C-136-2009 — SETENA powers versus municipal autonomyCompetencias de SETENA frente a la autonomía municipal

Dictamen : 136 del 15/05/2009   
( ACLARA )  



C-136-2009




15 de mayo del 2009




 




Señor




Edgar Cambronero Herrera




Alcalde




Municipalidad de Siquirres




 




Estimado señor:




 



             Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio
No. AMS-003-009 de 5 de enero del 2009, en el cual nos hace una serie de preguntas relacionadas con
las funciones de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y su injerencia en la autonomía de esa
municipalidad; no sin antes expresarle mis disculpas por el atraso en la emisión del presente
pronunciamiento, debida al alto volumen de trabajo asignado a esta Procuraduría.




 



 “UNO.- En cuanto a la naturaleza jurídica de la SETENA y el alcance de sus competencias en el
ámbito municipal.




(…)




            ¿Cuáles son las competencias de SETENA en el ámbito municipal?



             ¿Está obligada la SETENA, por mandato del artículo 6 del Código Municipal (Ley No.
7794) y en virtud de la preceptuado por los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, “a
coordinar sus acciones” con las municipalidades del país, como cualquier otra entidad pública?”




 



             Según el artículo 83 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995,
la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) es un órgano de desconcentración máxima del
Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, cuyo propósito fundamental es el de armonizar
el impacto ambiental con los procesos productivos.




 




            Para cumplir su fin, la SETENA tiene las siguientes funciones (artículo 84 ibíd.):



 “a) Analizar las evaluaciones de impacto ambiental y resolverlas dentro de los plazos previstos por
la Ley General de la Administración Pública.



 b) Recomendar las acciones necesarias para minimizar el impacto sobre el medio, así como las
técnicamente convenientes para recuperarlo.



 c) Atender e investigar las denuncias que se le presenten en lo relativo a la degeneración o al
daño ambiental.




d) Realizar las inspecciones de campo correspondientes antes de emitir sus acuerdos.



 e) Aprobar y presentar informes de labores al Ministro del Ambiente y Energía, en su calidad de
Secretario Ejecutivo del Consejo.



 f) Elaborar guías para las actividades, obras y proyectos de evaluación de impacto ambiental, así
como gestionar su disposición y divulgación.



 g) Recomendar, al Consejo, mediante el Ministro del Ambiente y Energía, las políticas y los
proyectos de ley sobre el ambiente, surgidos de los sectores de la actividad gubernamental.



 h) Fijar los montos de las garantías para cumplir con las obligaciones ambientales, los cuales
deberán depositar los interesados, con la debida periodicidad y el monto de los tratos.



 Para rendir esas garantías, se estará a lo dispuesto en el reglamento de la Contratación
Administrativa.




i) Realizar labores de monitoria y velar por la ejecución de las resoluciones.




j) Establecer fideicomisos, según lo estipulado en el inciso d) del artículo 93 de esta ley.




k) Cualesquiera otras funciones necesarias para cumplir con sus fines.”



             Como resulta lógico de presumir, la índole de funciones que tiene a su cargo la SETENA
la lleva a tomar algunas decisiones administrativas que pueden tener incidencia sobre el territorio
nacional, y por ende, el ámbito espacial sobre el que ejercen jurisdicción las municipalidades.




 



             Caso evidente de lo anterior es el análisis y resolución de las evaluaciones de impacto
ambiental referidas a proyectos específicos a desarrollar en las diferentes zonas del país. Al
respecto preceptúa el artículo 17 de la misma Ley Orgánica del Ambiente:




“Artículo 17.- Evaluación de impacto ambiental



 Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos,
materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la
Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este
organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y
los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto
ambiental.”



             Y el numeral 19 claramente dispone que las resoluciones de la SETENA son obligatorias
tanto para los particulares, como para los entes y organismos públicos, lo que incluye, por
supuesto, a las municipalidades.




 



             Esta atribución de la SETENA encuentra su sustento constitucional en el deber estatal
de  tutelar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado:



 “La viabilidad ambiental por su parte, representa la condición de armonización o de equilibrio
aceptable, desde el punto de vista de carga ambiental, entre el desarrollo y ejecución de una
actividad, obra o proyecto y sus impactos ambientales potenciales, y el ambiente del espacio
geográfico donde se desea implementar. Desde el punto de vista administrativo y jurídico, la
viabilidad ambiental corresponde al acto en que se aprueba el proceso de evaluación de impacto
ambiental, ya sea en su fase de Evaluación Ambiental Inicial, o en la fase de aprobación del Estudio
de Impacto Ambiental o del Plan de Gestión Ambiental, según la actividad de que se trate y amerite.
De conformidad con el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de
septiembre de mil novecientos noventa y cinco, las actividades que requieren un estudio de impacto
ambiental aprobado por SETENA son aquellas actividades humanas que alteren o destruyan elementos del
ambiente o generen residuos materiales tóxicos o peligrosos. Su aprobación previa, de parte de este
organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Es así como
la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado obliga al Estado a tomar
las medidas de carácter preventivo a efecto de evitar su afectación; y dentro de las principales
medidas dispuestas por el legislador en este sentido, se encuentran varios instrumentos técnicos
entre los que destaca el Estudio de Impacto Ambiental, según lo dispuesto en el artículo citado,
siendo la condición del proyecto o de la obra, la que determinará en cada caso, su necesidad.” (Sala
Constitucional, Voto No. 9927-2004 de las 11 horas 1 minuto del 3 de setiembre del 2004).



 "La evaluación de impacto ambiental, de constante recomendación en las declaraciones y organismos
internacionales, es una eficaz técnica preventiva que permite a los entes públicos encargados de
aprobar proyectos o actividades de cierta envergadura, tener en cuenta, por anticipado y sobre bases
confiables, las perjudiciales repercusiones al ambiente que podrían producir. Con este mecanismo se
logra una toma de decisión más correcta, al poder elegir, entre las opciones posibles, la que mejor
salvaguarde los intereses generales, desde una óptica global e integrada."



 La evaluación de impacto ambiental es una técnica que permite al Estado ejercer su tutela sobre el
medio de ambiente, en concordancia con lo que establece el artículo 50 constitucional. Por ello, la
regulación jurídica de la misma debe siempre valorarse desde la perspectiva de la función que cumple
y el deber que tiene el Estado de proteger el ambiente.” (Dictamen de la Procuraduría General de la
República No. C-022-99 de 19 de febrero de 1999). (NOTA DE SINALEVI: El párrafo anterior cita el
pronunciamiento C-022-99 de 19 de febrero de 1999, siendo lo correcto el OJ-009-01 del 29 de enero
del 2001.)



             La Sala Constitucional, a su vez, no sólo avala la importante labor que hace la SETENA
en el análisis de los estudios de impacto ambiental de proyectos concretos; sino que va más allá
aún, al reconocerle incluso una participación obligatoria en el proceso de planificación urbana, que
es una actividad típicamente municipal:




 



   “Por el contrario, estima la Sala que debe ser requisito fundamental que, obviamente, no atenta
contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador del
desarrollo urbano deba contar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto
ambiental desde la perspectiva que da el artículo 50 constitucional, para que el ordenamiento del
suelo y sus diversos regímenes, sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo,
si se repara en que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una
respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye, sin duda, a las
Municipalidades que no están exentas de la aplicación de la norma constitucional y de su legislación
de desarrollo.” (Voto 1220-2002 de las 14 horas 48 minutos del 6 de febrero de 2002).




 



             Bajo esa línea de pensamiento, las valoraciones de los estudios de impacto ambiental
que hace la SETENA no deben ser tenidas como intromisiones administrativas de la autonomía
municipal; sino más bien como instrumentos valiosos para asegurar, en tesis de principio, que el
desarrollo de las actividades humanas se hará con respeto del ambiente al causarle ninguno o el
mínimo daño posible.




 



             Es así como, al igual que sucede con las funciones encomendadas a la SETENA, existirán
otras relacionadas con diferentes instituciones y organismos estatales que son de orden nacional, y
que coexisten con las propias de las municipalidades, sin que por ello se vea afectada la autonomía
reconocida constitucionalmente a estas últimas. Así lo ha entendido nuestra Sala Constitucional:




 



   “Definida la competencia material de la municipalidad en una circunscripción territorial
determinada, queda claro que habrá cometidos que por su naturaleza son exclusivamente municipales, a
la par de otros que pueden ser reputados nacionales o estatales; por ello es esencial definir la
forma de cooparticipación de atribuciones que resulta inevitable, puesto que la capacidad pública de
las municipalidades es local, y la del Estado y los demás entes, nacional; de donde resulta que el
territorio municipal es simultáneamente estatal e institucional, en la medida en que lo exijan las
circunstancias.” (Voto No. No. 5445-1999 de las 14 horas 30 minutos del 14 de julio de 1999).




 



 “Es por lo anterior que las normas tutelares del ambiente no son incompatibles, desde el punto de
vista constitucional, con las facultades y competencias de las municipalidades, las que están
obligadas, por imperativo del artículo cincuenta de la Constitución Política, a prodigarse en la
protección del ambiente. “(Sala Constitucional, Voto No. 18471-2008 de las 18 horas 29 minutos del
11 de diciembre del 2008).




 



 Surge, entonces, el tema de la coordinación como instrumento del Derecho Administrativo para
amalgamar las relaciones interinstitucionales, o bien, las competencias locales y nacionales, como
lo hacen los artículos 6° y 7° del Código Municipal:



 “Artículo 6.-  La municipalidad y los demás órganos y entes de la Administración Pública deberán
coordinar sus acciones. Para tal efecto deberán comunicar, con la debida anticipación, las obras que
proyecten ejecutar.”



 Artículo 7. — Mediante convenio con el ente u órgano público competente, la municipalidad podrá
llevar a cabo, conjunta o individualmente, servicios u obras en su cantón.”



             Sobre este deber de coordinación ha señalado la Sala Constitucional en el mismo Voto de
reciente cita:




 



   “Es decir, las municipalidades pueden compartir sus competencias con la Administración Pública en
general, relación que debe desenvolverse en los términos como está definida en la ley (artículo 5
del Código Municipal anterior, artículo 7 del nuevo Código), que establece la obligación de
"coordinación" entre la municipalidades y las instituciones públicas que concurran en el desempeño
de sus competencias, para evitar duplicaciones de esfuerzos y contradicciones, sobre todo, porque
sólo la coordinación voluntaria es compatible con la autonomía municipal por ser su expresión. En
otros términos, la municipalidad está llamada a entrar en relaciones de cooperación con otros entes
públicos, y viceversa, dado el carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en
torno a un asunto concreto. En la doctrina, la coordinación es definida a partir de la existencia de
varios centros independientes de acción, cada uno con cometidos y poderes de decisión propios, y
eventualmente discrepantes; pese a ello, debe existir una comunidad de fines por materia, pero por
concurrencia, en cuanto sea común el objeto receptor de los resultados finales de la actividad y de
los actos de cada uno. De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas
diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o
entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los
sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del
Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de
determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible " concierto " interinstitucional, en
sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo
sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión
confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo
pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de
coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita
sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero
que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de
la "tutela administrativa" del Estado, y específicamente, en la función de control de la legalidad
que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).” (Voto No. 5445-99).




 



             Sin embargo, debe entenderse que en aras de esta coordinación administrativa las
municipalidades no pueden, salvo que así estuviera legalmente dispuesto, ni sustituir ni coactuar en
la toma de las decisiones que son del resorte único de las entidades u organismos nacionales. Así,
por ejemplo, en el caso de la SETENA, no podrían las municipalidades emitir sus propias viabilidades
ambientales en sustitución de las expresamente asignadas a aquella, ni dictar resoluciones conjuntas
aprobando o desaprobando estudios de impacto ambiental (distinta es la hipótesis, como veremos más
adelante, en que estas corporaciones locales participan en los trámites ante la SETENA para
suministrar información que consideran oportuna sea analizada por ésta). Mucho menos el principio de
coordinación puede implicar que las decisiones de la SETENA pierdan su carácter eminentemente
técnico y objetivo, aunque eso conlleve a que sus resoluciones no coincidan en algunos casos con el
interés de las municipalidades.




 



             Por otro lado, no debe perderse de vista tampoco que las resoluciones de la SETENA
constituyen una parte importante, más no la única, de un proceso en el cumplimiento de requisitos
para poder desarrollar una actividad; por lo que, asimismo, deberán acatarse otras regulaciones
normativas y obtener los permisos y autorizaciones, algunos municipales, que correspondan para cada
uno de los casos:




 



 “Debe hacerse además, la advertencia de que la realización y aprobación del estudio de impacto
ambiental no implica en sí misma la puesta en funcionamiento del proyecto en cuestión, por cuanto es
tan sólo uno de los requisitos exigidos para culminar el proceso de autorización, que en algunos
casos será la obtención del permiso de salud, la aprobación de los planos de la urbanización por la
municipalidad respectiva, el visto bueno de la concesión por parte del Instituto Costarricense de
Electricidad, el otorgamiento de las licencias comerciales, etc.”  (Sala Constitucional Voto No.
9927-2004 de las 11 horas 1 minuto del 3 de setiembre del 2004).




 



 “DOS.- En cuanto a la naturaleza jurídica de las evaluaciones de impacto ambiental y el rol de las
municipalidades en la aprobación y ejecución de los mismos.



 ¿Qué trascendencia jurídica tiene el artículo 22 de la Ley No. 7794 (sic), párrafo segundo, al
disponer que “dentro de los cinco días hábiles siguientes al recibo de una evaluación de impacto
ambiental, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental remitirá un extracto de ella a las
municipalidades en cuya jurisdicción se realizará la obra”?



 ¿Está obligada la SETENA a considerar, para la aprobación o rechazo de una evaluación de impacto
ambiental, el criterio que oportunamente emita una Municipalidad en el ejercicio de las competencias
que le otorga el artículo 169 constitucional?



 ¿Qué ocurre si una Municipalidad rechaza formalmente y de manera razonada algún componente
específico de una evaluación de impacto ambiental aprobada por SETENA, por considerar que la misma
afecta o vulnera sus competencias?”




 




            Indica el artículo 22 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554:




“Artículo 22.- Expediente de la evaluación



 Las personas, físicas o jurídicas, públicas o privadas, tendrán el derecho a ser escuchadas por la
Secretaría Técnica Nacional Ambiental, en cualquier etapa del proceso de evaluación y en la fase
operativa de la obra o el proyecto. Las observaciones de los interesados serán incluidas en el
expediente y valoradas para el informe final.



 Dentro de los cinco días hábiles siguientes al recibo de una evaluación de impacto ambiental, la
Secretaría Técnica Nacional Ambiental remitirá un extracto de ella a las municipalidades en cuya
jurisdicción se realizará la obra, la actividad o el proyecto. Asimismo, le dará profusa
divulgación, por los medios de comunicación colectiva, a la lista de estudios sometidos a su
consideración.”



             Como fácilmente se desprende de su contexto normativo, la trascendencia que tiene el
hecho de que la SETENA remita un extracto de las evaluaciones de impacto ambiental recibidas por
ella a las municipalidades en cuya jurisdicción se realizarán las obras, las actividades o el
proyecto a que se refieren, es que tales corporaciones municipales puedan hacer las observaciones
que estimen oportunas dentro de los expedientes administrativos en que se analizan tales
evaluaciones, a fin de que sean valoradas por la propia SETENA.




 



             Con ese mismo objetivo, pueden las municipalidades poner en conocimiento de las
comunidades involucradas la existencia de tales evaluaciones, con el propósito de que las personas
que así lo estimen conveniente se apersonen ante la misma municipalidad o bien directamente ante la
SETENA en defensa de sus intereses locales.




 



             Al efecto, el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación Ambiental
(EIA), Decreto No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo del 2004, enlista una serie de
mecanismos para ser escuchados ante la SETENA que van desde la presentación de escritos hasta la
realización de audiencias privadas y públicas (artículo 55). En el caso de estas últimas, el
artículo 57 obliga a la SETENA a comunicar a las municipalidades de que se van a llevar a cabo.




 



             De conformidad con el mismo artículo 22 referido, las municipalidades, como entidades
públicas que son, tienen derecho a ser escuchadas por la SETENA en cualquier etapa del proceso de
evaluación y sus observaciones serán incluidas y valoradas para el informe final (ver, en igual
sentido, el artículo 55 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación Ambiental).
Esto quiere decir que sí está obligada la SETENA a considerar las manifestaciones que le presenten
las municipalidades en los expedientes de evaluaciones de impacto ambiental, pero no se encuentra
vinculada por ellas. En todo caso, se recuerda, las resoluciones que emita la SETENA deben ser
fundadas y razonadas (artículo 19 de la Ley No. 7554).




 



             En caso de que alguna municipalidad no esté de acuerdo con algún componente específico
de una evaluación de impacto ambiental aprobada por SETENA por considerar que la misma afecta o
vulnera sus competencias, el artículo 87 de la Ley No. 7554 prevé la posibilidad de presentar
recurso de revocatoria contra el acuerdo firme de la SETENA y de apelación ante el Ministerio de
Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, de conformidad con lo establecido por la Ley General de la
Administración Pública; sin perjuicio de acudir también ante los tribunales de justicia en defensa
de sus intereses:




 



 “Es evidente que en este caso, es totalmente coincidente el interés nacional y el local, y por ello
los gobiernos locales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos ambientales en su
territorio, y en caso de conflicto con las autoridades rectoras de la materia ambiental, pueden
someter las controversias al contralor jurisdiccional que corresponda según la naturaleza de la
infracción.” (Sala Constitucional, Voto No. 18471-2008 de las 18 horas 29 minutos del 11 de
diciembre del 2008).




 



             Además, y según el numeral 22 de esa Ley, las municipalidades siguen teniendo el
derecho a ser escuchadas en la fase operativa de la obra o el proyecto; toda vez que, como se sabe,
podría darse el caso de que en esa etapa puedan producirse actos lesivos al ambiente, que impliquen
la reconsideración en la toma de decisiones administrativas:



 “Ello es así debido a que, tratándose del ambiente no se puede hablar de variables inmodificables;
todo lo contrario, por su propia naturaleza el ambiente es, por sí mismo y con mayor grado por
intervención del ser humano, cambiante. La aprobación de un estudio de impacto ambiental en los
términos que lo señala la Ley Orgánica del Ambiente, tampoco supone una autorización inmodificable
para realizar un determinado proyecto humano, toda vez que a través de la labor de fiscalización a
cargo de la Administración, al detectarse un daño al ambiente según lo establece la Convención de
Río, el permiso puede revocarse, a fin de garantizar el derecho establecido en el numeral 50 de la
Constitución Política y a la vez, ejecutar la garantía ambiental que se dispone para resguardar la
aplicación de medidas ambientales de corrección, mitigación o compensación por daños ambientales o
impactos ambientales negativos no controlados por la actividad, obras o proyectos.” (Sala
Constitucional, Voto No. 9927-2004 de las 11 horas 1 minuto del 3 de setiembre del 2004).



 El Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación Ambiental (EIA), Decreto No.
31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo del 2004, fija normas explícitas de participación y
coordinación con las municipalidades en esta etapa operativa:




 




  “Artículo 47.- Trámite de informes ambientales ante la SETENA.



 1. A los desarrolladores que la SETENA, ha ordenado la presentación de informes ambientales,
deberán hacer entrega de ellos, por medio de los responsables ambientales inscritos, de acuerdo a
los términos y en los plazos indicados en la respectiva resolución administrativa.



 2. Los informes ambientales deberán ser entregados a la SETENA en original y 2 copias impresas, de
conformidad con el procedimiento que establecerá la Secretaría Técnica en su Manual de EIA. La
SETENA, de considerarlo necesario, podrá hacer llegar una copia del informe ambiental a las oficinas
regionales del Ministerio del Ambiente y Energía y otra copia a la Municipalidad del Cantón donde se
localice la actividad, obra o proyecto, a fin de coordinar los procesos de control y seguimiento
ambiental. (…)”




“Artículo 48.- Inspecciones Ambientales de Cumplimiento.



 1. La SETENA deberá programar y ejecutar inspecciones ambientales de seguimiento y control a las
actividades, obras o proyectos, de acuerdo con un sistema aleatorio o bien cuando las implicaciones
ambientales de la actividad, obra o proyecto, así lo requieran. En el desarrollo de las inspecciones
los funcionarios de la SETENA fiscalizarán el que se esté dando un fiel cumplimiento de los
compromisos ambientales suscritos y derivados del Plan de Gestión Ambiental, el CBPA y de los otros
instrumentos de evaluación ambiental, así como lo dispuesto en la normativa vigente.




(…)



 3. En las inspecciones, en caso requerido, la SETENA podrá solicitar la colaboración y apoyo de los
profesionales de otras oficinas ambientales de entidades centralizadas del Poder Ejecutivo, o bien
de las oficinas regionales del Ministerio del Ambiente y Energía o de las municipalidades.”



 “Artículo 49.- Auditorías ambientales. En el caso de que los lineamientos de otorgamiento de la
viabilidad (licencia) ambiental de las actividades, obras o proyectos de categoría A, calificados
durante el proceso de revisión de la EIA, incluyan la realización de auditorías ambientales, éstas
seguirán las siguientes directrices: (…)



 5. Los informes de auditoría ambiental deberán ser entregados con copia a la SETENA, al
desarrollador y a la municipalidad del cantón donde se localice la actividad, obra o proyecto en
cuestión.




 



             De lo que sí deben cuidarse las municipalidades es de acatar en el ámbito de sus
competencias lo resuelto definitivamente por la SETENA dentro de las evaluaciones de impacto
ambiental; ya que, como se expresó más atrás, las mismas son obligatorias, tanto para los
particulares, como para los entes y organismos públicos; por lo que su desobediencia podría acarrear
responsabilidades de índole administrativa, civil y penal (artículo 19 de la Ley No. 7554).




 



             En este campo, no está por demás recordar que las municipalidades también tienen en
materia ambiental un papel trascendente en el resguardo del derecho a un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado:



 “El papel de las municipalidades en materia ambiental. De conformidad con lo dicho, las
municipalidades, como parte integrante del todo que es el Estado, tienen dentro del ámbito de sus
competencias y obligaciones una alta dosis de responsabilidad en materia ambiental, sea mediante la
aprobación directa de permisos o licencias para las cuales se exija el previo cumplimiento de
requisitos que acrediten ante otras instancias del poder público el adecuado manejo ambiental, como
mediante inspecciones regulares y canalización de situaciones de riesgo ante las instancias con
mayor competencia de intervención. Ha quedado establecido ya que a los gobiernos locales les alcanza
la obligación de coordinación y prevención en materia ambiental dentro del ámbito de su jurisdicción
territorial, de donde resulta que ciertamente las municipalidades son actores importantes en la
tarea de protección al ambiente.(…) “(Sala Constitucional, Voto No. 18471-2008 de las 18 horas 29
minutos del 11 de diciembre del 2008).



 “TRES.- En cuanto a la competencia de instituciones públicas como el ICE para ejecutar por su
cuenta las medidas de mitigación y demás compromisos asumidos con SETENA para la aprobación
ambiental de sus proyectos.




 



 ¿Tiene competencia material el ICE para construir acueductos, reparar caminos, edificar EBAIS y
ejecutar obras de esta naturaleza, que no constituyen un componente directo de los proyectos
hidroeléctricos que esa entidad sí está expresamente autorizada por ley a construir y operar?



 ¿El hecho de que SETENA imponga al ICE la ejecución de medidas de mitigación, como requisito para
aprobar la viabilidad ambiental de sus proyectos significa que por medio de los Estudios de Impacto
Ambiental se está ampliando su competencia para ejecutar obras de ese tipo?



 ¿Aunque las medidas de mitigación sean aprobadas por SETENA, está obligado el ICE a coordinar con
la Municipalidad la ejecución material de las obras incluidas en sus Planes de Gestión Ambiental?”




 



 Se omite hacer manifestaciones sobre las dos primeras interrogantes, por no ser procedente la
realización de consultas sobre la esfera competencial de otros órganos o entidades de la
Administración Pública diferentes al que consulta, sin que se deduzca ningún ligamen de aplicación
al ámbito propio.




 



             En este caso, las preguntas dichas no son admisibles al estar referidas a las
atribuciones legales del Instituto Costarricense de Electricidad, y no a las de la Municipalidad de
Siquirres, o, por lo menos, vinculadas a éstas.




 



             Téngase en cuenta que los dictámenes que emite la Procuraduría General de la República
tienen efecto vinculante respecto de la Administración que consulta (artículo 2° de la Ley Orgánica
de la Procuraduría General de la República, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982), por lo que no
resulta lógico ni procedente que un órgano o ente pregunte sobre el ámbito de competencias de otro.




 



             Con relación a la pregunta tercera, el artículo 6° del Código Municipal es muy claro al
enunciar que la municipalidad y los demás órganos y entes de la Administración Pública coordinarán
sus acciones; para lo que deberán comunicar, con la debida anticipación, las obras que proyecten
ejecutar.




 



 “CUATRO.- En cuanto a la potestad municipal de someter a plebiscito las inversiones sociales y
comunales que una institución como el ICE realice bajo el concepto de “medidas de mitigación”. 




            (…)



 ¿La Municipalidad de Siquirres podría convocar a un Plebiscito para que sean los habitantes de este
cantón los que aprueben o no las medidas de mitigación mediante las cuales el ICE pretende compensar
los daños causados a la comunidad por el Proyecto Hidroeléctrico Reventazón?



 ¿Estaría obligado el ICE a acatar los resultados de ese Plebiscito, independientemente de que las
medidas de mitigación hayan sido aprobadas por SETENA?”




 




            Consagra el artículo 102, inciso 3), de nuestra Constitución Política:        




 




  “Artículo 102.-




 




  El Tribunal Supremo de Elecciones tiene las siguientes funciones:




  (…)



   3) Interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales
referentes a la materia electoral;…”




 



             Esta misma atribución constitucional la encontramos contemplada en el artículo 19,
inciso c), del Código Electoral, Ley No. 1536 de 10 de diciembre de 1952.




 



             Entretanto, el artículo 5° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República estipula que no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que
posean una jurisdicción especial establecida por ley.




 



 En virtud de tales disposiciones, y siendo que las preguntas que aquí se nos hacen tienen que ver
con los asuntos respecto de los cuales puede ser convocado un plebiscito, así como sobre sus
posibles efectos legales, nos vemos imposibilitados para referirnos a ellas, al existir una
competencia exclusiva y excluyente del Tribunal Supremo de Elecciones en materia electoral. Así, se
ha indicado en otras ocasiones:




 



 “Existen varias razones que nos impiden pronunciarnos sobre los temas consultados. En primer
término, la mayor parte de ellos son subsumibles en la materia electoral. Así las cosas, corresponde
al Tribunal Supremo de Elecciones, con base en las atribuciones constitucionales y legales que
posee, pronunciarse en este asunto. …"(Dictamen No. C-161-2004 de 26 de mayo del 2004).




 



 “En nuestro criterio, la existencia de esta disposición del Código Municipal incide directamente
sobre la posibilidad de que el Concejo Municipal pueda, por sí mismo, iniciar procedimientos
administrativos que busquen analizar el cumplimiento de las funciones encargadas al Alcalde
Municipal. De donde interpretar, con carácter vinculante, si la potestad que interesa a la
Municipalidad consultante puede o no ser ejercitada, y su relación con el procedimiento del
plebiscito revocatorio es, nuevamente, un tema que concierne al Tribunal Supremo de Elecciones, en
virtud de lo que dispone el numeral 102, inciso 3 de la Constitución Política.” (Dictamen No.
C-151-2004 de 19 de mayo del 2004).




 



             También puede verse en el mismo sentido la resolución del Tribunal Supremo de
Elecciones No. 562-E de 9 horas 35 minutos del 2 de abril del 2003, en la que ese Tribunal se
reconoce competente para conocer de consultas formuladas por un Diputado sobre la posibilidad de
realizar un plebiscito municipal (artículo 13, inciso j, del Código Municipal) con miras a lograr
que determinados distritos puedan pertenecer a otra provincia.




 




 




CONCLUSIONES:




 



 La índole de funciones que tiene a su cargo la SETENA, especialmente la valoración de estudios de
impacto ambiental, la lleva a tomar algunas decisiones administrativas que pueden tener incidencia
sobre el territorio nacional, y por ende, el ámbito espacial sobre el que ejercen jurisdicción las
municipalidades.




 



 Esas atribuciones, como lo ha reconocido la Sala Constitucional, no lesiona la autonomía de las
municipalidades, las cuales no están exentas de la aplicación de la norma constitucional y de su
legislación de desarrollo; más aún en materia tan sensible como la protección al ambiente.




 



 El deber de coordinación a que se refiere el artículo 6° del Código Municipal entre las
municipalidades y los demás entes u órganos del Estado no permite a aquellas, salvo que así
estuviera legalmente dispuesto, sustituir o coactuar en la toma de las decisiones que son del
resorte único de las entidades u organismos nacionales. Así, por ejemplo, en el caso de la SETENA,
no podrían las municipalidades emitir sus propias viabilidades ambientales en sustitución de las
expresamente asignadas a aquella, ni dictar resoluciones conjuntas aprobando o desaprobando estudios
de impacto ambiental (distinta es la hipótesis en que estas corporaciones locales participan en los
trámites ante la SETENA para suministrar información que consideran oportuna sea analizada por
ésta). Mucho menos el principio de coordinación puede implicar que las decisiones de la SETENA
pierdan su carácter eminentemente técnico y objetivo, aunque eso conlleve a que sus resoluciones no
coincidan en algunos casos con el interés de las municipalidades.




 



 La trascendencia que tiene el hecho de que la SETENA remita un extracto de las evaluaciones de
impacto ambiental recibidas por ella a las municipalidades en cuya jurisdicción se realizarán las
obras, las actividades o el proyecto a que se refieren, es que tales corporaciones municipales
puedan hacer las observaciones que estimen oportunas dentro de los expedientes administrativos en
que se analizan tales evaluaciones, a fin de que sean valoradas por la propia SETENA.




 



             Con ese mismo objetivo, pueden las municipalidades poner en conocimiento de las
comunidades involucradas la existencia de tales evaluaciones, con el propósito de que las personas
que así lo estimen conveniente se apersonen ante la misma municipalidad o bien directamente ante la
SETENA en defensa de sus intereses locales.




 



             De conformidad con el mismo artículo 22 referido, las municipalidades, como entidades
públicas que son, tienen derecho a ser escuchadas por la SETENA en cualquier etapa del proceso de
evaluación y sus observaciones serán incluidas y valoradas para el informe final. Esto quiere decir
que sí está obligada la SETENA a considerar las manifestaciones que le presenten las municipalidades
en los expedientes de evaluaciones de impacto ambiental, pero no se encuentra vinculada por ellas.
En todo caso, se recuerda, las resoluciones que emita la SETENA deben ser fundadas y razonadas
(artículo 19 de la Ley No. 7554).




 



 En caso de que alguna municipalidad no esté de acuerdo con algún componente específico de una
evaluación de impacto ambiental aprobada por SETENA por considerar que la misma afecta o vulnera sus
competencias, el artículo 87 de la Ley No. 7554 prevé la posibilidad de presentar recurso de
revocatoria contra el acuerdo firme de la SETENA y de apelación ante el Ministerio de Ambiente,
Energía y Telecomunicaciones, de conformidad con lo establecido por la Ley General de la
Administración Pública; sin perjuicio de acudir también ante los tribunales de justicia en defensa
de sus intereses.




 



             Además, y según el numeral 22 de esa Ley, las municipalidades siguen teniendo el
derecho a ser escuchadas en la fase operativa de la obra o el proyecto; toda vez que, como se sabe,
podría darse el caso de que en esa etapa puedan producirse actos lesivos al ambiente, que impliquen
la reconsideración en la toma de decisiones administrativas.




 



             En cuanto a si está obligado el ICE a coordinar con la Municipalidad la ejecución
material de obras incluidas en sus planes de gestión ambiental, el artículo 6° del Código Municipal
es muy claro al enunciar que la municipalidad y los demás órganos y entes de la Administración
Pública coordinarán sus acciones; para lo que deberán comunicar, con la debida anticipación, las
obras que proyecten ejecutar.




 



             Se omite hacer manifestaciones sobre la competencia del ICE para construir o ejecutar
obras que no constituyen un componente directo de los proyectos hidroeléctricos o la ampliación de
su competencia ante la aprobación por SETENA de medidas de mitigación, por no ser procedente la
realización de consultas sobre el ámbito de competencia de otros órganos o entidades de la
Administración Pública diferentes al que consulta, sin que se deduzca ningún ligamen de aplicación
al ámbito propio.




 



             De la misma forma, no se contestan las preguntas sobre la convocatoria a un plebiscito
municipal y su eventual vinculancia para el ICE de lo aprobado en él, por ser materia electoral, en
la que el Tribunal Supremo de Elecciones tiene una competencia exclusiva y excluyente.




 




De usted, atentamente,




 




 




Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes




Procurador Agrario




 




VBC/fmc

Opinion: 136 of 15/05/2009  
(CLARIFIES)  

C-136-2009  

May 15, 2009  

Mr.  
Edgar Cambronero Herrera  
Mayor  
Municipality of Siquirres  

Dear Sir:  

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your Official Letter No. AMS-003-009 of January 5, 2009, in which you ask a series of questions related to the functions of the National Environmental Technical Secretariat and its interference in the autonomy of that municipality; not without first expressing my apologies for the delay in issuing this pronouncement, due to the high volume of work assigned to this Attorney General's Office.  

"ONE.- Regarding the legal nature of SETENA and the scope of its powers in the municipal sphere.  

(...)  

What are the powers of SETENA in the municipal sphere?  

Is SETENA obligated, by mandate of Article 6 of the Municipal Code (Law No. 7794) and by virtue of the provisions of Articles 169 and 170 of the Political Constitution, 'to coordinate its actions' with the country's municipalities, like any other public entity?"  

According to Article 83 of the Organic Environmental Law, No. 7554 of October 4, 1995, the National Environmental Technical Secretariat (SETENA) is a body of maximum deconcentration of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications, whose fundamental purpose is to harmonize the environmental impact with productive processes.  

To fulfill its purpose, SETENA has the following functions (Article 84 ibid.):  

"a) Analyze environmental impact assessments and resolve them within the deadlines provided by the General Law of Public Administration.  

b) Recommend the necessary actions to minimize the impact on the environment, as well as those technically suitable for its recovery.  

c) Address and investigate complaints filed with it regarding environmental degeneration or damage.  

d) Conduct the corresponding field inspections before issuing its agreements.  

e) Approve and present work reports to the Minister of Environment and Energy, in his capacity as Executive Secretary of the Council.  

f) Prepare guides for environmental impact assessment activities, works, and projects, as well as manage their provision and dissemination.  

g) Recommend to the Council, through the Minister of Environment and Energy, policies and draft laws on the environment arising from sectors of governmental activity.  

h) Set the amounts of guarantees to comply with environmental obligations, which interested parties must deposit, with the proper periodicity and the amount of the dealings.  

To provide these guarantees, the provisions of the regulation on Administrative Contracting shall apply.  

i) Carry out monitoring tasks and ensure the execution of resolutions.  

j) Establish trusts, as stipulated in subsection d) of Article 93 of this law.  

k) Any other functions necessary to fulfill its purposes."  

As is logical to presume, the nature of the functions that SETENA is responsible for leads it to make some administrative decisions that may have an impact on the national territory, and therefore, on the spatial sphere over which municipalities exercise jurisdiction.  

An evident case of the above is the analysis and resolution of environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) referring to specific projects to be developed in different areas of the country. In this regard, Article 17 of the same Organic Environmental Law prescribes:  

"Article 17.- Environmental impact assessment  

Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate toxic or hazardous waste materials will require an environmental impact assessment by the National Environmental Technical Secretariat created in this law. Its prior approval by this body will be an indispensable requirement to start the activities, works, or projects. The laws and regulations shall indicate which activities, works, or projects require the environmental impact assessment."  

And numeral 19 clearly provides that SETENA's resolutions are mandatory both for private individuals and for public entities and bodies, which includes, of course, the municipalities.  

This attribution of SETENA finds its constitutional support in the state duty to protect the right to a healthy and ecologically balanced environment:  

"Environmental viability (viabilidad ambiental), for its part, represents the condition of harmonization or acceptable balance, from the point of view of environmental load, between the development and execution of an activity, work, or project and its potential environmental impacts, and the environment of the geographical space where it is desired to be implemented. From the administrative and legal point of view, environmental viability corresponds to the act approving the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) process, either in its Initial Environmental Assessment phase, or in the approval phase of the Environmental Impact Study or the Environmental Management Plan, depending on the activity in question and what it merits. In accordance with Article 17 of the Organic Environmental Law, number 7554, of September eighteenth, nineteen ninety-five, the activities requiring an environmental impact study approved by SETENA are those human activities that alter or destroy elements of the environment or generate toxic or hazardous waste materials. Its prior approval by this body will be an indispensable requirement to start the activities, works, or projects. It is thus how the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment obliges the State to take preventive measures to avoid its affectation; and among the main measures provided by the legislator in this regard, there are several technical instruments among which the Environmental Impact Study stands out, according to the provisions of the cited article, with the condition of the project or work being what will determine, in each case, its necessity." (Constitutional Chamber, Voto No. 9927-2004 of 11 hours 1 minute on September 3, 2004).  

"The environmental impact assessment, constantly recommended in international declarations and organizations, is an effective preventive technique that allows public entities in charge of approving projects or activities of a certain scale to take into account, in advance and on reliable bases, the harmful repercussions on the environment that they could produce. With this mechanism, a more correct decision-making is achieved, being able to choose, among the possible options, the one that best safeguards general interests, from a global and integrated perspective."  

The environmental impact assessment is a technique that allows the State to exercise its guardianship over the environment, in accordance with the provisions of Article 50 of the Constitution. Therefore, its legal regulation must always be assessed from the perspective of the function it fulfills and the duty the State has to protect the environment." (Opinion of the Attorney General's Office No. C-022-99 of February 19, 1999). (SINALEVI NOTE: The preceding paragraph cites pronouncement C-022-99 of February 19, 1999, the correct one being OJ-009-01 of January 29, 2001.)  

The Constitutional Chamber, in turn, not only endorses the important work carried out by SETENA in the analysis of environmental impact studies for specific projects; but goes even further, by recognizing its mandatory participation in the urban planning process, which is a typically municipal activity:  

"On the contrary, the Chamber considers that it must be a fundamental requirement, which obviously does not violate the constitutional principle of municipal autonomy, that every regulatory plan for urban development must have, prior to being approved and developed, an examination of the environmental impact from the perspective given by Article 50 of the Constitution, so that the land-use planning and its various regimes are compatible with the scope of the superior norm, especially if one considers that this provision establishes the right of all inhabitants to obtain an environmental response from all public authorities, and this undoubtedly includes the Municipalities, which are not exempt from the application of the constitutional norm and its implementing legislation." (Voto 1220-2002 of 14 hours 48 minutes on February 6, 2002).  

Under this line of thought, the assessments of environmental impact studies made by SETENA should not be considered administrative intrusions into municipal autonomy; but rather as valuable instruments to ensure, in principle, that the development of human activities will be carried out with respect for the environment by causing it no or the minimum possible damage.  

It is thus how, as happens with the functions entrusted to SETENA, there will exist others related to different state institutions and bodies that are of a national order, and that coexist with those specific to the municipalities, without thereby affecting the autonomy constitutionally recognized to the latter. Our Constitutional Chamber has understood it this way:  

"Once the material competence of the municipality in a given territorial circumscription is defined, it is clear that there will be tasks that by their nature are exclusively municipal, alongside others that can be considered national or state; for this reason, it is essential to define the form of co-participation of attributions that is inevitable, since the public capacity of the municipalities is local, and that of the State and the other entities, national; from which it follows that the municipal territory is simultaneously state and institutional, to the extent required by the circumstances." (Voto No. 5445-1999 of 14 hours 30 minutes on July 14, 1999).  

"It is for the foregoing reason that environmental protection norms are not incompatible, from the constitutional point of view, with the powers and competences of the municipalities, which are obliged, by imperative of Article fifty of the Political Constitution, to exert themselves in the protection of the environment." (Constitutional Chamber, Voto No. 18471-2008 of 18 hours 29 minutes on December 11, 2008).  

Then arises the issue of coordination as an instrument of Administrative Law to amalgamate inter-institutional relations, or rather, local and national competences, as provided in Articles 6 and 7 of the Municipal Code:  

"Article 6.- The municipality and the other bodies and entities of the Public Administration must coordinate their actions. For this purpose, they must communicate, with due anticipation, the works they plan to execute."  

"Article 7. — Through an agreement with the competent public entity or body, the municipality may carry out, jointly or individually, services or works in its canton."  

Regarding this duty of coordination, the Constitutional Chamber has indicated in the same recently cited Voto:  

"That is to say, municipalities can share their competences with the Public Administration in general, a relationship that must develop in the terms as defined in the law (Article 5 of the former Municipal Code, Article 7 of the new Code), which establishes the obligation of 'coordination' between the municipalities and the public institutions that concur in the performance of their competences, to avoid duplication of efforts and contradictions, above all, because only voluntary coordination is compatible with municipal autonomy by being its expression. In other terms, the municipality is called to enter into cooperative relations with other public entities, and vice versa, given the concurrent or coincident nature -in many cases- of interests regarding a specific matter. In doctrine, coordination is defined based on the existence of several independent centers of action, each with its own tasks and decision-making powers, and eventually discrepant; despite this, there must be a community of ends by subject matter, but by concurrence, insofar as the object receiving the final results of the activity and the acts of each one is common. So coordination is the ordering of the relations between these diverse independent activities, which takes charge of that concurrence in a single object or entity, to make it useful for a global public plan, without suppressing the reciprocal independence of the acting subjects. As there is no hierarchical relationship of the decentralized institutions, nor of the State itself in relation to the municipalities, it is not possible to impose certain conducts on them, whereby the indispensable inter-institutional 'concert' arises, in the strict sense, insofar as the autonomous and independent centers of action agree on that preventive and global scheme, in which each one plays a role with a view to a mission entrusted to the others. Thus, the relations of the municipalities with other public entities can only be carried out on a plane of equality, resulting in agreed forms of coordination, excluding any imperative form to the detriment of their autonomy, which would allow subjecting corporate entities to a coordination scheme without their will or against it; but which does admit the necessary subordination of these entities to the State and in the interest of the latter (through the 'administrative tutelage' of the State, and specifically, in the function of legality control that corresponds to it, with general oversight powers over the entire sector)." (Voto No. 5445-99).  

However, it must be understood that for the sake of this administrative coordination, municipalities cannot, unless legally so provided, either substitute or co-act in the decision-making that is the sole purview of national entities or bodies. Thus, for example, in the case of SETENA, municipalities could not issue their own environmental approvals (viabilidades ambientales) substituting for those expressly assigned to it, nor issue joint resolutions approving or disapproving environmental impact studies (different is the hypothesis, as we will see later, where these local corporations participate in the proceedings before SETENA to provide information they consider opportune for it to analyze). Much less can the principle of coordination imply that SETENA's decisions lose their eminently technical and objective nature, even if that leads to its resolutions not coinciding in some cases with the municipalities' interest.  

On the other hand, it must also not be lost sight of that SETENA's resolutions constitute an important part, but not the only one, of a process in complying with requirements to be able to develop an activity; so that, likewise, other regulatory provisions must be observed and the corresponding permits and authorizations, some municipal, must be obtained for each of the cases:  

"It must also be noted that the completion and approval of the environmental impact study does not in itself imply the start-up of the project in question, as it is only one of the requirements demanded to complete the authorization process, which in some cases will be obtaining the health permit, the approval of the subdivision (urbanización) plans by the respective municipality, the approval of the concession by the Instituto Costarricense de Electricidad, the granting of commercial licenses, etc." (Constitutional Chamber Voto No. 9927-2004 of 11 hours 1 minute on September 3, 2004).  

"TWO.- Regarding the legal nature of environmental impact assessments and the role of the municipalities in their approval and execution.  

What legal significance does Article 22 of Law No. 7794 (sic), second paragraph, have by providing that 'within the five business days following receipt of an environmental impact assessment, the National Environmental Technical Secretariat shall send an extract of it to the municipalities in whose jurisdiction the work will be carried out'?  

Is SETENA obligated to consider, for the approval or rejection of an environmental impact assessment, the opinion that a Municipality may opportunely issue in the exercise of the competences granted to it by Article 169 of the Constitution?  

What happens if a Municipality formally and reasonably rejects a specific component of an environmental impact assessment approved by SETENA, considering that it affects or violates its competences?"  

Article 22 of the Organic Environmental Law, No. 7554, indicates:  

"Article 22.- Assessment file  

Individuals or legal entities, public or private, shall have the right to be heard by the National Environmental Technical Secretariat, at any stage of the assessment process and in the operational phase of the work or project. The observations of the interested parties shall be included in the file and assessed for the final report.  

Within the five business days following receipt of an environmental impact assessment, the National Environmental Technical Secretariat shall send an extract of it to the municipalities in whose jurisdiction the work, the activity, or the project will be carried out. Likewise, it shall widely disseminate, through the mass media, the list of studies submitted for its consideration."  

As can easily be deduced from its normative context, the significance of the fact that SETENA sends an extract of the environmental impact assessments received by it to the municipalities in whose jurisdiction the works, activities, or projects to which they refer will be carried out, is that such municipal corporations can make the observations they deem opportune within the administrative files in which such assessments are analyzed, so that they are evaluated by SETENA itself.  

With that same objective, municipalities can inform the involved communities of the existence of such assessments, with the purpose that the persons who so deem it convenient appear before the municipality itself or directly before SETENA in defense of their local interests.  

To this effect, the General Regulation on Environmental Assessment Procedures (EIA), Decree No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC of May 24, 2004, lists a series of mechanisms to be heard before SETENA, ranging from the submission of writings to the holding of private and public hearings (Article 55). In the case of the latter, Article 57 obliges SETENA to notify the municipalities that they are going to take place.  

In accordance with the same Article 22 referred to, municipalities, as public entities that they are, have the right to be heard by SETENA at any stage of the assessment process and their observations shall be included and assessed for the final report (see, in the same sense, Article 55 of the General Regulation on Environmental Assessment Procedures). This means that SETENA is obligated to consider the statements presented by the municipalities in the environmental impact assessment files, but is not bound by them. In any case, it is recalled, the resolutions issued by SETENA must be substantiated and reasoned (Article 19 of Law No. 7554).  

In the event that a municipality does not agree with a specific component of an environmental impact assessment approved by SETENA, considering that it affects or violates its competences, Article 87 of Law No. 7554 provides for the possibility of filing a motion for reconsideration (recurso de revocatoria) against the final agreement of SETENA and an appeal before the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications, in accordance with the provisions of the General Law of Public Administration; without prejudice to also resorting to the courts of justice in defense of its interests:  

"It is evident that in this case, the national interest and the local interest are totally coincident, and for this reason local governments can and must demand compliance with environmental requirements in their territory, and in case of conflict with the governing authorities on environmental matters, they can submit the controversies to the jurisdictional controller that corresponds according to the nature of the infraction." (Constitutional Chamber, Voto No. 18471-2008 of 18 hours 29 minutes on December 11, 2008).  

Furthermore, and according to numeral 22 of that Law, municipalities continue to have the right to be heard in the operational phase of the work or project; since, as is known, it could be the case that at that stage acts harmful to the environment may occur, implying reconsideration in administrative decision-making:  

"This is so because, when dealing with the environment, one cannot speak of unmodifiable variables; quite the contrary, by its very nature the environment is, by itself and to a greater degree through human intervention, changeable. The approval of an environmental impact study in the terms indicated by the Organic Environmental Law does not suppose an unmodifiable authorization to carry out a specific human project either, since through the oversight work under the charge of the Administration, upon detecting damage to the environment as established by the Rio Convention, the permit can be revoked, in order to guarantee the right established in numeral 50 of the Political Constitution and, at the same time, execute the environmental guarantee provided to safeguard the application of environmental measures for correction, mitigation, or compensation for environmental damages or negative environmental impacts not controlled by the activity, works, or projects." (Constitutional Chamber, Voto No. 9927-2004 of 11 hours 1 minute on September 3, 2004).  

The General Regulation on Environmental Assessment Procedures (EIA), Decree No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC of May 24, 2004, sets explicit norms for participation and coordination with municipalities in this operational stage:  

"Article 47.- Processing of environmental reports before SETENA.  

1. Developers for whom SETENA has ordered the submission of environmental reports must deliver them, through registered environmental responsible parties, in accordance with the terms and within the deadlines indicated in the respective administrative resolution.  

2. Environmental reports must be delivered to SETENA in original and 2 printed copies, in accordance with the procedure established by the Technical Secretariat in its EIA Manual. SETENA, if deemed necessary, may send a copy of the environmental report to the regional offices of the Ministry of Environment and Energy and another copy to the Municipality of the Canton where the activity, work, or project is located, in order to coordinate environmental control and monitoring processes. (…)"  

"Article 48.- Environmental Compliance Inspections.  

1. SETENA must schedule and execute environmental monitoring and control inspections of activities, works, or projects, according to a random system or when the environmental implications of the activity, work, or project so require. In carrying out the inspections, SETENA officials shall oversee that faithful compliance is being given to the signed environmental commitments derived from the Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental), the CBPA, and the other environmental assessment instruments, as well as the provisions of current regulations.  

(…)  

3. In the inspections, if required, SETENA may request the collaboration and support of professionals from other environmental offices of centralized entities of the Executive Branch, or from the regional offices of the Ministry of Environment and Energy or the municipalities."  

"Article 49.- Environmental audits. In the event that the guidelines for granting the environmental viability (license) of activities, works, or projects of category A, classified during the EIA review process, include the conducting of environmental audits, these shall follow the following directives: (…)  

5. Environmental audit reports must be delivered with a copy to SETENA, to the developer, and to the municipality of the canton where the activity, work, or project in question is located.  

What municipalities must take care to do is to observe, within the scope of their competences, what has been definitively resolved by SETENA within the environmental impact assessments; since, as expressed further back, these are mandatory for both private individuals and public entities and bodies; so their disobedience could entail administrative, civil, and criminal responsibilities (Article 19 of Law No. 7554).  

In this field, it is worth recalling that municipalities also have a transcendent role in environmental matters in safeguarding the right to a healthy and ecologically balanced environment:  

"The role of municipalities in environmental matters. In accordance with what has been said, municipalities, as an integral part of the whole that is the State, have within the scope of their competences and obligations a high degree of responsibility in environmental matters, whether through the direct approval of permits or licenses for which prior compliance with requirements accrediting adequate environmental management before other instances of public power is demanded, or through regular inspections and channeling of risk situations before the instances with greater intervention competence. It has already been established that local governments are reached by the obligation of coordination and prevention in environmental matters within the scope of their territorial jurisdiction, from which it follows that municipalities are certainly important actors in the task of environmental protection. (…)" (Constitutional Chamber, Voto No. 18471-2008 of 18 hours 29 minutes on December 11, 2008).  

"THREE.- Regarding the competence of public institutions such as ICE to execute mitigation measures and other commitments assumed with SETENA for the environmental approval of their projects on their own.  

Does ICE have material competence to build aqueducts, repair roads, build EBAIS, and execute works of this nature, which do not constitute a direct component of the hydroelectric projects that this entity is expressly authorized by law to build and operate?  

Does the fact that SETENA imposes the execution of mitigation measures on ICE, as a requirement to approve the environmental viability of its projects, mean that their competence to execute such works is being broadened through the Environmental Impact Studies?  

Even if the mitigation measures are approved by SETENA, is ICE obligated to coordinate with the Municipality the material execution of the works included in its Environmental Management Plans?"  

No pronouncement is made on the first two questions, as consultations on the sphere of competence of other bodies or entities of the Public Administration different from the one consulting are not appropriate, without deducing any link of application to its own scope.  

In this case, the said questions are not admissible as they refer to the legal attributions of the Instituto Costarricense de Electricidad, and not to those of the Municipality of Siquirres, or, at least, linked to them.  

Bear in mind that the opinions issued by the Attorney General's Office have a binding effect with respect to the Administration that consults (Article 2 of the Organic Law of the Attorney General's Office, No. 6815 of September 27, 1982), so it is neither logical nor appropriate for a body or entity to ask about the scope of competences of another.  

Regarding the third question, Article 6 of the Municipal Code is very clear in stating that the municipality and the other bodies and entities of the Public Administration shall coordinate their actions; for which they must communicate, with due anticipation, the works they plan to execute.  

"FOUR.- Regarding the municipal power to submit to plebiscite the social and community investments that an institution such as ICE makes under the concept of 'mitigation measures'.  

(...)  

Could the Municipality of Siquirres call a Plebiscite so that the inhabitants of this canton are the ones who approve or not the mitigation measures through which ICE intends to compensate the damages caused to the community by the Reventazón Hydroelectric Project?  

Would ICE be obligated to comply with the results of that Plebiscite, regardless of whether the mitigation measures have been approved by SETENA?"  

Article 102, subsection 3), of our Political Constitution enshrines:  

"Article 102.-

The Supreme Electoral Tribunal has the following functions:


(…)

3) To interpret exclusively and bindingly the constitutional and legal provisions concerning electoral matters;…”


This same constitutional attribution is found enshrined in Article 19, subsection c), of the Electoral Code, Law No. 1536 of December 10, 1952.


Meanwhile, Article 5 of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic stipulates that matters pertaining to administrative bodies that possess a special jurisdiction established by law are not subject to consultation.


By virtue of such provisions, and given that the questions posed to us here relate to matters concerning which a plebiscite may be convened, as well as its possible legal effects, we find ourselves unable to address them, as the Supreme Electoral Tribunal holds exclusive and preclusive competence in electoral matters. Thus, it has been indicated on other occasions:


“There are several reasons that prevent us from ruling on the topics consulted. In the first place, most of them are subsumable under electoral matters. Consequently, it falls to the Supreme Electoral Tribunal, based on its constitutional and legal attributions, to rule on this matter. …” (Legal Opinion No. C-161-2004 of May 26, 2004).


“In our view, the existence of this provision of the Municipal Code directly affects the possibility that the Municipal Council may, by itself, initiate administrative procedures seeking to analyze the fulfillment of the functions entrusted to the Municipal Mayor. Hence, interpreting, with binding effect, whether the power of interest to the consulting Municipality may or may not be exercised, and its relationship with the revocatory plebiscite procedure, is, again, a matter that concerns the Supreme Electoral Tribunal, by virtue of the provisions of Article 102, subsection 3 of the Political Constitution.” (Legal Opinion No. C-151-2004 of May 19, 2004).


Resolution No. 562-E of the Supreme Electoral Tribunal of 9 hours 35 minutes on April 2, 2003, can also be seen in the same vein, in which that Tribunal recognizes itself as competent to hear consultations formulated by a Deputy regarding the possibility of holding a municipal plebiscite (Article 13, subsection j, of the Municipal Code) with a view to achieving that certain districts may belong to another province.


CONCLUSIONS:


The nature of the functions entrusted to SETENA, especially the assessment of environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental), leads it to make certain administrative decisions that may have an impact on the national territory, and therefore, on the spatial sphere over which municipalities exercise jurisdiction.


Those attributions, as the Constitutional Chamber has recognized, do not impair the autonomy of the municipalities, which are not exempt from the application of the constitutional norm and its implementing legislation; even more so in a matter as sensitive as environmental protection.


The duty of coordination referred to in Article 6 of the Municipal Code between municipalities and other State entities or bodies does not permit the former, unless legally provided, to substitute or co-act in the making of decisions that fall within the sole purview of national entities or bodies. Thus, for example, in the case of SETENA, municipalities could not issue their own environmental feasibilities (viabilidades ambientales) in substitution for those expressly assigned to the former, nor issue joint resolutions approving or rejecting environmental impact assessments (a different scenario is that in which these local corporations participate in proceedings before SETENA to provide information they deem pertinent for it to analyze). Much less can the principle of coordination imply that SETENA's decisions lose their eminently technical and objective character, even if this means that its resolutions do not coincide in some cases with the interest of the municipalities.


The significance of the fact that SETENA sends an extract of the environmental impact assessments received by it to the municipalities in whose jurisdiction the works, activities, or project referred to will be carried out, is that such municipal corporations may make the observations they deem appropriate within the administrative files in which such assessments are analyzed, so that they may be evaluated by SETENA itself.


With that same objective, the municipalities may inform the involved communities of the existence of such assessments, so that individuals who consider it convenient may appear before the municipality itself or directly before SETENA in defense of their local interests.


In accordance with the same Article 22 referenced, municipalities, as the public entities they are, have the right to be heard by SETENA at any stage of the assessment process, and their observations will be included and evaluated for the final report. This means that SETENA is obligated to consider the statements submitted to it by the municipalities in the environmental impact assessment files, but it is not bound by them. In any case, it is recalled that the resolutions issued by SETENA must be reasoned and substantiated (Article 19 of Law No. 7554).


In the event that a municipality disagrees with a specific component of an environmental impact assessment approved by SETENA because it considers that it affects or violates its competences, Article 87 of Law No. 7554 provides for the possibility of filing a revocation appeal against the firm agreement of SETENA and an appeal before the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, in accordance with the provisions of the General Law of Public Administration; without prejudice to also resorting to the courts of justice in defense of its interests.


Furthermore, and according to Article 22 of that Law, municipalities continue to have the right to be heard during the operational phase of the work or project; since, as is known, it is possible that during that stage, acts harmful to the environment may occur, implying reconsideration in administrative decision-making.


As to whether ICE is obligated to coordinate with the Municipality the material execution of works included in its environmental management plans, Article 6 of the Municipal Code is very clear in stating that the municipality and the other organs and entities of the Public Administration shall coordinate their actions; for which they must communicate, with due anticipation, the works they plan to execute.


We refrain from making statements on ICE's competence to build or execute works that do not constitute a direct component of hydroelectric projects or the expansion of its competence following SETENA's approval of mitigation measures, as it is not appropriate to conduct consultations on the scope of competence of other organs or entities of the Public Administration different from the one consulting, without deducing any link of application to the proper sphere.


Likewise, the questions regarding the calling of a municipal plebiscite and its eventual binding nature for ICE of what is approved therein are not answered, as they are electoral matters, in which the Supreme Electoral Tribunal holds exclusive and preclusive competence.


Sincerely,


Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes
Agrarian Attorney

VBC/fmc