C-364-2008 — Public domain nature of Ostional Refuge and exclusion of mangroves and estuaries beyond the vegetation lineNaturaleza demanial del Refugio Ostional y exclusión de manglares y esteros más allá de la línea de vegetación

Dictamen : 364 del 07/10/2008   



C-364-2008




7 de octubre de 2008




 




Señor




Olman Rojas Rojas




Coordinador General a. í.




Programa de Regularización del Catastro y Registro




Ministerio de Hacienda




 




Estimado señor:




 



 Con la aprobación de la Procuradora General de la República, doy respuesta al oficio UE-1138-07 de
fecha 04 de diciembre de 2007, en el que se consulta lo siguiente:




 



 1)         Si forman parte del Refugio de Vida Silvestre Ostional las posiciones de los manglares y
de los esteros –zona pública- que se extiendan más allá de los 200 metros medidos horizontalmente a
partir de la pleamar ordinaria, así como la zona restringida que sobrepase los referidos 200 metros
por estar medida a partir del límite de los esteros o de los manglares que se extiendan por más de
50 metros de la pleamar ordinaria.



 2)         Si la ampliación del Refugio de Nacional de Fauna Silvestre Ostional por el Artículo 1
del Decreto No. 16531 del 18 de julio de 1985, al no haber hecho mención a la zona marítimo-
terrestre, incluyó dentro de sus límites geográficos aquellas propiedades legítimamente inscritas a
nombre de particulares, excluidas de la aplicación de la Ley sobre la Zona Marítimo-Terrestre según
el artículo 6 de este cuerpo legal, que se situaren en ´el área de 200 metros, contados a partir de
la pleamar ordinaria, comprendida desde la margen izquierda de la desembocadura del río Nosara hasta
la Punta Guiones´.



 3)         Si a partir de la entrada en vigencia de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre de
1992, cuyo Transitorio I generaliza el concepto de zona marítimo-terrestre a todo el Refugio
Nacional de Vida Silvestre Ostional, fueron excluidas de los límites geográficos del Refugio
aquellas propiedades legítimamente inscritas a nombre de particulares que se encontraren dentro de
dichos límites.



 4)         En vista de que la Sala Constitucional declaró que el Refugio Nacional de Vida Silvestre
Ostional es un refugio estatal ¿cuál es la situación legal de las propiedades legítimamente
inscritas a nombre de particulares que se encontraren dentro de sus límites geográficos?




 



 Sobre la consulta formulada, esta Procuraduría -mediante oficio AAA-831-2008 de fecha 16 de julio
de 2008 -confirió audiencia al Director del Área de Conservación Tempisque, señor Emel Rodríguez
Paniagua, quien respondió lo siguiente:




 



 “La consulta plasmado (sic) en el oficio UE-1138-07, y firmado por el señor Claudio Ansorena
Montero, contó con la participación de los funcionarios del Refugio de Vida Silvestre de Ostional, y
con el visto bueno de está (sic) Dirección que represento, ya que consideramos que con la aclaración
de los cuatro puntos solicitados a la Procuraduría, se podrán tomar decisiones importantes,
referentes a límites del Refugio y la masiva ocupación precaria dentro del Refugio Nacional de Vida
silvestre de Ostional. Quiero recalcar que la consulta presentada a la Procuraduría mediante oficio
UE-1138-07 cuanta con el visto bueno y un total respaldo por parte de la Dirección del Área de
Conservación Tempisque”.




 




I.-SOBRE LO CONSULTADO



             Hay dos temas fundamentales sobre los cuales versa esta consulta. El primero es el que
tiene que ver con la propiedad privada que pudiera haber quedado comprendida dentro de esta área
silvestre protegida, y el segundo, está relacionado con la inclusión de los manglares y esteros
dentro de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional (RNVSO).




 



 Pues bien, en lo que respecta al primero de ellos, hay que empezar por reseñar los antecedentes
normativos de este Refugio, cuya creación se remonta a la Ley de Conservación de la Fauna Silvestre
(número 6919 del 17 de noviembre de 1983), que al efecto disponía:




 



 “Transitorio único: Créase el Refugio Nacional de Fauna Silvestre de Ostional para los efectos de
la Ley de Fauna Silvestre. Este refugio estará ubicado en los doscientos metros de la zona marítimo-
terrestre que se extiende desde la margen derecha de la desembocadura del Río Nosara hasta la Punta
India”.




 



             Posteriormente, el Poder Ejecutivo mediante decreto número 16531 (del 18 de julio de
1985) dicta una demarcatoria que amplía los límites del Refugio, bajo la consideración de que el
área inicial, era insuficiente para proteger los sitios de anidamiento de la Tortuga Lora (Cons. 1 y
3). En efecto, el artículo 1°, establece:




 



 “Artículo 1°—Amplíase el Refugio Nacional de Fauna Silvestre Ostional con el área de 200 metros,
contados a partir de la pleamar ordinaria, comprendida desde la margen izquierda de la desembocadura
del río Nosara hasta la Punta Guiones”.




 



 Luego, con la promulgación de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (número 7317 del 30 de
octubre de 1992) se ratifica la creación del Refugio, en los siguientes términos:




 



 “Transitorio I.-Créase el Refugio de Vida Silvestre Ostional que, para los efectos de esta Ley,
estará ubicado en los doscientos metros de la zona marítimo terrestre que se extiende desde Punta
India hasta Punta Guiones, Cantón de Nicoya, Provincia de Guanacaste. El Poder Ejecutivo demarcará
el Refugio dentro de los treinta días siguientes a la publicación de esta Ley”.




 



 Finalmente, por medio del decreto ejecutivo número 22551 (del 14 de setiembre de 1993) se amplía el
sector marino del Refugio (art. 1°) y se establecen los sectores que lo constituyen: a. El Sector
Marino que comprende las aguas territoriales según la delimitación anterior, b. El Sector Ostional,
que comprende el principal sitio de desove de la tortuga lora en la Playa Ostional, c. El Sector
Humedal Estuarino que conforman las áreas de manglar y d. El Sector Guiones, que comprende la Playa
Pelada y la Playa Guiones. Lo anterior con el propósito de ordenar -para efectos de protección y
aprovechamiento- los recursos naturales del área protegida (artículo 2°).




 



 En efecto, como puede apreciarse del contenido de las normas supra transcritas, Ostional es un
refugio que presenta “la singular característica de haberse constituido en terrenos de dominio
público”. En efecto, tiene aquí validez lo manifestado por esta Procuraduría al atender la audiencia
conferida respecto de la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra el decreto ejecutivo
número 16531:




 



 “La demarcatoria inicial, según Ley de Conservación de Fauna Silvestre, N° 6919 de 17 de noviembre
de 1983, que lo creó (Transitorio Único), comprendía ´los doscientos metros de la zona marítimo
terrestre´ desde la desembocadura del Río Nosara hasta Punta India, y el decreto la extiende hasta
Punta Guiones.



 Nótese que ya entonces las expresiones de la Ley y el decreto ´zona marítimo terrestre ´o ´área de
doscientos [metros] contados a partir de la pleamar ordinaria´ tenían una connotación muy
específica: designar aquella parte del patrimonio nacional, inalienable e imprescriptible (artículos
1 y 9 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, N° 6043 de 2 de marzo de 1977; Ley de Aguas,
artículos 3, inciso I, y 69; Ley de Tierras y Colonización, artículo 7, inciso b).



 Luego, ha de entenderse que el aumento de superficie decretado en el Refugio los es con espacios
estatales afectos al régimen demanial; cualidad del que participa el Patrimonio Forestal del Estado,
en el que se refunden los Refugios Nacionales de Vida Silvestre (artículos 32, 33 y 34, inciso ch),
de la Ley Forestal.



 La expansión del Refugio Ostional a sectores de la zona marítimo terrestre de Punta Guiones importa
en adelante un cambio administrativo del área, con sujeción a nuevos fines públicos y planes de
manejo que aseguren eficaz tutela, conservación, mejora de los recursos y el logro de beneficios
adicionales: fomentar el desarrollo económico social del poblado, apoyar la realización de
investigaciones científicas, promover programas de educación ambiental, etc. (artículos 3 y 73 de la
Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y 19 de la Ley de Conservación de la Fauna Silvestre). Informes
técnicos oficiales confieren a Playa Ostional el segundo sitio de importancia mundial para el desove
de la tortuga Lora, a más de las tortugas Laud anidadas a lo largo de la costa y gran variedad de
aves marinas; supervivencia de especies que intenta ponerse a cubierto.



 Si los terrenos de la zona marítimo terrestre estatal son de naturaleza y características diversas
e insusceptibles de propiedad común (artículo 7, ley 6043), no podría haber quebranto de la regla
fundamental que la resguarda (artículo 45) cuando el Poder Ejecutivo, ejerciendo potestades
constitucionales (artículo 140, incisos 3 y 18), con apego a cánones internacionales (Convenio para
la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los países de América y Convenio
sobre la Protección de la Naturaleza y Conservación de la Fauna Silvestre en el Hemisferio
Occidental, ratificados por Costa Rica en los años 1966 y 1967) y legales (Ley de Conservación de la
Fauna Silvestre, artículos 2 y 18; Ley Forestal, artículo 37) crea Refugios de Vida Silvestre en las
regiones de conveniencia pública, a fin de preservar significativos recursos naturales renovables,
patrimonio de la Nación”. (Informe de fecha 25 de enero de 1991. Se añade el subrayado).




 



 Opinión que coincide con el criterio vinculante vertido por el tribunal constitucional al resolver
esta acción, y que ha sido reiterado en posteriores sentencias relacionadas con el RNVSO:




 



 “III. La extensión del área del Refugio Nacional de Vida Silvestre de Ostional abarca una zona de
doscientos metros contados a partir de la pleamar ordinaria, comprendidos desde la desembocadura del
río Nosara hasta Punta Guiones, es decir, comprendiendo la Zona Marítimo Terrestre, cuya naturaleza
es demanial, tesis que ya ha sido acogida por este Tribunal en resolución número 447-91, de las
quince horas treinta minutos del veintiuno de febrero de mil novecientos noventa y uno, considerando
que en efecto se trata de un bien de dominio público, en los términos del artículo 261 del Código
Civil.



 "El carácter demanial de la zona marítimo terrestre (o ribera marina como se le denominó
antiguamente) se reconoce desde tiempo inmemorial, y el Derecho Romano mismo recoge ese status, como
"res communes" y "extra comercium". En nuestro medio, con toda claridad desde el siglo pasado se ha
reconocido el carácter público de esa franja marina adyacente al territorio nacional, en la que
ejerce su soberanía ... no es posible tener por violado el artículo 45 Constitucional, ... ya que no
se imponen limitaciones a la propiedad privada, sino que al regularse el dominio público, la ley lo
que hace es establecer condiciones mediante las que es posible el uso y disfrute de la zona marítimo
terrestre, por parte de los particulares. Así quien pretenda por medios no autorizados ejercer un
uso privativo de esa zona tendrá vedada la posibilidad de consumarlo, pues es aceptable también,
desde tiempo inmemorial, que se trata de bienes imprescriptibles en favor de particulares y que
están fuera de comercio."



 IV. Además, como lo ha indicado en otra oportunidad esta Sala en resolución número 5399-93, de las
dieciséis horas treinta y nueve minutos del veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y tres,
la Ley Forestal, número 4465 de veinticinco de noviembre de mil novecientos sesenta y nueve,
reformada por la número 7171 de veintiocho de junio de mil novecientos noventa, determina como
patrimonio forestal del Estado las reservas forestales, las zonas protectoras, las reservas
biológicas, los parques nacionales, y los refugios de vida silvestre, a los que en el artículo 35
inciso c) define como:



 "... las regiones establecidas para la protección y la conservación de las bellezas naturales y de
la flora y la fauna de importancia nacional, a fin de que, al estar bajo vigilancia oficial, el
público pueda disfrutar mejor de ellas.




...



 Corresponde a la más alta autoridad competente del país adoptar medidas adecuadas para prevenir o
eliminar, tan pronto como sea posible, la explotación u ocupación en toda el área, y para hacer
respetar las características ecológicas, geomórficas y estéticas que han determinado su
establecimiento."




(…)



 VI. Es la misma Ley Forestal la que dispone que la autoridad competente para definir los límites de
tales zonas será el Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas,
a propuesta de la Dirección General Forestal o del Servicio de Parques Nacionales, de manera tal
que, "queda facultado para incluir dentro de sus límites las fincas o partes de fincas de
particulares que sean necesarias para el logro de los objetivos señalados en esta ley, y para
instrumentarlos de acuerdo con el respectivo plan de manejo." (artículo 37.) De modo que, si el
Poder Ejecutivo está legitimado para señalar los límites de su patrimonio forestal lo será a través
de la vía reglamentaria y no la legal, con la debida indemnización de las propiedades privadas sobre
las que se extienda el patrimonio forestal, ya que en virtud del artículo 9 constitucional y de la
teoría de la separación de Poderes, la Asamblea Legislativa es el único órgano constitucional
facultado para emitir actos con valor de ley, razón por la que el decreto cuestionado resulta no
sólo procedente de conformidad con las disposiciones legales vigentes, sino que también
constitucional.



 VII. Por ello, en virtud de que el área sobre la que se extiende el Refugio Nacional de Vida
Silvestre Ostional es Zona Marítimo Terrestre, propiedad del Estado, sobre la cual el Estado tiene
plena jurisdicción, bien sobre el que la accionante ni particular alguno tiene derecho de propiedad,
resulta ilógico pensar que la Administración está limitada o imposibilitada en su actuación, en
procura del resguardo de la flora y la fauna de nuestros recursos naturales (Sentencia número
5976-93, del 16 de noviembre de 1993).




 



 Como va sobreentendido en los precedentes constitucionales antes referidos, tenemos que por la
naturaleza que ostenta el Refugio Ostional, éste comprende espacios estatales afectos al régimen
demanial. En efecto, como lo adelantábamos líneas arriba, las expresiones utilizadas “zona marítimo
terrestre” ´o “área de doscientos [metros] contados a partir de la pleamar ordinaria” designan
aquella parte del patrimonio nacional, inalienable e imprescriptible.




 



 Ahora bien, ante el supuesto que refiere la consulta, de “propiedades legítimamente inscritas a
nombre de particulares” que pudiesen encontrase dentro de los límites del RNVSO, conviene remitir a
lo resuelto por la Sala Constitucional, en otra de sus resoluciones:




 



 “…precisa ese fallo [sentencia 5976-93] que el Refugio de Vida Silvestre Ostional que se encuentra
ubicado en la zona marítimo terrestre, creado por la Ley de Conservación de la Fauna Silvestre N.°
6919, 28 de octubre, 1983, transitorio único, (ratificado luego por la N.° 7317, 21 de octubre,
1992, transitorio I), es propiedad del Estado. Sobre ella, el Estado tiene plena jurisdicción, por
lo que no se puede disponer a favor de los particulares la realización de ninguna actividad. No se
trata, entonces, de un acto particular de disposición del propietario de aceptar someter su
propiedad al régimen. Por lo que, en caso de oposición, deberá decretarse la correspondiente
expropiación (art. 84 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre). Eso sí, excepcionan los
terrenos ocupados por particulares con anterioridad al ser declaradas áreas silvestres protegidas
respecto de los que se deberá, también, tramitar expropiación. Todo esto, en caso de que, como se ha
informado, existan poseedores con anterioridad a la creación del Refugio”.




(…)



 Indudablemente, la Administración ha concretado una interpretación errónea y aplicación indebida de
la Ley, por lo demás, aceptada por el informante y ratificada por un posterior informe suyo. Las
leyes que se relacionan con el ambiente (Ley Orgánica del Ambiente, Ley de Conservación de la Vida
Silvestre y su Reglamento, la Ley Forestal y la Ley de Zona Marítimo Terrestre, por ejemplo),   no
prevén que al Refugio de Vida Silvestre Ostional se clasifique como un refugio de propiedad mixta a
partir del cual se puedan autorizar actividades o proyectos de desarrollo o de explotación de los
recursos naturales. Los informes que han detallado parcialmente, plantean la interpretación errónea
y aplicación indebida de la Ley, pues, mientras el primero señala que el Refugio es de propiedad
mixta (estatal y particular), el segundo señala que el Refugio de Vida Silvestre Ostional es
patrimonio natural del Estado. El patrimonio natural del Estado está constituido por los bosques y
terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas
inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás
organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias
con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio. Sugiere esto, sin duda
alguna, que aunque se ubiquen en el Refugio de Vida Silvestre Ostional personas con terrenos
ocupados con anterioridad a su creación, inicialmente por la Ley N.° 6919, que luego por la N.°  
7317 dispuso mantenerlo, lo cierto es que, conforme lo impone esta Ley, si los terrenos en que se
ubican aquellos forman parte del Refugio y se cuenta con la autorización del propietario, solo en
caso de oposición, deberá decretarse la correspondiente expropiación. Precisamente, porque su
creación deriva de la Ley que exceptúa un acto voluntario del propietario del terreno (arts. 84   y
87 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre). Lo que significa, que el Refugio solo tolera,
como lo refiere el Director informante, a aquellos propietarios de terrenos que los ocupaban con
anterioridad a su creación, lo que no lo hace mixto. De ahí que, no es posible autorizar, a partir
del veintiocho de octubre de mil novecientos ochenta y tres, actividad alguna como la contenida en
las que se han detallado. Menos, que estudie la posibilidad de otorgar otras especiales cono lo
señala el Director informante. Sobre esa base, pues, procede estimar el recurso. En consecuencia, no
puede el Área de Conservación Tempisque (o la Dirección General de Vida Silvestre) del Ministerio
del Ambiente y Energía autorizar actividad alguna en el Refugio de Vida Silvestre Ostional que no
tienda si no a su protección e investigación. Asimismo, en caso de oposición de los propietarios de
los terrenos ocupados con anterioridad a la creación del Refugio el veintiocho de octubre de mil
novecientos ochenta y tres (Ley N.° 6919, luego N.° 7317), deberá decretarse la correspondiente
expropiación.




 




(Sentencia número 2003-8742 del 22 de agosto de 2003. Se añade el resaltado).




 



 Y es que hay que tener presente que si bien la ley faculta al poder ejecutivo a instituir refugios
nacionales de vida silvestre en el territorio de la República -incluyendo fundos privados de
relevancia faunística y condiciones idóneas- prevé la expropiación como medio de adquirir los
predios (artículos 37 de la ley orgánica del ambiente; 2 de la ley forestal; 58 de la ley de
biodiversidad y 84 de la ley de conservación de la vida silvestre)[1]. A lo que hay que añadir, que
la ley sobre la zona marítimo terrestre -vigente en el sector al crearse el Refugio- excluye de su
órbita, las propiedades privadas inscritas bajo disposiciones antiguas que lo permitieron (artículo
6). De allí que el plano legal es claro: se deben respetar los enclaves lícitos de propiedad privada
ubicados dentro de la zona marítimo-terrestre y Refugios, que se encuentren inscritos en el Registro
Público.




 



 Ahora bien, en este caso mantenemos el criterio ya externado por esta Procuraduría, en el sentido
de que una interpretación concorde entre los antecedentes normativos del RNVSO y las leyes
precitadas, lo que viene es a abonar la tesis de la constitución de Ostional con terrenos
dominiales. Empero, en el intento de darle alcance ampliativo a inmuebles o derechos patrimoniales
privados, se debe garantizar a los propietarios el derecho a indemnización.




 



 Por otra parte, en lo que concierne al segundo tema planteado, hay que empezar por decir que los
manglares y esteros gozan en nuestro país de un régimen de dominio público, es decir, que son
inalienables y no susceptibles de apropiación particular. Al respecto, este órgano consultivo, ha
dictaminado:




 



 “…a tono con la Ley de Aguas, número 276 de 27 de agosto de 1942, ―sucedánea de la de 1884―
redacción original, artículos 1 y 3, ambos inciso II, son de dominio público las aguas de los
esteros que comuniquen permanente e intermitentemente con el mar, y los vasos de esos esteros
durante las mayores crecientes, teniendo los Jueces encargados de extender títulos de propiedad
sobre baldíos es obligación de consignar la reserva nacional en cuanto a aguas o vasos de dominio
público, y hacerlo constar en la sentencia, sin que la omisión confiriera derecho alguno al
titulante (artículo 72). Salvedad a la vez prevista en la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 de
14 de julio de 1941, y sus reformas, artículo 19.



 Guardando armonía con lo expuesto, por su íntimo ligamen y conformar una unidad ecológica
inescindible, la Sala de Casación ha fijado que la categoría dominial, atribuible al estero o vasos
salados, abarca a éstos (en particular, el estero) y el manglar que en él brota, e inscribiéndose
los títulos supletorios bajo las consabidas reservas y advertencias, cuando engloben esteros
cubiertos por manglar, los mismos mantienen el carácter de enclaves demaniales (fuera del comercio
jurídico) no reducidos a propiedad privada (artículo 262[2] y leyes citadas). Ver sentencia Nº 121
de 16 horas del 14 de noviembre de 1979“. (Dictamen C-186-90 del 6 de noviembre).



 “Los manglares gozan en nuestro país de un régimen de dominio público, es decir, que son
inalienables y no susceptibles de apropiación particular. (…)



 El carácter demanial de los manglares viene a consagrarse en forma expresa en la Ley sobre la Zona
Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977, al indicar su artículo 11:



 ´Artículo 11.- Zona pública es también, sea cual fuere su extensión, la ocupada por todos los
manglares de los litorales continentales e insulares y esteros del territorio nacional.´  (…)



 Ahora bien, no se vaya a creer que los manglares disfrutan de un régimen de dominio público hasta
una fecha muy reciente.



 En realidad, los artículos 1º y 3º de la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942, ya le daban
esta connotación, aunque de forma implícita:




"Artículo 1.- Son aguas del dominio público: (...)



 II.- Las de las lagunas y esteros de las playas que se comuniquen permanentemente o
intermitentemente con el mar;..."




"Artículo 3.- Son igualmente de propiedad nacional:




I.- Las playas y zonas marítimas;




II.- Los vasos de los lagos, lagunas y esteros de propiedad nacional;..."



 Mediante una sentencia de la antigua Sala de Casación se interpretó con acierto que en las recién
transcritas normas legales se encuentra el fundamento para declarar el dominio público de los
manglares:



 ´V.- (...) En consecuencia, las aguas cubiertas por el manglar, no brotan en el interior de las
fincas, sino que provienen del mar. Por lo tanto, esas aguas y los vasos que las contienen son del
dominio público, y no pueden ser reducidas a propiedad privada, pues están fuera del comercio.
Artículo 262 del Código Civil y leyes que se citan a continuación.



 VI.- La Ley de Aguas, número 276 de 27 de agosto de 1942, reformada por las leyes números 2332 de 9
de abril de 1959, 5046 de 16 de agosto de 1972 y 5516 de 2 de mayo de 1974, declara, desde su texto
original, que son del dominio público las aguas de los esteros que se comuniquen permanentemente o
intermitentemente con el mar, así como los vasos de esos esteros, según las mayores crecientes
ordinarias (artículos 1 y 3, ambos inciso 2)" (Voto No. 121 de 16 horas del 14 de noviembre de
1979).



 Y con prelación a la Ley de Aguas, se hallaba vigente la normativa que desde el siglo anterior fijó
en una milla tierra adentro la franja inalienable contigua a las costas. La Ley No. 11 de 22 de
octubre de 1926 vino a precisar la extensión de la milla en 1672 metros de latitud a lo largo de las
costas de ambos mares (artículo 1º que reforma el 510 del Código Fiscal, Ley No. 8 de 31 de octubre
de 1885).



 Esta misma distancia se mantiene en la Ley General sobre Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de
1939, artículo sexto.



 Esta distancia vino disminuirse hasta los doscientos metros actuales mediante las Leyes Nos. 19 de
12 de noviembre de 1942 y 201 de 26 de agosto de 1943 que declararon denunciables, salvo la franja
dicha, los terrenos situados en las millas marítimas del litoral Caribe y Pacífico, respectivamente.



 Un simple análisis de la legislación transcrita nos lleva a concluir que con anterioridad a las
Leyes desafectantes de 1942 y 1943, los manglares que se hallaren ubicados dentro de una faja de
1672 metros contiguos a la línea de costa igualmente se verían beneficiados con el régimen de
dominio público dispuesto para la denominada milla marítima, y con posterioridad a esa normativa se
les aplicaría el mismo trato legal a todos los manglares, pero a la luz de la Ley de Aguas, que ya
para ese entonces había entrado en vigencia´.



 Conjuntamente, el artículo 20 de la Ley de Aguas anterior, No. 11 de 26 de mayo de 1884, disponía
que "es del dominio público la zona marítimo terrestre o el espacio de las costas de la República
que baña el mar en su flujo y reflujo y los terrenos inmediatos hasta la distancia de una milla",
ampliando el concepto de zona marítimo terrestre a los terrenos de las márgenes de los ríos hasta el
sitio en que sean navegables o se hagan sensibles las mareas. La amplitud de este artículo permite
que una buena parte de los manglares de este país puedan ajustarse a esas situaciones.” (Dictamen
C-102-96 de 26 de junio).[3]




 



 Lo expuesto, pone en evidencia que la naturaleza demanial de los manglares y esteros ha sido
reconocida ampliamente por éste órgano asesor en su jurisprudencia administrativa[4]. Y es
precisamente el área que la ley califica como zona pública[5], la que forma parte del Refugio. En
efecto, el Sector Humedal Estuarino[6] comprende el área demanial de los esteros y los manglares,
más dicha noción no abarca la zona que se extiende más allá de la línea de vegetación que define su
límite.




 



 Lo dicho, es congruente con el objetivo y los fines que se persiguen con la creación del Refugio
Ostional, que es la protección de los sitios de anidamiento de las tortugas Lora y del hábitat de
una gran variedad de aves marinas, ya que con la declaratoria que hizo ingresar a ese régimen de
protección, las secciones que abarcan la porción terrestre, el sector marino y las áreas demaniales
de los esteros y los manglares (que constituyen uno de los componentes de los ecosistemas de los
humedales estuarinos)[7], se pone a resguardo el espacio natural necesario para la reproducción,
anidación y desove de esta especie de quelonio.




 



 Finalmente, cabe añadir que aunque el Sector Humedal Estuarino comprende solo los esteros y
manglares, debe tenerse en cuenta –en los sitios donde resulte aplicable- que según el artículo 4
del reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (decreto número 7841 del 16 de diciembre de
1977) “…partiendo de la línea de vegetación a la orilla de los esteros y del límite de los manglares
o bosques salados cuando éstos se extiendan por más de 50 metros de la pleamar ordinaria, comienza
la zona restringida” (Se añade el subrayado). De allí que respecto a esa franja de dominio público,
debe estarse a lo dispuesto en el dictamen C-093-2007 del 27 de marzo de 2007:




 



 “Al afirmarse la existencia de una zona restringida contigua a los manglares (artículo 4 del
Reglamento a la Ley sobre la zona marítimo terrestre) se admite la posibilidad de otorgar
concesiones en sus cercanías, pero para ello es indispensable demarcarlos a partir de su contorno,
como se haría con la zona pública normalmente entendida (O.J.-042-1998 y C-264-2004). Si la zona
pública no se encuentra debidamente delimitada no se podrán otorgar concesiones (artículo 62 del
Reglamento a la Ley sobre la zona marítimo terrestre y dictamen C-123-1996).



 En este caso, la demarcatoria tiene la finalidad de delimitar esas áreas del dominio público y
garantizar su uso conforme a la Ley Forestal (para capacitación, investigación y ecoturismo al tenor
del artículo 18) y se efectúa por el Instituto Geográfico Nacional en coordinación con el Ministerio
del Ambiente y Energía (artículos 62 y 63 del Decreto No. 7841, Reglamento a la Ley No. 6043, 
considerando 13 y numerales 7° y 8° del Decreto No. 31045-MOPT del 6 de marzo del 2003,
Especificaciones sobre el reglamento para la delimitación de la zona marítimo terrestre).



 No sería válida la demarcatoria parcial de una zona sin considerar los manglares, pues la zona
marítimo terrestre debe entenderse como una sola e integrada, y no como sectores independientes, y
el plan regulador deberá tomar en cuenta para su evaluación, todas las características presentes,
incluyendo por tanto los manglares. Además, la ausencia de demarcatoria podría llevar a confusión al
creer los futuros solicitantes que podrían obtener por vía de concesión el uso de áreas de manglar,
lo que, como ya se ha dicho, no es posible de ningún modo bajo los términos de las concesiones de la
Ley No. 6043 (O.J.-042-1998):



 ´ La Procuraduría General de la República indicó en su oportunidad (Dictamen No. C-123-96 de 29 de
julio de 1996) que los trámites de inspección ocular y de publicación de edictos en los expedientes
de solicitud de concesiones sólo se pueden realizar si ya existe, entre otros requisitos
(declaratoria de zona turística o no turística y plan regulador), el amojonamiento de la zona
pública, el que debe entenderse total y no sólo parcial del sector correspondiente´.
(O.J.-042-1998)”. (C-093-2007 del 27 de marzo de 2007).




 




II.- CONCLUSIONES



 1)                De conformidad con los precedentes constitucionales citados, Ostional es un
refugio estatal por haberse constituido en terrenos de dominio público, naturaleza que se remonta
hasta la fecha de su creación (Transitorio Único de la Ley número 6919). Siguiendo el razonamiento
allí expuesto, de existir terrenos lícitamente inscritos en el Registro Público con anterioridad a
la creación del Refugio, lo que procede es tramitar su expropiación.




 



 2)                Forman parte del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional, las áreas
demaniales de los esteros y los manglares que conforman el Sector Humedal Estuarino. La zona que se
extiende más allá de la línea de vegetación que define su contorno, no se entiende incluida dentro
de sus límites.




 




De Usted, atentamente,




 




Gloria Solano Martinez




Procuradora




 




GSM/meml




 




 





 [1] Previsión contenida tanto en la Ley de Conservación de la Fauna Silvestre (número 6919 del 17
de noviembre de 1983) como en la Reforma Integral de Ley Forestal Nº 4465 de 25 de noviembre de 1969
(número 7174 del 28 de junio de 1990), ya derogadas.




[2] Del código civil.




[3] Así citado en el pronunciamiento OJ-007-2005, del 14 de enero de 2005.



 [4] Además de los dictámenes transcritos, pueden consultarse los siguientes: C-154-2001 del 28 de
mayo del 2001; C-093-2007 del 27 de marzo de 2007 y C-060-2008 del 04 de marzo de 2008.



 [5] Al igual que las áreas de manglar, los esteros del país sea cual fuere su extensión,
constituyen zona pública (art. 11 de la ley número 6043).




[6] Cfr. artículos 39 y 40 de la ley orgánica del ambiente.



 [7] Véase decreto número 22550 (del 14 de setiembre de 1993 y sus reformas) que declara Humedal a
las áreas de manglares adyacentes a los litorales continentales e insulares del país.

Opinion: 364 of 07/10/2008

C-364-2008

October 7, 2008

Mr. Olman Rojas Rojas
Acting General Coordinator
Programa de Regularización del Catastro y Registro
Ministerio de Hacienda

Dear Sir:

With the approval of the Procuradora General de la República, I am responding to official communication UE-1138-07 dated December 4, 2007, in which the following is consulted:

1) Whether the locations of the mangroves and the estuaries—public zone (zona pública)—that extend beyond the 200 meters measured horizontally from the ordinary high tide, as well as the restricted zone (zona restringida) that exceeds the aforementioned 200 meters because it is measured from the limit of the estuaries or mangroves that extend more than 50 meters from the ordinary high tide, form part of the Refugio de Vida Silvestre Ostional.

2) Whether the expansion of the Refugio Nacional de Fauna Silvestre Ostional by Article 1 of Decreto No. 16531 of July 18, 1985, by not mentioning the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre), included within its geographic limits those properties legitimately registered in the name of private parties, excluded from the application of the Ley sobre la Zona Marítimo-Terrestre according to Article 6 of this body of law, that were situated in "the area of 200 meters, counted from the ordinary high tide, comprised from the left bank of the mouth of the río Nosara to Punta Guiones."

3) Whether, upon the entry into force of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre of 1992, whose Transitorio I generalizes the concept of maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre) to the entire Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional, those properties legitimately registered in the name of private parties that were found within said limits were excluded from the geographic limits of the Refuge.

4) In view of the fact that the Sala Constitucional declared that the Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional is a state refuge, what is the legal situation of the properties legitimately registered in the name of private parties that were found within its geographic limits?

Regarding the consultation formulated, this Procuraduría—by means of official communication AAA-831-2008 dated July 16, 2008—granted a hearing to the Director of the Área de Conservación Tempisque, Mr. Emel Rodríguez Paniagua, who responded as follows:

"The consultation expressed (sic) in official communication UE-1138-07, and signed by Mr. Claudio Ansorena Montero, had the participation of the officials of the Refugio de Vida Silvestre de Ostional, and with the approval of this Directorate that I represent, since we consider that with the clarification of the four points requested from the Procuraduría, important decisions may be made, regarding the limits of the Refuge and the massive precarious occupation within the Refugio Nacional de Vida Silvestre de Ostional. I want to emphasize that the consultation presented to the Procuraduría through official communication UE-1138-07 has the approval and total support of the Directorate of the Área de Conservación Tempisque."

I.- REGARDING THE MATTER CONSULTED

There are two fundamental topics on which this consultation turns. The first is that which has to do with the private property that might have been included within this protected wild area, and the second is related to the inclusion of the mangroves and estuaries within the limits of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional (RNVSO).

Well, with respect to the first of them, we must begin by outlining the normative background of this Refuge, whose creation dates back to the Ley de Conservación de la Fauna Silvestre (number 6919 of November 17, 1983), which for that purpose provided:

"Transitorio único: The Refugio Nacional de Fauna Silvestre de Ostional is created for the purposes of the Ley de Fauna Silvestre. This refuge shall be located in the two hundred meters of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre) that extends from the right bank of the mouth of the Río Nosara to Punta India."

Subsequently, the Poder Ejecutivo, through decreto número 16531 (of July 18, 1985), issued a demarcation that expanded the limits of the Refuge, under the consideration that the initial area was insufficient to protect the nesting sites of the Lora Turtle (Cons. 1 and 3). Indeed, Article 1 establishes:

"Artículo 1°—The Refugio Nacional de Fauna Silvestre Ostional is expanded with the area of 200 meters, counted from the ordinary high tide, comprised from the left bank of the mouth of the río Nosara to Punta Guiones."

Then, with the enactment of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre (number 7317 of October 30, 1992), the creation of the Refuge is ratified, in the following terms:

"Transitorio I.- The Refugio de Vida Silvestre Ostional is created, which, for the purposes of this Law, shall be located in the two hundred meters of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) that extends from Punta India to Punta Guiones, Cantón de Nicoya, Provincia de Guanacaste. The Poder Ejecutivo shall demarcate the Refuge within thirty days following the publication of this Law."

Finally, by means of decreto ejecutivo número 22551 (of September 14, 1993), the marine sector of the Refuge is expanded (art. 1°) and the sectors that constitute it are established: a. The Marine Sector comprising the territorial waters according to the previous delimitation, b. The Ostional Sector, comprising the main nesting site of the lora turtle in Playa Ostional, c. The Estuarine Wetland Sector (Sector Humedal Estuarino) made up of the mangrove areas, and d. The Guiones Sector, comprising Playa Pelada and Playa Guiones. The foregoing with the purpose of ordering—for the purposes of protection and sustainable use—the natural resources of the protected area (artículo 2°).

Indeed, as can be seen from the content of the norms transcribed above, Ostional is a refuge that presents "the singular characteristic of having been constituted on public domain lands (terrenos de dominio público)." Indeed, what was stated by this Procuraduría when attending the hearing granted regarding the action of unconstitutionality filed against decreto ejecutivo número 16531 is valid here:

"The initial demarcation, according to the Ley de Conservación de Fauna Silvestre, No. 6919 of November 17, 1983, which created it (Transitorio Único), comprised 'the two hundred meters of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre)' from the mouth of the Río Nosara to Punta India, and the decree extends it to Punta Guiones.
Note that even then the expressions of the Law and the decree 'maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre)' or 'area of two hundred [meters] counted from the ordinary high tide' had a very specific connotation: to designate that part of the national patrimony, inalienable and imprescriptible (articles 1 and 9 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 of March 2, 1977; Ley de Aguas, articles 3, subsection I, and 69; Ley de Tierras y Colonización, article 7, subsection b).
Then, it must be understood that the increase in surface area decreed in the Refuge is with state-owned spaces subject to the public domain regime (régimen demanial); a quality in which the Patrimonio Forestal del Estado participates, into which the Refugios Nacionales de Vida Silvestre are merged (articles 32, 33 and 34, subsection ch), of the Ley Forestal.
The expansion of the Refugio Ostional to sectors of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) of Punta Guiones henceforth entails an administrative change of the area, subject to new public purposes and management plans that ensure effective guardianship, conservation, improvement of resources, and the achievement of additional benefits: fostering the economic and social development of the town, supporting scientific research, promoting environmental education programs, etc. (articles 3 and 73 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre and 19 of the Ley de Conservación de la Fauna Silvestre). Official technical reports confer upon Playa Ostional the second most important site worldwide for the nesting of the Lora turtle, in addition to Laud turtles nested along the coast and a great variety of seabirds; survival of species that it attempts to safeguard.
If the lands of the state maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre estatal) are of diverse nature and characteristics and incapable of common ownership (article 7, law 6043), there could be no violation of the fundamental rule that protects it (article 45) when the Poder Ejecutivo, exercising constitutional powers (article 140, subsections 3 and 18), in compliance with international canons (Convenio para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los países de América and Convenio sobre la Protección de la Naturaleza y Conservación de la Fauna Silvestre en el Hemisferio Occidental, ratified by Costa Rica in the years 1966 and 1967) and legal ones (Ley de Conservación de la Fauna Silvestre, articles 2 and 18; Ley Forestal, article 37), creates Refugios de Vida Silvestre in regions of public convenience, in order to preserve significant renewable natural resources, patrimony of the Nation." (Report dated January 25, 1991. Underlining added).

This opinion coincides with the binding criterion issued by the constitutional court when resolving this action, and which has been reiterated in subsequent judgments related to the RNVSO:

"III. The extension of the area of the Refugio Nacional de Vida Silvestre de Ostional encompasses a zone of two hundred meters counted from the ordinary high tide, comprised from the mouth of the río Nosara to Punta Guiones, that is, comprising the Zona Marítimo Terrestre, whose nature is public domain (demanial), a thesis that has already been accepted by this Tribunal in resolution number 447-91, at fifteen hours and thirty minutes on February twenty-first, nineteen ninety-one, considering that it is indeed a public domain asset (bien de dominio público), in the terms of article 261 of the Código Civil.
'The public domain character (carácter demanial) of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) (or marine shore as it was formerly called) has been recognized since time immemorial, and Roman Law itself records that status, as "res communes" and "extra comercium". In our environment, with all clarity since the last century, the public character of that marine strip adjacent to the national territory, over which it exercises its sovereignty, has been recognized ... it is not possible to deem article 45 of the Constitution violated, ... since limitations are not imposed on private property, but rather, by regulating the public domain, the law establishes conditions through which the use and enjoyment of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) by private parties is possible. Thus, whoever attempts by unauthorized means to exercise a private use of that zone will be prevented from consummating it, since it is also acceptable, since time immemorial, that these are imprescriptible assets in favor of private parties and that they are outside commerce.'
IV. Furthermore, as this Chamber has indicated on another occasion in resolution number 5399-93, at sixteen hours and thirty-nine minutes on October twenty-sixth, nineteen ninety-three, the Ley Forestal, number 4465 of November twenty-fifth, nineteen sixty-nine, reformed by number 7171 of June twenty-eighth, nineteen ninety, determines as forest patrimony of the State (patrimonio forestal del Estado) the forest reserves, the protective zones, the biological reserves, the national parks, and the wildlife refuges (refugios de vida silvestre), which in article 35 subsection c) it defines as:
'... the regions established for the protection and conservation of natural beauties and of flora and fauna of national importance, so that, being under official surveillance, the public may better enjoy them.
...
It corresponds to the highest competent authority of the country to adopt adequate measures to prevent or eliminate, as soon as possible, the exploitation or occupation in the entire area, and to enforce respect for the ecological, geomorphic, and aesthetic characteristics that have determined its establishment.'
(...)
VI. It is the same Ley Forestal that provides that the competent authority to define the limits of such zones shall be the Poder Ejecutivo through the Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, upon proposal of the Dirección General Forestal or the Servicio de Parques Nacionales, in such a way that, 'it is empowered to include within its limits the farms or parts of farms of private parties that are necessary for the achievement of the objectives indicated in this law, and to implement them in accordance with the respective management plan.' (article 37.) So that, if the Poder Ejecutivo is legitimized to indicate the limits of its forest patrimony, it will be through the regulatory route and not the legal one, with due compensation for the private properties over which the forest patrimony extends, since by virtue of article 9 of the Constitution and the theory of separation of Powers, the Asamblea Legislativa is the only constitutional body empowered to issue acts with the force of law, a reason why the questioned decree is not only appropriate in accordance with the legal provisions in force, but also constitutional.
VII. Therefore, by virtue of the fact that the area over which the Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional extends is Zona Marítimo Terrestre, property of the State, over which the State has full jurisdiction, an asset over which the plaintiff nor any private party has a right of ownership, it is illogical to think that the Administration is limited or unable in its actions, in pursuit of safeguarding the flora and fauna of our natural resources (Judgment number 5976-93, of November 16, 1993)."

As is implied in the aforementioned constitutional precedents, we find that due to the nature that the Refugio Ostional holds, it comprises state-owned spaces subject to the public domain regime (régimen demanial). Indeed, as we anticipated above, the expressions used "maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre)" or "area of two hundred [meters] counted from the ordinary high tide" designate that part of the national patrimony, inalienable and imprescriptible.

Now then, given the supposition referred to in the consultation, of "properties legitimately registered in the name of private parties" that might be found within the limits of the RNVSO, it is appropriate to refer to what was resolved by the Sala Constitucional, in another of its resolutions:

"... that ruling [sentencia 5976-93] specifies that the Refugio de Vida Silvestre Ostional, which is located in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), created by the Ley de Conservación de la Fauna Silvestre No. 6919, October 28, 1983, transitorio único, (later ratified by No. 7317, October 21, 1992, transitorio I), is property of the State. Over it, the State has full jurisdiction, so no activity may be authorized in favor of private parties. It is not, then, a private act of the owner's disposition to agree to submit their property to the regime. Therefore, in case of opposition, the corresponding expropriation (expropiación) must be decreed (art. 84 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre). That said, an exception is made for lands occupied by private parties prior to being declared protected wild areas, regarding which expropriation (expropiación) must also be processed. All of this, in the event that, as has been reported, there are possessors prior to the creation of the Refuge."
(...)
Undoubtedly, the Administration has materialized an erroneous interpretation and improper application of the Law, accepted, moreover, by the informant and ratified by a subsequent report of his. The laws related to the environment (Ley Orgánica del Ambiente, Ley de Conservación de la Vida Silvestre and its Reglamento, the Ley Forestal, and the Ley de Zona Marítimo Terrestre, for example), do not provide that the Refugio de Vida Silvestre Ostional be classified as a mixed-property refuge (refugio de propiedad mixta) based on which activities or development projects or exploitation of natural resources may be authorized. The reports that have partially detailed it, propose the erroneous interpretation and improper application of the Law, because, while the first indicates that the Refuge is of mixed property (state and private), the second indicates that the Refugio de Vida Silvestre Ostional is natural patrimony of the State (patrimonio natural del Estado). The natural patrimony of the State is constituted by the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the farms registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other agencies of the Administración Pública, except real estate that guarantees credit operations with the Sistema Bancario Nacional and becomes part of its patrimony. This suggests, without any doubt, that even if people with lands occupied prior to its creation are located in the Refugio de Vida Silvestre Ostional, initially by Law No. 6919, which later Law No. 7317 ordered to maintain, the truth is that, as this Law imposes, if the lands on which those are located form part of the Refuge and the owner's authorization is obtained, only in case of opposition must the corresponding expropriation (expropiación) be decreed. Precisely, because its creation derives from the Law that exempts a voluntary act of the landowner (arts. 84 and 87 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre). This means that the Refuge only tolerates, as the reporting Director refers, those landowners who occupied them prior to its creation, which does not make it mixed. Hence, it is not possible to authorize, as of October twenty-eighth, nineteen eighty-three, any activity like the one contained in those that have been detailed. Even less so, that the possibility of granting other special ones be studied as the reporting Director indicates. On that basis, then, it is appropriate to grant the appeal. Consequently, the Área de Conservación Tempisque (or the Dirección General de Vida Silvestre) of the Ministerio del Ambiente y Energía may not authorize any activity in the Refugio de Vida Silvestre Ostional that does not tend solely to its protection and research. Likewise, in case of opposition from the owners of the lands occupied prior to the creation of the Refuge on October twenty-eighth, nineteen eighty-three (Law No. 6919, later No. 7317), the corresponding expropriation (expropiación) must be decreed."

(Judgment number 2003-8742 of August 22, 2003. Highlighting added).

And it must be kept in mind that although the law empowers the executive branch to institute national wildlife refuges (refugios nacionales de vida silvestre) in the territory of the Republic—including private estates of faunal relevance and suitable conditions—it provides for expropriation (expropiación) as a means of acquiring the properties (articles 37 of the ley orgánica del ambiente; 2 of the ley forestal; 58 of the ley de biodiversidad, and 84 of the ley de conservación de la vida silvestre)[1]. To which it must be added that the ley sobre la zona marítimo terrestre—in force in the sector when the Refuge was created—excludes from its orbit, private properties registered under old provisions that allowed it (article 6). Hence, the legal landscape is clear: the lawful enclaves of private property located within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre) and Refuges, which are registered in the Registro Público, must be respected.

Now then, in this case, we maintain the criterion already expressed by this Procuraduría, in the sense that a concordant interpretation between the normative background of the RNVSO and the aforementioned laws supports the thesis of the constitution of Ostional with public domain lands (terrenos dominiales). However, in the attempt to give an extending scope to private real estate or patrimonial rights, the owners' right to compensation must be guaranteed.

On the other hand, regarding the second topic raised, we must begin by stating that mangroves and estuaries enjoy a public domain regime (régimen de dominio público) in our country, that is, they are inalienable and not subject to private appropriation. In this regard, this consultative body has ruled:

"... in accordance with the Ley de Aguas, number 276 of August 27, 1942—successor to that of 1884—original wording, articles 1 and 3, both subsection II, the waters of estuaries that communicate permanently or intermittently with the sea, and the beds of those estuaries during the highest floods, are of public domain, with the Judges responsible for issuing property titles over vacant lands having the obligation to record the national reservation regarding waters or beds of public domain, and to state it in the judgment, without the omission conferring any right on the titleholder (article 72). A caveat also provided for in the Ley de Informaciones Posesorias, No. 139 of July 14, 1941, and its reforms, article 19.
In harmony with the foregoing, due to their intimate connection and forming an inseparable ecological unit, the Sala de Casación has established that the public domain category, attributable to the estuary or salt beds, encompasses these (in particular, the estuary) and the mangrove that springs up in it, and when supplementary titles are registered under the known reservations and warnings, when they encompass estuaries covered by mangrove, they maintain the character of public domain enclaves (enclaves demaniales) (outside legal commerce) not reduced to private property (article 262[2] and cited laws). See judgment No. 121 of 16 hours on November 14, 1979." (Dictamen C-186-90 of November 6).

"Mangroves enjoy a public domain regime (régimen de dominio público) in our country, that is, they are inalienable and not susceptible to private appropriation. (...)
The public domain character (carácter demanial) of mangroves is expressly enshrined in the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 of March 2, 1977, when its article 11 states:
'Artículo 11.- The public zone (zona pública) is also, whatever its extension, that occupied by all the mangroves of the continental and insular coastlines and estuaries of the national territory.' (...)
Now, one should not think that mangroves enjoy a public domain regime only until a very recent date.
In reality, articles 1 and 3 of the Ley de Aguas, No. 276 of August 27, 1942, already gave them this connotation, albeit implicitly:
'Artículo 1.- The following are public domain waters: (...)
II.- Those of the lagoons and estuaries of the beaches that communicate permanently or intermittently with the sea;...'
'Artículo 3.- The following are equally national property:
I.- The beaches and maritime zones;
II.- The beds of lakes, lagoons, and estuaries that are national property;...'
Through a judgment of the former Sala de Casación, it was correctly interpreted that in the recently transcribed legal norms lies the foundation for declaring the public domain of mangroves:
'V.- (...) Consequently, the waters covered by the mangrove do not spring from the interior of the farms, but rather come from the sea. Therefore, those waters and the beds that contain them are of the public domain, and cannot be reduced to private property, since they are outside of commerce. Article 262 of the Código Civil and laws cited below.
VI.- The Ley de Aguas, number 276 of August 27, 1942, amended by laws numbers 2332 of April 9, 1959, 5046 of August 16, 1972, and 5516 of May 2, 1974, declares, from its original text, that the waters of estuaries that communicate permanently or intermittently with the sea, as well as the beds of those estuaries, according to the highest ordinary floods, are of the public domain (articles 1 and 3, both subsection 2)' (Voto No. 121 of 16 hours on November 14, 1979).
And prior to the Ley de Aguas, the regulations that since the previous century established the inalienable strip contiguous to the coasts at one mile inland were in force. Law No. 11 of October 22, 1926 came to specify the extension of the mile as 1672 meters of latitude along the coasts of both seas (article 1 which reforms 510 of the Código Fiscal, Law No. 8 of October 31, 1885).
This same distance is maintained in the Ley General sobre Terrenos Baldíos, No. 13 of January 10, 1939, article six.
This distance came to be reduced to the current two hundred meters through Laws Nos. 19 of November 12, 1942, and 201 of August 26, 1943, which declared denounceable, except for the said strip, the lands situated in the maritime miles of the Caribbean and Pacific coasts, respectively.
A simple analysis of the transcribed legislation leads us to conclude that prior to the disaffecting Laws of 1942 and 1943, the mangroves that were located within a strip of 1672 meters contiguous to the coastline would equally benefit from the public domain regime provided for the so-called maritime mile, and after those regulations, the same legal treatment would apply to all mangroves, but in light of the Ley de Aguas, which had already entered into force by then.
Conjointly, article 20 of the previous Ley de Aguas, No. 11 of May 26, 1884, provided that "the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) or the space of the coasts of the Republic that the sea bathes in its flow and ebb and the immediate lands up to a distance of one mile is of the public domain," expanding the concept of maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) to the lands of the riverbanks up to the point where they are navigable or the tides become noticeable. The breadth of this article allows a good part of the mangroves of this country to conform to those situations." (Dictamen C-102-96 of June 26).[3]

The foregoing highlights that the public domain nature (naturaleza demanial) of mangroves and estuaries has been widely recognized by this advisory body in its administrative jurisprudence[4]. And it is precisely the area that the law qualifies as public zone (zona pública)[5] that forms part of the Refuge. Indeed, the Estuarine Wetland Sector (Sector Humedal Estuarino)[6] comprises the public domain area (área demanial) of the estuaries and mangroves, but this notion does not encompass the zone that extends beyond the vegetation line that defines its limit.

The said is congruent with the objective and the purposes pursued with the creation of the Refugio Ostional, which is the protection of the nesting sites of the Lora turtles and the habitat of a great variety of seabirds, since with the declaration that brought these under that protection regime, the sections covering the terrestrial portion, the marine sector, and the public domain areas (áreas demaniales) of the estuaries and mangroves (which constitute one of the components of the estuarine wetland ecosystems)[7], the natural space necessary for the reproduction, nesting, and spawning of this chelonian species is safeguarded.

Finally, it should be added that although the Estuarine Wetland Sector (Sector Humedal Estuarino) comprises only the estuaries and mangroves, it must be taken into account—in places where applicable—that according to article 4 of the reglamento to the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (decreto número 7841 of December 16, 1977) "...starting from the vegetation line on the edge of the estuaries and from the limit of the mangroves or salt forests when these extend more than 50 meters from the ordinary high tide, the restricted zone (zona restringida) begins" (Underlining added). Hence, regarding that strip of public domain, what is provided in dictamen C-093-2007 of March 27, 2007, must be observed:

"By affirming the existence of a restricted zone (zona restringida) contiguous to the mangroves (article 4 of the Reglamento to the Ley sobre la zona marítimo terrestre), the possibility of granting concessions in their vicinity is admitted, but for this it is essential to demarcate them from their contour, as would be done with the normally understood public zone (zona pública) (O.J.-042-1998 and C-264-2004). If the public zone (zona pública) is not duly delimited, concessions cannot be granted (article 62 of the Reglamento to the Ley sobre la zona marítimo terrestre and dictamen C-123-1996).
In this case, the demarcation has the purpose of delimiting those areas of the public domain and guaranteeing their use in accordance with the Ley Forestal (for training, research, and ecotourism according to article 18) and is carried out by the Instituto Geográfico Nacional in coordination with the Ministerio del Ambiente y Energía (articles 62 and 63 of Decreto No. 7841, Reglamento to Ley No. 6043, recital 13 and numerals 7° and 8° of Decreto No. 31045-MOPT of March 6, 2003, Especificaciones sobre el reglamento para la delimitación de la zona marítimo terrestre).
A partial demarcation of an area without considering the mangroves would not be valid, since the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) must be understood as a single and integrated one, and not as independent sectors, and the regulatory plan must take into account for its evaluation all the characteristics present, thus including the mangroves. Furthermore, the absence of demarcation could lead to confusion, with future applicants believing that they could obtain the use of mangrove areas by way of concession, which, as has already been said, is in no way possible under the terms of the concessions of Ley No. 6043 (O.J.-042-1998):

The Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) indicated in its time (Legal Opinion C-123-96 of July 29, 1996) that the procedures of on-site inspection (inspección ocular) and publication of edicts in case files for concession applications may only be carried out if, among other requirements (declaration as a tourist or non-tourist zone and a regulatory plan), the demarcation (amojonamiento) of the public zone already exists, which must be understood as total and not merely partial for the corresponding sector. (O.J.-042-1998)." (C-093-2007 of March 27, 2007).


II.—CONCLUSIONS

1) In accordance with the constitutional precedents cited, Ostional is a state refuge because it was established on public-domain lands (terrenos de dominio público), a character dating back to the date of its creation (Sole Transitional Provision of Law 6919). Following the reasoning set forth therein, if there exist lands lawfully registered in the Public Registry (Registro Público) prior to the creation of the Refuge, the appropriate course is to process their expropriation (expropiación).

2) The demanial areas (áreas demaniales) of the estuaries (esteros) and mangroves (manglares) that make up the Estuarine Wetland Sector (Sector Humedal Estuarino) form part of the Ostional National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional). The zone extending beyond the vegetation line that defines its outline is not understood to be included within its boundaries.

Sincerely,

Gloria Solano Martinez
Attorney General (Procuradora)

GSM/meml

[1] Provision contained both in the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Fauna Silvestre) (Law 6919 of November 17, 1983) and in the Comprehensive Reform of Forestry Law No. 4465 of November 25, 1969 (Law 7174 of June 28, 1990), now repealed.

[2] From the Civil Code.

[3] As cited in pronouncement OJ-007-2005, of January 14, 2005.

[4] In addition to the transcribed legal opinions, the following may be consulted: C-154-2001 of May 28, 2001; C-093-2007 of March 27, 2007; and C-060-2008 of March 4, 2008.

[5] Like mangrove areas, the country's estuaries (esteros), whatever their extent, constitute a public zone (Article 11 of Law 6043).

[6] Cf. Articles 39 and 40 of the Organic Law of the Environment.

[7] See Decree No. 22550 (of September 14, 1993 and its amendments), which declares the mangrove areas adjacent to the country's continental and insular coastlines to be a Wetland (Humedal).