OJ-030-2009 — Legality of fishing permits in Caño Negro National Wildlife RefugeLegalidad de los permisos de pesca en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Caño Negro

Opinión Jurídica : 030 - J   del 23/03/2009   



OJ-030-2009




23 de marzo del 2009




 




Diputado




Mario Núñez Arias




Movimiento Libertario




Asamblea Legislativa




 




 




Estimado señor Diputado:




 



             Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su nota
de 13 de octubre del 2008, en la cual nos consulta sobre la legalidad de los permisos de pesca
emitidos por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación dentro del Refugio Nacional de Vida
Silvestre de Caño Negro.




 



             De los documentos que acompañan a su nota, se desprende que la consulta se realiza en
carácter de miembro de la Subcomisión especial para investigar eventuales daños ambientales
ocasionados en el citado Refugio, conformada dentro de la Comisión Especial de Ambiente de la
Asamblea Legislativa.




 



 Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa
requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, o en relación con
aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente
puedan considerarse de interés general, nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante,
propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo
dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982); sino más bien una
“opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se da como colaboración institucional para
orientar la delicada función legislativa.




 




a)                 Pesca en refugios nacionales de vida silvestre




 



             La primera disposición a tomar en cuenta para efectos de su consulta es el artículo 9°
de la Ley de Pesca y Acuicultura, No. 8436 de 1° de marzo del 2005, que establece:




 



 “Artículo 9º- Prohíbense el ejercicio de la actividad pesquera con fines comerciales y la pesca
deportiva en parques nacionales, monumentos naturales y reservas biológicas.



 El ejercicio de la actividad pesquera en la parte continental e insular, en las reservas
forestales, zonas protectoras, refugios nacionales de vida silvestre y humedales, estará restringido
de conformidad con los planes de manejo, que determine para cada zona el Ministerio de Ambiente y
Energía (MINAE), en el ámbito de sus atribuciones. (…)




 



 La vigilancia de la pesca en las áreas silvestres protegidas indicadas en este artículo, le
corresponderá al MINAE, que podrá coordinar los operativos con el Servicio Nacional de Guardacostas.
(…)”




 



             De acuerdo con esta norma, sí podría permitirse la actividad pesquera en los refugios
nacionales de vida silvestre, siempre y cuando exista un plan de manejo emitido por el Ministerio
del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones  que avale su sostenibilidad y determine las condiciones
en que se va ejercer. El inciso 35 de la Ley No. 8436 define el plan de manejo de un área silvestre
como “el conjunto de normas técnicas y científicas que regulan las actividades por desarrollar en el
área silvestre y su entorno”.




 



             Atinente a esta permisión, encontramos las siguientes palabras de los exdiputados
Quírico Jiménez Madrigal y Rodrigo Alberto Carazo Zeledón en las actas de discusión legislativa del
expediente No. 15065 y que corresponde a la Ley No. 8436:




 



 “DIPUTADO QUÍRICO JIMÉNEZ MADRIGAL: (…) Yo le comentaba al diputado Huezo que lleva razón la Sala
en ese sentido, porque ya en estos momentos es prohibido la pesca en parques nacionales, en el mar,
principalmente, la Isla del Coco, y obviamente los canales del Tortuguero, que es parque nacional,
pero sí queda abierta la pesca deportiva porque recuerdo que hubo una discusión, yo como miembro de
esa comisión ad hoc que analizó la Ley de Pesca, en los refugios de vida silvestre, y recuerdo que
el Ministerio de Ambiente y Energía –en palabras del señor Ministro- nos dijo que esta actividad es
muy importante para muchos sitios como por ejemplo el refugio de vida silvestre en Barra del
Colorado, y está en la Zona Atlántica norte del país, y por eso fue que estas áreas quedaron fuera
del artículo que menciona que es prohibido la pesca deportiva en parques nacionales.” (Acta No. 116
de 14 de diciembre del 2004, folios 1901 y 1902).




 



 “DIPUTADO RODRIGO ALBERTO CARAZO ZELEDÓN: (…) Entonces, lo que no es posible de ninguna forma será
la realización de pesca deportiva en tres tipos particulares de áreas silvestres protegidas.
¿Cuáles? Las establecidas en el primer párrafo del artículo 9; es decir, los parques nacionales, los
monumentos naturales y las reservas biológicas.



             En consecuencia, sí será permitida la pesca deportiva de conformidad con los planes de
manejo que defina el Ministerio de Ambiente y Energía en otras áreas silvestres protegidas, como lo
son los refugios nacionales de vida silvestre y humedales, las reservas forestales y las zonas
protectoras.” (Ibíd., folio 1903).




 



             Sobre los planes de manejo a que queda sujeta la actividad pesquera en los refugios
nacionales de vida silvestre, habría que citar aquí, para el caso del de Caño Negro, el artículo 3°
de la Convención relativa a los Humedales de Importancia Internacional, especialmente como Hábitat
de las Aves Acuáticas (“Convención de RAMSAR), aprobada mediante Ley No. 7224 de 9 de abril de 1991:




 



             Artículo 3.- Las partes contratantes deberán elaborar y aplicar sus planes de gestión
de forma que favorezcan la conservación de las zonas húmedas inscritas en la "Lista" y, siempre que
ello sea posible, la explotación racional de los humedales de su territorio.[1]




 



 Para ello, entre otras cosas y de ser posible, deberá tomarse en cuenta también la integración de
los aspectos culturales de las comunidades locales asociadas al humedal:




 




“LA CONFERENCIA DE LAS PARTES CONTRATANTES




 




(…)



 19. ALIENTA ADEMÁS a las Partes Contratantes a que, dentro de sus marcos nacionales y jurídicos y
en la medida de sus recursos disponibles y capacidades:




 




(…)




 



 c)                  incluir los aspectos pertinentes del patrimonio cultural tanto en la
preparación como en la ejecución de los planes de gestión de los humedales; (…)”




 



 (Resolución VIII.19: Principios orientadores para tomar en cuenta los valores culturales de los
humedales para el manejo efectivo de los sitios. Octava Reunión de la Conferencia de las Partes
Contratantes[2]).




 



 Igualmente, el indicado plan de manejo debe estar respaldado en un estudio de impacto ambiental
debidamente aprobado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Para un caso similar dentro del
mismo Refugio Nacional de Fauna Silvestre de Caño Negro recalcó la Sala Constitucional:




 



 “VII.- CASO CONCRETO. En lo que respecta al proyecto en cuestión, el Director del Área de
Conservación Arenal Huetar Norte, junto con el   Administrador del Refugio de Vida Silvestre Caño
Negro aportaron estudios e investigaciones   -que si bien es cierto, hacen un análisis pormenorizado
de la situación- que datan de los años 1990, 1991 y 1993 (folios 57- 112).   Así, queda debidamente
acreditado que el proyecto efectuado en el Refugio de Vida Silvestre Caño Negro autorizado por el
Área de Conservación Arenal Huetar Norte mediante resolución No. 001-RNVSCN (folios 53-55) y
referido a la recolección, incubación y comercialización de tortugas de río, no cuenta con estudio
de impacto ambiental alguno expedido por la Secretaría Técnica Ambiental, ni posee estudios
científicos actualizados , que indiquen –tal y como lo citó el recurrente- el grado de viabilidad
ambiental de la actividad autorizada, ni una cuantificación de las tortugas que pueden ser tomadas
para el comercio. S e trata de documentos que no señalan índices actuales del proyecto, puesto que
se efectuaron hace más de 10 años. Lo anterior, hace imposible que a la fecha se conozcan los
resultados y avances positivos o negativos del proyecto como tal, el cual se viene ejecutando desde
hace 14 años, siendo que las propias autoridades recurridas reconocen que no existen estudios
actualizados que reflejen la conformidad del proyecto con el uso racional y adecuado de los
recursos. Bajo tales antecedentes, resulta procedente acoger la pretensión de amparo, toda vez que
la actividad desarrollada por la Asociación de Tortugueros de Caño Negro- no cuenta con estudios
científicos actualizados , ni contaba –tal y como lo citaron los recurridos- con un biólogo regente
que fiscalizara la actividad en cuestión. En este sentido conviene destacar, que este Tribunal
Constitucional, en consonancia con el principio de tutela al desarrollo sostenible, no se opone a
aquellas actividades –como la del caso bajo examen-    que resulten beneficiosas en términos
económicos para los pobladores de la zona; sin embargo, las mismas deben de efectuarse de
conformidad con la normativa estipulada para tales efectos, entiéndase el artículo 17 de la Ley
Orgánica del Ambiente y los artículos 82 y 83 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre. Este
Tribunal observa que el proyecto se viene ejecutando desde el año 1990, no obstante, el permiso que
ahora se cuestiona data del año 2003, fecha en la cual ya se encontraban vigentes las Leyes de
Conservación de la Vida Silvestre y Orgánica del Ambiente.    Por dicha razón, las obligaciones
contenidas en dichas leyes eran aplicables y de obligado y estricto acatamiento para aprobar el
permiso de explotación cuestionado. En efecto, la autorización debió otorgarse con criterios de
conservación y de estricta “sostenibilidad” en la protección de los recursos naturales,
comprobándose mediante la presentación de una evaluación de impacto de la acción por desarrollar,
siguiendo   la metodología técnico científica que se aplica al respecto. Sobre esta base, ha de
entenderse que, si bien esta Sala es consciente de los beneficios que genera el proyecto a los
pobladores de la zona, el permiso para efectuar dicha actividad debe adecuarse a lo dispuesto en
esta sentencia y a la normativa infraconstitucional correspondiente, para hacer efectivo el derecho
constitucionalmente tutelado a gozar de un medio ambiente sano y equilibrado, procurando el goce y
la utilización racional de los recurso naturales. (Voto No. 1174-2005 de las 15 horas 12 minutos del
8 de febrero del 2005).[3] 




 



 A lo anterior, el artículo 1° del Decreto No. 34967-MINAET del 6 de noviembre del 2008, que fija,
entre otras cosas, regulaciones para la pesca dentro de áreas silvestres protegidas, estaría
añadiendo la condición de que se trate de programas de manejo de poblaciones que realice el Sistema
Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones:




 



 “Artículo 1.—Se prohíbe la caza mayor y menor, los torneos de caza y liberación, la caza menor de
aves canoras y de plumaje, la pesca en parques nacionales, “con excepción de lo establecido en el
artículo 10 de la Ley del Servicio de Parques Nacionales, Nº 6084, de fecha 24 de agosto de 1977 y
el inciso c) del artículo 21 de este Decreto”, reservas biológicas, monumentos naturales, reservas
forestales, zonas protectoras, reservas indígenas, “excepto la caza de subsistencia para los
indígenas residentes”, refugios de vida silvestre, “salvo cuando se trate de programas de manejo de
poblaciones que realice el Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente,
Energía y Telecomunicaciones”, y las fincas sometidas al Régimen de pago de servicios ambientales y
aquellas que se encontrasen bajo la administración de las Áreas de Conservación.




 




b)      Autoridad competente para la emisión de licencias de pesca




 



             En cuanto a la entidad competente para el otorgamiento de las licencias de pesca en el
Refugio Nacional de Vida Silvestre de Caño Negro, tenemos los artículos 7, inciso f), y 63 de la Ley
de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 30 de octubre de 1992, que le otorga potestad al
Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones
para hacerlo respecto de la pesca continental e insular:




 



 “Artículo 7.- La Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio de Ambiente y Energía tiene las
siguientes funciones en el ejercicio de su competencia:




(…)



 f) Extender o denegar los permisos de caza, pesca continental o insular, extracción de flora y
cualquier permiso para importar o exportar flora o fauna silvestres.(…)”




 




 



 “Artículo 63.- La licencia de pesca continental e insular será expedida por la Dirección General de
Vida Silvestre del Ministerio de Ambiente y Energía, previa solicitud y pago del canon
correspondiente establecido en esta Ley.”[4]




 



             Dicho artículo guarda relación con lo preceptuado en el artículo 13 de la Ley de Pesca
y Acuicultura en punto a las atribuciones del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones
respecto del control de la pesca en aguas continentales, concepto dentro del cual entiende incluido
el de refugios nacionales de vida silvestre:




 



 “Artículo 13.- El INCOPESCA ejercerá el control de la actividad pesquera y acuícola que se realice
en aguas marinas e interiores y brindará asistencia técnica a la actividad acuícola en aguas
continentales y marinas. En aguas continentales, la protección de los recursos acuáticos le
corresponderá al MINAE. Dentro de estas últimas estarán comprendidos los ríos y sus desembocaduras,
los lagos, las lagunas y los embalses, incluso las áreas declaradas como reservas forestales, zonas
protectoras, parques nacionales, manglares, humedales, reservas biológicas, refugios nacionales de
vida silvestre y monumentos naturales, con apego a la legislación vigente y a lo dispuesto en los
tratados internacionales ratificados, en especial en el RAMSAR. (…)”




           



             No obstante lo anterior, esta misma Ley contiene otras disposiciones que podrían
generar la duda en torno a si más bien esta competencia en el otorgamiento de licencias de pesca le
corresponde al INCOPESCA. Sobre la definición de licencia señalan los artículos 2°, inciso 20, y 101
de esa Ley:




 



             “Licencia: Acto administrativo mediante el cual el INCOPESCA le confiere a una persona
física o jurídica el derecho para que realice en una determinada embarcación, en los términos y las
condiciones establecidos en dicho acto, la extracción y el aprovechamiento sostenible de recursos
marinos, pesqueros e hidrobiológicos en aguas marinas y continentales.” [5]




 



             Como se ve, la Ley No. 8436 extiende la competencia del INCOPESCA para el otorgamiento
de licencias de pesca aún a las aguas continentales. Sin embargo, al leer la definición que dicha
Ley confiere a recursos marinos pesqueros y recursos hidrobiológicos, que remite a la de biomasa
pesquera, tal parece que tales recursos se encuentran ligados exclusivamente al mar:




 



 “38. Recursos marinos pesqueros: Todos los organismos vivos cuyo medio y ciclo de vida total,
parcial o temporal se desarrolle dentro del medio acuático marino, y que constituyan flora y fauna
acuáticas susceptibles de ser extraídas sosteniblemente.




 




37. Recurso hidrobiológico: Recurso equivalente a biomasa pesquera.




 



 12. Biomasa pesquera: Materia total de los seres que viven en un lugar determinado del mar o el
océano, expresada en peso por unidad de área o de volumen.”




 



             Parece, entonces, un artículo de difícil aplicación respecto de las aguas
continentales, en la medida, en que en ellas no se encontrarían normalmente recursos marinos
pesqueros o hidrobiológicos, con el significado que la Ley No. 8436 les da. Surge la interrogante de
si el legislador habrá confundido para esta norma los términos de aguas continentales con los de
aguas interiores, respecto de las cuales si podrían hallarse tales recursos marinos:




 



 “7. Aguas marinas interiores: Aguas marinas situadas en el interior de la línea de base del mar
territorial y hasta donde el agua marina puede ingresar, tales como dársenas (puertos), manglares,
esteros, lagunas costeras, golfos, bahías, desembocaduras o deltas comunicados permanente e
intermitentemente con el mar, siempre que sean accesibles o navegables para buques de navegación
marítima.”




           



             Recuérdese que respecto de éstas (aguas interiores), en conjunto con las aguas marinas,
la Ley No. 8436 le concede al INCOPESCA el control de la actividad pesquera (artículo 13 de cita),
lo que podría tener más sentido.




 



             Cabría hacer una excepción. Curiosamente la Ley No. 8436 establece un mismo supuesto
geográfico que se aplicaría tanto para aguas interiores como continentales y es el de las
desembocaduras de los ríos. Aunque no lo establece de forma expresa en la definición que da en el
artículo 2° para aguas continentales, sí lo hace en la del artículo 13 (“… Dentro de estas últimas
estarán comprendidos los ríos y sus desembocaduras,…); lo mismo que en la de aguas interiores del
artículo 2°, inciso 7° (“Aguas marinas situadas en el interior de la línea de base del mar
territorial y hasta donde el agua marina pueda ingresar, tales como…desembocaduras o deltas
comunicados permanente e intermitentemente con el mar, siempre que sean accesibles o navegables para
buques de navegación marítima). El mismo artículo 2° entiende por desembocadura “sitio o lugar donde
un río, un estero o laguna confluye con el mar o el océano, y cuya área de influencia acuática se
extiende a un semicírculo de un kilómetro de radio, a partir del centro de dicha boca”.




 



             En virtud de ello, podría pensarse que la utilización del término “aguas continentales”
de la definición de licencia que hace la Ley de Pesca y Acuicultura en sus artículos 2°, inciso 20,
y 101 se estaría refiriendo únicamente a los casos de las desembocaduras de los ríos.[6]




 



             Ante tal disyuntiva de normas, este órgano técnico asesor se decanta por pensar que
sigue vigente en cuanto a la pesca en refugios nacionales de vida silvestre donde existan
exclusivamente aguas continentales, como el de Caño Negro, la competencia del Ministerio del
Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación) para
el otorgamiento de licencias, por varias razones:




 



 1) En primer término, la Ley de Pesca y Acuicultura no deroga expresamente ningún artículo de la
Ley de Conservación de la Vida Silvestre, lo que llama la atención si se toma en cuenta  que esta
última tiene un capítulo entero dedicado al ejercicio del derecho de pesca continental e insular
(Capítulo VIII). Lo anterior podría interpretarse como una voluntad del legislador de mantener esa
normativa como materia propia de protección a la vida silvestre y regulada por la Ley No. 7317:




 



 Artículo 1.- La presente Ley tiene como finalidad establecer regulaciones sobre la vida silvestre.
La vida silvestre está conformada por la fauna continental e insular que vive en condiciones
naturales, temporales o permanentes, en el territorio nacional y la flora que vive en condiciones
naturales en el país. Estas únicamente pueden ser objeto de apropiación particular y de comercio,
mediante las disposiciones contenidas en los tratados públicos, en los convenios internacionales, en
la presente Ley y en su Reglamento.




 



 En esta línea, hay que tomar en consideración que el proyecto original de la Ley de Pesca y
Acuicultura, visible al expediente legislativo No. 15.065, contenía un capítulo (el cuarto) dedicado
a la pesca continental, en el que se le otorgaba de manera expresa a la autoridad ejecutora[7] la
competencia para otorgar el permiso de pesca en aguas continentales; teniendo la potestad incluso
para definir las zonas de pesca, las especies por capturar, el número de piezas y los períodos de
veda.




 



             Este capítulo desapareció posteriormente al acogerse un texto sustitutivo redactado por
varios señores diputados. Aunque no se mencionan en el expediente legislativo las razones de su
eliminación, tal proceder puede llevar a intuir una voluntad del legislador de mantener las
competencias del MINAET sobre los recursos continentales e insulares y del INCOPESCA sobre los
marinos.




 



             Del texto original también puede rescatarse la redacción dada al artículo 14 donde se
le concedía al INCOPESCA “el control de la actividad pesquera y acuícola que se realice en aguas
marinas, interiores y continentales; dentro de estas últimas estarán comprendidos los ríos y sus
desembocaduras, los lagos, las lagunas y embalses, excepto las áreas declaradas como reservas
forestales, zonas protectoras, parques nacionales, manglares, humedales, reservas biológicas,
refugios nacionales de vida silvestre y monumentos naturales, con apego a la legislación vigente y a
lo dispuesto en los tratados internacionales ratificados, en especial RAMSAR”. En estas últimas
áreas es presumible pensar que el MINAET ejercería el control de la actividad pesquera, cuando fuera
factible (el proyecto original lo permitía para reservas forestales, zonas protectoras, refugios
nacionales de vida silvestre y humedales, sujeta a un plan de manejo). El artículo 13 de la Ley No.
8436 retoma este artículo, pero confiriéndole al MINAET la protección de los recursos acuáticos, ya
no sólo en áreas protegidas, sino también en las demás aguas continentales.




 



             2) Además, como ya lo indicamos, la propia Ley No. 8436 le otorga expresamente
competencia al MINAET en lo que toca a la protección de los recursos acuáticos en las aguas
continentales (artículo 13, párrafo primero) y la vigilancia de la pesca en áreas silvestres
protegidas (artículo 9°, párrafo cuarto); mientras que al INCOPESCA el control de la actividad
pesquera y acuícola en aguas marinas e interiores[8], y respecto de las aguas continentales, el
artículo 13 sólo le confiere al Instituto el deber de asistencia técnica a la actividad acuícola.
Sería consecuente pensar que el otorgamiento de licencias esté de acuerdo con la distribución de
tales competencias y que sea el MINAET quien otorgue las licencias de pesca en las aguas
continentales de los refugios nacionales de vida silvestre, como el de Caño Negro, en las cuales la
Ley No. 8436 le otorga la protección de los recursos acuáticos y la vigilancia de la pesca, y la Ley
No. 7317 la administración de esos refugios (artículo 7°) y el manejo exclusivo de sus recursos
(artículo 82):




 



 “Artículo 7.- La Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio de Ambiente y Energía tiene las
siguientes funciones en el ejercicio de su competencia:




 




(…)




 




b) Recomendar el establecimiento de los refugios nacionales de vida silvestre y administrarlos. (…)”




 



 “Artículo 82.- (…) Los recursos naturales comprendidos dentro de los refugios nacionales de vida
silvestre, quedan bajo la competencia y el manejo exclusivo de la Dirección General de Vida
Silvestre del Ministerio de Ambiente y Energía, según se determina en la presente Ley y en su
Reglamento.”




 



             Añádase a estas normas las competencias que de manera expresa la misma Ley le otorga al
Sistema Nacional de Áreas de Conservación del MINAET respecto de la extracción, planificación,
desarrollo y control de la fauna silvestre (artículos 4° y 6°).




 



             En el Voto No. 10484-2004 de las 9 horas 52 minutos del 24 de setiembre del 2004, ante
consulta legislativa facultativa de inconstitucionalidad interpuesta por varios señores Diputados
sobre el proyecto de ley No. 15.065, que diera lugar posteriormente a la Ley de Pesca y Acuicultura,
la Sala Constitucional reconoció también la competencia del MINAET respecto de la protección de los
recursos acuáticos dentro de áreas silvestres protegidas:




 



             “Como fácilmente se puede apreciar, la devolución de los peces vivos no es un elemento
esencial de la definición de pesca deportiva dada por el proyecto, que es la que interesa a efectos
de determinar la validez del artículo 9°. En todo caso, los deberes de conservación de los
ecosistemas existentes en las diferentes zonas de protección existentes no se resume a un plan
preservación de las cantidades de especies e individuos de cada especie en dichas zonas. El Estado
central es el ente primariamente encomendado para la defensa del medio ambiente, lo que es
reafirmado en la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554 de cuatro de octubre de mil novecientos
noventa y seis, que delega en el Ministerio de Ambiente y Energía buena parte de las competencias en
esta materia, sin descargar a los otros entes públicos de sus responsabilidades en este campo. Dicha
Ley reconoce la potestad del Poder Ejecutivo (Presidente de la República y Ministro de Ambiente y
Energía) para establecer área protegidas, según se desprende de la relación de los artículos 32
inciso e) y f) y 42 de la Ley número 7554. Del mismo modo, la Ley de conservación de la vida
silvestre, número 7317 de treinta de octubre de mil novecientos noventa y dos, en su artículo 84,
autoriza al Poder Ejecutivo para establecer refugios nacionales de vida silvestre dentro de las
reservas forestales y en los terrenos de las instituciones descentralizadas, incluidas las
municipalidades.”




 



 Y la Procuraduría General de la República, al responder una consulta sobre un eventual conflicto de
competencias entre el INCOPESCA y el Servicio de Parques Nacionales del Ministerio de Recursos
Naturales, Energía y Minas (hoy Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones), con motivo
de la aplicación de la Ley de Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, No. 7384,
expresó:




 



 “Resulta palmaria la constatación de que ciertas atribuciones del Servicio de Parques Nacionales
son similares de aquellas que se han conferido al INCOPESCA. Razón por la cual cabe preguntarse si
en este caso ha operado la transferencia de competencias en virtud del artículo 42 de la Ley 7384.




 



 La respuesta en criterio de esta Procuraduría General es negativa. Lo anterior por cuanto la
especificidad de la materia que está llamado a desarrollar el Servicio de Parques Nacionales es
mayor que aquella que ha sido conferida al INCOPESCA. Nótese que se faculta al Servicio para que
tenga amplias competencias sobre un especial tipo de territorio de nuestro país: aquel en los que se
ubican los parques nacionales. En función de ello, la manera en que pueda incidir ciertas
actividades humanas como la pesca en la preservación del parque nacional es un accesorio de la
concreta misión que está llamada a desarrollar el Servicio.” (C-215-95 de 22 de setiembre de 1995)
[9]




 



 3) Por otro lado, y de acuerdo a la explicación que dimos antes, al no existir teóricamente
recursos marinos, pesqueros o hidrobiológicos, en aguas continentales, salvo el caso hipotético de
las desembocaduras de los ríos, no habría podido operar una derogación tácita de la competencia del
MINAET para otorgar licencias de pesca en dichas aguas, al tratarse de supuestos distintos.




 



 En su complemento, el artículo 5° de la Ley No. 7384 de 16 de marzo de 1994, Ley de Creación del
Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, al fijar las atribuciones del INCOPESCA señala la de
establecer el número de licencias y sus regulaciones, así como las limitaciones técnicas que se han
de imponer a éstas, previo estudio de los recursos marinos existentes.[10]




 



 Adicionalmente, en el acuerdo de Junta Directiva del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura
No. 476-2008 de 18 de diciembre del 2008, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 8 de 13 de
enero del 2009, relativo a “medidas de ordenamiento para el establecimiento de acuerdos que permitan
regular las actividades de la pesca comercial y la pesca turística-deportiva”, podemos leer, en su
considerando segundo:




 



 “2.- Que dentro de las atribuciones del INCOPESCA están las de controlar la pesca y la caza de
especies marinas en aguas jurisdiccionales, determinar las especies de organismos marinos que
podrían explotarse comercialmente, establecer el número de licencias y sus regulaciones, así como,
las limitaciones técnicas que se han de incorporar a éstas, determinar los períodos y áreas de veda,
así como, las especies y tamaños cuya captura está restringida y prohibida”




 



 De la lectura de este considerando puede desprenderse, en coincidencia con nuestra interpretación,
que la competencia del INCOPESCA para el otorgamiento de licencias de pesca en aguas
jurisdiccionales (incluidas las continentales)[11] lo es en tanto existan especies marinas en ellas.



             4) Por último, pero no menos importante, es la distinción que hacen ambas leyes (8436 y
7317) en materia de ilícitos penales por no portación de licencia. En la Ley No. 8436 no se incluyen
las aguas continentales para tener por tipificados los delitos:




 



 “Artículo 136.—Será sancionado con multa de uno a sesenta salarios base, definidos en el artículo 2
de la Ley Nº 7337, de 5 de mayo de 1993, quien, al mando de una embarcación de pesca con registro y
bandera nacional o extranjera, realice faenas de pesca en aguas interiores, en el mar territorial o
en zona económica exclusiva, sin contar con la licencia o los registros otorgados por las
autoridades costarricenses o con más de dos meses de vencida la licencia, el permiso o el registro
respectivo.  (…)”




 




            De igual forma cuando la licencia se encuentra vencida, caduca, suspendida o revocada:




 



 “Artículo 137.—Será sancionado con pena de multa de cinco a cuarenta salarios base, definidos en el
artículo 2 de la Ley Nº 7337, de 5 de mayo de 1993, quien, al mando de una embarcación de pesca con
registro y bandera nacional o extranjera, realice faenas de pesca en aguas interiores, en el mar
territorial o en la zona económica exclusiva con la licencia, el permiso, la concesión o la
autorización vencida, caduca, suspendida o revocada siempre que el vencimiento, la caducidad, la
suspensión o la revocación se hayan producido dentro de los dos meses inmediatos anteriores. De lo
contrario, se aplicará lo dispuesto en el artículo 136 de esta Ley.  Con igual pena será sancionado
el titular de la licencia, permiso o concesión.




 



             En el caso de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, aunque no se menciona el
ámbito de aplicación, el artículo 126 de la misma Ley es muy claro al afirmar que las disposiciones
de ella no se aplican a la pesca en el mar:




 



 “Artículo 117.- Será sancionado con multa de cuarenta y siete mil novecientos dieciséis colones
netos (¢47.916,00), con la pérdida de las cañas, carretes, señuelos y bicheros del equipo
correspondiente y con el comiso de las piezas que constituyan el producto de la infracción, quien
pesque sin la licencia correspondiente.”




 



 “Artículo 126.- Las disposiciones de esta Ley no serán aplicadas al ejercicio de la pesca en el mar
ni al tratamiento y combate de plagas o enfermedades contagiosas, las que se seguirán rigiendo por
las disposiciones vigentes. (…)”




           



             Cabría, entonces, interpretar que al sancionarse en dos cuerpos normativos distintos la
misma conducta (pescar sin licencia) es porque el legislador quiso guardar el ámbito de aplicación
diferente para cada una de las leyes (uno en las aguas marinas y otro en las aguas continentales e
insulares) y, por ende, mantener también la entidad que extiende tales licencias (INCOPESCA  para
las aguas marinas y el MINAET para las aguas continentales e insulares).




 



             Coincide con esta interpretación el hecho de que la reforma introducida mediante Ley
No. 8689 de 4 de diciembre del 2008 a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre y que entrará a
regir el 24 de junio del 2009 (seis meses después de su publicación en La Gaceta), sigue manteniendo
dentro de dicha Ley la contravención de pescar sin licencia, esta vez bajo el numeral 113, lo que
estaría reafirmando la voluntad legislativa de mantener los ámbitos de aplicación de forma separada
en dos cuerpos normativos distintos:




 



 “Artículo 113.- Será sancionado con multa de un cincuenta por ciento (50%) hasta dos (2) salarios
base, con la pérdida de las cañas, los carretes, los señuelos y los bicheros del equipo
correspondiente y el comiso de las piezas que constituyan el producto de la infracción, quien pesque
sin la licencia correspondiente.”




 



             En esa misma reforma, se introduce una nueva contravención, numerada con el 106, que
también remite al Sistema Nacional de Áreas de Conservación del MINAET como órgano competente
tratándose de pesca dentro de área silvestres protegidas:




 



             “Artículo 106.- Será sancionado con multa de uno (1) a tres (3) salarios base, quien,
sin autorización del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, ingrese en las áreas oficiales de
conservación de la flora y fauna silvestres o en las áreas privadas debidamente autorizadas,
portando armas blancas o de fuego, sierras, sustancias contaminantes, redes, trasmallos, arbaletas o
cualquier otra arma, herramienta o utensilio que sirva para la caza, la pesca, la tala, la
extracción o la captura, o el trasiego de la flora y fauna silvestres, siempre que no se configure
un delito de mayor gravedad.”




 



             Valga añadir que el artículo 17, inciso q), del Reglamento a la Ley de Conservación de
la Vida Silvestre, No. 32633-MINAE  de 10 de marzo del 2005, establece dentro de las funciones de
las Direcciones Regionales del Sistema Nacional de Áreas de Conservación la de “autorizar, emitir y
suscribir las licencias de caza y pesca, a través de las oficinas subregionales y de administración
de refugios estatales de vida silvestre”.  Este Reglamento se encuentra sustentado en el artículo 12
de la Ley No. 7317:




 



 “Artículo 12.- Facúltase al Poder Ejecutivo para establecer, por medio del Reglamento de esta Ley,
los procedimientos y requisitos necesarios para la conservación de la vida silvestre continental o
insular, acuática o terrestre, en todo el territorio nacional.”




 



             De igual forma, el artículo 23 del Decreto No. 34967-MINAET del 6 de noviembre del
2008, estipula que “las Oficinas Subregionales de las diferentes Áreas de Conservación, las oficinas
de Administración de los Refugios Nacionales de Vida Silvestre y otras que se establezcan con este
fin en las diferentes Áreas de Conservación que conforman el Sistema Nacional de Áreas de
Conservación, serán las encargadas de autorizar, emitir y suscribir o denegar las licencias de
pesca, así como las licencias de subsistencia, dentro de las áreas silvestres protegidas, cuando así
lo estipule el plan de manejo”.




 




c)      Artes de pesca permitidas




           



 En lo que se refiere a los artes de pesca que pueden ser usados dentro del Refugio Nacional de Vida
Silvestre Caño Negro habría que remitirse a los artículos 67 y 68 de la Ley de Conservación de la
Vida Silvestre que definen las que pueden ser usadas en aguas continentales e insulares y las que
están prohibidas:




 



 “Artículo 67.-La pesca continental o insular, deportiva o de subsistencia, podrá efectuarse
únicamente con anzuelo, ya sea con caña y carrete o con cuerda de mano.




 



 Artículo 68.- Se prohíbe la pesca en los ríos, riachuelos y quebradas hasta su desembocadura, en
los esteros, lagos, lagunas y embalses, cuando se empleen explosivos, venenos, cal, arbaletas,
atarrayas, trasmayos, chinchorros, líneas múltiples de pesca y cualquier otro método no autorizado
por la presente Ley y su Reglamento.”




 



 Reglamentariamente, se determinarán las áreas de pesca en la desembocadura de los ríos, riachuelos
y quebradas.”




 



             Estas normas de rango legal coinciden con la regulación específica que establece al
efecto el Decreto de creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Caño Negro desde 1984 (Decreto
No. 15120-MAG de 4 de enero de 1984):




 




              “Artículo 3°.- (…)



             La pesca se permitirá únicamente con caña y carrete o cuerda de mano, siempre y cuando
los pescadores porten su respectiva licencia de pesca continental.”[12]




 



             Así, pues, y en relación con su consulta, la pesca con trasmallo no estaría permitida
dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre de Caño Negro. De hecho la violación de los artículos
67 y 68 se encuentra penada como delito en esa Ley:




 



 “Artículo 102.- Será sancionado con multa de treinta y un mil novecientos cuarenta y cuatro colones
netos (¢31.944,00) a ciento veintiséis mil ciento setenta y nueve colones netos (¢126.179,00), y con
el comiso del equipo o material correspondiente, quien pesque en aguas continentales -ríos,
riachuelos y quebradas hasta su desembocadura, lagos, lagunas y   embalses-, de propiedad nacional,
empleando explosivos, arbaletas, atarrayas, chinchorros, líneas múltiples, trasmallo o cualquier
otro método que ponga en peligro la    continuidad de las especies. En caso de que se efectúe la
pesca, en aguas continentales, empleando venenos, cal o plaguicidas será sancionado con una multa de
ciento cincuenta y ocho mil ciento veintitrés colones netos (¢158.123,00) a trescientos dieciséis
mil trescientos setenta y nueve colones (¢316.379,00), y con el comiso del equipo y material
correspondientes.”




 



             Este artículo pasará a ser el 97 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre a
partir del 24 de junio del 2009 por así disponerlo los artículos 1° y 5° de la Ley No. 8689, con la
siguiente redacción:




 



             “Artículo 97.- Será sancionado con pena de multa de cinco (5) a diez (10) salarios base
o pena de prisión de dos (2) a ocho (8) meses, y el comiso del equipo o material correspondiente,
quien pesque en aguas continentales -ríos, riachuelos y quebradas hasta su desembocadura, lagos,
lagunas, embalses, esteros y demás humedales-, de propiedad nacional, empleando explosivos,
arbaletas, atarrayas, chinchorros, líneas múltiples, trasmallo o cualquier otro método que ponga en
peligro la continuidad de las especies. En caso de que la pesca se efectúe en aguas continentales,
empleando venenos, cal o plaguicidas, será sancionado con pena de multa de diez (10) a treinta (30)
salarios base o pena de prisión de uno (1) a dos (2) años, siempre que no se configure un delito de
mayor gravedad, y el comiso del equipo y el material correspondientes.”




 



 Para esa fecha la prohibición de usar trasmallos dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Caño
Negro será doble con este artículo, ya que no sólo estaría cubierto por la referencia a “lagunas”,
sino también a la de “humedales”, condición que ostentan las que se localizan dentro de ese Refugio
y que incluso se encuentran reconocidas como sitio RAMSAR.




 



             Es menester hacer aquí un pequeño paréntesis para indicar que en el período de tiempo
comprendido entre los años en que se emiten la Ley No. 7317 en 1992 y la No. 8689 en el 2008, se
promulga la Ley de Pesca y Acuicultura, No. 8436 de 1° de marzo del 2005, que contiene ilícitos
penales que podrían estar derogando tácitamente en todo o en parte el artículo 102 de la Ley No.
7317, y que a su vez, la Ley No. 8689, podrían estar haciendo lo mismo con ellos al entrar en
vigencia en junio de este año:




 



 “Artículo 142.- Será sancionado con pena de multa de veinte a sesenta salarios base, definidos en
el artículo 2 de la Ley Nº 7337, de 5 de mayo de 1993, quien, con permiso, licencia o autorización
de pesca o sin estos, utilice artes prohibidos o ilegales, al realizar faenas de pesca en aguas
interiores, continentales, en el mar territorial o en la zona económica exclusiva.”




 



 “Artículo 143.- Será sancionado con pena de multa de sesenta a ochenta salarios base, definidos en
el artículo 2 de la Ley Nº 7337, de 5 de mayo de 1993, y cancelación de la respectiva licencia,
quien realice labores de pesca en la zona económica exclusiva empleando sustancias venenosas,
peligrosas, tóxicas o de cualquier naturaleza, materiales explosivos o venenosos que dañen o pongan
en peligro los ecosistemas marinos o acuáticos, o la vida humana, sin perjuicio de las sanciones
establecidas en el ordenamiento jurídico.




 



 Si la falta es cometida en aguas marinas interiores, continentales o en el mar territorial, se
impondrá pena de prisión de dos a diez años.”)




 




d)      Otras consideraciones




 



 Para terminar, me permito indicarle al señor Diputado que el Decreto No. 34967-MINAET del 6 de
noviembre del 2008, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 12 del 19 de enero de este año,
señala una serie de regulaciones para la pesca deportiva y de subsistencia dentro del Refugio
Nacional de Vida Silvestre Caño Negro en su ordinal 21:




 




“Artículo 21.- Se autoriza la pesca deportiva de:




 



 a.   Guapote (Parachromis spp), róbalo (Centropomus undecimalis), sábalo (Megalops atlanticus) y
demás especies de peces, en, lagunas del Refugio de Fauna Silvestre de Caño Negro y el Refugio de
Fauna Silvestre las Camelias, que permiten la pesca deportiva en su plan de manejo, entre el 1º de
agosto del 2008 y el 31 de marzo del 2010 inclusive. Se podrá pescar con un límite de 5 peces con un
tamaño mínimo de 25 cm. de longitud, por persona por día, pudiendo acumular las piezas atrapadas
siempre que demuestre ante la autoridad competente la presencia en el Área hasta por tres días.




 



 b.  Gaspar (Atractosteus tropicus) en las lagunas del Refugio de Fauna Silvestre de Caño Negro y el
Refugio de Fauna Silvestre las Camelias, entre el 1º setiembre 2008 y el 28 de febrero del 2010
inclusive. Se podrá pescar con un límite de 2 peces con un tamaño mínimo de 60 cm. de longitud, por
persona por día pudiendo acumular las piezas capturadas según demuestre ante la autoridad competente
la permanencia en el área hasta por tres días.




 



 c.   En Refugios de Fauna Silvestre y Parques Nacionales fuera de las fechas indicadas en incisos a
y b, cuando la actividad esté contemplada en el Plan de Manejo o reglamentos de uso público y la
pesca sea de subsistencia o de consumo familiar debiendo estar registrado en la Administración del
Área Silvestre Protegida como residente de los poblados aledaños y requerir de la utilización del
recurso pesquero para alimentación del grupo familiar.”




 



             Se insiste en que la realización de tales actividades conforme a las reglas así
dispuestas en el Decreto No. 34967-MINAET deben estar respaldadas por un plan de manejo emitido por
el Ministerio del Ambiente y Energía (artículo 9° de la Ley de Pesca y Acuicultura).   




 



 Resulta de interés hacer aquí un breve comentario en el sentido de que las regulaciones contenidas
en el artículo 21 del Decreto recién citado hallarían su fundamento legal en el artículo 34 de la
Ley de Conservación de la Vida Silvestre:




 



 “Artículo 34.- El Poder Ejecutivo establecerá las vedas y el tipo de armas que se podrán utilizar
en la caza y pesca que por esta Ley se regulan.”




 



 Sin embargo, la Ley de Pesca y Acuicultura contiene también normativa que facultaría al Instituto
Costarricense de Pesca y Acuicultura a establecer vedas:




 



 “Artículo 10.- La autoridad ejecutora de esta Ley, debidamente fundamentada en criterios técnicos,
científicos, económicos, sociales o ambientales, podrá limitar la extracción pesquera en áreas y
especies determinadas de pesca dentro de la jurisdicción nacional, por razones de interés nacional
en la conservación de la especie o el recurso acuático.




                      



 Toda persona física o jurídica deberá respetar los períodos, las áreas y las especies de veda
fijados por el órgano competente.”




 



 “Artículo 34.- El INCOPESCA establecerá, conforme a criterios técnicos, científicos, económicos y
sociales, las zonas o épocas de veda, sea por áreas o por especies determinadas. La información
relativa a las vedas que se establezcan para las distintas especies hidrobiológicas y para cualquier
tipo de arte de pesca que se determine, así como las cuotas, las zonas de pesca y las artes de pesca
permitidas para explotar la flora y fauna acuáticas, serán objeto de amplia difusión. Con la debida
antelación, se les comunicará a los pescadores, los permisionarios, los concesionarios y las
autoridades competentes para ejercer el control y la inspección.”




 



 “Artículo 35.- Al establecerse una veda, se precisará su carácter temporal o indefinido, así como
la denominación común y científica de las especies vedadas y cualquier otra información conveniente
para identificar la veda. Durante este período, el INCOPESCA ejercerá el monitoreo de las especies
vedadas, ya sea él mismo o por medio de las universidades estatales.”




 



 “Artículo 73.—El INCOPESCA establecerá los cánones, las épocas, las zonas y las tallas mínimas, así
como el número máximo de ejemplares que pueda capturar un pescador deportista, de acuerdo con las
condiciones del recurso de que se trate y las características particulares del lugar donde se
desarrolle la actividad.”




 



 “Artículo 78.- La pesca para el consumo doméstico no requiere autorización; pero el interesado
deberá respetar las vedas, las cuotas máximas de captura y las demás normas que emita el INCOPESCA.”




 




Contempla, asimismo, la Ley No. 8436 una sanción penal para quien infrinja los períodos de veda:




 



 “Artículo 141.- Será sancionado con pena de multa de diez a cuarenta salarios base, definidos en el
artículo 2 de la Ley Nº 7337, de 5 de mayo de 1993, quien pesque en épocas y zonas de veda o pesque
especies vedadas con permiso, licencia o autorización de pesca o sin estos, en aguas interiores, en
el mar territorial o en la zona económica exclusiva.”




 



 Esta norma parece darnos una luz en el sentido de que las zonas de veda que fija el Instituto
Costarricense de Pesca y Acuicultura lo son sólo sobre las aguas interiores, el mar territorial o la
zona económica exclusiva, mas no sobre las aguas continentales o insulares; respecto de las cuales
prevalecería la competencia que la Ley No. 7317 le confiere al MINAET en su artículo 34 y cuya
sanción se encuentra en el 119:




 



 “Artículo 119.- Será sancionado con multa de treinta un mil novecientos cuarenta y cuatro colones
netos (¢31.944, 00), y con el comiso del equipo y de las piezas que constituyan el producto de la
infracción, quien pesque en el tiempo de veda.” [13]



 Esta contraposición de cuerpos legales definitivamente lleva a confusión al operador jurídico. Una
muestra de ello es que con fecha 14 de julio del 2005, mediante acuerdo No. 378, el Instituto
Costarricense de Pesca y Acuicultura emite regulaciones sobre lugares y especies que se prohíben y
se autorizan pescar en aguas continentales, entre ellas, dentro del Refugio Nacional de Vida
Silvestre de Caño Negro:




 



 Artículo 4º—Definición de lugares y especies que se prohíben y se autorizan pescar en aguas
continentales. Se prohíben pescar en aguas continentales, lo cual se aplica tanto para pesca
deportiva continental como para pesca turística continental, quedando de la siguiente manera:




           



 Se prohíbe la pesca deportiva continental y turística continental de las siguientes especies y en
los siguientes lugares:




 



 a. De guapote (Parachromis spp), róbalo (Centropomus undecimalis), sábalo (Megalops atlanticus) y
demás           especies de peces, en los siguientes ríos y sus afluentes: Frío, Zapote, Niño o
Pizote, lagunas del Refugio de Fauna Silvestre de Caño Negro y el Refugio de Fauna Silvestre Las
Camelias, entre el 1° de abril y el 31 de julio inclusive. Fuera de este período, se podrá pescar
con un límite de cinco peces con un tamaño mínimo de 25 cm. de longitud, por persona por día.




 



 b. Del gaspar (Atractosteus tropicus) en los siguientes ríos y sus afluentes: Frío, Zapote, Niño o
Pizote, lagunas del Refugio de Fauna Silvestre de Caño Negro y el Refugio de Fauna Silvestre Las
Camelias, entre el 1° de marzo y el 31 de agosto inclusive. Fuera de este periodo, se podrá pescar
con un límite de dos peces con un tamaño mínimo de 60 cm. de longitud, por persona por día. (…)”




 



 En este caso, las medidas adoptadas por el INCOPESCA coinciden con las del Decreto No. 34967-MINAET
del 6 de noviembre del 2008, reseñadas más arriba; sin embargo, en un futuro podría no ser
así[14],por lo que este órgano asesor técnico recomienda al señor Diputado, con motivo de esta
consulta y de la investigación que se realiza sobre los permisos de pesca otorgados por el MINAET
dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre de Caño Negro, redactar un proyecto de ley que
modifique la Ley No. 8436 de 1° de marzo del 2005 (Ley de Pesca y Acuicultura) y se aclaren las
competencias institucionales entre el MINAET, por medio del Sistema Nacional de Áreas de
Conservación, y el INCOPESCA, con miras a que no se den conflictos entre esos organismos o la
emisión de normas antagónicas entre sí.




 



             Mientras tanto sería recomendable que tanto el MINAET como el INCOPESCA establezcan
mecanismos de coordinación para evitar tales distorsiones en sus actuaciones administrativas, de
manera similar a como la Ley No. 8436 lo prevé para el aprovechamiento de recursos marinos en áreas
de humedal:




 




            “Artículo 13.- (…)




 



 Se faculta al MINAE y al INCOPESCA para que, de común acuerdo, establezcan y aprueben, planes de
manejo conjunto de recursos marinos de los humedales para el aprovechamiento racional de los
recursos acuáticos, excepto en los comprendidos en parques nacionales y reservas biológicas.”




 




e)      Sobre la especial condición de las poblaciones indígenas




 



             Se menciona en su consulta que permisos otorgados por el MINAET dentro del Refugio
Nacional de Vida Silvestre han sido justificados en prácticas ancestrales de los indígenas Malekus.




 



             Al respecto, cabe aclarar que, en caso de que estuviera involucrado algún grupo
indígena como beneficiario en el trámite para el otorgamiento de licencias dentro del citado
Refugio, deben resguardarse al máximo sus especiales costumbres en cuanto a la forma de pesca, lo
que incluye también las artes o instrumentos utilizados; velando siempre por que exista un adecuado
equilibrio entre la protección de los recursos pesqueros y las necesidades y prácticas de la
población indígena.




 



             Lo anterior encuentra sustento en el Convenio No. 169 sobre Pueblos Indígenas y
Tribales en Países independientes, aprobado mediante Ley No. 7316 de 3 de noviembre de 1992:




 




 




 




“Artículo 23




 



 1. La artesanía, las industrias rurales y comunitarias y las actividades tradicionales y
relacionadas con la economía de subsistencia de los pueblos interesados, como la caza, la pesca, la
caza con trampas y la recolección, deberán reconocerse como factores importantes del mantenimiento
de su cultura y de su autosuficiencia y desarrollo económicos. Con la participación de esos pueblos,
y siempre que haya lugar, los gobiernos deberán velar porque se fortalezcan y fomenten dichas
actividades.




 



 2. A petición de los pueblos interesados, deberá facilitárseles, cuando sea posible, una asistencia
técnica y financiera apropiada que tenga en cuenta las técnicas tradicionales y las características
culturales de esos pueblos y la importancia de un desarrollo sostenido y equitativo.”




 



             No se olvide que este Convenio es enfático en asegurarles a los pueblos indígenas
garantía en el respeto y defensa de sus costumbres y tradiciones:




 




“Artículo 2




 



 1. Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los
pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos
pueblos y a garantizar el respeto de su integridad. 




 




2. Esta acción deberá incluir medidas:




 




(…)




 



 b) que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos
pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus
instituciones; …(…)”




 




“Artículo 5




 




Al aplicar las disposiciones del presente Convenio:




 



 a) Deberán reconocerse y protegerse los valores y prácticas sociales, culturales, religiosos y
espirituales propios de dichos pueblos y deberá tomarse debidamente en consideración la índole de
los problemas que se les plantean tanto colectiva como individualmente;




 




b) deberá respetarse la integridad de los valores, prácticas e instituciones de esos pueblos; (…)”




 




“Artículo 8




 



 1. Al aplicar la legislación nacional a los pueblos interesados deberán tomarse debidamente en
consideración sus costumbres o su derecho consuetudinario. 




 



 2. Dichos pueblos deberán tener el derecho de conservar sus costumbres e instituciones propias,
siempre que éstas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema
jurídico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos. Siempre que sea
necesario, deberán establecerse procedimientos para solucionar los conflictos que puedan surgir en
la aplicación de este principio.  (…)”




 



 Otro tema sobre el que deberá prestarse especial atención es que, si efectivamente existen pueblos
indígenas que han utilizado, y lo siguen haciendo, como expresión de su cultura, el recurso pesquero
del Refugio Nacional de Vida Silvestre de Caño Negro, el plan de manejo que se emita para regular el
uso de la pesca dentro de esta área silvestre, necesariamente debe contar con la participación al
sector indígena en su elaboración, habida cuenta del probable interés de ese grupo sobre los
recursos naturales que han formado parte del desarrollo de sus tradiciones:




 




“Artículo 6




 




1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:




 



 a) Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través
de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas
susceptibles de afectarles directamente;




 



 b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar
libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los
niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de
otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan;




 



 c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos
pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.




 



 2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de
una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el
consentimiento acerca de las medidas propuestas.”




 




“Artículo 7




 



 1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus prioridades en lo que atañe al
proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y
bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la
medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos
deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de
desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.




 



 2. El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y de nivel de salud y educación de los
pueblos interesados, con su participación y cooperación, deberá ser prioritario en los planes de
desarrollo económico global de las regiones donde habitan. Los proyectos especiales de desarrollo
para estas regiones deberán también elaborarse de modo que promuevan dicho mejoramiento.




 



 3. Los gobiernos deberán velar porque, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en cooperación
con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el
medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los
resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución
de las actividades mencionadas.




 



 4. Los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos interesados, para proteger y
preservar el medio ambiente de los territorios que habitan.”




“Artículo 13




 



 1. Al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los gobiernos deberán respetar la
importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste
su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de
alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación.




 



 2. La utilización del término "tierras" en los artículos 15 y 16 deberá incluir el concepto de
territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados
ocupan o utilizan de alguna otra manera.”




 




“Artículo 15




 



 1. Los derechos de los pueblos interesados en los recursos naturales existentes en sus tierras
deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar
en la utilización, administración y conservación de dichos recursos.




 



 2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del
subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán
establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de
determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida antes de emprender
o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en su
tierras. Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que
reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan
sufrir como resultado de esas actividades.”        




 




 




CONCLUSIONES




 



 Se permite la actividad de pesca dentro de los refugios nacionales de vida silvestre, entre ellos,
el de Caño Negro; pero restringida a las condiciones que establezca un plan de manejo emitido por el
Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, previo estudio de impacto ambiental aprobado
por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, y se trate de programas de manejo de poblaciones que
realice el Sistema Nacional de Áreas de Conservación.




 



 En caso de que exista alguna población indígena que utilice el recurso pesquero dentro de los
refugios como parte de su cultura o tradiciones, debe ser participada sobre el plan de manejo que se
elabore. Asimismo, y en la medida de lo posible, el plan de manejo del Refugio Nacional de Vida
Silvestre de Caño Negro, en su condición de sitio RAMSAR, debe incorporar los aspectos culturales de
las comunidades locales, tanto en su preparación, como en su gestión y monitoreo.




 



 La autoridad competente para el otorgamiento de licencias de pesca dentro del Refugio Nacional de
Vida Silvestre de Caño Negro es el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, a través de la Oficina
Subregional del Área de Conservación correspondiente.




 



 Dentro de los refugios nacionales de vida silvestre, incluido el de Caño Negro, sólo se puede
pescar con anzuelo, ya sea con caña y carrete o con cuerda de mano. El uso de trasmallo no se
encuentra permitido por ley. Queda a salvo de lo anterior los sistemas tradicionales y artes de
pesca que eventuales grupos indígenas tengan incorporados como parte de su cultura y tradiciones,
siempre y cuando no pongan en peligro la sostenibilidad del recurso pesquero.




 




 




De usted, atentamente,




 




 




Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes




 Procurador Agrario 




 




VBC/meml





 





 [1] El Refugio Nacional de Vida Silvestre Caño Negro fue incluido en la Lista de Zonas Húmedas de
Importancia Internacional el 27 de diciembre de 1991, según información obtenida de la página
electrónica del Sistema Nacional de Áreas de Conservación: www.sinac.go.cr/humedales.php, consultada
el 16 de marzo del 2009.



 [2] Sobre el alcance de estas recomendaciones, el artículo 6° de la Convención relativa a los
Humedales de Importancia Internacional, especialmente como Hábitat de las Aves Acuáticas, preceptúa
que:



  “Artículo 6.- Cuando sea necesario, las partes contratantes organizarán conferencias sobre la
conservación de las zonas húmedas y de las aves acuáticas.




- Estas conferencias tendrán un carácter consultivo y serán competentes:




a. Para discutir sobre la aplicación de la Convención; (…)



 d. Para formular recomendaciones, de orden general o específico a las partes contratantes,
relativas a la conservación, a la gestión y a la explotación racional de los humedales, de su flora
y de su fauna;(…)”




 



 [3] De un modo similar, el Voto de la misma Sala No. 1977-2008 de las 12 horas 26 minutos del 8 de
febrero del 2008 indicó que “hay que recordar que el área en cuestión es un Refugio Nacional de Vida
Silvestre y la única forma de utilizar recursos en el sitio debería ser bajo la justificación
apropiada de información científica y sustentada en un plan de manejo, el que debe ser garante de
que el recurso será utilizado sin producir un impacto negativo.




 



 [4] El artículo 22 de la Ley de Biodiversidad dispuso que la Dirección General de Vida Silvestre,
el Servicio de Parques Nacionales y la Administración Forestal del Estado ejercerían sus funciones y
competencias como una sola instancia a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación del
Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.



 [5] (Esta definición debe ligarse al artículo 5°, inciso g), de la Ley No.  7384 de 16 de marzo de
1994 que establece como atribución del INCOPESCA la de “extender, suspender y cancelar los permisos
de pesca, caza marina y construcción de embarcaciones, así como las licencias y concesiones para la
producción en el campo de la acuicultura, a las personas físicas y jurídicas que los soliciten y
establecer los montos por cobrar por las licencias.”)




 



 [6] Lamentablemente en las actas legislativas de la Ley No. 8436 no encontramos comentarios sobre
estos artículos, al provenir su redacción de mociones de consenso hechas por una Comisión ad hoc
integrada por diputados de diferentes fracciones que fueron aprobadas sin discusión alguna; véanse
los folios 1333, 1345, 1423 a 1424 y 1432 a 1433 del expediente No. 15.065.




[7] El artículo 14 original declaraba al INCOPESCA como autoridad ejecutora de la Ley.



 [8] Esta competencia guarda relación con la enunciada en el artículo 5° de la Ley de Creación del
Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, No. 7384, que atribuye como competencia de este
Instituto la de controlar la pesca y la caza de especies marinas, en las aguas jurisdiccionales,
conforme a lo dispuesto en el artículo 6 de la Constitución Política (inciso b). Este artículo de la
Carta Magna consagra en su párrafo segundo una jurisdicción especial sobre los mares adyacentes a su
territorio en una extensión de doscientas millas a partir de la misma línea de bajamar a lo largo de
sus costas, a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas
naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas, de conformidad con los
principios del Derecho Internacional.




 




[9] De forma análoga, puede verse la opinión jurídica OJ-011-95 de 15 de mayo de 1995.



 [10] El artículo 14 de la Ley No. 8436 deja subsistentes las atribuciones del INCOPESCA contenidas
en la ley No. 7384 al indicar que “Las atribuciones del INCOPESCA, además de las ordenadas en la Ley
No. 7384, Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, serán las siguientes:…”.



 [11] La Ley No. 8436 define aguas jurisdiccionales o patrimoniales como “todas las aguas donde
ejerce la soberanía, el control, la administración y la vigilancia el Estado costarricense, el cual
ejerce, además, la jurisdicción en el mar hasta las 200 millas marítimas” (artículo 2°,  inciso 6°).



 [12] Mediante Decreto No. 16925-MAG de 10 de marzo de 1986, reformado por los Decretos Nos. 17488
de 8 de abril de 1987 y 18221 de 5 de febrero de 1988, se autorizó también a la Dirección General de
Vida Silvestre del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas para otorgar permiso a las
personas de escasos recursos que habitan en el Refugio de Vida Silvestre Caño Negro, para que
colecten y comercien aquellos peces que quedan atrapados en las lagunetas que se forman aisladas en
el caño principal de la Laguna Caño Negro, por efecto de los cambios estacionales (febrero, marzo y
abril, según el considerando tercero). Hoy esta normativa es de dudosa vigencia al estar amparada a
los artículos 10 y17 de la Conservación de la Fauna Silvestre, No. 6919 de 17 de noviembre de 1983,
derogada por la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de  30 de octubre de 1992, en su
artículo 128.



 [13] Dicho artículo 119 pasará a ser el 115 a partir del 24 de junio del 2009, en virtud de reforma
introducida por la Ley No. 8689 de 4 de diciembre del 2008:



 “Artículo 115.- Será sancionado con multa de un cincuenta por ciento (50%) hasta un cien por ciento
(100%) de un (1) salario base y el comiso del equipo y de las piezas que constituyan el producto de
la infracción, quien pesque en tiempos de veda.”




 



 [14] De igual forma, mediante acuerdo No. 434-2008 de 25 de noviembre del 2008, publicado en el
Alcance No. 55 a La Gaceta No. 238 del 23 de diciembre del 2008, el INCOPESCA establece las tarifas
por concepto de bienes y servicios que brindará durante el período económico 2009, entre los que se
encuentran: las licencias para embarcación deportiva o turística, nacional o extranjera, marina o
continental; las licencias para embarcación deportiva o turística, nacional o extranjera, marina o
continental, incluyendo licencia y carnés para pesca deportiva; y carnés de identificación de pesca
deportiva o turística, continental o marina.

Legal Opinion: 030 - J of 03/23/2009

OJ-030-2009

March 23, 2009

Deputy
Mario Núñez Arias
Movimiento Libertario
Legislative Assembly

Dear Deputy:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your note of October 13, 2008, in which you inquire about the legality of the fishing permits issued by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación within the Refugio Nacional de Vida Silvestre de Caño Negro.

From the documents accompanying your note, it is evident that the inquiry is made in your capacity as a member of the special Subcommittee formed within the Special Committee on the Environment of the Legislative Assembly to investigate potential environmental damages caused in the aforementioned Refuge.

As has been noted on similar occasions, when a deputy or a legislative committee requests our opinion on the scope or content of a "bill," or regarding aspects that may be considered covered by the function of political control and that can reasonably be considered of general interest, our analysis does not constitute a binding legal opinion, characteristic of a response to an inquiry from an administrative body, as a consequence of the provisions to that effect in our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982); but rather a "legal opinion," which does not bind the inquirer, and is given as institutional collaboration to guide the delicate legislative function.

a) Fishing in National Wildlife Refuges

The first provision to consider for the purposes of your inquiry is Article 9 of the Ley de Pesca y Acuicultura, No. 8436 of March 1, 2005, which establishes:

"Article 9- The exercise of fishing activity for commercial purposes and sport fishing are prohibited in national parks, natural monuments, and biological reserves.

The exercise of fishing activity on the continental and insular part, in forest reserves, protective zones, refugios nacionales de vida silvestre (national wildlife refuges), and wetlands, shall be restricted in accordance with the management plans (planes de manejo), which the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) shall determine for each zone, within the scope of its powers. (…)

The supervision of fishing in the protected wild areas indicated in this article shall be the responsibility of MINAE, which may coordinate operations with the Servicio Nacional de Guardacostas. (…)"

According to this rule, fishing activity could indeed be permitted in national wildlife refuges, provided there is a management plan (plan de manejo) issued by the Ministry of the Environment, Energy, and Telecommunications that supports its sustainability and determines the conditions under which it will be carried out. Section 35 of Law No. 8436 defines the management plan (plan de manejo) of a wild area as "the set of technical and scientific standards that regulate the activities to be developed in the wild area and its surroundings."

Regarding this permission, we find the following words from former deputies Quírico Jiménez Madrigal and Rodrigo Alberto Carazo Zeledón in the records of the legislative discussion of file No. 15065, which corresponds to Law No. 8436:

"DEPUTY QUÍRICO JIMÉNEZ MADRIGAL: (…) I was telling Deputy Huezo that the Sala is right in that sense, because currently fishing is prohibited in national parks, at sea, mainly, Isla del Coco, and obviously the canals of Tortuguero, which is a national park, but sport fishing does remain open because I remember there was a discussion, I as a member of that ad hoc committee that analyzed the Ley de Pesca, in the wildlife refuges, and I remember that the Ministerio de Ambiente y Energía – in the words of the Minister – told us that this activity is very important for many sites such as the wildlife refuge in Barra del Colorado, and it is in the northern Atlantic Zone of the country, and that is why these areas were left out of the article that mentions that sport fishing is prohibited in national parks." (Record No. 116 of December 14, 2004, pages 1901 and 1902).

"DEPUTY RODRIGO ALBERTO CARAZO ZELEDÓN: (…) So, what is not possible in any way will be the practice of sport fishing in three particular types of protected wild areas. Which ones? Those established in the first paragraph of Article 9; that is, national parks, natural monuments, and biological reserves.

Consequently, sport fishing shall be permitted in accordance with the management plans (planes de manejo) defined by the Ministerio de Ambiente y Energía in other protected wild areas, such as national wildlife refuges and wetlands, forest reserves, and protective zones." (Ibid., page 1903).

Regarding the management plans (planes de manejo) to which fishing activity in national wildlife refuges is subject, we would have to cite here, for the case of Caño Negro, Article 3 of the Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat ("RAMSAR Convention"), approved by Law No. 7224 of April 9, 1991:

Article 3.- The Contracting Parties shall formulate and implement their planning so as to promote the conservation of the wetlands included in the "List", and as far as possible the wise use of wetlands in their territory.[1]

To this end, among other things and if possible, the integration of the cultural aspects of the local communities associated with the wetland should also be taken into account:

"THE CONFERENCE OF THE CONTRACTING PARTIES

(…)

19. FURTHER ENCOURAGES Contracting Parties, within their national and legal frameworks and to the extent of their available resources and capabilities:

(…)

c) to include relevant aspects of cultural heritage in both the preparation and the implementation of wetland management plans (planes de gestión); (…)"

(Resolution VIII.19: Guiding principles for taking into account the cultural values of wetlands for the effective management of sites. 8th Meeting of the Conference of the Contracting Parties[2]).

Likewise, the indicated management plan (plan de manejo) must be supported by an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) duly approved by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental. For a similar case within the same Refugio Nacional de Fauna Silvestre de Caño Negro, the Constitutional Chamber emphasized:

"VII.- SPECIFIC CASE. Regarding the project in question, the Director of the Área de Conservación Arenal Huetar Norte, together with the Administrator of the Refugio de Vida Silvestre Caño Negro, provided studies and research - which, while true, make a detailed analysis of the situation - dating from the years 1990, 1991, and 1993 (pages 57-112). Thus, it is duly accredited that the project carried out in the Refugio de Vida Silvestre Caño Negro authorized by the Área de Conservación Arenal Huetar Norte through resolution No. 001-RNVSCN (pages 53-55) and referring to the collection, incubation, and commercialization of river turtles, does not have any environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) issued by the Secretaría Técnica Ambiental, nor does it have updated scientific studies, indicating – as the appellant cited – the degree of environmental viability of the authorized activity, nor a quantification of the turtles that can be taken for commerce. These are documents that do not indicate current indices of the project, since they were carried out more than 10 years ago. The foregoing makes it impossible to date to know the results and positive or negative progress of the project as such, which has been running for 14 years, as the respondent authorities themselves recognize that there are no updated studies reflecting the project's conformity with the rational and adequate use of resources. Under such background, it is appropriate to grant the amparo claim, since the activity developed by the Asociación de Tortugueros de Caño Negro does not have updated scientific studies, nor did it have – as the respondents cited – a supervising biologist (biólogo regente) to oversee the activity in question. In this sense, it is worth noting that this Constitutional Court, in line with the principle of protection of sustainable development, does not oppose those activities – such as the one under examination – that are beneficial in economic terms for the inhabitants of the area; however, they must be carried out in accordance with the regulations stipulated for such purposes, namely Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente and Articles 82 and 83 of the Ley de Conservación de Vida Silvestre. This Court observes that the project has been underway since 1990; however, the permit now questioned dates from 2003, a date on which the Leyes de Conservación de la Vida Silvestre and Orgánica del Ambiente were already in force. For that reason, the obligations contained in said laws were applicable and of mandatory and strict compliance for approving the questioned exploitation permit. Indeed, the authorization should have been granted with conservation criteria and strict "sustainability" in the protection of natural resources, verified through the presentation of an assessment of the impact of the action to be developed, following the technical-scientific methodology applied in this regard. On this basis, it must be understood that, although this Chamber is aware of the benefits the project generates for the inhabitants of the area, the permit to carry out said activity must conform to the provisions of this judgment and the corresponding infra-constitutional regulations, to make effective the constitutionally protected right to enjoy a healthy and balanced environment, seeking the enjoyment and rational use of natural resources. (Voto No. 1174-2005 of 3:12 p.m. on February 8, 2005).[3]

In addition to the foregoing, Article 1 of Decree No. 34967-MINAET of November 6, 2008, which establishes, among other things, regulations for fishing within protected wild areas, would be adding the condition that it involves population management programs (programas de manejo de poblaciones) carried out by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications:

"Article 1.—Big game and small game hunting, hunting and release tournaments, small game hunting of songbirds and plumage birds, fishing in national parks are prohibited, 'with the exception of the provisions of Article 10 of the Ley del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, dated August 24, 1977, and subsection c) of Article 21 of this Decree,' biological reserves, natural monuments, forest reserves, protective zones, indigenous reserves, 'except subsistence hunting for resident indigenous people,' wildlife refuges (refugios de vida silvestre), 'except when it involves population management programs (programas de manejo de poblaciones) carried out by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications,' and farms subject to the Régimen de pago de servicios ambientales and those that were under the administration of the Areas de Conservación.

b) Competent Authority for Issuing Fishing Licenses

Regarding the entity competent for granting fishing licenses in the Refugio Nacional de Vida Silvestre de Caño Negro, we have Articles 7, subsection f), and 63 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 of October 30, 1992, which grant the power to the Sistema Nacional de Áreas de Conservación of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications to do so regarding continental and insular fishing:

"Article 7.- The Dirección General de Vida Silvestre of the Ministerio de Ambiente y Energía has the following functions in the exercise of its competence:

(…)
f) Issue or deny permits for hunting, continental or insular fishing, extraction of flora, and any permit to import or export wild flora or fauna. (…)"

"Article 63.- The continental and insular fishing license shall be issued by the Dirección General de Vida Silvestre of the Ministerio de Ambiente y Energía, upon prior application and payment of the corresponding fee established in this Law."[4]

Said article is related to the provisions of Article 13 of the Ley de Pesca y Acuicultura regarding the powers of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications with respect to the control of fishing in continental waters, a concept within which those of national wildlife refuges are understood to be included:

"Article 13.- INCOPESCA shall exercise control over the fishing and aquaculture activity carried out in marine and inland waters and shall provide technical assistance to aquaculture activity in continental and marine waters. In continental waters, the protection of aquatic resources shall be the responsibility of MINAE. Within these latter shall be included rivers and their mouths, lakes, lagoons, and reservoirs, including areas declared as forest reserves, protective zones, national parks, mangroves, wetlands, biological reserves, refugios nacionales de vida silvestre (national wildlife refuges), and natural monuments, in accordance with current legislation and the provisions of ratified international treaties, especially RAMSAR. (…)"

Notwithstanding the foregoing, this same Law contains other provisions that could raise the question of whether this competence for granting fishing licenses instead corresponds to INCOPESCA. Regarding the definition of a license, Articles 2, section 20, and 101 of that Law state:

"License: Administrative act through which INCOPESCA confers upon an individual or legal entity the right to carry out, in a specific vessel, under the terms and conditions established in said act, the extraction and sustainable use of marine, fishery, and hydrobiological resources in marine and continental waters." [5]

As can be seen, Law No. 8436 extends INCOPESCA's competence for granting fishing licenses even to continental waters. However, upon reading the definition that said Law confers to marine fishery resources and hydrobiological resources, which refers to that of fishery biomass (biomasa pesquera), it appears that such resources are exclusively linked to the sea:

"38. Marine fishery resources: All living organisms whose total, partial, or temporary life cycle develops within the marine aquatic environment, and that constitute aquatic flora and fauna susceptible to being sustainably extracted.

37. Hydrobiological resource: Resource equivalent to fishery biomass (biomasa pesquera).

12. Fishery biomass (Biomasa pesquera): Total matter of the beings that live in a specific place of the sea or ocean, expressed in weight per unit of area or volume."

It seems, then, an article of difficult application regarding continental waters, insofar as marine fishery or hydrobiological resources, with the meaning that Law No. 8436 gives them, would not normally be found in them. The question arises as to whether the legislator may have confused the terms continental waters with inland waters for this rule, with respect to which such marine resources could indeed be found:

"7. Inland marine waters: Marine waters located inside the baseline of the territorial sea and up to where marine water can enter, such as docks (ports), mangroves, estuaries, coastal lagoons, gulfs, bays, river mouths, or deltas permanently or intermittently connected to the sea, provided they are accessible or navigable for seagoing vessels."

Let us recall that regarding these (inland waters), together with marine waters, Law No. 8436 grants INCOPESCA control of fishing activity (cited Article 13), which might make more sense.

An exception could be made. Curiously, Law No. 8436 establishes the same geographical assumption that would apply to both inland and continental waters, which is that of river mouths. Although it does not expressly state so in the definition it gives in Article 2 for continental waters, it does so in that of Article 13 ("… Within these latter shall be included rivers and their mouths,…); as it does in the definition of inland waters in Article 2, section 7 ("Marine waters located inside the baseline of the territorial sea and up to where marine water can enter, such as… river mouths or deltas permanently or intermittently connected to the sea, provided they are accessible or navigable for seagoing vessels). The same Article 2 understands by river mouth "the site or place where a river, an estuary, or lagoon converges with the sea or ocean, and whose area of aquatic influence extends to a semicircle with a radius of one kilometer, from the center of said mouth."

By virtue of this, one might think that the use of the term "continental waters" in the definition of a license made by the Ley de Pesca y Acuicultura in its Articles 2, section 20, and 101 is referring only to the cases of river mouths.[6]

Faced with such a disjunctive of norms, this technical advisory body leans towards thinking that, regarding fishing in national wildlife refuges where exclusively continental waters exist, such as Caño Negro, the competence of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications (through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación) for granting licenses remains in force, for several reasons:

1) In the first place, the Ley de Pesca y Acuicultura does not expressly repeal any article of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, which is striking considering that the latter has an entire chapter dedicated to the exercise of the right to continental and insular fishing (Chapter VIII). The foregoing could be interpreted as a will of the legislator to maintain that regulation as a matter specific to wildlife protection and regulated by Law No. 7317:

Article 1.- This Law is intended to establish regulations on wildlife. Wildlife consists of the continental and insular fauna that lives in natural, temporary, or permanent conditions in the national territory and the flora that lives in natural conditions in the country. These may only be subject to particular appropriation and commerce, through the provisions contained in public treaties, international agreements, this Law, and its Regulations.

In this vein, it must be considered that the original bill of the Ley de Pesca y Acuicultura, visible in legislative file No. 15.065, contained a chapter (the fourth) dedicated to continental fishing, in which it expressly granted the executing authority[7] the competence to issue fishing permits in continental waters; having the power even to define fishing zones, the species to be caught, the number of pieces, and closed seasons.

This chapter subsequently disappeared upon the acceptance of a substitute text drafted by several deputies. Although the reasons for its elimination are not mentioned in the legislative file, such action can lead one to intuit a will of the legislator to maintain the competencies of MINAET over continental and insular resources and of INCOPESCA over marine resources.

From the original text, one can also note the wording given to Article 14, which granted INCOPESCA "control of the fishing and aquaculture activity carried out in marine, inland, and continental waters; within these latter shall be included rivers and their mouths, lakes, lagoons, and reservoirs, except the areas declared as forest reserves, protective zones, national parks, mangroves, wetlands, biological reserves, refugios nacionales de vida silvestre (national wildlife refuges), and natural monuments, in accordance with current legislation and the provisions of ratified international treaties, especially RAMSAR." In these latter areas, it is presumable to think that MINAET would exercise control of fishing activity, when feasible (the original bill allowed it for forest reserves, protective zones, national wildlife refuges, and wetlands, subject to a management plan (plan de manejo)). Article 13 of Law No. 8436 takes up this article, but conferring upon MINAET the protection of aquatic resources, not only in protected areas but also in other continental waters.

2) Furthermore, as we have already indicated, Law No. 8436 itself expressly grants competence to MINAET regarding the protection of aquatic resources in continental waters (Article 13, first paragraph) and the supervision of fishing in protected wild areas (Article 9, fourth paragraph); while INCOPESCA is granted control of fishing and aquaculture activity in marine and inland waters[8], and regarding continental waters, Article 13 only confers upon the Institute the duty of technical assistance to aquaculture activity. It would be consequent to think that the granting of licenses is in accordance with the distribution of such competencies and that it is MINAET who grants fishing licenses in the continental waters of national wildlife refuges, such as Caño Negro, in which Law No. 8436 grants it the protection of aquatic resources and the supervision of fishing, and Law No. 7317 the administration of those refuges (Article 7) and the exclusive management of their resources (Article 82):

"Article 7.- The Dirección General de Vida Silvestre of the Ministerio de Ambiente y Energía has the following functions in the exercise of its competence:

(…)

b) Recommend the establishment of national wildlife refuges (refugios nacionales de vida silvestre) and administer them. (…)"

"Article 82.- (…) The natural resources included within the national wildlife refuges (refugios nacionales de vida silvestre) fall under the competence and exclusive management of the Dirección General de Vida Silvestre of the Ministerio de Ambiente y Energía, as determined in this Law and its Regulations."

To these norms should be added the competencies that the same Law expressly grants to the Sistema Nacional de Áreas de Conservación of MINAET regarding the extraction, planning, development, and control of wildlife (Articles 4 and 6).

In Voto No. 10484-2004 of 9:52 a.m. on September 24, 2004, in response to a facultative legislative inquiry of constitutionality filed by several Deputies on bill No. 15.065, which later resulted in the Ley de Pesca y Acuicultura, the Constitutional Chamber also recognized the competence of MINAET regarding the protection of aquatic resources within protected wild areas:

"As can easily be appreciated, the return of live fish is not an essential element of the definition of sport fishing given by the bill, which is the one of interest for the purpose of determining the validity of Article 9. In any case, the duties of conservation of the ecosystems existing in the different existing protection zones do not boil down to a preservation plan for the quantities of species and individuals of each species in said zones. The central State is the entity primarily entrusted with the defense of the environment, which is reaffirmed in the Ley Orgánica del Ambiente, number 7554 of October fourth, nineteen ninety-six, which delegates to the Ministerio de Ambiente y Energía a good part of the competencies in this matter, without discharging other public entities from their responsibilities in this field. Said Law recognizes the power of the Executive Branch (President of the Republic and Minister of Ambiente y Energía) to establish protected areas, as inferred from the relationship of Articles 32 subsections e) and f) and 42 of Law number 7554. Similarly, the Ley de conservación de la vida silvestre, number 7317 of October thirty, nineteen ninety-two, in its Article 84, authorizes the Executive Branch to establish national wildlife refuges within forest reserves and on the lands of decentralized institutions, including municipalities."

And the Procuraduría General de la República, when responding to an inquiry about a possible conflict of competencies between INCOPESCA and the Servicio de Parques Nacionales of the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines (today the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications), concerning the application of the Ley de Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, No. 7384, stated:

"It is clear to observe that certain powers of the Servicio de Parques Nacionales are similar to those that have been conferred upon INCOPESCA. For which reason it is worth asking whether in this case the transfer of competencies has operated by virtue of Article 42 of Law 7384.

The answer, in the opinion of this Procuraduría General, is negative. The foregoing because the specificity of the matter that the Servicio de Parques Nacionales is called upon to address is greater than that which has been conferred upon INCOPESCA. Note that the Service is empowered to have broad competencies over a special type of territory of our country: that in which the national parks are located. In accordance with this, the way in which certain human activities such as fishing may affect the preservation of the national park is an accessory to the specific mission that the Service is called upon to carry out." (C-215-95 of September 22, 1995) [9]

3) On the other hand, and according to the explanation we gave earlier, since marine, fishery, or hydrobiological resources theoretically do not exist in continental waters, except for the hypothetical case of river mouths, an implicit repeal of MINAET's competence to grant fishing licenses in said waters could not have operated, as they involve distinct assumptions.

In support, Article 5 of Law No. 7384 of March 16, 1994, Ley de Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, when setting the powers of INCOPESCA, indicates that of establishing the number of licenses and their regulations, as well as the technical limitations to be imposed on these, upon prior study of the existing marine resources.[10]

Additionally, in the agreement of the Board of Directors of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura No. 476-2008 of December 18, 2008, published in the Official Gazette La Gaceta No. 8 of January 13, 2009, concerning "management measures for the establishment of agreements that allow regulating the activities of commercial fishing and tourist-sport fishing," we can read, in its second recital:

"2.- That among the powers of INCOPESCA are those of controlling fishing and hunting of marine species in jurisdictional waters, determining the species of marine organisms that could be commercially exploited, establishing the number of licenses and their regulations, as well as the technical limitations to be incorporated into them, determining closed seasons and areas, as well as the species and sizes whose capture is restricted and prohibited"

From reading this recital, it can be inferred, in coincidence with our interpretation, that INCOPESCA's competence for granting fishing licenses in jurisdictional waters (including continental ones)[11] is as long as marine species exist in them.

4) Last, but not least, is the distinction that both laws (8436 and 7317) make regarding criminal offenses for failure to carry a license. Law No. 8436 does not include continental waters for classifying the crimes:

"Article 136.—Shall be sanctioned with a fine of one to sixty base salaries, defined in Article 2 of Law No. 7337, of May 5, 1993, whoever, in command of a fishing vessel with national or foreign registration and flag, carries out fishing tasks in inland waters, in the territorial sea, or in the exclusive economic zone, without having the license or registrations granted by the Costa Rican authorities, or with the license, permit, or respective registration expired for more than two months. (…)"

Similarly, when the license is expired, lapsed, suspended, or revoked:

Article 137.—A penalty of a fine of five to forty base salaries, defined in article 2 of Law No. 7337 of May 5, 1993, shall be imposed on whoever, in command of a fishing vessel with national or foreign registration and flag, carries out fishing operations in inland waters, in the territorial sea, or in the exclusive economic zone with an expired, lapsed, suspended, or revoked license, permit, concession, or authorization, provided that the expiration, lapsing, suspension, or revocation occurred within the two immediately preceding months. Otherwise, the provisions of article 136 of this Law shall apply. The holder of the license, permit, or concession shall be sanctioned with the same penalty.

In the case of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre), although the scope of application is not mentioned, article 126 of the same Law is very clear in stating that its provisions do not apply to fishing at sea:

"Article 117.- A fine of forty-seven thousand nine hundred sixteen net colones (¢47,916.00), with the forfeiture of the rods, reels, lures, and gaffs of the corresponding equipment, and the confiscation (comiso) of the pieces constituting the product of the infraction, shall be imposed on whoever fishes without the corresponding license."

"Article 126.- The provisions of this Law shall not be applied to the exercise of fishing at sea nor to the treatment and combat of pests or contagious diseases, which shall continue to be governed by the provisions in force. (...)"

It could, then, be interpreted that the sanctioning of the same conduct (fishing without a license) in two different normative bodies is because the legislator intended to maintain a different scope of application for each of the laws (one in marine waters and the other in continental and insular waters) and, therefore, also maintain the entity that issues such licenses (INCOPESCA for marine waters and MINAET for continental and insular waters).

This interpretation coincides with the fact that the reform introduced by Law No. 8689 of December 4, 2008, to the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre), which will enter into force on June 24, 2009 (six months after its publication in La Gaceta), continues to maintain within said Law the violation of fishing without a license, this time under numeral 113, which would be reaffirming the legislative will to maintain the scopes of application separately in two different normative bodies:

"Article 113.- A fine of fifty percent (50%) up to two (2) base salaries, with the forfeiture of the rods, reels, lures, and gaffs of the corresponding equipment and the confiscation (comiso) of the pieces constituting the product of the infraction, shall be imposed on whoever fishes without the corresponding license."

In that same reform, a new violation is introduced, numbered 106, which also refers to the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación) of MINAET as the competent body in the case of fishing within protected wild areas:

"Article 106.- A fine of one (1) to three (3) base salaries shall be imposed on whoever, without authorization from the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación), enters the official conservation areas for wild flora and fauna or duly authorized private areas, carrying bladed weapons or firearms, saws, polluting substances, nets, trammel nets (trasmallos), crossbows (arbaletas), or any other weapon, tool, or utensil used for hunting, fishing, logging, extraction or capture, or the trafficking of wild flora and fauna, provided that a more serious crime is not configured."

It is worth adding that article 17, subsection q), of the Regulation to the Wildlife Conservation Law (Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre), No. 32633-MINAE of March 10, 2005, establishes within the functions of the Regional Directorates of the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación) that of "authorizing, issuing, and signing hunting and fishing licenses, through the subregional offices and administration offices of state wildlife refuges." This Regulation is supported by article 12 of Law No. 7317:

"Article 12.- The Executive Branch is empowered to establish, through the Regulations of this Law, the procedures and requirements necessary for the conservation of continental or insular, aquatic or terrestrial wildlife, throughout the national territory."

Similarly, article 23 of Decree No. 34967-MINAET of November 6, 2008, stipulates that "the Subregional Offices of the different Conservation Areas, the Administration offices of the National Wildlife Refuges (Refugios Nacionales de Vida Silvestre), and others established for this purpose in the different Conservation Areas that make up the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación), shall be responsible for authorizing, issuing and signing or denying fishing licenses, as well as subsistence licenses, within protected wild areas, when so stipulated by the management plan (plan de manejo)."

c) Permitted fishing gear (Artes de pesca)

Regarding the fishing gear (artes de pesca) that may be used within the Caño Negro National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Caño Negro), one would have to refer to articles 67 and 68 of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre), which define those that may be used in continental and insular waters and those that are prohibited:

"Article 67.- Continental or insular fishing, whether sport or subsistence, may only be carried out with a hook, either with a rod and reel or with a hand line (cuerda de mano).

Article 68.- Fishing in rivers, streams, and creeks up to their mouth, in estuaries (esteros), lakes, lagoons, and reservoirs is prohibited when explosives, poisons, lime, crossbows (arbaletas), cast nets (atarrayas), trammel nets (trasmayos), seine nets (chinchorros), multiple fishing lines, or any other method not authorized by this Law and its Regulations are used.

By regulation, the fishing areas at the mouth of rivers, streams, and creeks shall be determined."

These legal-rank norms coincide with the specific regulation established for this purpose by the Decree creating the Caño Negro National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Caño Negro) since 1984 (Decree No. 15120-MAG of January 4, 1984):

"Article 3.- (...)
Fishing will only be permitted with a rod and reel or hand line (cuerda de mano), provided that the fishermen carry their respective continental fishing license."[12]

Thus, and in relation to your inquiry, fishing with trammel nets (trasmallo) would not be permitted within the Caño Negro National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre de Caño Negro). In fact, the violation of articles 67 and 68 is penalized as a crime in that Law:

"Article 102.- A fine of thirty-one thousand nine hundred forty-four net colones (¢31,944.00) to one hundred twenty-six thousand one hundred seventy-nine net colones (¢126,179.00), and the confiscation (comiso) of the corresponding equipment or material, shall be imposed on whoever fishes in continental waters -rivers, streams, and creeks up to their mouth, lakes, lagoons, and reservoirs-, of national property, using explosives, crossbows (arbaletas), cast nets (atarrayas), seine nets (chinchorros), multiple lines, trammel nets (trasmallo), or any other method that endangers the continuity of the species. In the event that fishing in continental waters is carried out using poisons, lime, or pesticides, it shall be sanctioned with a fine of one hundred fifty-eight thousand one hundred twenty-three net colones (¢158,123.00) to three hundred sixteen thousand three hundred seventy-nine colones (¢316,379.00), and the confiscation (comiso) of the corresponding equipment and material."

This article will become article 97 of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre) as of June 24, 2009, as provided by articles 1 and 5 of Law No. 8689, with the following wording:

"Article 97.- A penalty of a fine of five (5) to ten (10) base salaries or a prison sentence of two (2) to eight (8) months, and the confiscation (comiso) of the corresponding equipment or material, shall be imposed on whoever fishes in continental waters -rivers, streams, and creeks up to their mouth, lakes, lagoons, reservoirs, estuaries (esteros), and other wetlands (humedales)-, of national property, using explosives, crossbows (arbaletas), cast nets (atarrayas), seine nets (chinchorros), multiple lines, trammel nets (trasmallo), or any other method that endangers the continuity of the species. In the event that fishing in continental waters is carried out using poisons, lime, or pesticides, it shall be sanctioned with a penalty of a fine of ten (10) to thirty (30) base salaries or a prison sentence of one (1) to two (2) years, provided that a more serious crime is not configured, and the confiscation (comiso) of the corresponding equipment and material."

By that date, the prohibition on using trammel nets (trasmallos) within the Caño Negro National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Caño Negro) will be doubled with this article, since it would not only be covered by the reference to "lagoons" (lagunas), but also to "wetlands" (humedales), a condition held by those located within that Refuge and which are even recognized as a Ramsar site.

It is necessary here to open a small parenthesis to indicate that in the time period between the years in which Law No. 7317 was issued in 1992 and Law No. 8689 in 2008, the Fisheries and Aquaculture Law (Ley de Pesca y Acuicultura), No. 8436 of March 1, 2005, was enacted, which contains criminal offenses that could be tacitly repealing, in whole or in part, article 102 of Law No. 7317, and that, in turn, Law No. 8689 could be doing the same with them upon entering into force in June of this year:

"Article 142.- A penalty of a fine of twenty to sixty base salaries, defined in article 2 of Law No. 7337 of May 5, 1993, shall be imposed on whoever, with or without a fishing permit, license, or authorization, uses prohibited or illegal gear, when carrying out fishing operations in inland waters, continental waters, in the territorial sea, or in the exclusive economic zone."

"Article 143.- A penalty of a fine of sixty to eighty base salaries, defined in article 2 of Law No. 7337 of May 5, 1993, and cancellation of the respective license, shall be imposed on whoever carries out fishing operations in the exclusive economic zone using poisonous, dangerous, toxic substances of any nature, or explosive or poisonous materials that damage or endanger marine or aquatic ecosystems, or human life, without prejudice to the sanctions established in the legal system.
If the offense is committed in inland marine waters, continental waters, or in the territorial sea, a prison sentence of two to ten years shall be imposed.)

d) Other considerations

To conclude, I would like to point out to the Deputy that Decree No. 34967-MINAET of November 6, 2008, published in the Official Gazette La Gaceta No. 12 of January 19 of this year, indicates a series of regulations for sport and subsistence fishing within the Caño Negro National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Caño Negro) in its ordinal 21:

"Article 21.- Sport fishing is authorized for:

a. Guapote (Parachromis spp), róbalo (Centropomus undecimalis), sábalo (Megalops atlanticus), and other fish species, in lagoons of the Caño Negro Wildlife Refuge (Refugio de Fauna Silvestre de Caño Negro) and the Las Camelias Wildlife Refuge (Refugio de Fauna Silvestre las Camelias), which permit sport fishing in their management plan (plan de manejo), between August 1, 2008, and March 31, 2010, inclusive. Fishing is permitted with a limit of 5 fish with a minimum size of 25 cm in length, per person per day, being able to accumulate caught pieces provided they prove to the competent authority their presence in the Area for up to three days.

b. Gaspar (Atractosteus tropicus) in the lagoons of the Caño Negro Wildlife Refuge (Refugio de Fauna Silvestre de Caño Negro) and the Las Camelias Wildlife Refuge (Refugio de Fauna Silvestre las Camelias), between September 1, 2008, and February 28, 2010, inclusive. Fishing is permitted with a limit of 2 fish with a minimum size of 60 cm in length, per person per day, being able to accumulate the captured pieces according to proof before the competent authority of their permanence in the area for up to three days.

c. In Wildlife Refuges (Refugios de Fauna Silvestre) and National Parks outside the dates indicated in subsections a and b, when the activity is contemplated in the Management Plan (Plan de Manejo) or public use regulations and the fishing is for subsistence or family consumption, the person must be registered with the Administration of the Protected Wild Area as a resident of the surrounding villages and require the use of the fishery resource for the family group's sustenance."

It is emphasized that the carrying out of such activities in accordance with the rules thus set forth in Decree No. 34967-MINAET must be supported by a management plan (plan de manejo) issued by the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía) (article 9 of the Fisheries and Aquaculture Law [Ley de Pesca y Acuicultura]).

It is of interest here to make a brief comment in the sense that the regulations contained in article 21 of the recently cited Decree would find their legal basis in article 34 of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre):

"Article 34.- The Executive Branch shall establish the closed seasons (vedas) and the type of weapons that may be used in hunting and fishing regulated by this Law."

However, the Fisheries and Aquaculture Law (Ley de Pesca y Acuicultura) also contains regulations that would empower the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura) to establish closed seasons (vedas):

"Article 10.- The executing authority of this Law, duly based on technical, scientific, economic, social, or environmental criteria, may limit fishing extraction in determined fishing areas and species within the national jurisdiction, for reasons of national interest in the conservation of the species or the aquatic resource.
Every natural or legal person must respect the periods, areas, and species of closed season (veda) established by the competent body."

"Article 34.- INCOPESCA shall establish, according to technical, scientific, economic, and social criteria, the zones or periods of closed season (veda), whether by areas or by determined species. The information regarding the closed seasons (vedas) established for the different hydrobiological species and for any type of fishing gear (arte de pesca) that is determined, as well as the quotas, fishing zones, and permitted fishing gear (artes de pesca) to exploit aquatic flora and fauna, shall be widely disseminated. With due advance notice, fishermen, permit holders, concessionaires, and competent authorities shall be notified to exercise control and inspection."

"Article 35.- When establishing a closed season (veda), its temporary or indefinite nature shall be specified, as well as the common and scientific name of the species subject to the closed season (veda) and any other appropriate information to identify the closed season (veda). During this period, INCOPESCA shall carry out monitoring of the species subject to the closed season (veda), either itself or through state universities."

"Article 73.—INCOPESCA shall establish the fees, periods, zones, and minimum sizes, as well as the maximum number of specimens that a sport fisherman may catch, in accordance with the conditions of the resource in question and the particular characteristics of the place where the activity is carried out."

"Article 78.- Fishing for domestic consumption does not require authorization; but the interested party must respect the closed seasons (vedas), the maximum catch quotas, and other regulations issued by INCOPESCA."

Likewise, Law No. 8436 provides a criminal penalty for anyone who violates the closed season periods (vedas):

"Article 141.- A penalty of a fine of ten to forty base salaries, defined in article 2 of Law No. 7337 of May 5, 1993, shall be imposed on whoever fishes during closed seasons (vedas) and in closed zones or fishes closed-species (especies vedadas) with or without a fishing permit, license, or authorization, in inland waters, in the territorial sea, or in the exclusive economic zone."

This norm seems to shed light in the sense that the closed zones (zonas de veda) established by the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura) are only for inland waters, the territorial sea, or the exclusive economic zone, but not for continental or insular waters; regarding which the competence that Law No. 7317 confers on MINAET in its article 34 would prevail, and whose sanction is found in article 119:

"Article 119.- A fine of thirty-one thousand nine hundred forty-four net colones (¢31,944.00), and the confiscation (comiso) of the equipment and the pieces constituting the product of the infraction, shall be imposed on whoever fishes during the closed season (veda)." [13]

This juxtaposition of legal bodies definitely leads the legal operator to confusion. A sample of this is that on July 14, 2005, through agreement No. 378, the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura) issued regulations on places and species that are prohibited and authorized for fishing in continental waters, including within the Caño Negro National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre de Caño Negro):

Article 4—Definition of places and species prohibited and authorized for fishing in continental waters. Fishing in continental waters is prohibited, which applies both to continental sport fishing and continental tourist fishing, as follows:
Continental sport fishing and continental tourist fishing of the following species and in the following places is prohibited:
a. Guapote (Parachromis spp), róbalo (Centropomus undecimalis), sábalo (Megalops atlanticus), and other fish species, in the following rivers and their tributaries: Frío, Zapote, Niño or Pizote, lagoons of the Caño Negro Wildlife Refuge (Refugio de Fauna Silvestre de Caño Negro) and the Las Camelias Wildlife Refuge (Refugio de Fauna Silvestre Las Camelias), between April 1 and July 31 inclusive. Outside of this period, fishing is permitted with a limit of five fish with a minimum size of 25 cm in length, per person per day.
b. Gaspar (Atractosteus tropicus) in the following rivers and their tributaries: Frío, Zapote, Niño or Pizote, lagoons of the Caño Negro Wildlife Refuge (Refugio de Fauna Silvestre de Caño Negro) and the Las Camelias Wildlife Refuge (Refugio de Fauna Silvestre Las Camelias), between March 1 and August 31 inclusive. Outside of this period, fishing is permitted with a limit of two fish with a minimum size of 60 cm in length, per person per day. (…)"

In this case, the measures adopted by INCOPESCA coincide with those of Decree No. 34967-MINAET of November 6, 2008, outlined above; however, in the future this might not be the case[14], so this technical advisory body recommends to the Deputy, on the occasion of this inquiry and the investigation being carried out on the fishing permits granted by MINAET within the Caño Negro National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre de Caño Negro), to draft a bill that modifies Law No. 8436 of March 1, 2005 (Fisheries and Aquaculture Law [Ley de Pesca y Acuicultura]) and clarifies the institutional competencies between MINAET, through the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación), and INCOPESCA, with a view to avoiding conflicts between those bodies or the issuance of norms that are antagonistic to each other.

Meanwhile, it would be advisable for both MINAET and INCOPESCA to establish coordination mechanisms to avoid such distortions in their administrative actions, in a manner similar to how Law No. 8436 provides for the utilization of marine resources in wetland areas:

"Article 13.- (...)
MINAE and INCOPESCA are empowered to, by mutual agreement, establish and approve joint management plans (planes de manejo) for marine resources in wetlands for the rational use of aquatic resources, except in those included within national parks and biological reserves."

e) On the special condition of indigenous populations

Your inquiry mentions that permits granted by MINAET within the National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre) have been justified by ancestral practices of the Maleku indigenous people.

In this regard, it should be clarified that, if any indigenous group is involved as a beneficiary in the process for granting licenses within the cited Refuge, their special customs regarding the form of fishing must be safeguarded to the maximum extent, which also includes the gear or instruments used; always ensuring that there is an adequate balance between the protection of fishery resources and the needs and practices of the indigenous population.

The foregoing finds support in Convention No. 169 on Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, approved by Law No. 7316 of November 3, 1992:

"Article 23
1. Handicrafts, rural and community industries, and traditional activities and those related to the subsistence economy of the peoples concerned, such as hunting, fishing, trapping, and gathering, shall be recognized as important factors in the maintenance of their culture and in their economic self-sufficiency and development. With the participation of these peoples, and wherever appropriate, governments shall ensure that these activities are strengthened and promoted.
2. At the request of the peoples concerned, appropriate technical and financial assistance shall be provided to them, whenever possible, which takes into account the traditional techniques and cultural characteristics of those peoples and the importance of sustainable and equitable development."

It should not be forgotten that this Convention is emphatic in ensuring indigenous peoples a guarantee in the respect and defense of their customs and traditions:

"Article 2
1. Governments shall assume the responsibility of developing, with the participation of the peoples concerned, coordinated and systematic action to protect the rights of these peoples and to guarantee respect for their integrity.
2. This action shall include measures:
(...)
b) promoting the full realization of the social, economic, and cultural rights of these peoples, respecting their social and cultural identity, their customs and traditions, and their institutions; …(…)"

"Article 5
When applying the provisions of this Convention:
a) The social, cultural, religious, and spiritual values and practices of these peoples shall be recognized and protected, and due account shall be taken of the nature of the problems which face them both as groups and as individuals;
b) The integrity of the values, practices, and institutions of these peoples shall be respected; (…)"

"Article 8
1. When applying national legislation to the peoples concerned, their customs or customary law shall be duly taken into consideration.
2. These peoples shall have the right to retain their own customs and institutions, provided that these are not incompatible with fundamental rights defined by the national legal system nor with internationally recognized human rights. Whenever necessary, procedures shall be established to resolve conflicts that may arise in the application of this principle. (…)"

Another issue to which special attention must be paid is that, if indeed there are indigenous peoples who have used, and continue to use, as an expression of their culture, the fishery resource of the Caño Negro National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre de Caño Negro), the management plan (plan de manejo) issued to regulate the use of fishing within this wild area must necessarily include the participation of the indigenous sector in its preparation, given the probable interest of that group in the natural resources that have formed part of the development of their traditions:

"Article 6
1. When applying the provisions of this Convention, governments shall:
a) Consult the peoples concerned, through appropriate procedures and in particular through their representative institutions, whenever consideration is being given to legislative or administrative measures which may affect them directly;
b) establish means by which these peoples can freely participate, at least to the same extent as other sectors of the population, at all levels of decision-making in elective institutions and administrative and other bodies responsible for policies and programs which concern them;
c) establish means for the full development of these peoples' own institutions and initiatives, and in appropriate cases provide the resources necessary for this purpose.
2. The consultations carried out in application of this Convention shall be undertaken in good faith and in a manner appropriate to the circumstances, with the objective of achieving agreement or consent regarding the proposed measures."

"Article 7
1. The peoples concerned shall have the right to decide their own priorities for the process of development as it affects their lives, beliefs, institutions, and spiritual well-being and the lands they occupy or otherwise use, and to exercise control, to the extent possible, over their own economic, social, and cultural development. In addition, they shall participate in the formulation, implementation, and evaluation of plans and programs for national and regional development which may affect them directly.
2. The improvement of the conditions of life and work and levels of health and education of the peoples concerned, with their participation and cooperation, shall be a priority in the overall economic development plans of the regions where they live. Special development projects for these regions shall also be designed in such a way as to promote such improvement.
3. Governments shall ensure that, whenever appropriate, studies are carried out, in cooperation with the peoples concerned, to assess the social, spiritual, cultural, and environmental impact on them of planned development activities. The results of these studies shall be considered as fundamental criteria for the implementation of these activities.
4. Governments shall take measures, in cooperation with the peoples concerned, to protect and preserve the environment of the territories they inhabit."

"Article 13
1. In applying the provisions of this part of the Convention, governments shall respect the special importance that the cultures and spiritual values of the peoples concerned attach to their relationship with the lands or territories, or both, as the case may be, which they occupy or otherwise use, and in particular the collective aspects of this relationship.
2. The use of the term "lands" in Articles 15 and 16 shall include the concept of territories, which covers the total environment of the areas which the peoples concerned occupy or otherwise use."

"Article 15
1. The rights of the peoples concerned to the natural resources pertaining to their lands shall be specially safeguarded. These rights include the right of these peoples to participate in the use, management, and conservation of such resources.
2. In cases where the State retains the ownership of mineral or sub-surface resources or has rights to other resources pertaining to lands, governments shall establish or maintain procedures for consulting these peoples with a view to ascertaining whether and to what degree their interests would be prejudiced, before undertaking or authorizing any programs for the exploration or exploitation of such resources pertaining to their lands. The peoples concerned shall, wherever possible, participate in the benefits of such activities and shall receive fair compensation for any damages they may sustain as a result of such activities."

CONCLUSIONS

Fishing activity is permitted within national wildlife refuges (refugios nacionales de vida silvestre), including Caño Negro, but restricted to the conditions established by a management plan (plan de manejo) issued by the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications (Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones), following an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) approved by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental), and provided it involves population management programs carried out by the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación).

In the event that there is an indigenous population that uses the fishery resource within the refuges as part of their culture or traditions, they must be involved in the management plan (plan de manejo) that is prepared. Likewise, and to the extent possible, the management plan (plan de manejo) of the Caño Negro National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre de Caño Negro), in its condition as a Ramsar site, must incorporate the cultural aspects of local communities, both in its preparation and in its management and monitoring.

The competent authority for granting fishing licenses within the Caño Negro National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre de Caño Negro) is the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación), through the Subregional Office of the corresponding Conservation Area.

Within national wildlife refuges, including Caño Negro, fishing is only permitted with a hook, whether by rod and reel or by handline. The use of gillnets (trasmallo) is not permitted by law. The foregoing does not apply to traditional systems and fishing gear (artes de pesca) that particular indigenous groups have incorporated as part of their culture and traditions, provided that they do not endanger the sustainability of the fishery resource.




Sincerely,




Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes


Agrarian Attorney (Procurador Agrario)




VBC/meml



[1] The Caño Negro National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Caño Negro) was included in the List of Wetlands of International Importance on December 27, 1991, according to information obtained from the website of the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación): www.sinac.go.cr/humedales.php, consulted on March 16, 2009.

[2] Regarding the scope of these recommendations, Article 6 of the Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat provides that:

 "Article 6.- When necessary, the Contracting Parties shall organize conferences on the conservation of wetlands and waterfowl.


- These conferences shall be advisory in nature and shall be competent:


a. To discuss the implementation of the Convention; (...)

 d. To formulate recommendations, whether general or specific, to the Contracting Parties regarding the conservation, management and wise exploitation of wetlands and of their flora and fauna; (...)"




[3] Similarly, Ruling (Voto) No. 1977-2008 of the same Chamber (Sala) at 12:26 p.m. on February 8, 2008, stated that "it must be remembered that the area in question is a National Wildlife Refuge and the only way to utilize resources at the site should be under the appropriate justification of scientific information and supported by a management plan (plan de manejo), which must guarantee that the resource will be used without producing a negative impact."




[4] Article 22 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) provided that the General Directorate of Wildlife (Dirección General de Vida Silvestre), the National Parks Service (Servicio de Parques Nacionales), and the State Forestry Administration (Administración Forestal del Estado) would exercise their functions and powers as a single body through the National System of Conservation Areas of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications.

[5] (This definition must be linked to Article 5, subsection g), of Law No. 7384 of March 16, 1994, which establishes as a power of INCOPESCA that of "issuing, suspending and canceling fishing permits, marine hunting permits and boat construction permits, as well as licenses and concessions for production in the field of aquaculture, to the natural and legal persons who request them and establishing the amounts to be charged for the licenses.")




[6] Unfortunately, in the legislative records of Law No. 8436 we found no comments on these articles, as their wording originated from consensus motions made by an ad hoc Committee composed of deputies from different factions that were approved without any discussion; see folios 1333, 1345, 1423 to 1424 and 1432 to 1433 of file No. 15,065.


[7] The original Article 14 declared INCOPESCA as the executing authority of the Law.

[8] This competence is related to that set forth in Article 5 of the Law Creating the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura), No. 7384, which attributes to this Institute the competence to control fishing and the hunting of marine species, in jurisdictional waters, in accordance with the provisions of Article 6 of the Political Constitution (subsection b). This article of the Magna Carta enshrines in its second paragraph a special jurisdiction over the seas adjacent to its territory to an extent of two hundred miles from the same low-water line along its coasts, in order to protect, conserve and exploit exclusively all the resources and natural wealth existing in the waters, soil and subsoil of those zones, in accordance with the principles of International Law.




[9] Analogously, see legal opinion OJ-011-95 of May 15, 1995.

[10] Article 14 of Law No. 8436 leaves the powers of INCOPESCA contained in Law No. 7384 in force by indicating that "The powers of INCOPESCA, in addition to those ordered in Law No. 7384, Creation of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (Ley No. 7384, Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura), shall be the following:…".

[11] Law No. 8436 defines jurisdictional or patrimonial waters as "all waters where the Costa Rican State exercises sovereignty, control, administration and surveillance, which also exercises jurisdiction in the sea up to 200 nautical miles" (Article 2, subsection 6).

[12] By means of Executive Decree (Decreto) No. 16925-MAG of March 10, 1986, amended by Decrees Nos. 17488 of April 8, 1987 and 18221 of February 5, 1988, the General Directorate of Wildlife of the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines was also authorized to grant permission to persons of limited resources who inhabit the Caño Negro Wildlife Refuge (Refugio de Vida Silvestre Caño Negro) to collect and trade those fish that become trapped in the small lagoons (lagunetas) that form isolated in the main channel (caño principal) of Laguna Caño Negro, due to the effect of seasonal changes (February, March and April, according to considerando third (considerando tercero)). Today this regulation is of doubtful validity as it is supported by Articles 10 and 17 of the Wildlife Conservation Law (Conservación de la Fauna Silvestre), No. 6919 of November 17, 1983, repealed by the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre), No. 7317 of October 30, 1992, in its Article 128.

[13] Said Article 119 will become Article 115 as of June 24, 2009, by virtue of the reform introduced by Law No. 8689 of December 4, 2008:

 "Article 115.- Whoever fishes during closed season (veda) shall be sanctioned with a fine from fifty percent (50%) to one hundred percent (100%) of one (1) base salary (salario base) and the confiscation (comiso) of the equipment and the pieces that constitute the product of the infraction."




[14] Likewise, by means of agreement No. 434-2008 of November 25, 2008, published in Supplement (Alcance) No. 55 to La Gaceta No. 238 of December 23, 2008, INCOPESCA establishes the fees for the goods and services it will provide during the 2009 fiscal period, which include: licenses for sport or tourist vessels, national or foreign, marine or inland; licenses for sport or tourist vessels, national or foreign, marine or inland, including license and cards for sport fishing; and identification cards for sport or tourist fishing, inland or marine.