OJ-065-2009 — Adding subsection e) to Article 19 of the Forestry LawAdición del inciso e) al artículo 19 de la Ley Forestal

Opinión Jurídica : 065 - J   del 23/07/2009   



OJ-065-2009




23 de julio de 2009




 




Señora




Hannia M. Durán




Jefa de Área




Comisión Especial de Ambiente




Asamblea Legislativa




 




Estimada señora:




 



             Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio
AMB-37-2009 de 26 de junio de 2009, por el que se consulta nuestro criterio sobre el proyecto de
“Adición del inciso e) al artículo 19 de la Ley Forestal No. 7575”, expediente No. 17.206.




 



             Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión
legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”,
nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de
algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica
(No. 6815 de 27 de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al
consultante, y que se da como colaboración institucional para orientar la delicada función de
promulgar las leyes.




 



 Asimismo, y como ya se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que
prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de
Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la
solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone”
(véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).




 



             Según la exposición de motivos del proyecto en consulta se persigue mediante el mismo
apoyar el desarrollo turístico sostenible en Costa Rica en armonía con la naturaleza, a través de la
determinación de un porcentaje máximo de afectación al bosque en fincas privadas enunciadas en los
incisos a) y b) del artículo 19 de la Ley Forestal; toda vez que en estos momentos la Administración
Forestal del Estado carece de los instrumentos legales para hacerlo.




 



             Para entender mejor los alcances del proyecto, conviene citar aquí de manera íntegra el
artículo 19 de la Ley Forestal:




 




“TITULO TERCERO




Propiedad forestal privada




CAPITULO I




Manejo de bosques




ARTICULO 19.-



 Actividades autorizadas En terrenos cubiertos de bosque, no se permitirá cambiar el uso del suelo,
ni establecer plantaciones forestales. Sin embargo, la Administración Forestal del Estado podrá
otorgar permiso en esas áreas para los siguientes fines:



 a) Construir casas de habitación, oficinas, establos, corrales, viveros, caminos, puentes e
instalaciones destinadas a la recreación, el ecoturismo y otras mejoras análogas en terrenos y
fincas de dominio privado donde se localicen los bosques.




b) Llevar a cabo proyectos de infraestructura, estatales o privados, de conveniencia nacional.




 




c) Cortar los árboles por razones de seguridad humana o de interés científico.




 




d) Prevenir incendios forestales, desastres naturales u otras causas análogas o sus consecuencias.



 En estos casos, la corta del bosque será limitada, proporcional y razonable para los fines antes
expuestos. Previamente, deberá llenarse un cuestionario de preselección ante la Administración
Forestal del Estado para determinar la posibilidad de exigir una evaluación del impacto ambiental,
según lo establezca el reglamento de esta ley.”




 



             El primer aspecto a tomar en cuenta es que el artículo 19 se encuentra inserto dentro
del capítulo de “Propiedad forestal privada”, por lo que debe quedar claro que la modificación que
se pretende al mismo para permitir “proyectos habitacionales, proyectos de desarrollo turístico y
proyectos de recreación dentro de áreas boscosas” no se aplicaría al Patrimonio Natural del Estado,
respecto del que existe, en principio, una prohibición absoluta para el cambio de uso del suelo
(según el artículo 18 de la misma Ley Forestal, sólo es posible realizar en él labores de
investigación, capacitación y ecoturismo):




 



 “La legislación es conservacionista, y ninguna de sus normas permite, en forma expresa, la tala
dentro de las Áreas Silvestres Protegidas. Antes bien, los comentarios hechos en el seno de la
Asamblea Legislativa durante el trámite del Proyecto de la Ley Forestal 7575, van en sentido
contrario: “Estos primeros artículos definen la esencia del proyecto, el cual es para la protección
de los bosques, el manejo adecuado y la siembra de la madera.  Establece la prohibición total a la
corta en terrenos del Estado y en las áreas de conservación, además, algo que es completamente
novedoso, que es el no cambio de uso…” (Acta N° 28 de la Comisión de Asuntos Agropecuarios, pg. 14;
f. 2840 del expte. legislativo.  Se agrega el subrayado).” (Opinión Jurídica No. OJ-093-2004 de 19
de julio del 2004)




 



               “ La Ley Forestal prohíbe cambiar el uso del suelo en terrenos cubiertos de bosque y
castiga como delito su transgresión (arts. 19 y 62 inciso c). Si bien la norma está inmersa en el
capítulo de la propiedad forestal privada, no parece lógico someter ésta a un régimen
conservacionista más estricto que la propiedad forestal pública, para la que se dijo, no hay norma
expresa que autorice la corta o aprovechamiento forestal.



         Es innegable que la tala del bosque en las Áreas Silvestres Protegidas para construir obras
con miras a la explotación turística, cambia el destino natural del suelo en el sector deforestado,
contra los postulados de la Ley del Uso, Manejo y Conservación de Suelos, y provoca daños
ambientales al ecosistema boscoso, teniendo las acciones para tutelar la integridad de los bienes
asidero en el artículo 50 constitucional.” (Dictamen No. C-297-2004 de 19 de octubre del 2004).



             El segundo elemento a considerar es que el artículo 19 establece una regla general y es
que en los terrenos cubiertos de bosque no se permite cambiar el uso del suelo ni establecer
plantaciones forestales; por lo que las actividades que detallan sus incisos deben ser vistas como
meramente excepcionales.




 



             De ahí que deben valorar con atención los señores Diputados si el desarrollo de
proyectos habitacionales, proyectos de desarrollo turístico y proyectos de recreación en áreas de
bosque, aunque sea en un determinado porcentaje, cumple con las características de ser consideradas
actividades excepcionales, es decir, actividades que por su urgencia o importancia justifiquen
exceptuarlas de la regla general de no cambio de uso.




 



             Llama la atención, por otra parte, que si bien en la exposición de motivos se aclara
que el proyecto pretende limitar en el espacio las actividades enunciadas en los incisos a) y b) del
artículo 19 de la Ley Forestal, se pretenda hacer introduciendo un inciso e), como si fuera una
actividad distinta de las elencadas en aquellos incisos. Lo propio sería, más bien, añadir párrafos
a esos incisos en los que se hagan las especificaciones pertinentes a cada uno de ellos.




 



             Debe revisarse, asimismo, si el concepto “construir casas de habitación” a que se
refiere el inciso a) del artículo 19 puede ser entendido como edificar “proyectos habitacionales”,
en el sentido que lo indica el texto de la adición propuesta; ya que evidentemente, no es lo mismo
instalar una casa en un terreno de bosque que levantar toda una urbanización; el impacto al ambiente
podría ser sumamente nocivo en el segundo caso.




 



             De igual forma, el texto propuesto habla de permitir proyectos de desarrollo turístico,
mientras que la redacción actual del inciso a) lo limita a instalaciones destinadas al ecoturismo.
La redacción del proyecto estaría ampliando, en perjuicio probable del ambiente, las posibilidades
de instalar desarrollos turísticos de muy diversa índole, incluso hasta megaproyectos.




 



             No debe olvidarse que el concepto de “ecoturismo” implica, de por sí, un tipo de
turismo amigable con el ambiente, por lo que no conviene sustituirlo o introducir ambivalencia en el
mismo texto normativo. Sobre el tema del ecoturismo, ha señalado la Procuraduría General de la
República:




 



 “El ecoturismo o turismo ecológico, también llamado turismo verde o turismo de naturaleza, es una
forma de “uso no extractivo” de ésta (en contraposición al  “uso consuntivo” o consumidor de los
recursos), inmerso en la filosofía de “observación sin destrucción”, es definido por diversos
autores:




 



               Elizabeth Boo, como coordinadora del Programa de Ecoturismo del Fondo Mundial para la
Naturaleza (W.W.F.), lo definió escuetamente como: “el turismo de naturaleza que contribuye a la
conservación”.




 



               En 1987 Héctor Cevallos Lascuráin, coordinador del Programa de Ecoturismo de la Unión
Mundial para la Naturaleza (U.I.C.N.) sostuvo que el término implicaba: “viajar a áreas naturales,
poco contaminadas y poco molestadas, con el objetivo específico de estudiar, admirar y disfrutar del
paisaje y sus animales y plantas, así como cualquier manifestación cultural”.            En 1996,
precisó que: “ecoturismo es viajar a áreas naturales con el objetivo de apreciar los recursos, en un
proceso controlado que garantice el mínimo impacto ambiental negativo, asegurando la participación
de las poblaciones locales, para que se convierta en un instrumento de conservación y en una
herramienta de desarrollo sostenible”.




 



               Con base en lo anterior, podemos reconocer cinco elementos identificadores: el
ecoturismo está basando en el ambiente natural, con énfasis en sus rasgos biológicos, físicos y
culturales; es ecológicamente sostenible; involucra educación ambiental e interpretación; es
localmente beneficioso (genera ingresos para el manejo conservacionista de los recursos, en adición
a los beneficios sociales y culturales); y satisfactorio para los visitantes. (…)




 



 El turismo ecológico se distingue del turismo de masas por tener menor incidencia en el entorno y
requerir menos desarrollo infraestructural: (…)




 



 Como el ecoturismo debe ser una forma ecológicamente responsable de turismo, la escala de las
actividades implica que relativamente a pocos turistas debe permitírseles visitar el sitio, y en
consecuencia, las facilidades de soporte deben mantenerse en el mínimo y ser menos intrusivas: (…)




 



 Se recomienda que las instalaciones sean:  adecuadas, modestas, aunque cómodas, y sin pretensiones,
respetuosas de los hábitats frágiles, adaptadas al paisaje, lo más discretas posible, tomando
ventaja de las condiciones naturales (con el uso de “ecotécnicas”: energía solar, retención y
aprovechamiento de aguas de lluvia, reciclaje de las basuras ¾orgánicas e inorgánicas, sólidas y
líquidas¾, ventilación natural por corrientes y no por aire acondicionado, aprovechamiento de la
sombra, etc.), utilizando materiales y técnicas constructivas locales (piedra, madera, bambú, etc.)
evitando colores llamativos y conservando las plantas autóctonas (que evitan problemas de pestes
naturales y reducen la necesidad de deshierbar y regar).  Y finalmente, deben ubicarse
preferiblemente en la periferia o perímetro del área protegida, sirviendo de enlace entre el
interior y el exterior de ésta.” (Dictamen No. C-339-2004 de 17 de noviembre del 2004).




           



             Se recomienda a los señores Diputados también sopesar si fijar un porcentaje máximo del
terreno para ser utilizado es una buena alternativa, en tanto, por ejemplo, para fincas de cientos
de hectáreas, se estaría permitiendo el cambio de uso de suelo en decenas de hectáreas, lo que
podría implicar la devastación de zonas enormes de bosques.




 



             Otro criterio que deberá analizarse con cuidado es el tema de que con un simple
inventario forestal realizado por un profesional acreditado por el Colegio de Ingenieros Agrónomos
baste y obligue a la Administración Forestal del Estado a otorgar el respectivo permiso para el
cambio de uso del suelo y la tala de árboles.




 



             Pensamos que el tema del cambio de uso del suelo es muy relevante, por lo que la
Administración Forestal del Estado no debe perder el control del mismo. En esa medida, las
inspecciones de campo realizadas por sus funcionarios deberían ser obligadas en todos los casos,
aunque exista de por medio un inventario forestal realizado por un profesional; el cual, dicho sea
de paso, bajo ningún concepto puede obligar a la Administración a otorgar un permiso para cambio de
uso. Este debe ser siempre condicionado a la verificación por parte del MINAET del cumplimiento de
los requisitos legales y, sobre todo, de la no afectación negativa al ambiente.




 



             Paralelamente, convendría dar una mayor especificación a la forma técnica en que habrá
de realizarse los inventarios forestales, a fin de que éstos contemplen todas las variables de
medición posibles y no se vuelvan simples instrumentos burocráticos para la obtención de un permiso.
En su informe ante la Sala Constitucional dentro del expediente No. 08-010781-0007-CO, que es acción
de inconstitucionalidad contra los artículos IV, párrafos primero y segundo; VII, inciso h); VIII,
inciso b) y el transitorio II del Decreto Ejecutivo No. 34295-MINAE del 21 de enero del 2008, la
Procuraduría General de la República señaló:




 



 “El inventario forestal puede definirse como “el conjunto de procedimientos destinado a proveer
información cualitativa y cuantitativa de un bosque, incluyendo algunas características del terreno
en donde el mismo crece”.   Es  la base principal para obtener información básica del bosque como
número de árboles por hectárea. 




 



 Para cumplir con esos objetivos, el inventario forestal recurre a distintas herramientas, entre las
que se destacan: “las Técnicas e Instrumentos de Medición, la Teoría del Muestreo, la Topografía, la
Cartografía, la Teledetección y últimamente la navegación satelital.  Es importante aclarar que la
Teledetección abarca la información registrada en forma de fotografías aéreas como la registrada en
formato digital (imágenes satelitales).”




 



 De acuerdo con documentos preparados por expertos para la Organización de las Naciones Unidas para
la Agricultura y la Alimentación, las observaciones y medidas en el campo siguen siendo “las mejores
garantías de un inventario de calidad”, complementadas con las fotografías aéreas:




 



 “La fotointerpretación aérea, las observaciones realizadas en el suelo sobre parcelas de muestreo y
el análisis de las interfaces de zonas boscosas y no boscosas constituyen tres fuentes esenciales de
datos para evaluar las principales características de la diversidad. La fotointerpretación combinada
con un muestreo en el suelo permite caracterizar las zonas boscosas (…) y proporciona informaciones
preciosas sobre la fragmentación y la estructuración de la cubierta forestal.”




 



 Entre las lecciones aprendidas para transferir a otros países o regiones, como resultado del
Inventario Forestal Piloto de Costa Rica concluido en el año 2001, con la participación de la
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), el Programa de
Evaluación de los Recursos Forestales Mundiales (FRA), el Centro Agronómico Tropical de
Investigación y Enseñanza (CATIE) y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), se destacó
la importancia de ambos elementos:




 



 “La disponibilidad de fotos aéreas e imágenes satelitales en un principal punto.  Cuando estas
fuentes de datos son fácilmente disponibles la situación es óptima.  De no ser así, habrá un
incremento en el presupuesto para obtenerlas.  En ausencia de datos de sensores remotos, el trabajo
de campo cobrará mayor relevancia en el estudio y definitivamente será mucho más complicado
planificar e implementar el inventario.”




 



 Además, dada la fácil remoción del recurso forestal, las fotografías e imágenes de satélite
constituyen prueba complementaria objetiva para acreditar en el tiempo indicios de la existencia del
bosque.   Con la redacción de la norma impugnada (soslayando la utilización de fotografías aéreas e
imágenes satelitales de años atrás, como elementos auxiliares y complementarios en la calificación,
así como el muestreo en todos los casos, incluyendo el conteo y medición de diámetros de tocones)
bastaría con que se talaran ilegalmente los bosques reduciendo la densidad forestal por hectárea (la
definición legal de bosque requiere más de 60 árboles por hectárea) y, de no calificar los terrenos
deforestados dentro de la hoy exigua categoría de aptitud forestal, esta sería la vía para
extraerlos del destino o fin primordial de conservación previsto por la Ley Forestal, …”




 



             Por último, no parece apropiada la declaratoria de conveniencia nacional “por una única
vez” que haga el Ministerio de Ambiente, Energía y Minas de “aquellas fincas boscosas en las cuales
se desarrolle un proyecto habitacional, turístico y recreativo y se mantenga cubierta de bosque una
proporción superior al noventa por ciento (90%) del área total”, por cuanto consideramos que la
declaratoria a que se refiere el artículo 19, inciso b), de la Ley Forestal debe hacerse caso por
caso, a fin de evaluar si la actividad califica en los presupuestos normativos del artículo 3°,
inciso m), de la misma Ley:




 




  “Artículo 3°.- Definiciones




  Para los efectos de esta ley se considera:




(…)



 m) Actividades de conveniencia nacional: Actividades realizadas por las dependencias centralizadas
del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, cuyos beneficios sociales sean mayores
que los costos socio-ambientales. El balance deberá hacerse mediante los instrumentos adecuados.”




 




CONCLUSIÓN:




 



 Considera este órgano técnico consultivo que el proyecto de ley que se tramita bajo el expediente
No. 17.206 presenta algunos problemas de técnica legislativa y de fondo que, con el respeto
acostumbrado, se sugiere solventar. Por lo demás, su aprobación o no es un asunto de política
legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese Poder de la República.




 




 




            De usted, atentamente,




 




 




Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes




Procurador Agrario




 




VBC/hga

Legal Opinion: 065 - J of 07/23/2009

OJ-065-2009

July 23, 2009

Mrs.
Hannia M. Durán
Area Chief
Special Environmental Commission
Legislative Assembly

Dear Mrs. Durán:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your Official Letter AMB-37-2009 of June 26, 2009, through which our opinion is consulted on the bill for the "Addition of subsection e) to article 19 of the Ley Forestal No. 7575", expediente No. 17.206.

As has been noted on similar occasions, in which a deputy or a legislative commission requires our opinion on the scope or content of a "bill", our analysis does not constitute a binding legal opinion, as would a response to a consultation from an administrative department, per the provisions of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982); but rather a "legal opinion", which does not bind the consulting party, and which is given as institutional collaboration to guide the delicate function of enacting laws.

Likewise, and as has been indicated on other occasions, "...since we are not within the scenarios provided for in article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation to the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution), the eight-business-day deadline that said article stipulates is not applicable to the request at hand" (see, among others, legal opinion No. OJ-097-2001 of July 18, 2001).

According to the statement of purpose of the bill under consultation, it seeks to support sustainable tourism development in Costa Rica in harmony with nature, by determining a maximum percentage of impact on the forest on private farms listed in subsections a) and b) of article 19 of the Ley Forestal; given that currently the State Forest Administration lacks the legal instruments to do so.

To better understand the scope of the bill, it is appropriate to cite here in its entirety article 19 of the Ley Forestal:

"TITLE THREE
Private Forest Property
CHAPTER I
Forest Management
ARTICLE 19.-
Authorized activities On land covered by forest, changing land use (cambio de uso del suelo) or establishing forest plantations shall not be permitted. However, the State Forest Administration may grant permission in those areas for the following purposes:
a) Build dwelling houses, offices, stables, corrals, nurseries, roads, bridges, and facilities intended for recreation, ecotourism, and other analogous improvements on privately owned land and farms where forests are located.
b) Carry out infrastructure projects, state or private, of national convenience.
c) Cut trees for reasons of human safety or scientific interest.
d) Prevent forest fires, natural disasters, or other analogous causes or their consequences.
In these cases, the clearing of the forest shall be limited, proportional, and reasonable for the purposes set forth above. Previously, a pre-selection questionnaire must be completed before the State Forest Administration to determine the possibility of requiring an environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental), as established by the regulations of this law."

The first aspect to consider is that article 19 is located within the chapter on "Private Forest Property", so it must be clear that the modification intended to allow "housing projects, tourism development projects, and recreation projects within forested areas" would not apply to the Natural Heritage of the State, regarding which there is, in principle, an absolute prohibition on land-use change (cambio de uso del suelo) (according to article 18 of the same Ley Forestal, only research, training, and ecotourism activities are possible within it):

"The legislation is conservationist, and none of its rules expressly permit logging within Protected Wildlife Areas. On the contrary, the comments made within the Legislative Assembly during the processing of the Ley Forestal 7575 bill go in the opposite direction: 'These first articles define the essence of the project, which is for the protection of forests, proper management, and the planting of timber. It establishes a total prohibition on cutting on State lands and in conservation areas, in addition to something completely novel, which is the prohibition of land-use change...' (Session Record No. 28 of the Agricultural Affairs Commission, pg. 14; f. 2840 of the legislative file. Underlining added)." (Legal Opinion No. OJ-093-2004 of July 19, 2004)

"The Ley Forestal prohibits changing land use (cambio de uso del suelo) on land covered by forest and punishes its transgression as a crime (arts. 19 and 62 subsection c). Although the rule is immersed within the chapter on private forest property, it does not seem logical to subject this to a stricter conservationist regime than public forest property, for which, it has been said, there is no express rule authorizing cutting or forest exploitation.
It is undeniable that the logging of forests in Protected Wildlife Areas to build works aimed at tourism exploitation changes the natural destiny of the soil in the deforested sector, contrary to the tenets of the Soil Use, Management, and Conservation Law, and causes environmental damage to the forest ecosystem, with actions to protect the integrity of those assets having a basis in article 50 of the Constitution." (Opinion No. C-297-2004 of October 19, 2004).

The second element to consider is that article 19 establishes a general rule, which is that on land covered by forest, changing land use (cambio de uso del suelo) or establishing forest plantations is not permitted; therefore, the activities detailed in its subsections must be seen as merely exceptional.

Hence, the Deputies must carefully assess whether the development of housing projects, tourism development projects, and recreation projects in forest areas, even within a certain percentage, meets the characteristics of being considered exceptional activities, that is, activities whose urgency or importance justify exempting them from the general rule of no land-use change.

It is noteworthy, furthermore, that although the statement of purpose clarifies that the bill intends to spatially limit the activities listed in subsections a) and b) of article 19 of the Ley Forestal, it intends to do so by introducing a subsection e), as if it were a different activity from those listed in those subsections. The proper approach would rather be to add paragraphs to those subsections specifying the pertinent details for each of them.

It must also be reviewed whether the concept "build dwelling houses" referred to in subsection a) of article 19 can be understood as constructing "housing projects", in the sense indicated by the text of the proposed addition; since evidently, it is not the same to install a house on a forested plot as to build an entire urbanization; the impact on the environment could be extremely harmful in the second case.

Similarly, the proposed text speaks of permitting tourism development projects, while the current wording of subsection a) limits it to facilities intended for ecotourism. The bill's wording would be expanding, likely to the detriment of the environment, the possibilities of installing tourism developments of highly diverse kinds, even including megaprojects.

It should not be forgotten that the concept of "ecotourism" inherently implies a type of tourism friendly to the environment, thus it is not advisable to replace it or introduce ambivalence within the same normative text. Regarding the topic of ecotourism, the Office of the Attorney General of the Republic has stated:

"Ecotourism or ecological tourism, also called green tourism or nature tourism, is a form of 'non-extractive use' of it (as opposed to 'consumptive use' or consumer use of resources), immersed in the philosophy of 'observation without destruction', and is defined by various authors:
Elizabeth Boo, as coordinator of the Ecotourism Program of the World Wildlife Fund (W.W.F.), concisely defined it as: 'nature tourism that contributes to conservation'.
In 1987, Héctor Cevallos Lascuráin, coordinator of the Ecotourism Program of the World Conservation Union (U.I.C.N.), maintained that the term implied: 'traveling to relatively undisturbed or uncontaminated natural areas with the specific objective of studying, admiring, and enjoying the scenery and its wild plants and animals, as well as any existing cultural manifestations'. In 1996, he specified that: 'ecotourism is traveling to natural areas with the objective of appreciating the resources, in a controlled process that guarantees minimum negative environmental impact, ensuring the participation of local populations, so that it becomes an instrument of conservation and a tool for sustainable development'.
Based on the above, we can recognize five identifying elements: ecotourism is based on the natural environment, with emphasis on its biological, physical, and cultural features; it is ecologically sustainable; it involves environmental education and interpretation; it is locally beneficial (generates income for the conservationist management of resources, in addition to social and cultural benefits); and satisfactory for visitors. (...)
Ecological tourism is distinguished from mass tourism by having a lower impact on the surroundings and requiring less infrastructural development: (...)
As ecotourism must be an ecologically responsible form of tourism, the scale of activities implies that relatively few tourists should be allowed to visit the site, and consequently, support facilities must be kept to a minimum and be less intrusive: (...)
It is recommended that facilities be: adequate, modest though comfortable, and unpretentious, respectful of fragile habitats, adapted to the landscape, as discreet as possible, taking advantage of natural conditions (using 'eco-techniques': solar energy, retention and use of rainwater, recycling of organic and inorganic, solid and liquid wastes, natural ventilation by drafts instead of air conditioning, use of shade, etc.), using local materials and construction techniques (stone, wood, bamboo, etc.), avoiding flashy colors, and conserving native plants (which avoid natural pest problems and reduce the need for weeding and watering). And finally, they should preferably be located on the periphery or perimeter of the protected area, serving as a link between the interior and exterior of it." (Opinion No. C-339-2004 of November 17, 2004).

It is also recommended that the Deputies weigh whether setting a maximum percentage of the land to be used is a good alternative, since, for example, for properties of hundreds of hectares, land-use change (cambio de uso del suelo) would be permitted on dozens of hectares, which could imply the devastation of enormous forest zones.

Another criterion that must be carefully analyzed is the issue that a simple forest inventory conducted by a professional accredited by the College of Agronomic Engineers would be sufficient to obligate the State Forest Administration to grant the respective permit for land-use change (cambio de uso del suelo) and tree felling.

We believe that the issue of land-use change (cambio de uso del suelo) is highly relevant, and therefore the State Forest Administration must not lose control over it. To that extent, field inspections carried out by its officials should be mandatory in all cases, even if a forest inventory conducted by a professional is involved; which, incidentally, under no circumstances can obligate the Administration to grant a land-use change permit. This permit must always be conditioned on verification by MINAE of compliance with legal requirements and, above all, of the absence of negative impact on the environment.

In parallel, it would be advisable to provide greater specification on the technical manner in which forest inventories are to be conducted, so that they cover all possible measurement variables and do not become simple bureaucratic instruments for obtaining a permit. In its report before the Constitutional Chamber within expediente No. 08-010781-0007-CO, which is an unconstitutionality action against articles IV, first and second paragraphs; VII, subsection h); VIII, subsection b) and Transitory Provision II of the Decreto Ejecutivo No. 34295-MINAE of January 21, 2008, the Office of the Attorney General of the Republic stated:

"The forest inventory can be defined as 'the set of procedures intended to provide qualitative and quantitative information about a forest, including some characteristics of the land where it grows'. It is the main basis for obtaining basic information about the forest such as the number of trees per hectare.
To meet these objectives, the forest inventory uses different tools, among which the following stand out: 'Measurement Techniques and Instruments, Sampling Theory, Topography, Cartography, Remote Sensing, and lately satellite navigation. It is important to clarify that Remote Sensing encompasses information recorded in the form of aerial photographs as well as that recorded in digital format (satellite images).'
According to documents prepared by experts for the Food and Agriculture Organization of the United Nations, observations and measurements in the field remain 'the best guarantees of a quality inventory', complemented by aerial photographs:
'Aerial photointerpretation, observations made on the ground on sample plots, and the analysis of interfaces between forested and non-forested zones constitute three essential data sources for evaluating the main characteristics of diversity. Photointerpretation combined with ground sampling allows characterizing forested zones (...) and provides valuable information on the fragmentation and structure of the forest cover (cobertura boscosa).'
Among the lessons learned for transfer to other countries or regions, as a result of the Pilot Forest Inventory of Costa Rica concluded in 2001, with the participation of the Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO), the Global Forest Resources Assessment Programme (FRA), the Tropical Agricultural Research and Higher Education Center (CATIE), and the National System of Conservation Areas (SINAC), the importance of both elements was highlighted:
'The availability of aerial photos and satellite images is a key point. When these data sources are readily available, the situation is optimal. If not, there will be a budget increase to obtain them. In the absence of remote sensor data, fieldwork will take on greater importance in the study and it will definitely be much more complicated to plan and implement the inventory.'
Furthermore, given the easy removal of forest resources, photographs and satellite images constitute objective complementary evidence to substantiate, over time, indications of the forest's existence. With the wording of the contested rule (bypassing the use of aerial photographs and satellite images from earlier years, as auxiliary and complementary elements in the qualification, as well as sampling in all cases, including the counting and measurement of stump diameters), it would suffice for forests to be illegally cut, reducing the forestry density per hectare (the legal definition of forest requires more than 60 trees per hectare) and, if the deforested lands did not qualify under the now meager category of forestry aptitude, this would be the way to remove them from the primary destiny or purpose of conservation set forth by the Ley Forestal, …"

Finally, the declaration of national convenience "for a single time" by the Ministry of Environment, Energy, and Mines for "those forested farms on which a housing, tourism, and recreational project is developed and a proportion greater than ninety percent (90%) of the total area remains covered by forest" does not seem appropriate, as we consider that the declaration referred to in article 19, subsection b), of the Ley Forestal must be made on a case-by-case basis, in order to evaluate whether the activity qualifies under the normative criteria of article 3, subsection m), of the same Law:

"Article 3.- Definitions
For the purposes of this law, the following is considered:
(...)
m) Activities of national convenience: Activities carried out by centralized State agencies, autonomous institutions, or private enterprise, whose social benefits are greater than the socio-environmental costs. The balance must be made through the appropriate instruments."

CONCLUSION:

This technical advisory body considers that the bill being processed under expediente No. 17.206 presents some legislative technique and substantive issues that, with the usual respect, are suggested to be resolved. Otherwise, its approval or not is a matter of legislative policy, whose sphere of competence corresponds to that Branch of the Republic.

Sincerely,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes
Agrarian Attorney

VBC/hga