos, sin necesidad de acudir a la vía judicial mediante el proceso de lesividad.




 



 En ese sentido, en el reciente dictamen n.° C-194-2007, del 13 de junio del año en curso,
mantuvimos el criterio que transcribimos a continuación:




 



 “Bajo ese contexto, la Administración interesada debe cumplir con el procedimiento administrativo
ordinario previsto en el numeral 308, siguientes y concordantes de la LGAP, dando cabal cumplimiento
a los principios y garantías del debido proceso, procedimiento que debe ser constatado por esta
Procuraduría por medio del respectivo expediente administrativo completo, ordenado y foliado
cronológicamente (original o copia debidamente certificada del mismo) que se nos remita. En relación
con la necesaria tramitación del procedimiento administrativo citado, esta Procuraduría ha señalado:




 



 “En primer lugar, advertimos que por expresa remisión del inciso 3) de ese numeral, la pretensión
anulatoria del acto debe estar precedida por un procedimiento administrativo. Expresamente, el texto
consigna que ha de ser el ordinario, previsto en el mismo cuerpo normativo.  Y, sobre el particular,
este Órgano Asesor, en dictamen C-225-2003 de 23 de julio del 2003, expresó lo siguiente:




 



 “La jurisprudencia constitucional y la jurisprudencia de este órgano técnico-consultivo, han
establecido el cumplimiento estricto de la Carta Política y de la Ley, que no se puede declarar la
existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta sin el cumplimiento previo de un
procedimiento administrativo ordinario, de conformidad con los artículos 239, siguientes y
concordantes y 308, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública.” (lo
destacado no es del original) (en el mismo sentido, pueden consultarse nuestros dictámenes:
C-233-2001 de 27 de agosto del 2001, C-180-2002 de 11 de julio del 2002 y C-225-2003 de 23 de julio
del 2003) 




 



 De igual manera nos habíamos pronunciado en un asunto similar al que nos ocupa; en aquélla ocasión
señalamos que:




 



 “La omisión del procedimiento previo tiene carácter substancial; no sólo porque se requiere de
conformidad con los artículos 173 y 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública
sino, porque su realización constituye una garantía de obligado cumplimiento de conformidad con el
contenido y espíritu de la Carta Magna.” (lo destacado no es del original)  (dictamen C-312-2002 de
18 de noviembre del 2002)




 



 No queda duda entonces que si esa Corporación pretende anular un acto administrativo, en los
términos en que se pide, debe seguir el predicado de la Ley General de la Administración Pública. 
En este sentido, el profesor Eduardo Ortíz, a propósito de la “Observancia del procedimiento
administrativo ordinario para declarar la nulidad de pleno derecho”, nos reseña lo siguiente:




 



 “El art. 173 párrafo 3), exige expresamente audiencia previa al administrado derecho habiente,
quien tiene en el acto nulo el título de su derecho, por lo que para privarlo de ambos, anulando el
acto, es preciso agotar el procedimiento administrativo ordinario previsto por el art.308, dado que
la declaración de nulidad absoluta o de pleno derecho, necesariamente le causará marcado agravio. 
Esto significa el deber de la Administración para con el particular de convocarlo a la comparecencia
y de agotar las pruebas y audiencias, señaladas por los artículos citados de la LGAP, bajo pena de
sufrir la sanción prevista por el art. 219.2 ibidem, que es precisamente la nulidad absoluta o de
pleno derecho de todo lo actuado, sin esa comparecencia cuando esta es obligatoria.” (Ortíz Ortíz,
Eduardo.   Tesis de Derecho Administrativo II. Editorial Stradmann S.A., San José, 2000, págs. 508 y
509)” (Dictamen C-065-2004 de 24 de abril del 2004). (El subrayado y la negrita es del original).
(En similar sentido pueden verse los dictámenes números C-211-2004 del 29 de junio del 2004,
C-455-2006 y C-457-2006, ambos del 10 de noviembre del 2006, y C-054-2007 del 22 de febrero del
2007).”



 En el caso bajo estudio no se acredita la existencia del procedimiento administrativo ordinario
necesario para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de suerte tal que esta
Procuraduría se encuentra imposibilitada para emitir el dictamen preceptivo del numeral 173 de la
LGAP.



 Únicamente, consta la decisión de inicio del procedimiento con el referido acuerdo del Concejo
Municipal de Puntarenas de la sesión ordinaria n.° 127, del 10 de agosto del 2007, por la que se
nombra – de forma inválida, según explicamos antes –  al órgano director. Pero de la documentación
que se acompaña con su solicitud, se deduce que dicho procedimiento nunca se llegó a materializar o
al menos, a poner en marcha.



 Nótese, incluso, que el Concejo Municipal en el citado acuerdo de nombramiento, apenas está
solicitando al Concejo Municipal de Distrito de Monteverde el envío de los expedientes
administrativos pertinentes, acatando con ello la recomendación, que trascribimos líneas atrás,  que
el Departamento de Servicios Jurídicos de la Municipalidad de Puntarenas le hizo en su informe, lo
que termina de evidenciar que no se ha tramitado procedimiento administrativo alguno.



 En efecto, no se les ha precisado a los interesados o beneficiarios cuáles son los actos viciados
de nulidad, ni tampoco las posibles irregularidades en su otorgamiento al tenor de la normativa que
resulta aplicable, ni las consecuencias que implicaría su eventual anulación, y muchos menos, se les
ha dado un plazo prudencial para que preparen su defensa y aporten los medios de prueba
correspondiente.



 En estas circunstancias, es claro que esta Procuraduría no puede emitir el dictamen solicitado sin
incurrir con ello en una flagrante violación del tantas veces mencionado artículo 173, párrafo
tercero, de la LGAP; en consecuencia, lo que corresponde es que esa municipalidad proceda a dar
inicio a los procedimientos administrativos, cuya instrucción podrá delegar en un órgano director,
quien dejará los autos listos, con estricto apego a la ley, para su decisión final a cargo del
órgano decisor, siendo hasta ese momento en que este último (y no el órgano director, como en este
caso) podrá remitir el expediente administrativo a la Procuraduría y requerir su dictamen.



 Es importante recordar de la citada sentencia constitucional n.° 2005-3004, las consecuencias
jurídicas que se derivan de la omisión de tramitar un procedimiento administrativo ordinario cuando
la Administración hace uso de su potestad de revisión de oficio respecto a actos declaratorios de
derechos:




 



 “VI.- CONSECUENCIAS JURÍDICAS DE LA INOBSERVANCIA DE LOS RECAUDOS FORMALES Y SUSTANCIALES DEL
ORDINAL 173 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA. La revisión oficiosa o anulación con
quebranto de los requisitos legales referidos en los considerandos precedentes “sea por omisión de
las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta evidente y manifiesta ” (v. gr. que el
dictamen sea desfavorable, que no se recabó el dictamen o que no se abrió un procedimiento
administrativo ordinario) es absolutamente nula y hace responsable por los daños y perjuicios
provocados tanto a la administración pública como al funcionario (artículo 173, párrafo 6°,
ibidem).” (El subrayado no es del original).




 



 IV.             INOBSERVANCIA DE LOS PÁRRAFOS 1, 3 Y 6 DEL ARTÍCULO 173 DE LA LGAP, EN CUANTO AL
MOMENTO PROCEDIMENTAL PARA SOLICITAR EL DICTAMEN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.



 En estrecha conexión con el punto anterior, corresponde referirse a otro aspecto que también ha
sido tratado abundantemente por este órgano asesor, en relación con el momento procedimental en que
se debe solicitar nuestro criterio. Partiendo de una interpretación sistemática de los párrafos 1, 3
y 6 del artículo 173 de la LGAP, en el dictamen n.° C-313-2006, del 4 de agosto del 2006, se arribó
a las siguientes consideraciones:



 “La interpretación armónica de tales disposiciones llega a determinar que, luego de haberse
tramitado el procedimiento administrativo ordinario, el resultado del mismo es puesto en
conocimiento por parte del órgano director al órgano con competencia para dictar el acto final. Sin
embargo, previo a que éste último lo emita, debe consultar el criterio de la Procuraduría General,
con el fin de que se de el contralor de legalidad que esta llamada a desarrollar esta institución.  
No será sino con la emisión del dictamen favorable que, posteriormente, el órgano decisor proceda,
efectivamente, a tomar la decisión final, misma que deberá ser comunicada al administrado que tuvo
la condición de parte durante la tramitación del procedimiento. Ese procedimiento, por lo que indica
el inciso 6) supra citado, deviene de absoluta observancia, pues lo contrario, acarrearía la nulidad
absoluta de lo que se decida.



 El tema del momento en que se solicita el dictamen de la Procuraduría General en estos casos ha
sido analizado de la siguiente manera en nuestros dictámenes:



 “En segundo lugar, también debemos reseñar la importancia de lo que se ha venido perfilando como
una competencia atribuible al órgano administrativo que, en definitiva, se pronunciará sobre el
motivo de nulidad que afecta al acto. Nos referimos específicamente al momento en que se deba
requerir el pronunciamiento del órgano que realiza el control de legalidad –inciso 1 del artículo
173 de la Ley General de la Administración Pública-. Al respecto, hemos puntualizado: (…)



 En otras palabras, luego de que el órgano director ha terminado la instrucción del procedimiento,
debe comunicarlo así al órgano decisor, con la finalidad de que sea éste el que tome el acuerdo
correspondiente a la remisión del asunto ante la Procuraduría General, o a la Contraloría General,
según corresponda. Sobra decir que este aspecto se echa de menos en la gestión que nos ocupa,
aspecto que se recomienda subsanar al igual que lo oportunamente mencionado sobre el expediente
administrativo en donde conste la realización del procedimiento ordinario.”  (Dictamen C-109-2005
del 14 de marzo del 2005)”  (Ver en igual sentido, el citado dictamen C-054-2007 y el C-175-2007,
del 1 de junio del año en curso).El subrayado no es del original”.



 Conforme con lo expuesto antes, no resulta procedente a la luz de las disposiciones legales citadas
en el epígrafe, que la Procuraduría entre en este momento a valorar si en el caso que se somete a
nuestra consideración nos encontramos en presencia o no de una nulidad del carácter exigido por el
ordenamiento jurídico para poder ser anulado en sede administrativa.



 Precisamente es a tal fin, que esa Administración territorial tiene que desarrollar los
correspondientes procedimientos ordinarios en los términos señalados en el apartado tercero de este
escrito; de manera que la Procuraduría pueda así entrar a “ejercer un control previo o preventivo de
legalidad en cuanto a que efectivamente se esté ante el supuesto que contempla el artículo 173 de la
LGAP (nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos subjetivos), que
se cumplieron los diversos principios y formalidades que informan el procedimiento administrativo,
así como que se esté dentro del plazo previsto para decretar la nulidad del acto” (Dictamen n.°
C-194-2007, del 13 de junio del 2007).



 Lo anterior, junto a las consideraciones expuestas en los anteriores apartados, trae como
consecuencia ineludible, que esta Procuraduría se encuentre imposibilitada para emitir el dictamen
solicitado.




V.                SOBRE EL PLAZO DE CADUCIDAD



 Finalmente, debemos indicarle a esa Corporación territorial, que tal y como se indica en el informe
n.° P-SJ-479-08-07, del Departamento de Servicios Jurídicos, la potestad anulatoria con que cuenta
la Administración debe ejercitarse dentro del plazo de caducidad cuatrienal a que hace referencia el
inciso 5) del tantas veces mencionado artículo 173.



 Dicho plazo es rígido, por lo que no admite ningún tipo de interrupción ni suspensión. De modo que,
la Administración interesada en declarar la nulidad del acto en vía administrativa, debe de actuar
dentro de ese plazo. Una vez transcurrido, caduca la posibilidad de revisión oficiosa de la
Administración y no será posible su anulación, aún y cuando contenga vicios de nulidad absoluta,
evidente y manifiesta, pues únicamente con la emisión del acto final es que se evita el acaecimiento
de ese plazo.




Sobre el plazo de caducidad, la Procuraduría ha indicado:




“(…) VI.- El plazo de caducidad que pesa sobre la potestad anulatoria de la Administración.



 Es necesario mencionar que la potestad anulatoria con que cuenta la Administración para llevar a
cabo el procedimiento que se establece en el numeral 173 de la Ley General de la Administración
Pública, debe ejercitarse dentro del plazo cuatrienal a que hace referencia su inciso 5). Valga
acotar que, según lo ha determinado en forma contundente y reiterada la jurisprudencia
administrativa y judicial, dicho plazo es un plazo rígido de caducidad –aceleratorio y perentorio-
que no admite interrupciones o suspensiones; se produce automáticamente por el paso del tiempo;
únicamente con la emisión del acto final es que se evita el acaecimiento de ese plazo de caducidad,
de tal suerte que si la Administración no procede a la anulación del acto antes de transcurrido ese
plazo, ya no es jurídicamente posible hacer uso de tal potestad extraordinaria (Véanse, entre otros
muchos, los dictámenes C-044-95, C-141-95 y C-147-96); todo en aras de la seguridad jurídica de los
administrados a favor de los cuales se han declarado derechos subjetivos.



 Y como la Administración está obligada a anular de oficio el acto absolutamente nulo, dentro de las
limitaciones de la Ley General (Artículo 174.1 de ese mismo cuerpo legal), ello significa que, a
pesar de que pueda existir un acto que aparentemente contenga un vicio de nulidad absoluta, evidente
y manifiesta –como ocurre en este caso-, si ya transcurrieron cuatro años desde su adopción, la
Administración se encuentra impedida de hacer tal declaratoria (Dictámenes C-046-86 de 3 de marzo de
1986, C-182-89 de 4 de octubre de 1989, C-032-92 de 17 de febrero de 1992, C-070-92 de 6 de abril de
1992 y C-111-93 de 24 de agosto de 1993). (…)”. (Dictamen n.° C-239-2002, del 17 de setiembre del
2002).



 Así, esa corporación territorial debe tener en consideración lo señalado en torno al plazo de
caducidad, pues nótese que algunos de los acuerdos que se pretenden anular ya están caducos, y otros
están próximos a caducar.




VI.             CONCLUSIÓN.



 Con fundamento en las consideraciones anteriores, esta Procuraduría se encuentra legalmente
imposibilitada para emitir el dictamen preceptivo que establece el artículo 173 de la LGAP. Al
efecto, se detectaron varias irregularidades de carácter legal que nos impide acceder a su petición,
como lo son: la solicitud de nuestro dictamen amén de prematura, no fue gestionada por el jerarca
respectivo de la corporación municipal, la delegación de la instrucción del procedimiento se hizo en
un órgano en principio incompetente, y finalmente, no se tramitó procedimiento administrativo
ordinario alguno dirigido a la anulación de los actos cuestionados de ilegalidad, en el se
garantizara, además, el debido proceso y el derecho de defensa de los posibles interesados.




 




Se devuelve, adjunto a este dictamen, el expediente remitido en su momento.




De usted, muy atentamente;



Alonso Arnesto Moya                           María Gabriela Pérez López
Procurador Adjunto                               Abogada de Procuraduría

 




AAM/MGPL/acz




Adjunto lo señalado.

Opinion: 432 of 12/03/2007

C-432-2007

December 3, 2007

Mr.
Álvaro Alvarado Ocampo
Directing Body
Municipalidad de Puntarenas

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we are pleased to refer to your official letter no. P-SJ-525-08-07, of August 30 of the current year, through which you transcribe for us the agreement adopted by the Municipal Council of that territorial corporation, in ordinary session no. 127, held on August 10, 2007, article 3, subsection C, which we in turn proceed to quote verbatim:

"Approve in all its parts the recommendations of Option A., which states: So that the Municipal Council may annul the act by itself, opting to resort to the avenue of the declaration of absolute, evident, and manifest nullity regulated by Article 173 of the Ley General de la Administración Pública. Therefore, Mr. xxx, Tax Administrator, is appointed as the Unipersonal Directing Body for the resolution of these cases. And the Municipal District Council of Monteverde is requested to send the administrative files as soon as possible. The adopted agreement is submitted to a vote and is UNANIMOUSLY APPROVED. The application of Article 45 of the Código Municipal is submitted to a vote and is DEFINITIVELY APPROVED."

Likewise, our opinion is requested for the declaration of nullity of the following agreements adopted by the Municipal District Council of Monteverde regarding certain liquor licenses granted, supposedly, improperly by said Council:

"Number 03 adopted in Ordinary Session number 315, held on August 1, 2006.
Agreements adopted in Sessions number 126 of July 8, 2003, number 154 of December 16, 2003, number 164 of March 9, 2004, and number 174 of May 18, 2006.
Likewise, Sessions number 156 of January 13, 2004, and number 160 of February 10, 2004, through which the Municipal District Council of Monteverde, granted (sic) special liquor licenses."

For this purpose, a series of documents are sent along with your request, such as, for example, the certified photocopies of the report from the Department of Legal Services no. P-SJ-479-08-07, of August 10, 2007, signed by Licenciada Yorleny Villegas Ovares, Acting Municipal Attorney, in which it is stated: "(…) the honorable Municipal Council may consider the following options: a)- The Municipal Council may annul the act by itself, opting to resort to the avenue of the declaration of absolute, evident, and manifest nullity regulated by article number 173 of the Ley General de la Administración Pública. b)- If it is not considered that the defect acquires the characteristics of being evident and manifest, then it is appropriate to resort to the jurisdictional avenue through the lesividad process contemplated in article 183 of the Ley General de la Administración Pública (…) Notwithstanding the foregoing, this legal advisory office, in order to be able to refer to the specific cases, must review and analyze them separately, and for that, it is necessary to have the administrative files, therefore it is respectfully recommended that the Municipal District Council of Monteverde be requested to transfer said files, in the shortest possible time."

Also, the original official letter SM-555-2007, of August 14, 2007, signed by Mrs. Marielos Marchena Hernández, Secretary of the Municipal Council, in which it is unanimously agreed to approve the report from the Department of Legal Services no. P-SJ-479-08-07 just cited.

Likewise, the copy of official letter SM-234-2007, of April 10, 2007, also signed by Mrs. Marchena Hernández, in which the Municipal Mayor is informed of the agreement adopted by the Municipal Council in ordinary session no. 96, held on March 30, 2007, in its article 5, subsection B, indicating for this purpose: "IT IS AGREED: To approve in all its parts the opinion issued by the Permanent Commission on Legal Affairs, according to its recommendations." Said opinion, signed by council members Roberto Cortés Arias, Alberto Morales Arguello, and Franklin López Ramírez, recommended: "1. To transfer the file to the Administration, so that through the Department of Legal Services of this Municipality, in accordance with the legal system and with due process, immediate actions be taken, aimed at the eventual nullity of the agreements adopted by the Municipal District Council of Monteverde and which gave rise to the granting of liquor licenses Nos. 81, 82, 83, 110, 126, and 105 of the District of Monteverde, because this Municipal District Council is not competent for said granting, or, where appropriate, the actions to be followed to enforce the principle of legality with said licenses (…) 2. To communicate to the Municipal District Council of Monteverde to eliminate the practice of granting liquor licenses, as they are not competent to do so (…)."

Similarly, copies of report DFOE-SM-1312, of June 30, 2006, from the Division of Operational and Evaluative Oversight of the Municipal Services Area, signed by Licenciada Hady Mena Bonilla, Acting Manager of the area, are sent, in which report no. DFOE-SM-107/2006, regarding the concessions of special liquor licenses, is forwarded, and where it is concluded that: "Regarding this matter, it was determined that, notwithstanding that the aforementioned article 7 of the Ley de incentivos turísticos indicates that it will be the municipalities that grant liquor licenses to companies providing hospitality services, that Municipal District Council granted six special liquor licenses, covered by tourism incentive contracts (…), which is improper since said act is not the competence of the Municipal District Council of Monteverde but of the Municipalidad de Puntarenas (…)."

Finally, copies of Opinion No. C-226-2005 from the Attorney General's Office of the Republic, dated June 20, 2005, addressed to the secretary of the Municipal Council of the district of Monteverde, are sent, indicating the impossibility of issuing the opinion prescribed by article 173 of the Ley General de la Administración Pública, due to the lack of competence of said collegiate body to decree the eventual absolute, evident, and manifest nullity of the act of granting a special liquor license, because of the incompetence of the Municipal District Councils to definitively and permanently grant this type of license. It is also recommended to bring this matter to the attention of the Municipalidad de Puntarenas so that it may determine the pertinent legal actions.

It is clear, then, from the content of your request and the documentation attached to us, that the requirement for our opinion is premature and contrary, as we will see below, to article 173 of the Ley General de la Administración Pública, No. 6227 of May 2, 1978, and its amendments (hereinafter LGAP), for the reasons detailed below.

I. THE REQUEST FOR THE OPINION MUST COME FROM THE BODY COMPETENT TO DECLARE THE ABSOLUTE, EVIDENT, AND MANIFEST NULLITY: THE MUNICIPAL COUNCIL.

This Attorney General's Office of the Republic has pointed out, on repeated occasions, that in the case of municipal corporations that seek to declare, in administrative proceedings (sede administrativa), the absolute, evident, and manifest nullity of an act declaring subjective rights, the competence to decide on the initiation of an administrative procedure, to process it, or to delegate its processing to a directing body – which, as a matter of principle, must fall on the person of the secretary of the Council, as explained below –, and to issue the final act, corresponds to the Municipal Council, as this is the highest administrative head of that municipal organization, in accordance with the second paragraph of article 173 of the LGAP.

With the exception of acts declaring rights in personnel or employment matters, because in these cases, the Mayor is the competent body to exercise the power of ex officio review enshrined in the referenced article 173 (see pronouncements No. 457-2006, of November 10, 2006, and No. C-194-2007, of June 13, 2007).

In this sense, this Attorney General's Office has pronounced itself on repeated occasions by pointing out:

"II.- The competent body to initiate the rigorous procedure is the Municipal Council.
Unfortunately, we cannot issue a favorable opinion because there is a defect in the competence of the body that decided the initiation of the procedure, as we will explain below.
In accordance with the administrative jurisprudence of this Attorney General's Office, it has been determined that the competent body to make the final decision, as the highest administrative head, is the one that may appoint the directing body and thus initiate the procedure of absolute, evident, and manifest nullity, in administrative proceedings (sede administrativa)." (Opinion C-263-2001, of October 1, 2001).

"Based on all the foregoing, it must be concluded that the competent body to declare the absolute, evident, and manifest nullity of a municipal administrative act declaring rights, in application of the provisions of article 173 of the Ley General de la Administración Pública, is the Municipal Council." (Opinion C-093-2001, of March 28, 2001).

On the other hand, this Attorney General's Office has also referred to the competent body to request the mandatory opinion before this instance, concluding that in accordance with article 173 of the LGAP and article 4 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (No. 6815, of September 27, 1982, and its amendments), said competence corresponds to the Municipal Council itself. This was indicated in opinion No. 109-2005, of March 14, 2005, by stating:

"Secondly, we must also outline the importance of what has been taking shape as a competence attributable to the administrative body that, ultimately, will rule on the grounds for nullity affecting the act. We refer specifically to the moment when the pronouncement of the body that carries out the legality review must be requested – subsection 1 of article 173 of the Ley General de la Administración Pública –. In this regard, we have clarified:

"IV.- Regarding the competent body to request the opinion.-
It is important to point out that '... the Directing Body of the Procedure cannot instruct the procedure if it has not been appointed by the body competent to declare the absolute, evident, and manifest nullity. Likewise, the body competent to declare the absolute, evident, and manifest nullity, in administrative proceedings (sede administrativa), is the one that has the competence to decide the sending of the file (through which the instructed investigation has been documented) to this Office. This interpretation has been consolidated according to the jurisprudence of this body; among others, the following may be consulted: opinions numbers C-166-85 of July 22, 1985, and C-173-95 of August 7, 1995, and, especially, the directive issued according to Official Letter No. PGR 1207-2000, of August 16, 2000 ..." (opinion C-157-2001). (Opinion C-140-2004 of May 7, 2004. In the same sense, opinion C-372-2004 of December 10, 2004)

In other words, after the directing body has finished the instruction of the procedure, it must communicate this to the deciding body, so that it is the latter that adopts the corresponding agreement regarding the referral of the matter to the Attorney General's Office, or to the Contraloría General, as appropriate. It goes without saying that this aspect is missing in the request that concerns us, an aspect that is recommended to be corrected along with what was opportunely mentioned about the administrative file containing evidence of the realization of the ordinary procedure." (Criterion reiterated in pronouncements C-172-2005, of May 9, 2005, C-054-2007, of February 22, C-175-2007, of June 1, and C-194-2007, of June 13, the latter from the year 2007).

In this particular case, it is evident that the request for the referenced opinion, besides being premature, as will be seen later, was made by a body incompetent for such purpose, namely, the directing body appointed to instruct the ordinary administrative proceedings, and not by the Municipal Council, which is the head of the territorial corporation.

II. DEFECTS IN THE APPOINTMENT AND IN THE DEFINITION OF THE COMPETENCE OF THE DIRECTING BODY.

Regarding the appointment and the powers of the directing body, we must indicate that, as a matter of principle, it is the deciding body (in this case the Municipal Council) that has the competence to instruct the administrative proceedings it decides to initiate; admitting the possibility that it may delegate the instruction of the procedure to a directing body, so that it instructs it and formally materializes it in strict adherence to the constitutional principles of due process, until the file is ready for its resolution. In this regard, this Attorney General's Office has pointed out:

"It is the criterion of this Office that the directing body of the procedure must be designated by the body competent to issue the final act. We have also considered that once the procedure has been instructed, the directing body must refer the respective file to the body with competence to resolve on the merits of the matter, so that it may request the opinions required by law." (Opinion C-166-85, of July 22, 1985)

However, this power to delegate the instruction of the procedure, in the specific case of Municipal Councils, is limited by the provisions of articles 90, subsection e) of the LGAP and 53, subsection d) of the Código Municipal (Law No. 7794, of April 27, 1998). This has been previously indicated by this Attorney General's Office in opinion No. C-261-2001, of September 27, 2001, in which it was expressed:

"On its part, the specific situation of municipal councils must be analyzed, regarding the possibility of delegating the instruction of an administrative procedure, through the appointment of a directing body.
Upon reviewing the Código Municipal, it is evident that it does not contain an express rule on the appointment of directing bodies of administrative procedure by municipal councils.
Therefore, one must resort to the provisions of the Ley General de la Administración Pública, starting from the fact that municipal councils are collegiate bodies.
This type of body has the particularity that, in accordance with article 90, subsection e), of the General Law, they cannot delegate their functions 'but only the instruction thereof, to the Secretary'.
That is why bodies of a collegiate nature have their possibility of delegation limited, because they cannot freely decide to which body the instruction of one of their decisions will be delegated, but rather, it can only be delegated to the secretary.

This situation has already been analyzed by this Institution, stating the following:

'Finally, it should be noted that there is no specific rule contained in the Ley General de la Administración Pública in the sense of determining, a priori, on which specific body the obligation to process the procedure will fall. Regarding this postulate, it is only appropriate to indicate the express provision to the effect that collegiate bodies must delegate the processing of matters within their competence to their Secretary (article 90, subsection e) of the General Law. In the case of the Government Council, see article 33, subsection c) ibidem). In such a way that, in this aspect, we find ourselves in the field of the exercise of a discretionary decision on the part of the hierarchical superior of the officials who will be investigated, such that it will be up to him to determine which specific department or section within the body must process the administrative procedure. This decision, in turn, has as a frame of reference the general concepts of efficiency and reasonableness of all discretionary competence (article 15 ibid), and taking into account the best satisfaction of the public interest that it presupposes (article 10 ibid), which, in the case at hand, may be understood as determining the body that can guarantee the processing of an administrative procedure respectful of the rights of the investigated officials. Therefore, the decision may fall on the Legal Advisory Office as well as on any other department or section, at the discretion of the hierarchical superior in charge of imposing the pertinent sanction.'

(Opinion C-140-96 of August 26, 1996, cited, in addition to pronouncement OJ-053-2000 of May 29, 2000)

Therefore, if what the Municipal Council intends is to appoint a directing body to instruct an administrative procedure whose final decision rests with it, it may delegate the instruction thereof only to the secretary.

In the case of municipalities, the figure of the secretary of the Council is expressly regulated in article 53 of the Código Municipal, which establishes the duties they shall have. Subsection d) indicates 'Any other duty assigned to them by law, internal regulations, or the Municipal Council (…).'

In accordance with the foregoing considerations, the irregularity in the competence of the directing body designated in the present case is evident, as its appointment did not fall on the secretary of the Municipal Council of the Central Canton of Puntarenas, as legally corresponded, in accordance with the cited article 90, subsection e) of the LGAP, but on the tax administrator, as indicated in the agreement adopted by that Council under article 3, subsection C, of ordinary session No. 127, held on August 10 of the present year.

This situation causes the mandate granted to your person to process this procedure to be tainted with illegality, as was analyzed by this Attorney General's Office, recently, in opinion C-419-2007, of November 26 of the current year:

"In the case under analysis, we observe that the delegation of the instruction of the procedure did not fall on the Secretariat of that body, but was entrusted to Licenciados xxx and xxx, (see folios 105 and 106 of the administrative file). Faced with this situation, although one might think of the nullity of the procedure, the First Chamber of the Supreme Court of Justice has held that an irregularity in the appointment of the directing body does not necessarily generate the nullity of the entire administrative procedure, and that this defect is corrected, by convalidation, at the moment when the Board of Directors makes the final decision, especially if the procedure was instructed by a professional linked to the subject under discussion and with knowledge of the matter:

'(…) when the final act must be adopted by a Board of Directors, the procedure can only be delegated to its Secretary, as provided for in article 90, subsection e) ibidem. It is then appropriate to ask what happens when, as happened in the case, the instruction did not fall on the Secretary, but on an official not designated by the Board of Directors nor by an instance to which it delegated making that appointment? From a substantial point of view, the ius administrativist doctrine is unanimous in affirming that the subject is an essential element of the administrative act, which in turn is encompassed by ordinal 129, privileging the thesis that the subject is a single entity, that is, that the instructing body and the deciding body must be a single entity (articles 90 and 314 ibidem), responding in turn to the principles of orality and immediacy of evidence provided for in numerals 309 and 314 ibidem. In the specific case, this task was entrusted to Engineer Víctor Rodríguez Araya, appointed for that purpose by the Administrative Manager, without there being any authorization or delegation in the case file to do so. This situation undoubtedly causes an irregularity in the appointment of the body of the procedure since its designation was made by an official without competence to do so, which vitiates the act in one of its essential elements. Article 182 ibidem, where relevant, establishes: "1. The Judge may not declare the invalidity of the act ex officio, unless it involves substantial infringements related to the subject, the procedure, or the form, in which cases they must do so. 2.- For the purposes of this article, the subject shall be understood as an element encompassing the existence of the entity and its capacity, the existence of the body and its competence, the requirements necessary for exercising this, and the regular investiture of the public servant…". (The highlighting is not from the original). This rule must be related, in turn, to what is provided in ordinal 129 as it provides: "The act must be issued by the competent body and by the regularly designated servant at the time of issuing it, after prior compliance with all the substantial procedures provided for this purpose and the indispensable requirements for the exercise of competence". Determined the defect, which the cassation appellant reproaches in his grievances, it is necessary to establish whether this produces an absolute or relative nullity. As a matter of principle, nullity for nullity's sake does not exist; for this to occur, substantial formalities must have been omitted, understood as those "whose correct performance would have prevented or changed the final decision in important aspects or whose omission caused defenselessness" (articles 166 and 223 ibidem) situations that, in the case, are lacking. (…). On the other hand, the Board of Directors, when adopting the final act, did not raise any objection to what was done, correcting any irregularity in the procedure, which is legally possible in consideration that it is not the non-existence of the subject element to sustain an absolute nullity (166 ibidem) but rather its imperfection, in attention solely to the origin of its appointment (167 ibidem), it being important to highlight here that it was a professional linked to the object under discussion and with knowledge of the matter. Finally and under the protection of the finalist theory, it is clear that the questioned acts fulfilled the essential purpose of administrative action, namely the satisfaction of the public interest (113 ibidem). Consequently, in the criterion of the Chamber, having the final act been issued by the Board of Directors of the Caja, the competent body to do so (articles 129 and 319 ibidem), not having caused defenselessness, as due process was respected, and the public interest having been satisfied, it is not appropriate to declare nullity for nullity's sake, therefore the appeal, regarding this grievance, must be rejected.' (First Chamber, resolution No. 398-F-02 of 3:10 p.m. on May 16, 2002; the highlighting is ours).

In this matter, it is also observed that the delegation of the instruction of the procedure to a body other than the Secretariat of the Council occurred through a reasoned act, as this Advisory Body had recommended for exceptional cases in which the instruction of an administrative procedure by a collegiate body did not fall on its secretariat. On this subject, in pronouncement C-436-2006, of October 30, 2006, we indicated the following:

'(…) the rule established in article 90, subsection e) indicated may be made flexible in response to exceptional situations, such that an Ad-hoc Secretary may be appointed to carry out the instruction of the procedure, but a duly reasoned act must be provided that records such a situation.
In the present case, the Administration Council delegated the instruction phase to Licda. Rocío Espinoza Jiménez, Attorney of the Legal Department of JAPDEVA, without there being, within the administrative file, any reasoned act justifying the exceptional nature of the case leading to making the rule contained in article 90, subsection e) of the Ley General de la Administración Pública flexible. In such a way that there is a defect in the appointment of the directing body of the procedure.'

Note that the decision taken by the Administration Council, through agreement No. 557-07, article VI-a, of ordinary session No. 20-2007, visible on folios 105 and 106 of the administrative file, to delegate the instruction of the procedure to a body other than its Secretariat, was motivated by the fact that the person holding the position lacked 'the necessary professional training in Law and in Job Classification and Evaluation to instruct said procedure adequately.' Instead, it resolved to appoint Licenciados xxx and xxx as the deciding body. Mr. Azofeifa has professional training in Law (see folio 105 of the administrative file), which allows him to have specialized knowledge in the interpretation and application of regulations related to administrative procedures themselves. For her part, Mrs. Navarrete, as an administrator, has held positions in the Job Classification and Evaluation Section of that Institution (see folios 112 and 134 of the administrative file).

This being the case, the Administration Council of JAPDEVA not only motivated its decision to delegate the instruction of the administrative procedure to a body other than its Secretariat, but also through its agreement No. 888-07, article VIII-f of Ordinary Session No. 33-2007, held on September 13, 2007, accepted the recommendation of the Directing Body, and decided to refer the case to this Attorney General's Office for what legally corresponds, whereby the defect that the designation of the instructing body of the procedure might present was corrected."

In another order of considerations, the act of delegation carried out by the Municipal Council through the cited agreement is tainted with nullity, because it does not clearly specify the object of the procedure, nor does it identify, consequently, the acts intended to be annulled. In this sense, the jurisprudence of this Attorney General's Office has insisted on the importance that the deciding body, at the moment of appointing and delegating the instruction of the procedure to the directing body, sets and delimits the competence of the latter, indicating to it the character, the object, and the purposes of the procedure to be initiated:

"(…) in the administrative procedure, two important bodies are distinguished: the deciding body and the directing body, which fulfill different functions. The first turns out to be that which within the organizational structure of the entity possesses the competence to issue the final act, that is, to decide the matter, therefore, it is the one that has the competence to initiate the administrative procedure, and consequently it can also instruct it. Notwithstanding the foregoing, it may delegate that instruction phase to a directing body appointed by it, whose competence will be limited to the processing of the administrative file (…) 'as we have warned on repeated occasions, the object, the character, and the purposes of the administrative procedure must necessarily be expressly determined from the administrative resolution by which the directing body is appointed.' (Opinion N° C-289-2005 of August 8, 2005, in a similar sense Opinion N° C-072-2006 of February 21, 2006) (…) The foregoing is of special relevance, by virtue of the fact that these precisions by the deciding body define the scope of action of the directing body, the latter not being able to substitute the will of the former. (See, among others, opinions numbers C-118-2005 of March 31 and C-277-2005 of August 4, both from 2005, and C-003-2006 of January 10, 2006)." (Opinion No. 110-2007, of April 11, 2007). [The underlining is not from the original].

"(…) competence is not only a principle of organization, but of administrative legality, since any administrative conduct that implies the exercise of a competence must, in principle, be previously authorized expressly. This being the case, the directing body must confine the exercise of its investigative competence (competencia instructiva) to the express object of the administrative procedure indicated by the deciding body; thus not being able to instruct charges or issue any recommendation beyond said object. In other words, if the procedure is to declare the eventual absolute, evident, and manifest nullity of a specific act declaring rights, then the work of the directing body must be limited only to that, therefore the instructing body may not exercise other competences materially different from those expressly attributed by the deciding body." (Opinions No. C-455-2006 and No. C-457-2006, both of November 10, 2006). [The underlining is not from the original].

Upon analyzing the aforementioned agreement appointing the directing body in light of the previous parameters, we find that none of the indicated procedural requirements are met. The agreement adopted by the Municipal Council does not specify, nor even mention, the acts that are to be investigated by the directing body. It merely limits itself to bringing to the latter's attention the mentioned report of the Department of Legal Services No. P-SJ-479-08-07, and approving its recommendation A, which textually reads: "The Municipal Council may annul the act on its own, opting to pursue the declaration of absolute, evident, and manifest nullity regulated by Article 173 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública)".

Consequently, it is not sufficient for the Municipal Council to make a general reference to the report of the Department of Legal Services to establish the scope of action of the directing body, especially when this latter document ultimately fails to specify the acts that would constitute the object of the procedure, since, as indicated in its last paragraph: "Notwithstanding the foregoing, this legal advisory office, in order to be able to refer to the specific cases, must review and analyze each case separately, and for this it is necessary to have the administrative files, therefore it is respectfully recommended that the Municipal Council of the District of Monteverde be requested to transfer said files as soon as possible" (the underlining is not from the original).

Finally, we take this opportunity to clarify for the consulting territorial entity the duties and powers, without being exhaustive, that the directing body has in accordance with the LGAP, once it has been designated in accordance with the legal system, referring to what has already been expressed by this advisory body in opinion No. C-173-1995, of August 7, 1995:

"II. A- Duties of the directing body of the procedure:

 1- Abstain from hearing and processing a matter when grounds for recusal provided for by law exist, following the corresponding procedure (Articles 230 to 238).

 Regarding this issue, Opinion C-070-92 of the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) of April 23, 1992, may be consulted.

2- The directing body must drive the procedure ex officio (Article 222).

 3- When it must interpret the rules of Book Two of the General Law of Public Administration, it must do so in a manner favorable to the admission and final decision of the claims of the administered parties (Article 224).

 4- The body must conduct the procedure with the intention of achieving maximum speed and efficiency within respect for the legal system and the rights and interests of the administered party (Article 225.1). This duty is of special importance if we consider that the same article indicates that the Administration and the public servant will be responsible for any serious and unjustified delay.

 5- It must adopt resolutions in accordance with the legal system, and in the case of discretionary actions, within the implicit limits of rationality and reasonableness thereof (Article 216).

 6- The directing body must observe the substantial formalities of the procedure, as otherwise the nullity of the proceedings shall result in the terms of Article 223 of the General Law of Public Administration. Thus, for example, numeral 247 of the same legal body refers to the nullity of the notification of procedural acts, and Article 254 to the nullity of the summons.

 7- Administrative action must take place at the normal headquarters of the body and within the territorial limits of its competence, under penalty of absolute nullity of the act, unless it must by its nature be carried out elsewhere. The public servant may exceptionally act outside headquarters for reasons of urgent necessity (Article 268).

 8- The directing body must resolve all preliminary issues arising during the course of the procedure, even if they fall under the competence of other administrative authorities; but it must consult them immediately after the issue arises and the consulted body must issue an opinion within three days (Article 227.1).

 9- It must guarantee the right of defense of the parties. For example, allow them access to the file (Article 217) (...)

 10- Preserve, in cases of acts or proceedings that must be recorded in a record, those presented objects that may disappear, leaving the corresponding record in the same (Article 270.6).

 11- The directing body is prohibited from making new scheduling orders or extensions ex officio (Article 258).

 12- The directing body of the procedure must respect the deadlines established in the General Law of Public Administration.

 In the case of suspension of a deadline due to force majeure or if for any other reason the body has been unable to carry out the acts or proceedings corresponding to it, foreseen within the deadlines indicated by Articles 261 and 262, it must communicate this to the parties and the superior, giving the reasons for it and simultaneously setting a new deadline for that purpose, which may never exceed those indicated therein.

 If the public servant was at fault for the delay, disciplinary sanction shall apply against them, and if the fault is serious, civil liability before the administered party for both the public servant and the Administration (Article 263).

 13- It cannot reduce or advance the terms intended for the parties or third parties, as that corresponds to the Executive Branch by virtue of reasons of urgency (Article 265.3)

 14- The directing body must take into consideration that the rules established in Articles 239 to 247 regarding the notification of procedural acts must be observed. Numeral 245 stands out within the articles, indicating that the notice must contain the full text of the act with an indication of the available appeals, the body that will resolve them, the one before which they must be filed, and the deadline for filing them.

 15- It must also observe the rules established in Articles 248 to 254 regarding summonses. The directing body must ensure that the summons includes the requirements set forth in numeral 249. Regarding point c) of the article, it must be taken into account that when indicating the matter to which the summons refers, the directing body must limit itself to indicating the facts, refraining from qualifying them (Article 249).

 16- It must adopt all pertinent or necessary evidentiary measures, even if they have not been proposed by the parties and even against their will. The foregoing is for the purpose of verifying, in the most faithful and complete manner, the facts that serve as grounds for the final act. (Article 221)

 17- Hold the appearance at its headquarters, except in cases of ocular inspection, expert evidence, or reasons of cost savings or any other evident administrative advantages, provided this does not cause a loss of time and/or serious harm to the parties (Articles 268 and 318).

 18- In addition to directing it, it must set the time and date of the oral and private appearance and summon the parties fifteen days in advance. If the body is collegiate, the appearance will be directed by the President or by the member designated for that purpose (Articles 311 and 314).

 19- In the taking of evidence, direct and control the questions that are formulated (Article 304.2). Likewise, the directing body must intervene on its own initiative so that the subject matter of each question is exhausted insofar as possible immediately after each response (Article 304.4) (...)


21- Impose a fine on the person summoned to a confession when they fail to appear without just cause (Article 301.4).

 22- When the appearance has been recorded, the respective record may be drawn up later with the sole signature of the directing official, before the final decision (Article 313).

23- Receive the ordinary appeals that are filed (Articles 342 and 349).

 24- Resolve the appeal for reversal within eight days following its filing, except for the scenario provided for in numeral 352.1.

 25- In the case of an appeal, summon the parties before the superior, submitting the file without admitting or rejecting the appeal and attaching a report on the grounds thereof (Article 349.2).


II.B- Powers of the directing body of the procedure:

 1- In the summary procedure, the directing body may initially choose to convert it into an ordinary one for reasons of complexity and importance of the matter to be dealt with (Article 326).

 2- In the event that the parties must perform a procedural step, they must do so within ten days unless the law indicates otherwise. If it is not complied with, the directing body may declare ex officio or at the request of a party that they have no right to the corresponding procedural step (Article 264).

 3- It may reduce or advance the deadlines and terms of the administrative procedure intended for the Administration for reasons of opportunity or convenience, by virtue of a resolution to be adopted by the director of the procedure.

 It cannot do the same with the deadlines of the parties or third parties, as that corresponds to the Executive Branch by virtue of reasons of urgency (Article 265).

 4- The directing body of the procedure may, at the request of the parties, extend the deadlines granted to them in accordance with the General Law of Public Administration by up to one-half more, provided that the circumstances provided for in numeral 258.1 concur.

 5- All public officials may act on a non-working day or hour, prior authorization by the directing body of the procedure, when the delay may cause serious harm to the Administration or the interested party, or render the effectiveness of an administrative act illusory, in the judgment of the respective official (Article 267.3).

 6- Postpone the appearance due to finding serious defects in its call, or for any other reason that makes it impossible (Article 316).

 7- Among its duties is granting the right of defense to the parties, as well as the power to limit intervention to what is prudently necessary and, in extreme cases, to require the sponsorship or representation of an attorney (Articles 219 and 220).

 8- The directing body may summon any of the parties or third parties to testify or perform some act necessary for the normal development of the procedure, even for its final decision (Article 248.1). Such summonses must be in accordance with the provisions of Articles 249 to 254 and 312 of the General Law of Public Administration. Non-observance of such requirements may result in nullity in accordance with Article 254. In this regard, Opinions C-133-92 of August 20, 1992, and C-024-94 of February 10, 1994, may be consulted.

9- It may exceptionally act outside headquarters for reasons of urgency (Article 268).

For example, in the cases indicated in point 17 of the duties (Article 318).

 10- The directing body may provisionally decide the matter, ex officio or at the request of a party, when there are evident grounds of necessity or convenience that require the decision of the procedure before it is ready for the final act. This is within the requirements established in Article 332 of the General Law of Public Administration. The deciding body will subsequently replace said provisional resolution (Article 332.3). Regarding this exceptional possibility, Opinion C-122-94 of July 27, 1994, may be consulted.

 11- It may rule, at the request of a party, on points that are ready for decision, when 'a case can be decided by separable matters or aspects' (Article 333.1). Also in this case, the resolution will be provisional."

 III. FAILURE TO OBSERVE SUBSECTION 3) OF ARTICLE 173 OF THE LGAP, REGARDING THE PROCESSING OF THE ORDINARY ADMINISTRATIVE PROCEDURE.

 When the absolute nullity of an act declaring rights is evident and manifest, it may be declared by the Administration via the administrative route, without the need to resort to the contentious-administrative claim of lesividad indicated in Articles 10 and 35 of the Law Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa), No. 3667, of March 12, 1966, prior to a favorable opinion from the Attorney General's Office, as provided by the first paragraph of Article 173 of the LGAP.

However, for such a declaration to be made outside the jurisdictional venue, it is a sine qua non requirement that the provisions of the third paragraph of the cited numeral be complied with, which provides:

 "3.- Before annulling the acts referred to in this article, the final act must be preceded by an ordinary administrative procedure, in which the principles and guarantees of due process have been observed and all involved parties have been given a hearing" (The emphasis is ours).

Thus, in compliance with this legal provision, when the Administration wishes to annul an act declaring rights in favor of an administered party, because its granting is vitiated by a nullity that is absolute, evident, and manifest, it must previously, and as an unavoidable condition, carry out the ordinary administrative procedure provided for in numerals 308, following and concordant, of the LGAP. This is consistent with what has been expressed by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in a copious and by no means negligible body of case law, as we can see from the text we transcribe below:

 "V.- THE NEED TO INITIATE AN ORDINARY ADMINISTRATIVE PROCEDURE FOR THE EX OFFICIO REVIEW OR ANNULMENT OF ADMINISTRATIVE ACTS FAVORABLE TO THE ADMINISTERED PARTY. The respective public administration —author of the act sought to be annulled or reviewed—, prior to the declaration of nullity, must open an ordinary administrative procedure in which the principles and guarantees of due process and defense must be observed (Article 173, paragraph 3°, of the General Law of Public Administration), the justification for observing that procedure being that the final act may suppress a subjective right of the administered party (Article 308 ibidem). During the substantiation of the ordinary procedure, it is essential to obtain the opinion of the Attorney General's Office or the Comptroller General's Office, this being a procedural step thereof. As indicated supra, the opinion must expressly rule on the absolute, manifest, and evident nature of the nullity (Article 173, paragraph 4°, of the General Law of Public Administration). If the opinion of the Attorney General's Office or the Comptroller General's Office of the Republic is unfavorable, in the sense that the absolute nullity of the administrative act is not evident and manifest, the respective public administration will be legally impeded from annulling the act via the administrative route and must, irremissibly, resort to the ordinary contentious-administrative claim of lesividad. The opinion of the two cited advisory bodies is binding for the respective administration regarding the evident and manifest nature of the nullity. On this point, Article 183, paragraph 1°, of the General Law of Public Administration prescribes that 'Outside the cases foreseen in Article 173, the administration may not annul ex officio acts declaring rights in favor of the administered party and, to obtain their elimination, must resort to the claim of lesividad foreseen in Articles 10 and 35 of the Law Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction'." (Resolution No. 2005-03004, of 8:31 a.m. on March 18, 2005. In the same sense, Resolutions No. 2005-12324 of 10:28 a.m. on September 9, 2005; 2006-8767, of 4:40 p.m. on June 21; and 2006-8960, of 10:53 a.m. on June 23, both of the year 2006).

In accordance with the foregoing judgment, this procedure must also respect the constitutional principles and guarantees of due process, so that, as provided in Article 173.3 of repeated citation, all involved or interested parties are given the necessary hearing to exercise the right of defense regarding their interests. This high court has so stated when resolving:

 "Indeed, any administrative action that may result in an act capable of negatively affecting the sphere of a person's subjective rights must be preceded by a procedure that constitutes an apt instrument to know and take into consideration the position of the interested party, facing the State's decision that will project directly onto their rights." (Resolution No. 11408-2000, of 3:15 p.m. on December 20, 2000)

 It is by virtue of the accreditation of that procedure, through the original or duly certified copy of the administrative file that is submitted with the request – a file that necessarily must include the challenged resolutions or acts and all pertinent documentation – and not before, that this Advisory Body may proceed to consider through its analysis, whether in the specific case there exists or not an absolute nullity, of an evident and manifest nature that would motivate the issuance of the required favorable opinion to annul said act in the administrative venue, as we said, without the need to resort to the judicial route through the claim of lesividad.

In that sense, in the recent Opinion No. C-194-2007, of June 13 of the current year, we maintained the criterion we transcribe below:

 "Under that context, the interested Administration must comply with the ordinary administrative procedure foreseen in numeral 308, following and concordant, of the LGAP, fully complying with the principles and guarantees of due process, a procedure that must be verified by this Attorney General's Office through the respective complete, ordered, and chronologically paginated administrative file (original or duly certified copy thereof) that is sent to us. In relation to the necessary processing of the cited administrative procedure, this Attorney General's Office has pointed out:

 'First of all, we note that by express referral of subsection 3) of that numeral, the annulment claim of the act must be preceded by an administrative procedure. Expressly, the text states that it must be the ordinary one, foreseen in the same regulatory body. And, on this matter, this Advisory Body, in Opinion C-225-2003 of July 23, 2003, expressed the following:

 "Constitutional case law and the case law of this technical-advisory body have established the strict compliance with the Political Charter and the Law, that the existence of an absolute, evident, and manifest nullity cannot be declared without the prior completion of an ordinary administrative procedure, in accordance with Articles 239, following and concordant, and 308, following and concordant, of the General Law of Public Administration." (the emphasis is not from the original) (in the same sense, our Opinions C-233-2001 of August 27, 2001, C-180-2002 of July 11, 2002, and C-225-2003 of July 23, 2003, may be consulted)

 We had also previously ruled on a matter similar to the one at hand; on that occasion, we pointed out that:

 "The omission of the prior procedure is of a substantial nature; not only because it is required in accordance with Articles 173 and 308 et seq. of the General Law of Public Administration but also because its execution constitutes a guarantee of obligatory compliance in accordance with the content and spirit of the Magna Carta." (the emphasis is not from the original) (Opinion C-312-2002 of November 18, 2002)

 There is no doubt, then, that if this Corporation seeks to annul an administrative act, in the terms requested, it must follow the precept of the General Law of Public Administration. In this sense, Professor Eduardo Ortíz, regarding 'Observance of the ordinary administrative procedure to declare nullity by operation of law,' describes the following:

 "Art. 173 paragraph 3), expressly requires a prior hearing for the administered party holding the right, who has in the null act the title of their right, so to deprive them of both, by annulling the act, it is necessary to exhaust the ordinary administrative procedure foreseen by Art. 308, given that the declaration of absolute nullity or nullity by operation of law will necessarily cause them marked grievance. This signifies the Administration's duty towards the individual to summon them to the appearance and to exhaust the evidence and hearings indicated by the cited articles of the LGAP, under penalty of suffering the sanction provided for by Art. 219.2 ibidem, which is precisely the absolute nullity or nullity by operation of law of everything acted upon, without that appearance when it is mandatory." (Ortíz Ortíz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo II. Editorial Stradmann S.A., San José, 2000, pp. 508 and 509)" (Opinion C-065-2004 of April 24, 2004). (The underlining and bold are from the original). (In a similar sense, Opinions No. C-211-2004 of June 29, 2004, C-455-2006 and C-457-2006, both of November 10, 2006, and C-054-2007 of February 22, 2007, can be seen.)"

 In the case under study, the existence of the ordinary administrative procedure necessary to declare the absolute, evident, and manifest nullity is not accredited, such that this Attorney General's Office is unable to issue the mandatory opinion required by numeral 173 of the LGAP.

 There is only evidence of the decision to initiate the procedure with the referenced agreement of the Municipal Council of Puntarenas from ordinary session No. 127, of August 10, 2007, by which the directing body is appointed – invalidly, as we explained earlier. But from the documentation attached to your request, it is deduced that said procedure was never materialized or at least set in motion.

 Note, even, that the Municipal Council, in the cited appointment agreement, is merely requesting the Municipal Council of the District of Monteverde to send the pertinent administrative files, thereby complying with the recommendation, which we transcribed above, that the Department of Legal Services of the Municipality of Puntarenas made to it in its report, which ultimately evidences that no administrative procedure has been processed.

 In effect, the interested parties or beneficiaries have not been informed which acts are vitiated by nullity, nor the possible irregularities in their granting under the applicable regulations, nor the consequences that their eventual annulment would imply, and much less have they been given a prudential period to prepare their defense and provide the corresponding means of proof.

 Under these circumstances, it is clear that this Attorney General's Office cannot issue the requested opinion without thereby incurring a flagrant violation of the oft-mentioned Article 173, third paragraph, of the LGAP; consequently, what is appropriate is for that municipality to proceed to initiate the administrative procedures, the instruction of which may be delegated to a directing body, who will leave the proceedings ready, with strict adherence to the law, for its final decision by the deciding body, it being at that moment that the latter (and not the directing body, as in this case) may refer the administrative file to the Attorney General's Office and request its opinion.

 It is important to recall from the cited constitutional judgment No. 2005-3004, the legal consequences derived from the omission of processing an ordinary administrative procedure when the Administration exercises its power of ex officio review regarding acts declaring rights:

 "VI.- LEGAL CONSEQUENCES OF NON-OBSERVANCE OF THE FORMAL AND SUBSTANTIAL REQUIREMENTS OF ORDINAL 173 OF THE GENERAL LAW OF PUBLIC ADMINISTRATION. The ex officio review or annulment in breach of the legal requirements referred to in the preceding considerandos —'whether due to omission of the planned formalities or because the absolute nullity is not evident and manifest'— (v. gr. that the opinion is unfavorable, that the opinion was not obtained, or that an ordinary administrative procedure was not opened) is absolutely null and makes both the public administration and the official responsible for the damages caused (Article 173, paragraph 6°, ibidem)." (The underlining is not from the original).

 IV. FAILURE TO OBSERVE PARAGRAPHS 1, 3 AND 6 OF ARTICLE 173 OF THE LGAP, REGARDING THE PROCEDURAL MOMENT TO REQUEST THE OPINION OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE.

 In close connection with the preceding point, it is appropriate to refer to another aspect that has also been abundantly addressed by this advisory body, regarding the procedural moment at which our criterion must be requested. Starting from a systematic interpretation of paragraphs 1, 3, and 6 of Article 173 of the LGAP, in Opinion No. C-313-2006, of August 4, 2006, the following considerations were reached:

 "The harmonious interpretation of such provisions determines that, after the ordinary administrative procedure has been processed, the result thereof is made known by the directing body to the body with the competence to issue the final act. However, prior to the latter issuing it, it must consult the criterion of the Attorney General's Office, so that the legality control that this institution is called upon to carry out is exercised. It will only be with the issuance of the favorable opinion that, subsequently, the deciding body will proceed, effectively, to make the final decision, which must be notified to the administered party who had the status of a party during the processing of the procedure. That procedure, as indicated by subsection 6) cited above, becomes of absolute observance, for otherwise, it would entail the absolute nullity of whatever is decided.

 The issue of the moment at which the Attorney General's Office's opinion is requested in these cases has been analyzed as follows in our opinions:

 'Secondly, we must also outline the importance of what has been emerging as a power attributable to the administrative body that, ultimately, will rule on the grounds of nullity affecting the act. We refer specifically to the moment at which the pronouncement of the body that carries out the legality control must be requested – subsection 1 of Article 173 of the General Law of Public Administration. In this regard, we have specified: (...)

 In other words, after the directing body has finished the instruction of the procedure, it must communicate this to the deciding body, so that it is the latter that takes the corresponding agreement for the referral of the matter to the Attorney General's Office, or the Comptroller General's Office, as appropriate. It goes without saying that this aspect is missing in the proceeding before us, an aspect that it is recommended to correct, as well as the timely mentioned matter about the administrative file containing evidence of the completion of the ordinary procedure.' (Opinion C-109-2005 of March 14, 2005)" (See in the same sense, the cited Opinion C-054-2007 and C-175-2007, of June 1 of the current year). The underlining is not from the original."

 In accordance with the foregoing, it is not procedurally appropriate, in light of the legal provisions cited in the heading, for the Attorney General's Office to now assess whether in the case submitted for our consideration we are in the presence or not of a nullity of the character required by the legal system to be annulled in the administrative venue.

 It is precisely for this purpose that this territorial Administration must carry out the corresponding ordinary procedures in the terms indicated in section three of this document; so that the Attorney General's Office may thereby proceed to "exercise a prior or preventive legality control to ensure that it is indeed facing the scenario contemplated in Article 173 of the LGAP (absolute, evident, and manifest nullity of an act declaring subjective rights), that the various principles and formalities governing the administrative procedure were complied with, as well as that it is within the deadline foreseen to decree the nullity of the act" (Opinion No. C-194-2007, of June 13, 2007).

 The foregoing, together with the considerations set forth in the previous sections, has the inevitable consequence that this Attorney General's Office is unable to issue the requested opinion.

V. ABOUT THE EXPIRATION PERIOD

 Finally, we must indicate to that territorial Corporation that, as indicated in report No. P-SJ-479-08-07, of the Department of Legal Services, the annulment power held by the Administration must be exercised within the four-year expiration period (plazo de caducidad) referred to in subsection 5) of the oft-mentioned Article 173.

That deadline is rigid, and therefore does not admit any type of interruption or suspension. Thus, the Administration interested in declaring the nullity of the act through administrative channels must act within that deadline. Once it has elapsed, the possibility of ex officio review by the Administration expires and its annulment will not be possible, even if it contains defects of absolute, evident, and manifest nullity, since only with the issuance of the final act is the expiration of that deadline prevented.

Regarding the expiration period, the Office of the Attorney General (Procuraduría) has stated:

“(…) VI.- The expiration period (plazo de caducidad) that weighs upon the Administration’s annulment power.

 It is necessary to mention that the annulment power that the Administration has to carry out the procedure established in section 173 of the Ley General de la Administración Pública must be exercised within the four-year period referred to in its subsection 5). It is worth noting that, as administrative and judicial jurisprudence has determined in a conclusive and reiterated manner, said period is a rigid expiration period –acceleratory and peremptory– that does not admit interruptions or suspensions; it occurs automatically by the passage of time; only with the issuance of the final act is the occurrence of that expiration period prevented, such that if the Administration does not proceed with the annulment of the act before that period has elapsed, it is no longer legally possible to make use of such extraordinary power (See, among many others, opinions C-044-95, C-141-95, and C-147-96); all in the interest of the legal certainty of the administered parties in whose favor subjective rights have been declared.

 And since the Administration is obligated to annul ex officio the absolutely null act, within the limitations of the Ley General (Artículo 174.1 of that same legal body), this means that, even though there may exist an act that apparently contains a defect of absolute, evident, and manifest nullity –as occurs in this case–, if four years have already elapsed since its adoption, the Administration is barred from making such a declaration (Opinions C-046-86 of March 3, 1986, C-182-89 of October 4, 1989, C-032-92 of February 17, 1992, C-070-92 of April 6, 1992, and C-111-93 of August 24, 1993). (…)” (Opinion No. C-239-2002, of September 17, 2002).

 Thus, that territorial corporation must take into consideration what has been indicated regarding the expiration period, since it should be noted that some of the agreements sought to be annulled are already expired, and others are close to expiring.

VI. CONCLUSION.

 Based on the foregoing considerations, this Office of the Attorney General (Procuraduría) is legally unable to issue the mandatory opinion established by Article 173 of the LGAP. In this regard, several legal irregularities were detected that prevent us from acceding to your request, such as: the request for our opinion, besides being premature, was not processed by the respective head (jerarca) of the municipal corporation, the delegation of the instruction of the procedure was made to an organ that is in principle incompetent, and finally, no ordinary administrative procedure directed at the annulment of the acts challenged as illegal was processed, in which, additionally, due process and the right of defense of potential interested parties would be guaranteed.


 

The file sent at the time is returned, attached to this opinion.

Sincerely yours;

Alonso Arnesto Moya                           María Gabriela Pérez López
Assistant Attorney General (Procurador Adjunto)               Lawyer of the Office of the Attorney General (Abogada de Procuraduría)

 

AAM/MGPL/acz

Attached: what is indicated.