C-192-2008 — Prohibition for public officials to act as soil use certifiers due to conflict of interestProhibición para funcionarios públicos de actuar como certificadores de uso del suelo por conflicto de intereses

Dictamen : 192 del 04/06/2008   



C-192-2008




4 de junio de 2008




 




Licenciado




Edgardo Moreira González




Auditor Interno




Instituto Nacional de Innovación y




Transferencia de Tecnología Agropecuaria (INTA)




 




Estimado señor:




 



             Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su
oficio AUI-INTA-145-2007 de fecha 22 de noviembre del 2007, mediante el cual se nos solicita emitir
criterio sobre los siguientes puntos:




 



 “1.    ¿Pueden funcionarios del Ministerio de Agricultura y Ganadería y del Instituto Nacional de
Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria, a los que no les aplica la prohibición
establecida en el artículo 14 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito No. 8422,
acreditarse ante el MAG como Certificadores de Uso de Suelos y realizar estudios en esa materia de
forma privada, que por norma luego podrían someterse a la aprobación del propio órgano o institución
donde laboran?




 



 2.       ¿Pueden funcionarios de otros órganos o instituciones del Estado acreditarse ante el MAG
como Certificadores de Uso de Suelos y realizar estudios en esa materia de forma privada, que por
norma luego podrían someterse a la aprobación del Ministerio de Agricultura y Ganadería?




 



 3.       De ser procedente, en el caso de que el funcionario público esté acogido al régimen de
Dedicación Exclusiva, ¿Puede el funcionario separarse temporalmente de su Dedicación Exclusiva para
realizar esos estudios?




 




 



 4.      ¿Es factible que el funcionario para realizar esos estudios privados utilice la figura del
permiso sin goce de salario o por medio de vacaciones, por el tiempo necesario para terminar dicha
labor?”




 




 




I.                   Sobre los Certificadores de Uso Conforme del Suelo: marco normativo




 



 El punto medular de la consulta consiste en determinar, a partir de ciertas hipótesis dadas, la
posibilidad de que funcionarios públicos del Ministerio de Agricultura y Ganadería –en adelante MAG-
funjan a su vez como Certificadores de Uso Conforme del Suelo, lo cual supone que siendo
funcionarios públicos, realicen estudios que por imperativo legal y reglamentario podrían estar
sujetos a la aprobación del órgano estatal para el cual laboran.




 



 Atendiendo lo anterior, y a efecto de lograr mayor claridad, es oportuno hacer referencia en lo
pertinente a las normas que regulan esta materia.




 



 Como cuestión esencial, tenemos que en materia de manejo, conservación y recuperación de suelos, a
tenor del artículo 5° de La Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, No. 7779 del 30 de abril de
1998, el órgano encargado del cumplimiento de tales disposiciones es el MAG, en coordinación con el
Ministerio del Ambiente y Energía.




           



 Ahora bien, el Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, Decreto Ejecutivo No.
29375 del 08 de agosto del 2000, contiene una serie de disposiciones concretamente dirigidas a
regular la actividad de los “certificadores de uso conforme del suelo”. En este orden de ideas, el
artículo 6° los define de la siguiente manera:




 




 



 “Artículo 6º—Para los efectos de interpretación y aplicación de las disposiciones de la ley y este
Reglamento, se establecen las siguientes definiciones técnicas:




 




(…)




 



 Certificador de Uso Conforme del Suelo. Profesional incorporado al Colegio de Ingenieros Agrónomos
de Costa Rica, autorizado y acreditado por el MAG para realizar estudios de uso, manejo y
conservación de suelos y emitir certificaciones para efectos de beneficios y exoneraciones fiscales
que establece la Ley que aquí se reglamenta.”




 



             Por su parte, el artículo 35° establece como requisitos para poder ser acreditado y
autorizado por el MAG como Certificador de Uso Conforme del Suelo, que se demuestre su idoneidad
académica, experiencia práctica y la aprobación de los curso respectivos de complementación que
determine para tales efectos del MAG.




 



 Asimismo, mediante Decreto Ejecutivo No. 30636 del 17 de julio del 2002, se crea el Registro
Oficial de Certificadores de Uso Conforme del Suelo, el cual establece en el artículo 3° lo
siguiente:




 



 “Artículo 3º—Los aspirantes a inscribirse en el Registro Oficial de Certificadores de Uso Conforme
del Suelo, deberán cumplir con los siguientes requisitos:




 



 a)         Estar debidamente incorporados al Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica y en
ejercicio vigente de la profesión.




 



 b)      Poseer grado mínimo de Bachiller en Ingeniería Agronómica con énfasis en Fitotecnia o
Generalista o grado mínimo de Bachiller en Ciencias Forestales. Además podrán ser aspirantes otros
profesionales miembros del Colegio de Ingenieros Agrónomos con postgrado o especialización en
materia de suelos o conservación de suelos. Todos deberán demostrar experiencia práctica mínima de
un año en estudios para planificación y desarrollo del uso de la tierra.




 



           Los miembros del Colegio de Ingenieros Agrónomos con grado mínimo de Bachiller en
Ciencias Forestales, podrán fungir como Certificadores de Uso Conforme del Suelo, en tierras en las
que se desarrollarán proyectos forestales.




 



 c)         Cursar y aprobar el Curso de Certificadores de Uso Conforme del Suelo, impartido por el
Colegio de Ingenieros Agrónomos y el MAG-INTA.”




 



             Vistas las anteriores normas de rango legal y reglamentario, se encuentra que de manera
expresa no existe ninguna previsión a partir de la cual se pueda derivar una prohibición para que
funcionarios del MAG-INTA puedan acreditarse frente a este órgano para fungir como Certificadores de
Uso Conforme del Suelo en su carácter de particulares –lógicamente siempre y cuando se haga fuera de
horas laborales-.




 



 No obstante, de una interpretación de las normas y principios éticos que rigen la función pública,
se impone concluir que efectivamente en hipótesis como las que ahora se nos plantean, los
funcionarios públicos del MAG-INTA no están en posibilidad de ejercer de manera privada estudios
como Certificadores de Uso Conforme del Suelo, por cuanto tal y como se indicó con anterioridad,
conforme al artículo 5° de la Ley No. 7779, el MAG es el encargado del cumplimiento de las
disposiciones de esa ley en materia de manejo, conservación y recuperación de suelos, lo cual pone
en evidencia un conflicto de intereses, tema sobre el que de seguido nos permitimos una breve
referencia.




 




II.                Sobre el conflicto de intereses en la función pública




 



 El tema del “conflicto de intereses” en la función pública, ha sido abordado por esta Procuraduría
General en muchas ocasiones, y por ende, ha sido objeto de desarrollo a través de los dictámenes y
opiniones jurídicas emitidos en el ejercicio de la función consultiva que se nos ha atribuido
legalmente.




 



 Es menester traer a colación la opinión jurídica OJ-035-2007 de fecha 23 de abril del 2007, la cual
recoge el criterio que ha venido sosteniendo este Órgano Asesor sobre el particular. En lo
pertinente, se manifestó lo siguiente:




 




 




 “II.- Los principios éticos de la función pública y los conflictos de intereses




 



 Antes de entrar al análisis del tema de fondo, cabe hacer la observación de que la gestión de
mérito no hace mención alguna acerca de la posible sujeción del ingeniero municipal al régimen de
prohibición o dedicación exclusiva, de tal suerte que el análisis que a continuación exponemos parte
de la premisa de que este funcionario se encuentra en posibilidad de ejercer liberalmente su
profesión, desde luego, una vez cumplida su jornada laboral, toda vez que la superposición horaria
constituye una grave falta en la función pública, tal como lo ha señalado reiteradamente este
Despacho.




 



 Una vez aclarado lo anterior, a modo de marco general sobre el tema que involucra la consulta,
resulta de especial importancia recalcar que todo funcionario debe garantizar la prevalencia del
interés público y el interés institucional sobre cualquier tipo de interés privado. Al respecto, el
artículo 3 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (Ley N°
8422), dispone:




 



 “Artículo 3º—Deber de probidad. El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la
satisfacción del interés público. Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y
atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua
y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y
buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones
que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos
propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos
con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas
satisfactoriamente”.




 



 De modo complementario, el inciso 11) del artículo 1º del reglamento a la Ley Contra la Corrupción
y el Enriquecimiento Ilícito establece en lo conducente:




 



 “Artículo 1º— Definiciones. Para la aplicación del presente Reglamento, los términos siguientes
tienen el significado que a continuación se indican:




 




(...)




 



 11) Deber de probidad: Obligación del funcionario público de orientar su gestión a la satisfacción
del interés público, el cual se expresa, fundamentalmente, en las siguientes acciones:




 



 a)         Identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias de manera planificada,
regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República;




 




b)         Demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley;




 



 c)         Asegurar que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a
la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña;




            (…)




 



 f)          Abstenerse de conocer y resolver un asunto cuando existan las mismas causas de
impedimento y recusación que se establecen en      la Ley Orgánica de Poder Judicial, en el Código
Procesal Civil, y en        otras leyes.




 



 g)             Orientar su actividad administrativa a satisfacer primordialmente el interés
público.” (Énfasis agregado)




 



 Asimismo, resulta importante tener en cuenta que el artículo 4º de la citada Ley Nº 8422 dispone
expresamente que “sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que procedan, la
infracción del deber de probidad, debidamente comprobada y previa defensa, constituirá justa causa
para la separación del cargo público sin responsabilidad patronal”. 




 



 De igual modo, eventualmente puede resultar aplicable el artículo 38 inciso b) del mismo cuerpo
normativo, que a la letra dispone:




 



 “Artículo 38.- Causales de responsabilidad administrativa. Sin perjuicio de otras causales
previstas en el régimen aplicable a la respectiva relación de servicios, tendrá responsabilidad
administrativa el funcionario público que:




 




(...)




 



 b) Independientemente del régimen de prohibición o dedicación exclusiva a que esté sometido,
ofrezca o desempeñe actividades que comprometan su imparcialidad, posibiliten un conflicto de
intereses o favorezcan el interés privado en detrimento del interés público. Sin que esta
ejemplificación sea taxativa, se incluyen en el supuesto los siguientes casos: el estudio, la
revisión, la emisión de criterio verbal o escrito, la preparación de borradores relacionados con
trámites en reclamo o con ocasión de ellos, los recursos administrativos, las ofertas en
procedimientos de contratación administrativa, la búsqueda o negociación de empleos que estén en
conflicto con sus deberes, sin dar aviso al superior o sin separarse del conocimiento de asuntos en
los que se encuentre interesado el posible empleador.




 



 Así las cosas, debe tenerse presente que la condición de funcionario público implica el
cumplimiento de deberes y obligaciones de carácter ético consagrados en el ordenamiento jurídico. En
consecuencia, si el funcionario está llamado a proteger y a defender el interés público y el interés
de la institución a la cual sirve, así como a actuar con rectitud en todo momento, las actividades
de cualquier índole que realice a nivel privado –aún cuando sea fuera de horas de trabajo– no pueden
entrañar un conflicto de intereses respecto de sus funciones como servidor público.




 



 Por consiguiente, aún cuando el servidor se encuentre legalmente autorizado para ejercer de modo
liberal su profesión, ello no puede aparejar la violación de postulados básicos del servicio
público, que le obligan a observar una conducta apegada a los más altos principios éticos, mostrando
en todo momento el respeto al deber de probidad, la lealtad al cargo que ejerce y la defensa de los
intereses públicos que persigue la institución para la cual presta sus servicios.  Es decir, no debe
en modo alguno comprometer su imparcialidad, generando conflictos de intereses al propiciar el
favorecimiento del interés privado –incluyendo el suyo propio– en detrimento del interés público.




 



 Bajo este orden de ideas, si un funcionario ocupa el cargo de ingeniero municipal, en el ejercicio
liberal de su profesión no podría asumir la dirección profesional de un proyecto que debe ser
conocido y aprobado en la propia Municipalidad para la cual labora, situación que innegablemente lo
colocaría en un evidente conflicto de intereses.




 



 En efecto, en este punto no puede perderse de vista que el ingeniero municipal ejerce una serie de
potestades respecto del visado o aprobación con que debe contar toda obra que se vaya a construir en
el respectivo cantón, situación que resulta claramente inconciliable con la posibilidad de dirigir
profesionalmente proyectos de obra a nivel privado, que serán construidos dentro de la jurisdicción
de ese municipio, pues justamente son esas obras las que le corresponde aprobar y fiscalizar. Entra
en juego aquí el principio de que quien ostenta la autoridad para fiscalizar no puede a su vez
ocupar la posición del sujeto fiscalizado, como una garantía básica de imparcialidad, transparencia
y prevención de conflictos de intereses.  Admitir lo contrario vendría a propiciar una situación que
genera un grave daño para la credibilidad del gobierno local y para el ejercicio transparente de la
función pública.




 




(…)




 



 Debe recordarse que en el ejercicio de la función pública existen principios cuyo cumplimiento
resulta indispensable, tales como el de imparcialidad e independencia, pilares fundamentales del
régimen de incompatibilidades.




 



 Acerca de este tema, viene al caso mencionar lo expuesto por este órgano asesor en el Dictamen
número C-079-2000 de 24 de abril del 2000, en el que se expresó lo siguiente:




 



 “En este sentido, es válido afirmar que la imparcialidad constituye uno de los principios rectores
en el ejercicio de la función pública, derivado de lo dispuesto en el artículo 11 Constitucional.
Así lo ha reconocido la Sala Constitucional:




 



 “(...) el artículo 11 de la Constitución Política establece el principio de legalidad, así como
también sienta las bases constitucionales del deber de objetividad e imparcialidad de los
funcionarios públicos, al señalar que éstos están sometidos a la Constitución y a las leyes; aquí
nace el fundamento de las incompatibilidades, el funcionario público no puede estar en una situación
donde haya colisión entre interés público e interés privado". (Sentencia Nº.° 3932-95 de las 15:33
hrs. del 8 de junio de 1995).




 



 Se desprende de lo anterior, que el principio de imparcialidad, conjuntamente con el de
independencia en la gestión pública, constituye el pilar en el que se asienta toda legislación sobre
incompatibilidades. En efecto, para obviar los conflictos de intereses y salvaguardar el interés
público, el legislador ha elaborado un conjunto de reglas éticas que deben ser observadas por los
funcionarios en el ejercicio de la función pública.




 



 Entre tales reglas están las referentes a la abstención y recusación (artículos 230 y siguientes de
la Ley General de la Administración Pública).




 



 En el dictamen número C-112-98de 15 de junio de 1998, la Procuraduría General de la República
sostuvo que el fundamento de la incompatibilidad es la existencia o eventualidad de un conflicto de
intereses, de tal manera que en todo aspecto en que pueda existir un conflicto entre el interés
público y privado existe una incompatibilidad.




 



 El anterior razonamiento lo encontramos implícitamente en la resolución de la Sala Constitucional
Nº 2883-96 de las 17:00 hrs. del 13 de junio de 1996, cuando expresa:




 



 "… al funcionario público no se le permite desempeñar otra función o trabajo que puede inducir al
menoscabo del estricto cumplimiento de los deberes del cargo, o de alguna forma comprometer su
imparcialidad o independencia, con fundamento en los principios constitucionales de responsabilidad
de los funcionarios, del principio – deber de legalidad y de la exigencia de eficiencia e idoneidad
que se impone a la administración pública. En el fondo lo que existe es una exigencia moral de parte
de la sociedad en relación (sic) a la prestación del servicio público. El régimen de
incompatibilidades persigue evitar que corra peligro la función pública, con el consecuente
perjuicio para la administración y los usurarios, que resultaría inaceptable. El sistema de
garantías para el ejercicio de la función pública, tiene un soporte ético relacionado con el
principio de igualdad de trato para todos los administrados…"  (Opinión Jurídica OJ-035-2007 de
fecha 23 de abril del 2007.  En igual sentido ver dictámenes C-128-2007 de fecha 27 de abril del
2007 y C-278-2006 de fecha 7 de julio del 2006. El énfasis es nuestro)




 



 Viene de la transcripción hecha, que la función pública se rige bajo principios éticos tendientes a
garantizar el ejercicio transparente de ésta, de suerte que los funcionarios públicos,
independientemente de si están sujetos a un régimen de dedicación exclusiva o si por el contrario
están en posibilidad de ejercer libremente su profesión, deben guiar el ejercicio de sus
competencias conforme al deber de probidad, de manera que en todo momento su gestión vaya dirigida a
la persecución y efectiva satisfacción del interés público sobre cualquier interés particular que
pueda mediar.




 



 Desde esta perspectiva, se busca evitar colocar a sus servidores en un potencial conflicto de
intereses que ponga en riesgo el adecuado cumplimiento de sus competencias y el ejercicio
transparente de la función pública. Así las cosas, si bien es cierto hay casos en los que no existe
una prohibición expresa para que sus funcionarios realicen actividades propias de su profesión de
forma privada y fuera de las horas laborales –lo cual evita la superposición horaria-, es claro que
en tanto dichas actividades puedan significar un conflicto entre el interés público y su interés
particular –en los términos antes definidos-, al coincidir la actividad privada con las funciones
propias de su cargo como funcionarios público, o bien, propias del órgano para el cual labora -en
cuyo caso el formar parte de la estructura orgánica le permitiría tener una ventaja de toda índole
que no tendrían terceras personas y la cual le podría eventualmente significar un provecho-, estamos
en presencia de un claro conflicto de intereses.




 



 Consecuencia de lo anterior, debe entenderse que siempre que exista la posibilidad de un conflicto
de intereses, como ocurre en el supuesto antes referido, existe una prohibición para que el
funcionario realice de forma privada actividades cuya naturaleza pueda comprometer la transparencia
y apego a la legalidad de la función pública, prohibición que como hemos dicho, se deriva de los
principios éticos que rigen la función pública –contenidos en la Ley No. 8422 y su Reglamento-.




 




III.             Sobre los puntos consultados




 



 A partir de los criterios expuestos, pasamos a dar respuesta a las cuestiones planteadas, lo cual
se hace en el orden en el fueron consultadas.




 



 a.                  ¿Pueden funcionarios del Ministerio de Agricultura y Ganadería y del Instituto
Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria, a los que no les aplica la
prohibición establecida en el artículo 14 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento
Ilícito No. 8422, acreditarse ante el MAG como Certificadores de Uso de Suelos y realizar estudios
en esa materia de forma privada, que por norma luego podrían someterse a la aprobación del propio
órgano o institución donde laboran?




 



 Sobre el particular, debemos ser enfáticos en que la prohibición para que funcionarios realicen
determinada actividad de manera privada –como lo sería acreditarse como Certificador de Uso de
Suelos ante el MAG y efectuar los estudios correspondientes en esta materia- no debe necesariamente
estar expresamente contemplada en el ordenamiento jurídico, sino que en aquellos supuestos en los
cuales, bajo ciertas circunstancias dadas se pueda derivar la existencia de un conflicto de
intereses, debe entenderse que existe una prohibición para que el funcionario de realizar
determinadas actividades, lo cual resulta posible a partir de una interpretación y aplicación al
caso concreto de las normas relativas a los principios éticos que regulan la función pública –Ley
No. 8422 y su Reglamento-.




 



 En el supuesto que se nos plantea, es evidente que la actividad privada del sujeto podría coincidir
con las funciones propias de su cargo como funcionarios público, o bien, propias del órgano para el
cual labora, aspecto este último altamente inconveniente, precisamente porque el hecho de que el
funcionario forme parte de la estructura orgánica del órgano le permitiría tener una ventaja que no
tendrían terceras personas –información, documentación o datos sobre la materia a los que sólo
tienen acceso los funcionarios del MAG-INTA-, lo cual le podría eventualmente significar un
provecho, o bien, podría colocar en una situación incómoda a otros funcionarios del MAG-INTA que
tengan a su cargo la aprobación de los estudios presentados por el primer funcionario, todo lo cual
pone en evidencia un alto riesgo de que se presente un conflicto de intereses.




 



 A partir de las consideraciones expuestas, se concluye que sí existe una prohibición para que
funcionarios de forma privada se acrediten ante el MAG como Certificadores de Uso Conforme de Suelos
y realicen estudios en esa materia que por imperativo legal y reglamentario podrían someterse a la
aprobación del propio órgano o institución donde laboran. Lo anterior por cuanto ello supone que se
dedique a actividades cuya naturaleza pueda comprometer la transparencia y apego a la legalidad de
la función pública, prohibición que como hemos dicho, se deriva de los principios éticos que rigen
la función pública, así como de las disposiciones de la Ley No. 8422 y su Reglamento.




 



 b.                 ¿Pueden funcionarios de otros órganos o instituciones del Estado acreditarse
ante el MAG como Certificadores de Uso de Suelos y realizar estudios en esa materia de forma
privada, que por norma luego podrían someterse a la aprobación del Ministerio de Agricultura y
Ganadería?




 



 Efectivamente, en tesis de principio, los funcionarios de otros órganos o instituciones del Estado
pueden acreditarse ante el MAG como Certificadores de Uso Conforme de Suelo y realizar estudios de
forma privada. No obstante, conviene hacer una aclaración a efecto de dar un alcance real a la
respuesta dada. En primer orden, es claro que será posible lo anterior siempre que no exista una
relación directa entre las funciones que desarrolla la institución u órgano público para el cual
labora el funcionario y las funciones que tenga el Ministerio de Agricultura y Ganadería sobre la
materia apuntada.




 



 Adicionalmente, es menester recordar que el funcionario en tales condiciones tendrá la posibilidad
de acreditarse ante el MAG como Certificador de Uso de Suelos, y realizar de manera privada los
estudios correspondientes, siempre que se garantice que se hará fuera de horas laborales –esto a
efecto de evitar una superposición horaria que generaría la imposibilidad del funcionario para
dedicarse a ambas labores- y que no se encuentre cubierto por el régimen de prohibición o dedicación
exclusiva, en cuyo caso sí existiría una causal que le impediría ejercer de manera privada su
profesión.




 



 c.                  De ser procedente, en el caso de que el funcionario público esté acogido al
régimen de Dedicación Exclusiva, ¿Puede el funcionario separarse temporalmente de su Dedicación
Exclusiva para realizar esos estudios?




 



 La respuesta a esta interrogante se encuentra en el artículo 15° del Decreto Ejecutivo No. 23669
del 18 de octubre de 1994 (“Normas de Aplicación de Dedicación Exclusiva a Instituciones y Empresas
Pública cubiertas por Ámbito de la Autoridad Presupuestaria”), el cual dispone sobre el particular
lo siguiente:




 



 “Artículo 15.- Los servidores que disfruten de los beneficios del Régimen de Dedicación Exclusiva,
pueden renunciar a dicho régimen, comunicándolo por escrito al Departamento de Recursos Humanos y a
la Auditoría Interna si la hubiese, con un mes de anticipación como mínimo, y no podrán suscribir un
nuevo contrato en un período de dos años despues de haber presentado la renuncia.




 



 Si renunciaran por segunda vez, no podrán volver a acogerse a los beneficios indicados. Todos los
movimientos contemplados en el presente artículo tendrán que hacerse efectivos mediante acción de
personal.”




 



             De la disposición anterior, se desprende que no existe la posibilidad de una suspensión
“temporal” del Régimen de Dedicación Exclusiva, simplemente con la finalidad de que se le otorgue
durante el tiempo necesario para llevar a cabo algún proyecto profesional específico, como el caso
de este tipo de estudios, toda vez que, precisamente por la naturaleza del régimen, se requiere
constancia por parte del funcionario público que se acoja a éste, de ahí que la norma reglamentaria
establezca no sólo que quien renuncie a este régimen no podrá suscribir un nuevo contrato durante
los dos años siguientes a la renuncia del primero, sino que aún más, prevé que en el evento de que
se renuncie por segunda vez, el funcionario se encontrará en definitiva imposibilitado para
suscribir un nuevo contrato.




 



             Consecuencia de lo anterior, no es procedente que un funcionario público acogido al
régimen de Dedicación Exclusiva pueda separarse temporalmente de este régimen para en el ejercicio
privado de su profesión acreditarse como Certificador de Uso Conforme del Suelo ante el MAG-INTA.




 



 Ahora bien, es menester dejar claro que aún en el supuesto de que el funcionario no estuviera
acogido al régimen de dedicación exclusiva, igualmente sería negativa la respuesta a esta tercera
interrogante, en razón de que se mantendría el mismo supuesto de la primera pregunta, es decir, que
en tanto se trata de un funcionario del MAG se mantendría la prohibición al entrañar esa situación
un conflicto de intereses inconveniente para la Administración Pública y por demás, contrario a los
principios éticos que rigen la función pública.




 



 d.                 ¿Es factible que el funcionario para realizar esos estudios privados utilice la
figura del permiso sin goce de salario o por medio de vacaciones, por el tiempo necesario para
terminar dicha labor?”




 




En consideración a lo expuesto, se concluye que la respuesta a esta última interrogante es negativa.




 



 En primer término, nótese que en ambos supuestos –permiso sin goce de salario y vacaciones- la
relación laboral sigue subsistiendo. En este sentido, debe insistirse en lo inconveniente que
resulta que un funcionario haga uso del permiso sin goce de salario o bien vacaciones para realizar
estudios privados que deberán ser aprobados en el mismo lugar en el que desarrolla sus funciones,
máxime que, como se indicó, dichas figuras no hacen desaparecer la relación laboral, y en
consecuencia estaríamos en presencia de un situación de evidente conflicto entre los propios
intereses y los de la Administración.




 




 




i)       En cuanto a las vacaciones




 



 Cabe recordar que en el evento de que el funcionario se encuentre sujeto al régimen de dedicación
exclusiva, el artículo 11° del Decreto Ejecutivo No. 23669 del 18 de octubre de 1994, expresamente
establece que las obligaciones inherentes a este régimen se mantienen no obstante el funcionario se
encuentre disfrutando de su período de vacaciones, veamos:




 



  “Artículo 11.- El servidor acogido al Régimen de Dedicación Exclusiva mantiene la retribución y
obligaciones que establecen este reglamento así como el respectivo contrato cuando:




 




a.         Se encuentren en vacaciones.




 




b.         Disfruten de permiso con goce de sueldo total o parcial.




 



 En este caso si el permiso es para adiestramiento, su contrato de dedicación exclusiva debe haber
sido firmado por las partes, con un mínimo de tres meses de anticipación a la fecha de rige de su
permiso para adiestramiento.




 



 c.         Tenga permiso con goce de sueldo para brindar servicios como     colaboración con otras
entidades afines con los intereses del             Estado, dentro del país o en el extranjero,
siempre que haya base        legal para ello.”




 



 En una misma línea de pensamiento, valga mencionar que en la opinión jurídica N° OJ-107-2004 del 31
de agosto del 2004, este Órgano Superior consultivo emitió una serie de consideraciones sobre la
posibilidad de que en el período de vacaciones el funcionario asista a sesiones de junta directiva o
de otros órganos colegiados, y en dicha oportunidad se explicó claramente la improcedencia legal de
dicha situación. Si bien se advierte que el supuesto tratado en esa oportunidad no es el mismo que
aquí nos ocupa, sí se establecieron una serie de consideraciones acerca de la naturaleza del
beneficio de las vacaciones, que resulta importante tenerlas en cuenta para los efectos del asunto
analizado.  Señala el citado pronunciamiento lo siguiente:




 



 “En este aspecto, la Procuraduría General de la República coincide con la Asesoría Legal del órgano
consultante cuando afirma que tal práctica adolece de la misma irregularidad que los permisos con
goce de salario que se tramitan para tales efectos, “(…) ya que en ambos casos la Institución se
encuentra pagando un salario, al mismo tiempo que la otra institución le reconoce a su directivo
dietas por su asistencia a sesiones.”




 



 Además de la anterior razón, existen otras adicionales. En primer lugar, se vulnera el principio de
legalidad, toda vez que el ordenamiento jurídico no autoriza a la Administración activa a otorgar
vacaciones para que uno de sus funcionarios participe en las sesiones de una junta directiva de otra
institución de la cual es miembro. La Administración Pública se rige en su accionar por el principio
de legalidad.  Con base en él, los entes y los órganos públicos sólo pueden realizar los actos que
están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico (todo lo que no está permitido está
prohibido).  En efecto, señala el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública que la
Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos
actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala
jerárquica de sus fuentes.




 



 Por su parte, la Sala Constitucional, en el voto N° 440-98, ha sostenido la tesis de que, en el
Estado de Derecho, el principio de legalidad postula una forma especial de vinculación de las
autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, “…toda
autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre
apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las
autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté constitucional y legalmente
autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado  les está vedado-; así como sus dos
corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima,
que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley,  que en este campo es
casi absoluto.”




 




En otra importante resolución, la N° 897-98, el Tribunal Constitucional estableció lo siguiente:




 



 “Este principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar
regulados por norma escrita, lo que significa desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la
ley, preferentemente, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídico –reglamentos
ejecutivos y autónomos especialmente; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el
‘principio de juridicidad de la Administración’.  En este sentido es claro que, frente a un acto
ilícito o inválido, la Administración tiene, no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que
esté a su alcance para enderezar la situación.”




 



 En segundo término, una práctica en tal sentido desnaturaliza la finalidad de las vacaciones, lo
que contraviene los numerales 153 y siguientes del Código de Trabajo. Sobre el particular,
CABANELLAS nos recuerda lo siguiente:




 



 “A nuestro juicio, las vacaciones anuales retribuidas pueden ser definidas como el derecho al
descanso ininterrumpido –variable desde unos días hasta más de un mes - que el trabajador tiene, con
goce de su remuneración, al cumplir determinado lapso de prestación de servicio.” (CABANELLAS,
Guillermo. Tratado de Derecho Laboral. Editorial Heliasta S.R.L., tercera edición, tomo II, volumen
II, 1988, página 482).




 




La finalidad de este instituto tiene varias aristas.




 



  “En el aspecto físico, el descanso responde a un imperativo fisiológico, ya que para el ser humano
es necesario interrumpir de vez en cuando sus actividades para reponer las energías consumidas en un
trabajo anterior; en el orden cultural y del esparcimiento, la cesación periódica en el trabajo le
permite al trabajador el empleo de su inteligencia o el de sus sentimientos en obras recreativas o
educadoras; en el aspecto familiar, el reposo periódico permite que el trabajador, al estar más
tiempo junto a los suyos, pueda cuidar de quienes de él dependen, contribuir a darle mayor realce a
la vida hogareña; en el orden religioso, el descanso constituye para muchas religiones una
obligación, cual es la de santificar las fiestas; por último, como bien señala García Oviedo, al
Estado le interesa que su población no degenere, y para ello ha de evitar el desgaste que en todo
organismo físico produce un régimen de trabajo sin reposo…” “Como bien se ha sostenido, es
incuestionable que el hombre, como cualquier otra máquina o elemento de la producción, necesita un
reposo, una renovación ya que con el constante uso, sea la máquina o el elemento de la musculatura
fisiológica o el mecanismo se convierte en inservible y necesita renovación y atenciones para su
conservación.” (CABANELLAS, Guillermo, op. cit., páginas 480 y 481).




 




Al respecto, el Tribunal Constitucional, en el voto N.° 5969-93, expresó lo siguiente:




 



 “El beneficio de las vacaciones responde a una doble necesidad, tanto del trabajador como de su
empleador: a) por una parte, es evidente el derecho del cual debe disfrutar toda persona, de tener
un descanso que a nivel constitucional puede inclusive entenderse como derivado del derecho a la
salud (artículo 21 de la Constitución), b) por la otra, las vacaciones del primero benefician
también al segundo, ya que el descanso de aquél por un período, favorece su mayor eficiencia, al
encontrarse, luego de ese lapso razonable de reposo, en mejores condiciones físicas y psíquicas para
el desempeño de sus labores. Con base en ello, se concluye que las vacaciones tienen la ambivalencia
de ser derecho y deber del trabajador, pudiendo incluso su empleador obligarlo a disfrutarlas en
tiempo.” (Las negritas no corresponden al original).




 



 A causa de esa finalidad, es que nuestro Código de Trabajo, en su numeral 156, establece la
prohibición absoluta de compensar las vacaciones, salvo los casos que ahí expresamente se indican.




 



 También es prohibido fraccionar las vacaciones, toda vez que el numeral 158 indica que las
vacaciones deben gozarse sin interrupción; solo se pueden fraccionar en dos ocasiones como máximo,
siempre y cuando así lo convengan las partes, y siempre que se trate de labores de índole especial,
que no permitan una ausencia muy prolongada.  Así las cosas, si se otorgan vacaciones al funcionario
cada vez que éste tiene sesión en la junta directiva de la otra institución, se estaría quebrantando
su razón de ser y fraccionando más allá de lo que permite el ordenamiento jurídico.




 



 Pero además de lo anterior, con la práctica de fraccionar las vacaciones para asistir a las
sesiones de la junta directiva, el funcionario le estaría imponiendo a la Administración la época en
que disfrutará de sus vacaciones, cuando, de conformidad con el numeral 155 del Código de Trabajo,
esa potestad corresponde al patrono.




 



 Por otra parte, no podemos dejar de lado que el derecho a las vacaciones pagadas en forma
ininterrumpida es irrenunciable, con base en el artículo 74 constitucional. Desde esta perspectiva,
ni la Administración Pública ni el funcionario público pueden convenir en un acto que desnaturalice
la finalidad de las vacaciones.




 



 En conclusión, el Directorio Legislativo no está autorizado por el ordenamiento jurídico para
conceder vacaciones a un funcionario público para que asista a las sesiones de junta directiva de un
órgano o ente público.” (el destacado en negrita no pertenece el original)




 



 Así las cosas, debe tenerse presente que, a pesar de que el funcionario se encuentre disfrutando de
su período de vacaciones, ello no enerva la sujeción al régimen de empleo público, y bajo ese
esquema, el funcionario  tampoco puede apartarse de los deberes éticos que se hayan ínsitos en su
relación de servicio.




 



             Bajo ese entendido, estimamos improcedente que, con el fin de evadir las restricciones
que hemos señalado para el supuesto en consulta, se acuda al disfrute de las vacaciones,
pretendiendo por esa vía legitimar la realización de trabajos a nivel privado por parte de estos
funcionarios.




 



 Además, en armonía con el deber de probidad recogido en el artículo 3° de la Ley contra la
Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, el funcionario público está obligado
a respetar íntegramente el régimen de empleo público, y parte importante de ello, según quedó
explicado, es disfrutar de su período de vacaciones respetando la finalidad que tal instituto posee,
sin desnaturalizarlo con el fin de evadir el bloque de legalidad. Y, como quedó visto, durante el
período de vacaciones el funcionario sigue percibiendo normalmente su salario, aunque se encuentra
suspendida de modo temporal su obligación de presentarse a laborar, justamente con la finalidad de
que disfrute de un período de descanso efectivo, tal como se explicó ampliamente líneas atrás.




 




ii)         Sobre los permisos sin goce de salario




 



 En cuanto al segundo punto incluido en esta interrogante, cconviene, en primer término hacer una
breve referencia a la naturaleza de esta clase de permisos dentro de la relación de servicio
público.  Sobre el particular, valga citar en lo conducente nuestro dictamen N° C-446-2006 del 8 de
noviembre del 2006, que al respecto señala:




 




 




“IV.    Permisos y licencias: derechos laborales de los servidores públicos.




 



 Según referimos en el dictamen C-166-2006 de 26 de abril de 2006, la relación de servicio del
funcionario o empleado público con la Administración puede experimentar diversas vicisitudes a los
largo de su existencia. Normalmente durante el servicio activo pueden darse otras situaciones o
estados transitorios que no obstan incluso breves cesaciones del ejercicio del puesto, sin que
aquella relación se extinga, tales como las vacaciones, permisos y licencias, que por demás
constituyen típicos derechos laborales dentro del régimen de la función pública, que la ley -en
nuestro caso el Estatuto de Servicio Civil 1- establece de forma general y que se desarrollan y
concretizan por múltiples normas jurídicas de muy diverso rango y competencia (leyes especiales 2,
reglamentaciones internas, convenciones colectivas), coexistentes todas en nuestro medio; esto
último por la innegable heterogeneidad y dispersión aún imperante en la regulación del empleo
público. 




 



 Para la presente consulta interesan especialmente los permisos y licencias a favor de servidores y
empleados públicos. Para comenzar entonces, conviene hacer una clara y concisa diferenciación
conceptual entre estos dos institutos jurídicos. 




 



 En términos muy generales, si bien los permisos y las licencias son interrupciones de la actividad
laboral o profesional de los trabajadores en general, su elemento diferenciador es el lapso por el
cual se conceden; siendo breves los permisos y de mayor duración las licencias. No puede obviarse
también que por lo general ambas pueden tener sustento normativo en causales distintas dispersas en
la normativa vigente e igualmente pueden ser o no remuneradas o retribuidas.




 



 Hemos afirmado que el otorgamiento de esta clase de permisos constituye una mera facultad y no una
obligación para el jerarca, el cual tiene la potestad de valorar los motivos en que se fundamenta la
correspondiente solicitud y determinar discrecionalmente si cabe la concesión de tal beneficio,
sopesando las consecuencias que ello pueda tener sobre la prestación de los servicios en la
institución, las condiciones del funcionario de que se trate, etc., con apego a principios de
justicia, conveniencia y objetividad (Dictamen C-396-2005 de 15 de noviembre de 2005).”




 




Asimismo, ya desde tiempo atrás habíamos hecho referencia al tema en los siguientes términos:




 



 “En relación con el tema consultado, se tiene que en virtud de los artículos 37, inciso c) del
Estatuto de Servicio Civil y 33 inciso c), aparte 5) de su Reglamento es posible el otorgamiento de
un permiso sin goce de salario a aquel servidor que ocupa un cargo bajo el régimen estatutario de
cita, para ocupar otro de carácter de confianza, en cualquier lugar de la Administración Pública en
forma temporal, siempre y cuando cuente con la autorización de los órganos administrativos
respectivos, según lo ordena la normativa de referencia; a saber, el Ministro o funcionario
autorizado, con la aprobación respectiva de la Dirección General del Servicio Civil.




 




En lo que interesa, los ordinales indicados dicen:




 



 "Artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil: Los servidores del Poder Ejecutivo protegidos por esta
ley gozarán de los siguientes permisos:




 




(a,b,)




 



 c) Podrán disfrutar de licencia, ocasional de excepción con goce de salarios o sin él, según lo
establecerá el reglamento de esta ley: (...)




 



 Artículo 33 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil: Podrán disfrutar de licencia ocasional de
excepción, de conformidad con los requisitos y formalidades que en cada dependencia establezca el
Reglamento de Servicio, en las circunstancias que a continuación se indican: (a,b)




 



 c) Las licencias sin goce de salario mayores de un mes podrá concederlas el Ministro ó funcionario
autorizado, con autorización previa de la Dirección General, hasta por: (1,2,3,4)




 



 5) Cuatro años, a instancia de cualquier institución del Estado, o de otra dependencia del Poder
Ejecutivo, o cuando se trate del cónyuge de un funcionario nombrado en el Servicio Exterior; en los
casos de los funcionarios nombrados para desempeñar cargos de confianza en cualquier institución del
Estado. El plazo anterior podrá ampliarse hasta por un período igual, cuando subsistan las causas
que motivaron la licencia original." (Lo resaltado no es del original)




 



 Esta Procuraduría ha hecho alusión a las disposiciones de cita, cuando mediante el Dictamen No.
C-155-94 de 13 de octubre de 1994, en lo conducente, señaló:




 



 "...Es decir cuando se piden permisos de ese número de años para que funcionarios protegidos por el
Régimen del Servicio Civil laboren en otra entidad estatal, los mismos pueden otorgarse, pero con
restricción de concederse sin goce de salario. Esta razón explícita obedece obviamente a los límites
legales y presupuestarios en que debe desenvolverse la actividad del Estado para la eficiencia y
efectividad de los servicios prestados, no causando trastornos en los recursos humanos y materiales
de la Institución al autorizar a cualquiera de sus funcionarios una licencia tan amplia, como la
prevista en la disposición reglamentaria de referencia." 111.-




 



 CONCLUSION: De conformidad con los numerales 37, inciso c) del Estatuto de Servicio Civil y 33
inciso c), aparte 5) de su Reglamento es posible que un servidor público que ostente una plaza en
propiedad, pida permiso sin goce de salario para laborar en la misma institución a la que pertenece,
desde un puesto de confianza, como asesor del jerarca, a través de un contrato, o de un nuevo
puesto, previa autorización de los órganos administrativos competentes para ello.  (OJ-074-98 del 3
de setiembre de 1998)




 



 Los pronunciamientos recién transcritos arrojan varios elementos que nos interesa destacar. En
primer término, que la concesión de un permiso sin goce de salario es un mecanismo legítimo y típico
beneficio del cual el servidor puede gozar dentro de su relación de servicio con la Administración
Pública.  Sin embargo, que debe tenerse presente que la decisión de otorgarlo constituye una
facultad y no una obligación para el jerarca, el cual tiene la potestad de valorar los motivos en
que se fundamenta la correspondiente solicitud y determinar –discrecionalmente– si cabe su
concesión, tomando en cuenta las consecuencias que ello pueda tener sobre la prestación de los
servicios en la institución, las condiciones del funcionario de que se trate, etc., todo ello con
apego a principios de justicia, conveniencia y objetividad.




 




 



 Asimismo, debe recordarse que el hecho de que el funcionario goce de un permiso de esta naturaleza
no lo releva de su obligación de observar una conducta apegada al deber de probidad, en el sentido
de que las actividades que vaya a realizar durante el goce de tal permiso no lo pueden colocar, de
ningún modo, en el riesgo de incurrir en un conflicto de intereses respecto de su posición de
funcionario público.




 



 En efecto, reiteramos que la condición de funcionario público implica el cumplimiento de deberes y
obligaciones de carácter ético consagrados en el ordenamiento jurídico. En consecuencia, si el
funcionario está llamado a proteger y a defender el interés público y el interés de la institución a
la cual sirve, así como a actuar con rectitud en todo momento, las actividades de cualquier índole
que realice a nivel privado –aún cuando sea durante el disfrute de un permiso sin goce de salario–
no pueden entrañar un conflicto de intereses respecto de sus funciones como servidor público.




 



 Por consiguiente, aún cuando el servidor se encuentre legalmente autorizado para ejercer de modo
liberal su profesión durante el período del permiso, ello no puede aparejar la violación de
postulados básicos del servicio público, que le obligan a observar una conducta apegada a los más
altos principios éticos, mostrando en todo momento el respeto al deber de probidad, la lealtad al
cargo que ejerce y la defensa de los intereses públicos que persigue la institución para la cual
presta sus servicios.




 



 Bajo este orden de ideas, si un funcionario se separa temporalmente de su cargo en virtud de un
permiso sin goce de salario para dedicarse a actividades profesionales a nivel privado, no podría
realizar estudios que luego podrían someterse a la aprobación del propio órgano o institución donde
labora.




 



 A mayor abundamiento, valga hacer referencia a una reciente sentencia dictada pro la Sala Segunda
de la Corte Suprema de Justicia, que arroja importantes consideraciones que se inscriben bajo la
misma línea de pensamiento que ha venido sosteniendo esta Procuraduría en esta materia, y que deben
ser muy tomadas en cuenta para efectos de una consulta como la que aquí nos ocupa. Señaló dicha Sala
lo siguiente:




 




 



 “V.- SOBRE LAS FALTAS ATRIBUIDAS A LA ACTORA:  De previo al análisis del recurso interpuesto se
hace necesario recordar que los funcionarios públicos en general ostentan una serie de potestades
otorgadas para lograr la convivencia normada entre administrados y de éstos con el Estado “función
pública”. Se trata de una actividad que implica derechos (facultades) y deberes (obligaciones
inexcusables) que deben cumplir quienes desempeñan un  cargo dentro de cualquier poder público. Los
funcionarios públicos son depositarios de la confianza del Estado-patrono y de los usuarios del
servicio, por lo que deben tener un comportamiento impecable y probo, así como una conducta
intachable.




 



 Por eso, en tratándose de servidores públicos, independientemente de su naturaleza, función y
categoría, la valoración de sus faltas debe hacerse en forma estricta y meticulosa, por estar de por
medio el interés público ante el cual debe ceder el del trabajador (en cuanto a la mayor rigurosidad
en la calificación de las faltas de los servidores públicos, véase entre otros los votos números 638
de las 10:30 horas del 26 de octubre del 2001; 234 de las 9:30 horas del 22 de mayo del 2002 de esta
Sala). A los servidores y servidoras del Estado se les exige un especial deber de diligencia en
todos aquellos asuntos que guarden  relación  con  las  labores  que desempeñan -después de todo son
responsables de que la función que realizan sea ejecutada conforme a criterios de objetividad,
imparcialidad, eficiencia y profesionalidad, entre otros-, por lo que la confianza en ellos
depositada, alcanza una trascendencia particular al momento de analizar las faltas que se les
atribuyen, especialmente si las mismas están relacionadas con las tareas específicas asignadas o
pueden incidir en ellas (en este sentido, ver entre otros los votos números 722 de las 10:30 horas
del 30 de noviembre, 724 de las 9:30 horas del 5 de diciembre, ambos del 2001, de esta Sala). Lo
expuesto es de vital importancia en el presente caso, al encontrarnos en presencia de una
funcionaria pública que no sólo debe contar con las condiciones necesarias para laborar en el
“servicio público” sino que también debe ser merecedora de la confianza en ella depositada. Al
amparo de este criterio, lo que procede es analizar si la conducta de la actora violentó las
fundamentales obligaciones que tenía con su patrono, y determinar, si su comportamiento constituye
una “falta grave” que autorice su despido sin responsabilidad patronal, porque se hacía imposible la
continuación de la relación laboral. (…)




 



  A partir del análisis de lo expuesto, no le queda duda a esta Sala que la actora faltó a las más
elementales obligaciones éticas que derivan de los principios de buena fe y lealtad que deben
siempre prevalecer en toda relación de empleo; actuación con la que no sólo pudo lesionar gravemente
el prestigio e imagen del Estado sino también poner en tela de duda la objetividad y transparencia
del proceso licitatorio llevado a cabo y en el que ella participó como apoderada  de San Antonio Gas
& Oil Inc.  En este sentido debe advertirse que la licenciada…tramitó un permiso sin goce de salario
para atender asuntos personales, que le fue otorgado con base en la normativa que prevé ese tipo de
licencias (artículos 92 del Reglamento Autónomo de Trabajo del MIRENEM, 33 inciso c) del Reglamento
del Estatuto de Servicio Civil y 37 inciso c) del Estatuto de Servicio Civil), sin embargo esto no
constituyó más que un engaño para su empleador, pues con vista en los autos y en las propias
manifestaciones del deponente…(socio de la accionante), incluso con antelación a la vigencia de
dicho permiso el 15 de octubre de 1999 -esto es cuando disfrutaba de las vacaciones, las cuales se
extienden del 1 de setiembre al 14 de octubre de 1999-, ésta se encontraba avocada a la atención de
los asuntos del “bufete especializado en Ambiente”, máxime que como éste mismo lo afirma “…la
empresa petrolera nos contacta en el mes de setiembre para ayudarle a elaborar la oferta que se
presentaría en la licitación petrolera” (folios 210 a 211).  (…) situación que evidentemente empañó
la transparencia con la que deben actuar todos los servidores públicos así como su compromiso para
con el empleador y los administrados, siendo que esa persona intachable que no deje lugar a dudas en
sus actos como funcionario se echó de menos con el comportamiento de la actora; observándose en ella
un total desapego a los deberes inherentes a su cargo, mismos que por la propia investidura de
servidora pública la acompañan aún cuando la relación laboral se encuentra suspendida -en virtud de
las vacaciones  y  el  permiso concedido-. (…) De esta forma, resulta revelador su proceder en clara
contravención a la normativa que regía en ese momento las actuaciones de los servidores de ese
Ministerio así como el incumplimiento de los valores que componen el contenido ético de la relación
de trabajo (buena fe, fidelidad, lealtad, honestidad, entre otros), actitud que irremediablemente
iba a tener incidencia en la percepción de los administrados.  (…)  La actora, pese a la existencia 
del permiso sin goce de salario conferido, se mantuvo ligada a la institución empleadora;
subsistiendo, entonces las incompatibilidades éticas que ese vínculo supone. Incompatibilidades que
se sustentan en reglas de carácter ético que exigen transparencia, objetividad y calidad de
servicio; aspectos que pueden verse enturbiados cuando -como sucedió en este asunto- manteniéndose
el vínculo, la persona atiende intereses particulares que el órgano al que aparece vinculada debe
resolver.  Con fundamento en todo lo expuesto, se debe concluir que los hechos imputados a la
demandante -que fueron alegados en su oportunidad por la parte demandada tanto en sede
administrativa como en la judicial-, deben calificarse como graves, toda vez que ninguna seguridad y
confianza puede merecerle a la entidad empleadora una persona que actúa de una forma tan gravemente
contraria a derecho así como a los valores éticos que la relación de trabajo conlleva. Es así como
su despido se imponía de manera necesaria y justificada, y en consecuencia, sin responsabilidad
patronal.” (Énfasis agregado. Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución N°
2008-000155  de las nueve horas cincuenta minutos del veintisiete de febrero del dos mil ocho.)




 



 En consideración a lo expuesto, se concluye que los funcionarios públicos –aún más en tratándose de
aquellos que se encuentren sujetos al régimen de dedicación exclusiva- no pueden hacer uso de
figuras como el permiso sin goce de salario o las vacaciones para dedicarse a labores en el
ejercicio privado de su profesión que requieran de la aprobación de la misma institución a la cual
le prestan sus servicio -tal y como sucede en el caso que se nos consulta- en virtud de que ello
resulta abiertamente contrario a los principios éticos que rigen la función pública, y propiciarían
una situación de evidente conflicto de intereses, de ahí que se trate de una práctica a todas luces
inconveniente para la Administración Pública.




 




IV.      Observación final




 



 Por revestir sumo interés en orden al tema aquí consultado, en tanto contiene una serie de
consideraciones directamente relacionadas con el desempeño de los profesionales del INTA, nos
permitimos remitirles copia de nuestro dictamen N° C-193-2008 de esta misma fecha, sea 4 de junio
del 2008,  a fin de que esa institución pueda tenerlo en cuenta también al analizar los aspectos
sometidos a nuestro criterio.




 




V.        Conclusiones




 




En virtud de las consideraciones expuestas, es criterio de este Órgano Asesor que:




 



 1.                  Existe una prohibición para que funcionarios de forma privada se acrediten ante
el MAG como Certificadores de Uso Conforme de Suelos y realicen estudios en esa materia que por
imperativo legal y reglamentario podrían someterse a la aprobación del propio órgano o institución
donde laboran, la cual es posible derivarla de los principios éticos que rigen la función pública
contenidos en la Ley No. 8422 y su Reglamento.




 



 2.                  Lo anterior en razón de que la actividad privada del sujeto podría coincidir
con las funciones propias de su cargo como funcionarios público, o bien, propias del órgano para el
cual labora, aspecto último altamente inconveniente precisamente porque el hecho de que el
funcionario forme parte de la estructura orgánica del órgano le permitiría tener una ventaja que no
tendrían terceras personas –información, documentación o datos sobre la materia a los que sólo
tienen acceso los funcionarios del MAG-INTA-, lo cual le podría eventualmente significar un
provecho, o bien, podría colocar en una situación incómoda a otros funcionarios del MAG-INTA que
tengan a su cargo la aprobación de los estudios presentados por el primer funcionario, todo lo cual
pone en evidencia un alto riesgo de que se presente un conflicto de intereses.




 



 3.                  Los funcionarios de otros órganos o instituciones del Estado pueden acreditarse
ante el MAG como Certificadores de Uso Conforme de Suelo y realizar estudios de forma privada
siempre que: no exista una relación directa entre las funciones que desarrolla la institución u
órgano público para el cual labora el funcionario y las funciones que tenga el Ministerio de
Agricultura y Ganadería sobre la materia apuntada; que se garantice que se hará fuera de horas
laborales –esto a efecto de evitar una superposición horaria que generaría la imposibilidad del
funcionario para dedicarse a ambas labores-; y que no se encuentre cubierto por el régimen de
dedicación exclusiva, en cuyo caso sí existiría una causal que le impediría ejercer de manera
privada su profesión.




 



 4.                  Conforme al artículo 15° del Decreto Ejecutivo No. 23669 del 18 de octubre de
1994, “Normas de Aplicación de Dedicación Exclusiva a Instituciones y Empresas Públicas cubiertas
por Ámbito de la Autoridad Presupuestaria”, no existe la posibilidad de una suspensión “temporal”
del Régimen de Dedicación Exclusiva, toda vez que, precisamente por la naturaleza de este régimen,
se requiere constancia por parte del funcionario público que se acoja a este, de ahí que la norma
reglamentaria establezca no sólo que quien renuncie a este régimen no podrá suscribir un nuevo
contrato durante los dos años siguientes a la renuncia del primero, sino que aún más, prevé que en
el evento de que se renuncie por segunda vez, el funcionario se encontrará en definitiva
imposibilitado para suscribir un nuevo contrato.




 



 5.                  Consecuencia de lo anterior, no es procedente que un funcionario público
acogido al régimen de Dedicación Exclusiva pueda separarse temporalmente de este régimen para en el
ejercicio privado de su profesión acreditarse como Certificador de Uso Conforme del Suelo ante el
MAG-INTA.




 



 6.                  Los funcionarios públicos no están en posibilidad de hacer uso de figuras como
el permiso sin goce de salario o las vacaciones para dedicarse a labores en el ejercicio privado de
su profesión que requieran de la aprobación de la misma institución a la cual le prestan sus
servicio, en razón de que en ambos la relación laboral sigue subsistiendo, y en consecuencia tal
situación resulta abiertamente contrario a los principios éticos que rigen la función pública, y
propiciarían una situación de evidente conflicto de intereses, de ahí que se trate de una práctica a
todas luces inconveniente para la Administración Pública.




 



 7.                  Finalmente, valga agregar que en el evento de que el funcionario se encuentre
sujeto al régimen de dedicación exclusiva, el artículo 11° del Decreto Ejecutivo No. 23669 del 18 de
octubre de 1994, expresamente establece que las obligaciones inherentes a este régimen se mantienen
no obstante el funcionario se encuentre disfrutando de su período de vacaciones.




           




De usted con toda consideración, suscriben atentamente,




 




 




Andrea Calderón Gassmann                                             Gabriela Arguedas Vargas




Procuradora Adjunta                                                         Abogada de Procuraduría




 




Adjunto: lo indicado




ACG/GAV/msch

Opinion: 192 of 06/04/2008

C-192-2008

June 4, 2008

Licentiate
Edgardo Moreira González
Internal Auditor
National Institute of Innovation and
Transfer of Agricultural Technology (INTA)

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official letter AUI-INTA-145-2007 dated November 22, 2007, through which we are requested to issue a criterion on the following points:

"1. Can officials of the Ministry of Agriculture and Livestock and the National Institute of Innovation and Transfer in Agricultural Technology, to whom the prohibition established in Article 14 of the Law Against Corruption and Illicit Enrichment No. 8422 does not apply, be accredited before the MAG as Soil Use Certifiers and privately conduct studies in this matter, which by law could subsequently be submitted for the approval of the very agency or institution where they work?

2. Can officials of other State agencies or institutions be accredited before the MAG as Soil Use Certifiers and privately conduct studies in this matter, which by law could subsequently be submitted for the approval of the Ministry of Agriculture and Livestock?

3. If applicable, in the event that the public official is covered by the Exclusive Dedication regime, can the official temporarily separate from their Exclusive Dedication to conduct these studies?

4. Is it feasible for the official, in order to conduct these private studies, to use the mechanism of unpaid leave or vacation time, for the time necessary to complete said work?"

I. Regarding Certifiers of Conforming Soil Use: Normative Framework

The core point of the inquiry is to determine, based on certain given hypotheses, the possibility that public officials of the Ministry of Agriculture and Livestock—hereinafter MAG—could also act as Certifiers of Conforming Soil Use, which presupposes that, being public officials, they would conduct studies that by legal and regulatory mandate could be subject to the approval of the State agency for which they work.

In consideration of the above, and in order to achieve greater clarity, it is appropriate to make pertinent reference to the norms that regulate this matter.

As an essential matter, we have that in the area of soil management, conservation, and recovery, pursuant to Article 5 of the Law on the Use, Management and Conservation of Soils, No. 7779 of April 30, 1998, the agency responsible for compliance with such provisions is the MAG, in coordination with the Ministry of Environment and Energy.

Now, the Regulation to the Law on the Use, Management and Conservation of Soils, Executive Decree No. 29375 of August 8, 2000, contains a series of provisions specifically directed at regulating the activity of "certifiers of conforming soil use." In this vein, Article 6 defines them as follows:

"Article 6.—For the purposes of interpretation and application of the provisions of the law and this Regulation, the following technical definitions are established:

(…)

Certifier of Conforming Soil Use. Professional incorporated into the College of Agronomists of Costa Rica, authorized and accredited by the MAG to conduct studies of soil use, management and conservation and to issue certifications for the purposes of the tax benefits and exonerations established by the Law that is hereby regulated."

For its part, Article 35 establishes the requirements to be accredited and authorized by the MAG as a Certifier of Conforming Soil Use, namely, demonstrating academic suitability, practical experience, and the approval of the respective complementary courses that the MAG determines for such purposes.

Likewise, through Executive Decree No. 30636 of July 17, 2002, the Official Registry of Certifiers of Conforming Soil Use was created, which establishes the following in Article 3:

"Article 3.—Applicants for registration in the Official Registry of Certifiers of Conforming Soil Use must fulfill the following requirements:

a) Be duly incorporated into the College of Agronomists of Costa Rica and in current practice of the profession.

b) Possess a minimum degree of Bachelor in Agronomic Engineering with an emphasis on Plant Science or Generalist, or a minimum degree of Bachelor in Forest Sciences. Furthermore, other professionals who are members of the College of Agronomists with a postgraduate degree or specialization in matters of soils or soil conservation may be applicants. All must demonstrate a minimum of one year of practical experience in studies for land-use planning and development.

Members of the College of Agronomists with a minimum degree of Bachelor in Forest Sciences may act as Certifiers of Conforming Soil Use on lands where forest projects will be developed.

c) Attend and pass the Course for Certifiers of Conforming Soil Use, taught by the College of Agronomists and the MAG-INTA."

Having reviewed the foregoing norms of legal and regulatory rank, it is found that there is expressly no provision from which a prohibition can be derived preventing MAG-INTA officials from being accredited before this agency to act as Certifiers of Conforming Soil Use in their capacity as private individuals—logically, as long as it is done outside working hours.

However, an interpretation of the ethical norms and principles that govern public function compels the conclusion that, indeed, in hypotheses such as those now presented to us, public officials of the MAG-INTA are not in a position to privately conduct studies as Certifiers of Conforming Soil Use, since, as previously indicated, pursuant to Article 5 of Law No. 7779, the MAG is responsible for compliance with the provisions of that law regarding soil management, conservation, and recovery, which reveals a conflict of interests, a topic on which we will allow ourselves a brief reference below.

II. Regarding Conflict of Interests in Public Function

The topic of "conflict of interests" in public function has been addressed by this Office of the Attorney General on many occasions, and therefore, has been the subject of development through the opinions and legal opinions issued in the exercise of the consultative function legally attributed to us.

It is necessary to bring up legal opinion OJ-035-2007 dated April 23, 2007, which compiles the criterion that this Advisory Body has maintained on the subject. Pertinently, the following was stated:

"II.- The ethical principles of public function and conflicts of interests

Before entering into the analysis of the substantive matter, it is worth noting that the management in question makes no mention whatsoever regarding the possible subjection of the municipal engineer to the regime of prohibition or exclusive dedication, such that the analysis we set forth below starts from the premise that this official is in a position to freely exercise their profession, once their workday is completed, of course, given that overlapping hours constitutes a serious fault in public function, as this Office has repeatedly indicated.

Once the foregoing is clarified, as a general framework on the topic involved in the inquiry, it is especially important to emphasize that every official must guarantee the prevalence of the public interest and the institutional interest over any type of private interest. In this regard, Article 3 of the Law Against Corruption and Illicit Enrichment in Public Function (Law No. 8422) provides:

'Article 3.—Duty of probity. The public official shall be obligated to direct their management toward the satisfaction of the public interest. This duty shall be manifested, fundamentally, by identifying and attending to priority collective needs in a planned, regular, efficient, continuous manner and under conditions of equality for the inhabitants of the Republic; likewise, by demonstrating rectitude and good faith in the exercise of the powers conferred by law; ensuring that the decisions they adopt in fulfillment of their attributions conform to impartiality and the objectives proper to the institution where they serve; and, finally, by administering public resources with adherence to the principles of legality, effectiveness, economy, and efficiency, rendering accounts satisfactorily.'

Complementarily, paragraph 11) of Article 1 of the regulation to the Law Against Corruption and Illicit Enrichment establishes, where pertinent:

'Article 1.— Definitions. For the application of this Regulation, the following terms have the meaning indicated below:

(...)
11) Duty of probity: Obligation of the public official to direct their management toward the satisfaction of the public interest, which is expressed, fundamentally, in the following actions:

a) Identify and attend to priority collective needs in a planned, regular, efficient, continuous manner and under conditions of equality for the inhabitants of the Republic;

b) Demonstrate rectitude and good faith in the exercise of the powers conferred by law;

c) Ensure that the decisions they adopt in fulfillment of their attributions conform to impartiality and the objectives proper to the institution where they serve;
(...)
f) Abstain from hearing and resolving a matter when the same grounds for disqualification and recusal exist as are established in the Organic Law of the Judicial Branch, in the Civil Procedure Code, and in other laws.

g) Direct their administrative activity primarily toward satisfying the public interest.' (Emphasis added)

Likewise, it is important to bear in mind that Article 4 of the aforementioned Law No. 8422 expressly provides that 'without prejudice to any civil and criminal liabilities that may apply, the infringement of the duty of probity, duly proven and after defense, shall constitute just cause for separation from the public position without employer liability.'

Similarly, Article 38, subsection b) of the same normative body may eventually be applicable, which literally provides:

'Article 38.- Grounds for administrative liability. Without prejudice to other grounds provided for in the regime applicable to the respective service relationship, the public official shall have administrative liability who:
(...)
b) Irrespective of the regime of prohibition or exclusive dedication to which they are subject, offers or carries out activities that compromise their impartiality, enable a conflict of interests, or favor private interest to the detriment of the public interest. Without this exemplification being exhaustive, the following cases are included in the premise: the study, review, issuance of verbal or written criteria, preparation of drafts related to proceedings in claim or on the occasion thereof, administrative appeals, offers in administrative contracting procedures, the search or negotiation of employment that is in conflict with their duties, without notifying the superior or without withdrawing from knowledge of matters in which the possible employer is interested.

Thus, the condition of a public official implies compliance with duties and obligations of an ethical nature enshrined in the legal system. Consequently, if the official is called to protect and defend the public interest and the interest of the institution they serve, as well as to act with rectitude at all times, any activities they carry out privately—even when outside working hours—cannot entail a conflict of interests with respect to their functions as a public servant.

Therefore, even when the servant is legally authorized to freely exercise their profession, this cannot entail the violation of basic postulates of public service, which obligate them to observe conduct adhering to the highest ethical principles, at all times showing respect for the duty of probity, loyalty to the position they hold, and the defense of the public interests pursued by the institution for which they provide services. That is, they must in no way compromise their impartiality, generating conflicts of interests by fostering the favoring of private interest—including their own—to the detriment of the public interest.

Under this line of reasoning, if an official holds the position of municipal engineer, in the liberal exercise of their profession they could not assume the professional direction of a project that must be heard and approved by the very Municipality for which they work, a situation that undeniably would place them in an evident conflict of interests.

Indeed, at this point, one cannot lose sight of the fact that the municipal engineer exercises a series of powers regarding the approval or endorsement that any construction project to be built in the respective canton must obtain, a situation that is clearly irreconcilable with the possibility of professionally directing private construction projects that will be built within the jurisdiction of that municipality, since it is precisely those works that they are responsible for approving and overseeing. The principle comes into play here that he who holds the authority to oversee cannot at the same time occupy the position of the subject being overseen, as a basic guarantee of impartiality, transparency, and prevention of conflicts of interests. Admitting the contrary would foster a situation that generates serious harm to the credibility of the local government and to the transparent exercise of public function.

(...)

It must be remembered that in the exercise of public function, there are principles whose fulfillment is indispensable, such as impartiality and independence, fundamental pillars of the regime of incompatibilities.

Regarding this topic, it is relevant to mention what was stated by this advisory body in Opinion number C-079-2000 of April 24, 2000, in which the following was expressed:

'In this sense, it is valid to affirm that impartiality constitutes one of the guiding principles in the exercise of public function, derived from the provisions of Article 11 of the Constitution. The Constitutional Chamber has so recognized:

"(...) Article 11 of the Political Constitution establishes the principle of legality, and also lays the constitutional foundations for the duty of objectivity and impartiality of public officials, by stating that they are subject to the Constitution and the laws; herein lies the basis of incompatibilities, the public official cannot be in a situation where there is a collision between public interest and private interest." (Judgment No. 3932-95 of 15:33 hrs. of June 8, 1995).

It follows from the foregoing that the principle of impartiality, together with that of independence in public management, constitutes the pillar upon which all legislation on incompatibilities rests. Indeed, to obviate conflicts of interests and safeguard the public interest, the legislator has developed a set of ethical rules that must be observed by officials in the exercise of public function.

Among such rules are those referring to abstention and recusal (Articles 230 et seq. of the General Law of Public Administration).

In opinion number C-112-98 of June 15, 1998, the Office of the Attorney General of the Republic held that the basis of incompatibility is the existence or eventuality of a conflict of interests, such that in every aspect where a conflict between public and private interest may exist, an incompatibility exists.

We find the foregoing reasoning implicitly in resolution No. 2883-96 of the Constitutional Chamber, at 17:00 hrs. of June 13, 1996, when it states:

"… the public official is not permitted to hold another function or job that could lead to the impairment of the strict fulfillment of the duties of the position, or in some way compromise their impartiality or independence, based on the constitutional principles of responsibility of officials, of the principle-duty of legality, and of the requirement of efficiency and suitability imposed on the public administration. At bottom, what exists is a moral demand on the part of society regarding the provision of public service. The regime of incompatibilities seeks to prevent public function from being endangered, with the consequent harm to the administration and users, which would be unacceptable. The system of guarantees for the exercise of public function has an ethical support related to the principle of equality of treatment for all those administered…"' (Legal Opinion OJ-035-2007 dated April 23, 2007. In the same vein, see opinions C-128-2007 dated April 27, 2007, and C-278-2006 dated July 7, 2006. The emphasis is ours)

It follows from the transcription made that public function is governed by ethical principles aimed at guaranteeing its transparent exercise, such that public officials, regardless of whether they are subject to a regime of exclusive dedication or, conversely, are in a position to freely exercise their profession, must guide the exercise of their competencies in accordance with the duty of probity, so that at all times their management is directed towards the pursuit and effective satisfaction of the public interest over any particular interest that may intervene.

From this perspective, it is sought to avoid placing its servants in a potential conflict of interests that puts at risk the adequate fulfillment of their competencies and the transparent exercise of public function. Thus, while it is true that there are cases in which there is no express prohibition for its officials to privately carry out activities proper to their profession outside working hours—thereby avoiding overlapping hours—it is clear that insofar as such activities could signify a conflict between the public interest and their private interest—in the terms defined above—when the private activity coincides with the functions proper to their position as a public official, or proper to the agency for which they work—in which case being part of the organic structure would allow them to have an advantage of any kind that third parties would not have, and which could eventually mean a benefit for them—we are in the presence of a clear conflict of interests.

Consequently, it must be understood that whenever the possibility of a conflict of interests exists, as occurs in the aforementioned scenario, a prohibition exists for the official to privately conduct activities whose nature could compromise the transparency and adherence to legality of public function, a prohibition that, as we have said, derives from the ethical principles governing public function—contained in Law No. 8422 and its Regulation—."

III. Regarding the Points Consulted

Based on the criteria set forth, we proceed to answer the issues raised, which is done in the order in which they were consulted.

a. Can officials of the Ministry of Agriculture and Livestock and the National Institute of Innovation and Transfer in Agricultural Technology, to whom the prohibition established in Article 14 of the Law Against Corruption and Illicit Enrichment No. 8422 does not apply, be accredited before the MAG as Soil Use Certifiers and privately conduct studies in this matter, which by law could subsequently be submitted for the approval of the very agency or institution where they work?

On this matter, we must be emphatic that the prohibition for officials to carry out a given activity privately—such as being accredited before the MAG as a Soil Use Certifier and conducting the corresponding studies in this matter—need not necessarily be expressly contemplated in the legal system. Rather, in those scenarios where, under certain given circumstances, the existence of a conflict of interests can be inferred, it must be understood that a prohibition exists for the official to carry out certain activities, which is possible based on an interpretation and application to the specific case of the norms related to the ethical principles that regulate public function—Law No. 8422 and its Regulation—.

In the scenario presented to us, it is evident that the private activity of the individual could coincide with the functions proper to their position as a public official, or proper to the agency for which they work, this latter aspect being highly inconvenient, precisely because the fact that the official is part of the organic structure of the agency would allow them to have an advantage that third parties would not have—information, documentation, or data on the matter to which only MAG-INTA officials have access—which could eventually mean a benefit for them, or could place other MAG-INTA officials tasked with approving the studies submitted by the former official in an uncomfortable situation, all of which reveals a high risk of a conflict of interests occurring.

Based on the considerations set forth, it is concluded that a prohibition does exist for officials to privately be accredited before the MAG as Certifiers of Conforming Soil Use and to conduct studies in this matter that by legal and regulatory mandate could be submitted for the approval of the very agency or institution where they work. This is because it entails engaging in activities whose nature could compromise the transparency and adherence to legality of public function, a prohibition that, as we have said, derives from the ethical principles governing public function, as well as from the provisions of Law No. 8422 and its Regulation.

b. Can officials of other State agencies or institutions be accredited before the MAG as Soil Use Certifiers and privately conduct studies in this matter, which by law could subsequently be submitted for the approval of the Ministry of Agriculture and Livestock?

Indeed, in principle, officials of other State agencies or institutions can be accredited before the MAG as Certifiers of Conforming Soil Use and privately conduct studies. However, it is appropriate to make a clarification in order to give real scope to the answer provided. Firstly, it is clear that the foregoing will be possible provided there is no direct relationship between the functions carried out by the public institution or agency for which the official works and the functions that the Ministry of Agriculture and Livestock has on the indicated matter.

Additionally, it is necessary to remember that the official under such conditions will have the possibility of being accredited before the MAG as a Soil Use Certifier, and privately conduct the corresponding studies, provided it is guaranteed that this will be done outside working hours—in order to avoid overlapping hours that would make it impossible for the official to dedicate themselves to both tasks—and that they are not covered by the regime of prohibition or exclusive dedication, in which case a ground would indeed exist that would prevent them from privately exercising their profession.

c. If applicable, in the event that the public official is covered by the Exclusive Dedication regime, can the official temporarily separate from their Exclusive Dedication to conduct these studies?

The answer to this question is found in Article 15 of Executive Decree No. 23669 of October 18, 1994 ("Norms for the Application of Exclusive Dedication to Public Institutions and Companies Covered by the Scope of the Budgetary Authority"), which provides on this matter as follows:

"Article 15.- Servants who enjoy the benefits of the Exclusive Dedication Regime may resign from said regime, communicating it in writing to the Human Resources Department and the Internal Audit Office if one exists, with a minimum of one month's notice, and may not sign a new contract for a period of two years after having submitted the resignation.

If they resign for the second time, they may not again avail themselves of the indicated benefits. All movements contemplated in this article must be made effective through personnel action."

From the foregoing provision, it is clear that there is no possibility of a "temporary" suspension of the Exclusive Dedication Regime simply for the purpose of being granted during the time necessary to carry out a specific professional project, such as this type of study, given that, precisely due to the nature of the regime, constancy is required on the part of the public official who avails themselves of it. Hence, the regulatory norm establishes not only that anyone who resigns from this regime may not sign a new contract during the two years following the resignation from the first, but furthermore, it provides that in the event of a second resignation, the official will be definitively prevented from signing a new contract.

Consequently, it is not applicable for a public official covered by the Exclusive Dedication regime to be able to temporarily separate from this regime in order to, in the private exercise of their profession, be accredited as a Certifier of Conforming Soil Use before the MAG-INTA.

Now, it is necessary to make clear that even in the scenario where the official were not covered by the exclusive dedication regime, the answer to this third question would equally be negative, for the reason that the same premise as the first question would be maintained, that is, insofar as it concerns an official of the MAG, the prohibition would persist as that situation entails a conflict of interests inconvenient for the Public Administration and, moreover, contrary to the ethical principles that govern public function.

d. Is it feasible for the official, in order to conduct these private studies, to use the mechanism of unpaid leave or vacation time, for the time necessary to complete said work?

In consideration of what has been set forth, it is concluded that the answer to this last question is negative.

Firstly, note that in both scenarios—unpaid leave and vacation time—the employment relationship continues to subsist. In this sense, we must insist on how inconvenient it is for an official to make use of unpaid leave or vacation time to conduct private studies that must be approved in the same place where they perform their functions, especially since, as indicated, these mechanisms do not eliminate the employment relationship and, consequently, we would be in the presence of a situation of evident conflict between the individual's own interests and those of the Administration.

i. Regarding vacation time

It is worth recalling that in the event the official is subject to the exclusive dedication regime, Article 11 of Executive Decree No. 23669 of October 18, 1994, expressly establishes that the obligations inherent to this regime are maintained regardless of whether the official is enjoying their vacation period. Let us see:

"Article 11.- The servant availing themselves of the Exclusive Dedication Regime maintains the compensation and obligations established by this regulation as well as the respective contract when:

a. They are on vacation.
b. They enjoy leave with full or partial pay.
In this case, if the leave is for training, their exclusive dedication contract must have been signed by the parties at least three months prior to the effective date of their training leave.
c. They have leave with pay to provide services in collaboration with other entities related to the interests of the State, within the country or abroad, provided there is a legal basis for it."

Along the same line of thought, it is worth mentioning that in legal opinion No. OJ-107-2004 of August 31, 2004, this Superior Consultative Body issued a series of considerations regarding the possibility of an official attending sessions of a board of directors or other collegiate bodies during their vacation period, and on that occasion the legal impropriety of such a situation was clearly explained. Although it is noted that the scenario addressed at that time is not the same as the one at hand here, a series of considerations were established regarding the nature of the vacation benefit that are important to keep in mind for the purposes of the matter under analysis. The cited pronouncement states the following:


 "In this regard, the Office of the Attorney General of the Republic coincides with the Legal Advisory Office of the consulting body when it states that such a practice suffers from the same irregularity as paid leave permits processed for such purposes, '(…) since in both cases the Institution is paying a salary, while at the same time the other institution grants its director per diems for attending sessions.'


 In addition to the foregoing reason, there are other additional ones. Firstly, the principle of legality is violated, since the legal system does not authorize the active Administration to grant vacations so that one of its officials can participate in the sessions of a board of directors of another institution of which they are a member. The Public Administration is governed in its actions by the principle of legality. Based on this, public entities and bodies can only perform acts that are previously authorized by the legal system (everything that is not permitted is prohibited). Indeed, Article 11 of the General Law on Public Administration states that the Public Administration must act subject to the legal system and can only perform those acts or provide those public services that said system authorizes, according to the hierarchical scale of its sources.


 For its part, the Constitutional Chamber, in ruling No. 440-98, has held the thesis that, in the Rule of Law, the principle of legality postulates a special form of binding of public authorities and institutions to the legal system. From this perspective, '…every public authority or institution exists as such and can only act to the extent that it is empowered to do so by the same legal system, and normally by express text – for public authorities and institutions, only what is constitutionally and legally authorized in an express manner is permitted, and everything that is not authorized is forbidden to them; as well as its two most important corollaries, still within a general order: the principle of minimum regulation, which has special requirements in procedural matters, and the principle of legal reserve, which in this field is almost absolute.'"


In another important resolution, No. 897-98, the Constitutional Court established the following:


 "This principle means that the acts and behaviors of the Administration must be regulated by written norm, which of course implies submission to the Constitution and to the law, preferentially, and in general to all the norms of the legal system –especially executive and autonomous regulations; that is, ultimately, to what is known as the 'principle of juridicity of the Administration.' In this sense, it is clear that, faced with an illegal or invalid act, the Administration has not only the duty but the obligation to do everything within its power to rectify the situation."


 Secondly, a practice in such a sense distorts the purpose of vacations, which contravenes numerals 153 and following of the Labor Code. On this subject, CABANELLAS reminds us of the following:


 "In our judgment, paid annual vacations can be defined as the right to uninterrupted rest – varying from a few days to over a month – that the worker has, while receiving their remuneration, upon completing a certain period of service provision." (CABANELLAS, Guillermo. Tratado de Derecho Laboral. Editorial Heliasta S.R.L., third edition, volume II, book II, 1988, page 482).


The purpose of this institution has several facets.


 "In the physical aspect, rest responds to a physiological imperative, since for human beings it is necessary to interrupt their activities from time to time to replenish the energy consumed in previous work; in the cultural and recreational order, the periodic cessation of work allows the worker to use their intelligence or feelings in recreational or educational works; in the family aspect, periodic rest allows the worker, by spending more time with their loved ones, to care for those who depend on them and contribute to giving greater significance to home life; in the religious order, rest constitutes for many religions an obligation, which is to sanctify the holidays; finally, as García Oviedo rightly points out, the State is interested in ensuring its population does not degenerate, and for this it must avoid the wear that a work regime without rest produces in every physical organism…" "As has been rightly held, it is unquestionable that man, like any other machine or element of production, needs rest, a renewal, since with constant use, be it the machine or the element of physiological musculature, the mechanism becomes unusable and requires renewal and attention for its conservation." (CABANELLAS, Guillermo, op. cit., pages 480 and 481).


In this regard, the Constitutional Court, in ruling No. 5969-93, expressed the following:


 "The vacation benefit responds to a double need, both of the worker and of their employer: a) on the one hand, the right that every person must enjoy to have a rest, which at the constitutional level can even be understood as derived from the right to health (Article 21 of the Constitution), is evident, b) on the other hand, the vacations of the former also benefit the latter, since that person's rest for a period favors their greater efficiency, as they find themselves, after that reasonable period of rest, in better physical and psychological conditions for the performance of their duties. Based on this, it is concluded that vacations have the ambivalence of being both a right and a duty of the worker, and their employer may even oblige them to take them in time." (The bold text does not correspond to the original).


 Because of that purpose, our Labor Code, in its numeral 156, establishes the absolute prohibition of compensating vacations, except for the cases expressly indicated therein.


 It is also prohibited to split vacations, since numeral 158 indicates that vacations must be enjoyed without interruption; they can only be split on a maximum of two occasions, provided the parties so agree, and provided it involves duties of a special nature that do not allow a very prolonged absence. Thus, if vacations are granted to the official every time they have a session at the board of directors of the other institution, their raison d'être would be breached, and they would be split beyond what the legal system permits.


 But in addition to the foregoing, with the practice of splitting vacations to attend board of directors' sessions, the official would be imposing on the Administration the time when they will enjoy their vacations, when, in accordance with numeral 155 of the Labor Code, that power corresponds to the employer.


 On the other hand, we cannot overlook that the right to uninterrupted paid vacations is non-waivable, based on Article 74 of the Constitution. From this perspective, neither the Public Administration nor the public official can agree to an act that distorts the purpose of vacations.


 In conclusion, the Legislative Directorate is not authorized by the legal system to grant vacations to a public official so that they can attend sessions of the board of directors of a public body or entity." (the bolded text is not from the original)


 Thus, it must be kept in mind that, even though the official is enjoying their vacation period, this does not nullify their subjection to the public employment regime, and under that scheme, the official cannot depart from the ethical duties inherent in their service relationship either.


 Under that understanding, we consider it improper that, in order to evade the restrictions that we have pointed out for the scenario under consultation, resort should be had to the enjoyment of vacations, seeking through this means to legitimize the performance of private-sector work by these officials.


 Furthermore, in harmony with the duty of probity set forth in Article 3 of the Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Office, the public official is obliged to fully respect the public employment regime, and an important part of this, as explained, is to enjoy their vacation period respecting the purpose that such institution possesses, without distorting it in order to evade the block of legality. And, as was seen, during the vacation period the official continues to receive their normal salary, even though their obligation to report to work is temporarily suspended, precisely for the purpose of allowing them to enjoy a period of effective rest, as was extensively explained above.


ii) On unpaid leave permits


 Regarding the second point included in this question, it is appropriate, first of all, to make a brief reference to the nature of this class of permits within the public service relationship. On this subject, it is worth citing, in its relevant parts, our opinion No. C-446-2006 of November 8, 2006, which in this regard states:




"IV. Permits and licenses: labor rights of public servants.


 As we stated in opinion C-166-2006 of April 26, 2006, the service relationship of the public official or employee with the Administration can experience various vicissitudes throughout its existence. Normally during active service, other temporary situations or states may arise, which may not even preclude brief cessations of the exercise of the position, without that relationship being extinguished, such as vacations, permits, and licenses, which moreover constitute typical labor rights within the public employment regime, which the law – in our case the Civil Service Statute 1 – establishes generally and which are developed and concretized through multiple legal norms of very diverse rank and competence (special laws 2, internal regulations, collective bargaining agreements), all coexisting in our context; the latter due to the undeniable heterogeneity and dispersion still prevailing in the regulation of public employment.


 For this consultation, permits and licenses in favor of public servants and employees are of particular interest. To begin, then, it is convenient to make a clear and concise conceptual differentiation between these two legal institutions.


 In very general terms, although permits and licenses are interruptions of the work or professional activity of workers in general, their differentiating element is the period for which they are granted; permits being brief and licenses of longer duration. It cannot be overlooked either that both can generally have normative support in different grounds dispersed in the prevailing regulations, and likewise may or may not be remunerated or paid.


 We have affirmed that the granting of this class of permits constitutes a mere faculty and not an obligation for the head of the entity, who has the power to assess the reasons on which the corresponding request is based and determine, at their discretion, whether the granting of such benefit is appropriate, weighing the consequences this may have on the provision of services in the institution, the conditions of the official in question, etc., adhering to principles of justice, convenience, and objectivity (Opinion C-396-2005 of November 15, 2005)."


Likewise, we had addressed the topic some time ago in the following terms:


 "In relation to the topic under consultation, it is noted that by virtue of Articles 37, subsection c) of the Civil Service Statute and 33 subsection c), subparagraph 5) of its Regulation, it is possible to grant an unpaid leave permit to that servant who holds a position under said statutory regime, to temporarily occupy another position of a confidential nature, anywhere in the Public Administration, provided they have the authorization of the respective administrative bodies, as mandated by the referenced regulations; namely, the Minister or authorized official, with the respective approval of the General Directorate of Civil Service.


Of interest, the indicated articles state:


 "Article 37 of the Civil Service Statute: Servants of the Executive Branch protected by this law shall enjoy the following permits:


(a,b,)


 c) They may enjoy leave, occasional exception leave with pay or without pay, as established by the regulation of this law: (...)


 Article 33 of the Regulation to the Civil Service Statute: They may enjoy occasional exception leave, in accordance with the requirements and formalities established in each unit by the Service Regulation, under the circumstances indicated below: (a,b)


 c) Leaves without pay exceeding one month may be granted by the Minister or authorized official, with prior authorization from the General Directorate, for up to: (1,2,3,4)


 5) Four years, at the request of any State institution, or another agency of the Executive Branch, or in the case of the spouse of an official appointed to the Foreign Service; in the cases of officials appointed to hold confidential positions in any State institution. The previous term may be extended for an equal period when the reasons that motivated the original leave persist." (The highlighted text is not from the original)


 This Attorney General's Office has alluded to the cited provisions when, through Opinion No. C-155-94 of October 13, 1994, in relevant part, it stated:


 "...That is, when requests are made for permits of that number of years so that officials protected by the Civil Service Regime may work in another state entity, they may be granted, but with the restriction of being granted without pay. This explicit reason obviously responds to the legal and budgetary limits within which State activity must operate for the efficiency and effectiveness of the services provided, not causing disruptions in the human and material resources of the Institution by authorizing any of its officials a leave as extensive as that provided for in the referenced regulatory provision." 111.-


 CONCLUSION: In accordance with numerals 37, subsection c) of the Civil Service Statute and 33 subsection c), subparagraph 5) of its Regulation, it is possible for a public servant who holds a permanent position to request unpaid leave to work in the same institution they belong to, from a confidential position, as an advisor to the head of the entity, through a contract, or a new position, with prior authorization from the competent administrative bodies. (OJ-074-98 of September 3, 1998)


 The pronouncements just transcribed shed light on several elements we wish to highlight. In the first place, that the granting of an unpaid leave permit is a legitimate mechanism and a typical benefit that the servant can enjoy within their service relationship with the Public Administration. However, it must be kept in mind that the decision to grant it constitutes a faculty and not an obligation for the head of the entity, who has the power to assess the reasons on which the corresponding request is based and determine – at their discretion – if its granting is appropriate, taking into account the consequences this may have on the provision of services in the institution, the conditions of the official in question, etc., all adhering to principles of justice, convenience, and objectivity.




 Likewise, it must be remembered that the fact that the official enjoys a permit of this nature does not relieve them of their obligation to observe conduct adhering to the duty of probity, in the sense that the activities they will perform during the enjoyment of such permit cannot, in any way, place them at risk of incurring a conflict of interest with respect to their position as a public official.


 Indeed, we reiterate that the condition of a public official implies the fulfillment of duties and obligations of an ethical nature enshrined in the legal system. Consequently, if the official is called to protect and defend the public interest and the interest of the institution they serve, as well as to act with rectitude at all times, the activities of any nature that they perform in the private sphere – even when during the enjoyment of an unpaid leave permit – cannot entail a conflict of interest with respect to their functions as a public servant.


 Therefore, even though the servant is legally authorized to freely practice their profession during the permit period, this cannot entail the violation of basic postulates of public service, which oblige them to observe conduct adhering to the highest ethical principles, showing at all times respect for the duty of probity, loyalty to the position they hold, and the defense of the public interests pursued by the institution for which they provide their services.


 Under this order of ideas, if an official temporarily separates from their position by virtue of an unpaid leave permit to dedicate themselves to professional activities in the private sector, they could not carry out studies that could subsequently be submitted for the approval of the very body or institution where they work.


 To further elaborate, it is worth referring to a recent ruling issued by the Second Chamber of the Supreme Court of Justice, which sheds light on important considerations that fall within the same line of thought that this Attorney General's Office has been maintaining on this matter, and which must be carefully taken into account for the purposes of a consultation such as the one at hand here. Said Chamber stated the following:



 "V.- ON THE FAULTS ATTRIBUTED TO THE PLAINTIFF: Prior to the analysis of the appeal filed, it is necessary to remember that public officials in general hold a series of powers granted to achieve regulated coexistence among administered parties and between them and the State ('public function'). It is an activity that implies rights (faculties) and duties (inexcusable obligations) that those who hold a position within any public power must fulfill. Public officials are depositaries of the trust of the State-employer and of the users of the service, and therefore must have impeccable and honest behavior, as well as an irreproachable conduct.


 Therefore, in the case of public servants, regardless of their nature, function, and category, the assessment of their faults must be made strictly and meticulously, because the public interest, before which that of the worker must yield, is at stake (regarding the greater rigor in the classification of faults by public servants, see among others rulings numbers 638 of 10:30 a.m. on October 26, 2001; 234 of 9:30 a.m. on May 22, 2002, of this Chamber). Servants of the State are required to have a special duty of diligence in all matters related to the duties they perform – after all, they are responsible for ensuring that the function they perform is executed according to criteria of objectivity, impartiality, efficiency, and professionalism, among others – therefore, the trust placed in them reaches a particular transcendence when analyzing the faults attributed to them, especially if they are related to the specific assigned tasks or can impact them (in this sense, see among others rulings numbers 722 of 10:30 a.m. on November 30, 724 of 9:30 a.m. on December 5, both from 2001, of this Chamber). The foregoing is of vital importance in the present case, as we find ourselves in the presence of a public official who must not only possess the necessary conditions to work in the 'public service' but must also be deserving of the trust placed in her. Under the protection of this criterion, it is appropriate to analyze whether the plaintiff's conduct violated the fundamental obligations she had with her employer, and to determine if her behavior constitutes a 'serious fault' that authorizes her dismissal without employer liability, because the continuation of the employment relationship became impossible. (…)


 Based on the analysis of the foregoing, this Chamber has no doubt that the plaintiff breached the most elementary ethical obligations deriving from the principles of good faith and loyalty that must always prevail in every employment relationship; an action with which she could not only seriously damage the prestige and image of the State but also call into question the objectivity and transparency of the bidding process carried out, in which she participated as legal representative of San Antonio Gas & Oil Inc. In this sense, it must be noted that the attorney… processed an unpaid leave permit to attend to personal matters, which was granted to her based on the regulations that provide for that type of leave (Article 92 of the Autonomous Work Regulations of MIRENEM, 33 subsection c) of the Regulation of the Civil Service Statute, and 37 subsection c) of the Civil Service Statute); however, this constituted nothing more than a deception of her employer, since, in view of the case file and the statements of the deponent… (partner of the plaintiff), even prior to the effective date of said permit on October 15, 1999 – that is, when she was enjoying vacations, which extended from September 1 to October 14, 1999 – she was dedicated to attending to the affairs of the 'law firm specialized in Environment,' especially since, as he himself affirms, '…the oil company contacted us in the month of September to help it prepare the offer that would be submitted in the oil bidding process' (folios 210 to 211). (…) a situation that evidently tarnished the transparency with which all public servants must act, as well as their commitment to the employer and the administered parties, given that that unimpeachable person who leaves no room for doubt in their acts as an official was found lacking in the plaintiff's behavior; observing in her a total disregard for the duties inherent to her position, the same duties that, by her very investiture as a public servant, accompany her even when the employment relationship is suspended – by virtue of the vacations and the permit granted. (…) Thus, her conduct is revealing in clear contravention of the regulations that governed the actions of the servants of that Ministry at that time, as well as the breach of the values that make up the ethical content of the employment relationship (good faith, fidelity, loyalty, honesty, among others), an attitude that was inevitably going to have an impact on the perception of the administered parties. (…) The plaintiff, despite the existence of the unpaid leave permit granted, remained linked to the employing institution; thus, the ethical incompatibilities that this bond entails subsisted. Incompatibilities that are based on ethical rules requiring transparency, objectivity, and quality of service; aspects that can become clouded when – as happened in this matter – while maintaining the bond, the person attends to private interests that the body to which they appear linked must resolve. Based on all the foregoing, it must be concluded that the facts attributed to the plaintiff – which were alleged opportunely by the defendant both in the administrative and judicial venues – must be classified as serious, since a person who acts in such a seriously unlawful manner contrary to law, as well as to the ethical values that the employment relationship entails, can inspire no security or trust in the employing entity. Thus, her dismissal was imposed necessarily and justifiably, and consequently, without employer liability." (Emphasis added. Second Chamber of the Supreme Court of Justice, resolution No. 2008-000155 of nine hours fifty minutes of February twenty-seventh, two thousand eight.)


 In consideration of the foregoing, it is concluded that public officials – even more so in the case of those subject to the exclusive dedication regime – cannot make use of figures such as unpaid leave or vacations to dedicate themselves to tasks in the private practice of their profession that require the approval of the very institution to which they provide their services – just as occurs in the case under consultation – by virtue of the fact that this is openly contrary to the ethical principles that govern public office, and would foster a situation of evident conflict of interest, hence it is a practice clearly inconvenient for the Public Administration.


IV. Final Observation


 Given its extreme interest regarding the topic under consultation here, as it contains a series of considerations directly related to the performance of INTA professionals, we take the liberty of sending you a copy of our opinion No. C-193-2008 of this same date, that is, June 4, 2008, so that this institution may also take it into account when analyzing the aspects submitted to our criterion.


V. Conclusions


By virtue of the considerations set forth, it is the criterion of this Advisory Body that:


 1. There exists a prohibition for officials to privately accredit themselves before the MAG as Certifiers of Conforming Land Use (Certificadores de Uso Conforme de Suelos) and to carry out studies on this subject that, by legal and regulatory imperative, could be submitted for the approval of the very body or institution where they work, which prohibition can be derived from the ethical principles governing public office contained in Law No. 8422 and its Regulation.


 2. The foregoing is because the private activity of the individual could coincide with the functions inherent to their position as a public official, or with those of the body for which they work, the latter aspect being highly inconvenient precisely because the fact that the official is part of the organic structure of the body would allow them to have an advantage that third parties would not have – information, documentation, or data on the matter to which only MAG-INTA officials have access – which could eventually signify a benefit for them, or could place other MAG-INTA officials responsible for approving the studies presented by the first official in an uncomfortable situation, all of which reveals a high risk of a conflict of interest arising.


 3. Officials from other bodies or State institutions may accredit themselves before the MAG as Certifiers of Conforming Land Use and carry out studies privately provided that: there is no direct relationship between the functions carried out by the public institution or body for which the official works and the functions that the Ministry of Agriculture and Livestock has over the indicated matter; it is guaranteed that it will be done outside working hours – this in order to avoid a scheduling overlap that would make it impossible for the official to dedicate themselves to both tasks; and they are not covered by the exclusive dedication regime, in which case there would indeed be a cause preventing them from privately practicing their profession.


 4. According to Article 15 of Executive Decree No. 23669 of October 18, 1994, "Norms for the Application of Exclusive Dedication to Public Institutions and Companies Covered by the Scope of the Budgetary Authority," there is no possibility of a "temporary" suspension of the Exclusive Dedication Regime, since, precisely due to the nature of this regime, a record from the public official availing themselves of it is required, hence the regulatory norm establishes not only that those who renounce this regime may not sign a new contract during the two years following the renunciation of the first one, but even more so, it provides that in the event of a second renunciation, the official will be definitively disabled from signing a new contract.

5.  As a consequence of the foregoing, it is not proper for a public servant covered by the Exclusive Dedication (Dedicación Exclusiva) regime to temporarily separate themselves from this regime in order to, in the private practice of their profession, become accredited as a Certifier of Conforming Land Use (Certificador de Uso Conforme del Suelo) before the MAG-INTA.

6.  Public servants are not in a position to make use of mechanisms such as unpaid leave (permiso sin goce de salario) or vacation time to engage in activities in the private practice of their profession that require the approval of the very institution to which they provide their services, because in both cases the employment relationship continues to subsist, and consequently such a situation is openly contrary to the ethical principles that govern the public function, and would foster a situation of evident conflict of interest, hence it is a practice that is unsuitable in every respect for the Public Administration.

7.  Finally, it is worth adding that in the event that the public servant is subject to the exclusive dedication regime, Article 11 of Executive Decree No. 23669 of October 18, 1994, expressly establishes that the obligations inherent to this regime are maintained even while the public servant is enjoying their vacation period.

Sincerely,

Andrea Calderón Gassmann Gabriela Arguedas Vargas
Assistant Attorney General (Procuradora Adjunta) PGR Attorney (Abogada de Procuraduría)

Attachment: as indicated.