OJ-097-2008 — Defeasance of the border strip and potential harm to natural heritageDesafectación de la franja fronteriza y posible lesión al patrimonio natural

Opinión Jurídica : 097 - J   del 13/10/2008   



OJ-097-2008




13 de octubre del 2008




 




 




Señora




Rosa María Vega Campos




Jefa de Área




Comisión Permanente de Gobierno y Administración




Asamblea Legislativa




 




 




Estimada señora:




 



             Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio
No. CG-443-08 de 1° de octubre del 2008, recibido vía fax el 3 de octubre siguiente, por el que se
nos pone en conocimiento el proyecto de “Ley de autorización al Instituto de Desarrollo Agrario para
la titulación de inmuebles de la Zona Fronteriza con Panamá y Nicaragua que no esté afectos a un
régimen de protección especial bajo la legislación ambiental”, expediente No. 16.657.




 



 Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa
requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis
no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto
administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27
de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se
da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.




 



 Ya sobre la propuesta legislativa en consulta, conviene indicar que en ocasiones anteriores la
Procuraduría General de la República se ha manifestado sobre otros proyectos de ley que, al igual
que el presente, pretendieron la desafectación de la franja de dos kilómetros contigua a nuestras
fronteras con Nicaragua y Panamá, a efecto de otorgar títulos de propiedad a los ocupantes que en
ellas se encuentran. A manera de ejemplo pueden verse las opiniones jurídicas Nos. OJ-139-2001 de 27
de setiembre del 2001 y OJ-027-2005 de 17 de febrero del 2005. En esas oportunidades se hicieron
comentarios sobre posibles defectos que a nuestro criterio contenían tales iniciativas de ley.




 



 El nuevo proyecto que ahora nos ocupa bajo el expediente legislativo No. 16.657, en tesis de
principio, se presenta corrigiendo algunas anomalías de otros precedentes, mejorando su contenido.
No obstante, hemos podido detectar algunas deficiencias que se reiteran y nuevos cuestionamientos
que, con el respeto acostumbrado, hacemos de conocimiento de los señores Diputados para que ponderen
su corrección.




 




 




            1.- Lesión al Patrimonio Natural del Estado




 



 Uno de los puntos más rescatables de la propuesta legislativa del expediente No. 16657 es que
exceptúa de la desafectación del dominio público a las áreas silvestres protegidas, con lo que se
asegura la integridad ambiental de tan estratégicas zonas del territorio nacional.




 



 En tal sentido, no podrán ser objeto de titulación por particulares, manteniéndose bajo el
resguardo estatal, importantes áreas silvestres como el Parque Internacional La Amistad (Decreto No.
13324-A del 22 de febrero de 1982, modificado por los Decretos Nos. 16848-MAG del 20 de febrero de
1986 y el Decreto No. 21199-MIRENEM del 23 de abril de 1992), el Refugio Nacional de Vida Silvestre
Gandoca-Manzanillo (Decreto No. 16614-MAG del 29 de octubre de 1985) y la Zona Protectora Las Tablas
(Ley No. 6638 del 9 de setiembre de 1981), localizadas en la franja fronteriza sur; y en la norte,
la Reserva Forestal Cerro el Jardín (Decreto No. 22990-MIRENM del 16 de marzo de 1994), la Reserva
Forestal La Cureña (Decreto No. 23074-MIRENEM de 7 de abril de 1994), el Humedal Palustrino Laguna
Maquenque (Decreto No. 22964-MIRENEM del 9 de marzo de 1994), el Humedal Palustrino de Tamborcito
(Decreto No. 22965-MIRENEM del 9 de marzo de 1994); y, de manera particular, el Refugio Nacional de
Vida Silvestre creado mediante el Decreto No. 22962-MIRENEM de 15 de febrero de 1994, que abarca
toda la franja fronteriza de dos mil metros de ancho con Nicaragua (desde Punta Castilla en el Mar
Caribe hasta Bahía Salinas en el Océano Pacífico), salvo la pequeña porción desafectada mediante la
Ley No. Ley No. 7774 de 21 de mayo de 1998. 




 



             No obstante lo anterior, el proyecto de ley presenta una posible desprotección al
Patrimonio Natural del Estado que pasamos a explicar y que deberá valorarse con especial cuidado por
los señores legisladores.




 



             En efecto, mientras que el artículo 1° del proyecto excluye de la desafectación para
efectos de titular a las áreas “que se encuentren afectadas a un régimen de protección especial
conforme a la legislación vigentes sobre áreas protegidas, y cualquier otro bien de dominio
público”; el artículo 3°, en sentido contrario, dispone que podrían ser objeto de inscripción a
nombre de particulares los bosques y terrenos forestales:




 




“Artículo 3.-



             Los inmuebles que se inscriban al amparo de la presente Ley no podrán cambiar el uso y
aptitud actual del suelo y se conservará el paisaje, los bosques y los terrenos forestales
existentes, debiéndose consignar así en las sentencias judiciales para efectos de su inscripción.
(…)”




 



             Téngase en cuenta que el artículo 13 de la actual Ley Forestal estipula que el
Patrimonio Natural del Estado se encuentra compuesto por los bosques y terrenos forestales, entre
otras, de las áreas declaradas inalienables; lo que incluiría, por supuesto, a los existentes dentro
de la franja de dos kilómetros contigua a las fronteras con Nicaragua y Panamá, actualmente
inalienables por el artículo 7°, inciso f), de la Ley de Tierras y Colonización; aunque no se
encuentren dentro de áreas silvestres protegidas debidamente creadas.




 



             Al permitirse la titulación a particulares de los bosques y terrenos forestales
ubicados dentro de las franjas fronterizas inevitablemente se está reduciendo el Patrimonio Natural
del Estado, y con ello, podría estarse lesionado el artículo 50 de nuestra Constitución Política;
además de que sería una norma contradictoria con la legislación ambiental dictada en materia
forestal hasta el momento:




 



 “IV.- Debe rescatarse además, como se señaló líneas arriba, que para otorgar vigencia y cumplir con
el numeral 50 de la Constitución Política no basta que las autoridades públicas dicten medidas
protectoras del ambiente. También es indispensable que en ejercicio de sus cargos esos mismos
funcionarios no emitan actos contradictorios con el citado postulado constitucional,…”  (Sala
Constitucional, Voto No. 2988-99 de las 11 horas 57 minutos del 23 de abril de 1999).




 



 No debe perderse de vista que para la Sala Constitucional los recursos naturales presentes en
dichas franjas del Estado tienen un especial interés desde el punto de vista ambiental:




 



 “Respecto a la franja fronteriza, tenemos que la Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de
1939, en el artículo 10 dispuso: "Son asimismo inalienables los terrenos comprendidos en una zona de
dos kilómetros de ancho, a lo largo de la frontera con Nicaragua y con Panamá". Dicha protección
nace a raíz de que nuestras zonas fronterizas siguen siendo consideradas indispensables para el
país, no sólo por razones de defensa de la soberanía del país, ante la importancia que tiene
reservarlas como zonas estratégicas para la seguridad de la Nación, sino también por su relevancia
desde el punto de vista de la protección del patrimonio natural del Estado. Las zonas fronterizas
por su posición y cobertura se convierten en un área sumamente importante para la protección del
medio ambiente como territorio, una zona de amortiguamiento indispensable para la comunicación de la
flora y fauna, recursos hídricos y del ecosistema imperante en determinadas regiones del país, y por
ende, el interés y la necesidad del Estado costarricense de regular y proteger los recursos
naturales existentes hoy en día, y que sin el control y la limitación en cuanto a su disposición por
parte de las autoridades competentes, pondrían en grave peligro el derecho a un ambiente sano. Es
por ello que a través de instrumentos legales tanto nacionales como extranjeros se pretende proteger
estas zonas, como en el caso de la comisión centroamericana a nivel regional, que aparte del
convenio constitutivo y el protocolo, firmó con Nicaragua en el año 1992 el convenio centroamericano
de biodiversidad, con el fin de ir conformando un corredor biológico centroamericano, y el Consejo
Centroamericano de Bosques creado en Guatemala, el cual pretende tomar acciones conjuntas que
establezcan medidas de coordinación en relación con los recursos disponibles en la zona fronteriza
norte de nuestro país y las otras fronteras de los países centroamericanos.”  (Voto No. 2988-99 de
las 11 horas 57 minutos del 23 de abril de 1999).




 



             En este mismo Voto No. 2988-99, por el que la Sala Constitucional anuló el artículo 8°
de la Ley No. 7599 de 29 de abril de 1996, que permitía la titulación, entre otras áreas, de las
franjas fronterizas de nuestro país, se estimó la inconstitucionalidad también por motivos de
razonabilidad y proporcionalidad, en la medida en que el fin particular perseguido podría desvirtuar
y dar al traste con una serie de normativa ambiental que el mismo Estado ha emitido o ha estado de
acuerdo en ratificar (caso de los convenios internacionales, tratados multi o bilaterales, etc.):




 



 “Asimismo, la desafectación de gran parte de la zona fronteriza, a pesar de los objetivos que
persigue esta ley, tampoco resulta razonable constitucionalmente, puesto que también se desafectan
áreas en las cuales no hay ocupantes a los que se pretenda entregar un título, quedando también
estas áreas, sin las protecciones y regulaciones que existen en protección de la seguridad nacional,
al ya no formar parte éstas de la zona fronteriza, afectándose con ello también, zonas de protección
biológica que han sido creadas en esas áreas donde existen bosques primarios, áreas de diferentes
grados de alteración y otros de regeneración de humedales que sirven de sitio de anidamiento para
cantidad de especies de aves y poblaciones de flora y fauna, algunos casi únicos en su especie, como
el corredor biológico que se pretende realizar en la franja fronteriza norte y que en este entendido
quedarían también desprotegidas; contrariándose en este sentido toda política de protección en favor
del medio ambiente que hubiese realizado el Estado anteriormente.” 




           



 Y es que efectivamente existen distintos instrumentos de orden internacional suscritos por nuestro
país que persiguen la tutela de los recursos naturales en las zonas fronterizas, como los que de
seguido paso a enumerar.




 



             El Convenio Regional para el manejo y conservación de los ecosistemas naturales
forestales y el desarrollo de plantaciones forestales, Ley No. 7572 de 1° de febrero de 1996, señala
en su artículo 4°, inciso f), que los Estados Contratantes deberán "establecer mecanismos para
evitar el tráfico ilegal de especies de la flora y fauna, maderas y otros productos. Particular
énfasis se deberá dedicar al control del comercio ilegal en las regiones fronterizas de los países".




 



             Por su lado, el Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas
Silvestres prioritarias en América Central resalta en varios de sus artículos la trascendencia de
las franjas fronterizas en la protección de los recursos naturales:




 



             "Artículo 3.- La conservación de la biodiversidad en hábitats o aguas fronterizas,
requiere de la voluntad de todos, y de la cooperación externa, regional y global, en adición a los
esfuerzos que las naciones desarrollen, por lo que se invita a la comunidad internacional a
participar, técnica y financieramente, en nuestro esfuerzo."



             "Artículo 10.- Cada Estado miembro de este marco regional, se compromete de acuerdo a
sus capacidades, programas nacionales y prioridades, a tomar todas las medidas posibles para
asegurar la conservación de la biodiversidad, y su uso sostenible, así como del desarrollo de sus
componentes dentro de su jurisdicción nacional, y a cooperar en la medida de sus posibilidades en
las acciones fronterizas y regionales."



             "Artículo 18.- Se desarrollarán y fortalecerán, dentro de este Convenio, como
prioridad, las áreas protegidas fronterizas en las regiones terrestres y costeras siguientes,
conocidas como:




            - Reserva de la Biosfera Maya




            - Reserva de la Biosfera Fraternidad o Trifinio




            - Golfo de Honduras




            - Golfo de Fonseca




            - Reserva Río Coco o Solidaridad




            - Cayos Miskitos




            - Reserva Internacional de Areas Protegidas para la Paz SIAPAZ




            - Reserva Bahía Salinas




            - Reserva de la Biosfera La Amistad




            - Reserva del Sixaola




            - Reserva del Darién"




 



             Sobre la importancia que tienen los tratados y convenios internacionales, aún los no
ratificados, en la protección del ambiente ha dicho la Sala Constitucional:




 



             "No puede dejar de hacerse referencia a la reunión convocada en julio de 1992 en
Brasil, denominada Cumbre de la Tierra, en la cual se proclamó y reconoció la naturaleza integral e
independiente del planeta. Dicha declaración significa la aceptación de ciertos principios que
informan la transición de los actuales estilos de desarrollo a la sustentabilidad. Los Estados
signatarios, entre los que figura Costa Rica, se comprometieron, dentro de la preservación del
desarrollo sostenible, a la protección sobre todo del ser humano. (...) Establecieron el deber de
los Estados de cooperar en la conservación, protección y restauración del ambiente y sus
responsabilidades comunes en ese sentido; (...)



             Nuestro país ha suscrito gran cantidad de convenciones en las que se busca la
protección de los recursos naturales y que deben utilizarse para integrar a la legislación interna y
dilucidar, incluso jurisdiccionalmente, los problemas relacionados con la protección ambiental, ya
que los instrumentos internacionales, aún los no ratificados, permiten soluciones regionales o
mundiales a tales problemas." (Voto No. 3705-93 de 15 horas de 30 de julio de 1993).




 



             De todas maneras, y aún si existiese duda acerca de si se producirán alteraciones
ambientales al autorizarse la titulación de los bosques y terrenos forestales dentro de las franjas
fronterizas, es claro que el Estado debe abstenerse de aprobar este tipo de leyes en aplicación del
llamado principio precautorio, contenido en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y
Desarrollo (en el mismo sentido, el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril
de 1998):




                        "Principio 15



             Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el
criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible,
la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción
de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente."




 



             En otras palabras, ante la seria amenaza que representa para los diferentes ecosistemas
permitir la inscripción en el Registro Público de bosques y terrenos forestales a nombre de
particulares, el principio precautorio ordena la eliminación de tal posibilidad o su sustitución por
una regla no perjudicial para los recursos naturales. De no hacerse así, se vulnera este principio,
que es derivación directa del "in dubio pro naturaleza", pilar básico del Derecho Ambiental.




           



 Por otro lado, pero siempre en relación con este punto, es el pago por servicios ambientales a las
personas que llegasen a titular terrenos de bosque. La exposición de motivos es muy clara cuando
explica que uno de los fines del proyecto de ley es que se le pague por dicho rubro a los ocupantes
de las tierras estatales. No parece lógico que el Estado, por una parte se desprenda de parte de sus
valiosos territorios boscosos a favor de particulares, y por otra, tenga que pagar por un servicio
por el que actualmente disfruta sin costo alguno.




 




 




2.- Posible detrimento de los territorios indígenas




 



 El artículo 1° del proyecto de ley No. 16657, al definir las áreas exceptuadas de la desafectación
y posterior titulación dentro de las franjas fronterizas, las enlista de la siguiente manera: “áreas
que correspondan a la zona marítimo terrestre, las que se encuentren afectadas a un régimen de
protección especial conforme a la legislación vigente sobre áreas protegidas, y cualquier otro bien
de dominio público o afecto a un fin público por disposición anterior”.




 



 Como puede verse, la anterior redacción omite hacer alusión directa al caso de las reservas
indígenas que se encuentran localizadas dentro de los dos kilómetros contiguos a las fronteras con
Nicaragua y Panamá.




 



 Si bien la referencia amplia que se hace a bienes de dominio público o afectos a un fin público
podría llevarnos a pensar que incluye este tipo de reservas; lo cierto es que tal hipótesis podría
prestarse a ambigüedad o interpretación, si tomamos en cuenta que la propiedad colectiva que
caracteriza a las reservas indígenas no comparte en un todo las características propias de los
bienes demaniales.




 



 Si bien la inalienabilidad es un elemento fundamental de estas reservas consagrado en la propia Ley
Indígena (artículo 3°), y que también lo encontramos en los bienes de dominio público; la
exclusividad para uso de las comunidades indígenas que presentan sus reservas, conlleva un factor
que las distingue de las cosas públicas que, según el artículo 261 del Código Civil, son las que
están destinadas por ley de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general y aquellas
de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.




 



 Esta sutil diferencia podría hacer que en los procesos de información posesoria para titular
terrenos dentro de las franjas fronterizas, los jueces a cargo de su trámite puedan interpretar que
las reservas indígenas no se encuentran cubiertas por la excepción establecida en el artículo 1° y
proceder a su titulación, con el consiguiente desmedro al patrimonio de los indígenas.




 



 Ante esta eventualidad, son de aplicación aquí los motivos que tuvo la Procuraduría General de la
República para mostrar su desacuerdo en el pasado con otros intentos legislativos para titular en
las franjas fronterizas:




 



 “Además de lo anterior, nuestra franja fronteriza sur alberga parte de varias reservas indígenas.
Conforme al Oficio CDET-043-2001 de 24 de agosto de este año, que también le acompaño, dicha zona
limítrofe coincide en parte con la demarcatoria establecida para las reservas indígenas Bribrí de
Talamanca (creada por Decreto Ejecutivo No. 5904 de 11 de marzo de 1976, reconocida por la Ley
Indígena No. 6172 de 29 de noviembre de 1977 y cuyos límites actuales están definidos en el Decreto
No. 13572-G del 30 de abril de 1982), Guaymí de Conteburica (declarada por Ley Indígena No. 6172),
Guaymí Altos de San Antonio (regulada por Decreto No. 29451) y Abrojo Montezuma (Decreto No. 8514-G 
y cuya delimitación actual está definida por Decreto No. 12115-G de 9 de diciembre de 1980).




 



             Como se sabe, nuestro país ha suscrito diversos tratados internacionales para
protección de las poblaciones indígenas, de entre los cuales, por su importancia, destaca el
Convenio No. 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, de la Conferencia
General de la Organización Internacional del Trabajo. En este Convenio encontramos abundantes normas
que persiguen tutelar los territorios sobre los cuales se asientan poblaciones indígenas con el fin
de resguardar su propia existencia, identidad y tradiciones de amenazas ajenas a su cultura. A
manera de ejemplo, cito las siguientes:




 



 “Deberán adoptarse las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las
instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados.”
(Artículo 4º).




 



      “1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus prioridades en lo que
atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias,
instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de
controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural.(...)



      3. Los gobiernos deberán velar porque, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en
cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y
cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre
esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales
para la ejecución de las actividades mencionadas.



      4. Los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos interesados, para
proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan.” (Artículo 7º).




 



      “1. Al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los gobiernos deberán respetar la
importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste
su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de
alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación.



      2. La utilización del término “tierras” en los artículos 15 y 16 deberá incluir el concepto de
territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados
ocupan o utilizan de alguna otra manera.” (Artículo 13).




 



      “1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre
las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas
para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén
exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido acceso para sus actividades
tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la
situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes.



      2. Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que
los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos
de propiedad y posesión.



      3. Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para
solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados.” (Artículo 14).




 



      “(....) 3. Deberá impedirse que personas extrañas a esos pueblos puedan aprovecharse de las
costumbres de esos pueblos o de su desconocimiento de las leyes por parte de sus miembros para
arrogarse la propiedad, la posesión o el uso de las tierras pertenecientes a ellos. “ (Artículo17).




 



      “La ley deberá prever sanciones apropiadas contra toda intrusión no autorizada en las tierras
de los pueblos interesados o todo uso no autorizado de las mismas por personas ajenas a ellos, y los
gobiernos deberán tomar medidas para impedir tales infracciones.” (Artículo 18).




 



 En consecuencia, si una ley viene a permitir la titulación de tierras a privados dentro de la
actual demarcatoria de reservas indígenas, y con ello una disminución en su territorio, estaríamos
ante un incumplimiento grave de los compromisos internacionales que ha asumido nuestro país en esta
materia, y por ende, ante una inconstitucionalidad de la normativa por violación al artículo 7º,
párrafo primero, de la Constitución Política (artículo 73, inciso d), de la Ley  de la Jurisdicción
Constitucional, No. 7135 del 11 de octubre de 1989).” (Opinión jurídica No. OJ-139-2001 de 27 de
setiembre del 2001).



 Por supuesto, con la simple inclusión expresa de las reservas indígenas dentro de la lista de áreas
excluidas de la desafectación que preceptúa el artículo 1° del proyecto de ley podría solucionarse
tal inconveniencia jurídica.




 



 No obstante, y mientras subsista la redacción en los términos presentes, consideramos que debe
consultarse el proyecto de ley a las Asociaciones de Desarrollo Integral de las reservas indígenas
cuyos territorios se localicen dentro de las franjas fronterizas a desafectar, así como a la
Comisión Nacional de Asuntos Indígenas. Recuérdese que el artículo 6°, inciso a), del Convenio No.
169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, de la Conferencia General de la
Organización Internacional del Trabajo, Ley No. 7316 de 3 de noviembre de 1992, establece que los
gobiernos deberán “consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en
particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas
legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente “.




 




 




3.- Otras consideraciones sobre el proyecto




 



             El proyecto de ley puesto en nuestro conocimiento contiene igualmente otras
contradicciones que merecen mencionarse, por cuanto constituyen obstáculos que podrían hacer
impráctica la futura ley a los fines que se persiguen.




 



             Así por ejemplo, el artículo 2° preceptúa que serán beneficiarios de la normativa que
se consulta “las personas poseedoras de terrenos en las zonas fronterizas indicadas en el artículo
primero”. Pero resulta que a este momento no existen tales poseedores, ya que tal figura no es
compatible con el régimen que caracteriza a los terrenos de dominio público, y sólo podría darse
hasta que transcurrieran diez años de la eventual desafectación. En tal sentido, los legisladores
estarían dando una supuesta solución a “los problemas” que se dice tiene la gente que habita
nuestras franjas fronterizas a un plazo de diez años, con lo cual, pensamos, pierde sentido y
“utilidad” la propuesta de ley. Cito a continuación lo que dijimos sobre este punto en la opinión
jurídica No. OJ-139-2001 de 27 de setiembre del 2001:




 



 “En todo caso, y sin perjuicio de lo hasta aquí dicho, creemos que el proyecto parte de una falsa
premisa, y es la de conferirle a particulares una posesión legítima sobre las franjas limítrofes
estatales que nunca han tenido.




 



 Efectivamente, el artículo segundo del proyecto señala que “los poseedores de terrenos ubicados
dentro de la zona desafectada en el artículo anterior podrán inscribir en el Registro Nacional sus
respectivos derechos en el tanto cumplan con los requisitos, términos, condiciones y procedimientos
establecidos en la Ley de Informaciones Posesorias No. 139 del 14 de julio de 1941 y sus reformas”.




 



 Pues resulta que dicha Ley exige como su principal requisito para acceder a la titulación que la
persona haya poseído el inmueble en las condiciones que señala el artículo 856 del Código Civil, es
decir, con más de diez años de posesión quieta, pública, pacífica, ininterrumpida y a título de
dueño.




 



             Como es obvio pensar, este tipo de posesión, que es la clásica del Derecho Civil para
caracterizar la prescripción positiva, nunca pudo darse sobre las franjas fronterizas, ya que, al
tratarse de bienes de dominio público, este género de posesión le estaba vedado a los particulares.
Los artículos respectivos de nuestro ordenamiento jurídico son contundentes en tal sentido:




 



                  "Los terrenos forestales y bosque que constituyen el patrimonio natural del
Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los
particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos
terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro mediante
información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo
dispuesto en esta ley." (Artículo 14 de la Ley Forestal, No. 7575 de 13 de febrero de 1996. En igual
dirección las Leyes Forestales anteriores, Nos. 4465 de 25 de noviembre de 1969, artículo 25, y 7174
de 28 de junio de 1990, artículo 33).




 



                  "Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de
Agricultura o del Instituto de Desarrollo Agrario, atendiendo razones de conveniencia nacional, no
determine los terrenos que deban mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no
susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el dominio
privado, con título legítimo, los siguientes: (...)



                  f) Los comprendidos en una zona de 2.000 metros de ancho a lo largo de las
fronteras con Nicaragua y Panamá;..." (artículo 7°, Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de
octubre de 1961).




 



             Con base en esta normativa, sólo sería válido considerar como posibles de titulación a
aquellos terrenos que, aunque incluidos dentro de una demarcatoria de bienes de dominio público, ya
eran objeto de posesión particular, en los términos del artículo 856 del Código Civil, con diez años
de anterioridad a la fecha de entrada en vigencia del área demanial en concreto, lo que en el caso
de nuestras zonas fronterizas resulta bastante difícil por la antigüedad de la declaratoria
demanial. La congruencia de este principio fue recogida en el artículo 7°, párrafo primero, de la
Ley de Informaciones Posesoria, que a la letra estatuye:




 



      "Cuando el inmueble al que se refiera la información esté comprendido dentro de una área
silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, el titulante deberá demostrar ser el
titular de los derechos legales sobre la posesión decenal, ejercida por lo menos con diez años de
antelación a la fecha de vigencia de la ley o decreto en que se creó esa área silvestre."




 



             Y nuestra Sala Constitucional ha avalado este principio para cómputo del período de
posesión dentro de áreas demaniales, en los siguientes términos:




 



      “... porque dada la naturaleza del bien que se pretende titular (cosa pública), el plazo de
posesión apta para la usucapión debe transcurrir antes de que se produzca la afectación del bien al
dominio público. Es decir la declaratoria de área silvestre protegida evita que cuente la posesión
posterior a la afectación, e impide concretar los requisitos de la usucapión si a ese momento no se
ha adquirido el derecho, o sea, no han transcurrido los diez años de posesión apta para usucapir con
las condiciones que establece la ley. Lo anterior es únicamente el resultado natural de aplicar los
conceptos sobre el objeto de la posesión y su condición de ejercicio en calidad de titular,
necesarios para la posesión ad usucapionem. Recuérdese que los bienes afectados al dominio público,
tengan las especificaciones que tengan, no son susceptibles de adquisición por usucapión, si antes
de producirse la afectación no se dieron las condiciones necesarias para la adquisición del
derecho.” (Voto No. 4587-97 de 15 horas 45 minutos del 5 de agosto de 1997).




 



             Por otro lado, resulta impensable considerar la posibilidad de que por vía de ley se
estuviera creando una ficción jurídica por la que una mera detentación, entendemos ilegal, se
convierta en una posesión apta para usucapir positivamente en áreas demaniales del Estado. La
jurisprudencia constitucional es terminante en tal sentido:




 



      "El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa
del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados
bienes demaniales, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están fuera del
comercio de los hombres. (...) Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de
posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la
propiedad..." (Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991).




 



             En la misma línea, es de rigor añadir que la propuesta legal vendría a constituirse en
un premio a los usurpadores de dominio público, ya que los permisionarios o concesionarios en áreas
silvestres y los "arrendatarios" del Instituto de Desarrollo Agrario, por la calidad de su título,
nunca pudieron haber poseído como dueños, que es lo que exige la Ley de Informaciones Posesorias. No
parece lógico que quienes nunca quisieron someterse al régimen legal, es decir, los no arrendatarios
ni permisionarios, sean quienes ahora puedan beneficiarse con la inscripción de terrenos que
ocuparon en forma ilegítima, mientras que aquellos que durante años se acogieron a las figuras que
el ordenamiento jurídico dispuso para ocuparlos debidamente, se vean excluidos. (…)




 



             Así las cosas, resulta un contrasentido jurídico permitir la titulación de inmuebles a
quienes nunca han tenido la posibilidad de ejercer actos posesorios a título de dueño sobre
inmuebles de carácter demanial como lo son nuestras franjas fronterizas, constituyendo éste un
motivo de más para desechar el proyecto de ley, ya que el objetivo posiblemente buscado no sería
alcanzable sino hasta diez años después de haberse desafectado los sectores fronterizos, que sería
cuando las personas habrían poseído efectivamente en los términos de nuestro Código Civil y la Ley
de Informaciones Posesorias.”




 



 Este criterio es compartido por el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa en
su informe de setiembre del 2007 (ver folios 29 a 37 de este mismo expediente legislativo en
consulta):




 



 “En primer lugar, la implicación del término poseedores, el cual, no es el correcto para referirse
a las personas que habitan sobre bienes de dominio público, ya que los habitantes del dominio
público son ocupantes en precario y no deben considerarse como poseedores.




 



 El derecho de posesión se ejerce sobre un mueble o inmueble que esté dentro del comercio de las
personas, de conformidad con las disposiciones del Código Civil. Dicha posesión puede ser a título
de dueño o legítima, también puede ser de manera ilegítima por la carencia de título idóneo. Este
vicio se subsana por el efecto de la posesión pública, pacífica, estable y a título de dueño por más
de diez años.




 



 Sobre los bienes de dominio público nadie puede alegar derecho de posesión porque estos bienes son
inalienables, imprescriptibles e inembargables. La acción del Estado para recuperarlos no prescribe
y su reivindicación se ejecuta mediante la simple acción administrativa de la Fuerza Pública. La
ocupación de estos terrenos por parte de los particulares  (sic) produce mediante concesiones o
permisos de uso.




 



 De manera que los actuales habitantes de la zona fronteriza, no pueden alegar a su favor el derecho
de posesión a la entrada en vigencia de este proyecto de ley, sino hasta diez años después de su
desafectación, posterior a la entrada en vigor.”




 



             Cabe también mencionar como inconsistencia del proyecto de ley que su título no guarda
relación con el contenido de su normativa.




 



             El proyecto se denomina “Ley de autorización al Instituto de Desarrollo Agrario para la
titulación de inmuebles de la Zona Fronteriza con Panamá y Nicaragua que no esté afectos a un
régimen de protección especial bajo la legislación ambiental”; con lo cual se da la idea de que es
ante el Instituto de Desarrollo Agrario que se va a realizar el procedimiento de titulación y que es
éste el que al final del mismo procederá al otorgamiento de los títulos de propiedad.




 



             Sin embargo, el artículo 2° del proyecto es muy claro al indicar que para la
inscripción de los terrenos se seguirán “los trámites establecidos en la Ley de Informaciones
Posesoras, Ley No. 139 de 14 de julio de 1941 y sus reformas”, que, como todos sabemos, se realizan
ante los Tribunales de Justicia. Es más el mismo artículo así lo tiene claro al enunciar que los
interesados deberán “cumplir ante el Juzgado Agrario o Civil, según corresponda, los requisitos que
el ordenamiento jurídico impone al efecto”.




 



             En todo caso, es claro que el nombre del proyecto de ley tergiversa también el régimen
de propiedad vigente para las zonas limítrofes en cuanto parece partir de la falsa premisa de que
éstas serían propiedad del Instituto de Desarrollo Agrario (se le autoriza a otorgar títulos de
propiedad), y no del Estado, que sería lo correcto de conformidad con el artículo 7°, inciso f), de
la Ley de Tierras y Colonización.




 



             De modo análogo, no tiene mucho sentido, como propone el artículo 4° del proyecto, que
el Instituto de Desarrollo Agrario solicite al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones
certificar en un plazo de tres meses, “si dichas áreas se encuentran afectadas por algún tipo de
limitación o restricción, tales como reservas forestales, zonas protegidas, parques nacionales,
refugios de vida silvestre, reservas biológicas, humedales o cualquier otra categoría de manejo
declarada según la legislación vigente, con el fin de determinar cuáles áreas quedarían excluidas de
la presente ley”; primero, porque el trámite de titulación no se va a llevar a cabo ante ese
Instituto, sino ante los tribunales de justicia; y segundo, porque el procedimiento establecido en
la Ley de Informaciones Posesorias establece la obligación de presentar una certificación del
Ministerio citado en la que se indique si el inmueble que se pretende titular se encuentra dentro o
fuera de áreas silvestres protegidas (artículo 7°, párrafo tercero).




 




           




4.- Algunas consideraciones sobre la seguridad nacional




 



             Al igual que lo hicimos con otros proyectos de ley que se nos han consultado en
relación con este mismo tema, la Procuraduría General de la República insta respetuosamente a los
señores Diputados a realizar un profundo análisis sobre los alcances de este nuevo proyecto de ley
en punto a la seguridad nacional.




 



             Si bien pudiera ser cierto, como se dice en la exposición de motivos del expediente No.
16657, que algunas de las razones por las cuales fueron instauradas las franjas fronterizas como
inalienables no sean tan válidas en la actualidad; nuevas amenazas para la sociedad costarricense,
como el narcotráfico, el crimen organizado o el trasiego de especies, por mencionar algunas, podrían
hacer necesaria una ponderación más reposada y considerativa de las posible repercusiones que para
el país pueda tener que sus franjas fronterizas pasen de las manos estatales a las privadas.




 



             Véase, por ejemplo, la oposición al proyecto de ley bajo el expediente legislativo No.
14681, que hizo el señor Ministro de Relaciones Exteriores de ese entonces, señor Roberto Tovar
Faja, mediante el Oficio DM-461-04 de 19 de octubre del 2004, al señalar su desacuerdo con el
proyecto “por considerar que el mismo conllevaría un detrimento serio al ejercicio pleno y adecuado
de la soberanía y la seguridad nacional, al constituir las zonas fronterizas áreas del más alto
valor estratégico para el país”. En documento adjunto a esa nota, se señala por parte del Ministerio
de Relaciones Exteriores:




 



             “El Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto hacer ver la situación especial de las
zonas fronterizas costarricenses, que históricamente han sido custodiadas por el Estado
costarricense, atendiendo razones que van desde la seguridad hasta la integridad territorial y
soberana de la República.




 



             El presente proyecto no ha tenido en consideración elementos de la seguridad
internacional, y particularmente la reconceptualización de la seguridad después de los atentados
terroristas del 11 de setiembre del 2001, lo cual incide la definición de los niveles de prioridad
de la seguridad continental, regional y sub-regional, y más importante aún, de la propia seguridad
nacional.




 



             Esta evolución hace que se avance de un concepto tradicional de “seguridad”, entendida
como los objetos de la seguridad territorial, incluidos los recursos y la infraestructura para la
defensa y protección de la integridad y soberanía nacional (se defiende por un esfuerzo múltiple de
estructuras estatales), internacional (cooperación diplomática y de seguridad) y la defensa de la
población; hacia nuevos conceptos, como el de “seguridad humana”, “seguridad integral”, y más
concretamente la “seguridad hemisférica”.



             Es nuevo concepto es mucho más amplio y de carácter multidimensional. Se basa en los
siguientes valores políticos: la defensa de la democracia, la defensa y la promoción de los derechos
humanos y la soberanía de las naciones.




 



             Se integran a este concepto variables y factores socio económicos que pueden constituir
amenazas dependiendo del tamaño estratégico y posición geográfica de las naciones, tales como: la
migración, deterioro del medio ambiente, catástrofes naturales, salud, pobreza, exclusión social de
la población, riesgos a la salud, terrorismo, la delincuencia internacional organizada, de tráfico
de personas, la corrupción y el tráfico de armas, entre otros.




 



             Adicionado a los elementos expresados anteriormente, existen otros elementos de
imprescindible atención, tal como los proyectos de desarrollo binacional fronterizos, el
establecimiento de corredores de protección biológica y forestal, la salvaguardia de las cuencas
hidrográficas fronterizas y la propiedad de las zonas estratégicas nacionales a todos los
costarricenses.




           



 Es decir, las zonas fronterizas representan un valor estratégico de la más alta sensibilidad
nacional. Hacer, como se busca en el presente proyecto, de otorgar estas zonas fronterizas de todos
los costarricenses al dominio privado, no solo implica otorgar al ámbito privado las áreas de
territorio nacional más estratégicas e importantes del país, sino que además pone en riesgo los
aspectos de seguridad nacional esbozados anteriormente. Ello sin mencionar los acuerdos
internacionales en los cuales Costa Rica se ha comprometido en cuanto a responsabilidades sobre el
medio ambiente y el desarrollo transfronterizo binacional, como lo es el caso con la República con
Nicaragua. (…)




 



             Aunque el Ministerio reconoce que es deber y voluntad del Estado costarricense resolver
los problemas económicos, sociales y ambientales de los residentes de zonas fronterizas, lo cierto
es que esa respuesta no puede ni debe ser mediante al entrega de las áreas fronterizas nacionales,
que como se ha dicho, constituyen las áreas estratégicas de mayor valor e importancia para los
costarricenses, y que su entrega, pondría en riesgo aspectos de la seguridad nacional y de las
responsabilidades y derechos nacionales adquiridos en instrumentos internacionales. Los dos
kilómetros que existen en la actualidad constituyen un área mínima adecuada para que el Estado
costarricense pueda ejercer con solvencia sus derechos y obligaciones de resguardo y ejercicio de la
soberanía y seguridad nacional. Un espacio menor a ese, pondría en peligro, en perjuicio de la
colectividad costarricense, ese ejercicio adecuado de los derechos y obligaciones que tiene Costa
Rica.”




 



 También la Sala Constitucional se ha manifestado sobre el carácter estratégico de nuestras franjas
fronterizas en los términos que ya citamos y que volvemos a hacer:




 



 “Asimismo, la desafectación de gran parte de la zona fronteriza, a pesar de los objetivos que
persigue esta ley, tampoco resulta razonable constitucionalmente, puesto que también se desafectan
áreas en las cuales no hay ocupantes a los que se pretenda entregar un título, quedando también
estas áreas, sin las protecciones y regulaciones que existen en protección de la seguridad
nacional,…”  (Voto No. 2988-99 de las 11 horas 57 minutos del 23 de abril de 1999).




 



 De llegarse a constatar que efectivamente existen intereses públicos superiores que resguardar en
punto a la seguridad nacional o cualquier otro, esa misma Sala ha sido enfática en señalar que
prevalecerían sobre los intereses privados de resolver un problema social:




 



 “Esta sala en reiteradas ocasiones, ha señalado que los fines de una norma deben ser proporcionados
y razonables en virtud del objetivo que pretende lograr, así como de las consecuencias que pueden
derivar de ella, y en este sentido, no se puede permitir que por solucionarles un problema social
como el de la vivienda a unas cuantas personas en este caso, se pongan en peligro las áreas
protegidas del país y se corra un riesgo relevante e inminente que puede perjudicar nuestras áreas
de conservación del medio ambiente, violentándose con ello el principio precautorio indicado en la
DECLARACION DE RIO y el principio in dubio pro natura, de manera que en la protección de nuestros
recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro
deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios
dominantes.”  (Sala Constitucional, Voto No. 2988-99 de 11 horas 57 minutos del 23 de abril de 1999)



             Sin perjuicio de todo lo expuesto, y para el caso de que los señores Diputados estimen
que no existe un interés público prevalente que proteger, deberán hacerse en el proyecto, por lo
menos, las reservas mínimas en cuanto a terrenos para la debida instalación y equipamiento de los
puestos de control en materia de seguridad, migración y sanidad que permitan ejercer a las
autoridades sus competencias legales de una manera eficiente; amén de otros inmuebles que se estimen
igualmente indispensables por su importante función social en materia de educación, salud, etc.
Nótese que el proyecto legislativo que ahora conoce esa Comisión desafecta la totalidad del área
contigua a las fronteras, sin que el Estado se reserve ninguna franja, como sí la establecían otros
proyectos de ley en el pasado.




 



             De no hacerse estas previsiones, podría el Estado verse sometido en el futuro a
procesos de compra o expropiación de terrenos a particulares por terrenos que actualmente son suyos,
lo que no resulta razonable.




 




 




CONCLUSION:




 



             El proyecto de “Ley de autorización al Instituto de Desarrollo Agrario para la
titulación de inmuebles de la Zona Fronteriza con Panamá y Nicaragua que no esté afectos a un
régimen de protección especial bajo la legislación ambiental”, expediente No. 16.657, presenta
eventuales problemas de constitucionalidad, viabilidad jurídica y técnica legislativa que se
recomienda corregir. Si bien la aprobación o no de la propuesta de ley es un estricto asunto de
política legislativa, la Procuraduría General de la República recomienda, respetuosamente, ponderar
las consideraciones aquí expuestas en punto al ejercicio de potestades propias del Estado, tales
como la materia de seguridad, control migratorio y sanitario.




 




 




De usted, atentamente,




 




 




Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes




                 Procurador Agrario




 




 




VBC/meml

Opinión Jurídica: 097 - J of 10/13/2008

OJ-097-2008

October 13, 2008

Mrs. Rosa María Vega Campos
Area Chief
Permanent Commission on Government and Administration
Legislative Assembly

Dear Mrs. Vega Campos:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your Official Letter No. CG-443-08 of October 1, 2008, received via fax on October 3, by which we are made aware of the bill “Law authorizing the Institute of Agrarian Development to title properties in the Border Zone with Panama and Nicaragua that are not subject to a special protection regime under environmental legislation,” expediente No. 16.657.

As noted on similar occasions, when a deputy or legislative commission requests our opinion on the scope or content of a “bill,” our analysis does not constitute a binding ruling, as is appropriate for a response to an inquiry from an administrative department, in accordance with the provisions of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982); rather, it is a “legal opinion,” which does not bind the inquirer, and is provided as institutional collaboration to guide the delicate function of enacting laws.

Regarding the legislative proposal under consultation, it is worth noting that on previous occasions the Attorney General’s Office has commented on other bills that, like the present one, sought the release (desafectación) of the two-kilometer strip adjacent to our borders with Nicaragua and Panama, for the purpose of granting property titles to the occupants found there. By way of example, see Legal Opinions Nos. OJ-139-2001 of September 27, 2001, and OJ-027-2005 of February 17, 2005. On those occasions, comments were made about possible defects that, in our opinion, such legislative initiatives contained.

The new bill now before us under legislative file No. 16.657, in principle, is presented correcting some anomalies from previous precedents, improving its content. However, we have been able to detect some recurring deficiencies and new concerns that, with the customary respect, we bring to the attention of the Deputies so that they may consider their correction.

1. Harm to the Natural Heritage of the State

One of the most commendable points of the legislative proposal in expediente No. 16657 is that it exempts protected wild areas from the release (desafectación) of public domain, thereby ensuring the environmental integrity of such strategic zones of the national territory.

In this sense, important wild areas such as La Amistad International Park (Decreto No. 13324-A of February 22, 1982, amended by Decretos Nos. 16848-MAG of February 20, 1986, and Decreto No. 21199-MIRENEM of April 23, 1992), the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (Decreto No. 16614-MAG of October 29, 1985), and the Las Tablas Protective Zone (Ley No. 6638 of September 9, 1981), located in the southern border strip, and in the north, the Cerro el Jardín Forest Reserve (Decreto No. 22990-MIRENM of March 16, 1994), the La Cureña Forest Reserve (Decreto No. 23074-MIRENEM of April 7, 1994), the Laguna Maquenque Palustrine Wetland (Decreto No. 22964-MIRENEM of March 9, 1994), the Tamborcito Palustrine Wetland (Decreto No. 22965-MIRENEM of March 9, 1994); and, particularly, the National Wildlife Refuge created by Decreto No. 22962-MIRENEM of February 15, 1994, which encompasses the entire two-thousand-meter-wide border strip with Nicaragua (from Punta Castilla on the Caribbean Sea to Bahía Salinas on the Pacific Ocean), except for the small portion released (desafectada) by Ley No. Ley No. 7774 of May 21, 1998, may not be subject to titling by private individuals, remaining under state protection.

Notwithstanding the above, the bill presents a possible lack of protection for the Natural Heritage of the State, which we proceed to explain and which should be assessed with special care by the legislators.

Indeed, while Article 1 of the bill excludes from the release (desafectación) for titling purposes the areas “that are subject to a special protection regime in accordance with current legislation on protected areas, and any other public domain property”; Article 3, conversely, provides that forests and forest lands could be registered in the name of private individuals:

“Article 3.-
The properties registered under the protection of this Law may not change the current land use and suitability (uso y aptitud actual del suelo), and the landscape, existing forests, and forest lands shall be preserved, and this must be stated as such in the judicial rulings for purposes of their registration. (…)”

It should be borne in mind that Article 13 of the current Forest Law (Ley Forestal) stipulates that the Natural Heritage of the State is composed of forests and forest lands, among others, of the areas declared inalienable; which would include, of course, those existing within the two-kilometer strip adjacent to the borders with Nicaragua and Panama, currently inalienable by Article 7, subsection f), of the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización); even if they are not within duly created protected wild areas.

By permitting the titling to private individuals of forests and forest lands located within the border strips, the Natural Heritage of the State is inevitably being reduced, and thereby, Article 50 of our Political Constitution could be harmed; in addition to it being a rule contradictory to the environmental legislation issued on forest matters to date:

“IV.- It must also be emphasized, as noted above, that to give effect and comply with Article 50 of the Political Constitution, it is not enough for public authorities to enact environmental protection measures. It is also essential that, in the exercise of their duties, these same officials do not issue acts contradictory to the cited constitutional postulate,…” (Constitutional Chamber (Sala Constitucional), Voto No. 2988-99 of 11:57 a.m. on April 23, 1999).

It should not be overlooked that, for the Constitutional Chamber, the natural resources present in these state strips hold special interest from an environmental point of view:

“Regarding the border strip, we have that the Law of Vacant Lands (Ley de Terrenos Baldíos), No. 13 of January 10, 1939, in Article 10 provided: ‘Likewise inalienable are the lands comprised within a zone of two kilometers wide, along the border with Nicaragua and Panama.’ This protection arises from the fact that our border zones continue to be considered indispensable for the country, not only for reasons of defending the country's sovereignty, given the importance of reserving them as strategic zones for the Nation's security, but also for their relevance from the standpoint of protecting the natural heritage of the State. Border zones, by their location and cover, become an extremely important area for the protection of the environment as territory, an indispensable buffer zone for the communication of flora and fauna, water resources, and the ecosystem prevailing in certain regions of the country, and therefore, the interest and need of the Costa Rican State to regulate and protect the existing natural resources today, which without the control and limitation regarding their disposition by the competent authorities, would seriously endanger the right to a healthy environment. That is why, through both national and foreign legal instruments, these zones are intended to be protected, as in the case of the Central American commission at the regional level, which, apart from the constituent agreement and protocol, signed with Nicaragua in 1992 the Central American Convention on Biodiversity, in order to gradually form a Central American biological corridor, and the Central American Council of Forests created in Guatemala, which aims to take joint actions establishing coordination measures regarding the resources available in the northern border zone of our country and the other borders of the Central American countries.” (Voto No. 2988-99 of 11:57 a.m. on April 23, 1999).

In this same Voto No. 2988-99, by which the Constitutional Chamber annulled Article 8 of Ley No. 7599 of April 29, 1996, which allowed the titling, among other areas, of our country’s border strips, unconstitutionality was also found on grounds of reasonableness and proportionality, to the extent that the particular aim pursued could distort and undo a series of environmental regulations that the State itself has issued or has agreed to ratify (case of international conventions, multi- or bilateral treaties, etc.):

“Likewise, the release (desafectación) of a large part of the border zone, despite the objectives this law pursues, is also not constitutionally reasonable, since areas with no occupants to whom a title is intended to be delivered are also released (desafectan), leaving these areas also without the protections and regulations that exist in protection of national security, as they no longer form part of the border zone, thereby also affecting biological protection zones that have been created in those areas where primary forests exist, areas of different degrees of alteration and other wetland regeneration areas that serve as nesting sites for numerous species of birds and populations of flora and fauna, some almost unique of their kind, such as the biological corridor intended to be created in the northern border strip, and which in this understanding would also be left unprotected; contradicting in this sense all protection policy in favor of the environment that the State had previously undertaken.”

Indeed, there are various international instruments signed by our country that pursue the protection of natural resources in border zones, such as those I proceed to list below.

The Regional Convention for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations, Ley No. 7572 of February 1, 1996, states in its Article 4, subsection f), that the Contracting States must “establish mechanisms to prevent illegal trafficking of species of flora and fauna, timber, and other products. Particular emphasis shall be given to the control of illegal trade in the border regions of the countries.”

For its part, the Convention for the Conservation of Biodiversity and Protection of Priority Wild Areas in Central America highlights in several of its articles the significance of border strips in the protection of natural resources:

“Article 3.- The conservation of biodiversity in border habitats or waters requires the will of all, and external, regional, and global cooperation, in addition to the efforts that nations undertake, for which the international community is invited to participate, technically and financially, in our effort.”
“Article 10.- Each member State of this regional framework undertakes, in accordance with its capacities, national programs, and priorities, to take all possible measures to ensure the conservation of biodiversity, and its sustainable use, as well as the development of its components within its national jurisdiction, and to cooperate to the extent possible in border and regional actions.”
“Article 18.- The following border protected areas in the terrestrial and coastal regions, known as:
- Maya Biosphere Reserve
- Fraternidad or Trifinio Biosphere Reserve
- Gulf of Honduras
- Gulf of Fonseca
- Río Coco or Solidaridad Reserve
- Miskitos Cays
- International Reserve of Protected Areas for Peace SIAPAZ
- Bahía Salinas Reserve
- La Amistad Biosphere Reserve
- Sixaola Reserve
- Darién Reserve
shall be developed and strengthened, within this Convention, as a priority.”

Regarding the importance of international treaties and conventions, even unratified ones, in environmental protection, the Constitutional Chamber has stated:

“Reference cannot be omitted to the meeting convened in July 1992 in Brazil, called the Earth Summit, in which the integral and interdependent nature of the planet was proclaimed and recognized. Said declaration signifies the acceptance of certain principles that inform the transition from current development styles to sustainability. The signatory States, among which Costa Rica is included, committed themselves, within the preservation of sustainable development, to the protection above all of the human being. (…) They established the duty of States to cooperate in the conservation, protection, and restoration of the environment and their common responsibilities in this regard; (…)

Our country has signed a large number of conventions seeking the protection of natural resources and which must be used to integrate into domestic legislation and elucidate, even jurisdictionally, problems related to environmental protection, since international instruments, even unratified ones, allow regional or global solutions to such problems.” (Voto No. 3705-93 of 3:00 p.m. on July 30, 1993).

In any case, and even if there were doubt as to whether environmental alterations will occur upon authorizing the titling of forests and forest lands within the border strips, it is clear that the State must refrain from approving this type of law in application of the so-called precautionary principle, contained in the Rio Declaration on Environment and Development (in the same sense, Article 11 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), No. 7788 of April 30, 1998):

“Principle 15
In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.”

In other words, given the serious threat posed to the different ecosystems by allowing the registration of forests and forest lands in the name of private individuals in the Public Registry, the precautionary principle orders the elimination of such possibility or its substitution by a rule not harmful to natural resources. Failure to do so violates this principle, which is a direct derivation of "in dubio pro natura," a fundamental pillar of Environmental Law.

On the other hand, but still in relation to this point, is the payment for environmental services (pago de servicios ambientales) to persons who may come to title forest lands. The explanatory memorandum is very clear when it explains that one of the purposes of the bill is to pay said item to the occupants of state lands. It does not seem logical for the State, on the one hand, to divest itself of part of its valuable forested territories in favor of private individuals, and on the other, to have to pay for a service that it currently enjoys free of charge.

2. Possible detriment to indigenous territories

Article 1 of bill No. 16657, when defining the areas exempted from the release (desafectación) and subsequent titling within the border strips, lists them as follows: “areas corresponding to the maritime-terrestrial zone, those that are subject to a special protection regime in accordance with current legislation on protected areas, and any other public domain property or property assigned to a public purpose by prior provision.”

As can be seen, the above wording omits making direct reference to the case of indigenous reserves located within the two kilometers adjacent to the borders with Nicaragua and Panama.

Although the broad reference made to public domain properties or those assigned to a public purpose could lead us to think that it includes this type of reserve; the fact is that such a hypothesis could lend itself to ambiguity or interpretation, if we take into account that the collective property characterizing indigenous reserves does not fully share the characteristics inherent to public domain properties (bienes demaniales).

While inalienability is a fundamental element of these reserves enshrined in the Indigenous Law (Ley Indígena) itself (Article 3), which we also find in public domain properties; the exclusivity for use by the indigenous communities that their reserves present implies a factor that distinguishes them from public things, which, according to Article 261 of the Civil Code, are those destined permanently by law to any service of general utility and those from which everyone can benefit by being open to public use.

This subtle difference could mean that in the possessory information proceedings (información posesoria) to title lands within the border strips, the judges in charge of their processing may interpret that indigenous reserves are not covered by the exception established in Article 1 and proceed to title them, with the consequent detriment to the heritage of the indigenous peoples.

Given this eventuality, the reasons the Attorney General’s Office had for expressing its disagreement in the past with other legislative attempts to title in the border strips are applicable here:

“In addition to the above, our southern border strip houses part of several indigenous reserves. According to Official Letter CDET-043-2001 of August 24 of this year, which I also enclose, this border zone coincides in part with the demarcation established for the Bribrí de Talamanca indigenous reserves (created by Decreto Ejecutivo No. 5904 of March 11, 1976, recognized by Ley Indígena No. 6172 of November 29, 1977, and whose current boundaries are defined in Decreto No. 13572-G of April 30, 1982), Guaymí de Conteburica (declared by Ley Indígena No. 6172), Guaymí Altos de San Antonio (regulated by Decreto No. 29451), and Abrojo Montezuma (Decreto No. 8514-G and whose current delimitation is defined by Decreto No. 12115-G of December 9, 1980).

As is known, our country has signed various international treaties for the protection of indigenous populations, among which, due to its importance, Convention No. 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, of the General Conference of the International Labour Organization, stands out. In this Convention, we find abundant norms that seek to protect the territories on which indigenous populations settle in order to safeguard their own existence, identity, and traditions from threats alien to their culture. By way of example, I cite the following:

‘Special measures shall be adopted as appropriate for safeguarding the persons, institutions, property, labour, cultures and environment of the peoples concerned.’ (Article 4).

‘1. The peoples concerned shall have the right to decide their own priorities for the process of development as it affects their lives, beliefs, institutions and spiritual well-being and the lands they occupy or otherwise use, and to exercise control, to the extent possible, over their own economic, social and cultural development. (...)

3. Governments shall ensure that, whenever appropriate, studies are carried out, in co-operation with the peoples concerned, to assess the social, spiritual, cultural and environmental impact on them of planned development activities. The results of these studies shall be considered as fundamental criteria for the implementation of these activities.

4. Governments shall take measures, in cooperation with the peoples concerned, to protect and preserve the environment of the territories they inhabit.’ (Article 7).

‘1. In applying the provisions of this Part of the Convention, governments shall respect the special importance for the cultures and spiritual values of the peoples concerned of their relationship with the lands or territories, or both as applicable, which they occupy or otherwise use, and in particular the collective aspects of this relationship.

2. The use of the term “lands” in Articles 15 and 16 shall include the concept of territories, which covers the total environment of the areas which the peoples concerned occupy or otherwise use.’ (Article 13).

‘1. The rights of ownership and possession of the peoples concerned over the lands which they traditionally occupy shall be recognised. In addition, measures shall be taken in appropriate cases to safeguard the right of the peoples concerned to use lands not exclusively occupied by them, but to which they have traditionally had access for their subsistence and traditional activities. Particular attention shall be paid to the situation of nomadic peoples and shifting cultivators in this respect.

2. Governments shall take steps as necessary to identify the lands which the peoples concerned traditionally occupy, and to guarantee effective protection of their rights of ownership and possession.

3. Adequate procedures shall be established within the national legal system to resolve land claims by the peoples concerned.’ (Article 14).

‘(....) 3. Persons not belonging to these peoples shall be prevented from taking advantage of their customs or of their lack of understanding of the laws, on the part of their members, to secure the ownership, possession or use of land belonging to them.’ (Article 17).

‘Adequate penalties shall be established by law for unauthorised intrusion upon, or use of, the lands of the peoples concerned, and governments shall take measures to prevent such offences.’ (Article 18).

Consequently, if a law comes to allow the titling of lands to private individuals within the current demarcation of indigenous reserves, and thereby a reduction in their territory, we would be facing a serious breach of the international commitments our country has assumed in this matter, and thus, an unconstitutionality of the regulation for violation of Article 7, first paragraph, of the Political Constitution (Article 73, subsection d), of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), No. 7135 of October 11, 1989).” (Legal Opinion No. OJ-139-2001 of September 27, 2001).

Of course, simply including indigenous reserves expressly within the list of areas excluded from the release (desafectación) mandated by Article 1 of the bill could resolve such legal inconvenience.

However, while the wording subsists in its present terms, we consider that the bill should be consulted with the Comprehensive Development Associations (Asociaciones de Desarrollo Integral) of the indigenous reserves whose territories are located within the border strips to be released (desafectar), as well as with the National Commission on Indigenous Affairs (Comisión Nacional de Asuntos Indígenas). It should be recalled that Article 6, subsection a), of Convention No. 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, of the General Conference of the International Labour Organization, Ley No. 7316 of November 3, 1992, establishes that governments shall “consult the peoples concerned, through appropriate procedures and in particular through their representative institutions, whenever consideration is being given to legislative or administrative measures which may affect them directly.”

3. Other considerations regarding the bill

The bill brought to our attention also contains other contradictions that deserve mention, as they constitute obstacles that could make the future law impractical for the purposes pursued.

Thus, for example, Article 2 mandates that “the persons possessing lands (personas poseedoras de terrenos) in the border zones indicated in Article one” shall be the beneficiaries of the regulation under consultation. But it turns out that at this moment such possessors do not exist, since that figure is not compatible with the regime characterizing public domain lands, and could only occur after ten years have elapsed from the eventual release (desafectación). In this sense, the legislators would be providing a supposed solution to “the problems” that the people inhabiting our border strips are said to have, on a ten-year term, with which, we think, the law proposal loses meaning and “usefulness.” I cite below what we said on this point in Legal Opinion No. OJ-139-2001 of September 27, 2001:

“In any case, and without prejudice to what has been said so far, we believe that the bill starts from a false premise, which is that of granting private individuals a legitimate possession over the state border strips that they have never had.

Indeed, the second article of the bill states that ‘the possessors of lands located within the zone released (desafectada) in the preceding article may register their respective rights in the National Registry provided they comply with the requirements, terms, conditions, and procedures established in the Law of Possessory Information (Ley de Informaciones Posesorias) No. 139 of July 14, 1941, and its amendments.’

Well, it turns out that said Law requires as its main requirement to access titling that the person has possessed the property under the conditions indicated in Article 856 of the Civil Code, that is, with more than ten years of quiet, public, peaceful, uninterrupted possession, and as owner.

As is obvious to think, this type of possession, which is the classic one in Civil Law to characterize adverse possession (prescripción positiva), could never have occurred on the border strips, since, being public domain properties, this kind of possession was forbidden to private individuals. The respective articles of our legal system are conclusive in this regard:

‘The forest lands and forests that constitute the natural heritage of the State, detailed in the preceding article, shall be unseizable and inalienable; their possession by private individuals shall not cause any right in their favor, and the reivindicatory action of the State for these lands is imprescriptible. Consequently, they cannot be registered in the Registry by means of possessory information (información posesoria), and both the invasion and occupation of them shall be sanctioned in accordance with the provisions of this law.’ (Article 14 of the Forest Law (Ley Forestal), No. 7575 of February 13, 1996. In the same direction, the previous Forest Laws, Nos. 4465 of November 25, 1969, Article 25, and 7174 of June 28, 1990, Article 33).

‘As long as the State, by its own will or by indication of the Ministry of Agriculture or the Institute of Agrarian Development, attending to reasons of national convenience, does not determine the lands that must be kept under its domain, the following shall be considered inalienable and not susceptible to acquisition by claim (denuncio) or possession, except those that were under private domain, with legitimate title: (...)
f) Those comprised within a zone of 2,000 meters wide along the borders with Nicaragua and Panama;…’ (Article 7, Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización), No. 2825 of October 14, 1961).

Based on these regulations, it would only be valid to consider as eligible for titling those lands which, although included within a demarcation of public domain properties, were already subject to private possession, under the terms of Article 856 of the Civil Code, ten years prior to the date of entry into force of the specific public domain area (área demanial), which in the case of our border zones is quite difficult due to the antiquity of the public domain declaration (declaratoria demanial). The congruence of this principle was enshrined in Article 7, first paragraph, of the Law of Possessory Information (Ley de Informaciones Posesoria), which literally states:

‘When the property to which the information refers is comprised within a protected wild area, whatever its management category, the title applicant must demonstrate being the holder of the legal rights over the ten-year possession, exercised at least ten years prior to the date of entry into force of the law or decree creating that wild area.’”

And our Constitutional Chamber has endorsed this principle for computing the possession period within public domain areas, in the following terms:


"I... because given the nature of the property to be titled (public thing), the period of possession suitable for adverse possession (usucapión) must have elapsed before the property's designation to the public domain takes effect. That is, the declaration of a protected wilderness area (área silvestre protegida) prevents any possession subsequent to the designation from counting, and impedes meeting the requirements for adverse possession (usucapión) if the right has not been acquired by that time—that is, if the ten years of possession suitable for adverse possession (usucapir) under the conditions established by law have not elapsed. The foregoing is merely the natural result of applying the concepts regarding the object of possession and the condition of exercising it as owner, both necessary for possession ad usucapionem. Recall that property designated to the public domain, whatever its specifications, is not susceptible to acquisition by adverse possession (usucapión) if, before the designation occurred, the conditions necessary for acquiring the right were not met." (Voto No. 4587-97 of 15 hours 45 minutes of August 5, 1997).


Furthermore, it is unthinkable to consider the possibility that, by means of a law, a legal fiction would be created whereby a mere detention, which we understand to be illegal, would become a possession suitable for successfully bringing an adverse possession claim (usucapir) in State public domain areas. The constitutional case law is emphatic in this regard:


"The public domain consists of property that expresses, by the express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. These are called public domain assets (bienes demaniales), which do not belong individually to private persons and are outside the commerce of men. (...) As they are outside commerce, these assets cannot be the object of possession, although one can acquire a right to their use (aprovechamiento), but not a right to ownership..." (Voto No. 2306-91 of 14 hours 45 minutes of November 6, 1991).


Along the same lines, it is essential to add that the legal proposal would become a reward for usurpers of public domain, since permit holders (permisionarios) or concession holders (concesionarios) in wilderness areas (áreas silvestres) and the "lessees" of the Institute of Agrarian Development, by the nature of their title, could never have possessed as owners, which is what the Law of Possessory Informations (Ley de Informaciones Posesorias) requires. It does not seem logical that those who never wished to submit to the legal regime—that is, non-lessees and non-permit holders—are now those who can benefit from the registration of lands they occupied illegitimately, while those who for years availed themselves of the mechanisms that the legal system provided for their proper occupation, find themselves excluded. (...)


Thus, it is a legal contradiction to allow the titling of real property (inmuebles) to individuals who have never had the possibility of exercising possessory acts as owner over real property of a public domain nature, such as our border strips, this being one more reason to dismiss the bill, since the possibly sought objective would not be achievable until ten years after the border sectors have been de-designated (desafectado), which is when the persons would have effectively possessed in the terms of our Civil Code and the Law of Possessory Informations (Ley de Informaciones Posesorias)."


This criterion is shared by the Department of Technical Services of the Legislative Assembly in its September 2007 report (see folios 29 to 37 of this same legislative file under consultation):


"In the first place, the implication of the term possessors, which is not the correct one to refer to the persons who inhabit public domain property, since the inhabitants of the public domain are precarious occupants (ocupantes en precario) and should not be considered as possessors.


The right of possession is exercised over a movable or immovable property that is within the commerce of persons, in accordance with the provisions of the Civil Code. Said possession may be as owner or legitimate; it may also be illegitimate due to the lack of a suitable title. This defect is remedied by the effect of public, peaceful, stable possession, held as owner for more than ten years.


Over public domain property, no one can claim a right of possession because these properties are inalienable, imprescriptible, and unattachable. The State's action to recover them does not prescribe, and their reivindication (reivindicación) is executed through the simple administrative action of the Public Force. The occupation of these lands by private individuals is effectuated through concessions (concesiones) or use permits (permisos de uso).


Thus, the current inhabitants of the border zone cannot claim the right of possession in their favor upon the entry into force of this bill, but only until ten years after its de-designation (desafectación), subsequent to its entry into force."


It is also worth mentioning as an inconsistency of the bill that its title bears no relation to the content of its provisions.


The bill is titled "Law Authorizing the Institute of Agrarian Development for the Titling of Real Property in the Border Zone with Panama and Nicaragua That Is Not Subject to a Special Protection Regime Under Environmental Legislation"; which gives the idea that the titling procedure will be carried out before the Institute of Agrarian Development and that it is the latter that, at the end of the procedure, will proceed with the granting of property titles.


However, Article 2 of the bill is very clear in indicating that for the registration of the lands, "the procedures established in the Law of Possessory Informations (Ley de Informaciones Posesoras), Law No. 139 of July 14, 1941, and its amendments" will be followed, which, as we all know, are carried out before the Courts of Justice. Moreover, the same article makes this clear when it states that interested parties must "fulfill before the Agrarian or Civil Court (Juzgado Agrario o Civil), as applicable, the requirements that the legal system imposes for this purpose."


In any case, it is clear that the name of the bill also misrepresents the property regime in force for border zones insofar as it seems to proceed from the false premise that these would be the property of the Institute of Agrarian Development (it is authorized to grant property titles), and not of the State, which would be correct in accordance with Article 7, subsection f), of the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización).


Analogously, it makes little sense, as Article 4 of the bill proposes, for the Institute of Agrarian Development to request the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications to certify within three months, "whether said areas are affected by any type of limitation or restriction, such as forest reserves (reservas forestales), protected zones (zonas protegidas), national parks (parques nacionales), wildlife refuges (refugios de vida silvestre), biological reserves (reservas biológicas), wetlands (humedales), or any other management category declared according to current legislation, in order to determine which areas would be excluded from this law"; first, because the titling process is not going to be carried out before that Institute, but before the courts of justice; and second, because the procedure established in the Law of Possessory Informations (Ley de Informaciones Posesorias) establishes the obligation to present a certification from the aforementioned Ministry indicating whether the real property to be titled is located within or outside protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) (Article 7, third paragraph).




4.- Some considerations on national security


As we did with other bills that have been referred to us on this same subject, the Office of the Attorney General of the Republic respectfully urges the Deputies to carry out a profound analysis of the scope of this new bill regarding national security.


While it might be true, as stated in the explanatory memorandum of File No. 16657, that some of the reasons for establishing the border strips as inalienable are no longer as valid today; new threats to Costa Rican society, such as drug trafficking, organized crime, or the trafficking of species, to mention a few, could necessitate a more deliberate and considerate weighing of the possible repercussions for the country of having its border strips pass from state hands to private ones.


See, for example, the opposition to the bill under Legislative File No. 14681, made by the then Minister of Foreign Affairs, Mr. Roberto Tovar Faja, through Official Letter DM-461-04 of October 19, 2004, stating his disagreement with the bill "because I consider that it would entail a serious detriment to the full and adequate exercise of sovereignty and national security, as border zones constitute areas of the highest strategic value for the country." In a document attached to that note, the Ministry of Foreign Affairs states:


"The Ministry of Foreign Affairs and Worship highlights the special situation of the Costa Rican border zones, which have historically been guarded by the Costa Rican State, for reasons ranging from security to the territorial and sovereign integrity of the Republic.


The present bill has not taken into account elements of international security, and particularly the reconceptualization of security after the terrorist attacks of September 11, 2001, which affects the definition of the priority levels of continental, regional, and sub-regional security, and most importantly, of national security itself.


This evolution leads from a traditional concept of 'security,' understood as the objects of territorial security, including resources and infrastructure for the defense and protection of national integrity and sovereignty (defended through a multiple effort of state structures), international (diplomatic and security cooperation), and the defense of the population; towards new concepts, such as 'human security,' 'comprehensive security,' and more specifically, 'hemispheric security.'

This new concept is much broader and multidimensional in nature. It is based on the following political values: the defense of democracy, the defense and promotion of human rights, and the sovereignty of nations.


Integrated into this concept are socio-economic variables and factors that can constitute threats depending on the strategic size and geographical position of nations, such as: migration, environmental deterioration, natural catastrophes, health, poverty, social exclusion of the population, health risks, terrorism, international organized crime, human trafficking, corruption, and arms trafficking, among others.


Added to the elements expressed above, there are other elements requiring essential attention, such as binational border development projects, the establishment of biological and forest protection corridors (corredores de protección biológica y forestal), the safeguarding of border watersheds, and the ownership of national strategic zones by all Costa Ricans.

That is, border zones represent a strategic value of the highest national sensitivity. To do, as sought in this bill, to grant these border zones belonging to all Costa Ricans to the private domain, not only implies granting the most strategic and important areas of national territory to the private sphere, but also jeopardizes the national security aspects outlined above. This is without mentioning the international agreements in which Costa Rica has committed regarding environmental responsibilities and binational cross-border development, as is the case with the Republic of Nicaragua. (...)


Although the Ministry recognizes that it is the duty and will of the Costa Rican State to resolve the economic, social, and environmental problems of border zone residents, the truth is that this response cannot and must not be through the handing over of national border areas, which, as stated, constitute the strategic areas of greatest value and importance for Costa Ricans, and whose handover would jeopardize aspects of national security and the national responsibilities and rights acquired in international instruments. The two kilometers that currently exist constitute a minimum adequate area for the Costa Rican State to capablely exercise its rights and obligations regarding the safeguarding and exercise of sovereignty and national security. A space smaller than that would endanger, to the detriment of the Costa Rican community, that adequate exercise of the rights and obligations that Costa Rica has."


The Constitutional Chamber has also pronounced on the strategic nature of our border strips in the terms we have already cited and which we reiterate:


"Likewise, the de-designation (desafectación) of a large part of the border zone, despite the objectives this law pursues, is also not constitutionally reasonable, since areas in which there are no occupants to whom a title is intended to be delivered are also de-designated, and these areas are also left without the protections and regulations that exist for the protection of national security,..." (Voto No. 2988-99 of 11 hours 57 minutes of April 23, 1999).


If it is verified that there are indeed superior public interests to safeguard regarding national security or any other matter, that same Chamber has been emphatic in pointing out that they would prevail over the private interests of resolving a social problem:


"This Chamber has repeatedly indicated that the purposes of a norm must be proportionate and reasonable by virtue of the objective it seeks to achieve, as well as the consequences that may derive from it, and in this sense, one cannot allow that, in order to solve a social problem such as housing for a few people in this case, the country's protected areas are endangered and a considerable and imminent risk is run that could harm our environmental conservation areas, thereby violating the precautionary principle (principio precautorio) indicated in the RIO DECLARATION and the in dubio pro natura principle, such that in the protection of our natural resources, a preventive attitude must exist; that is, if degradation and deterioration must be minimized, it is necessary that precaution and prevention be the dominant principles." (Constitutional Chamber, Voto No. 2988-99 of 11 hours 57 minutes of April 23, 1999)

Notwithstanding all of the foregoing, and in the event that the Deputies consider that there is no prevailing public interest to protect, the project must include, at a minimum, reservations of lands for the proper installation and equipping of control posts for security, migration, and health that allow the authorities to efficiently exercise their legal competencies; besides other real property deemed equally indispensable for their important social function regarding education, health, etc. Note that the legislative bill now under consideration by this Commission de-designates the entire area contiguous to the borders, without the State reserving any strip, as other bills in the past did establish.


If these provisions are not made, the State could find itself in the future subject to purchase or expropriation processes from private individuals for lands that are currently its own, which is not reasonable.




CONCLUSION:


The bill for the "Law Authorizing the Institute of Agrarian Development for the Titling of Real Property in the Border Zone with Panama and Nicaragua That Is Not Subject to a Special Protection Regime Under Environmental Legislation," File No. 16,657, presents potential problems of constitutionality, legal viability, and legislative technique that it is recommended be corrected. While the approval or not of the legislative proposal is strictly a matter of legislative policy, the Office of the Attorney General of the Republic respectfully recommends weighing the considerations set forth herein regarding the exercise of the State's own powers, such as matters of security, and migratory and health control.




Sincerely,




Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes


                Agrarian Attorney (Procurador Agrario)




VBC/meml