C-312-2008 — Authority to hire a foreign lawyer and recover pre-Columbian artifactsCompetencia para contratar abogado en el exterior y recuperar bienes precolombinos

Dictamen : 312 del 09/09/2008   


C-312-2008
9 de setiembre de 2008

          



Señora
Rocío Fernández Salazar
Museo Nacional

Directora




 




Estimada señora:




 



 Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a sus oficios
DG-349-2008 del 14 de julio y DG-371-2008 del 24 de julio, ambos de 2008, mediante los cuales se
solicita el criterio de este Órgano Superior Consultivo, en relación con el órgano competente para
contratar un abogado en el exterior que colabore en la recuperación de determinados objetos
precolombinos aparentemente ilegalmente exportados.




 



 Concretamente, se consulta: ¿A quién le corresponde realizar la contratación de los servicios de un
abogado en el exterior? Entiende esta Procuraduría General que el punto consultado, tiene relación
con la determinación de cuál es el órgano competente para hacer las gestiones de recuperación de los
bienes arqueológicos, ubicados en el exterior, y por ende, el órgano competente para contratar un
abogado que colabore en dichas gestiones.




 



 Se adjunta el criterio legal del asesor jurídico del Museo Nacional, externado mediante memorial
A.J. 108-2008 del 18 de julio de 2008. De acuerdo con la tesis de la asesoría legal del Museo, la
contratación en cuestión es competencia del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Al
respecto, se indica que los embajadores o jefes de misión diplomática en cada país, son los
representantes legales del país en el exterior, y es a ellos a quienes corresponde contratar los
servicios de patrocinio legal para recuperar los bienes culturales ubicados en el exterior. No omite
señalar que todo lo anterior, no obsta para que el Museo Nacional asesore a la misión diplomática
sobre el tema.




 



 Por tratarse de un tema que eventualmente incidiría en las competencias ejercidas por el Ministerio
de Relaciones Exteriores y Culto, este Órgano Superior Consultivo, mediante oficio ADPb-3254-2008
del 22 de agosto de 2008, comunicada el 25 de agosto de 2008, otorgó audiencia por ocho días a dicha
cartera.



 El Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto atendió la audiencia conferida a través del memorial
N.° 391-2008 del 3 de setiembre de 2008. En este oficio, la señora Directora Jurídica, con
instrucciones del señor Ministro, indica, en primer lugar, que el Ministerio Relaciones Exteriores y
Culto es el único órgano que ejerce funciones extraterritoriales, por lo cual le compete la
representación del Estado en el exterior.




 



 No obstante lo anterior, se señala que la normativa vigente autoriza la contratación administrativa
de servicios en el exterior. De allí, se infiere, que el Museo Nacional se encuentra legalmente
habilitado para contratar un abogado en el exterior. Esto sin perjuicio de la asesoría que pueda
brindar el Ministerio de Relaciones Exteriores.




 



 Finalmente, la Directora Jurídica del Ministerio acota que compete a las misiones diplomáticas
respectivas, determinar si es menester la contratación de un abogado para la realización de las
gestiones dirigidas a recuperar el patrimonio arqueológico.




 



 A efecto de dar respuesta satisfactoria a la consulta, nos referiremos en primer lugar a distintas
disposiciones en orden a la restitución de bienes arqueológicos ilegalmente exportados. Luego,
analizaremos la competencia del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto para gestionar la
recuperación del patrimonio arqueológico ilegalmente exportado.




 




I.         EN ORDEN A LA RESTITUCIÓN DE BIENES ARQUEOLÓGICOS ILEGALMENTE EXPORTADOS.




 



 El artículo 3 de la Ley sobre Patrimonio Arqueológico Nacional, N.° 6703 del 28 de diciembre de
1981, dispone la demanialidad de los bienes arqueológicos. La norma de cita reza:




 



 Artículo 3º.- Son propiedad del Estado todos los objetos arqueológicos, que sean descubiertos en
cualquier forma, encontrados a partir de la vigencia de esta ley, así como los poseídos por
particulares después de la vigencia de la ley Nº 7 del 6 de octubre de 1938, cuando éstos no
hayan cumplido con los requisitos exigidos por esa ley.




 



 Es consabido que mediante la resolución de la Corte Plena, en funciones de contralor de
constitucionalidad, dictada a las 9 horas del 25 de marzo de 1983, se declaró inaplicable la última
parte del artículo tercero, en cuanto desconocía el derecho de propiedad de los poseedores de bienes
arqueológicos descubiertos antes de 1938. Sin embargo, es pacífico afirmar que los bienes
arqueológicos descubiertos después de la promulgación de la Ley N.° 7 del 6 de octubre de 1938,
pertenecen al Estado. (Ver el dictamen C-127-1988 del 5 de agosto de 1988)




 



 El artículo 36 de la misma Ley de Patrimonio Arqueológico declara de interés público, la
recuperación del patrimonio arqueológico de Costa Rica. Existe, entonces, un interés jurídico en que
el Estado emprenda las acciones necesarias para recuperar el patrimonio arqueológico ilegalmente
expatriado:




 



 Artículo 36.- Se declara de interés público la investigación, protección, conservación,
restauración y recuperación del patrimonio arqueológico de Costa Rica.




 



 El ordinal 37 de la Ley de cita también establece que la recuperación del patrimonio arqueológico
nacional, que se encuentre fuera de Costa Rica, debe realizarse a través de los medios diplomáticos
correspondientes. Es decir, que desde la Ley 6703 ya se plantea que la restitución de los bienes
arqueológicos ilegalmente exportados, debe realizarse a través de las vías diplomáticas que
correspondan.




 



 Artículo 37.- La recuperación del patrimonio nacional arqueológico que se encuentre fuera de Costa
Rica, se llevará a cabo por los medios diplomáticos del caso.




 



 Lo anterior resulta afín con la Convención sobre las Medidas que deben adoptarse para Prohibir e
Impedir la Importación, Exportación y Transferencia de la Propiedad Ilícita de Bienes Culturales,
conocida en adelante como la Convención de París de 1970 - incorporada al Derecho Costarricense
mediante Ley N.° 7526 de 16 de agosto de 1995




 



 El artículo 2 de la Convención de París de 1970 establece que los Estados Parte de la Convención
reconocen que la importación, exportación y transferencia ilícitas de bienes culturales, constituyen
una de las causas principales del empobrecimiento cultural de los países de origen de los bienes
ilegalmente transferidos. Ergo, se admite que existe un interés jurídico legítimo, en todas aquellas
acciones emprendidas por los Estados para recuperar los bienes culturales ilegalmente exportados.




 



 Con el objeto de promover la restitución de los bienes culturales, la norma en comentario prevé la
cooperación internacional entre los Estados Parte, a fin de proteger los bienes culturales contra el
comercio internacional ilícito. El artículo 2 prescribe:




 




ARTICULO 2



 1.- Los Estados Partes en la presente Convención reconocen que la importación, la exportación y la
transferencia de propiedad ilícitas de los bienes culturales constituyen una de las causas
principales del empobrecimiento del patrimonio cultural de los países de origen de dichos



 bienes, y que una colaboración internacional constituye uno de los medios más eficaces para
proteger sus bienes culturales respectivos contra todos los peligros que entrañan aquellos actos.



 2.- Con este objeto, los Estados Partes se comprometen a combatir esas prácticas con los medios de
que dispongan, sobre todo suprimiendo sus causas, deteniendo su curso y ayudando a efectuar las
reparaciones que se impongan.




 



 En este orden de ideas, el artículo 13 de la Convención de París de 1970 también  prevé que los
servicios de protección de patrimonio cultural de cada país, deben colaborar en la pronta
restitución – a favor del Estado que así lo requiera (Estado requirente)- de los bienes culturales
exportados ilícitamente, y que se localicen en su territorio.




 



 Empero, la Convención de París de 1970 también establece otras obligaciones concretas de los
Estados Parte, en orden a asegurar la restitución del patrimonio cultural.




 



 En primer lugar, la Convención contempla el deber de cada Estado Parte de implementar las medidas
necesarias, previstas en su Ley nacional, para impedir que los museos situados en su territorio –
sean públicos o privados-, adquieran bienes culturales ilegalmente importados.




 



 Además, la Convención establece la obligación de los Estados Parte de prohibir la importación de
bienes culturales robados a un museo, en un monumento público, o a alguna institución semejante. De
otro lado, los Estados se obligan a decomisar y restituir, a petición del Estado de origen - Parte
en la Convención-,  todo bien cultural robado. El artículo 7 dispone:




 




“ARTICULO 7




Los Estados Partes en la presente Convención se obligan:



 a) A tomar todas las medidas necesarias, conformes a la legislación nacional, para impedir la
adquisición de bienes culturales procedentes de otro Estado Parte en la Convención, por los museos y
otras instituciones similares situados en su territorio, si esos bienes se hubieren exportado
ilícitamente después de la entrada en vigor de la Convención; y en lo posible, a informar al Estado
de origen Parte en la Convención de toda oferta de bienes culturales exportados ilícitamente de ese
Estado después de la entrada en vigor de la presente Convención en ambos Estados;




b)



 i) A prohibir la importación de bienes culturales robados en un museo, un monumento público civil o
religioso, o una institución similar, situados en el territorio de otro Estado Parte en la
Convención, después de la entrada en vigor de la misma en los Estados en cuestión, siempre que se
pruebe que tales bienes figuran en el inventario de la institución interesada;



 ii) A tomar medidas apropiadas para decomisar y restituir, a petición del Estado de origen Parte en
la Convención, todo bien cultural robado e importado después de la entrada en vigor de la presente
Convención en los dos Estados interesados, a condición de que el Estado requirente abone una
indemnización equitativa a la persona que lo adquirió de buena fe o que sea poseedora legal de esos
bienes. Las peticiones de comiso y restitución deberán dirigirse al Estado requerido por vía
diplomática. El Estado requirente deberá facilitar, a su costa, todos los medios de prueba
necesarios para justificar su petición de decomiso y restitución. Los Estados Partes se abstendrán
de imponer derechos de aduana, u otros gravámenes, sobre los bienes culturales restituidos con
arreglo al presente artículo. Todos los gastos correspondientes a la restitución del o de los bienes
culturales en cuestión, correrá a cargo del Estado requirente.”(Los énfasis no pertenecen al
original)




 



 La norma citada prescribe la posibilidad de que el Estado que ha sufrido el expolio en su
patrimonio cultural, presente ante el Estado receptor del bien cultural robado, una solicitud de
restitución. De acuerdo con la Convención, esta solicitud debe sustanciarse a través de la vía
diplomática, y el Estado receptor se encuentra obligado a la restitución. Existe la condición de que
el bien deba figurar en el inventario de la institución interesada.




 



 Destaca que de acuerdo con la Convención, esta solicitud de restitución puede ser eficaz aún contra
poseedores de buena fe. En consecuencia, la petición de restitución puede prosperar, aún cuando se
compruebe que el poseedor del bien desconocía que el mismo había sido importado ilegalmente. Empero,
la norma contempla el derecho del poseedor de buena fe de exigir, de parte del Estado requirente, el
pago de una indemnización equitativa.




 



 Asimismo, la Convención impone al Estado requirente el deber de aportar, a su costa, los medios de
prueba necesarios para acreditar la propiedad del bien robado. La carga de la prueba, en
consecuencia, descansa sobre el Estado requirente. En todo caso, la norma es enfática en señalar que
todos los gastos correspondientes a la restitución, deben ser cubiertos también por el Estado de
origen del bien.




 



 De su parte, el artículo 13 de la Convención de cita, implica que cada Estado Parte debe reconocer
la posibilidad jurídica de interponer una acción reivindicatoria de los bienes culturales – perdidos
y robados –, cuando sea ejercitada por sus propietarios legítimos o a nombre de éstos. No existe
ningún obstáculo para que el Estado accione en su condición de propietario. Esto para aquellos casos
en que el bien robado o perdido no haya sido sustraído de un Museo o institución similar. De acuerdo
con la Convención  la acción reivindicatoria es imprescriptible.




 




“ARTICULO 13



 Los Estados Partes en la presente Convención se obligan además, con arreglo a lo dispuesto en la
legislación de cada Estado:



 a) A impedir por todos los medios adecuados, las transferencias de propiedad de bienes culturales
que tiendan a favorecer la importación o la




exportación ilícitas de esos bienes;



 b) A hacer que sus servicios competentes colaboren para efectuar lo antes posible, la restitución a
quien corresponda en derecho, de los bienes culturales exportados ilícitamente;



 c) A admitir una acción reivindicatoria de los bienes culturales perdidos o robados, ejercitada por
sus propietarios legítimos o en nombre de los mismos;



 d) A reconocer además, el derecho imprescriptible de cada Estado Parte en la presente Convención de
clasificar y declara inalienables determinados bienes culturales, de manera que no puedan ser
exportados, y  a facilitar su recuperación por el Estado interesado si lo hubieren sido.”(El énfasis
no pertenece al original)




 



 La doctrina ha comentado que la Convención de París de 1970 prevé dos niveles distintos de
protección. De un lado, contempla un régimen privilegiado para los bienes culturales robados a un
museo. En estos casos, el Estado receptor de la solicitud de restitución se encuentra obligado a
decomisar y restituir el bien robado. La vía diplomática es el cauce previsto para introducir las
solicitudes de restitución, y se trataría de un requerimiento de Estado a Estado.




 



 En  un segundo nivel, se protegen a todos los demás bienes culturales ilegalmente exportados. En
estos casos, la solución de la Convención es admitir la posibilidad de interponer una acción
reivindicatoria con el objeto de restituirse el bien. Citamos al respecto a LOPEZ-CARCELLER:




 



 “La Convención prevé dos niveles distintos de protección frente al tráfico ilícito. Los bienes
culturales robados de un museo, de un monumento público, civil o religioso, o de una institución
similar en el territorio de un Estado parte, se benefician de un régimen privilegiado de protección.
En primer lugar, el artículo 7.b) I prohíbe la importación de estos bienes cuando quede comprobado
que figuran en el inventario de la institución correspondiente. Asimismo, se regula un procedimiento
de restitución de los mismos a sus Estados de origen; en efecto, conforme al art. 7 b) II los
Estados parte se obligan a decomisarlos y a restituirlos, a instancia de su Estado de procedencia.
La vía diplomática es el cauce previsto para introducir las peticiones de restitución. (….)



 En cuanto al resto de los bienes culturales ilícitamente exportados, los Estado parte se obligan a
tomar las medidas necesarias para impedir su adquisición por museos y otras instituciones similares
(…) Asimismo, los Estado parte se obligan a reconocer una acción reivindicatoria de los bienes
culturales perdidos o robados, ejercitada por sus propietarios legítimos o en su nombre (Art. 13.c)”
(LOPEZ CARCELLER, PALOMA. La reivindicación de los bienes culturales muebles ilegalmente exportados.
Editorial Tirant lo Blanch. Valencia, 2001, pp. 69-70)




 



 La Convención de París de 1970 ha sido objeto de fuertes críticas, pues evidentemente limita las
posibilidades de actuación del Estado expoliado a los casos en que exista un derecho de propiedad
sobre los bienes en cuestión. Por supuesto, el Estado puede ser el titular de ese derecho de
propiedad. La Convención de UNIDROIT sobre los bienes culturales robados o ilícitamente exportados,
Convención de Roma de 1995, ofrece una tutela más amplia y generosa, sin embargo, Costa Rica no es
parte de esta Convención. (Sobre el alcance de esta Convención ver: LOPEZ CARCELLER. Op. Cit. pp.
71- 77)




 



 Así las cosas, la normativa internacional vigente para Costa Rica ofrece dos posibilidades para
exigir la restitución de los bienes arqueológicos ilegalmente exportados En el caso de que los
bienes hubiesen sido robados de un museo, o institución similar, y a condición de que los bienes
robados figuraran en un inventario levantado al efecto, la Convención de París de 1970 permite
utilizar la vía diplomática para ejercer la solicitud de restitución.




 



 Sin embargo, en el caso de los bienes arqueológicos robados o ilegalmente exportados, pero que no
figuraban en un inventario de ningún museo o institución similar, la Convención establece que el
reclamo debe sustanciarse a través de la interposición de la correspondiente acción reivindicatoria,
ante las autoridades competentes de cada país. La acción reivindicatoria se regirá por la Ley
nacional del Estado receptor del bien.




 



 Dada la concepción de la Convención de París de 1970, tanto para ejercer la solicitud de
restitución como la acción reivindicatoria, el Estado requirente debe demostrar el derecho de
propiedad sobre el bien reclamado.




 



 Lo anterior, constituye un obstáculo para la restitución del bien cultural. Sin embargo, con el
artículo 3 de la Ley de Patrimonio Arqueológico – que establece el derecho de propiedad del Estado
sobre los bienes arqueológicos – este impedimento es superado, pues la norma, arriba transcrita, es
útil para justificar el título de propietario necesario para la restitución. Una situación análoga
se suscita en el Ordenamiento Español, al respecto, LOPEZ CARCELLER comenta:




 



 “Con la declaración legal de pertenencia al Estado del art. 29 LPHE desaparece este obstáculo a la
restitución; conforme al principio del reconocimiento de derechos adquiridos con arreglo al
ordenamiento jurídico interno, la demanda de reivindicación de un bien cultural ilegalmente
exportado entablada por el Estado español debería ser admitida por cualquier Tribunal extranjero.”
(LOPEZ CARCELLER. Op. Cit. P. 101-102)




 



 Ahora bien, es menester acotar que los medios previstos en la Convención de París de 1970 se
aplicarán únicamente con respecto a aquellos Estados que, lo mismo que Costa Rica, son parte de la
Convención.  Sobre cuáles Estados son parte de la Convención, puede consultarse el portal de
Internet de la UNESCO en la siguiente dirección:    http://portal.unesco.org/la/convention.asp.




 



 En el caso de los reclamos dirigidos a  Estados que no son parte de la Convención, prevalece el
artículo 37 de la Ley de Patrimonio Arqueológico Nacional que remite a los medios diplomáticos para
recuperar el patrimonio arqueológico. Por supuesto, en estos supuestos no se aplicarán las
disposiciones de la Convención de París de 1970, en orden al deber del Estado receptor de tramitar
la solicitud de restitución y devolver el bien robado.




 



 En todo caso, tanto el artículo 37 de la Ley de Patrimonio Arqueológico como la Convención de París
de 1970, comprenden que la restitución del patrimonio arqueológico expatriado, implica una acción
exterior del Estado Costarricense, por lo cual es necesario resolver cuál es el órgano encargado de
realizar las gestiones en el exterior.




 



 2.         CORRESPONDE AL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y CULTO GESTIONAR ANTE TERCEROS
ESTADOS LA RESTITUCIÓN DE BIENES ARQUEOLÓGICOS ILEGALMENTE EXPORTADOS.




 



 A la luz de  lo expuesto hasta este momento, tenemos que la restitución de los bienes arqueológicos
ilegalmente expatriados, conlleva una suerte de acción en materia de relaciones exteriores.
Corresponde al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto realizar dichas gestiones, ya sea
presentar una mera solicitud por la vía diplomática, o una solicitud amparada en la Convención de
París de 1970, o en su caso, la formulación de la correspondiente acción reivindicatoria. En todos
casos, es claro que se trata de una acción exterior del Estado.




 



 El artículo 140, inciso 12, constitucional encomienda la dirección de las relaciones
internacionales al Poder Ejecutivo, entendido éste como el órgano conformado por el concurso del
Presidente y del Ministro correspondiente.




 



 “ARTÍCULO 140.- Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al
respectivo Ministro de Gobierno:




(…) 12) Dirigir las relaciones internacionales de la República;”




 



 Ahora bien, el artículo 1 de la Ley Orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Ley
N.° 3008 del 18 de julio de 1962, encarga a dicho Ministerio la tarea de colaborar con el Presidente
de la República, en la dirección de las relaciones internacionales del Estado:




 



 “Artículo 1º.- El Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, en virtud de las disposiciones
constitucionales y legales respectivas, tiene por función colaborar con el Presidente de la
República, bajo la dirección del Ministro nombrado al efecto, en la formulación sistematizada de la
política exterior del país, en la orientación de sus relaciones internacionales y en la salvaguardia
de la soberanía nacional. Es el medio por el cual el Estado realiza todas sus gestiones ante
Gobiernos e Instituciones extranjeras.”(El énfasis no pertenece al original)




 



 La norma en comentario, expresamente, establece que el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto
es el medio por el cual el Estado realiza todas sus gestiones ante Gobiernos e Instituciones
extranjeras. Es decir, que en tesis de principio, las gestiones que el Estado costarricense deba
realizar ante terceros Estados, para gestionar la restitución de bienes arqueológicos ilegalmente
exportados, debe realizarse a través del Ministerio de Relaciones Exteriores.




 



 Por supuesto, no desconoce este Órgano Superior Consultivo que la Ley N.° 7638 del 30 de octubre de
1996, concede también al Ministerio de Comercio Exterior, poderes para representar al Estado en el
exterior. Sin embargo, este punto no resulta de relevancia para la presente consulta, toda vez que
las potestades del Ministerio de Comercio Exterior se circunscriben a la materia relacionada con el
comercio internacional.




 



 En todo caso, este Órgano Superior Consultivo en su dictamen C-156-95 del 7 de julio de 1995,
estableció que el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto es el órgano central de las relaciones
internacionales del país, y representa al Estado costarricense en el plano internacional:




 



 “En consecuencia, la dirección de las relaciones internacionalesde la República es atribución
exclusiva del Poder Ejecutivo (Presidente y Ministro de Relaciones Exteriores).



 El Ministerio de Relaciones Exteriores, en su carácter de órgano central de las relaciones
exteriores del país (al que se asocian otros Ministros, en materia de sus Despachos) disfruta de una
doble condición; es una cartera "para el despacho de los negocios que corresponden al Poder
Ejecutivo" (art. 141 C.P.), pero a la vez, este órgano está investido de otra cualidad excepcional;
es el único Ministerio que representa al Estado, en tanto conforma el Poder Ejecutivo (órgano
constitucional).



 Por el contrario, los otros Ministros ejercen sus funciones como parte del Gobierno; que además
están limitadas al territorio nacional (art. 141 C.P.).



 La propia definición contenida en el artículo 1º de la Ley Orgánica del Ministerio de Relaciones
Exteriores refuerza estos conceptos:



 "Artículo 1º. El Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, en virtud de las disposiciones
constitucionales y legales respectivas, tiene la función de colaborar con el Presidente de la
República, bajo la dirección del Ministro nombrado al efecto, en la formulación sistematizada de la
política exterior del país, en la orientación de sus relaciones internacionales y en la salvaguarda
de la soberanía nacional.



 Es el medio por el cual el Estado realiza todas sus gestiones ante Gobiernos e instituciones
extranjeras.". 




 



 Asimismo, en nuestro dictamen C-081-97 del 20 de mayo de 1997, esta Procuraduría General acogió la
tesis doctrinal de que el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto representa al Estado en el
orden internacional, de tal forma que este Ministerio puede obligar al Estado internacionalmente, y
someter todo conflicto a una solución arbitral o jurisdiccional:




 



 “El órgano central de las relaciones internacionales representa al Estado en el orden internacional
como unidad de acción y de voluntad. Esta representación se produce porque el Ejecutivo es el único
órgano de relación del Estado con los países extranjeros; de allí que los actos emanados del
Presidente y su Ministro de Relaciones Exteriores pueden tener más validez e importancia desde el
punto de vista externo que interno, manifestándose en las relaciones internacionales la primacía del
Poder Ejecutivo." (ROJAS CHAVES (Magda Inés), El Poder Ejecutivo en Costa Rica, San José, Editorial
Juricentro, primera edición, 1980, p.p. 166- 167).



 Agrega la autora citada que: " El Ministro obliga internacionalmente al Estado y puede someter todo
conflicto a una solución arbitral o jurisdiccional. Su papel en las relaciones internacionales se
muestra en la elaboración del derecho convencional; en especial en la conclusión de acuerdos
simplificados en los países en que son posibles, y en la interpretación de los tratados." (ibidem,
p.




168).



 De lo dicho es claro, como ya adelantamos, que el nombramiento de un árbitro, para la solución de
un conflicto internacional, corresponde -en ausencia de disposición especial en contrario- al Poder
Ejecutivo, representado por el Presidente de la República y el Ministro de Relaciones Exteriores y
Culto.”




 



 Resulta de particular importancia citar el artículo 7.2 de la Convención de Viena sobre el Derecho
de los Tratados, Ley N.° 7615 de 24 de julio de 1996. Norma que establece que el Derecho
Internacional reconoce en los Ministros de Exteriores al representante del Estado en materia
internacional:




 




“2.-



 En virtud de sus funciones, y sin tener que presentar plenos poderes, se considerará que
representan a su Estado:



 a) Los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de relaciones exteriores, para la ejecución
de todos los actos relativos a la celebración de un tratado;



 b) Los Jefes de misión diplomática, para la adopción del texto de un tratado entre el Estado
acreditante y el Estado ante el cual se encuentran acreditados;



 c) Los representantes acreditados por los Estados ante una conferencia internacional o ante una
organización internacional o uno de sus órganos, para la adopción del texto de un tratado en tal
conferencia, organización u órgano.”




 



 Debe acotarse que este principio ya ha había sido acogido por la jurisprudencia del antiguo
Tribunal Permanente de Justicia Internacional que, reconoció que la respuesta otorgada por un
Ministro de Relaciones Exteriores, tiene la virtud de obligar al Estado al que pertenece.




 



 Efectivamente, en su sentencia del 5 de abril de 1933, relativa al status legal de Groenlandia
Oriental, la antigua Corte consideró que la respuesta otorgada por el Ministro de Relaciones
Exteriores de Noruega al Gobierno Danés, obligaba a su Estado de origen:




 



 “ La Corte considera que está más allá de toda disputa, que una respuesta de esta naturaleza,
otorgada por el Ministro de Relaciones Exteriores en nombre de su Gobierno, en atención a la
solicitud formulada por un representante diplomático de un Poder exterior, relacionada con una
cuestión de su interés, obliga al país al cual el Ministro pertenece.”




 



 En consecuencia, la jurisprudencia reconoce en los Ministros de Relaciones Exteriores, al portavoz
oficial del Estado con capacidad para obligarlo. Esta posición es la misma de la doctrina del
Derecho Internacional Público. Al respecto, cabe citar lo escrito por DÉAK:



 “El ministro de relaciones exteriores y el secretario de Estado, son considerados generalmente como
los portavoces principales del Estado en los asuntos internacionales, aunque esta declaración debe
modificarse para tomar en cuenta la participación cada vez más frecuente de los jefes de Estado y de
los jefes de gobierno en los asuntos exteriores. Según la frase de Oppenheim, el ministro de
relaciones exteriores es el “intermediario” entre el jefe de Estado y los órganos de los Estados
extranjeros. La participación del jefe de Estado o de gobierno en los asuntos exteriores se limita,
generalmente, a problemas de mayor importancia política, mientras que la conducción de las
relaciones ordinarias con otros Estados y con organizaciones internacionales es principalmente
responsabilidad del ministro de relaciones exteriores.



 El derecho internacional no se interesa por las atribuciones del ministro de relaciones exteriores
dentro de la Constitución, por su posición en la jerarquía gubernamental ni por sus
responsabilidades como administrador de los servicios diplomático y consular. Se interesa como ha
ocurrido en el caso de los jefes de Estado por la autoridad del ministro de relaciones exteriores
para hablar en nombre del país y comprometerlo internacionalmente. (Véase el Eastern Greenland Case
(1933), PCIJ, Ser. A/B N° 53 especialmente pp. 36,71,91,92) (DEAK, FRANCIS. En: Derecho
Internacional Público. Editor: Sorensen, Max. México, Fondo de Cultura Económica. 2008, p. 383)




 



 Es decir, que se admite que la celebración de cualquier gestión ante terceros Estados, es una
competencia del Ministro de Relaciones Exteriores o del agente diplomático que él designe, cuyas
manifestaciones tienen la virtud de obligar al Estado. En un sentido similar, se ha pronunciado
ROUSSEAU:




 




“El ministro de Asuntos Exteriores ejerce una doble función:



 1.° Fundamentalmente es el instrumento de las relaciones jurídicas entre los Estados, y ello: a)
por su preponderante intervención en la representación diplomática (es el jefe del personal
diplomático, sobre el que ejerce un poder jerárquico y al que da instrucciones para orientar su
actividad; ciertos agentes diplomáticos están acreditados ante él, obliga internacionalmente al
Estado, en la medida en que somete lo contencioso a una solución arbitral o jurisdiccional, y b) por
su participación en la elaboración del derecho convencional, especialmente en lo que se refiere a la
conclusión de acuerdos en forma simplificada y a la interpretación de tratados.



 2. ° Pero el ministro de Asuntos Exteriores es, asimismo, el agente de la política exterior del
Gobierno y con ese título participa personalmente en las negociaciones internacionales.” (ROUSSEAU,
CHARLES. Derecho Internacional Público.  Editorial Ariel, Barcelona. 1966. pp. 333-334)




 



 En el asunto que nos ocupa, es notorio que la restitución de los bienes arqueológicos ilegalmente
exportados, conlleva la realización de gestiones en el orden de las relaciones internacionales. Ya
sea por la interposición de una solicitud por la vía diplomática, o por la formalización de la
correspondiente acción reivindicatoria ante la autoridad extranjera. En todo caso, por tratarse de
actos que implican la representación del Estado en el exterior, y ajenos al comercio internacional,
su realización compete al Ministerio de Relaciones Exteriores.




 



 En la realización de estas gestiones, el Ministro de Relaciones Exteriores puede actuar a través
del Servicio Exterior de Costa Rica, al cual corresponde representar al país en el exterior y
proteger sus intereses. (Art. 10 Ley Orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, N.°
3008 del 18 de julio de 1962 y Art. 3 de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, Ley
N.° 3394 de 24 de setiembre de 1964)




 



 Indudablemente, las diligencias encaminadas a la recuperación del patrimonio arqueológico
expatriado, constituyen una forma de gestión que el Estado costarricense realiza ante una autoridad
foránea. Por lo cual, es competencia del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.




 



 Ahora bien, si con el propósito de realizar las gestiones de restitución, se estima oportuna la
contratación de un abogado que colabore en el buen fin de la misma – la conveniencia de esta
contratación escapa a la competencia de este órgano superior consultivo -, compete al órgano
encargado de la gestión, la contratación de dicho profesional. Por supuesto, la determinación de
cuál es el procedimiento que se debe utilizar para concertar la contratación de interés, es un
asunto extraño a las competencias de este Órgano Superior Consultivo, por ser de incumbencia
exclusiva y prevalerte de la Contraloría General de la República.



 Sin embargo, conviene hacer tres acotaciones  finales de relevancia. En primer lugar, en el oficio
N.° 391-2008 del 3 de setiembre de 2008, la Dirección Jurídica del Ministerio de Relaciones
Exteriores y Culto, sostiene que el inciso f) del artículo 2 de la Ley de Contratación
Administrativa, N.° 7494 del 2 de mayo de 1995, y el artículo 134 de su Reglamento, Decreto N.°
33411 del 27 de setiembre de 2006, constituyen una autorización general para que los órganos y entes
del Estado costarricense puedan contratar en el exterior.




 



 Dicho criterio constituye un yerro. Las normas de cita efectivamente regulan lo concerniente al
procedimiento de contratación en el caso de servicios en el exterior. Empero, dichas normas no
establecen cuáles son los órganos competentes para contratar en el exterior. Es obvio que en el caso
costarricense, esta competencia pertenece al Ministerio de Relaciones Exteriores, y al Ministerio de
Comercio Exterior en su especialidad, pues para que un órgano pueda contratar en el exterior, el
Ordenamiento Jurídico debe otorgarle la competencia para representar y obligar al Estado en el
extranjero.




 



 Luego, es necesario apuntar que nada de lo anterior, impide que el Ministerio de Relaciones
Exteriores y el Museo Nacional- como encargado del servicio de protección arqueológica de Costa Rica
–, acuerden mediante convenio, lo necesario en orden a la forma en que se financiarán los gastos
asociados a la recuperación del patrimonio arqueológico.  Es evidente que las instituciones
involucradas deberán prever en sus presupuestos dichos gastos, ya que como hemos dicho
anteriormente, el Ordenamiento Internacional carga al Estado requirente con todos los gastos.




 



 Finalmente, es indispensable remarcar que corresponde al Museo Nacional, en su condición de órgano
técnico en materia de protección del patrimonio arqueológico – esto en virtud del artículo 4 de la
Ley N.° 7 del 6 de octubre de 1938 –, prestar al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto la
asesoría técnica necesaria y pertinente para asegurar el buen fin de las gestiones, así como aportar
la prueba que los casos demanden.




           




 




4.                  CONCLUSIONES:




 




Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría concluye:




 



 a)                  El artículo 3 de la Ley sobre Patrimonio Arqueológico Nacional, N.° 6703 del 28
de diciembre de 1981, dispone la demanialidad de los bienes arqueológicos.




 



 b)                 Es pacífico afirmar que los bienes arqueológicos descubiertos después de la
promulgación de la Ley N.° 7 del 6 de octubre de 1938, pertenecen al Estado.




 



 c)                  El artículo 36 de la misma Ley de Patrimonio Arqueológico declara de interés
público, la recuperación del patrimonio arqueológico de Costa Rica. Existe, entonces, un interés
jurídico en que el Estado emprenda las acciones necesarias para recuperar el patrimonio arqueológico
ilegalmente expatriado.




 



 d)                 El ordinal 37 de la Ley de cita también establece que la recuperación del
patrimonio arqueológico nacional, que se encuentre fuera de Costa Rica, debe realizarse a través de
los medios diplomáticos correspondientes.




 



 e)                  El artículo 2 de la Convención de París de 1970 establece que los Estados Parte
de la Convención reconocen que la importación, exportación y transferencia ilícitas de bienes
culturales, constituyen una de las causas principales del empobrecimiento cultural de los países de
origen de los bienes ilegalmente transferidos. Ergo, se admite que existe un interés jurídico
legítimo, en todas aquellas acciones emprendidas por los Estados para recuperar los bienes
culturales ilegalmente exportados.




 



 f)                  La Convención de París de 1970 establece el deber de los Estados de decomisar y
restituir, a petición del Estado de origen Parte en la Convención,  todo bien cultural robado.




 



 g)                 La Convención de París de 1970 prescribe la posibilidad de que el Estado que ha
sufrido el expolio en su patrimonio cultural, presente ante el Estado receptor del bien cultural
robado, una solicitud de restitución. De acuerdo con la Convención, esta solicitud debe sustanciarse
a través de la vía diplomática, y el Estado receptor se encuentra obligado a la restitución. Existe
la condición de que el bien deba figurar en el inventario de la institución interesada.




 



 h)                 De acuerdo con la Convención, dicha solicitud de restitución puede ser eficaz
aún contra poseedores de buena fe. En consecuencia, la petición de restitución puede prosperar, aún
cuando se compruebe que el poseedor del bien desconocía que el mismo había sido importado
ilegalmente. Empero, la norma contempla el derecho del poseedor de buena fe de exigir, de parte del
Estado requirente, el pago de una indemnización equitativa.




 



 i)                   El artículo 13 de la Convención de cita, implica que cada Estado Parte debe
reconocer la posibilidad jurídica de interponer una acción reivindicatoria de los bienes culturales
– perdidos y robados –, cuando sea ejercitada por sus propietarios legítimos o a nombre de éstos. No
existe ningún obstáculo para que el Estado accione en su condición de propietario. Esto para
aquellos casos en que el bien robado o perdido no haya sido sustraído de un Museo o institución
similar.




 



 j)                   La doctrina ha comentado que la Convención de París de 1970 prevé dos niveles
distintos de protección. De un lado, contempla un régimen privilegiado para los bienes culturales
robados a un museo. En estos casos, el Estado receptor de la solicitud de restitución se encuentra
obligado a decomisar y restituir el bien robado. La vía diplomática es el cauce previsto para
introducir las solicitudes de restitución, y se trataría de un requerimiento de Estado a Estado. En 
un segundo nivel, se protegen a todos los demás bienes culturales ilegalmente exportados. En estos
casos, la solución de la Convención es admitir la posibilidad de interponer una acción
reivindicatoria con el objeto de restituirse el bien.




 



 k)                 De acuerdo con la Convención de París de 1970, tanto para ejercer la solicitud
de restitución como la acción reivindicatoria, el Estado requirente debe demostrar el derecho de
propiedad sobre el bien reclamado.




 



 l)                   El artículo 3 de la Ley de Patrimonio Arqueológico es título suficiente para
acreditar el derecho de propiedad del Estado sobre los bienes arqueológicos descubiertos después de
1938.




 



 m)               Los medios previstos en la Convención de París de 1970 se aplicarán únicamente con
respecto a aquellos Estados que, lo mismo que Costa Rica, son parte de la Convención.




 



 n)                 En caso de los reclamos dirigidos a  Estados que no son parte de la Convención,
prevalece el artículo 37 de la Ley de Patrimonio Arqueológico Nacional que remite a los medios
diplomáticos para recuperar el patrimonio arqueológico. Por supuesto, en estos casos no se aplicarán
las disposiciones de la Convención de París de 1970, en orden al deber del Estado receptor de
tramitar la solicitud de restitución y devolver el bien robado.




 



 o)                 La restitución de los bienes arqueológicos ilegalmente expatriados, conlleva una
suerte de acción en materia de relaciones exteriores.




 



 p)                 El artículo 140, inciso 12, constitucional encomienda la dirección de las
relaciones internacionales al Poder Ejecutivo, entendido éste como el órgano conformado por el
concurso del Presidente y del Ministro correspondiente.




 



 q)                 La Ley Orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores establece que el dicho
ministerio es el medio por el cual el Estado realiza todas sus gestiones ante Gobiernos e
Instituciones extranjeras.




 



 r)                   La jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo ha
indicado que el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto representa al Estado en el orden
internacional, de tal forma que este Ministerio puede obligar al Estado internacionalmente, y
someter todo conflicto a una solución arbitral o jurisdiccional




 



 s)                  La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados establece que el
Derecho Internacional reconoce en los Ministros de Exteriores al representante del Estado en materia
internacional.




 



 t)                   Este principio ya ha había sido acogido por la jurisprudencia del antiguo
Tribunal Permanente de Justicia Internacional que reconoció que la respuesta otorgada por un
Ministro de Relaciones Exteriores, tiene la virtud de obligar al Estado al que pertenece. Esta
posición es la misma de la doctrina del Derecho Internacional Público.




 



 u)                 La restitución de los bienes arqueológicos ilegalmente exportados, conlleva la
realización de gestiones en el orden de las relaciones internacionales. Ya sea por la interposición
de una solicitud por la vía diplomática, o por la formalización de la correspondiente acción
reivindicatoria ante la autoridad extranjera. En todo caso, por tratarse de actos que implican la
representación del Estado en el exterior, su realización compete al Ministerio de Relaciones
Exteriores.




 



 v)                 Si con el propósito de realizar las gestiones de restitución, se estima oportuna
la contratación de un abogado que colabore en el buen fin de la misma – la conveniencia de esta
contratación escapa a la competencia de este órgano superior consultivo -, compete al órgano
encargado de la gestión, la contratación de dicho profesional. A estos efectos, deberá respetar las
normas legales que se apliquen a dicha contratación.




 



 w)               Nada de lo anterior, impide que el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Museo
Nacional- como encargado del servicio de protección arqueológica de Costa Rica –, acuerden mediante
convenio, lo necesario en orden a la forma en que se financiarán los gastos asociados a la
recuperación del patrimonio arqueológico.  Es evidente que las instituciones involucradas deberán
prever en sus presupuestos dichos gastos, ya que como hemos dicho anteriormente, el Ordenamiento
Internacional carga al Estado requirente con todos los gastos.




 



 x)                 Finalmente, es indispensable remarcar que corresponde al Museo Nacional, en su
condición de órgano técnico en materia de protección del patrimonio arqueológico – esto en virtud
del artículo 4 de la Ley N.° 7 del 6 de octubre de 1938 – prestar al Ministerio de Relaciones
Exteriores y Culto la asesoría técnica necesaria y pertinente para asegurar el buen fin de las
gestiones, así como aportar la prueba que los casos demanden.




 




Atentamente,




 




Lic. Jorge Andrés Oviedo Alvarez




Procurador Adjunto.




 




JOA

C-312-2008
September 9, 2008

Mrs.
Rocío Fernández Salazar
National Museum

Director

Dear Mrs. Fernández:

With the approval of the Procuradora General de la República, we respond to your official letters DG-349-2008 of July 14 and DG-371-2008 of July 24, both of 2008, through which the opinion of this Higher Consultative Body is requested, regarding the competent body to contract an attorney abroad to collaborate in the recovery of certain pre-Columbian objects apparently illegally exported.

Specifically, the consultation asks: Who is responsible for contracting the services of an attorney abroad? This Procuraduría General understands that the point consulted relates to the determination of which is the competent body to carry out the recovery efforts for archaeological property (bienes arqueológicos) located abroad, and therefore, the competent body to contract an attorney to collaborate in those efforts.

Attached is the legal opinion of the legal advisor of the National Museum, expressed through memorandum A.J. 108-2008 of July 18, 2008. According to the thesis of the Museum's legal advisory office, the contracting in question is the competence of the Ministry of Foreign Affairs and Worship (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto). In this regard, it is indicated that ambassadors or heads of diplomatic missions in each country are the legal representatives of the country abroad, and it is they who are responsible for contracting legal representation services to recover cultural property located abroad. It does not fail to note that all of the foregoing is without prejudice to the National Museum advising the diplomatic mission on the subject.

Since this is a topic that could eventually affect the competencies exercised by the Ministry of Foreign Affairs and Worship, this Higher Consultative Body, through official letter ADPb-3254-2008 of August 22, 2008, communicated on August 25, 2008, granted an eight-day hearing to that ministry.

The Ministry of Foreign Affairs and Worship responded to the hearing granted through memorandum No. 391-2008 of September 3, 2008. In this official letter, the Legal Director, with instructions from the Minister, indicates, in the first place, that the Ministry of Foreign Affairs and Worship is the only body that exercises extraterritorial functions, for which reason the representation of the State abroad falls within its competence.

Notwithstanding the foregoing, it is noted that the current regulations authorize the administrative contracting of services abroad. From this, it is inferred that the National Museum is legally empowered to contract an attorney abroad. This is without prejudice to the advice that the Ministry of Foreign Affairs may provide.

Finally, the Legal Director of the Ministry notes that it is the responsibility of the respective diplomatic missions to determine whether the contracting of an attorney is necessary for carrying out the efforts aimed at recovering archaeological heritage (patrimonio arqueológico).

In order to provide a satisfactory response to the consultation, we will refer first to various provisions regarding the restitution of illegally exported archaeological property. Next, we will analyze the competence of the Ministry of Foreign Affairs and Worship to manage the recovery of illegally exported archaeological heritage.

I. REGARDING THE RESTITUTION OF ILLEGALLY EXPORTED ARCHAEOLOGICAL PROPERTY.

Article 3 of the Law on National Archaeological Heritage (Ley sobre Patrimonio Arqueológico Nacional), No. 6703 of December 28, 1981, establishes the public domain status (demanialidad) of archaeological property. The cited norm reads:

Article 3.- All archaeological objects that are discovered in any manner, found after the effective date of this law, as well as those possessed by private parties after the effective date of Law No. 7 of October 6, 1938, when they have not complied with the requirements demanded by that law, are the property of the State.

It is well known that through the resolution of the Full Court, acting in its capacity of constitutional controller, issued at 9:00 a.m. on March 25, 1983, the last part of the third article was declared inapplicable, insofar as it disregarded the property right of possessors of archaeological property discovered before 1938. However, it is settled that archaeological property discovered after the enactment of Law No. 7 of October 6, 1938, belongs to the State. (See opinion C-127-1988 of August 5, 1988)

Article 36 of the same Law on Archaeological Heritage declares the recovery of Costa Rica's archaeological heritage to be of public interest. Therefore, there is a legal interest for the State to undertake the necessary actions to recover illegally expatriated archaeological heritage:

Article 36.- The research, protection, conservation, restoration, and recovery of Costa Rica's archaeological heritage are declared to be of public interest.

Section 37 of the cited Law also establishes that the recovery of national archaeological heritage located outside of Costa Rica must be carried out through the corresponding diplomatic channels. That is, since Law 6703, it is already proposed that the restitution of illegally exported archaeological property must be carried out through the appropriate diplomatic channels.

Article 37.- The recovery of national archaeological heritage located outside of Costa Rica shall be carried out through the diplomatic channels appropriate to the case.

The foregoing is consistent with the Convention on the Means of Prohibiting and Preventing the Illicit Import, Export and Transfer of Ownership of Cultural Property, hereinafter known as the 1970 Paris Convention - incorporated into Costa Rican Law through Law No. 7526 of August 16, 1995.

Article 2 of the 1970 Paris Convention establishes that the States Parties to the Convention recognize that the illicit import, export, and transfer of ownership of cultural property constitute one of the main causes of the cultural impoverishment of the countries of origin of the illegally transferred property. Ergo, it is admitted that there is a legitimate legal interest in all actions undertaken by States to recover illegally exported cultural property.

In order to promote the restitution of cultural property, the norm under discussion provides for international cooperation among the States Parties to protect cultural property against illicit international trade. Article 2 prescribes:

ARTICLE 2

1.- The States Parties to this Convention recognize that the illicit import, export and transfer of ownership of cultural property is one of the main causes of the impoverishment of the cultural heritage of the countries of origin of such property, and that international co-operation constitutes one of the most efficient means of protecting each country's cultural property against all the dangers resulting therefrom.

2.- To this end, the States Parties undertake to oppose such practices with the means at their disposal, and particularly by removing their causes, putting a stop to current practices, and by helping to make the necessary reparations.

In this line of thought, Article 13 of the 1970 Paris Convention also provides that the cultural heritage protection services of each country must collaborate in the prompt restitution – in favor of the requesting State (Estado requirente) – of illicitly exported cultural property located in its territory.

However, the 1970 Paris Convention also establishes other specific obligations for the States Parties regarding ensuring the restitution of cultural heritage.

In the first place, the Convention contemplates the duty of each State Party to implement the necessary measures, provided for in its national law, to prevent museums located in its territory – whether public or private – from acquiring illegally imported cultural property.

Furthermore, the Convention establishes the obligation of the States Parties to prohibit the importation of cultural property stolen from a museum, a public monument, or a similar institution. On the other hand, the States are obligated to seize (decomisar) and restitute, at the request of the State of origin - Party to the Convention -, any stolen cultural property. Article 7 provides:

"ARTICLE 7

The States Parties to this Convention undertake:

a) To take the necessary measures, consistent with national legislation, to prevent museums and similar institutions within their territories from acquiring cultural property originating in another State Party which has been illegally exported after entry into force of this Convention, in the States concerned. Whenever possible, to inform a State of origin Party to this Convention of an offer of such cultural property illegally removed from that State after the entry into force of this Convention in both States;

b)
i) To prohibit the import of cultural property stolen from a museum or a religious or secular public monument or similar institution in another State Party to this Convention after the entry into force of this Convention for the States concerned, provided that such property is documented as appertaining to the inventory of that institution;
ii) At the request of the State Party of origin, to take appropriate steps to recover and return any such cultural property imported after the entry into force of this Convention in both States concerned, provided, however, that the requesting State shall pay just compensation to an innocent purchaser or to a person who has valid title to that property. Requests for recovery and return shall be made through diplomatic offices. The requesting Party shall furnish, at its expense, the documentation and other evidence necessary to establish its claim for recovery and return. The Parties shall impose no customs duties or other charges upon cultural property returned pursuant to this Article. All expenses incident to the return and delivery of the cultural property shall be borne by the requesting Party." (The emphasis does not belong to the original)

The cited norm prescribes the possibility for the State that has suffered the expoliation of its cultural heritage to present a request for restitution to the receiving State of the stolen cultural property. In accordance with the Convention, this request must be processed through diplomatic channels, and the receiving State is obligated to restitute the property. There is a condition that the property must be documented as belonging to the inventory of the interested institution.

It is noteworthy that according to the Convention, this request for restitution can be effective even against good faith possessors. Consequently, the request for restitution can succeed, even if it is proven that the possessor of the property was unaware that it had been illegally imported. However, the norm contemplates the right of the good faith possessor to demand, from the requesting State, the payment of just compensation.

Likewise, the Convention imposes on the requesting State the duty to provide, at its own expense, the means of proof necessary to accredit ownership of the stolen property. The burden of proof, consequently, rests on the requesting State. In any case, the norm is emphatic in pointing out that all expenses corresponding to the restitution must also be covered by the State of origin of the property.

For its part, Article 13 of the cited Convention implies that each State Party must recognize the legal possibility of bringing a replevin action (acción reivindicatoria) for lost or stolen cultural property, when exercised by or on behalf of its rightful owners. There is no obstacle for the State to act in its capacity as owner. This applies to those cases where the stolen or lost property was not taken from a Museum or similar institution. According to the Convention, the replevin action is imprescriptible.

"ARTICLE 13

The States Parties to this Convention also undertake, consistently with the laws of each State:

a) To prevent by all appropriate means transfers of ownership of cultural property likely to promote the illicit import or export of such property;

b) To ensure that their competent services co-operate in facilitating the earliest possible restitution of illicitly exported cultural property to its rightful owner;

c) To admit actions for recovery of lost or stolen items of cultural property brought by or on behalf of the rightful owners;

d) To recognize the indefeasible right of each State Party to this Convention to classify and declare certain cultural property as inalienable which should therefore be ipso facto considered as such, and to facilitate recovery of such property by the State concerned in cases where it has been exported." (The emphasis does not belong to the original)

The doctrine has commented that the 1970 Paris Convention provides for two distinct levels of protection. On the one hand, it contemplates a privileged regime for cultural property stolen from a museum. In these cases, the receiving State of the restitution request is obligated to seize and restitute the stolen property. Diplomatic channels are the channel provided for introducing restitution requests, and it would be a request from State to State.

On a second level, all other illegally exported cultural property is protected. In these cases, the Convention's solution is to admit the possibility of bringing a replevin action for the purpose of recovering the property. We cite LOPEZ-CARCELLER in this regard:

"The Convention provides for two distinct levels of protection against illicit trafficking. Cultural property stolen from a museum, a public, civil or religious monument, or a similar institution in the territory of a State Party, benefits from a privileged regime of protection. Firstly, Article 7(b)(i) prohibits the importation of such property when it is documented as belonging to the inventory of the corresponding institution. Likewise, a procedure for its restitution to its States of origin is regulated; indeed, according to Art. 7(b)(ii), the States Parties undertake to seize and restitute them, at the request of their State of origin. The diplomatic channel is the channel provided for introducing restitution requests. (....)
As for the rest of the illegally exported cultural property, the States Parties undertake to take the necessary measures to prevent their acquisition by museums and other similar institutions (...) Likewise, the States Parties undertake to recognize a replevin action for lost or stolen cultural property, exercised by or on behalf of its legitimate owners (Art. 13(c))" (LOPEZ CARCELLER, PALOMA. La reivindicación de los bienes culturales muebles ilegalmente exportados. Editorial Tirant lo Blanch. Valencia, 2001, pp. 69-70)

The 1970 Paris Convention has been the subject of strong criticism, as it evidently limits the possibilities of action of the expoliated State to cases where a property right over the cultural property in question exists. Of course, the State can be the holder of that property right. The UNIDROIT Convention on Stolen or Illegally Exported Cultural Objects, 1995 Rome Convention, offers broader and more generous protection; however, Costa Rica is not a party to this Convention. (On the scope of this Convention, see: LOPEZ CARCELLER. Op. Cit. pp. 71-77)

Thus, the international regulations in force for Costa Rica offer two possibilities for demanding the restitution of illegally exported archaeological property. In the event that the property was stolen from a museum or similar institution, and provided that the stolen property was listed in an inventory drawn up for that purpose, the 1970 Paris Convention allows the use of diplomatic channels to file the request for restitution.

However, in the case of stolen or illegally exported archaeological property that was not listed in an inventory of any museum or similar institution, the Convention establishes that the claim must be pursued through the filing of the corresponding replevin action before the competent authorities of each country. The replevin action will be governed by the national law of the receiving State of the property.

Given the conception of the 1970 Paris Convention, both for filing the request for restitution and for the replevin action, the requesting State must demonstrate the right of ownership over the claimed property.

The foregoing constitutes an obstacle to the restitution of cultural property. However, with Article 3 of the Law on Archaeological Heritage – which establishes the State's right of ownership over archaeological property – this impediment is overcome, as the norm, transcribed above, is useful for justifying the title of owner necessary for restitution. An analogous situation arises in the Spanish Legal System; in this regard, LOPEZ CARCELLER comments:

"With the legal declaration of State ownership in Art. 29 LPHE, this obstacle to restitution disappears; according to the principle of recognition of acquired rights in accordance with the domestic legal order, a lawsuit for the replevin action of an illegally exported cultural property brought by the Spanish State should be admitted by any foreign Court." (LOPEZ CARCELLER. Op. Cit. P. 101-102)

Now, it is necessary to note that the means provided for in the 1970 Paris Convention will only apply with respect to those States that, like Costa Rica, are parties to the Convention. Regarding which States are parties to the Convention, the UNESCO Internet portal can be consulted at the following address: http://portal.unesco.org/la/convention.asp.

In the case of claims directed to States that are not parties to the Convention, Article 37 of the Law on National Archaeological Heritage prevails, which refers to diplomatic channels for recovering archaeological heritage. Of course, in these scenarios, the provisions of the 1970 Paris Convention will not apply, regarding the duty of the receiving State to process the restitution request and return the stolen property.

In any case, both Article 37 of the Law on Archaeological Heritage and the 1970 Paris Convention understand that the restitution of expatriated archaeological heritage implies an external action of the Costa Rican State, for which reason it is necessary to determine which is the body responsible for carrying out the efforts abroad.

2. IT IS THE RESPONSIBILITY OF THE MINISTRY OF FOREIGN AFFAIRS AND WORSHIP TO MANAGE BEFORE THIRD STATES THE RESTITUTION OF ILLEGALLY EXPORTED ARCHAEOLOGICAL PROPERTY.

In light of what has been stated thus far, we have determined that the restitution of illegally expatriated archaeological property entails a kind of action in the field of foreign relations. It is the Ministry of Foreign Affairs and Worship's responsibility to carry out such efforts, whether to present a mere request through diplomatic channels, a request covered by the 1970 Paris Convention, or, as the case may be, the formulation of the corresponding replevin action. In all cases, it is clear that this is an external action of the State.

Article 140, subsection 12 of the Constitution entrusts the direction of international relations to the Executive Branch (Poder Ejecutivo), understood as the body formed by the joint action of the President and the corresponding Minister.

"ARTICLE 140.- The following are duties and attributions that correspond jointly to the President and the respective Government Minister:

(...) 12) To direct the international relations of the Republic;"

Now, Article 1 of the Organic Law of the Ministry of Foreign Affairs and Worship (Ley Orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto), Law No. 3008 of July 18, 1962, entrusts said Ministry with the task of collaborating with the President of the Republic in the direction of the State's international relations:

"Article 1.- The Ministry of Foreign Affairs and Worship, by virtue of the respective constitutional and legal provisions, has the function of collaborating with the President of the Republic, under the direction of the Minister appointed for that purpose, in the systematized formulation of the country's foreign policy, in the orientation of its international relations, and in the safeguarding of national sovereignty. It is the channel through which the State conducts all its efforts before foreign Governments and Institutions." (The emphasis does not belong to the original)

The norm under discussion expressly establishes that the Ministry of Foreign Affairs and Worship is the channel through which the State conducts all its efforts before foreign Governments and Institutions. That is, as a matter of principle, the efforts that the Costa Rican State must undertake before third States to manage the restitution of illegally exported archaeological property must be carried out through the Ministry of Foreign Affairs.

Of course, this Higher Consultative Body is not unaware that Law No. 7638 of October 30, 1996, also grants the Ministry of Foreign Trade (Ministerio de Comercio Exterior) powers to represent the State abroad. However, this point is not relevant to the present consultation, as the powers of the Ministry of Foreign Trade are limited to matters related to international trade.

In any case, this Higher Consultative Body, in its opinion C-156-95 of July 7, 1995, established that the Ministry of Foreign Affairs and Worship is the central body for the country's international relations and represents the Costa Rican State on the international plane:

"Consequently, the direction of the international relations of the Republic is an exclusive attribution of the Executive Branch (President and Minister of Foreign Affairs).
The Ministry of Foreign Affairs, in its capacity as the central body for the country's foreign relations (with which other Ministers are associated, in matters of their Departments), enjoys a dual status; it is a ministry 'for the dispatch of the business that corresponds to the Executive Branch' (Art. 141 C.P.), but at the same time, this body is invested with another exceptional quality; it is the only Ministry that represents the State, insofar as it forms the Executive Branch (constitutional body).
Conversely, the other Ministers exercise their functions as part of the Government; which are also limited to the national territory (Art. 141 C.P.).
The very definition contained in Article 1 of the Organic Law of the Ministry of Foreign Affairs reinforces these concepts:

"Article 1. The Ministry of Foreign Affairs and Worship, by virtue of the respective constitutional and legal provisions, has the function of collaborating with the President of the Republic, under the direction of the Minister appointed for that purpose, in the systematized formulation of the country's foreign policy, in the orientation of its international relations, and in the safeguarding of national sovereignty.
It is the channel through which the State conducts all its efforts before foreign Governments and institutions.".

Likewise, in our opinion C-081-97 of May 20, 1997, this Procuraduría General accepted the doctrinal thesis that the Ministry of Foreign Affairs and Worship represents the State in the international order, such that this Ministry can bind the State internationally and submit any conflict to arbitral or jurisdictional resolution:

"The central body of international relations represents the State in the international order as a unit of action and will. This representation occurs because the Executive is the sole organ of relationship of the State with foreign countries; hence, the acts emanating from the President and his Minister of Foreign Affairs can have more validity and importance from an external than an internal point of view, manifesting in international relations the primacy of the Executive Branch." (ROJAS CHAVES (Magda Inés), El Poder Ejecutivo en Costa Rica, San José, Editorial Juricentro, first edition, 1980, pp. 166-167).
The cited author adds that: "The Minister binds the State internationally and can submit any conflict to arbitral or jurisdictional resolution. His role in international relations is shown in the elaboration of conventional law; especially in the conclusion of simplified agreements in countries where they are possible, and in the interpretation of treaties." (ibidem, p. 168).
From what has been said, it is clear, as we have already advanced, that the appointment of an arbitrator for the resolution of an international conflict corresponds - in the absence of a special provision to the contrary - to the Executive Branch, represented by the President of the Republic and the Minister of Foreign Affairs and Worship."

It is of particular importance to cite Article 7.2 of the Vienna Convention on the Law of Treaties, Law No. 7615 of July 24, 1996. This norm establishes that International Law recognizes Ministers of Foreign Affairs as representatives of the State in international matters:

"2.- In virtue of their functions and without having to produce full powers, the following are considered as representing their State:

a) Heads of State, Heads of Government and Ministers for Foreign Affairs, for the purpose of performing all acts relating to the conclusion of a treaty;
b) Heads of diplomatic missions, for the purpose of adopting the text of a treaty between the accrediting State and the State to which they are accredited;
c) Representatives accredited by States to an international conference or to an international organization or one of its organs, for the purpose of adopting the text of a treaty in that conference, organization or organ."

It must be noted that this principle has already been accepted by the jurisprudence of the former Permanent Court of International Justice, which recognized that the response given by a Minister of Foreign Affairs has the virtue of binding the State to which he belongs.

Indeed, in its judgment of April 5, 1933, concerning the Legal Status of Eastern Greenland, the former Court considered that the response given by the Norwegian Minister of Foreign Affairs to the Danish Government bound his State of origin:

"The Court considers it beyond all dispute that a reply of this nature given by the Minister of Foreign Affairs on behalf of his Government in response to a request by the diplomatic representative of a foreign Power, in regard to a question falling within his province, is binding upon the country to which the Minister belongs."

Consequently, jurisprudence recognizes in Ministers of Foreign Affairs the official spokesperson of the State with the capacity to bind it. This position is the same as that of the Public International Law doctrine. In this regard, it is appropriate to cite what was written by DÉAK:
"The minister for foreign affairs and the secretary of state are generally considered the principal spokesmen of the state in international affairs, although this statement must be modified to take account of the increasing participation in foreign affairs of heads of state and government. According to Oppenheim's phrasing, the foreign minister is the 'intermediary' between the head of state and the organs of foreign states. The participation in foreign affairs of heads of state or government is generally limited to problems of major political importance, while the conduct of ordinary relations with other states and with international organizations is the primary responsibility of the foreign minister.
International law is not concerned with the attributes of the foreign minister under the constitution, with his place in the government hierarchy, or with his responsibilities as administrator of the diplomatic and consular services. It is interested – as it has been in the case of heads of state – in the foreign minister's authority to speak for his country and to commit it internationally. (See the Eastern Greenland Case (1933), PCIJ, Ser. A/B No. 53, especially pp. 36, 71, 91, 92) (DEAK, FRANCIS. In: Derecho Internacional Público. Editor: Sorensen, Max. Mexico, Fondo de Cultura Económica. 2008, p. 383)

That is, it is admitted that the execution of any effort before third States is a competence of the Minister of Foreign Affairs or the diplomatic agent he designates, whose manifestations have the virtue of binding the State. In a similar sense, ROUSSEAU has stated:

"The minister of Foreign Affairs exercises a dual function:

1.º Fundamentally, it is the instrument of legal relations between States, and this is so: a) due to its preponderant intervention in diplomatic representation (it is the head of the diplomatic personnel, over whom it exercises hierarchical power and to whom it gives instructions to guide its activity; certain diplomatic agents are accredited to it, it binds the State internationally, to the extent that it submits contentious matters to an arbitral or jurisdictional solution), and b) due to its participation in the elaboration of conventional law, especially with regard to the conclusion of agreements in simplified form and the interpretation of treaties.

2.º But the Minister of Foreign Affairs is, likewise, the agent of the Government's foreign policy and in that capacity participates personally in international negotiations." (ROUSSEAU, CHARLES. Derecho Internacional Público. Editorial Ariel, Barcelona. 1966. pp. 333-334)

In the matter before us, it is notorious that the restitution of illegally exported archaeological property entails carrying out steps in the realm of international relations. Whether through the interposition of a request via diplomatic channels, or through the formalization of the corresponding claim for recovery (acción reivindicatoria) before the foreign authority. In any case, since these are acts that imply the representation of the State abroad, and are alien to international commerce, their execution is the responsibility of the Ministry of Foreign Affairs (Ministerio de Relaciones Exteriores).

In carrying out these steps, the Minister of Foreign Affairs may act through the Foreign Service of Costa Rica, whose responsibility is to represent the country abroad and protect its interests. (Art. 10 of the Organic Law of the Ministry of Foreign Affairs and Worship, No. 3008 of July 18, 1962, and Art. 3 of the Vienna Convention on Diplomatic Relations, Law No. 3394 of September 24, 1964)

Undoubtedly, the proceedings aimed at the recovery of the expatriated archaeological heritage constitute a form of action that the Costa Rican State undertakes before a foreign authority. Therefore, it is the competence of the Ministry of Foreign Affairs and Worship.

Now then, if for the purpose of carrying out the restitution proceedings, the hiring of a lawyer to collaborate in the successful outcome of the same is deemed opportune – the advisability of this hiring falls outside the competence of this senior advisory body – the body responsible for the proceeding is responsible for contracting said professional. Of course, the determination of which procedure must be used to arrange the contracting of interest is a matter foreign to the competences of this Senior Advisory Body, as it is the exclusive and prevailing concern of the Comptroller General of the Republic.

However, it is appropriate to make three final observations of relevance. In the first place, in official communication No. 391-2008 of September 3, 2008, the Legal Directorate of the Ministry of Foreign Affairs and Worship maintains that subsection f) of Article 2 of the Law on Administrative Procurement (Ley de Contratación Administrativa), No. 7494 of May 2, 1995, and Article 134 of its Regulations, Decree No. 33411 of September 27, 2006, constitute a general authorization for the organs and entities of the Costa Rican State to contract abroad.

This criterion constitutes an error. The cited norms indeed regulate matters concerning the procurement procedure in the case of services abroad. However, said norms do not establish which are the competent organs to contract abroad. It is obvious that in the Costa Rican case, this competence belongs to the Ministry of Foreign Affairs, and to the Ministry of Foreign Trade in its specialty, because for an organ to be able to contract abroad, the Legal Order must grant it the competence to represent and bind the State abroad.

Next, it is necessary to note that none of the foregoing prevents the Ministry of Foreign Affairs and the National Museum – as the entity responsible for the archaeological protection service of Costa Rica – from agreeing, through a convenio, on what is necessary regarding the manner in which the expenses associated with the recovery of the archaeological heritage will be financed. It is evident that the institutions involved must foresee said expenses in their budgets, since, as we have previously stated, the International Order charges all expenses to the requesting State.

Finally, it is essential to emphasize that it is the responsibility of the National Museum, in its capacity as the technical body in matters of archaeological heritage protection – this by virtue of Article 4 of Law No. 7 of October 6, 1938 – to provide the Ministry of Foreign Affairs and Worship with the necessary and pertinent technical consultancy to ensure the successful outcome of the proceedings, as well as to provide the evidence that the cases demand.

4. CONCLUSIONS:

Based on the foregoing, this Office of the Attorney General concludes:

a) Article 3 of the Law on National Archaeological Heritage (Ley sobre Patrimonio Arqueológico Nacional), No. 6703 of December 28, 1981, provides for the public domain status (demanialidad) of archaeological property.

b) It is uncontroversial to affirm that archaeological property discovered after the enactment of Law No. 7 of October 6, 1938, belongs to the State.

c) Article 36 of the same Law on Archaeological Heritage declares the recovery of the archaeological heritage of Costa Rica to be of public interest. There exists, therefore, a legal interest in the State undertaking the necessary actions to recover illegally expatriated archaeological heritage.

d) Ordinal 37 of the cited Law also establishes that the recovery of the national archaeological heritage that is outside Costa Rica must be carried out through the corresponding diplomatic means.

e) Article 2 of the 1970 Paris Convention establishes that the States Parties to the Convention recognize that the illicit import, export, and transfer of cultural property constitute one of the principal causes of the cultural impoverishment of the countries of origin of the illicitly transferred property. Ergo, it is admitted that a legitimate legal interest exists in all those actions undertaken by States to recover illicitly exported cultural property.

f) The 1970 Paris Convention establishes the duty of States to seize and restitute, at the request of the State of origin that is a Party to the Convention, any stolen cultural property.

g) The 1970 Paris Convention prescribes the possibility for the State that has suffered the spoliation of its cultural heritage to present a request for restitution before the receiving State of the stolen cultural property. According to the Convention, this request must be substantiated through diplomatic channels, and the receiving State is obliged to restitution. There is a condition that the property must appear in the inventory of the interested institution.

h) According to the Convention, said request for restitution can be effective even against possessors in good faith. Consequently, the petition for restitution can succeed, even when it is verified that the possessor of the property was unaware that it had been illegally imported. However, the norm contemplates the right of the possessor in good faith to demand, from the requesting State, the payment of a fair indemnity.

i) Article 13 of the cited Convention implies that each State Party must recognize the legal possibility of interposing a claim for recovery (acción reivindicatoria) of cultural property – lost and stolen – when it is exercised by its legitimate owners or on their behalf. There is no obstacle to the State bringing action in its capacity as owner. This applies to those cases in which the stolen or lost property has not been removed from a Museum or similar institution.

j) The doctrine has commented that the 1970 Paris Convention provides for two distinct levels of protection. On one hand, it contemplates a privileged regime for cultural property stolen from a museum. In these cases, the receiving State of the restitution request is obliged to seize and restitute the stolen property. Diplomatic channels are the course foreseen for introducing the restitution requests, and it would be a requirement from State to State. At a second level, all other illicitly exported cultural property is protected. In these cases, the Convention's solution is to admit the possibility of interposing a claim for recovery (acción reivindicatoria) for the purpose of having the property restored.

k) According to the 1970 Paris Convention, both to exercise the restitution request and the claim for recovery (acción reivindicatoria), the requesting State must demonstrate the right of ownership over the claimed property.

l) Article 3 of the Law on Archaeological Heritage is sufficient title to accredit the State's right of ownership over archaeological property discovered after 1938.

m) The means provided in the 1970 Paris Convention shall apply only with respect to those States that, like Costa Rica, are party to the Convention.

n) In the case of claims directed at States that are not party to the Convention, Article 37 of the Law on National Archaeological Heritage prevails, which refers to diplomatic means to recover the archaeological heritage. Of course, in these cases the provisions of the 1970 Paris Convention will not apply, regarding the duty of the receiving State to process the restitution request and return the stolen property.

o) The restitution of illegally expatriated archaeological property entails a type of action in the field of foreign relations.

p) Article 140, subsection 12, of the Constitution entrusts the direction of international relations to the Executive Branch, understood as the body formed by the concurrence of the President and the corresponding Minister.

q) The Organic Law of the Ministry of Foreign Affairs establishes that the said Ministry is the means through which the State carries out all its proceedings before foreign Governments and Institutions.

r) The administrative case law (jurisprudencia administrativa) of this Senior Advisory Body has indicated that the Ministry of Foreign Affairs and Worship represents the State in the international order, in such a way that this Ministry can bind the State internationally, and submit any conflict to an arbitral or jurisdictional solution.

s) The Vienna Convention on the Law of Treaties establishes that International Law recognizes in the Ministers of Foreign Affairs the representative of the State in international matters.

t) This principle had already been accepted by the case law of the former Permanent Court of International Justice, which recognized that the response given by a Minister of Foreign Affairs has the virtue of binding the State to which they belong. This position is the same as that of the doctrine of Public International Law.

u) The restitution of illegally exported archaeological property entails the carrying out of steps in the realm of international relations. Whether through the interposition of a request via diplomatic channels, or through the formalization of the corresponding claim for recovery (acción reivindicatoria) before the foreign authority. In any case, since these are acts that imply the representation of the State abroad, their execution is the responsibility of the Ministry of Foreign Affairs.

v) If for the purpose of carrying out the restitution proceedings, the hiring of a lawyer to collaborate in the successful outcome of the same is deemed opportune – the advisability of this hiring falls outside the competence of this senior advisory body – the body responsible for the proceeding is responsible for contracting said professional. For these purposes, it must respect the legal norms that apply to said contracting.

w) None of the foregoing prevents the Ministry of Foreign Affairs and the National Museum – as the entity responsible for the archaeological protection service of Costa Rica – from agreeing, through a convenio, on what is necessary regarding the manner in which the expenses associated with the recovery of the archaeological heritage will be financed. It is evident that the institutions involved must foresee said expenses in their budgets, since, as we have previously stated, the International Order charges all expenses to the requesting State.

x) Finally, it is essential to emphasize that it is the responsibility of the National Museum, in its capacity as the technical body in matters of archaeological heritage protection – this by virtue of Article 4 of Law No. 7 of October 6, 1938 – to provide the Ministry of Foreign Affairs and Worship with the necessary and pertinent technical consultancy to ensure the successful outcome of the proceedings, as well as to provide the evidence that the cases demand.

Sincerely,

Lic. Jorge Andrés Oviedo Alvarez
Deputy Attorney General.