OJ-092-2008 — Inappropriateness of Titling Land Within the Golfo Dulce Forest ReserveImprocedencia de titular tierras dentro de la Reserva Forestal Golfo Dulce

Opinión Jurídica : 092 - J   del 01/10/2008   



                                                                      




OJ-092-2008




1° de octubre del 2008




 




 




Señora




Hannia M. Durán




Jefa de Área




Comisión Permanente Especial de Ambiente




Asamblea Legislativa




 




 




Estimada señora:




 



             Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio
de 19 de setiembre último, por el que nos solicita el criterio de nuestra Institución sobre el
proyecto de ley denominado “Ley de Consolidación Socio Ambiental del Asentamiento Campesino Osa en
Finca del Instituto de Desarrollo Agrario” (expediente legislativo No. 17003).




 



             Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión
legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”,
nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de
algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica
(No. 6815 de 27 de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al
consultante, y que se da como colaboración institucional para orientar la delicada función de
promulgar las leyes.




 



 Asimismo, y como también se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos
que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de
Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la
solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone”
(véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).




 



             Ya sobre la propuesta legislativa en consulta, me permito indicarle que recientemente,
mediante opinión jurídica No. OJ-085-2008 de 16 de setiembre del 2008, la Procuraduría General de la
República se pronunció sobre un proyecto de ley que, salvo algunas diferencias de redacción y muy
pocas de fondo, es prácticamente igual al que ahora se requiere nuestra opinión.




 



             Así, pues, reiteramos aquí como válidas para el proyecto de ley No. 17.003 las razones
externadas en esa oportunidad con respecto al proyecto No. 17.016, denominado “Consolidación
Socioambiental del Asentamiento Campesino Osa en Finca del Instituto de Desarrollo Agrario”, en los
siguientes términos:




 



 “Entrando en tema, el proyecto de ley que aquí se nos consulta tiene como fin, según su exposición
de motivos y articulado, el otorgamiento de títulos a personas que se encuentran ocupando terrenos
en la propiedad del Instituto de Desarrollo Agrario, inscrita bajo el sistema de Folio Real No.
39334-000, y que demuestren haberlos poseído durante un plazo de diez años con anterioridad a la
vigencia de la Ley que se promueve; todo con el fin de solucionar un supuesto problema de titulación
de tierras, el cual ha provocado que personas que viven ahí “no han tenido acceso a crédito para
optar por una vivienda digna, ni a ningún tipo de desarrollo”.



             Sin embargo, y como ya lo ha indicado la Sala Constitucional y la Procuraduría General
de la República en otras oportunidades, no es conveniente desproteger los intereses públicos para
solucionar casos particulares:



 “Esta sala en reiteradas ocasiones, ha señalado que los fines de una norma deben ser proporcionados
y razonables en virtud del objetivo que pretende lograr, así como de las consecuencias que pueden
derivar de ella, y en este sentido, no se puede permitir que por solucionarles un problema social
como el de la vivienda a unas cuantas personas en este caso, se pongan en peligro las áreas
protegidas del país y se corra un riesgo relevante e inminente que puede perjudicar nuestras áreas
de conservación del medio ambiente, violentándose con ello el principio precautorio indicado en la
DECLARACION DE RIO y el principio in dubio pro natura, de manera que en la protección de nuestros
recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro
deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios
dominantes.”




(Sala Constitucional, Voto No. 2988-99 de 11 horas 57 minutos del 23 de abril de 1999)




 



               "…los poderes públicos, y en este caso el legislador, tienen el deber de preservar y
hacer posible el derecho a un medio ambiente adecuado que garantiza el artículo 50 de la
Constitución. Un componente nuclear del medio ambiente es la protección de la naturaleza, de la que
forman parte las islas marítimas, ya se consideren como bienes en sí o en la composición factorial
analítica de elementos (suelo, subsuelo, mar, flora, fauna etc.). Disponer el paso de éstas a manos
particulares va en demérito de su acervo natural, del que el Estado es titular, y de las importantes
funciones sociales que cumplen, con supresión de la utilización colectiva por las generaciones
actuales y venideras. En una palabra, daña el bien común. De ahí que al no mediar un interés público
superior que respalde la salida de esos bienes del patrimonio de la Nación y tener plena vigencia
las razones que justificaron el acto afectatario, la desafectación es del todo inconveniente. La
existencia del dominio público se justifica por razón del mantenimiento y satisfacción del interés
público. Conlleva un singular régimen exorbitante para proteger mejor su integridad física y
jurídica.  La desafectación, cuando cabe, debe fundarse en la condición de haber cesado el interés
público que originó la afectación lo que aquí no ocurre...”  (Opinión jurídica OJ-058-97 de 4 de
noviembre de 1997. En el mismo sentido pueden verse también los pronunciamientos  OJ-178-2004 de 23
de diciembre del 2004 y OJ-004-2005 de 12 de enero del 2005).



 Y es que con la propuesta de ley que nos ocupa se lesiona seriamente el régimen que protege al
Patrimonio Natural del Estado, el cual, como se sabe, es el propio de los bienes afectos al dominio
público:




“ARTICULO 14.- Condición inembargable e inalienable del patrimonio natural



 Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en
el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no
causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es
imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información
posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en
esta ley.”



 Sobre las características de este tipo de bienes ha indicado la Sala Constitucional en el Voto No.
2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991:



 “El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del
legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.- Son los llamados
bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen
individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen
especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y
vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto,
están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma
expresa.- Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles,
inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho
Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están
fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un
derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad.”



 Como se ve claramente en esta sentencia, reiterada en múltiples ocasiones posteriores por esa Sala,
los bienes afectos al dominio público no pueden ser objeto de posesión ni susceptibles, por ende, de
ser adquiridos en propiedad.



 Entonces, al permitirse, con el proyecto de ley puesto en nuestro conocimiento, la titulación de
terrenos que se encuentran dentro de la Reserva Forestal Golfo Dulce, creada mediante Decreto
Ejecutivo No. 8494 del 28 de abril de 1978 (la finca No. 39334-000 del Instituto de Desarrollo
Agrario traslapa con esta área protegida), a personas que entraron a ocuparlos con posterioridad a
su afectación al régimen de dominio público, se distorsiona este principio de ley, y por supuesto,
se desmejora el ambiente, al permitirse la apropiación particular de áreas destinadas a la
protección de los recursos naturales.



 Téngase en cuenta que al darse la posibilidad en la propuesta de ley de poder tener acceso a título
de propiedad con sólo contar con diez años previos a la entrada en vigencia de la nueva normativa,
se estaría facultando a particulares que entraron de manera ilegal a la Reserva Forestal Golfo Dulce
con posterioridad a 1978 de apropiarse de importantes bienes estatales que cumplen una función
ambiental prioritaria.



 Lo anterior, sin perjuicio de que resulta poco práctico para los fines que persigue la ley que los
ocupantes beneficiados con la propuesta normativa cumplan con el requisito esencial de haber poseído
sus fundos “en forma quieta, pública, pacífica y a título de dueños”, en el tanto esta última
condición de poseer a título de dueños no la podrían cumplir nunca con antelación a la entrada en
vigencia de la ley (salvo que demostraran serlo con diez años de anterioridad a la afectación al
dominio público).



 Sobre dicho tema ya se había manifestado esta Procuraduría en la opinión jurídica No. OJ-139-2001
de 27 de setiembre del 2001, al pronunciarse sobre un proyecto de ley tendente a la titulación por
particulares en las áreas fronterizas contiguas a Nicaragua y Panamá, en los siguientes términos:  




 



 “En todo caso, y sin perjuicio de lo hasta aquí dicho, creemos que el proyecto parte de una falsa
premisa, y es la de conferirle a particulares una posesión legítima sobre las franjas limítrofes
estatales que nunca han tenido.



 Efectivamente, el artículo segundo del proyecto señala que “los poseedores de terrenos ubicados
dentro de la zona desafectada en el artículo anterior podrán inscribir en el Registro Nacional sus
respectivos derechos en el tanto cumplan con los requisitos, términos, condiciones y procedimientos
establecidos en la Ley de Informaciones Posesorias No. 139 del 14 de julio de 1941 y sus reformas”.



 Pues resulta que dicha Ley exige como su principal requisito para acceder a la titulación que la
persona haya poseído el inmueble en las condiciones que señala el artículo 856 del Código Civil, es
decir, con más de diez años de posesión quieta, pública, pacífica, ininterrumpida y a título de
dueño.



           Como es obvio pensar, este tipo de posesión, que es la clásica del Derecho Civil para
caracterizar la prescripción positiva, nunca pudo darse sobre las franjas fronterizas, ya que, al
tratarse de bienes de dominio público, este género de posesión le estaba vedado a los particulares.
Los artículos respectivos de nuestro ordenamiento jurídico son contundentes en tal sentido (…)



 Con base en esta normativa, sólo sería válido considerar como posibles de titulación a aquellos
terrenos que, aunque incluidos dentro de una demarcatoria de bienes de dominio público, ya eran
objeto de posesión particular, en los términos del artículo 856 del Código Civil, con diez años de
anterioridad a la fecha de entrada en vigencia del área demanial en concreto, lo que en el caso de
nuestras zonas fronterizas resulta bastante difícil por la antigüedad de la declaratoria demanial.
La congruencia de este principio fue recogida en el artículo 7°, párrafo primero, de la Ley de
Informaciones Posesorias, que a la letra estatuye:



 "Cuando el inmueble al que se refiera la información esté comprendido dentro de una área silvestre
protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, el titulante deberá demostrar ser el titular
de los derechos legales sobre la posesión decenal, ejercida por lo menos con diez años de antelación
a la fecha de vigencia de la ley o decreto en que se creó esa área silvestre."



 Y nuestra Sala Constitucional ha avalado este principio para cómputo del período de posesión dentro
de áreas demaniales, en los siguientes términos:



      “... porque dada la naturaleza del bien que se pretende titular (cosa pública), el plazo de
posesión apta para la usucapión debe transcurrir antes de que se produzca la afectación del bien al
dominio público. Es decir la declaratoria de área silvestre protegida evita que cuente la posesión
posterior a la afectación, e impide concretar los requisitos de la usucapión si a ese momento no se
ha adquirido el derecho, o sea, no han transcurrido los diez años de posesión apta para usucapir con
las condiciones que establece la ley. Lo anterior es únicamente el resultado natural de aplicar los
conceptos sobre el objeto de la posesión y su condición de ejercicio en calidad de titular,
necesarios para la posesión ad usucapionem. Recuérdese que los bienes afectados al dominio público,
tengan las especificaciones que tengan, no son susceptibles de adquisición por usucapión, si antes
de producirse la afectación no se dieron las condiciones necesarias para la adquisición del
derecho.” (Voto No. 4587-97 de 15 horas 45 minutos del 5 de agosto de 1997).



 Por otro lado, resulta impensable considerar la posibilidad de que por vía de ley se estuviera
creando una ficción jurídica por la que una mera detentación, entendemos ilegal, se convierta en una
posesión apta para usucapir positivamente en áreas demaniales del Estado. (…)



 En la misma línea, es de rigor añadir que la propuesta legal vendría a constituirse en un premio a
los usurpadores de dominio público, ya que los permisionarios o concesionarios en áreas silvestres y
los "arrendatarios" del Instituto de Desarrollo Agrario, por la calidad de su título, nunca pudieron
haber poseído como dueños, que es lo que exige la Ley de Informaciones Posesorias. No parece lógico
que quienes nunca quisieron someterse al régimen legal, es decir, los no arrendatarios ni
permisionarios, sean quienes ahora puedan beneficiarse con la inscripción de terrenos que ocuparon
en forma ilegítima, mientras que aquellos que durante años se acogieron a las figuras que el
ordenamiento jurídico dispuso para ocuparlos debidamente, se vean excluidos. (…)



 Así las cosas, resulta un contrasentido jurídico permitir la titulación de inmuebles a quienes
nunca han tenido la posibilidad de ejercer actos posesorios a título de dueño sobre inmuebles de
carácter demanial como lo son nuestras franjas fronterizas, constituyendo éste un motivo de más para
desechar el proyecto de ley, ya que el objetivo posiblemente buscado no sería alcanzable sino hasta
diez años después de haberse desafectado los sectores fronterizos, que sería cuando las personas
habrían poseído efectivamente en los términos de nuestro Código Civil y la Ley de Informaciones
Posesorias.”



             Otro aspecto medular al que deberán prestar atención los señores legisladores al
momento de sopesar el presente proyecto de ley, es que se estaría disminuyendo la cabida total de la
Reserva Forestal Golfo Dulce sin que existan estudios técnicos que así lo justifiquen; lo cual sería
contrario a nuestra Carta Magna, según lo ha establecido la propia Sala Constitucional:



 “De acuerdo con lo citado, mutatis mutandi, si para la creación de un área silvestre protectora la
Asamblea Legislativa, por medio de una ley, estableció el cumplimiento de unos requisitos
específicos, a fin de determinar si la afectación en cuestión es justificada, lo lógico es que, para
su desafectación parcial o total, también se deban cumplir determinados requisitos -como la
realización de estudios técnicos ambientales- para determinar que con la desafectación no se
transgrede el contenido del artículo 50 constitucional. En este sentido, podemos hablar de niveles
de desafectación. Así, no toda desafectación de una zona protegida es inconstitucional, en el tanto
implique menoscabo al derecho al ambiente o amenaza a éste. De allí que, para reducir un área
silvestre protegida cualquiera, la Asamblea Legislativa debe hacerlo con base en estudios técnicos
suficientes y necesarios para determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá en
peligro y, por ende, que no se vulnera el contenido del artículo 50 constitucional. El principio de
razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se
dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún
cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente. A juicio de este
Tribunal Constitucional, la exigencia que contiene el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente
No. 7554, en el sentido de que para reducir un área silvestre protegida por ley formal deben
realizarse, de previo, los estudios técnicos que justifiquen la medida, no es sino la objetivación
del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente. (Voto No. 7294-98 de 16 horas
15 minutos del 13 de octubre de 1998).



             Para la Procuraduría General de la República es claro que el permitir la titulación de
terrenos a particulares dentro de un área protegida como lo pretende esta propuesta legal sin que se
hayan poseído con diez años de antelación a su declaratoria, constituye una disminución territorial
del área protegida en perjuicio del ambiente, al no contarse con los estudios técnicos requeridos
que así lo justifiquen.



   En relación con este tópico, habría que añadir que es igualmente inconstitucional la
desafectación tácita de áreas del dominio público. En tal sentido, también la Sala Constitucional ha
sido contundente:



 “…la afectación es la vinculación, sea por acto formal o no, por el que un bien público se integra
al patrimonio nacional en virtud de su destino y de las correspondientes previsiones legales.  Ello
conlleva, como lógica consecuencia, que solamente por ley se les puede privar o modificar el régimen
especial que los regula, desafectándolos, lo que significa separarlos del fin público al que están
vinculados.  Requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera que no quede duda alguna
de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado,
sin que sea posible una desafectación genérica, y mucho menos implícita…”  (Voto No. 10466-2000 de
las 10 horas 17 minutos del 24 de noviembre del 2000).



   En el proyecto legislativo de análisis se echa de menos la desafectación expresa y concreta de
áreas de la Reserva Forestal Golfo Dulce, siendo evidente que la titulación a favor de particulares
que no cumplen con la posesión decenal previa a su fecha de creación implica necesariamente una
desafectación de su régimen demanial.



   Para mejor comprensión del tema, permítasenos proporcionar un ejemplo. En el régimen actual,
ninguna persona que haya entrado a ocupar originariamente terrenos de la Reserva Forestal Golfo
Dulce con posterioridad a 1978 puede titular. Si se aprueba la propuesta legislativa y entra en
vigencia este año (2008), las personas que hubiesen ingresado entre 1978 y 1998 podrían titular
bienes que actualmente pertenecen al dominio público. Tal situación constituye, sin lugar a dudas,
una desafectación del régimen demanial al que se encuentra sujeta la Reserva Forestal Golfo Dulce, y
por lo tanto requiere de un acto legislativo de desafectación expresa.



   Valga acotar, además, que la posibilidad de entregar títulos de propiedad por parte del Instituto
de Desarrollo Agrario dentro de un área silvestre protegida como lo sería en este caso la Reserva
Forestal Golfo Dulce, ha sido descartada por la Sala Constitucional en el Voto No. 1763-94 de 16
horas 45 minutos del 13 de abril de 1994:



 “…de acuerdo con los artículos 32 y 34 de la Ley Forestal, el patrimonio forestal del Estado está
constituido por todos los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas
declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a las
municipalidades, a las instituciones autónomas y a los demás organismos de la Administración
Pública, por esa razón, ningún organismo de la Administración Pública -central o descentralizada-
podrá expropiar, permutar, ceder o enajenar, a cualquier título, entregar o dar en arrendamiento,
terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que previamente hayan sido
clasificados por la Dirección General Forestal, en cuyo caso si ésta los considerara de aptitud
forestal quedarán inmediatamente incorporados al patrimonio forestal del Estado, por ese motivo si
el Decreto número 17023 afectó parte de la finca adquirida por el Instituto de Desarrollo Agrario en
su oportunidad, la aplicación de los términos de aquella normativa así como de los artículos citados
de la Ley Forestal, es inmediata, por lo que el ente recurrido no esta facultado para desaplicarlos
bajo la justificación de que no ha mediado un proceso de compra que conlleve la indemnización
correspondiente. Así pues, desde el momento en que el Decreto tantas veces citado entró en vigencia,
los terrenos de la finca Salinas II afectados por la Zona de Conservación de Tivives, pasaron a
formar parte del patrimonio forestal del Estado automáticamente, son pues normas de aplicación
inmediata, motivo por el cual desde ese momento el Instituto de Desarrollo Agrario se encontraba
imposibilitado para disponer de esos terrenos y continuar con el proyecto de parcelación, excepto en
el supuesto de todas aquellas adjudicaciones que se hubieran acordado con anterioridad a la
promulgación del terreno, pues en ese caso los predios de los beneficiarios se deberán comprar o
expropiar, salvo que a requerimiento de la Dirección General Forestal, sus propietarios acepten
someterse al régimen forestal respectivo (artículo 37 párrafo 2 de la Ley Forestal); (…) en otras
palabras, la autoridad recurrida no puede abstraerse de acatar obligatoriamente las normas que
declaran la incorporación automática al patrimonio forestal del Estado de aquellos inmuebles que se
les califique como de aptitud forestal, pues esas disposiciones son de aplicación inmediata por el
interés público que reviste su contenido, cual es la conservación de los recursos naturales a través
del aprovechamiento sostenido y racional de los mismos (artículo 1 de la Ley Forestal)...”




  En un sentido similar se ha pronunciado la Procuraduría General de la República:



 “1) Son parte del Patrimonio Natural del Estado, entre otros, los bosques y terrenos forestales de
las reservas nacionales, así como de las fincas inscritas a nombre del Estado y las pertenecientes a
las instituciones autónomas, excepto que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario
Nacional e ingresen a su patrimonio.



 A través de sus notas jurídicas esenciales de inalienabilidad, inembargabilidad,
imprescriptibilidad de las acciones reivindicatorias, dichos bienes tienen por ley una afectación
inmediata al dominio público del Estado, sin acto complementario atributivo de ese carácter.



 2) En interpretación sistemática de los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal, como preceptos
conexos e interdependientes, la clasificación a que se refiere el último de esos numerales configura
un acto de constatación, no de afectación, para corroborar si en un inmueble rural concreto de un
organismo de la Administración Pública concurren los presupuestos bajo los que la norma establece el
régimen público forestal, para considerarlo comprendido en el género de la demanialidad, con las
consecuencias previstas, y neutralizar su pretendida enajenación por el ente público. Es una medida
de confirmación protectora para impedir que salgan en forma anómala inmuebles forestales o boscosos
del Patrimonio Natural del Estado.



 El vocablo "quedarán" ha de entenderse como sinónimo de "permanecerán", "se mantendrán
incorporados". La clasificación no determina el ingreso del bien al régimen demanial, sino su
permanencia.” (Dictamen No. C-321-2003 de 9 de octubre del 2003).



 Para terminar, este órgano asesor estima oportuno hacer de conocimiento de esa Comisión
Parlamentaria que, con motivo de diferentes juicios que han presentado ocupantes dentro de la
Reserva Forestal Golfo Dulce contra el Estado y el Instituto de Desarrollo Agrario y que se
encuentran en trámite, nos hemos podido percatar de que en muchos casos la supuesta situación de
injusticia social no es como se pretende hacer creer.



 Se alega una posesión en la mayoría de los casos de hace más de cuarenta años; sin embargo, cuando
se analiza la prueba que se aporta no se encuentra prueba contundente que respalde ese dicho. Los
traspasos que se adjuntan a las demandas son de fecha reciente; no hay planos que describan los
inmuebles, o cuando los hay, son igualmente de fecha posterior a la creación de la Reserva. Hasta
hemos detectado casos en donde dos o más ocupantes en juicios diferentes y representados por los
mismos apoderados judiciales, solicitan el otorgamiento del título por parte del Instituto de
Desarrollo Agrario sobre una misma parcela, con base en el reconocimiento de una cuestionada
posesión ejercida a título de dueño en forma quieta, pública e ininterrumpida.



 También se ha podido documentar en esos procesos judiciales casos de delitos forestales contra
varios de los ocupantes, con lo cual no es tan cierto que se haya dado una protección adecuada de
los recursos naturales por estas personas.



 De la misma forma, resulta de interés destacar que varios ocupantes cuentan con otras propiedades
inscritas a su nombre, siendo cuestionable el que se les pueda tener como beneficiarios del
Instituto de Desarrollo Agrario (el artículo 62 de la Ley de Tierras y Colonización señala que con
la solicitud para adquirir parcelas las personas deben declarar, bajo fe de juramento, que carecen
de tierras o que son insuficientes las que posean).



 Otro detalle que preocupa, asimismo, es que algunas de las parcelas pretendidas se encuentran
dentro de otros terrenos inalienables como la zona marítimo terrestre o la Reserva Indígena Guaymí
de Osa, con lo cual se podría estar poniendo en peligro no solo el patrimonio ambiental, sino
también el cultural.



 Deben saber los señores Diputados que varias de las parcelas de las cuales se busca obtener título
mediante este proyecto de ley, son de hasta cientos de hectáreas cubiertas en su mayor parte de
bosque primario, por lo que reviste una gran trascendencia desde el punto de vista de tutela a los
recursos naturales lo que aquí se dictamine.



   Circunstancia aparte que se deberá sopesar es que la aprobación de un proyecto como el propuesto
pueda convertirse en una especie de precedente para que en otras áreas protegidas se busque hacer lo
mismo, es decir, legitimar la presencia de personas que ingresaron en ellas al margen de la ley, con
el consiguiente menoscabo del Patrimonio Natural del Estado.”




 




CONCLUSION




 



             Por los fundamentos de derecho expuestos y situaciones fácticas comentadas, considera
la Procuraduría General de la República que el proyecto de ley No. 17003 (“Ley de Consolidación
Socio Ambiental del Asentamiento Campesino Osa en Finca del Instituto de Desarrollo Agrario”) en los
términos en que se encuentra redactado, debe desestimarse por presentar eventuales problemas de
inconstitucionalidad, inviabilidad desde el punto de vista jurídico e inconveniencia a los intereses
públicos.




 



             Se recomienda a los señores Diputados integrantes de la Comisión Permanente Especial de
Ambiente, unificar los expedientes legislativos Nos. 17003 y 17016 y tramitarlos como uno sólo, por
tratarse de proyectos de ley prácticamente idénticos.




 




 




De usted, atentamente,




 




 




 




Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes




Procurador Agrario




 




VBC/fmc

Legal Opinion: 092 - J of 10/01/2008

OJ-092-2008

October 1, 2008

Mrs.
Hannia M. Durán
Area Head
Special Permanent Environmental Commission
Legislative Assembly

Dear Mrs. Durán:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communication of last September 19, by which you request our Institution’s opinion on the bill of law entitled “Law for the Socio-Environmental Consolidation of the Osa Peasant Settlement on a Farm of the Agrarian Development Institute” (legislative file No. 17003).

As has been noted on similar occasions, when a deputy or a legislative commission requests our opinion on the scope or content of a “bill of law,” our analysis does not constitute a binding opinion, characteristic of a response to a consultation from an administrative body, under the provisions established for this purpose in our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982); but rather a “legal opinion,” which does not bind the consulter, and which is provided as institutional collaboration to guide the delicate function of enacting laws.

Likewise, and as has also been indicated on other occasions, “…since these are not the circumstances provided for in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation to the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution), the eight-business-day deadline established by said article does not apply to the request at hand” (see, among others, legal opinion No. OJ-097-2001 of July 18, 2001).

Now, regarding the legislative proposal under consultation, I wish to point out that recently, through legal opinion No. OJ-085-2008 of September 16, 2008, the Attorney General of the Republic issued a pronouncement on a bill of law that, except for some drafting differences and very few substantive ones, is practically identical to the one on which our opinion is now required.

Therefore, we reiterate here as valid for bill of law No. 17.003 the reasons expressed on that occasion regarding bill No. 17.016, entitled “Socio-Environmental Consolidation of the Osa Peasant Settlement on a Farm of the Agrarian Development Institute,” in the following terms:

“Coming to the matter, the bill of law consulted here aims, according to its statement of purpose and articles, to grant titles to persons who are occupying lands on the property of the Agrarian Development Institute, registered under the Registered Folio System No. 39334-000, and who prove to have possessed them for a period of ten years prior to the effective date of the proposed Law; all with the aim of solving a supposed land titling problem, which has caused people living there ‘to have no access to credit to obtain decent housing, nor to any type of development.’

However, and as the Constitutional Chamber and the Attorney General of the Republic have already indicated on other occasions, it is not advisable to leave public interests unprotected to solve particular cases:

‘This Chamber has repeatedly stated that the purposes of a regulation must be proportional and reasonable given the objective it seeks to achieve, as well as the consequences that may derive from it, and in this sense, it cannot be permitted that in order to solve a social problem such as housing for a few people in this case, the protected areas of the country are endangered and a relevant and imminent risk is run that could harm our environmental conservation areas, thereby violating the precautionary principle stated in the RIO DECLARATION and the principle in dubio pro natura, so that in the protection of our natural resources, a preventive attitude must exist, that is, if degradation and deterioration must be minimized, precaution and prevention must be the dominant principles.’

(Constitutional Chamber, Ruling No. 2988-99 of 11:57 a.m. on April 23, 1999)

‘…the public authorities, and in this case the legislator, have the duty to preserve and make possible the right to an adequate environment guaranteed by Article 50 of the Constitution. A core component of the environment is the protection of nature, of which maritime islands form part, whether considered as assets in themselves or in the factorial analytical composition of elements (soil, subsoil, sea, flora, fauna, etc.). Ordering their transfer to private hands is detrimental to their natural wealth, of which the State is the owner, and to the important social functions they fulfill, suppressing collective use by current and future generations. In a word, it harms the common good. Hence, since there is no overriding public interest supporting the removal of these assets from the Nation’s patrimony, and the reasons that justified the designation act remain fully valid, the dedesignation (desafectación) is entirely inadvisable. The existence of the public domain is justified for the maintenance and satisfaction of the public interest. It entails a unique, far-reaching regime to better protect its physical and legal integrity. Dedesignation, when appropriate, must be based on the condition that the public interest which originated the designation has ceased, which does not occur here...’ (Legal opinion OJ-058-97 of November 4, 1997. In the same sense, see also pronouncements OJ-178-2004 of December 23, 2004, and OJ-004-2005 of January 12, 2005).

And the law proposal before us seriously injures the regime that protects the State Natural Heritage, which, as is known, is characteristic of assets designated to the public domain:

‘ARTICLE 14.- Unseizable and inalienable condition of the natural heritage
The forest lands and forests that constitute the State’s natural heritage, detailed in the preceding article, shall be unseizable and inalienable; their possession by private individuals shall not cause any right in their favor and the State’s action to recover these lands is imprescriptible. Consequently, they cannot be registered in the Public Registry by means of possessory information and both the invasion and occupation of them will be sanctioned in accordance with the provisions of this law.’

Regarding the characteristics of this type of asset, the Constitutional Chamber indicated in Ruling No. 2306-91 of 2:45 p.m. on November 6, 1991:

‘The public domain consists of assets that express, by the express will of the legislator, a special destiny to serve the community, the public interest. These are the so-called dominical assets, domain assets, public goods or things, or public assets, which do not belong individually to private parties and are destined for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. That is, designated by their very nature and vocation. Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the concept; they are designated to the service they provide, which is invariably essential by virtue of express law. Characteristic notes of these assets are that they are inalienable, imprescriptible, unseizable, cannot be mortgaged or be subject to liens under the terms of Civil Law, and administrative action substitutes for interdicts to recover the domain. Since they are outside of commerce, these assets cannot be the object of possession, although a right to use can be acquired, but not a right to property.’

As clearly seen in this ruling, reiterated on multiple later occasions by that Chamber, assets designated to the public domain cannot be the object of possession nor, therefore, susceptible to being acquired as property.

Thus, by allowing, through the bill of law brought to our attention, the titling of lands located within the Golfo Dulce Forest Reserve, created by Executive Decree No. 8494 of April 28, 1978 (farm No. 39334-000 of the Agrarian Development Institute overlaps with this protected area), to persons who entered to occupy them after their designation to the public domain regime, this legal principle is distorted, and of course, the environment is degraded, by allowing the private appropriation of areas destined for the protection of natural resources.

It must be taken into account that by providing the possibility in the law proposal to gain access to a property title merely by having ten years prior to the entry into force of the new regulation, private individuals who entered the Golfo Dulce Forest Reserve illegally after 1978 would be empowered to appropriate important state assets that fulfill a priority environmental function.

The foregoing, without prejudice to the fact that it is impractical for the purposes pursued by the law for the occupants benefited by the regulatory proposal to fulfill the essential requirement of having possessed their plots ‘quietly, publicly, peacefully, and as owners (a título de dueños),’ insofar as this last condition of possessing as owners could never be fulfilled prior to the law’s entry into force (unless they prove they were owners with ten years prior to the designation to the public domain).

On this subject, this Attorney General’s Office had already expressed its view in legal opinion No. OJ-139-2001 of September 27, 2001, when pronouncing on a bill of law aimed at titling by private individuals in the border areas adjacent to Nicaragua and Panama, in the following terms:

‘In any case, and without prejudice to what has been said so far, we believe the bill starts from a false premise, which is that of granting private individuals legitimate possession over the state border strips that they have never had.

Indeed, the second article of the bill states that ‘the possessors of lands located within the zone dedesignated in the preceding article may register their respective rights in the National Registry insofar as they fulfill the requirements, terms, conditions, and procedures established in the Law of Possessory Information No. 139 of July 14, 1941, and its amendments.’

It turns out that said Law requires as its main condition to access titling that the person has possessed the property under the conditions stated in Article 856 of the Civil Code, that is, with more than ten years of quiet, public, peaceful, uninterrupted possession, and as owner.

As is obvious to think, this type of possession, which is the classic one in Civil Law to characterize positive prescription, could never have occurred on the border strips, since, as they are public domain assets, this kind of possession was forbidden to private individuals. The respective articles of our legal system are conclusive in this sense (…)

Based on these norms, it would only be valid to consider as possible for titling those lands that, although included within a demarcation of public domain assets, were already the object of private possession, under the terms of Article 856 of the Civil Code, ten years prior to the date of entry into force of the specific public domain area, which in the case of our border zones is quite difficult due to the age of the public domain declaration. The congruence of this principle was contained in Article 7, first paragraph, of the Law of Possessory Information, which literally states:

‘When the property to which the information refers is comprised within a protected wilderness area, regardless of its management category, the applicant must prove to be the holder of the legal rights over the decennial possession, exercised at least ten years prior to the effective date of the law or decree creating that wilderness area.’

And our Constitutional Chamber has endorsed this principle for calculating the possession period within public domain areas, in the following terms:

‘… because given the nature of the asset sought to be titled (public thing), the period of possession suitable for usucapion (usucapión) must run before the designation of the asset to the public domain occurs. That is, the declaration of a protected wilderness area prevents possession after the designation from counting, and prevents the requirements of usucapion from being met if by that moment the right has not been acquired, that is, the ten years of possession suitable for usucapion under the conditions established by law have not elapsed. The foregoing is only the natural result of applying the concepts about the object of possession and its condition of exercise as owner, necessary for possession ad usucapionem. Remember that assets designated to the public domain, whatever their specifications, are not susceptible to acquisition by usucapion if, before the designation occurred, the necessary conditions for the acquisition of the right were not met.’ (Ruling No. 4587-97 of 3:45 p.m. on August 5, 1997).

On the other hand, it is unthinkable to consider the possibility that by means of law a legal fiction would be created whereby a mere detentionship (detentación), which we understand to be illegal, becomes possession suitable for positive usucapion in State public domain areas. (…)

In the same vein, it is imperative to add that the legal proposal would constitute a reward for usurpers of public domain, since permit-holders or concessionaires in wilderness areas and the ‘lessees’ of the Agrarian Development Institute, given the nature of their title, could never have possessed as owners, which is what the Law of Possessory Information requires. It does not seem logical that those who never wanted to submit to the legal regime, that is, non-lessees and non-permit-holders, would now be the ones who can benefit from the registration of lands they occupied illegitimately, while those who for years availed themselves of the figures that the legal system provided to occupy them properly would be excluded. (…)

Thus, it is a legal contradiction to allow the titling of properties to those who have never had the possibility of exercising possessory acts as owner over assets of public domain nature, as are our border strips, this being a further reason to reject the bill of law, since the possibly sought objective would not be achievable until ten years after the border sectors had been dedesignated, which is when the persons would have effectively possessed under the terms of our Civil Code and the Law of Possessory Information.’

Another core aspect to which the legislators should pay attention when weighing the present bill of law is that the total area of the Golfo Dulce Forest Reserve would be reduced without technical studies justifying it; which would be contrary to our Magna Carta, as established by the Constitutional Chamber itself:

‘In accordance with the cited, mutatis mutandi, if for the creation of a protective wilderness area the Legislative Assembly, through a law, established the fulfillment of specific requirements, in order to determine whether the designation in question is justified, it is logical that, for its partial or total dedesignation, certain requirements must also be met—such as carrying out technical environmental studies—to determine that the dedesignation does not transgress the content of constitutional Article 50. In this sense, we can speak of levels of dedesignation. Thus, not every dedesignation of a protected zone is unconstitutional, as long as it implies detriment to the right to the environment or a threat to it. Hence, to reduce any protected wilderness area, the Legislative Assembly must do so based on sufficient and necessary technical studies to determine that no environmental damage will be caused or the environment will be endangered and, therefore, that the content of constitutional Article 50 is not violated. The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, obliges that the norms dictated regarding this matter be duly motivated by serious technical studies, even if no other legal regulation expressly established it. In the judgment of this Constitutional Tribunal, the requirement contained in Article 38 of the Organic Law of the Environment No. 7554, that in order to reduce a wilderness area protected by formal law, prior technical studies justifying the measure must be carried out, is merely the objectification of the principle of reasonableness in matters of environmental protection. (Ruling No. 7294-98 of 4:15 p.m. on October 13, 1998).

For the Attorney General of the Republic, it is clear that allowing the titling of lands to private individuals within a protected area, as intended by this legal proposal, without having possessed them ten years prior to its declaration, constitutes a territorial reduction of the protected area to the detriment of the environment, since the required technical studies justifying it are not available.

In relation to this topic, it should be added that the tacit dedesignation of public domain areas is equally unconstitutional. In this sense, the Constitutional Chamber has also been emphatic:

‘…designation (afectación) is the linkage, whether by formal act or not, by which a public asset is integrated into the national patrimony by virtue of its destiny and the corresponding legal provisions. This entails, as a logical consequence, that only by law can they be deprived of or have modified the special regime that regulates them, dedesignating them, which means separating them from the public purpose to which they are linked. It requires an express and concrete legislative act, so that there is no doubt whatsoever of the legislator’s will to remove a specific and individualized asset from the public domain, without a generic dedesignation being possible, much less an implicit one…’ (Ruling No. 10466-2000 of 10:17 a.m. on November 24, 2000).

In the legislative bill under analysis, the express and concrete dedesignation of areas of the Golfo Dulce Forest Reserve is lacking, it being evident that the titling in favor of private individuals who do not satisfy the decennial possession prior to its creation date necessarily implies a dedesignation from its public domain regime.

For a better understanding of the matter, let us provide an example. Under the current regime, no person who originally entered to occupy lands of the Golfo Dulce Forest Reserve after 1978 can obtain title. If the legislative proposal is approved and comes into force this year (2008), persons who had entered between 1978 and 1998 could obtain title to assets that currently belong to the public domain. Such a situation undoubtedly constitutes a dedesignation from the public domain regime to which the Golfo Dulce Forest Reserve is subject, and therefore requires an express legislative act of dedesignation.

It is worth adding, moreover, that the possibility of granting property titles by the Agrarian Development Institute within a protected wilderness area, as would be the case of the Golfo Dulce Forest Reserve here, has been dismissed by the Constitutional Chamber in Ruling No. 1763-94 of 4:45 p.m. on April 13, 1994:

‘…in accordance with Articles 32 and 34 of the Forestry Law, the State forest heritage is constituted by all the forests and forest lands of the national reserves, of areas declared inalienable, of farms registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other Public Administration bodies; for this reason, no Public Administration body—central or decentralized—may expropriate, exchange, cede, or alienate, under any title, hand over, or give in lease, rural lands of its property or under its administration, without their having been previously classified by the General Forestry Directorate; in which case, if the latter considers them of forest aptitude (aptitud forestal), they will immediately be incorporated into the State forest heritage. For this reason, if Decree number 17023 affected part of the farm acquired by the Agrarian Development Institute in its time, the application of the terms of that regulation as well as the cited articles of the Forestry Law is immediate, so the appealed entity is not empowered to disapply them under the justification that a purchase process involving the corresponding indemnity has not taken place. Thus, from the moment the repeatedly cited Decree came into effect, the lands of the Salinas II farm affected by the Tivives Conservation Zone automatically became part of the State forest heritage; they are therefore norms of immediate application, which is why from that moment the Agrarian Development Institute was prevented from disposing of those lands and continuing with the parceling project, unless all those adjudications (adjudicaciones) had been agreed upon prior to the enactment of the regulation, in which case the properties of the beneficiaries must be purchased or expropriated unless, at the request of the General Forestry Directorate, their owners accept submitting to the respective forest regime (Article 37, paragraph 2 of the Forestry Law); (…) in other words, the appellee authority cannot abstain from mandatorily complying with the norms that declare the automatic incorporation into the State forest heritage of those properties classified as having forest aptitude, because these provisions are of immediate application due to the public interest their content involves, which is the conservation of natural resources through their sustained and rational use (Article 1 of the Forestry Law)...’

In a similar sense, the Attorney General of the Republic has pronounced:

‘1) Part of the State Natural Heritage are, among others, the forests and forest lands of the national reserves, as well as of the farms registered in the name of the State and those belonging to autonomous institutions, except if they guarantee credit operations with the National Banking System and enter their patrimony.

Through their essential legal notes of inalienability, unseizability, and imprescriptibility of recovery actions, said assets have by law an immediate designation to the public domain of the State, without a complementary act attributing that character.

2) In a systematic interpretation of Articles 13, 14, and 15 of the Forestry Law, as related and interdependent precepts, the classification referred to in the last of those numerals constitutes an act of verification, not of designation, to corroborate if in a specific rural property of a Public Administration body the conditions exist under which the norm establishes the public forest regime, in order to consider it included in the category of public domain (demanialidad), with the foreseen consequences, and to neutralize its intended alienation by the public entity. It is a protective confirmation measure to prevent forested or wooded properties from anomalously leaving the State Natural Heritage.

The term ‘will be (quedarán)’ must be understood as a synonym for ‘will remain,’ ‘will stay incorporated.’ Classification does not determine the asset’s entry into the public domain regime, but its permanence.’ (Opinion No. C-321-2003 of October 9, 2003).

Finally, this advisory body deems it opportune to inform that Parliamentary Commission that, due to various lawsuits filed by occupants within the Golfo Dulce Forest Reserve against the State and the Agrarian Development Institute, which are in process, we have been able to observe that in many cases the alleged situation of social injustice is not as it is made out to be.

In most cases, possession for more than forty years is alleged; however, when the evidence provided is analyzed, no conclusive proof supporting that claim is found. The transfers attached to the complaints are recent; there are no maps describing the properties, or when there are, they are equally dated after the creation of the Reserve. We have even detected cases where two or more occupants in different lawsuits, represented by the same legal representatives, request the granting of title by the Agrarian Development Institute for the same parcel, based on the recognition of a questioned possession exercised as owner quietly, publicly, and uninterruptedly.

It has also been possible to document forest crime cases in those judicial processes against several of the occupants, with which it is not so certain that adequate protection of natural resources has been provided by these persons.

Similarly, it is of interest to highlight that several occupants own other properties registered in their name, making it questionable whether they can be considered beneficiaries of the Agrarian Development Institute (Article 62 of the Land and Colonization Law states that with the application to acquire parcels, persons must declare, under oath, that they lack land or that what they possess is insufficient).

Another detail that is worrying, likewise, is that some of the intended parcels are located within other inalienable lands such as the maritime-terrestrial zone or the Guaymí de Osa Indigenous Reserve, which could endanger not only the environmental heritage but also the cultural one.

The Members of Congress should know that several of the parcels for which obtaining title is sought through this bill of law are up to hundreds of hectares, covered mostly by primary forest, meaning that what is decided here is of great importance from the point of view of protecting natural resources.

A separate circumstance that must be weighed is that the approval of a bill such as the one proposed could become a kind of precedent for seeking to do the same in other protected areas, that is, to legitimize the presence of persons who entered them outside the law, with the consequent detriment to the State Natural Heritage.”

CONCLUSION

Based on the legal grounds set forth and the factual situations discussed, the Attorney General of the Republic considers that bill of law No. 17003 (“Law for the Socio-Environmental Consolidation of the Osa Peasant Settlement on a Farm of the Agrarian Development Institute”), in the terms in which it is drafted, must be rejected for presenting potential problems of unconstitutionality, legal inviability, and inconvenience to public interests.

It is recommended that the Deputies who are members of the Special Permanent Environmental Commission unify legislative files Nos. 17003 and 17016 and process them as one, as they are practically identical bills of law.

Yours sincerely,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes
Agrarian Attorney

VBC/fmc