C-193-2008 — INTA and professionals' authority in soil studies and land-use certifications under the Soil LawCompetencias del INTA y profesionales en estudios de suelos y certificaciones de uso conforme bajo la LUMCS

Dictamen : 193 del 04/06/2008   
( RECONSIDERADO )  



C-193-2008




4 de junio de 2008




 




Ingeniero




David Alfaro Mata




Secretario Junta Directiva




Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica




 




Estimado señor:




 



 Con la aprobación de la Procuradora General de la República, me refiero a su oficio 033–06–J.D. del
05 de junio de 2006, por medio del cual nos formula las siguientes preguntas:




 



 a)                         “¿Está legalmente autorizado el INTA para realizar los estudios de
suelos y los de uso, manejo, y conservación de suelos y aguas para fines agrarios y emitir las
certificaciones para otorgar los beneficios y exoneraciones fiscales, conforme lo establecido en los
artículos 30 y 46 a 50 de la ley de uso, manejo y conservación de suelos y los artículos 34 a 39 y
58 y 59 del Reglamento de esta ley, o dichos estudios y la emisión de certificaciones únicamente
deben ser hechos por profesionales incorporados en el Colegio de Ingenieros Agrónomos y acreditados
ante el MAG?




 



 b)                         ¿Están legalmente autorizados los profesionales que laboran para el INTA
para realizar ellos, en forma privada, estudios de suelos y los de uso, manejo y conservación de
suelos y emitir certificaciones de uso conforme del suelo, habida cuenta de que los tienen como
función dentro de su cargo, aprobar los estudios de suelos y las certificaciones que realizan los
certificadores de uso conforme del suelo, y la competencia que significarían para los profesionales
que ejercen liberalmente la profesión y el posible conflicto de intereses?




 



 c)                         Si de conformidad con lo dispuesto en el decreto ejecutivo número
30636–MAG del 17 de julio de 2002 ¿Están facultados los profesionales en ciencias forestales, con
grado mínimo de bachiller, acreditados como certificadores de uso conforme del suelo, para realizar
estudios de los de uso, manejo y conservación de suelos y emitir las certificaciones respectivas, en
general o únicamente en tierras en las que se desarrollarán proyectos forestales?




 



 De previo a dar respuesta a su consulta, sírvase aceptar mis disculpas por la tardanza que ha
tenido su atención, motivado en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.




 




I.-        ANTECEDENTES:




 



 A la solicitud de consulta, se adjunta el dictamen emitido por la asesoría legal de ese Colegio
(oficio 011BIS-2006-A. L.) en el que se indica que de acuerdo a la ley de uso, manejo y conservación
de suelos (LUMCS) y su reglamento, y la ley orgánica del colegio de ingenieros agrónomos (LOCIA), la
elaboración de los estudios de suelos es una competencia exclusiva de los profesionales autorizados
por este colegio profesional; en tanto que la función que se le otorga al ministerio de agricultura
y ganadería (MAG) se limita a la aprobación de los estudios que realicen los certificadores de uso
conforme, acreditados ante dicho ministerio. Esto último implica –según se expone- que existe un
impedimento legal para que el MAG realice dichos estudios.




 



 Agrega el informe que los profesionales que laboran para el INTA (específicamente los que tienen a
su cargo la aprobación de estudios de suelo y las certificaciones de uso conforme) no están
posibilitados para el ejercicio liberal de su profesión, debido a que ello conllevaría a una
competencia desleal y un posible conflicto de intereses. Finalmente, en lo que respecta a los
bachilleres en ciencias forestales, se interpreta en forma amplia lo dispuesto por el decreto
ejecutivo número 30636, de manera que se concluye que éstos pueden realizar estudios de uso conforme
de suelo en general, y además fungir como certificadores en tierras en las que se desarrollarán
proyectos forestales.




 



 Atendiendo los alcances de la consulta, esta Procuraduría resolvió dar audiencia al INTA (mediante
oficio AAA–608–2007 del 01 de junio de 2007) a fin de que dicho órgano se manifestara respecto de la
gestión planteada por el colegio de ingenieros agrónomos. Así pues, a los antecedentes citados, se
agrega el oficio DE–INTA–212–2007 del 12 de junio de 2007, suscrito por el director ejecutivo de
dicho Instituto, en el que se indica que acorde a lo dispuesto en la ley de uso, manejo y
conservación de suelos (LUMCS) y su reglamento, le corresponde al MAG realizar los estudios y las
certificaciones de uso conforme de suelo, entre otras potestades. Se indica que de conformidad con
la ley de creación del INTA y su reglamento, se delegó a dicho Instituto el ejercicio de las
competencias que antiguamente ejercía el departamento de suelos de la dirección nacional de
investigaciones agropecuarias del MAG. Por lo tanto se concluye que es el INTA quien está facultado
por ley para llevar cabo las certificaciones de uso conforme de suelo.




 



 En atención al segundo punto de la consulta, se señala que los funcionarios del INTA en el
ejercicio normal de sus labores no reciben ningún tipo de remuneración o salario adicional ya que el
canon que se cancela por parte del tercero que solicita este tipo de servicios entra a una cuenta
única de este instituto. Asimismo, se agrega que dichos funcionarios se encuentran legalmente
impedidos de realizar este tipo de trabajos en forma privada, no sólo por las disposiciones en
materia laboral a las que se encuentran sometidas, sino además por las regulaciones de la ley de
enriquecimiento ilícito, control interno, etc.




 



 Por último, y respecto de los profesionales en ciencias forestales, el criterio del INTA coincide
con el externado por el asesor legal del colegio de ingenieros agrónomos, pues concluye que además
de las facultades generales otorgadas por ley, este tipo de profesionales pueden realizar
certificaciones en donde se desarrollen proyectos forestales.



  II.-       SOBRE EL FONDO   1.               El Estudio de suelos y la Certificación de Uso
Conforme de Suelos Agropecuarios en el Régimen de Incentivos de la LUMCS   a)     El régimen de
incentivos de la LUMCS (exenciones)

 



 Las normas en consulta se encuentran en el capítulo IV de la ley de uso, manejo y conservación de
suelos denominado “Incentivos”, en el cual se desarrolla una serie de instrumentos que forman parte
de la actividad administrativa de fomento. En este tipo de actividad, la administración persigue
fines públicos sin el empleo de la coacción y sin la realización de prestaciones.




 



 Dicho en otras palabras, por medio del fomento, el Estado busca proteger o promover aquellas
actividades de los particulares o de otros entes públicos que satisfagan necesidades públicas o se
estimen de utilidad general, sin usar la coacción, ni prestar servicios públicos. Se intenta
entonces, satisfacer necesidades públicas por medio de la persuasión a los privados. De este modo,
el objeto del fomento son las actividades de los particulares y de otros entes públicos, y su fin es
la satisfacción indirecta de necesidades de orden público[1].




 



 En la LUMCS, esta actividad se concreta a través de la creación de incentivos tributarios y
crediticios, por los que el Estado intenta persuadir a los particulares o a otros entes públicos
para que realicen actividades que no degraden el recurso suelo, el financiamiento de ese tipo de
actividades productivas, o bien, otorgar un reconocimiento a aquellas actividades particulares que
sí buscan proteger y aprovechar racionalmente el suelo. Nuestra jurisprudencia constitucional se ha
referido sobre estos instrumentos de fomento de la siguiente manera:




 



 “El incentivo fiscal no está previsto por el Constituyente como un derecho fundamental, sino que,
como ya se explicó, consiste en un instrumento idóneo que conlleva una ventaja o beneficio para
ciertos sujetos pasivos, [...] No resulta adecuado hablar de un derecho a obtener beneficios; pues
[...] no constituye un derecho subjetivo, sino una situación objetiva, que está limitada por la ley
(véase que la vigencia es de 12 años) y que puede ser derogada o modificada por el legislador en
cualquier momento. (En ese sentido ver sentencia 1994-05282 de las dieciséis horas cincuenta y
cuatro minutos del catorce de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro). A lo anterior se suma
que los incentivos obedecen a razones de política tributaria, relacionados con actividades que el
Estado desea promover que no involucran derechos fundamentales del sujeto pasivo de la relación
tributaria” [2]




 



 En el caso específico de los incentivos establecidos en la LUMCS, el legislador busca a través de
dichos instrumentos económicos constituir medios razonables, adecuados y proporcionales para
garantizar a los costarricenses un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (art. 50
constitucional) al mismo tiempo que una explotación racional de la tierra (art. 69 ibídem), tal como
se justifica en el artículo 1 LUMCS:




 



 “Artículo 1.- La presente ley tiene como fin fundamental proteger, conservar y mejorar los suelos
en gestión integrada y sostenible con los demás recursos naturales, mediante el fomento y la
planificación ambiental adecuada.” (El resaltado no es del original)




 



 Según GIAMPETRO BORRÁS[3] un incentivo económico es todo aquel beneficio económico que se confiere,
directa o indirectamente, a alguien, por el Estado, con la finalidad de acentuar una actividad
predominantemente económica, tendente al desarrollo económico y social del país, actividad que de
algún modo concierne a quien se le otorga dicho beneficio. Por consiguiente, estos instrumentos
resultan de importancia fundamental para la política de desarrollo sostenible que impulse el país, y
de los cuales valga rescatar dos categorías de importancia: los incentivos crediticios, relativos al
financiamiento de actividades económicas específicas –v.b. préstamos– y los hacendistas o
financieros, o sea, aquellos tienen relación directo con los ingresos y egresos del Estado –v.b.
tributarios–. Los objetivos de los incentivos o estímulos económicos pueden consistir en alentar o
desalentar una determinada forma de producción, actividad, importación, exportación, consumo, etc.,
en promover inversiones o desanimarlas; en expandir, amplificar, o diversificar determinadas
actividades, entre otros.




 



 Respecto de estos instrumentos, y en el caso específico de los incentivos para la actividad
turística, el presente órgano asesor ha dicho lo siguiente:




 



 “... el régimen de incentivos a la industria turística es una forma del intervensionismo económico,
por medio de la cual el Estado fomenta una actividad para que se oriente en la consecución de
objetivos públicos, considerados como fundamentales para el crecimiento de la producción y la
reactivación del aparato productivo. Esa técnica incentivadora se expresa mediante el
establecimiento de un régimen fiscal de favor, que es per se discriminatorio, aspecto que no puede
ser ignorado a la hora de interpretar y aplicar el régimen. Una aplicación que debe ajustarse
estrictamente a la ley, a fin de mantener la razonabilidad de un régimen de cual no disfrutan otras
actividades y que es financiado por todos los contribuyentes.” [4]




 



 Como dijimos antes, la LUMCS optó por un régimen de incentivos predominantemente tributarios aunque
también decidió recurrir a instrumentos de fomento crediticio. De la lectura de este capítulo
resulta claro que los beneficios fiscales de los que hablan los numerales 46 y 47 se refieren a los
definidos en los subsiguientes artículos 48 y 49, por lo que a fin de cuentas, éste capítulo lo que
regula son dos exenciones o exoneraciones fiscales y un eventual incentivo crediticio. Por
consiguiente, nos concentraremos de inmediato en analizar la figura de la exención o exoneración
tributaria, lo cual nos dará elementos fundamentales para realizar una interpretación adecuada de
las normas en consulta.




 



b)   Las exenciones o exoneraciones tributarias

 




En una primera aproximación, LOZANO define a la exención o exoneración tributaria como:




 



 “...el efecto de ciertas normas –las de exención en cuya virtud determinados supuestos, incluidos
en el ámbito del hecho imponible del tributo, no llegan, sin embargo, a producir las consecuencias
jurídicas que derivan de éste y que se resumen en el nacimiento de la obligación tributaria. El
mecanismo jurídico merced al cual se alcanza este resultado es el de una norma que enerva los
efectos de la realización del presupuesto de hecho del tributo, bien por que dispone que no se
desarrollen en relación a determinados sujetos (exenciones subjetivas), bien por que impide la
aplicación de la norma que da los efectos al hecho imponible, ya que la norma de exención al prever
los supuestos exentos ha operado una redefinición del mismo (exenciones objetivas). En cualquier
caso, lo que define la exención es que se trata de un hecho integrado en el hecho imponible, pese a
lo cual no se dan los efectos de hacer nacer la obligación de pago del tributo.” [5] (El resaltado
no es del original).




 



 Es decir, la exención implica una situación jurídica por la cual el contribuyente, si bien se
encuentra ante las circunstancias que normalmente darían lugar al nacimiento de la obligación
tributaria, permite que éste no tenga que hacer efectivo el pago del impuesto -sea en forma total o
parcial- en atención a rasgos propios e individuales de ese contribuyente, en cuyo caso se les
denomina exenciones subjetivas, o bien, relativas a los supuestos del hecho generador, o exenciones
objetivas. En este sentido es que el legislador definió a este instituto en el artículo 61 del
código de normas y procedimientos tributarios (ley número 4755 del 03 de mayo de 1971) que dispone:




 



 “Artículo 61.- Concepto. Exención es la dispensa legal de la obligación tributaria.” (El resaltado
no es del original)




 



 Tal y como señala dicho artículo, la exención es de origen legal y sometida por tanto, a reserva de
legalidad tributaria: de allí que el artículo 5 en su inciso b) lo establezca claramente[6]. Al
respecto, ha dicho éste órgano asesor:




 



 “El establecimiento de exenciones es materia de reserva de ley: por las mismas razones que el hecho
generador del tributo (como todos los elementos esenciales) es reserva de ley, la exención debe
encontrar su fuente creadora en la ley. El hecho exento debe ser definido por el legislador:



 ´Constituyendo el hecho imponible del tributo un elemento esencial del mismo sujeto a la reserva de
ley, es obvio que también la previsión de supuestos exentos ha de caer bajo el amparo de este
principio de normación, y así se proclama expresamente por el Derecho positivo…



 Dados el significado y la función de la exención recién señalados, y puesto que los supuestos de
exención integran el hecho imponible del tributo, al fijarse la exención se está codefiniendo el
hecho imponible y sus consecuencias, o, de otro modo, se está determinando el alcance y el contenido
del deber de contribuir en esos supuestos concretos, y una operación como ésta sólo el legislador
puede llevarla a cabo´. J. M, QUERALT, C. LOZANO SERRANO, G. CASADO OLLERO, J. TEJERIZO LOPEZ: Curso
de Derecho Financiero y Tributario, Editorial Tecnos, 1995, p. 289.



 La exención supone una norma legal que, a pesar de la realización del hecho generador, ordena que
no surja la obligación tributaria. El ámbito de la exención es determinado por la ley que la otorga,
o en su caso la modifica o deroga: la exención se modifica o deroga cuando la ley así lo
determina...”  (Dictamen número C-247-2003 del 19 de agosto de 2003).




 



 Por su parte, el artículo 62 ibíd, norma las condiciones bajo las cuales se debe otorgar una
exoneración, y dispone así:




 




"Artículo 62.- Condiciones y requisitos exigidos



 La ley que contemple exenciones debe especificar las condiciones y los requisitos fijados para
otorgarlas, los beneficiarios, las mercancías, los tributos que comprende, si es total o parcial, el
plazo de su duración, y si al final o en el transcurso de dicho período se pueden liberar las
mercancías o si deben liquidar los impuestos, o bien si se puede autorizar el traspaso a terceros y
bajo qué condiciones.



 Serán nulos los contratos, las resoluciones o los acuerdos emitidos por las instituciones públicas
a favor de las personas físicas o jurídicas, que les concedan, beneficios fiscales o exenciones
tributarias, sin especificar que estas quedan sujetas a lo dispuesto en el artículo 64 de la
presente ley". (Así reformado por el artículo 1º de la ley número 7900 de 3 de agosto de 1999. El
resaltado no es del original).




 



 Este artículo evidencia la preocupación del legislador de circunscribir los alcances de la exención
tributaria y, en particular, de precisar su sujeción a la ley. Esto nos lleva necesariamente al
punto de discutir sobre cómo orientar la interpretación de las normas que son objeto de consulta. Al
respecto, la sala primera establecido lo siguiente:




 



 V.- Interpretación de las normas tributarias y exenciones. Finalidad. [...] En esta tesitura, al
igual que los tributos se encuentran sujetos a un principio de reserva legal, también lo están las
exenciones y beneficios, en cuya fuente de creación, deben enunciarse los elementos básicos que la
delimitan. Dentro de este enfoque entonces, las normas que contengan regulaciones del tipo referido,
deben ser ponderadas sin sujeción a ningún criterio especial o específico. [...] Así visto, el campo
de la creación de gravámenes y beneficios tributarios está vedado por este medio, siendo por ende
figuras que deben crearse por una manifestación legislativa formal, en los términos ya explicitados
con antelación. Ahora bien, esta última característica aludida supone que las exenciones y
beneficios tributarios solo pueden concederse si el hecho concreto que se invoca, corresponde al
supuesto fáctico de la norma autorizante y su otorgamiento es factible acorde al parámetro fijado
por el legislador en la fuente de su creación. Por ende, cuando la norma imponga de forma clara e
indubitable condiciones concretas para el disfrute o recepción de los efectos benevolentes del
régimen fiscal, en su aplicación estos parámetros no podrán ser eludidos en tanto son parte
inexorable del hecho condicionante que el ordenamiento ha fijado. Así visto, el efecto condicionado
se producirá, cuando esos presupuestos fácticos estipulados en el mandato se hayan satisfecho. De
este modo, el juzgador debe analizar en cada caso, con el cuidado de rigor, si el supuesto de hecho
propuesto por el sujeto pasivo encuadra y coincide con el hecho exento dispuesto por la norma que
prevé el beneficio, dentro de su contenido material. En esta confrontación, en tesis de principio,
resulta improcedente ampliar los efectos de la norma a extremos que ella no contempla, ni que
deriven de su contenido, como igualmente inviable por imperio de ley lo son las prácticas analógicas
en este tipo de situaciones, pues surge el riesgo de incorporar dentro del hecho exento, supuestos
que no contempla la ley, lo que atentaría contra el precitado principio de reserva legal que impera
en estos campos.” (Sentencia número 0399-F-2006 del 28 de junio del 2006. El resaltado no es del
original).




 



 Lo anterior nos lleva a entender que dadas las características de las normas dispuestas en el
capítulo de incentivos de la LUMCS, es necesario realizar una interpretación ajustada a la exégesis
de esos artículos. Procede por tanto, analizar ese cuerpo normativo y las normas reglamentarias que
desarrollan su contenido.




 



c)   Análisis del capítulo de incentivos previstos en la LUMCS

 



 El capítulo IV de la LUMCS responde al objetivo de toda actividad fomento, cual es persuadir a los
sujetos privados destinatarios de la norma para que se abstengan de realizar conductas contrarias al
interés público y promover aquellas que siguen el ordenamiento, así como reconocer a aquellas que
van más allá de los parámetros establecidos en él.




 



 Con este fin, el legislador no sólo desarrolló normas relativas a los incentivos como tales, sino
además una serie de obligaciones para los particulares, que significan el punto de partida del
régimen de fomento contenido en la ley. En efecto, en dicho cuerpo normativo se dispone el deber de
todas las personas de realizar aquellas actividades y prácticas que sean necesarias para el manejo,
conservación y recuperación de suelos, incluyendo las medidas para evitar la degradación causada por
las aguas (arts. 41 y 44), el deber de vigilar y controlar el cumplimiento del ordenamiento jurídico
en esta materia (art. 42), así como la prohibición de omitir dolosa o culposamente el cumplimiento
de los planes de uso, manejo y conservación de suelos, o de las prácticas de manejo y conservación
que dicte el MAG en coordinación con el ministerio del ambiente y energía (art. 43).




 



 Pero además, el legislador declaró que las actividades de los particulares encaminadas hacia un
adecuado manejo, conservación y recuperación de suelos serían de interés público (art. 3), lo cual
revela un fundamento necesario para justificar la previsión de instrumentos de fomento, en
particular incentivos económicos de índole tributaria, como es el caso de las exenciones o
exoneraciones contenidas en el capítulo de incentivos.




 



 Sin embargo, leyendo con detenimiento las normas contenidas en este capítulo, hallamos que el
régimen de incentivos no está ordenado en forma coherente según los parámetros establecidos en el
artículo 62 del código de normas y procedimientos tributarios, lo cual complica cualquier estudio
que se quiera realizar. Sobre este aspecto, se comentará más adelante. De momento, empecemos por
decir que el contenido de los incentivos está dispuesto en los artículos 48 y 49 de la LUMCS, y
ambos lo que establecen son sendas exoneraciones tributarias, consistentes, el primero de ellos en
la disminución de la base imponible para el cobro del impuesto sobre bienes inmuebles a cargo de las
Municipalidades, cuando se compruebe que están siendo utilizados según su capacidad. El numeral 49
establece un beneficio adicional, al disponer la creación de una exención tributaria por un monto
equivalente al 40% de lo que le correspondería pagar al sujeto pasivo por concepto del impuesto
sobre bienes inmuebles, cuando se determine que el terreno en cuestión se utiliza conforme a su
capacidad de uso:




 



 “Artículo 48.- En la próxima revaloración general de los bienes inmuebles ubicados dentro del
cantón de jurisdicción, las municipalidades deberán incluir como criterio adicional de valoración,
la comprobación de que los inmuebles tienen una utilización actual acorde con su capacidad de uso o
su uso potencial, en cuyo caso le asignarán un valor menor.




 



 Artículo 49.- A los propietarios o poseedores de los terrenos agrícolas que se utilicen conforme a
su capacidad de uso, y que además apliquen prácticas de manejo, conservación y recuperación de
suelos, se les exonerará del pago del impuesto de bienes inmuebles, en un cuarenta por ciento (40%)
de lo que les corresponde pagar de acuerdo a la valoración del terreno que haya hecho el perito
respectivo.” (El resaltado no es del original).




 



 Se concretan así los beneficios fiscales, los beneficiarios (los propietarios de los inmuebles), y
quizás lo más importante para los efectos de la consulta, se establece como condición para acceder a
estos incentivos, acreditar que el uso actual del inmueble en cuestión es conforme a su capacidad,
recurriendo para ello a prácticas de manejo, conservación y recuperación de suelos. Normas que se
complementan con lo dispuesto en los numerales 46 y 47, que regulan el procedimiento y los
requisitos para solicitar o renovar dichos beneficios. El primero de estos artículos regula el
acceso por primera vez, a estos incentivos tributarios:




 



 “Artículo 46.- Para hacer efectivos cualquier exoneración o incentivo, fiscal o tributario, así
como para el acceso a créditos preferenciales de los que apruebe el Sistema Bancario, relacionados
con el uso de la tierra agrícola, el beneficiario que lo reclame tendrá que comprobar, previamente,
ante el Ministerio de Agricultura y Ganadería que la utilización actual o propuesta del terreno por
el que se percibe este beneficio corresponde a la capacidad de uso o al uso potencial, según el
estudio de tierras elaborado, con anterioridad, con base en la metodología oficial, por un
profesional autorizado por el Colegio de Ingenieros Agrónomos.




 



 Si la realización de las actividades fuere incompatible con el uso óptimo del terreno, conforme con
lo indicado en el párrafo anterior, no se le concederán el beneficio de exenciones ni los incentivos
que solicita.” (El resaltado no es del original).




 



 Acorde con lo anterior, el potencial beneficiario de las exenciones creadas en la LUMCS requiere,
para hacerlas efectivas, demostrar ante el MAG que el uso actual o propuesto del terreno agrícola es
conforme a su capacidad de uso o al uso potencial. Lo que es coherente con los fines y contenidos de
las exenciones previstas en los artículos 48 y 49 ibídem, y al mismo tiempo determina los medios
para acreditar dicha circunstancia. Primeramente, define que para demostrar el uso conforme se debe
aportar un estudio de tierras elaborado previamente por un profesional autorizado por el colegio de
ingenieros agrónomos con base en la metodología oficial. Y en segundo lugar, que corresponde al
ministerio de agricultura y ganadería, y no la administración tributaria, en razón de sus potestades
en la materia, verificar el hecho exento, y remitir posteriormente esta información a aquella a
efectos de otorgar el beneficio fiscal.




 



 El otro artículo es el 47, que regula el trámite para mantener alguno de los incentivos fiscales
creados en la misma Ley, para lo cual se establece como requisito aportar una certificación emitida
por un profesional autorizado, en principio, por el colegio de ingenieros agrónomos, en la que se
acredite el uso conforme del suelo del inmueble sobre el cual se otorgó el beneficio:




 



 “Artículo 47.- Para mantener el beneficio de una exención o un incentivo al efectuar los trámites
de renovación o cancelación respectivos, el interesado deberá presentar una certificación emitida
por los profesionales autorizados, para el efecto de comprobar que las actividades llevadas a cabo,
en el terreno favorecido con el incentivo, han correspondido a su capacidad de uso o al uso
potencial durante todo el período. Si tal situación no se hubiere dado, se le cancelarán, de
inmediato, el beneficio de las exenciones o los incentivos, a la persona o la empresa que haya
incumplido, y esta deberá reintegrarle al fisco los beneficios obtenidos a partir de ese
incumplimiento.”




 



 En este caso, la ley recurre expresamente a la figura de la certificación como medio para vigilar y
fiscalizar el cumplimiento de las condiciones necesarias para el disfrute de las exenciones
previstas. Ahora bien, procederemos a examinar más de cerca ambos instrumentos a fin de vislumbrar
una adecuada delimitación entre las funciones que en este tema poseen el instituto nacional de
innovación y transferencia en tecnología agropecuaria (INTA) y los profesionales autorizados por el
colegio profesional de ingenieros agrónomos.



 
2.               El estudio de tierras y la investigación agropecuaria pública

 



 El legislador mediante el artículo 4 de la LUMCS dispuso delegar al Ejecutivo la definición de los
conceptos técnicos que se utilizan en el cuerpo normativo, quien a su vez, en función de su
discrecionalidad administrativa –sujeta eso sí a la doctrina del artículo 16 de la ley general de la
administración pública– optó por usar los siguientes términos:




 



 “Estudio básico del uso de la tierra. Recolectar, ordenar, analizar y clasificar las
características biofísicas y socioeconómicas de un área.



 Evaluación ambiental de las tierras. El estudio de los efectos ecológicos y socioeconómicos de un
área determinada.” [7]




 



 El suelo o la tierra -términos que como hemos visto hasta aquí, han sido usados indistintamente-[8]
constituye un sistema complejo que se forma en la superficie del terreno, inicialmente por la
alteración física y química de las rocas y luego también por la influencia de los seres vivos,
desarrollando una estructura en niveles superpuestos, el perfil, y una composición química y
biológica definidas. Siendo que el conjunto de disciplinas que se abocan al estudio del suelo se
engloban en el conjunto denominado “Ciencias del Suelo”, las que predomina la edafología. Estudio
que implica el análisis de la mineralogía, la física, la química y la biología del suelo. Por este
motivo, es que se dice que el suelo no es una entidad estrictamente geológica, de ahí que la
edafología, está vinculada a la geología, a la biología y a la agronomía.




 



 Es en razón de lo dicho, que los estudios a los que se refiere tanto la LUMCS como su reglamento,
constituyen investigaciones técnico–científicas que permiten al especialista en algunas de estas
disciplinas determinar no sólo la estructura y dinámica de este sistema, sino además los procesos
que le alteran o degradan (meteorización, erosión, transporte, sedimentación, contaminación, etc.).
El reglamento a la ley del instituto nacional de innovación y transferencia en tecnología
agropecuaria (decreto número 31857 del 19 de mayo de 2004), define a la investigación[9] de la
siguiente manera:




 



 “Investigación: Proceso de estudio experimental de modo sistemático y científico, encaminado a
aumentar los conocimientos en la ciencia y la tecnología, tratando de descubrir nuevas técnicas o
fenómenos científicos poco conocidos o insuficientemente estudiados.”




 



 En este punto nos vemos en la obligación de hacer una distinción sustancial entre los estudios de
suelos o tierras como actividad propiamente de investigación científica, y los estudios como
instrumentos tributarios que permiten acreditar una condición objetiva referida a una situación o
presupuesto fáctico que permite disfrutar una exención tributaria, que son los que interesan para
efectos de la consulta.




 



 En ese primer escenario, encontramos que se trata de una actividad que no es exclusiva de los
profesionales incorporados al colegio de ingenieros agrónomos, pues como vimos dicha actividad
científica implica la participación de cualesquiera de las distintas disciplinas que conforman las
llamadas “Ciencias del Suelo”, razón por la cual es improcedente una interpretación que restrinja la
investigación en este tema a los profesionales incorporados a ese colegio profesional.




 



 Por el contrario, en tratándose del supuesto previsto en el artículo 46 LUMCS su exégesis no
permite derivar que los estudios de tierras a aportar puedan ser realizados por cualquier
profesional, sino únicamente por los profesionales autorizados por el colegio de ingenieros
agrónomos. De este modo, y según lo visto supra respecto de la reserva legal a la que están
sometidos los beneficios fiscales, para poder aspirar a uno de estos incentivos solamente es posible
aportar los estudios de tierras elaborados por dichos profesionales.




 



 Sin embargo, nótese que el artículo en cuestión no prohíbe, ni restringe que esos profesionales
sean únicamente aquellos que ejercen en forma privada, pues más bien habilita a cualquier
profesional autorizado por el colegio de ingenieros agrónomos, incluso a aquellos que sean
contratados por la administración para brindar sus servicios como parte del servicio público de
investigación agropecuaria, como se verá más adelante.




 



a)        La investigación de suelos y la investigación agropecuaria pública en Costa Rica

 



 El servicio de investigación agropecuaria pública es una actividad prestacional o material de la
administración destinada al incremento de los conocimientos y tecnología agronómica, incluyendo aquí
el estudio de los suelos con miras a la producción agropecuaria. Además, mediante este servicio se
busca satisfacer una sentida necesidad nacional, al punto que se le ha vinculado como uno de los
pilares de la función administrativa encargada al ministerio de agricultura y ganadería, que como
veremos actualmente desconcentrada en grado máximo en manos del INTA.




 



 Ahora bien, contrario a lo que se podría pensar, la investigación de suelos o tierras en Costa Rica
ha sido una actividad prestada por la administración desde hace mucho tiempo atrás, no obstante, su
ejercicio se ha dado como parte de la investigación agropecuaria realizada por los diferentes
órganos que a lo largo de nuestra historia jurídica han tenido a cargo el tema de la agricultura.




 



 Una de las primeras referencias históricas que se pueden hallar en este tema es el servicio de
agronomía e investigación sobre conservación de suelos, el cual estuvo adscrito al departamento
nacional de agricultura de la secretaría de fomento y agricultura[10]. Posteriormente, se dictó la
ley de conservación, mejora y restauración de suelos y aguas (número 1540 del 07 de marzo de 1953)
por la cual resultaba obligatorio para todas las personas acatar las medidas de interés general que
dispusiera el ministerio de agricultura e industrias, con el objeto de prevenir y controlar la
erosión; para mantener o aumentar la fertilidad de las tierras, para la regulación de los torrentes
y la conservación de estos recursos. Asimismo, se preceptuaba en ese cuerpo normativo que sería el
Ministerio el encargado de ponerla en práctica, creando para ello los organismos que fueren
necesarios o ampliando los existentes (arts. 2 y 3)




 



 Así las cosas, mediante decreto 9511–A del 18 de enero de 1979, se crea la unidad de suelos de la
dirección de investigaciones agrícolas del MAG como un órgano técnico-especializado cuyo fin era dar
asesoría -tanto a nivel institucional como interinstitucional- en materia de uso, manejo y
conservación de suelos (art. 1). Se encontraba compuesto por el laboratorio de suelos y la sección
de fertilidad de suelos y nutrición de plantas, ambas de la dirección de investigaciones agrícolas,
el departamento de suelos de la dirección de riego y drenaje, y los especialistas en suelos de los
centros agrícolas regionales (art. 2) Entre sus funciones destaca la de investigar y determinar las
mejores prácticas de uso, manejo y conservación de suelos de acuerdo a su capacidad productiva (art.
3.b)




 



 En 1984, por medio del decreto 15134[11], dicha Unidad fue integrada con la dirección de extensión,
a efectos de formar una dirección general. Este decreto fue derogado al año siguiente por el decreto
16195, que mantuvo dicha integración y transformó a la unidad de suelos en departamento (art. 4).
Posteriormente se promulgó la ley de fomento a la producción agropecuaria (FODEA) y orgánica del
ministerio de agricultura y ganadería[12], en la que se dispuso respecto de sus funciones
esenciales:




 



 “Artículo 48.- El Ministerio de Agricultura y Ganadería, dentro del sector agropecuario, tendrá las
siguientes funciones:



 a) Promover el desarrollo agropecuario a partir, fundamentalmente, de la investigación y de la
extensión agrícola, con objetivos socioeconómicos, de acuerdo con las necesidades del productor
agropecuario. [...]



 f) Ejercer cualesquiera otras funciones que se le señalen por ley, por decreto, o por medio de
directrices del Presidente de la República.” (El resaltado no es del original).




 



 No obstante, esta ley no reguló mayor cosa respecto de la estructura orgánica ministerial,
limitándose en el numeral 51 a regular el despacho ministerial y viceministerial y los funcionarios
de confianza, delegando el resto a lo que se estableciera en el reglamento ejecutivo a la ley:




 



 “Artículo 51.- Las unidades administrativas que constituyen la estructura del Ministerio de
Agricultura y Ganadería estarán bajo la dirección jerárquica siguiente: [...] d) La organización
funcional y administrativa se dictará mediante decreto ejecutivo, con respeto de aquellas
estructuras institucionales creadas por leyes especiales. Esta entidad debe dar respuesta a las
necesidades que demanden los productores agropecuarios.”




 



 En el primer reglamento ejecutivo a dicha ley (decreto número 17671, del 08 de junio de 1987)[13],
la dirección de investigación y extensión agrícola se mantuvo adscrita a la dirección superior de
programas nacionales (art. 42 ibídem) y en general, conserva la misma estructura que tenía antes de
la promulgación de la ley (arts. 44 y 45). Luego este reglamento es a su vez es derogado por el
decreto 19420 del 13 de noviembre de 1989[14], el cual continua en esa misma línea.




 



 Pues bien, en el ínterin de estos dos reglamentos, se dicta el decreto 18564 (del 05 de octubre de
1988) por medio del cual se crea el servicio nacional de conservación de suelos, con fundamento en
lo establecido en el artículo 3° de la ley de conservación mejora y restauración de suelos y aguas
(número 1540 del 07 de marzo de 1953) como un programa nacional dependiente jerárquicamente, de la
dirección de investigación y extensión agrícola (art. 1). Algunas de sus funciones eran:




 




“Artículo 2.-Corresponden al Servicio de Conservación de Suelos como funciones principales: [...]



 b) Efectuar levantamientos y estudios básicos de suelos y realizar investigaciones relacionadas con
la clasificación de los suelos y las tierras, según sus características y aptitudes para propiciar
un uso racional de los mismos. [...]



 i) Promover la adopción de medidas preventivas tendientes a la conservación de suelos y control de
los excesos de humedad tales como: regulación del uso ordenado y racional de los suelos con fines de
producción y métodos de cultivos aplicables. [...]



 m) Dar cumplimiento a los objetivos establecidos en la ley N° 1540 de Recursos Naturales Renovables
(suelo y agua) y proponer las normas legales que propicien el desarrollo agrícola a fin de
actualizarlas...” (El resaltado no es del original).




 



 Sin embargo, es importante aclarar que éste servicio se creó como una dependencia especializada de
carácter permanente que tenía por fin dar seguimiento a las actividades e investigaciones que
llevaba a cabo el proyecto GCP/COS/009/ITA, suscrito por los gobiernos de Italia y Costa Rica con la
Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) el 22 de julio de
1984, en apoyo al programa de conservación de suelos del MAG, y como una de las prioridades para
hacer frente a los graves problemas de la erosión que vivía el país (Considerandos 4 y 5 del decreto
ibídem). No obstante, el decreto en cuestión no elimina de la organización ministerial al
departamento de suelos, el cual mantiene su vigencia (arts. 4 y 5).




 



 Posteriormente, en 1994 se emite el decreto 23780[15] que viene a regular exclusivamente el tema de
la organización administrativa del MAG, derogando los artículos 20 a 124 inclusive del decreto 19420
(art. 39.1). En este nuevo reglamento, la dirección de investigación y extensión agrícola se
escinde, por un lado, en la división de extensión agropecuaria, y por otro, la dirección de
investigación pasa a formar parte de la división agropecuaria (art. 16), junto con la dirección de
sanidad vegetal, salud y producción pecuaria (art. 17) Valga destacar que entre las funciones de esa
dirección se encontraba la de realizar estudios del uso de la tierra (inciso 4). En cuanto al
departamento de suelos, éste continúa siendo parte de esta Dirección, pero transforma su
denominación a departamento de estudios de suelos (art. 21) y entre sus funciones destaca la
potestad de regular y ejecutar los estudios de suelos a nivel nacional, regional y local.




 



 Este último decreto es derogado por medio del reglamento a la ley orgánica del MAG (decreto número
26431-MAG del 02 de octubre de 1997)[16] en el que además se reconoce como una de las funciones del
Ministerio, velar por el uso y manejo apropiado del suelo en aras del desarrollo agropecuario
sostenible (art. 2.20). De igual forma se jerarquiza a la dirección de investigaciones agropecuarias
como un órgano dependiente directamente del despacho ministerial, y se le asigna la competencia de
realizar estudios sobre zonificación, capacidad de uso de las tierras, su uso potencial y actual
(inciso 7). Al mismo tiempo, mantiene en su estructura al departamento de estudios de suelos, ahora
denominado como departamento de suelos y evaluación de tierras (art. 13 ibídem), al cual se le
otorgan toda una serie de competencias (art. 15), entre ellas:




 



 “...3. Ejecutar y regular los estudios de suelos que se realizan a nivel nacional, regional y
local, inherentes a estudios específicos.” (El resaltado no es del original)




 



 Poco tiempo después, el 30 de abril de 1998 se promulga la ley de uso, manejo y conservación de
suelos (LUMCS), como cuerpo normativo, que no sólo establece las normas bajo consulta en el sub
examine, sino que regula materialmente toda esta actividad, asignando competencias de orden legal al
MAG:




 



 “Artículo 6.- Para el fin indicado en el artículo anterior, el Ministerio de Agricultura y
Ganadería tendrá las siguientes funciones específicas:



 a) Fiscalizar, evaluar y realizar, cuando lo considere necesario, los estudios básicos de uso de la
tierra para definir los de uso agrícola, acatando los lineamientos de la legislación vigente en
materia de ordenamiento territorial. [...]



 d) Investigar las técnicas agroecológicas y agronómicas para el mejor uso de tierras, aguas y demás
recursos naturales; además, difundir los resultados de sus investigaciones.” (El resaltado no es del
original)




 



 No obstante lo anterior, la ley no dispone a cuál órgano le competen estas potestades, pues en
apariencia (al igual que con la ley 7062) el legislador dejó la organización administrativa al poder
ejecutivo. Sin embargo, en este caso el reglamento a la ley fue publicado hasta el 21 de marzo de
2001, por lo que habría que entender que durante el lapso de esos 3 años, tales funciones le
correspondieron al órgano de función más similar en ese momento: el departamento de suelos y
evaluación de tierras (artículo 62 ley general de la administración pública, en adelante LGAP)[17].




 



 Ese mismo año, se promulga la ley número 8149 (del 5 de noviembre de 2001) que crea el instituto
nacional de innovación y transferencia en tecnología agropecuaria, (INTA) como un órgano de
desconcentración máxima con personalidad jurídica instrumental perteneciente a la organización
administrativa del MAG, y especializado en el tema de la investigación agropecuaria (art.1) y sujeto
a las potestades jerárquicas de fiscalización, disciplinaria o de resolución de conflictos de
competencia del superior jerárquico (art. 83 y 102 LGAP). A pesar de lo anterior, la ley no dispone
nada en específico respecto al tema de los estudios de suelos, más que lo que preceptúa el artículo
20:




 



 “En el cumplimiento de sus funciones, el Instituto deberá ajustarse a lo dispuesto en la Ley de
Uso, Manejo y Conservación de Suelos, N° 7779, de 30 de abril de 1998.”




 



 Esta norma resulta poco precisa y ambigua, dado que el verbo “ajustar” no permite distinguir si hay
atribución de competencias, como al parecer lo ha entendido el INTA. Y es que es preciso recordar
que la atribución de potestades de imperio, como las que contiene la ley en mención, sólo es posible
a través de una norma legal que defina sus contenidos, límites y órganos o entidad públicas
autorizados para su ejercicio (arts. 59, 66 y 70 LGAP). El deber del INTA de “ajustarse” a lo
dispuesto en la LUMCS, se puede entender como la necesaria adecuación que la actividad
administrativa de éste órgano ha de tener respecto de las potestades de investigación de suelos que
esta Ley le otorga al MAG. En otras palabras, como el deber de aceptar y adecuar su conducta
conforme las potestades reguladas en la LUMCS. Por tanto, no se colige de dicha norma el fundamento
para una posible atribución al INTA de las competencias de investigación de suelos que la LUMCS crea
a cargo del MAG.




 



 Debemos entender entonces, que las potestades dispuestas en la LUMCS para la realización de
estudios de suelos como parte de la investigación agropecuaria, las siguió manteniendo el
departamento de suelos y evaluación de tierras del MAG. Sin embargo, esta situación sufre un cambio
dramático a partir de la emisión del reglamento ejecutivo a la ley de creación del INTA (decreto
31857 del 19 de mayo de 2004)[18] ya que éste transforma el aparato administrativo en materia de
investigación agropecuaria, suprimiéndose de la estructura orgánica del Ministerio, a la dirección
nacional de investigaciones agropecuarias (art. 51). Y además traslada todas aquellas competencias
que la LUMCS le atribuía a esa dirección, al INTA (art. 5), así como aquellas que le habían sido
encargadas mediante decreto 26431 (art. 49). Siendo así, tenemos que actualmente corresponde al INTA
ejercer no sólo las nuevas competencias de investigación de suelos (incluyendo los estudios de
suelos o tierras) creadas a partir de la LUMCS, sino además aquellas de más antigua data[19].




 



 Así las cosas, conforme a lo dicho podemos afirmar que el fundamento para la realización de
estudios e investigación de suelos por parte del INTA proviene, no de su ley de creación, sino de la
conjugación de toda una serie de potestades (particularmente la LUMCS y la ley número 7064) que
históricamente le han atribuido esa conducta administrativa al ministerio de agricultura y
ganadería, y que por distribución interna de competencias (mediante reglamento ejecutivo a la ley
8149) le han sido asignadas a ese Instituto[20]. Por lo tanto, el INTA sí posee una competencia
genérica para llevar a cabo estudios de suelo o tierras.



 
b)   El INTA y sus funciones

 



 Conforme a pronunciamientos anteriores de éste órgano asesor[21], tenemos que el objetivo de este
Instituto radica en el desarrollo del sector agropecuario a través de la investigación tecnológica,
razón por la cual ésta llamado a realizar investigaciones de interés social a manera de servicio
público, sin perjuicio de la posibilidad de llevar a cabo investigaciones particulares y actividades
de venta de servicios (párrafo 2, art. 2, ley número 8149). En el dictamen número C-209-2007 del 25
de junio de 2007, señalamos:




 



 “....el INTA fue concebido más como un órgano encargado de la investigación propiamente tal en el
sector agropecuario, que como un órgano que ejerce funciones de fiscalización, control y
supervisión, aunque lo anterior no óbice para que venda servicios al sector público y privado,
dentro de los cuales podría estar el supervisar las pruebas de eficacia biológica cuando no tienen
como fin la inscripción del producto final.”




 



 De este modo, el INTA, aún y cuando se encuentre orgánicamente ubicado dentro del ministerio de
agricultura y ganadería, goza de independencia funcional y administrativa en el desempeño de las
atribuciones que por ley, le han sido expresamente otorgadas. Fuera de ese ámbito, el Instituto
constituye una dependencia más del ministerio, máxime cuando la propia ley orgánica del MAG (arts.
48 y 49, y 12 de su reglamento) señala que la investigación agropecuaria es una de las áreas de
competencia de ese Ministerio, y describen con claridad sus funciones[22].



 
c)    El INTA y los estudios de tierras del art. 46 LUMCS

 



 Toda exención tributaria, independientemente de su finalidad (por ejemplo, de incentivo fiscal) se
halla sujeta al principio de legalidad tributaria, de modo que todos los elementos necesarios para
su configuración han de derivarse necesariamente de un texto de orden legal.




 



 Pues bien, acorde con los numerales 62 del código de normas y procedimientos tributarios y 46
LUMCS, solamente aquellos estudios de suelos o tierras previamente aprobados por el ministerio de
agricultura y ganadería, y practicados por los profesionales autorizados por el colegio de
ingenieros agrónomos, tendrán la validez y eficacia necesaria para acceder a los beneficios fiscales
creados en los artículos 48 y 49 LUMCS. Profesionales que podrán elaborar los estudios de tierras,
ya sea que desempeñen el ejercicio liberal de su profesión, o bien, que se encuentren laborando para
la administración, bajo una relación estatutaria o de servicios profesionales.




 



 En el caso del INTA, éste carece por si mismo de la competencia legal para emitir los estudios que
exige el citado artículo 46, por lo que la única manera de brindar estos servicios es a través de la
provisión externa de los mismos. Y es que dada la naturaleza jurídica del Instituto, su competencia
para realizar venta de servicios y para proveerse de los recursos que necesite para su gestión
(arts. 2, 3.a, 15 y 18 de su ley de creación) lo que procede es que el INTA brinde los servicios de
estudios de suelos previstos en el artículo 46 LUMCS, mediante la contratación previa de dichos
servicios a profesionales autorizados por el colegio de ingenieros agrónomos, ya sea a través del
régimen estatutario del servicio civil, o como contrataciones temporales, sujetas a la ley de
contratación administrativa y su reglamento.




 



 Si es importante aclarar que el anterior criterio es para efectos de la prestación de los servicios
de estudios de suelos previstos en el artículo 46 LUMCS, y no va en demerito de la competencia para
la realización de investigación edafológica como parte de la investigación agropecuaria pública que
ha venido realizando la administración (MAG e INTA) desde hace décadas.



 
d)   El INTA y la potestad certificante del artículo 47 LUMCS

 



 El artículo 47 LUMCS regula las condiciones y requisitos para mantener o renovar los beneficios
fiscales creados en los artículos 48 y 49 ibídem, disponiendo que el interesado ha de aportar “una
certificación emitida por los profesionales autorizados” que permita comprobar que las actividades
llevadas a cabo en el terreno favorecido con el incentivo, han correspondido a su capacidad de uso o
al uso potencial durante todo el período.




 



 La consulta realizada en este tema versa entonces sobre la legitimación para el ejercicio de la
potestad de certificación[23] dispuesta en el artículo 47 LUMCS, en este sentido, e independiente
del contenido de la certificación de marras[24], nos encontramos frente al ejercicio de una potestad
de imperio, que per se debe estar regulada por ley (120.1 y 59 LGAP), y por lo tanto, sujeta también
al principio de legalidad tributaria al que hicimos referencia en el aparte anterior.



 De esta manera, la LUMCS es clara en atribuir esta función pública, a los profesionales autorizados
por el colegio de ingenieros agrónomos (en carácter de munera pública) quienes la ejercerán en el
supuesto que específicamente prevé la ley.




 



 Al igual que ocurre con la potestad de elaborar estudios de suelos, el INTA también posee una
facultad genérica de emitir certificaciones de uso conforme, según lo que dispone el artículo 65.2
LGAP, y en tanto éste órgano ha asumido las potestades de investigación y conservación de suelos y
de zonificación agropecuaria que le corresponden al ministerio de agricultura y ganadería.




 



 Así las cosas, podemos concluir -al igual que con la potestad de elaborar de estudios de suelos-
que si bien al INTA no le alcanza la titularidad para la emisión de certificaciones con fines
tributarios por sí mismo, sí posee la autorización legislativa para adquirir estos servicios
profesionales e incorporarlos dentro de su personal a efectos de cumplir con su actividad normal,
que en este caso particular incluye además la venta de servicios.



  3.               Régimen legal de los profesionales autorizados para emitir los requisitos de los
artículos 46 y 47 LUMCS

 



 Otro de los temas consultados, es el que se refiere al régimen de empleo al que están sujetos los
profesionales autorizados por el colegio de ingenieros agrónomos que laboran para el INTA en la
elaboración y emisión de los requisitos establecidos en los artículos 46 y 47 LUMC y las
restricciones que concomitantemente poseen éstos para el ejercicio de su profesión.




 



 Pues bien, como vimos antes, el INTA es un órgano de desconcentración máxima del MAG con
personalidad jurídica instrumental, que posee además facultades legales para contratar, por vía del
servicio civil o mediante contratación administrativa, los servicios profesionales que necesite para
su gestión administrativa, en este caso en particular de personas que se encuentren debidamente
autorizadas para el ejercicio de las funciones públicas establecidas en el capítulo de incentivos de
la ley de uso, manejo y conservación de suelos. Dice la ley de creación del INTA:




 



 “Artículo 2.- [...] Autorizase al INTA para vender servicios de investigación agropecuaria siempre
y cuando no menoscabe la atención de las demandas de investigaciones de interés social.




Artículo 3.- El patrimonio del Instituto estará constituido por lo siguiente:



 a) Los ingresos que genere la venta de algunos productos, servicios y tecnología, así como los
rendimientos de sus inversiones. [...]



 Artículo 4.- El Ministerio de Agricultura y Ganadería facilitará al Instituto el personal, los
equipos, bienes muebles e inmuebles, la infraestructura y, en general, el contenido presupuestario
necesario para su debido funcionamiento, incluidos los que están siendo utilizados en la actualidad
por la Dirección de Investigaciones Agropecuarias.



 El salario del personal que labore para el Instituto será financiado por el Ministerio de
Agricultura y Ganadería.



 Artículo 15.- Autorizase al Instituto para realizar las contrataciones requeridas para la debida
administración de los recursos de su patrimonio incluyendo la constitución de fideicomisos. La
administración financiera y contable del fideicomiso podrá ser contratada con los bancos estatales
del Sistema Bancario Nacional, sin perjuicio del control que le corresponde ejercer a la auditoría
interna del Instituto o a la Contraloría General de la República.




 



 Asimismo, podrá administrar los créditos internos y externos que se le otorguen para lograr su
objetivo, siempre y cuando así lo autorice el Estado.



 Artículo 18.- Facúltase a la Junta Directiva del Instituto para contratar los servicios
profesionales, técnicos y administrativos necesarios para ejecutar y controlar sus operaciones, así
como para adquirir el equipo y mobiliario requeridos para desempeñar sus funciones.” (El resaltado
no es del original)




 



 Este tipo de independencia funcional propia de las personificaciones presupuestarias, ha sido
avalada constitucionalmente por la jurisprudencia que afirma que la misma tiene por fundamento,
garantizar una gestión eficiente y flexible de los órganos administrativos a los que ha sido
encargada una función administrativa que el legislador ha considerado importante, de tal suerte:




 



 “...que esa capacidad instrumental está sujeta a los términos y condiciones previstos en la ley de
su creación, y en cuanto resulten estrictamente indispensables para el cumplimiento de la función
pública delegada; de manera que, si la ley omite la competencia, deben presumirse como propias y
reservadas del superior. Así, podrá contratar personal, bienes y servicios que le fueren
indispensables para el cumplimiento de la función pública que le fue delegada, únicamente en el
entendido de que la ley le faculte expresamente para ello. ..." (El resaltado no es del
original)[25]




 



 En consecuencia, resulta claro que el INTA se encuentra en una posición en la cual puede optar por
llenar sus plazas a través del régimen estatutario del servicio civil, cuando se trate del personal
que le provea el ministerio de agricultura y ganadería (art. 4 y transitorio II ibídem), o bien,
mediante una contratación administrativa de servicios profesionales como parte de las atribuciones
de las que disfruta en razón de su personalidad jurídica instrumental. Pero en éste último caso
solamente cuando se trate de servicios indispensables para el cumplimiento de la función pública que
le ha sido asignada, y por tanto de carácter temporal o provisional (artículos 1 y 2 de su ley de
creación).




 



 Ahora bien, en virtud del carácter que tiene la función pública en nuestro ordenamiento jurídico,
se ha intentado regular en alguna medida la incompatibilidad de intereses que pudieran surgir entre
aquellos propios del cargo que ocupa un funcionario público y los derivados del ejercicio de la
profesión que ostenta como tal, pues de darse una confrontación entre ambos conceptos, podría
contravenirse con los principios de la objetividad, lealtad, imparcialidad, transparencia y
neutralidad. Mismos que derivan de la máxima constitucional del artículo 11, según la cual todo
funcionario público, una vez sometido al régimen jurídico que le rige, se encuentra obligado a
cumplir a cabalidad con cada uno de los deberes y obligaciones que su puesto le demanda. De este
modo y con el fin de prevenir cualquier colisión de estos intereses, se han desarrollado los
institutos jurídicos de la dedicación exclusiva y la prohibición para el ejercicio particular de la
profesión[26].




 



 En efecto, la prohibición se refiere a la inhibición obligatoria e irrenunciable para ejercer
funciones propias del cargo o de la profesión que se ostenta, fuera de la Institución, así como
también las actividades relacionadas con el ejercicio liberal de la profesión. Ocurre solamente
cuando una ley en forma expresa así lo establece, pues se trata en el fondo de una limitación al
ejercicio de un derecho fundamental, y que opera a través del pago automático de una compensación en
resarcimiento de este impedimento, por lo que resulta inherente a la relación de empleo público (en
los casos que así esté previsto).




 



 En términos generales, la prohibición para el ejercicio de las profesionales liberales se encuentra
regulada por la ley de compensación por pago de prohibición (ley número 5867 del 15 de diciembre de
1975) y su reglamento (decreto número 22614, del 22 de octubre de 1993) y el numeral 15 de la ley
contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública (número 8422 del 6 de
octubre de 2004), así como toda una serie de leyes especiales que establecen taxativamente cuáles
son los funcionarios afectos a esta limitación.




 



 Por su parte, se está ante el supuesto de la dedicación exclusiva cuando la administración, por
razones de interés público, pretende contar con un personal dedicado exclusiva y permanentemente a
la función estatal que lo convierta en una fuerza de trabajo idónea y más eficiente, por lo que
decide contratar con el funcionario de nivel profesional, sus servicios exclusivos a cambio de un
plus salarial. O lo que es lo mismo, cuando por consenso expreso y escrito entre la administración y
el profesional, éste opta por no ejercer su profesión fuera del puesto desempeñado, a cambio de una
retribución patrimonial adicional al salario[27].




 



 Dicho lo anterior, y en lo que respecta a la inquietud del Colegio consultante en orden a la
posible incompatibilidad de intereses que pudieran surgir entre aquellos propios del cargo que ocupa
un funcionario público, y los derivados del ejercicio de la profesión que ostenta como tal, hay que
considerar que efectivamente, por razones de interés público se requiere que los profesionales
autorizados para realizar estudios de suelos y certificaciones de uso conforme que trabajen para el
INTA –por relación estatutaria o de servicios profesionales- se dediquen por completo a realizar
dichas funciones. Sea esto en forma de prohibición (en caso de ley expresa) o mediante un contrato
de dedicación exclusiva.




 



4.               Sobre los profesionales en Ciencias Forestales

 



 Por último, se consulta si los profesionales con grado mínimo de bachiller en ciencias forestales y
acreditados como certificadores de uso conforme de suelos, están facultados o no para realizar, en
general, estudios de suelos y emitir certificaciones de uso conforme, o si bien, solamente pueden
hacer estas actividades respecto de terrenos forestales.




 



 Al respecto hay que considerar que la profesión liberal es aquella que desarrolla, en el mercado de
servicios, una persona que cuenta con un grado académico universitario, que le acredita como capaz y
competente para prestar el servicio en forma ética, responsable y eficaz, y que como requisito
esencial, debe estar incorporado a un colegio profesional (en el caso de que exista) momento a
partir del cual se materializa el derecho fundamental al ejercicio de la profesión. En este sentido,
resulta especialmente orientadora la definición de profesional incorporada en el artículo 2º del
reglamento para el pago de la compensación económica por concepto de prohibición (decreto número
22614 del 22 de octubre de 1993) que al efecto dispone:




 




“Artículo 2º- Definiciones [...]



 e) Profesional: toda persona natural que ostente un título universitario de grado o posgrado, y que
se encuentra incorporado al Colegio profesional correspondiente cuando así lo disponga la ley.”




 



 Por su parte, el artículo 5 de la ley número 7221 establece que son miembros ordinarios del colegio
de ingenieros agrónomos, aquellos profesionales en ciencias agropecuarias con grado otorgado o
reconocido por una institución nacional de enseñanza superior de nivel universitario, que haya sido
registrado conforme a las disposiciones legales sobre la materia. En este sentido, el artículo 4
(reformado por el artículo 1 de la ley número 8188) mantiene esta misma norma, pero agrega en sus
párrafos segundo y tercero:




 



 “Para los alcances de este artículo, es un profesional en ciencias agropecuarias quien se haya
graduado como ingeniero agrónomo (generalista, en Producción, Fitotecnia, Zootecnia, Economía
Agrícola), ingeniero forestal, administrador de empresas agropecuarias, con el grado de
bachillerato, licenciatura, especialidad, maestría o doctorado.




 



 Asimismo, se considerará profesional en ciencias agropecuarias, quien posea algún título o grado
vinculado con las ciencias agropecuarias, que en el futuro sea otorgado o reconocido por las
universidades.”




 



 En consecuencia, resulta claro que aquella persona que ostente un título universitario de bachiller
en ciencias forestales, y que además acredite el cumplimiento de los restantes requisitos necesarios
para su incorporación al colegio profesional, a través del procedimiento reglado al efecto, quedará
habilitado para el ejercicio de esta profesión al tenor del artículo 15 de la ley orgánica del
Colegio y 17 de su reglamento:




 



 “Articulo 15.- Únicamente, los miembros del Colegio de Ingenieros Agrónomos están autorizados para
ejercer la profesión en Ciencias Agropecuarias, de acuerdo con lo establecido en el texto de esta
Ley.



 El Colegio de Ingenieros Agrónomos autorizará el ejercicio de la profesión en las áreas y niveles
correspondientes de cada uno de sus miembros, de conformidad con lo que establecen los artículos 3 y
16 de esta Ley y su Reglamento.”



 Artículo 17.- Los miembros del Colegio deberán ejercer la profesión, en aquellos campos de las
Ciencias Agropecuarias y Forestales que lo acrediten su orientación académica y profesional.”




 



 En igual sentido, el artículo 17 inciso g) de la Ley, incluye como ejercicio de esta profesión, la
realización de todas aquellas otras funciones que determinen leyes especiales (incluidas las
atribuciones fijadas en los artículos 46 y 47 de la LUMCS) en tanto que los artículos 19 y 21
reglamentarios establecen como funciones propias de los profesionales con grado académico de
bachiller o superior las siguientes:




 



 “...a. Dirección, planeamiento, ejecución y evaluación de labores técnico-administrativas, en lo
relativo a: [...]



 6. Estudios de clasificación, levantamiento, manejo y conservación del suelo e interpretación de
los análisis de laboratorio correspondientes, así como la planificación de tierras para fines
agropecuarios, o forestales a nivel de finca;  [...]




9. Programas de investigación agropecuaria y forestal;



 10. Muestreo, interpretación y certificación de análisis de tejidos y de suelo para fines agrícolas
y forestales así como de análisis de laboratorio sobre plagas y enfermedades agrícolas y forestales;
[...]



 14. Otras funciones afines en materia de Ciencias Agropecuarias, forestales y transferencia de
tecnología. [...]



 c. Diseño, planeación, elaboración, análisis, ejecución, dirección y evaluación de estudios,
planes, proyectos y programas a nivel de finca en materia de: [...]




2. Conservación de recursos naturales para fines agropecuarios;




3. Taxonomía y clasificación de suelos y planificación del uso de la tierra;




4. Investigación agropecuaria y forestal; [...]




9. Otras funciones similares en materia de Ciencias Agropecuarias y forestales.




ch. Valoraciones, evaluaciones, estimaciones, peritajes, arbitrajes e inventarios relativos a:



 1. Predios, en conjunto o en sus partes, dedicados a la conservación y a la explotación
agropecuaria o forestal, en lo concerniente a la tierra, a las mejoras agropecuarias y forestales y
a todos los elementos relativos a su manejo;  [...]



 Artículo 21.- Además de ser competencia de todos los miembros ordinarios, lo es también de los
miembros afiliados, la ejecución de las labores que se especifican a continuación: [...]




b. Manejo y conservación del suelo; [...]



 k. Ejecución de labores de investigación agropecuaria y forestal;...” (El resaltado no es del
original).




 



 Dicho lo anterior, tenemos que el decreto que crea el registro oficial de certificadores de uso
conforme de suelo (número 30636 del 17 de julio de 2002) establece:




 



 “Artículo 3º—Los aspirantes a inscribirse en el Registro Oficial de Certificadores de Uso Conforme
del Suelo, deberán cumplir con los siguientes requisitos:



 a) Estar debidamente incorporados al Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica y en ejercicio
vigente de la profesión.



 b) Poseer grado mínimo de Bachiller en Ingeniería Agronómica con énfasis en Fitotecnia o
Generalista o grado mínimo de Bachiller en Ciencias Forestales. Además podrán ser aspirantes otros
profesionales miembros del Colegio de Ingenieros Agrónomos con postgrado o especialización en
materia de suelos o conservación de suelos. Todos deberán demostrar experiencia práctica mínima de
un año en estudios para planificación y desarrollo del uso de la tierra. Los miembros del Colegio de
Ingenieros Agrónomos con grado mínimo de Bachiller en Ciencias Forestales, podrán fungir como
Certificadores de Uso Conforme del Suelo, en tierras en las que se desarrollarán proyectos
forestales.



 c) Cursar y aprobar el Curso de Certificadores de Uso Conforme del Suelo, impartido por el Colegio
de Ingenieros Agrónomos y el MAG-INTA.”




 



 Pues bien, conforme a las citas legales antes expuestas y en lo que es objeto de consulta, se
concluye que los profesionales forestales con grado mínimo de bachiller en ciencias forestales,
debidamente incorporados al colegio de ingenieros agrónomos en calidad de miembros ordinarios, se
encuentran habilitados para realizar en general estudios de suelos y emitir certificaciones de uso
conforme, con independencia de si en las tierras se desarrollarán o no proyectos forestales.



 
III.-     CONCLUSIONES

 



 1)             De conformidad con las disposiciones legales citadas, el estudio de suelos o tierras
y la certificación de uso conforme de suelos agropecuarios previstos en el capítulo IV de la LUMCS
constituyen un requisito esencial para acceder y mantener los beneficios fiscales que generan las
exenciones objetivas creadas en los artículos 48 y 49 ibídem. Tienen además el carácter de medio de
prueba fehaciente, y son base para que la administración tributaria haga efectivos los incentivos
mencionados.




 



 2)             En orden a la naturaleza jurídica del INTA y a la autorización legislativa para
realizar venta de servicios y proveerse de los recursos que necesite para su gestión, el Instituto
puede llevar a cabo los estudios y certificaciones de suelos previstos en las normas bajo consulta,
mediante la contratación de los servicios de profesionales autorizados por el colegio de ingenieros
agrónomos para realizar estas labores, ya sea a través del régimen estatutario del servicio civil o
como contrataciones temporales, según lo dispone la ley de contratación administrativa.




 



 3)             En el caso de los profesionales autorizados por el colegio consultante para realizar
estudios de suelos y certificaciones de uso conforme, que prestan sus funciones para el Instituto
(por relación estatutaria o de servicios profesionales), se requiere que en aras de tutelar el
interés público, dichos profesionales se dediquen por completo a desempeñar dichas funciones para el
INTA, con la imposibilidad concomitante de ejercer privadamente su profesión. Sea esto en forma de
prohibición (en caso de ley expresa) o mediante un contrato de dedicación exclusiva.




4)              




5)              



 6)             Los miembros del colegio de ingenieros agrónomos con grado mínimo de bachiller en
ciencias forestales, se encuentran habilitados para realizar estudios de suelos y emitir
certificaciones de uso conforme, con independencia de si en el terreno en cuestión, se desarrollarán
o no proyectos forestales.




 




De Usted, con toda consideración,




 




 




Gloria Solano Martínez




Procuradora




 




GSM/meml




 




 





 [1]DROMI, Jose Roberto. Derecho administrativo económico. Tomo II. Buenos Aires, editorial Astrea,
primera edición, 1979, p. 137. Véanse también: Baena Alcázar, M, Régimen jurídico de la intervención
administrativa en la economía. Tecnos. Madrid. 1966., pg. 96 ss., 273 ss. Del mismo autor, Sobre el
concepto de fomento, en R.A.P. N° 54. Madrid. 1966. Mateo, Martín y Sosa Wagner, Derecho
Administrativo económico. Ed. Pirámide. 1974, pg. 172 ss. Desde una perspectiva tributaria, vid:
Lagares, M. J., Incentivos fiscales a la inversión privada. Ed. IEF, Madrid. 1974; Soler Roch, M.
T., Incentivos a la inversión y justicia privada. Ed. Civitas S. A. 1983; y pronunciamientos de esta
Procuraduría OJ-120-1999 14 de octubre de 1999, y C–038–02 del 11 de febrero de 2002.




 



 [2] Sentencia de la sala constitucional número 2006-011545, del 09 de agosto del 2006.Ver también,
2006–08496 del 14 de junio de 2006.




 



 [3] GIAMPETRO BORRÁS, Gabriel. Incentivos tributarios para el desarrollo. Buenos Aires, ediciones
Depalma, primera edición, 1976, pp. 61-68




 



 [4] Véase dictamen C-310-2002 del 15 de noviembre de 2002. Ver también: C-169-2001 del 6 de junio
de 2001, C-004-2002 del 07 de enero de 2002, C-311-2002 del 15 de noviembre del 2002, C-321-2005 del
6 de setiembre de 2005, entre otros.




 



 [5] LOZANO SERRANO, Carmelo. Exenciones tributarias y derechos adquiridos. Madrid, editorial Tecnos
SA, primera edición, 1988, p. 18 Ver también: LANZIANO, Washington. Teoría general de la exención
tributaria. Buenos Aires, ediciones Depalma, primera edición, 1979, pp. 11 a 32. MARTINEZ LA FUENTE,
Antonio. Derecho Tributario. Estudios sobre la jurisprudencia tributaria.  Madrid, editorial
Civitas, primera edición,1985, pp. 215 a 233. JARACH, Dino. Curso superior de derecho tributario.
Buenos Aires, liceo profesional “CIMA”, primera edición, 1957, pp. 204 a 209




 



 [6] “Articulo 5º.- Materia privativa de la ley. En cuestiones tributarias solo la ley puede: [...]
b) Otorgar exenciones, reducciones o beneficios; ...” (El resaltado no es del original)




 



 [7]Artículo 6 del reglamento a la ley de uso, manejo y conservación de suelos (decreto ejecutivo
número 29375 del 08 de agosto de 2000).




 



 [8]No obstante, en el reglamento se les define aparte, abarcando el concepto “Tierra” al de “Suelo”
de la siguiente manera: “Zona de la superficie del planeta cuyas características abarcan todos los
atributos de la biosfera, verticalmente y debajo de la zona, incluidos los de la atmósfera, el suelo
y el sistema geológico subyacente, la hidrología, la población vegetal y animal y los resultados de
la actividad humana pasada y presente.”




 



 [9] Según el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, el término investigar es el
conjunto de aquellas actividades intelectuales y experimentales que se realizan de modo sistemático
con el propósito de aumentar los conocimientos sobre una determinada materia. La investigación
científica, a su vez, puede clasificarse en dos tipos fundamentales, la básica y la aplicada. La
primera, es aquella que tiene por fin ampliar el conocimiento científico, sin perseguir, en
principio, ninguna aplicación práctica. Por el contrario, la investigación aplicada es la dirigida a
la resolución de problemas prácticos, y en la que los investigadores dan al resultado de sus
esfuerzos usos diversos. Una de las modalidades más importantes es el proceso denominado de
“Investigación y desarrollo o I+D”, que es la aplicación de descubrimientos científicos y tecnología
para la creación de productos o servicios de una firma, empresa, gobierno o institución pública, en
general. Sobre éstas definiciones véase: Diccionario de Administración y Finanzas. Barcelona, Grupo
Editorial Océano, primera edición en español, 1999




 




[10] Decreto número 25 del 24 de marzo de 1941.




 




[11]Publicado en el diario oficial La Gaceta número 13 del 18 de enero de 1984




 




[12] Ley número 7064 del 29 de abril de 1987.




 




[13] Publicado en la colección de leyes y decretos del año 1987, semestre: 2, tomo: 1 y página: 190




 




[14] Publicado en el diario oficial La Gaceta número 39 del 23 de febrero de 1990.




 




[15] Publicado en el diario oficial La Gaceta número 217 del 15 de noviembre de 1994.




 




[16] Publicado en el diario oficial La Gaceta número 213 del 05 de noviembre de 1997.




 



 [17] “Artículo 62.- Cuando una norma atribuya un poder o fin a un ente u órgano compuesto por
varias oficinas, sin otra especificación, será competente la oficina de función más similar, y, si
no la hay, la de grado superior, o la que ésta disponga.” (El resaltado no es del original)




 




[18] Publicado en el diario oficial La Gaceta número 146 del 27 de julio de 2004




 




[19] Ver opinión jurídica número  OJ-066-2005  del 26 de mayo de 2005




 



 [20] Al respecto, valga tener en consideración que, según lo dispone el artículo 59.2 LGAP, es
conforme al ordenamiento realizar una distribución interna de competencias vía reglamentaria, tal
como ocurre en este caso, ya que ninguno de los cuerpos legales (incluyendo la LUMCS) establece
potestades a órganos específicos, pues en ese caso sí se requeriría que la reorganización tuviera un
fundamento de orden legal.




 




[21] Cfr. Dictámenes número C-009-2003 del 20 de enero de 2003 y C-235-2003 del 1° de agosto de 2003




 



 [22] Véase al respecto, entre otros, los siguientes pronunciamientos C-154-96 de 20 de septiembre
de 1996; C-033-2002 del 28 de enero de 2002, O.J.-094-2000 de 4 de septiembre del 2000 y OJ-066-2005




del 26 de mayo de 2005




 



 [23] Véanse los pronunciamientos números 48-73 de 24 de setiembre de 1973, C-131-79 de 9 de julio
de 1979, C-047-82 de 17 de marzo de 1982, C-046-92 5 de marzo de 1992, C-053-94 7 de abril de 1994 y
C-077-94 del 10 de mayo de 1994, C-116-96 del 23 de julio de 1996, C-134-98 del 13 de julio de 1998
y C-133-2004 del 4 de mayo del 2004. Cfr. MARTINEZ JIMENEZ, José Esteban. La Función Certificante
del Estado. Madrid, Instituto de Estudios de Administración Local, 1977, p. 98; PAREJO ALFONSO,
Luciano, JIMÉNEZ-BLANCO, A. y ORTEGA ÁLVAREZ, L. Manual de Derecho Administrativo. Vol 1. 1998,
p.721; Manuel María. Derecho Administrativo. Tomo I. Buenos Aires, Bibliográfica Omeba, primera
edición, 1963; GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho
Administrativo. Tomo I. Madrid, Civitas, 1975, p. 259;




 



 [24] Sobre este tipo de certificados véanse los siguientes pronunciamientos C-327-2001 de 28 de
noviembre de 2001 y C-313 –2005 del 30 de agosto de 2005




 



 [25] Sentencias de la Sala Constitucional número 2005-03629 del 05 de abril del 2005 y 2006–09563
del 5 de julio del 2006. Ver en este mismo sentido las sentencias 2001-11657 del 14 de noviembre del
2001, 2004-08474 del 04 de agosto del 2004 y 2005-15716 del 16 de noviembre del 2005




 



 [26] Sentencia de la sala constitucional número 4494-96 del 30 de agosto de 1996. En igual sentido
ver entre otras las resoluciones 649-93, 642-94, 2622-95, 3292-95, 2000-00444, 2001-00242, 3502-94,
5012-01 y 2002-08355. Asimismo, los pronunciamientos de éste órgano asesor C-188-91, C- 208-97,
OJ-003-97, OJ-024-99, C-091-99, OJ-200-2003, OJ-067-2005, C-423-2005 y C-144-2007; sentencias de la
sala segunda 171-89 del 03 de noviembre de 1989, 2001-86 del 02 de febrero del 2001, 2002-72 del 27
de febrero de 2002 y 2002-243 del 22 de mayo de 2002, y los oficios de la división de asesoría y
gestión jurídica de la contraloría general de la república número 02377, DAGJ-0506-2005 del 1° de
marzo, 2005 y 10401, DAGJ-1229-2006, del 26 de julio de 2006, entre otros.




 



 [27] Sobre el régimen de contratación administrativa de servicios, véanse los artículos 64 a 67 de
la ley de contratación administrativa.

Opinion: 193 of 04/06/2008   
( RECONSIDERED )  

C-193-2008

June 4, 2008

Engineer  
David Alfaro Mata  
Secretary of the Board of Directors  
College of Agronomists of Costa Rica

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter 033–06–J.D. of June 5, 2006, by means of which you pose the following questions to us:

a) "Is the INTA legally authorized to carry out soil studies and studies of the use, management, and conservation of soils and waters for agricultural purposes and to issue the certifications for granting the benefits and fiscal exemptions, as established in Articles 30 and 46 to 50 of the Law of Use, Management and Conservation of Soils and Articles 34 to 39 and 58 and 59 of the Regulation to this law, or should said studies and the issuance of certifications only be done by professionals incorporated in the College of Agronomists and accredited before the MAG?"

b) "Are the professionals who work for the INTA legally authorized to carry out, in a private capacity, soil studies and studies of the use, management and conservation of soils and issue certifications of compliant soil use, given that their duties within their position include approving soil studies and certifications carried out by certifiers of compliant soil use, and the competition they would represent for professionals who practice the profession independently and the possible conflict of interest?"

c) If, in accordance with the provisions of Decreto Ejecutivo number 30636–MAG of July 17, 2002, "Are professionals in forest sciences, with a minimum degree of bachelor, accredited as certifiers of compliant soil use, empowered to carry out studies of the use, management and conservation of soils and issue the respective certifications, in general or only on lands where forestry projects will be developed?"

Prior to responding to your inquiry, please accept my apologies for the delay in addressing it, which was due to the workload handled by this Attorney General's Office.

I.- BACKGROUND:

Attached to the consultation request is the opinion (dictamen) issued by the legal advisory office of that College (official letter 011BIS-2006-A. L.) which indicates that, according to the Law of Use, Management and Conservation of Soils (LUMCS) and its regulation, and the Organic Law of the College of Agronomists (LOCIA), the preparation of soil studies is an exclusive competency of the professionals authorized by this professional college; while the function granted to the Ministry of Agriculture and Livestock (MAG) is limited to the approval of studies carried out by the certifiers of compliant use (certificadores de uso conforme), accredited before said ministry. This last point implies—according to what is stated—that there is a legal impediment for the MAG to carry out said studies.

The report adds that the professionals who work for the INTA (specifically those in charge of approving soil studies and compliant use certifications) are not enabled for the independent practice of their profession, because this would lead to unfair competition and a possible conflict of interest. Finally, with respect to bachelors in forest sciences, the provisions of Decreto Ejecutivo number 30636 are interpreted broadly, concluding that they can carry out compliant soil use studies in general, and also act as certifiers on lands where forestry projects will be developed.

Attending to the scope of the inquiry, this Attorney General's Office decided to grant a hearing to the INTA (by means of official letter AAA–608–2007 of June 1, 2007) so that said body could state its position regarding the request raised by the College of Agronomists. Thus, to the cited background, is added official letter DE–INTA–212–2007 of June 12, 2007, signed by the executive director of said Institute, which indicates that, according to the provisions of the Law of Use, Management and Conservation of Soils (LUMCS) and its regulation, the MAG is responsible for carrying out studies and certifications of compliant soil use, among other powers. It is indicated that, in accordance with the law creating the INTA and its regulation, the exercise of the competencies formerly held by the Soils Department of the National Directorate of Agricultural Research of the MAG was delegated to said Institute. Therefore, it is concluded that it is the INTA that is legally empowered to carry out certifications of compliant soil use.

In addressing the second point of the inquiry, it is pointed out that the officials of the INTA, in the normal exercise of their duties, do not receive any type of additional remuneration or salary since the fee paid by the third party requesting this type of service goes into a single account of this institute. Likewise, it is added that said officials are legally prohibited from carrying out this type of work privately, not only due to the labor provisions to which they are subject, but also by the regulations of the law of illicit enrichment, internal control, etc.

Finally, and regarding professionals in forest sciences, the INTA's criterion coincides with that expressed by the legal advisor of the College of Agronomists, as it concludes that, in addition to the general powers granted by law, this type of professional can perform certifications where forestry projects are developed.

II.- ON THE MERITS

1. The Soil Study and the Certification of Compliant Agricultural Soil Use in the Incentive Regime of the LUMCS

a) The incentive regime of the LUMCS (exemptions)

The norms under inquiry are found in Chapter IV of the Law of Use, Management and Conservation of Soils, called "Incentives," which develops a series of instruments that form part of the administrative activity of promotion (fomento). In this type of activity, the administration pursues public ends without the use of coercion and without the provision of services.

In other words, through promotion (fomento), the State seeks to protect or promote those activities of individuals or other public entities that satisfy public needs or are deemed of general utility, without using coercion, nor providing public services. The goal, then, is to satisfy public needs through the persuasion of private parties. Thus, the object of promotion (fomento) is the activities of individuals and other public entities, and its end is the indirect satisfaction of public order needs[1].

In the LUMCS, this activity is concretized through the creation of tax and credit incentives, by which the State tries to persuade individuals or other public entities to carry out activities that do not degrade the soil resource, the financing of such productive activities, or to grant recognition to those private activities that do seek to protect and rationally utilize the soil. Our constitutional jurisprudence has referred to these promotion (fomento) instruments in the following manner:

"The fiscal incentive is not provided for by the Constituent Assembly as a fundamental right, but rather, as already explained, consists of a suitable instrument that entails an advantage or benefit for certain taxpayers, [...] It is not appropriate to speak of a right to obtain benefits; because [...] it does not constitute a subjective right, but an objective situation, which is limited by law (see that its validity is for 12 years) and which can be repealed or modified by the legislator at any time. (In that sense, see judgment 1994-05282 at sixteen hours and fifty-four minutes of September fourteenth, nineteen ninety-four). Added to the above is that incentives are subject to tax policy reasons, related to activities that the State wishes to promote that do not involve fundamental rights of the taxpayer in the tax relationship" [2]

In the specific case of the incentives established in the LUMCS, the legislator seeks, through these economic instruments, to constitute reasonable, adequate, and proportional means to guarantee Costa Ricans a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitution) at the same time as rational exploitation of the land (Article 69 ibid), as justified in Article 1 of the LUMCS:

"Article 1.- The fundamental purpose of this law is to protect, conserve, and improve soils in integrated and sustainable management with other natural resources, through promotion (fomento) and adequate environmental planning." (The highlighting is not from the original)

According to GIAMPETRO BORRÁS[3], an economic incentive is any economic benefit conferred, directly or indirectly, to someone by the State, with the aim of accentuating a predominantly economic activity, tending toward the economic and social development of the country, an activity that in some way concerns the recipient of said benefit. Consequently, these instruments are of fundamental importance for the sustainable development policy driven by the country, and from which it is worth highlighting two important categories: credit incentives, relating to the financing of specific economic activities—e.g., loans—and fiscal or financial ones, that is, those directly related to the State's income and expenses—e.g., tax-related. The objectives of economic incentives or stimuli may consist of encouraging or discouraging a certain form of production, activity, import, export, consumption, etc.; in promoting investments or discouraging them; in expanding, amplifying, or diversifying certain activities, among others.

Regarding these instruments, and in the specific case of incentives for tourism activity, this advisory body has stated the following:

"... the incentive regime for the tourism industry is a form of economic interventionism, through which the State promotes (fomenta) an activity so that it is oriented toward achieving public objectives, considered fundamental for production growth and the reactivation of the productive apparatus. This incentive technique is expressed through the establishment of a favorable tax regime, which is per se discriminatory, an aspect that cannot be ignored when interpreting and applying the regime. An application that must strictly adhere to the law, in order to maintain the reasonableness of a regime that other activities do not enjoy and which is financed by all taxpayers." [4]

As we said before, the LUMCS opted for a regime of predominantly tax-based incentives, although it also decided to resort to credit promotion (fomento) instruments. From reading this chapter, it is clear that the fiscal benefits referred to in numerals 46 and 47 refer to those defined in the subsequent Articles 48 and 49, so ultimately, this chapter regulates two fiscal exemptions or exonerations (exenciones or exoneraciones) and an eventual credit incentive. Therefore, we will immediately focus on analyzing the figure of the tax exemption or exoneration (exención o exoneración tributaria), which will provide us with fundamental elements for an adequate interpretation of the norms under inquiry.

b) Tax exemptions or exonerations

In a first approach, LOZANO defines the tax exemption or exoneration as:

"... the effect of certain norms – those of exemption by virtue of which certain situations, included within the scope of the taxable event of the tax, do not, however, produce the legal consequences derived from it and which are summarized in the birth of the tax obligation. The legal mechanism through which this result is achieved is that of a norm that nullifies the effects of the realization of the tax's factual premise, either because it provides that they do not develop in relation to certain subjects (subjective exemptions), or because it prevents the application of the norm that gives effects to the taxable event, since the exemption norm, by providing for the exempt situations, has operated a redefinition of the same (objective exemptions). In any case, what defines the exemption is that it deals with an event integrated within the taxable event, despite which the effects of making the obligation to pay the tax arise do not occur." [5] (The highlighting is not from the original).

That is to say, the exemption implies a legal situation by which the taxpayer, even though they face the circumstances that would normally give rise to the birth of the tax obligation, is allowed not to make the tax payment effective—whether in total or in part—in attention to the individual and specific characteristics of that taxpayer, in which case they are called subjective exemptions, or, relating to the assumptions of the taxable event, or objective exemptions. It is in this sense that the legislator defined this institution in Article 61 of the Code of Tax Rules and Procedures (Ley número 4755 of May 3, 1971), which provides:

"Article 61.- Concept. Exemption is the legal dispensation from the tax obligation." (The highlighting is not from the original)

As that article points out, the exemption is of legal origin and is therefore subject to the reserve of tax legality: hence Article 5, subsection b) clearly establishes this[6]. In this regard, this advisory body has stated:

"The establishment of exemptions is a matter of legal reserve: for the same reasons that the taxable event of the tax (like all essential elements) is a matter of legal reserve, the exemption must find its creating source in the law. The exempt event must be defined by the legislator:

'Since the taxable event of the tax constitutes an essential element thereof subject to legal reserve, it is obvious that the provision for exempt situations must also fall under the protection of this principle of rule-making, and this is expressly proclaimed by positive law…

Given the recently indicated meaning and function of the exemption, and since the exemption situations integrate the taxable event of the tax, when the exemption is set, the taxable event and its consequences are being co-defined, or, in another way, the scope and content of the duty to contribute in those specific situations is being determined, and an operation like this only the legislator can carry out.' J. M, QUERALT, C. LOZANO SERRANO, G. CASADO OLLERO, J. TEJERIZO LOPEZ: Curso de Derecho Financiero y Tributario, Editorial Tecnos, 1995, p. 289.

The exemption involves a legal norm that, despite the realization of the taxable event, orders that the tax obligation not arise. The scope of the exemption is determined by the law that grants it, or, as the case may be, modifies or repeals it: the exemption is modified or repealed when the law so determines..." (Opinion number C-247-2003 of August 19, 2003).

For its part, Article 62 ibid, regulates the conditions under which an exoneration must be granted, and provides thus:

"Article 62.- Conditions and requirements demanded

The law that contemplates exemptions must specify the conditions and requirements set for granting them, the beneficiaries, the goods, the taxes it encompasses, whether it is total or partial, the term of its duration, and whether at the end of or during said period the goods may be released or if the taxes must be settled, or whether the transfer to third parties may be authorized and under what conditions.

Contracts, resolutions, or agreements issued by public institutions in favor of individuals or legal entities, granting them fiscal benefits or tax exemptions, shall be null if they do not specify that these are subject to the provisions of Article 64 of this law." (Thus reformed by Article 1 of Ley número 7900 of August 3, 1999. The highlighting is not from the original).

This article evidences the legislator's concern to circumscribe the scope of the tax exemption and, in particular, to specify its subjection to the law. This necessarily leads us to the point of discussing how to guide the interpretation of the norms that are the object of inquiry. In this regard, the First Chamber has established the following:

V.- Interpretation of tax rules and exemptions. Purpose. [...] In this context, just as taxes are subject to a principle of legal reserve, so too are exemptions and benefits, whose creating source must state the basic elements that delimit it. Within this approach then, the norms containing regulations of the referred type must be weighed without subjection to any special or specific criterion. [...] Seen thus, the field of creating tax burdens and benefits is prohibited by this means, being therefore figures that must be created by a formal legislative manifestation, in the terms previously explained. Now, this last characteristic alluded to assumes that tax exemptions and benefits can only be granted if the specific fact invoked corresponds to the factual scenario of the authorizing norm and its granting is feasible according to the parameter set by the legislator at the source of its creation. Therefore, when the norm clearly and unambiguously imposes specific conditions for the enjoyment or reception of the benevolent effects of the fiscal regime, in its application these parameters cannot be circumvented as they are an inexorable part of the conditioning fact that the legal system has fixed. Seen thus, the conditioned effect will occur when those factual prerequisites stipulated in the mandate have been satisfied. In this way, the judge must analyze in each case, with rigorous care, whether the factual scenario proposed by the taxpayer fits and coincides with the exempt event provided for by the norm that establishes the benefit, within its material content. In this comparison, in principle, it is improper to extend the effects of the norm to extremes that it does not contemplate, nor that derive from its content, just as analogical practices are equally unviable by force of law in these types of situations, because the risk arises of incorporating within the exempt event situations not contemplated by the law, which would violate the aforementioned principle of legal reserve that prevails in these fields." (Judgment number 0399-F-2006 of June 28, 2006. The highlighting is not from the original).

The foregoing leads us to understand that, given the characteristics of the norms provided in the incentives chapter of the LUMCS, it is necessary to carry out an interpretation adjusted to the exegesis of those articles. It is therefore appropriate to analyze that regulatory body and the regulatory norms that develop its content.

c) Analysis of the chapter of incentives provided for in the LUMCS

Chapter IV of the LUMCS responds to the objective of all promotion (fomento) activity, which is to persuade the private subjects addressed by the norm to refrain from conduct contrary to the public interest and to promote conduct that follows the legal system, as well as to recognize conduct that goes beyond the parameters established within it.

To this end, the legislator not only developed norms related to the incentives themselves, but also a series of obligations for individuals, which represent the starting point of the promotion (fomento) regime contained in the law. Indeed, in said regulatory body, the duty of all persons to carry out those activities and practices that are necessary for the management, conservation, and recovery of soils is provided for, including measures to avoid degradation caused by water (Arts. 41 and 44), the duty to monitor and control compliance with the legal system in this matter (Art. 42), as well as the prohibition of fraudulently or culpably failing to comply with land-use, management, and conservation plans (planes de uso, manejo y conservación de suelos), or with the management and conservation practices dictated by the MAG in coordination with the Ministry of Environment and Energy (Art. 43).

But also, the legislator declared that the activities of individuals aimed at adequate management, conservation, and recovery of soils would be of public interest (Art. 3), which reveals a necessary foundation to justify the provision of promotion (fomento) instruments, particularly economic incentives of a tax nature, as is the case of the exemptions or exonerations (exenciones or exoneraciones) contained in the incentives chapter.

However, reading the norms contained in this chapter carefully, we find that the incentive regime is not ordered coherently according to the parameters established in Article 62 of the Code of Tax Rules and Procedures, which complicates any study one may wish to carry out. This aspect will be commented on further below. For the moment, let us begin by saying that the content of the incentives is provided in Articles 48 and 49 of the LUMCS, and both establish separate tax exoneration provisions. The first of these consists of a reduction in the taxable base for the collection of the real estate tax levied by the Municipalities, when it is verified that the properties are being used according to their capacity. Numeral 49 establishes an additional benefit, by providing for the creation of a tax exemption for an amount equivalent to 40% of what the taxpayer would have to pay for the real estate tax, when it is determined that the land in question is used in accordance with its use capacity:

"Article 48.- In the next general revaluation of real estate located within the canton of jurisdiction, the municipalities must include as an additional valuation criterion, the verification that the real estate has a current use consistent with its use capacity or its potential use, in which case they shall assign a lower value to it.

Article 49.- Owners or possessors of agricultural land that is used according to its use capacity, and that also apply soil management, conservation, and recovery practices, shall be exempted from the payment of the real estate tax, in an amount of forty percent (40%) of what they are liable to pay according to the valuation of the land made by the respective expert." (The highlighting is not from the original).

The fiscal benefits and the beneficiaries (the property owners) are thus specified, and perhaps most importantly for the purposes of the inquiry, it is established as a condition for accessing these incentives to prove that the current use of the property in question is in accordance with its capacity, resorting for this to management, conservation, and recovery practices for soils. These norms are complemented by the provisions of numerals 46 and 47, which regulate the procedure and requirements for requesting or renewing said benefits. The first of these articles regulates the initial access to these tax incentives:

"Article 46.- To make effective any exoneration or incentive, fiscal or tax, as well as for access to preferential loans approved by the Banking System, related to the use of agricultural land, the beneficiary claiming it must previously prove, before the Ministry of Agriculture and Livestock, that the current or proposed use of the land for which this benefit is received corresponds to the use capacity or potential use, according to the land study (estudio de tierras) prepared beforehand, based on the official methodology, by a professional authorized by the College of Agronomists.

If the carrying out of the activities is incompatible with the optimal use of the land, in accordance with what is indicated in the preceding paragraph, the benefit of exemptions or the incentives requested shall not be granted." (The highlighting is not from the original).

In accordance with the above, the potential beneficiary of the exemptions created in the LUMCS needs, to make them effective, to demonstrate before the MAG that the current or proposed use of the agricultural land is in accordance with its use capacity or potential use. This is consistent with the ends and contents of the exemptions provided for in Articles 48 and 49 ibid, and at the same time determines the means to prove this circumstance. Firstly, it defines that to demonstrate compliant use, a land study (estudio de tierras) must be provided, prepared beforehand by a professional authorized by the College of Agronomists based on the official methodology. And secondly, that it is the responsibility of the Ministry of Agriculture and Livestock, and not the tax administration, by reason of its powers in the matter, to verify the exempt event, and subsequently forward this information to the latter for the purpose of granting the fiscal benefit.

The other article is 47, which regulates the procedure for maintaining any of the fiscal incentives created in the same Law, for which it is established as a requirement to provide a certification issued by a professional authorized, in principle, by the College of Agronomists, in which the compliant soil use of the property for which the benefit was granted is accredited:

"Article 47.- To maintain the benefit of an exemption or an incentive when carrying out the respective renewal or cancellation procedures, the interested party must present a certification issued by the authorized professionals, for the purpose of verifying that the activities carried out on the land favored with the incentive have corresponded to its use capacity or potential use during the entire period. If such a situation has not occurred, the benefit of the exemptions or incentives shall be immediately canceled for the person or company that has failed to comply, and they must reimburse the treasury for the benefits obtained as of that non-compliance."

In this case, the law expressly resorts to the figure of the certification as a means to monitor and supervise compliance with the necessary conditions for the enjoyment of the provided exemptions. Now, we shall proceed to examine both instruments more closely in order to glimpse an adequate delimitation between the functions that, in this matter, are held by the National Institute of Innovation and Transfer in Agricultural Technology (INTA) and the professionals authorized by the professional College of Agronomists.

2. The land study and public agricultural research

The legislator, through Article 4 of the LUMCS, delegated to the Executive Branch the definition of the technical concepts used in the regulatory body, which in turn, in accordance with its administrative discretion—subject, of course, to the doctrine of Article 16 of the General Law of Public Administration—opted to use the following terms:

"Basic land use study (Estudio básico del uso de la tierra). To collect, organize, analyze, and classify the biophysical and socioeconomic characteristics of an area.

Environmental assessment of the lands (Evaluación ambiental de las tierras). The study of the ecological and socioeconomic effects of a determined area." [7]

The soil or land—terms which, as we have seen up to here, have been used interchangeably—[8] constitutes a complex system that forms on the surface of the ground, initially by the physical and chemical alteration of rocks and later also by the influence of living beings, developing a structure in superimposed layers, the profile, and a defined chemical and biological composition. The set of disciplines that focus on the study of the soil are encompassed under the umbrella term "Soil Sciences", among which edaphology predominates. This study implies the analysis of the mineralogy, physics, chemistry, and biology of the soil. For this reason, it is said that soil is not a strictly geological entity, hence edaphology is linked to geology, biology, and agronomy.

It is for the above reasons that the studies referred to by both the LUMCS and its regulation constitute technical-scientific investigations that allow the specialist in some of these disciplines to determine not only the structure and dynamics of this system, but also the processes that alter or degrade it (weathering, erosion, transport, sedimentation, contamination, etc.). The Regulation to the Law of the National Institute of Innovation and Transfer in Agricultural Technology (Decreto number 31857 of May 19, 2004) defines research[9] in the following manner:

"Research: Process of experimental study in a systematic and scientific way, aimed at increasing knowledge in science and technology, trying to discover new techniques or scientific phenomena that are little known or insufficiently studied."

At this point, we are obliged to make a substantial distinction between soil or land studies as an activity of scientific research proper, and studies as tributary instruments that allow for the accreditation of an objective condition referring to a factual situation or presupposition that permits the enjoyment of a tax exemption, which are the ones relevant for the purposes of this inquiry.



 

In that first scenario, we find that it is an activity that is not exclusive to professionals incorporated into the colegio de ingenieros agrónomos, since, as we have seen, said scientific activity implies the participation of any of the different disciplines that make up the so-called “Soil Sciences,” which is why an interpretation restricting research on this subject to professionals incorporated into that professional colegio is improper.



 

On the contrary, in the case of the situation provided for in Article 46 of the LUMCS, its exegesis does not allow for the derivation that the land studies to be submitted may be conducted by any professional, but only by the professionals authorized by the colegio de ingenieros agrónomos. In this way, and according to what was seen above regarding the legal reservation to which tax benefits are subject, in order to aspire to one of these incentives, it is only possible to submit land studies prepared by said professionals.



 

However, note that the article in question does not prohibit or restrict those professionals to being solely those who practice privately, since it rather enables any professional authorized by the colegio de ingenieros agrónomos, including those who are hired by the administration to provide their services as part of the public agricultural research service, as will be seen further on.



 

a)        Soil research and public agricultural research in Costa Rica



 

The public agricultural research service is a service-provision or material activity of the administration aimed at increasing agricultural knowledge and technology, here including the study of soils with a view to agricultural production. Furthermore, this service seeks to satisfy a deeply felt national need, to the point that it has been linked as one of the pillars of the administrative function entrusted to the ministry of agriculture and livestock, which, as we will see, is currently decentralized to the maximum degree in the hands of INTA.



 

Now, contrary to what one might think, soil or land research in Costa Rica has been an activity provided by the administration for a very long time; however, its exercise has occurred as part of the agricultural research conducted by the different bodies that, throughout our legal history, have been in charge of the subject of agriculture.



 

One of the first historical references that can be found on this subject is the agronomy and soil conservation research service, which was assigned to the national department of agriculture of the secretaría de fomento y agricultura[10]. Subsequently, the Law on Conservation, Improvement, and Restoration of Soils and Waters (number 1540 of March 7, 1953) was enacted, by which it became mandatory for all persons to abide by the measures of general interest ordered by the ministry of agriculture and industries, for the purpose of preventing and controlling erosion; to maintain or increase the fertility of lands, for the regulation of torrents and the conservation of these resources. Likewise, it was stipulated in that normative body that the Ministry would be in charge of implementing it, creating for this purpose the necessary organisms or expanding the existing ones (Arts. 2 and 3).



 

Thus, through Decree 9511–A of January 18, 1979, the soil unit of the agricultural research directorate of the MAG was created as a specialized technical body whose purpose was to provide advisory services —both at the institutional and inter-institutional levels— regarding the use, management, and conservation of soils (Art. 1). It was composed of the soil laboratory and the soil fertility and plant nutrition section, both of the agricultural research directorate, the soil department of the irrigation and drainage directorate, and the soil specialists from the regional agricultural centers (Art. 2). Among its functions, that of researching and determining the best practices for the use, management, and conservation of soils according to their productive capacity stands out (Art. 3.b).



 

In 1984, through Decree 15134[11], said Unit was integrated with the extension directorate in order to form a general directorate. This decree was repealed the following year by Decree 16195, which maintained said integration and transformed the soil unit into a department (Art. 4). Subsequently, the Law for the Promotion of Agricultural Production (FODEA) and Organic Law of the ministry of agriculture and livestock[12] was enacted, in which its essential functions were set forth:



 

“Article 48.- The Ministry of Agriculture and Livestock, within the agricultural sector, shall have the following functions:

a) Promote agricultural development based fundamentally on research and agricultural extension, with socioeconomic objectives, in accordance with the needs of the agricultural producer. [...]

f) Exercise any other functions assigned to it by law, by decree, or through directives of the President of the Republic.” (Emphasis not in original).



 

Notwithstanding, this law did not regulate much regarding the ministerial organic structure, limiting itself in Article 51 to regulating the ministerial and vice-ministerial office and trust officials, delegating the rest to what was established in the executive regulation to the law:



 

“Article 51.- The administrative units that constitute the structure of the Ministry of Agriculture and Livestock shall be under the following hierarchical direction: [...] d) The functional and administrative organization shall be dictated through executive decree, with respect for those institutional structures created by special laws. This entity must respond to the needs demanded by agricultural producers.”



 

In the first executive regulation to said law (Decree number 17671, of June 8, 1987)[13], the agricultural research and extension directorate remained assigned to the superior directorate of national programs (Art. 42 ibid.) and, in general, retained the same structure it had before the enactment of the law (Arts. 44 and 45). This regulation is later repealed by Decree 19420 of November 13, 1989[14], which continues along the same lines.



 

Well, in the interim between these two regulations, Decree 18564 (of October 5, 1988) was enacted, through which the national soil conservation service was created, based on the provisions of Article 3 of the Law on Conservation, Improvement, and Restoration of Soils and Waters (number 1540 of March 7, 1953) as a national program hierarchically dependent on the agricultural research and extension directorate (Art. 1). Some of its functions were:



 


“Article 2.- The following are the main functions of the Soil Conservation Service: [...]

b) Conduct basic soil surveys and studies and carry out research related to the classification of soils and lands, according to their characteristics and aptitudes to promote their rational use. [...]

i) Promote the adoption of preventive measures aimed at soil conservation and control of excess moisture, such as: regulation of the orderly and rational use of soils for production purposes and applicable cultivation methods. [...]

m) Comply with the objectives established in Law No. 1540 on Renewable Natural Resources (soil and water) and propose the legal norms that promote agricultural development in order to update them…” (Emphasis not in original).



 

However, it is important to clarify that this service was created as a specialized dependency of a permanent nature whose purpose was to follow up on the activities and research carried out by the GCP/COS/009/ITA project, signed by the governments of Italy and Costa Rica with the Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) on July 22, 1984, in support of the soil conservation program of the MAG, and as one of the priorities to address the serious erosion problems the country was experiencing (Considerandos 4 and 5 of the decree ibid.). However, the decree in question does not eliminate the soil department from the ministerial organization, which maintains its validity (Arts. 4 and 5).



 

Subsequently, in 1994, Decree 23780[15] was issued, which comes to exclusively regulate the matter of the administrative organization of the MAG, repealing articles 20 to 124 inclusive of Decree 19420 (Art. 39.1). In this new regulation, the agricultural research and extension directorate was split: on one hand, into the agricultural extension division, and on the other, the research directorate became part of the agricultural division (Art. 16), together with the directorate of plant health, health, and livestock production (Art. 17). It is worth noting that among the functions of that directorate was that of conducting land-use studies (subsection 4). As for the soil department, it continues to be part of this Directorate, but its name is transformed to the department of soil studies (Art. 21), and among its functions, the power to regulate and execute soil studies at the national, regional, and local levels stands out.



 

This last decree was repealed through the regulation to the organic law of the MAG (Decree number 26431-MAG of October 2, 1997)[16], which also recognizes as one of the functions of the Ministry that of ensuring the appropriate use and management of the soil for the sake of sustainable agricultural development (Art. 2.20). Likewise, the agricultural research directorate is ranked as a body directly dependent on the ministerial office and is assigned the competence to conduct studies on zoning, land-use capacity, and its potential and current use (subsection 7). At the same time, it maintains in its structure the department of soil studies, now called the department of soils and land evaluation (Art. 13 ibid.), which is granted a whole series of competences (Art. 15), among them:



 

“...3. Execute and regulate soil studies conducted at the national, regional, and local levels, inherent to specific studies.” (Emphasis not in original).



 

A short time later, on April 30, 1998, the Law on the Use, Management, and Conservation of Soils (LUMCS) was enacted as a normative body that not only establishes the norms under consultation in the sub examine, but also materially regulates this entire activity, assigning competences of a legal nature to the MAG:



 

“Article 6.- For the purpose indicated in the preceding article, the Ministry of Agriculture and Livestock shall have the following specific functions:

a) Supervise, evaluate, and conduct, when deemed necessary, the basic land-use studies to define those for agricultural use, complying with the guidelines of the legislation in force regarding territorial planning. [...]

d) Research agroecological and agronomic techniques for the best use of lands, waters, and other natural resources; furthermore, disseminate the results of its research.” (Emphasis not in original).



 

Notwithstanding the foregoing, the law does not specify which body is responsible for these powers, since apparently (as with Law 7062), the legislator left the administrative organization to the executive branch. However, in this case, the regulation to the law was not published until March 21, 2001, so it should be understood that during the lapse of those 3 years, such functions corresponded to the most similar functional body at that time: the department of soils and land evaluation (Article 62 of the General Law of Public Administration, hereinafter LGAP)[17].



 

That same year, Law number 8149 (of November 5, 2001) was enacted, creating the instituto nacional de innovación y transferencia en tecnología agropecuaria (INTA) as a body of maximum deconcentration with instrumental legal personality belonging to the administrative organization of the MAG, specialized in the field of agricultural research (Art. 1), and subject to the hierarchical powers of supervision, disciplinary action, or resolution of conflicts of competence of the hierarchical superior (Arts. 83 and 102 LGAP). Despite the foregoing, the law does not specify anything specific regarding the issue of soil studies, other than what is prescribed in Article 20:



 

“In fulfilling its functions, the Institute must conform to the provisions of the Law on the Use, Management, and Conservation of Soils, No. 7779, of April 30, 1998.”



 

This norm is imprecise and ambiguous, given that the verb “conform” does not allow one to distinguish whether there is an attribution of competences, as INTA seems to have understood it. And it is necessary to remember that the attribution of public authority powers, such as those contained in the mentioned law, is only possible through a legal norm defining their contents, limits, and the public bodies or entities authorized for their exercise (Arts. 59, 66, and 70 LGAP). The duty of INTA to “conform” to the provisions of the LUMCS can be understood as the necessary adaptation that the administrative activity of this body must have with respect to the soil research powers that this Law grants to the MAG. In other words, as the duty to accept and adapt its conduct in accordance with the powers regulated in the LUMCS. Therefore, the foundation for a possible attribution to INTA of the soil research competences that the LUMCS creates under the responsibility of the MAG cannot be inferred from said norm.



 

We must understand, then, that the powers set forth in the LUMCS for conducting soil studies as part of agricultural research continued to be held by the department of soils and land evaluation of the MAG. However, this situation undergoes a dramatic change with the issuance of the executive regulation to the law creating INTA (Decree 31857 of May 19, 2004)[18], since it transforms the administrative apparatus in the field of agricultural research, eliminating from the organic structure of the Ministry the national directorate of agricultural research (Art. 51). And it further transfers all those competences that the LUMCS attributed to that directorate to INTA (Art. 5), as well as those that had been entrusted to it through Decree 26431 (Art. 49). That being the case, we have that it currently corresponds to INTA to exercise not only the new competences of soil research (including soil or land studies) created from the LUMCS onward, but also those of older date[19].



 

Thus, according to what has been said, we can affirm that the foundation for conducting studies and research of soils by INTA comes not from its law of creation, but from the conjunction of a whole series of powers (particularly the LUMCS and Law number 7064) that have historically attributed that administrative conduct to the ministry of agriculture and livestock, and which, by internal distribution of competences (through executive regulation to Law 8149), have been assigned to that Institute[20]. Therefore, INTA does possess a generic competence to conduct soil or land studies.

 
b)   INTA and its functions



 

In accordance with previous pronouncements of this advisory body[21], the objective of this Institute lies in the development of the agricultural sector through technological research, which is why it is called upon to conduct research of social interest as a public service, without prejudice to the possibility of carrying out private research and service sales activities (paragraph 2, Art. 2, Law number 8149). In opinion number C-209-2007 of June 25, 2007, we indicated:



 

“....INTA was conceived more as a body in charge of research proper in the agricultural sector than as a body exercising supervisory, control, and oversight functions, although this does not prevent it from selling services to the public and private sector, among which could be supervising biological efficacy tests when their purpose is not the registration of the final product.”



 

In this way, INTA, even when it is organically located within the ministry of agriculture and livestock, enjoys functional and administrative independence in the performance of the attributions that have been expressly granted to it by law. Outside of that scope, the Institute constitutes one more dependency of the ministry, especially when the organic law of the MAG itself (Arts. 48 and 49, and 12 of its regulation) indicates that agricultural research is one of the areas of competence of that Ministry, and clearly describes its functions[22].

 
c)    INTA and the land studies of Art. 46 LUMCS



 

Every tax exemption, regardless of its purpose (for example, a fiscal incentive), is subject to the principle of tax legality, so that all the elements necessary for its configuration must necessarily derive from a text of a legal nature.



 

Well, in accordance with Articles 62 of the code of tax norms and procedures and 46 of the LUMCS, only those soil or land studies previously approved by the ministry of agriculture and livestock, and conducted by professionals authorized by the colegio de ingenieros agrónomos, shall have the validity and efficacy necessary to access the tax benefits created in Articles 48 and 49 of the LUMCS. Professionals who may prepare the land studies, whether they perform the liberal exercise of their profession, or whether they are working for the administration, under a statutory relationship or professional services.



 

In the case of INTA, it lacks by itself the legal competence to issue the studies required by the cited Article 46, so the only way to provide these services is through their external provision. And given the legal nature of the Institute, its competence to sell services and to provide itself with the resources it needs for its management (Arts. 2, 3.a, 15, and 18 of its law of creation), what is appropriate is for INTA to provide the soil study services foreseen in Article 46 of the LUMCS through the prior contracting of said services to professionals authorized by the colegio de ingenieros agrónomos, either through the statutory civil service regime or as temporary contracts, subject to the law of administrative contracting and its regulation.



 

It is important to clarify that the foregoing criterion is for the purposes of providing the soil study services foreseen in Article 46 of the LUMCS, and does not detract from the competence for conducting soil science research as part of the public agricultural research that the administration (MAG and INTA) has been carrying out for decades.

 
d)   INTA and the certifying power of Article 47 LUMCS



 

Article 47 of the LUMCS regulates the conditions and requirements for maintaining or renewing the tax benefits created in Articles 48 and 49 ibid., providing that the interested party must submit “a certification issued by authorized professionals” that allows verification that the activities carried out on the land favored with the incentive have corresponded to its use capacity or potential use throughout the entire period.



 

The inquiry made on this topic deals, therefore, with the legitimacy for the exercise of the power of certification[23] set forth in Article 47 of the LUMCS. In this sense, and independently of the content of the certification in question[24], we are faced with the exercise of a public authority power that per se must be regulated by law (120.1 and 59 LGAP), and therefore, also subject to the principle of tax legality to which we referred in the preceding section.

In this way, the LUMCS is clear in attributing this public function to the professionals authorized by the colegio de ingenieros agrónomos (in the capacity of public munera), who shall exercise it in the situation specifically foreseen by the law.



 

As occurs with the power to prepare soil studies, INTA also possesses a generic faculty to issue certifications of compliant use, according to the provisions of Article 65.2 of the LGAP, and insofar as this body has assumed the powers of research and conservation of soils and of agricultural zoning that correspond to the ministry of agriculture and livestock.



 

Thus, we can conclude—as with the power to prepare soil studies—that although INTA does not possess the titularity to issue certifications for tax purposes by itself, it does possess the legislative authorization to acquire these professional services and incorporate them into its personnel for the purpose of fulfilling its normal activity, which in this particular case also includes the sale of services.



3.               Legal regime of the professionals authorized to issue the requirements of Articles 46 and 47 LUMCS



 

Another of the consulted topics is that which refers to the employment regime to which the professionals authorized by the colegio de ingenieros agrónomos who work for INTA in the preparation and issuance of the requirements established in Articles 46 and 47 LUMCS are subject, and the restrictions that these persons concomitantly possess for the exercise of their profession.



 

Well, as we saw before, INTA is a body of maximum deconcentration of the MAG with instrumental legal personality, which also possesses legal faculties to contract, via the civil service or through administrative contracting, the professional services it needs for its administrative management, in this particular case of persons who are duly authorized for the exercise of the public functions established in the incentives chapter of the Law on the Use, Management, and Conservation of Soils. The law creating INTA states:



 

“Article 2.- [...] INTA is authorized to sell agricultural research services provided it does not undermine the attention to demands for research of social interest.


Article 3.- The Institute's patrimony shall be constituted by the following:

a) The income generated by the sale of some products, services, and technology, as well as the yields from its investments. [...]

Article 4.- The Ministry of Agriculture and Livestock shall facilitate to the Institute the personnel, equipment, movable and immovable property, infrastructure, and, in general, the budgetary content necessary for its proper functioning, including those that are currently being used by the Agricultural Research Directorate.

The salary of the personnel working for the Institute shall be financed by the Ministry of Agriculture and Livestock.

Article 15.- The Institute is authorized to carry out the contracting required for the proper administration of the resources of its patrimony, including the constitution of trusts. The financial and accounting administration of the trust may be contracted with the state banks of the National Banking System, without prejudice to the control that corresponds to the internal audit of the Institute or the Comptroller General of the Republic.



 

Likewise, it may administer the internal and external credits granted to it to achieve its objective, provided the State so authorizes it.

Article 18.- The Board of Directors of the Institute is empowered to contract the professional, technical, and administrative services necessary to execute and control its operations, as well as to acquire the equipment and furniture required to perform its functions.” (Emphasis not in original).



 

This type of functional independence, characteristic of budgetary personifications, has been constitutionally endorsed by case law, which affirms that its foundation is to guarantee an efficient and flexible management of the administrative bodies to which an administrative function that the legislator has considered important has been entrusted, in such a way that:



 

“...that instrumental capacity is subject to the terms and conditions established in the law of its creation, and insofar as they are strictly indispensable for the fulfillment of the delegated public function; so that, if the law omits the competence, they must be presumed as own to and reserved by the superior. Thus, it may contract personnel, goods, and services that are indispensable for the fulfillment of the public function delegated to it, only on the understanding that the law expressly empowers it to do so. ..." (Emphasis not in original)[25].



 

Consequently, it is clear that INTA is in a position in which it can choose to fill its positions through the statutory civil service regime, when it concerns personnel provided by the ministry of agriculture and livestock (Art. 4 and Transitory II ibid.), or through an administrative contracting of professional services as part of the attributions it enjoys by reason of its instrumental legal personality. But in this latter case, only when it concerns services that are indispensable for the fulfillment of the public function assigned to it, and therefore of a temporary or provisional nature (Articles 1 and 2 of its law of creation).



 

Now, by virtue of the character that public function has in our legal system, an attempt has been made to regulate to some extent the incompatibility of interests that could arise between those proper to the position held by a public official and those derived from the exercise of the profession they hold as such, since if a confrontation between both concepts were to occur, it could contravene the principles of objectivity, loyalty, impartiality, transparency, and neutrality. These derive from the constitutional maxim of Article 11, according to which every public official, once subject to the legal regime governing them, is obliged to fully comply with each of the duties and obligations that their position demands. In this way, and in order to prevent any collision of these interests, the legal institutions of exclusive dedication and the prohibition on the private exercise of the profession have been developed[26].



 

Indeed, the prohibition refers to the mandatory and inalienable inhibition from exercising functions proper to the position or profession held, outside the Institution, as well as activities related to the liberal exercise of the profession. It occurs only when a law expressly so establishes, since it is fundamentally a limitation on the exercise of a fundamental right, and which operates through the automatic payment of compensation in reparation for this impediment, and is therefore inherent to the public employment relationship (in cases where so provided).



 

In general terms, the prohibition on the exercise of liberal professions is regulated by the Law on Compensation for Payment of Prohibition (Law number 5867 of December 15, 1975) and its regulation (Decree number 22614, of October 22, 1993) and Article 15 of the Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Function (number 8422 of October 6, 2004), as well as a whole series of special laws that exhaustively establish which officials are subject to this limitation.



 

For its part, the situation of exclusive dedication arises when the administration, for reasons of public interest, seeks to have personnel dedicated exclusively and permanently to the state function, turning them into a suitable and more efficient workforce, and therefore decides to contract with the professional-level official their exclusive services in exchange for a salary bonus. Or, what is the same, when by express and written consensus between the administration and the professional, the latter chooses not to exercise their profession outside the position held, in exchange for an additional patrimonial remuneration to the salary[27].



 

Having said the above, and concerning the concern of the consulting Colegio regarding the possible incompatibility of interests that could arise between those proper to the position held by a public official and those derived from the exercise of the profession they hold as such, it must be considered that indeed, for reasons of public interest, it is required that the professionals authorized to conduct soil studies and certifications of compliant use who work for INTA—by statutory relationship or professional services—dedicate themselves completely to performing said functions. Be this in the form of prohibition (in the case of an express law) or through an exclusive dedication contract.

4. Regarding Professionals in Forestry Sciences

Lastly, it is consulted whether professionals with a minimum bachelor's degree in forestry sciences (ciencias forestales) and accredited as certifiers of compliant land use (certificadores de uso conforme de suelos) are authorized or not to, in general, carry out soil studies and issue compliant land use certifications (certificaciones de uso conforme), or whether they may only carry out these activities regarding forest lands.

In this regard, it must be considered that a liberal profession is one that is developed, in the services market, by a person who holds a university academic degree, which accredits them as capable and competent to provide the service in an ethical, responsible, and effective manner, and who, as an essential requirement, must be incorporated into a professional association (colegio profesional) (in the event that one exists), from which point the fundamental right to exercise the profession materializes. In this sense, the definition of professional incorporated in Article 2 of the regulation for the payment of economic compensation for the concept of prohibition (Regulation No. 22614 of October 22, 1993) is particularly instructive, which for this purpose provides:

"Article 2- Definitions [...]
e) Professional: any natural person who holds a university undergraduate or postgraduate degree, and who is incorporated into the corresponding Professional association (Colegio profesional) when so provided by law."

For its part, Article 5 of Law No. 7221 establishes that ordinary members of the Colegio de Ingenieros Agrónomos are those professionals in agricultural and livestock sciences (ciencias agropecuarias) with a degree awarded or recognized by a national institution of higher education at the university level, which has been registered in accordance with the legal provisions on the matter. In this sense, Article 4 (reformed by Article 1 of Law No. 8188) maintains this same rule, but adds in its second and third paragraphs:

"For the purposes of this article, a professional in agricultural and livestock sciences (ciencias agropecuarias) is one who has graduated as an agricultural engineer (ingeniero agrónomo) (generalist, in Production, Plant Science (Fitotecnia), Animal Science (Zootecnia), Agricultural Economics), forestry engineer (ingeniero forestal), manager of agricultural and livestock enterprises, with a bachelor's, licentiate, specialty, master's, or doctoral degree.

Likewise, any person who holds a degree or title related to agricultural and livestock sciences (ciencias agropecuarias), which in the future is awarded or recognized by universities, shall be considered a professional in agricultural and livestock sciences (ciencias agropecuarias)."

Consequently, it is clear that any person who holds a university bachelor's degree in forestry sciences (ciencias forestales), and who also accredits compliance with the remaining requirements necessary for their incorporation into the professional association (colegio profesional), through the procedure regulated for this purpose, shall be qualified for the exercise of this profession pursuant to Article 15 of the organic law of the Colegio and Article 17 of its regulation:

"Article 15.- Only members of the Colegio de Ingenieros Agrónomos are authorized to exercise the profession in Agricultural and Livestock Sciences (Ciencias Agropecuarias), in accordance with the provisions of the text of this Law.
The Colegio de Ingenieros Agrónomos shall authorize the exercise of the profession in the corresponding areas and levels of each of its members, in accordance with the provisions of Articles 3 and 16 of this Law and its Regulation."

Article 17.- Members of the Colegio must exercise the profession in those fields of Agricultural, Livestock, and Forestry Sciences (Ciencias Agropecuarias y Forestales) for which their academic and professional orientation qualifies them."

In the same vein, subsection g) of Article 17 of the Law includes, as the exercise of this profession, the performance of all other functions determined by special laws (including the powers set forth in Articles 46 and 47 of the LUMCS), while regulatory Articles 19 and 21 establish the following as functions specific to professionals with a bachelor's degree or higher:

"...a. Direction, planning, execution, and evaluation of technical-administrative tasks, regarding: [...]
6. Soil classification, survey, management, and conservation studies and interpretation of the corresponding laboratory analyses, as well as land planning for agricultural, livestock, or forestry purposes at the farm level; [...]
9. Agricultural, livestock, and forestry research programs;
10. Sampling, interpretation, and certification of tissue and soil analyses for agricultural and forestry purposes, as well as laboratory analyses of agricultural and forestry pests and diseases; [...]
14. Other related functions in Agricultural, Livestock, and Forestry Sciences (Ciencias Agropecuarias, forestales) and technology transfer. [...]

c. Design, planning, preparation, analysis, execution, direction, and evaluation of studies, plans, projects, and programs at the farm level regarding: [...]
2. Conservation of natural resources for agricultural and livestock purposes;
3. Soil taxonomy and classification and land-use planning;
4. Agricultural, livestock, and forestry research; [...]
9. Other similar functions in Agricultural, Livestock, and Forestry Sciences (Ciencias Agropecuarias y forestales).

ch. Appraisals, evaluations, estimates, expert reports, arbitrations, and inventories relating to:
1. Properties, as a whole or in their parts, dedicated to conservation and to agricultural, livestock, or forestry exploitation, concerning the land, agricultural, livestock, and forestry improvements, and all elements related to their management; [...]

Article 21.- In addition to being the competence of all ordinary members, the execution of the tasks specified below is also the competence of affiliate members: [...]
b. Soil management and conservation; [...]
k. Execution of agricultural, livestock, and forestry research tasks;..." (The highlighting is not from the original).

Having said the above, we have that the decree creating the official registry of certifiers of compliant land use (Registro Oficial de Certificadores de Uso Conforme del Suelo) (No. 30636 of July 17, 2002) establishes:

"Article 3—Applicants for registration in the Official Registry of Certifiers of Compliant Land Use (Registro Oficial de Certificadores de Uso Conforme del Suelo) must meet the following requirements:
a) Be duly incorporated into the Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica and in current exercise of the profession.
b) Possess a minimum Bachelor's degree in Agricultural Engineering (Ingeniería Agronómica) with emphasis in Plant Science (Fitotecnia) or Generalist, or a minimum Bachelor's degree in Forestry Sciences (Ciencias Forestales). Furthermore, other professional members of the Colegio de Ingenieros Agrónomos with a postgraduate degree or specialization in soils or soil conservation may be applicants. All must demonstrate a minimum of one year of practical experience in studies for land-use planning and development. Members of the Colegio de Ingenieros Agrónomos with a minimum Bachelor's degree in Forestry Sciences (Ciencias Forestales) may serve as Certifiers of Compliant Land Use (Certificadores de Uso Conforme del Suelo) on lands where forestry projects will be developed.
c) Complete and pass the Course for Certifiers of Compliant Land Use (Curso de Certificadores de Uso Conforme del Suelo), taught by the Colegio de Ingenieros Agrónomos and MAG-INTA."

Therefore, in accordance with the legal citations set forth above and regarding the matter under consultation, it is concluded that forestry professionals with a minimum bachelor's degree in forestry sciences (ciencias forestales), duly incorporated into the colegio de ingenieros agrónomos as ordinary members, are authorized to generally carry out soil studies and issue compliant land use certifications (certificaciones de uso conforme), regardless of whether or not forestry projects will be developed on the lands.

III.- CONCLUSIONS

1) In accordance with the cited legal provisions, the soil or land study and the certification of compliant use of agricultural and livestock soils (certificación de uso conforme de suelos agropecuarios) provided for in Chapter IV of the LUMCS constitute an essential requirement to access and maintain the tax benefits generated by the objective exemptions created in Articles 48 and 49 ibid. They also have the character of a reliable means of proof (medio de prueba fehaciente), and are the basis for the tax administration to make the mentioned incentives effective.

2) Regarding the legal nature of INTA and the legislative authorization to sell services and provide itself with the resources it needs for its management, the Institute may carry out the soil studies and certifications provided for in the rules under consultation, by contracting the services of professionals authorized by the colegio de ingenieros agrónomos to perform these tasks, either through the statutory civil service regime or as temporary contracts, as provided by the administrative contracting law (ley de contratación administrativa).

3) In the case of professionals authorized by the consulting colegio to carry out soil studies and compliant use certifications (certificaciones de uso conforme), who provide their functions for the Institute (by statutory relationship or professional services), it is required that, in order to protect the public interest, said professionals dedicate themselves completely to performing said functions for INTA, with the concomitant impossibility of privately exercising their profession. This may be in the form of a prohibition (in the case of an express law) or through an exclusive dedication contract.

4)

5)

6) Members of the colegio de ingenieros agrónomos with a minimum bachelor's degree in forestry sciences (ciencias forestales) are authorized to carry out soil studies and issue compliant use certifications (certificaciones de uso conforme), regardless of whether or not forestry projects will be developed on the land in question.

Respectfully yours,

Gloria Solano Martínez
Procuradora

GSM/meml

[1] DROMI, Jose Roberto. Derecho administrativo económico. Tomo II. Buenos Aires, editorial Astrea, primera edición, 1979, p. 137. See also: Baena Alcázar, M, Régimen jurídico de la intervención administrativa en la economía. Tecnos. Madrid. 1966., p. 96 et seq., 273 et seq. From the same author, Sobre el concepto de fomento, en R.A.P. N° 54. Madrid. 1966. Mateo, Martín y Sosa Wagner, Derecho Administrativo económico. Ed. Pirámide. 1974, p. 172 et seq. From a tax perspective, see: Lagares, M. J., Incentivos fiscales a la inversión privada. Ed. IEF, Madrid. 1974; Soler Roch, M. T., Incentivos a la inversión y justicia privada. Ed. Civitas S. A. 1983; and pronouncements of this Attorney General's Office OJ-120-1999 October 14, 1999, and C–038–02 of February 11, 2002.

[2] Judgment of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) number 2006-011545, of August 09, 2006. See also, 2006–08496 of June 14, 2006.

[3] GIAMPETRO BORRÁS, Gabriel. Incentivos tributarios para el desarrollo. Buenos Aires, ediciones Depalma, primera edición, 1976, pp. 61-68

[4] See opinion C-310-2002 of November 15, 2002. See also: C-169-2001 of June 6, 2001, C-004-2002 of January 7, 2002, C-311-2002 of November 15, 2002, C-321-2005 of September 6, 2005, among others.

[5] LOZANO SERRANO, Carmelo. Exenciones tributarias y derechos adquiridos. Madrid, editorial Tecnos SA, primera edición, 1988, p. 18 See also: LANZIANO, Washington. Teoría general de la exención tributaria. Buenos Aires, ediciones Depalma, primera edición, 1979, pp. 11 to 32. MARTINEZ LA FUENTE, Antonio. Derecho Tributario. Estudios sobre la jurisprudencia tributaria. Madrid, editorial Civitas, primera edición,1985, pp. 215 to 233. JARACH, Dino. Curso superior de derecho tributario. Buenos Aires, liceo profesional “CIMA”, primera edición, 1957, pp. 204 to 209

[6] "Article 5.- Matters reserved exclusively to law. In tax matters, only the law may: [...] b) Grant exemptions, reductions, or benefits; ..." (The highlighting is not from the original)

[7] Article 6 of the regulation to the law on use, management, and conservation of soils (Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos) (Executive Decree No. 29375 of August 08, 2000).

[8] However, in the regulation they are defined separately, with the concept "Land" encompassing that of "Soil" as follows: "Area of the planet's surface whose characteristics encompass all the attributes of the biosphere, vertically and below the area, including those of the atmosphere, the soil and the underlying geological system, hydrology, plant and animal population, and the results of past and present human activity."

[9] According to the dictionary of the Real Academia de la Lengua Española, the term investigate refers to the set of those intellectual and experimental activities carried out systematically with the purpose of increasing knowledge on a specific subject. Scientific research, in turn, can be classified into two fundamental types, basic and applied. The first is that which aims to expand scientific knowledge, without, in principle, seeking any practical application. Conversely, applied research is directed at solving practical problems, and in which researchers give various uses to the result of their efforts. One of the most important modalities is the process called "Research and Development or R&D", which is the application of scientific discoveries and technology for the creation of products or services of a firm, company, government, or public institution, in general. On these definitions see: Diccionario de Administración y Finanzas. Barcelona, Grupo Editorial Océano, first edition in Spanish, 1999

[10] Decree No. 25 of March 24, 1941.

[11] Published in the official newspaper La Gaceta No. 13 of January 18, 1984

[12] Law No. 7064 of April 29, 1987.

[13] Published in the collection of laws and decrees of the year 1987, semester: 2, volume: 1 and page: 190

[14] Published in the official newspaper La Gaceta No. 39 of February 23, 1990.

[15] Published in the official newspaper La Gaceta No. 217 of November 15, 1994.

[16] Published in the official newspaper La Gaceta No. 213 of November 05, 1997.

[17] "Article 62.- When a rule attributes a power or purpose to an entity or body composed of several offices, without further specification, the office with the most similar function shall be competent, and, if none exists, the higher-level office, or the one it designates." (The highlighting is not from the original)

[18] Published in the official newspaper La Gaceta No. 146 of July 27, 2004

[19] See legal opinion number OJ-066-2005 of May 26, 2005

[20] In this regard, it is worth considering that, according to the provisions of Article 59.2 LGAP, it is in accordance with the legal system to carry out an internal distribution of competencies via regulatory means, as occurs in this case, since none of the legal bodies (including the LUMCS) establishes powers for specific organs, as in that case, the reorganization would indeed require a legal basis.

[21] Cf. Opinions number C-009-2003 of January 20, 2003 and C-235-2003 of August 1, 2003

[22] See in this regard, among others, the following pronouncements C-154-96 of September 20, 1996; C-033-2002 of January 28, 2002, O.J.-094-2000 of September 4, 2000 and OJ-066-2005 of May 26, 2005

[23] See pronouncements numbers 48-73 of September 24, 1973, C-131-79 of July 9, 1979, C-047-82 of March 17, 1982, C-046-92 March 5, 1992, C-053-94 April 7, 1994 and C-077-94 of May 10, 1994, C-116-96 of July 23, 1996, C-134-98 of July 13, 1998 and C-133-2004 of May 4, 2004. Cf. MARTINEZ JIMENEZ, José Esteban. La Función Certificante del Estado. Madrid, Instituto de Estudios de Administración Local, 1977, p. 98; PAREJO ALFONSO, Luciano, JIMÉNEZ-BLANCO, A. y ORTEGA ÁLVAREZ, L. Manual de Derecho Administrativo. Vol 1. 1998, p.721; Manuel María. Derecho Administrativo. Tomo I. Buenos Aires, Bibliográfica Omeba, primera edición, 1963; GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Tomo I. Madrid, Civitas, 1975, p. 259;

[24] On this type of certificate, see the following pronouncements C-327-2001 of November 28, 2001 and C-313 –2005 of August 30, 2005

[25] Judgments of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) number 2005-03629 of April 05, 2005 and 2006–09563 of July 5, 2006. See in the same sense the judgments 2001-11657 of November 14, 2001, 2004-08474 of August 04, 2004 and 2005-15716 of November 16, 2005

[26] Judgment of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) number 4494-96 of August 30, 1996. In the same sense, see among others resolutions 649-93, 642-94, 2622-95, 3292-95, 2000-00444, 2001-00242, 3502-94, 5012-01 and 2002-08355. Also, the pronouncements of this advisory body C-188-91, C- 208-97, OJ-003-97, OJ-024-99, C-091-99, OJ-200-2003, OJ-067-2005, C-423-2005 and C-144-2007; judgments of the Second Chamber (Sala Segunda) 171-89 of November 3, 1989, 2001-86 of February 2, 2001, 2002-72 of February 27, 2002 and 2002-243 of May 22, 2002, and the official letters of the Division of Advisory and Legal Management of the Contraloría General de la República number 02377, DAGJ-0506-2005 of March 1, 2005 and 10401, DAGJ-1229-2006, of July 26, 2006, among others.

[27] On the administrative contracting regime for services, see Articles 64 to 67 of the administrative contracting law (ley de contratación administrativa).